COMERCIO DE SERVICIOS EN EL MERCOSUR

CSA
LOS MIGRANTES LABORALES EN LA NEGOCIACION
DEL COMERCIO DE SERVICIOS EN LA OMC
I. ANTECEDENTES
El desarrollo de normas y disciplinas dirigidas a promover la liberalización
progresiva de los servicios en la OMT es un fenómeno relativamente nuevo,
aun cuando en sus origines el GATT fue pensado como institución internacional
dedicada, efectivamente, a las negociaciones mundiales en materia comercial
en general, es decir, de bienes y servicios.
Tradicionalmente, las actividades vinculadas con la prestación de servicios se
consideraban estrictamente nacionales, ya sea porque muchos de ellos
implican cuestiones particularmente sensibles, como la salud, la educación, la
defensa, o porque la provisión de determinados servicios significa monopolios
naturales (donde no tiene sentido que exista mas de un proveedor) como luz,
agua, teléfonos. Por ultimo, porque los servicios tienen ciertas características
que los hacen diferentes de los bienes.
Cuestiones como el difícil
almacenamiento o la intangibilidad hacen que no puedan ser transportados y
por lo tanto habitualmente se los considera bienes que no pueden ser
transados internacionalmente. Por otra parte, entre la prestación y el consumo
se requiere de la proximidad entre el proveedor y el consumidor, y por lo tanto
generalmente el comercio de servicios está ligado al movimiento de esos
factores. Ya sea porque el prestador del servicio es una persona que viaja
para dar una prestación o porque el proveedor es una empresa que se instala
en el país para ofrecer un servicio.
En la declaración Ministerial del GATT (General Agreement on Tariffs and
Trade) de 1982 aparece por primera vez el tema de los servicios, introducido
por Estados Unidos, con oposición de los países en desarrollo, por considerar
que los principios y reglas aplicadas al comercio de mercancías no podían
aplicarse a los servicios, con lo que este tema no podía llevarse a cabo en el
marco del GATT.
Luego en la Reunión Ministerial de Punta del Este en 1986, se lograron
avances en las negociaciones, estableciéndose el Comité de Negociaciones
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Comerciales (CNC), del cual dependía el Grupo de Negociaciones sobre
Servicios (GNS). Posteriormente, tras la Reunión Ministerial en Montreal en
1988, se identificaron conceptos, principios y normas necesarios para la
elaboración del marco multilateral sobre el comercio de servicios.
A finales de 1989, en cumplimiento del mandato de Montreal, fue estructurado
un documento en forma de Acuerdo, en donde fueron planteadas las bases del
AGCS, en cuanto a la definición del comercio de servicios, cobertura,
tratamiento especial para los países en desarrollo, disposiciones sobre el trato
de nación más favorecida, el acceso a mercados y el trato nacional-.
En diciembre de 1991 fue presentado un nuevo proyecto de acta final, que
incluyó el texto completo del AGCS, el cual fue aceptado por el CNC en 1992.
Finalmente, un año después se aprobaron los resultados de la Ronda Uruguay,
que incluía el texto final del AGCS. Finalmente, el acuerdo entró en vigor en
1995, convirtiéndose en el tercero en el marco de la OMC, junto al tradicional
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), y el tambièn
nuevo Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio (ADPIC o TRIPS, en ingles), y el tradicional
Acuerdo General sobre Aranceles Aduanero y Comercio (GATT).
Las negociaciones comenzaron en enero del 2000, siendo incorporadas en la
ronda completa de negociaciones comerciales lanzada por la OMC en Doha, a
finales del 2001. Allí se decidió que los gobiernos deberían presentar sus
solicitudes de apertura de mercados de otros países antes de junio del 2002, y
sus ofertas iniciales de apertura de mercados debía ser antes de marzo del
2003. Pero, al fracasar la reunión de Cancún, tales ofertas no se realizaron, y
tampoco se establecieron nuevas fechas. A mediados del 2004, los gobiernos
están tratando de alcanzar acuerdos marco que garanticen la continuación de
la ronda general, y la fecha a que aspiran concretarlos es julio del 2004. Estos
acuerdos incluirían elementos referidos a los servicios, incluyendo un nuevo
plazo para que los países presenten sus ofertas.
En los primeros meses del 2004, ya han presentado ofertas iniciales 42
miembros (contando a la UE como uno solo), que incluye a América del Norte,
Asia (Japón, China Oceanía, Hong Kong, Singapur, Tailandia, Taiwán) y ocho
países de América Latina: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Guatemala,
México, Panamá, Paraguay, Perú, y Uruguay. Con ello, se ha alcanzado el
80% del comercio mundial de servicios.
El objetivo actual es alcanzar a un número algo superior de países que
presenten ofertas, alrededor de cