Tema 5. Circulación y movilidad. El tráfico como fenómeno histórico

ESTT - OEP 2013
Grupo de Materias Comunes de Movilidad Segura
Elaborado en 2011
TEMA 5
CIRCULACIÓN Y MOVILIDAD. EL TRÁFICO COMO FENÓMENO HISTÓRICO.
PRINCIPIOS GENERALES. LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE MOVILIDAD
SOSTENIBLE. LA LEY DE ECONOMÍA SOSTENIBLE. LA LEY DE MOVILIDAD
SOSTENIBLE.
1. CIRCULACIÓN Y MOVILIDAD
2. EL TRÁFICO COMO FENÓMENO HISTÓRICO
3. PRINCIPIOS GENERALES
3.1. Principio de responsabilidad
3.2. Principio de confianza en la normalidad del tráfico
3.3. Principio de seguridad o defensa, o conducción defensiva
3.4. Principio de seguridad en la conducción
3.5. Principio de señalización o de la conducción dirigida
3.6. Principio de la integridad personal o aceptación de la fuerza mayor
4. LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE MOVILIDAD SOSTENIBLE
4.1. Marco Europeo
4.2. Marco Español
4.3. Ámbitos de Actuación
4.4. Objetivos y Directrices
4.4.1. Territorio, planificación del transporte y sus infraestructuras
4.4.2. Lucha contra el cambio climático y reducción de la dependencia
energética
4.4.3. Mejora de calidad del aire y reducción del ruido
4.4.4. Mejora de la seguridad y salud
4.4.5. Gestión de la demanda
4.5. Medidas en Áreas Prioritarias de Actuación
4.6. Herramientas
4.7. Coordinación y Cooperación
5. LA LEY DE ECONOMÍA SOSTENIBLE
6. LA LEY DE MOVILIDAD SOSTENIBLE
Autor:
María Rubio Martín
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1. CIRCULACIÓN Y MOVILIDAD
Circulación es un término que procede del latín circulatio y que hace mención
a la acción de circular (perteneciente o relativo al círculo o que parece no tener fin ya
que acaba en el punto que empieza). Por antonomasia, se conoce como circulación
al tránsito por las vías públicas.
Circulación, por lo tanto, es el tránsito o tráfico de vehículos. Este flujo
vehicular determina la vida cotidiana en las grandes ciudades ya que, de acuerdo a
las condiciones de circulación, es posible sufrir congestionamientos y perder varias
horas
durante
los desplazamientos. Cuando
se producen
grandes
congestionamientos, la circulación se detiene y los vehículos no pueden avanzar.
La movilidad, como concepto relacionado con los núcleos urbanos, emergió
durante los últimos años del siglo pasado y todo apunta a que será uno de los
elementos clave en este siglo XXI, debido a que los índices de motorización son
cada vez mayores, el incremento del transporte de mercancías es imparable y la
saturación del espacio aéreo va en crecimiento, estas son muestras de cómo la
sociedad en la que nos desarrollamos basa buena parte de su actividad y dinamismo
en el movimiento de personas y mercancías en unos mercados cada vez más
globales y en un mundo más abierto donde todo está más cerca.
La ciudad es el lugar de nacimiento de todas las virtudes, defectos y rutinas
de la circulación de vehículos y personas. Las ciudades, en general, sufren un alto
grado de indisciplina en el tráfico y en el aparcamiento, y en general no tienen
suficiente transporte público para ofrecer una alternativa real y eficiente al uso del
transporte privado. Ante esta realidad, resulta imprescindible la aplicación de unos
criterios de movilidad urbana básicos que sean el pilar para propiciar un cambio de
actitudes en la movilidad diaria de las personas.
Esta eclosión de la movilidad, ha convertido al transporte en una de las
fuentes principales de contaminación atmosférica, de siniestralidad y de emisiones
de gases de efecto invernadero. Cada uno de estos impactos tiene unos altísimos
costes económicos, sociales, sanitarios y ambientales. En el origen de estos
problemas está una política de transporte de personas y mercancías, que ha
considerado como objetivo central la estimulación de la máxima movilidad, por
medio del incremento de infraestructuras al servicio del transporte privado, y de un
modelo de transporte dependiente de los combustibles fósiles.
Es por todos estos motivos, que la movilidad se ha convertido en un punto de
debate en todas las instituciones e instancias políticas. En estos últimos años se
buscan soluciones, tanto en zona urbana como en zona interurbana, para intentar
aunar ambos conceptos, una circulación fluida de los vehículos y una movilidad
sostenible que hagan nuestros espacios más habitables y seguros. Con esta idea se
han realizado muchos proyectos a todos los niveles institucionales, Planes
Estratégicos de Seguridad Vial, Planes Urbanos, Planes de Movilidad Sostenible,
donde el concepto de movilidad es transversal y donde participan todas las
Administraciones Públicas.
2. EL TRÁFICO COMO FENÓMENO HISTÓRICO
Autor:
María Rubio Martín
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El tráfico constituye un fenómeno social, histórico, económico y jurídico, en el
que se encuentra inmersa toda la sociedad, y que considerado como circulación o
desplazamiento de personas, es un fenómeno unido a la existencia del hombre.
Sin embargo su definición como “seguridad y comodidad de los caminos y tránsitos
para la fácil comunicación” se lo debemos a un Real Decreto de 1778, siendo el siglo
XVIII el que alumbra una Administración específica encargada de la gestión de los
caminos y de su tránsito; una definición que ciertamente sigue inspirando al
Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico, conocido por todos, como
Dirección General de Tráfico.
En España, en 1900 se aprueba el “Reglamento para el Servicio de Coches
Automóviles por las Carreteras del Estado”, que puede ser considerado como
nuestra primera norma general dictada para regular el fenómeno del tráfico. Este
Reglamento limitaba la velocidad de circulación a 28 Km/h en carretera y 15 km/h en
ciudad y obligaba a matricular los vehículos.
Con posterioridad, muchos son los reglamentos aprobados en materia de tráfico
pero el que marcó toda la regulación posterior fue el Código de la Circulación de 25
de septiembre de 1934. Unificó una materia sumamente dispersa y, a la vez, se
convirtió en una norma longeva, permitiendo la ordenación del tráfico en una época
caracterizada por su espectacular crecimiento.
La Ley 47/59, sobre regulación de la competencia en materia de tráfico, supone
la creación de la Dirección General de Tráfico y de nuevo una importante
reasignación de competencias en dicha materia. En su artículo 3, la ley atribuye al
Ministerio de la Gobernación distintas competencias mediante los servicios y
mandos de las Direcciones Generales de Seguridad y Guardia Civil y de los
Gobiernos Civiles, constituyéndose, como órgano de dirección inmediata,
ordenación y coordinación, la Jefatura Central de Tráfico. Por ello, desde 1959 hasta
hoy, la Guardia Civil desempeña la vigilancia del tráfico, declarándose a extinguir la
especialidad de Policía de Tráfico, cuyo personal pasaría a prestar los servicios
propios del cuerpo de Policía Armada. De hecho, y una vez publicada la Constitución
de 1978, la Ley Orgánica 2/1986, dispone en su artículo 12 que serán ejercidas por
la Guardia Civil “la vigilancia del tráfico, tránsito y transporte en las vías públicas
interurbanas”.
Para llevar a cabo la gestión administrativa del sistema se estableció un
organigrama de administración periférica mediante la creación de las Jefaturas
Provinciales de Tráfico. Posteriormente se han ido creando también las Jefaturas
Locales de Tráfico.
Indudablemente, el fenómeno del tráfico debía sufrir una profunda
reestructuración en los años siguientes habida cuenta del aumento experimentado
por el parque de automóviles. El 2 de marzo de 1990 se publica el Real Decreto
Legislativo 339/1990, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre
Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que reviste con rango
legal las disposiciones en materia de circulación de vehículos, caracterizados por su
importancia desde el punto de vista de los derechos individuales (libertad de
circulación) y por su complejidad técnica. El texto ha sido objeto de varias
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modificaciones y es el punto de partida de toda la legislación de desarrollo.
De acuerdo con los preceptos del la Ley de Seguridad Vial, el Organismo
Autónomo Jefatura Central de Tráfico es el máximo garante de la seguridad vial en
España. Los esfuerzos realizados tanto en seguridad como en el fomento de la
educación vial, son el exponente de la preocupación que la sociedad española
siente respecto a un fenómeno tan complejo. La Dirección General de Tráfico
procura con todos los instrumentos a su alcance, conseguir una circulación segura y
fluida que a su vez respete las libertades de las personas.
3. PRINCIPIOS GENERALES
El tráfico se rige por unas normas que se encuentran contenidas en la Ley de
Seguridad vial y en Reglamento General de Circulación. Es muy difícil determinar
cuál de estas normas tiene carácter fundamental, pudiendo servir como elementos
definidores del tráfico. Dado que en la normativa citada no existe ningún precepto
general relativo a los principios generales del tráfico, es necesario establecer unas
bases que sirvan como elemento orientador de la circulación, teniendo en cuenta
que se encuentran encubiertos manifestándose en forma de mandatos o
prohibiciones. Dentro de los principios, podemos encontrar:
3.1. Principio de responsabilidad
Este principio se basa en el cumplimento por parte del conductor de la
normativa existente, evitando ser un peligro u obstáculo a los demás usuarios de la
vía, adoptando un comportamiento adecuado en cada momento y asumiendo las
consecuencias de sus propios actos.
3.2. Principio de confianza en la normalidad del tráfico
De acuerdo con este principio, todo partícipe en la circulación rodada que se
comporte reglamentariamente tiene derecho a esperar, en expectativa legítima, que
los demás usuarios de la vía, sean conductores o peatones, harán un uso adecuado
de la misma y cumplirán las normas que regulan la circulación por ella.
Todo conductor necesita circular con la relativa certeza de saber que los
demás usuarios van a respetar las normas establecidas para la circulación. El saber
qué van a hacer los demás y cómo lo van a realizar, le dará la tranquilidad suficiente
para anticiparse y prevenir situaciones más o menos peligrosas y actuar
adecuadamente en cada caso para evitarlas. El principio de confianza en la
normalidad del tráfico está basado, por consiguiente, en el cumplimiento estricto, por
parte de los usuarios, de las normas que regulan la circulación.
3.3. Principio de seguridad o defensa, o conducción defensiva
Aunque el derecho de la circulación descanse, por regla general, en el
principio de confianza ajustado a la normalidad del tráfico, este principio puede ceder
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al llamado principio de la seguridad o de la defensa. Este principio se manifiesta
cuando pueda ser previsible la reacción anormal de determinados sujetos o su
repentino e impensado cambio de actitud, motivo por el que se ha de considerar
probable que actúen de forma contraria a las normas que regulan la circulación.
Este principio debe anteponerse al principio de confianza, por lo que no se
debe confiar ilimitadamente en que los demás usuarios de la vía van a observar las
normas y precauciones reglamentarias. Obliga al conductor a prever y evitar, en
cuanto sea posible, los comportamientos defectuosos de los demás usuarios para
evitar daños.
Es prevenir los posibles fallos humanos de los usuarios que comparten con
nosotros la vía pública con una actuación adecuada cuando las circunstancias del
tráfico nos hagan pensar en la posibilidad de un peligro. Es poner de nuestra parte la
cautela, previsión, diligencia y cuidado requeridos por las circunstancias o
condiciones de cada momento concreto, actuando consecuentemente ante ellas.
Por consiguiente aplicaremos esta “conducción defensiva” cuando se
presenten los siguientes indicios: Cuando un usuario actúa de manera contraria a las
normas de circulación o cuando nos encontremos ante determinados usuarios
llamados vulnerables (niños, ancianos o personas discapacitadas), cuyas conductas
en un determinado momento pueden poner en riesgo su integridad o la del resto de
los usuarios
3.4. Principio de seguridad en la conducción
Este principio exige del conductor la utilización en plenitud de sus facultades
físicas y psíquicas con la finalidad de que pueda percibir todas las incidencias
circulatorias y pueda en todo momento actuar de acuerdo con ellas de la mejor
forma posible. Se pretende que el conductor pueda en todo momento tener un
perfecto dominio del vehículo y controlar las incidencias cambiantes que el tráfico
presenta, afrontando las mismas con seguridad. Este principio tiene como
fundamento subjetivo el mecanismo que implica concentrar la atención en la tarea
de conducir.
3.5. Principio de señalización o de la conducción dirigida
Este principio está ligado íntimamente con el de confianza. Se pretende que la
conducción de realice de la forma más “natural” posible, es decir, que el tránsito por
las vías sea lo menos exigente posible, con el menor número de obstáculos,
trazados rectilíneos, etc.
Por tanto este principio se basa en que todo obstáculo o situación que pueda
sorprendernos en el tránsito normal por la vía se deberá señalizar. Mientras no
exista señalización que indique una alteración de la normalidad en el tráfico, el
conductor puede circular en la confianza de que no va a encontrar ninguna
anomalía.
De acuerdo con este principio, el conductor es dirigido en todo momento por
la señalización existente en la vía, y que sirve para indicar las dificultades que se va
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a encontrar y advertirle de los posibles peligros con la finalidad de que adopte la
estrategia más adecuada para superarlos sin dificultad. En principio, quien ha de
señalizar convenientemente las vías son los organismos titulares de las mismas, y
no sólo la señalizar, sino también mantenerlas adecuadamente y reponerlas si fuera
necesario.
Otro aspecto de este principio es el de la obligación que tienen los usuarios
de las vías de señalizar las maniobras que realicen, y que como tales maniobras que
son, implican un movimiento que, si no se anuncia con antelación, suponen un
peligro potencial importante para el resto de los usuarios puesto que suponen
movimientos circulatorios “anormales” en los que se pueden cruzar las trayectorias
de los vehículos.
3.6. Principio de la integridad personal o aceptación de la fuerza mayor
Se denomina también “Principio de seguridad personal”, y supone que nadie
está obligado a comprometer su integridad personal cuando realiza un acto lícito en
el que emplea la normal diligencia que su actividad exige.
Este principio se ha de considerar en aquéllas situaciones en que un
conductor por evitar un accidente realiza una maniobra evasiva que comporta algún
daño para otros usuarios, siempre que la situación de peligro inicial sea de tal
naturaleza que, efectivamente, exija la actuación realizada, y siempre que no haya
sido provocada por el propio conductor.
4. LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE MOVILIDAD SOSTENIBLE
Uno de los retos principales de las sociedades actuales es llegar a un
equilibrio sostenible en los diferentes sectores que marcan el desarrollo económico,
social, cultural y medioambiental. En este marco se inserta la idea de una movilidad
sostenible, buscando y realizando estrategias que hagan que nuestros sistemas de
transporte respondan a necesidades de cualquier carácter pero que a la vez se
minimicen los impactos negativos que puedan producir.
La Estrategia Española de Movilidad Sostenible pretende ser un marco que
recoja líneas directrices y un conjunto de medidas en las áreas prioritarias de
actuación cuya aplicación permita avanzar hacia la consecución de un modelo de
movilidad sostenible. Este marco habrá de tenerse en cuenta principalmente en los
procesos planificadores que afecten al sector transporte, pero también influirá en
otros sectores como el energético y urbanístico que tienen efectos directos sobre la
movilidad y sus impactos (gases de efecto invernadero, ruido, contaminación
atmosférica, seguridad energética, seguridad, salud, etc.). Se impone por tanto la
necesidad de aplicar de manera coordinada entre los distintos sectores afectados,
las directrices y medidas contenidas en el plan.
La Estrategia Española de Movilidad Sostenible contiene propuestas de
actuación que se podrán adoptar por las administraciones, empresas, agentes
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sociales, instituciones y la ciudadanía en general, para propiciar el cambio necesario
en el modelo actual de movilidad, haciéndolo más eficiente y sostenible,
contribuyendo con ello a la reducción de sus impactos, como es la reducción de
gases de efecto invernadero y otros contaminantes contribuyendo a la lucha contra
el cambio climático.
Esta Estrategia tiene vocación transversal pero ha sido realizada
conjuntamente por el Ministerio de Fomento y el Ministerio de Medio Ambiente,
Medio Rural y Marino.
4.1 Marco Europeo
El marco de referencia para la realización del plan es el impulso de las
políticas de la Unión Europea en esta materia a través del Libro Blanco de
Transporte, donde se recomiendan medidas agrupadas en áreas de actividad, entre
otras, la mejora de la calidad del transporte por carretera y la revitalización del
ferrocarril, el desarrollo de la intermodalidad, redes transeuropeas de transporte, la
mejora de la seguridad vial, la tarificación del transporte, el reconocimiento de los
derechos y obligaciones de los usuarios, el desarrollo de un transporte urbano de
alta calidad, la utilización de la investigación y la tecnología para lograr un transporte
limpio y eficiente, y prestar atención a los efectos de la globalización.
Las nuevas políticas comunitarias del transporte -recogidas en la revisión de
2007 del Libro Blanco del Transporte- están encaminadas a reforzar los siguientes
objetivos prioritarios:
a) Desarrollo y optimización de los medios existentes: la convergencia
hacia el Cielo Único europeo, la progresiva apertura a la competencia del transporte
ferroviario, un marco claro y fiable para una competencia equilibrada en el transporte
público, mejores condiciones y más equilibradas para la competencia entre puertos y
en los puertos, los programas de cambio modal hacia el ferrocarril, marítimo autopistas del mar y transporte marítimo de corta distancia- y fluvial, las plataformas
logísticas, y una revisión de la tarificación por el uso de infraestructuras y la
internalización de los costes externos.
b) Protección y movilidad de los ciudadanos: mejora de la seguridad aérea
con la lista negra de compañías aéreas, el paquete Erika III del transporte marítimo,
la protección de los usuarios y profesionales con las normativas de tiempos de
conducción y descanso, la entrada en vigor de los tacógrafos digitales, nuevos
estándares en autobuses -en especial para personas de movilidad reducida-,
desarrollo del Libro Verde sobre el Transporte Urbano, etc.
c) Mejores sistemas de transporte mediante la innovación y las nuevas
tecnologías: revolución tecnológica en el transporte mediante los programas Galileo
(navegación por satélite), ERMTS (interoperabilidad ferroviaria) y SESAR
(armonización del tráfico aéreo), desarrollo de una estrategia logística para el
transporte de mercancías, etc.
4.2. Marco Español
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La Constitución Española de 1978 estableció un sistema descentralizado
donde las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales están dotadas de
autonomía para la gestión de sus intereses. En materia de infraestructuras y
transportes, la Constitución Española y los Estatutos de Autonomía han ido
delimitando las respectivas competencias en base a los criterios de territorialidad e
interés general.
La integración de la variable ambiental en las políticas del transporte se apoya
en la Ley 9/2006, sobre la evaluación de los efectos de determinados planes y
programas en el medio ambiente. Por su parte, el Real Decreto Legislativo 1/2008
establece el régimen jurídico aplicable a la evaluación de impacto ambiental de los
proyectos, tanto públicos como privados.
El Plan Estratégico de Movilidad Sostenible está articulado en varias partes y
ámbitos, a los que vamos a hacer referencia a continuación.
4.3. Ámbitos de Actuación
La actuación para una movilidad sostenible hay que basarla en tres ámbitos:
a) el económico, que pretende satisfacer de forma eficiente las necesidades
de movilidad derivadas de las actividades económicas, promoviendo de esta forma
el desarrollo y la competitividad;
b) el social, cuyo fin es proporcionar unas adecuadas condiciones de
accesibilidad de los ciudadanos a los merca-dos de trabajo, bienes y servicios,
favoreciendo la equidad social y territorial; y los modos de transporte más saludables
c) el ambiental, que pretende contribuir a la protección del medio ambiente y
la salud de los ciudadanos, reduciendo los impactos ambientales del transporte,
contribuyendo a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y
optimizando el uso de los recursos no renovables, especialmente los energéticos.
4.4. Objetivos y Directrices
Es preciso un enfoque global que contemple programas integrales de
actuación, que recojan las siguientes directrices que han de ser desarrolladas en
colaboración entre las distintas Administraciones implicadas.
4.4.1. Territorio, planificación del transporte y sus infraestructuras
El objetivo es mejorar la integración de la planificación territorial y urbanística
con la de transporte, desarrollando mecanismos de coordinación y cooperación
administrativa, especialmente en los ámbitos urbanos; para mejorar la eficiencia de
los diferentes sistemas de movilidad sostenible al mismo tiempo que se disminuyen
los efectos negativos de las infraestructuras lineales sobre los espacios protegidos,
la conservación de la biodiversidad, la fragmentación del territorio y el paisaje.
En el ámbito de la planificación del transporte y sus infraestructuras, los
objetivos genéricos son: alcanzar unos niveles de accesibilidad adecuados y
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razonablemente homogéneos en todo el territorio; impulsar el desarrollo económico
y la competitividad; y el cambio modal hacia modos más sostenibles, como el
ferrocarril, el autobús y el transporte marítimo en los ámbitos internacional e
interurbano, y como caminar, bicicleta, transporte colectivo y coche compartido en el
urbano.
Los objetivos concretos son:
-Integrar la movilidad sostenible en la ordenación del territorio, en la
planificación urbanística y en las nuevas áreas industriales, desarrollando los
mecanismos de coordinación y cooperación administrativa necesarios,
especialmente en los ámbitos urbanos y su entorno.
-Integrar criterios generales de sostenibilidad y los propios de esta Estrategia
en los planes, programas y actuaciones de desarrollo del PEIT, y en los equivalentes
de otras Administraciones públicas, así como en sus pertinentes revisiones.
-Promover un urbanismo de proximidad, que facilita el uso de los medios de
transporte alternativos al automóvil, y potenciar el espacio público multifuncional,
equilibrando la preponderancia actual del uso del vehículo privado hacia modos de
transporte sostenibles.
4.4.2. Lucha contra el cambio climático y reducción de la dependencia
energética
El objetivo de esta Estrategia en materia de cambio climático y energía es
contribuir a la reducción necesaria del porcentaje de las emisiones procedentes del
sector del transporte. Los objetivos concretos son:
-Utilización eficiente de los modos de transporte, favoreciendo el trasvase
hacia modos más sostenibles y el desarrollo de la intermodalidad.
-Nueva dirección de la innovación tecnológica, que apueste especialmente
por la reducción de la potencia, la velocidad y el peso de los vehículos y la
introducción del conocimiento en la gestión de la movilidad sostenible.
4.4.3. Mejora de calidad del aire y reducción del ruido
El objetivo de esta Estrategia en los aspectos de calidad del aire y ruido es
conseguir la mejora de la calidad del aire, en especial en el ámbito urbano, mediante
la disminución de los niveles de concentración de los contaminantes atmosféricos,
así como evitar la superación de los estándares de ruido. Objetivos concretos:
-Elaboración y ejecución de planes de acción en materia de ruido ambiental
-Evaluación de la calidad del aire
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4.4.4. Mejora de la seguridad y salud
El objetivo es mejorar de manera integral la seguridad en todos los modos de
transporte y la seguridad vial, reduciendo los riesgos de accidentes, tanto accidentes
propiamente dichos ligados a los ciudadanos en general como los accidentes
laborales (en misión e in itinere) y aumentando la protección de las personas, los
bienes transportados y las instalaciones del transporte frente a actuaciones ilícitas.
Además, las actuales pautas de movilidad, que priman los modos de
transporte motorizados, pueden suponer un impacto sobre la salud aumentando las
enfermedades producidas por el sedentarismo, por la mala calidad del aire y por los
altos niveles de ruido, por lo que se hace necesario invertir esta situación para
alcanzar el objetivo de mejorar la salud de los ciudadanos y del medio ambiente,
fomentando acciones contra la sedentarización, mejora de la calidad del aire y
reducción de los niveles de ruido. Objetivos concretos:
-Reforzar las actuaciones tanto en el ámbito de la seguridad operativa como
en el desarrollo de una política de ‘riesgo cero’.
-Reforzar las actuaciones dirigidas a una mejora de la salud pública.
4.4.5. Gestión de la demanda
Ésta es un área de trabajo de carácter horizontal que está al servicio de gran
parte de los restantes objetivos y su meta es racionalizar la demanda en la
utilización de los diferentes modos de transporte aportando los adecuados incentivos
a los diferentes agentes, de manera que tanto los operadores de transporte como los
usuarios finales ajusten sus decisiones y preferencias individuales en sintonía con el
interés general. Para ello, la internalización progresiva de los costes internos y
externos asociados a la movilidad, teniendo en cuenta criterios de equidad social y
de refuerzo de la competitividad de los sectores económicos, debe ser uno de los
principios para la definición de las medidas en las diferentes áreas de actuación.
Objetivos concretos:
-Incentivar los modos de transporte más sostenible, en especial los colectivos
y no motorizados, mediante diversas acciones.
-Racionalizar el número de desplazamientos motorizados
4.5. MEDIDAS EN ÁREAS PRIORITARIAS DE ACTUACIÓN
La Estrategia hace hincapié en la necesidad de disuadir del uso del vehículo
privado a favor de modos más sostenibles, especialmente los no motorizados.
Igualmente apuesta por un cambio del reparto modal, tanto de mercancías como de
pasajeros, para alcanzar un sistema de movilidad sostenible en España.
Por criterios económicos y ambientales se impone la necesidad de
aprovechar las infraestructuras existentes y sobre éstas implantar una nueva gestión
con criterios de sostenibilidad. Por lo tanto, adquieren gran relevancia, entre otras,
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medidas como la conversión de carriles convencionales a carriles bus y/o carriles
bici, fomento de las líneas de ferrocarril para el transporte de mercancías.
Es prioritario dedicar más esfuerzos a la gestión de la demanda, a garantizar
la accesibilidad de las personas y aplicar el principio de proximidad, especialmente
en los entornos urbanos.
En base a los objetivos anteriormente señalados se recogen un conjunto de
medidas cuyo éxito depende de cómo se combinen en función de cada caso
particular.
Son medidas referentes al Territorio, el potenciar el urbanismo de proximidad,
vincular la planificación urbanística con la oferta de transporte público no motorizado
y optimizar la utilización de las infraestructuras existentes.
Respecto a la Planificación del transporte y sus infraestructuras en el ámbito
interurbano están promover una red ferroviaria de altas prestaciones o Itinerarios
ferroviarios preferentes para mercancías; en el ámbito urbano y metropolitano se
pretende hacer estudios de movilidad y directrices de actuación, implantar Planes de
Movilidad Sostenible y mejorar el transporte público, Planes de Movilidad para
Empresas, en centro educativos, comerciales y de ocio. Por otro lado, se busca el
desarrollo de Sistemas inteligentes de transporte, fomentar la Administración
electrónica, teletrabajo y comercio electrónico.
Medidas en el ámbito del Cambio climático y reducción de la dependencia
energética son priorizar el transporte público y mejorar los servicios de transporte
público de viajeros o impulsar el vehículo limpio y eficiente y los combustibles
alternativos o la promoción de la conducción eficiente.
Respecto a la Calidad del aire y ruido se promoverán las áreas con limitación
de velocidad para vehículos o el establecimiento de zonas de bajas emisiones en las
ciudades y la elaboración de planes de acción para reducir el ruido ambiental.
En el campo de la Seguridad y Salud se pretende la mejora de la seguridad
vial con la mejora y homogeneización de los estándares de la red de carreteras,
especialmente el Plan de Acondicionamiento de Autovías de Primera Generación,
reforzar los niveles de seguridad para la circulación en túneles, incrementar los
recursos dedicados a la conservación de la red de carreteras, reforzar los programas
de educación vial, sensibilizar y difundir la normativa y buenas prácticas en materia
de seguridad en el transporte a los conductores profesionales y mejorar la
señalización, la Seguridad Ferroviaria, Marítima y de la aviación civil y de los
aeropuertos o la Mejora de la accesibilidad para las personas con movilidad
reducida.
Respecto a la Gestión de la demanda se buscan crear aparcamientos
disuasorios del vehículo privado e incentivar el uso del transporte público, la
utilización del coche multiusuario o el coche compartido.
4.6. HERRAMIENTAS
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Las herramientas son instrumentos que ayudan a conseguir un objetivo
determinado. Para el desarrollo y la implementación de esta estrategia se requieren,
entre otras, herramientas de sensibilización, formación e investigación. Dentro de
estas herramientas tenemos:
-Portal del conocimiento: Los portales de conocimiento son herramientas de
fácil acceso, que permiten la difusión de información y experiencias entre todas las
partes interesadas. Ecourbano10 es un portal de Internet en funcionamiento desde
finales de 2006 impulsado por la Dirección General de Calidad y Evaluación
Ambiental del MARM. Su objetivo es divulgar iniciativas y proyectos desarrollados en
el medio urbano con la finalidad de ayudar a construir ciudades más sostenibles a
través del conocimiento.
-Plan de formación: Desarrollo de un Plan de Formación para sensibilizar y
formar a políticos y técnicos municipales en temas relacionados con los ámbitos de
la estrategia.
4.7. COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN
Un sistema de movilidad sostenible en España requiere la implicación de
todas las administraciones, para que se desarrollen en el ámbito de su competencia,
políticas de sostenibilidad en consonancia con las diferentes normativas sectoriales
en línea con los siguientes objetivos identificados
.
En 2003 se creó el Observatorio de Movilidad Metropolitana como grupo de
reflexión. El objetivo del observatorio es observar y valorar las tendencias generales
de la movilidad urbana y metropolitana.
5. LA LEY DE ECONOMÍA SOSTENIBLE
La crisis financiera y económica internacional, la más grave en muchas
décadas, ha afectado también con intensidad a la economía española
interrumpiendo el largo periodo de continuo crecimiento experimentado por la misma
durante tres lustros.
En nuestro país, la crisis ha tenido el efecto singular de precipitar con
inusitada brusquedad el ajuste del sector de la construcción que se había iniciado en
2007. Como consecuencia de ello, y de ser éste un sector muy intensivo en mano de
obra, se ha producido un fuerte aumento del desempleo en un lapso muy corto de
tiempo.
En consonancia con las pautas adoptadas por el grupo de países del llamado
G20 y con las decisiones de la Unión Europea, el Gobierno ha impulsado, en primer
término, un conjunto de acciones dirigidas a reforzar nuestro sistema financiero y a
contener la acentuada caída de la actividad, paliando sus consecuencias tanto en el
ámbito económico como en el social. Ese conjunto de acciones ha integrado el Plan
Español para el Estímulo de la Economía y el Empleo, el Plan E, que ha comportado
un esfuerzo fiscal muy considerable. Paralelamente, el Ejecutivo ha elaborado una
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Estrategia de recuperación de la economía española que descansa en la convicción,
reafirmada por la propia incidencia de la crisis en nuestro país, de que es necesario
acelerar la renovación del modelo productivo que se puso en marcha en 2004.
Este nuevo paso en la modernización de la economía española responde al
reto de reforzar los elementos más sólidos y estables de nuestro modelo productivo.
Con ello podrá reducirse la excesiva dependencia de unos pocos sectores
sometidos a la coyuntura y, en cambio, se impulsan al máximo las posibilidades
abiertas por el avance de nuevas actividades que ofrecen una mayor estabilidad en
su desarrollo, especialmente en cuanto a la generación y el mantenimiento del
empleo y que, por esa misma razón, exigen una cualificación superior en sus
trabajadores. Actividades, además, en las que las empresas españolas se han
implicado con fuerza y han llegado ya a ocupar posiciones de liderazgo
internacional. Esa es la Economía Sostenible que esta Ley quiere impulsar.
La Estrategia para una Economía Sostenible, aprobada por el Consejo de
Ministros en noviembre de 2009, articula, así, un ambicioso y exigente programa de
reformas, que profundiza en la dirección de algunas de las opciones estratégicas
adoptadas desde la anterior Legislatura, como la prioridad otorgada al incremento en
la inversión en investigación, desarrollo e innovación, o al fomento de las actividades
relacionadas con las energías limpias y el ahorro energético; o ya en esta
Legislatura, dentro del propio Plan E, a la trasposición rigurosa de la Directiva de
Servicios.
La Estrategia incluye un variado elenco de iniciativas legislativas,
reglamentarias y administrativas, así como la promoción de reformas en ámbitos
específicos de la economía española como el laboral o el de la Comisión del Pacto
de Toledo. Todas ellas pretenden servir a un nuevo crecimiento, a un crecimiento
equilibrado, duradero: sostenible. Sostenible en tres sentidos: económicamente, esto
es, cada vez más sólido, asentado en la mejora de la competitividad, en la
innovación y en la formación; medioambientalmente, que haga de la imprescindible
gestión racional de los medios naturales también una oportunidad para impulsar
nuevas actividades y nuevos empleos; y sostenible socialmente, en cuanto promotor
y garante de la igualdad de oportunidades y de la cohesión social.
Así se aprueba la Ley de Economía Sostenible, Ley 2/2011, del 4 de marzo.
La presente Ley de Economía Sostenible es una de las piezas más importantes de
la Estrategia ya que aborda, transversalmente y con alcance estructural, muchos de
los cambios que, con rango de ley, son necesarios para incentivar y acelerar el
desarrollo de una economía más competitiva, más innovadora, capaz tanto de
renovar los sectores productivos tradicionales como de abrirse decididamente a las
nuevas actividades demandantes de empleos estables y de calidad.
La Ley se estructura en un Título preliminar, donde se define su objeto, el
concepto de economía sostenible y los principios resultantes de actuación de los
poderes públicos, y en cuatro Títulos que contienen el conjunto de reformas de
impulso de la sostenibilidad de la economía española.
El primero de ellos se centra en la mejora del entorno económico,
entendiendo por tal las actuaciones del sector público que determinan el contexto de
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desarrollo de la economía; el Título II introduce una serie de novedades
directamente vinculadas con el impulso de la competitividad del modelo económico
español, eliminando obstáculos administrativos y tributarios, actuando
específicamente sobre tres ejes de mejora de la competitividad de las empresas
españolas: el desarrollo de la sociedad de la información, un nuevo marco de
relación con el sistema de I+D+i y una importante reforma del sistema de formación
profesional, que se lleva a cabo mediante esta Ley y una Ley Orgánica
complementaria, que efectúa las modificaciones de carácter orgánico necesarias en
las disposiciones vigentes.
El Título III contiene una serie de reformas que, desde la sostenibilidad
medioambiental, inciden en los ámbitos centrales del modelo económico: la
sostenibilidad del modelo energético, la reducción de emisiones, el transporte y
movilidad sostenible, y, especialmente relevante en el caso español, el impulso del
sector de la vivienda desde la perspectiva de la rehabilitación. Al margen del
contenido de la Ley quedan las reformas correspondientes a la sostenibilidad social,
esencialmente en materia de empleo y de seguridad social, pues las exigencias
específicas de acuerdo en estos ámbitos, en el marco del Diálogo Social y del Pacto
de Toledo, respectivamente, aconsejan tramitar las propuestas en textos y
procedimientos diferenciados.
El Título IV, finalmente, contiene los instrumentos para la aplicación y
evaluación de la Ley de Economía Sostenible. La Ley tiene veinte disposiciones
adicionales, nueve transitorias, sesenta finales y una disposición derogatoria.
6. LA LEY DE MOVILIDAD SOSTENIBLE
Las sociedades desarrolladas se enfrentan a múltiples retos. Quizás uno de
los más destacados sea evolucionar hacia modelos económicos de bajo consumo de
carbono y hacerlo con criterios de equidad social y reparto justo de la riqueza. Es en
suma el reto de la sostenibilidad. Y en ese reto la movilidad representa un factor
esencial.
El Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible persigue el cambio del actual
modelo de movilidad por uno más sostenible, que dé respuestas a las nuevas
necesidades de la sociedad del siglo XXI. Se trata de alcanzar un modelo de
movilidad sostenible entendido como un conjunto de procesos y acciones orientados
a desplazar personas y bienes armonizando los pilares económico, social y
ambiental mediante la búsqueda y la mejora de la competitividad y la eficiencia
energética, garantizando la accesibilidad y universalidad de la misma, la salud y
seguridad de los ciudadanos, con el menor impacto ambiental.
El modelo actual de movilidad es consecuencia de la acumulación e
interrelación de conflictos. El desarrollo de patrones de ciudades dispersas ha
aumentado el número y distancia de desplazamientos. Esto ha generado un fuerte
crecimiento de la demanda de modos motorizados. No obstante, la demanda no se
ha canalizado a todos los modos por igual sino que se ha producido un desequilibrio
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modal a favor del transporte por carretera en detrimento del ferrocarril.
Este incremento desmesurado de redes viarias para salvar las distancias y
para dar respuesta a la concentración geográfica y estacional del turismo de zonas
costeras ha dado lugar a la perdida de espacio urbano por infraestructuras así como
la fragmentación de hábitats naturales y seminaturales.
Una movilidad sostenible debe ser, por definición, una movilidad segura. La
movilidad es causa generadora tanto de contaminación atmosférica, acústica, como
de siniestralidad vial. La mayor parte de las medidas que se adopten en aras a la
consecución de una movilidad más sostenible tendrán un carácter transversal e
incidirán de forma global en beneficio de todos los aspectos citados.
Los accidentes de tráfico y el coste social y económico que suponen, ha
exigido el planteamiento de políticas activas, tanto por parte de la Unión Europea,
como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y del
Banco Mundial, bajo el principio del derecho de los ciudadanos a trasladarse por los
distintos tipos de vías públicas bajo unas condiciones de movilidad adecuadas,
sostenibles y seguras.
En este contexto y en línea con las orientaciones políticas de la Comisión
Europea para el decenio 2011-2020, el Gobierno, en consonancia con las
actuaciones y los objetivos que se contemplan en la Estrategia Española de
Seguridad Vial 2011-2020, aprobó el 25 de febrero de 2011, mediante Acuerdo, las
líneas básicas de la política de seguridad vial para ese periodo, determinando cuales
son las prioridades que deben marcar esa política, así como los objetivos e
indicadores de seguimiento y las áreas de actuación.
El desarrollo y la evolución de las infraestructuras de conexión entre los
distintos núcleos de población para satisfacer la demanda de transporte por
carretera no han sido uniformes dando lugar a una gran desigualdad del nivel de
accesibilidad.
El aumento de las distancias con la consecuente dependencia de modos
motorizados conlleva la pérdida de autonomía y dificultad de acceso de
determinados grupos sociales (infancia, ancianos y personas con movilidad
reducida) a servicios básicos, de trabajo o de ocio. Al mismo tiempo, ha aumentado
el número de congestiones y sus externalidades negativas, como accidentes o
efectos en la salud.
El modelo de ciudad dispersa hace que la mayor dependencia de modos
motorizados en el sector que consume más energía final. La reducción del consumo
de energía así como la reducción de la dependencia externa de energías no
renovables son puntos clave a la hora de lograr una movilidad sostenible.
Algunas Administraciones territoriales ya han comenzado a desarrollar
esfuerzos por contribuir al cambio de modelo de movilidad. En este sentido, algunas
Comunidades locales han aprobado ya planes de movilidad urbana sostenible, en el
contexto de una corriente europea en favor del medio ambiente y la calidad de vida.
Esta tendencia se ha visto refrendada por la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de
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Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera que en su artículo 16 hace referencia a
los Planes de Movilidad Urbanos dentro de los planes de mejora de la calidad del
aire. Esto obliga a los municipios con población superior a los 100.000 habitantes a
adoptar “planes y programas para el cumplimiento y mejora de los objetivos de la
comunidad autónoma, en el marco de la legislación sobre seguridad vial y de la
planificación autonómica”.
La Comisión Delegada del Gobierno para el Cambio Climático, en su reunión
celebrada el 17 de julio de 2008, identificó seis Líneas Estratégicas para la reducción
de los gases de efecto invernadero (GEI), siendo una de ellas la línea de movilidad
sostenible.
La línea de movilidad sostenible propugna desarrollar un marco normativo
nacional en el que se integran los principios y herramientas de coordinación, para
orientar y dar coherencia a las políticas sectoriales que faciliten una movilidad
sostenible y baja en carbono, evitando así los impactos negativos generados por las
tendencias actuales (emisiones de gases de efecto invernadero u otros
contaminantes, ruido, congestión, disminución y/o pérdida de seguridad y salud,
alteraciones de la estructura territorial y consumo excesivo de recursos).
El primer paso fue el establecimiento del marco estratégico en el que se
fundamentan las líneas directrices y medidas en áreas prioritarias de actuación para
la consecución de un modelo de movilidad sostenible a través de Estrategia
Española de Movilidad Sostenible, aprobada el 30 de abril de 2009 por el Consejo
de Ministros. Para su desarrollo e implementación, la disposición adicional
decimonovena de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, marca
que “En el plazo de seis meses desde la aprobación de esta Ley, el Gobierno
presentará a las Cortes Generales un Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible que
sentará las bases para fomentar la accesibilidad y la movilidad sostenible, reforzar la
seguridad del tráfico de personas y mercancías y reducir las emisiones de gases de
efecto invernadero.
Tomando como base la Estrategia Española de Movilidad Sostenible, esta ley
parte de los principios básicos de derecho de la accesibilidad, medios de
desplazamiento eficientes y económicos así como el cumplimiento de los tratados
internacionales firmados por España.
En primer lugar, se parte del derecho de los ciudadanos a la accesibilidad de
los bienes y servicios en unas condiciones de movilidad adecuadas y seguras, y con
el mínimo impacto ambiental y social posible.
Este derecho está unido con el fomento de los medios de desplazamiento de
menor coste social, ambiental y energético tanto para personas como para
mercancías. Esto incluye los trasportes público y colectivo y otros modos no
motorizados.
Para el desarrollo de una movilidad sostenible, se debe implicar a la sociedad
en la toma de decisiones que afecten a la movilidad de las personas y de las
mercancías a través del acceso a la información y la participación.
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Todo ello sin olvidar los compromisos que ha asumido en cumplimiento de los
tratados internacionales vigentes en España relativos a la preservación del clima y la
calidad ambiental en lo que concierne a la movilidad.
De los compromisos asumidos a nivel europeo, se puede destacar la
transposición de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior por la que se
prevé un cambio en la concepción de los servicios de transporte, entre ellos se
pueden distinguir la eliminación de la intervención administrativa en materia de
precios del transporte discrecional y la supresión de las autorizaciones
administrativas para las instalaciones de estaciones de transporte y centros de
información (sin perjuicio de la necesidad de cumplir con las condiciones impuestas
por la legislación pertinente). Consecuencia de esta Directiva fue la promulgación de
la Ley 12/2009, de 11 de diciembre, mediante la cual se llevaron a cabo la
modificación de diversas Leyes para su adaptación a la mencionada Directiva.
Dentro de este compromiso europeo cabe citar también las disposiciones
comunitarias referidas al ámbito de prestación de los servicios ferroviarios. De entre
ellas podemos destacar la Directiva 91/440/CEE, de 29 de junio de 1991, sobre el
desarrollo de los ferrocarriles comunitarios o el Reglamento CE 1371/2007, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los derechos y
las obligaciones de los viajeros de ferrocarril y el Reglamento 1370/2007, de 23 de
octubre de 2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre los servicios públicos
de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera.
El transporte de mercancías y la logística juegan un papel clave en los
sistemas económicos nacionales y será cada vez más relevante en el proceso de
globalización de la economía. En este momento en España representa alrededor del
6% del PIB, siendo el peso del transporte primario el 25% del total del coste de la
cadena logística.
La demanda de transporte en España ha experimentado crecimientos
sostenidos muy por encima del PIB, en los últimos años, sin que esta circunstancia
haya beneficiado a los modos de transporte más eficientes desde el punto de vista
medioambiental. En el caso del transporte de mercancías por ferrocarril esta
situación ha llevado a que su cuota de reparto modal ha pasado del 10,3% en 1997
al 4,1% en 2008.
Por ello, el sistema español de transporte de mercancías sufre un acusado
desequilibrio modal, que es necesario corregir mediante la potenciación de los
modos más sostenibles como el ferrocarril, lo cual permitirá mejorar la posición
competitiva de nuestro país en el marco de un nuevo modelo económico más
sostenible.
Las medidas de mejora de las infraestructuras ferroviarias dedicadas al
transporte de mercancías y de su gestión, estarán orientadas a conseguir la
reducción del coste de la unidad física transportada.
A nivel nacional, la Ley 2/2011, de 4 de marzo de Economía Sostenible
reconoce la importancia del desarrollo de una movilidad sostenible como elemento
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necesario para lograr el cambio de modelo económico y productivo español hacia un
modelo más sostenible.
El enfoque integrador de esta ley responde a la necesidad de dar respuesta al
hecho de que el fenómeno de la movilidad insostenible, por su naturaleza compleja,
requiere de la actuación conjunta de distintas administraciones y del concurso de
múltiples actuaciones para atender otros tantos aspectos del mismo.
El proyecto de ley se estructura en varios ámbitos:
-Disposiciones generales, expone el objeto y ámbito de esta ley, las
definiciones necesarias para la mejor comprensión de la misma, así como las
competencias que corresponden a las distintas Administraciones Públicas en las
materias tratadas en la ley. Por último, se hace referencia al fomento de la
cooperación y colaboración entre todas las administraciones para garantizar la
aplicación de esta ley.
-Fomento de la movilidad sostenible concentrándose en tres aspectos
básicos: la gestión de la demanda, el transporte de mercancías y la definición de
instrumentos que permiten el fomento de la movilidad sostenible.
-Seguridad, protección de la atmósfera y salud recoge las disposiciones
relativas a la mejora de la seguridad en nuestros desplazamientos y a todas aquellas
medidas a promocionar por parte de las administraciones públicas para proteger la
atmósfera y mejorar la salud de los ciudadanos a la hora de ejercer nuestra
movilidad.
-Planificación. Con las normas generales que deben aplicarse a los distintos
planes relativos a la movilidad, los distintos planes de movilidad sostenible, así como
dos planes específicos destinados a la gestión de la movilidad a los centros de
trabajo y centros educativos.
-Funciones de control, vigilancia y seguimiento a desarrollar por los nuevos
órganos de organización de la movilidad.
-Principios de la financiación del sistema de transportes y para la ejecución de
los diferentes planes de movilidad, locales y autonómicos.
-Régimen sancionador
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ANEXO: Fuentes y bibliografía
www.dgt.es (Planes Estratégicos, Planes Urbanos, Normativa de Tráfico)
www.fomento.es (Estrategia Española de Movilidad Sostenible)
www.marm.es (Estrategia Española de Movilidad Sostenible)
Observatorio Nacional de Seguridad Vial (Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible)
www.boe.es (Ley de Economía Sostenible)
www.rae.es (Definiciones)
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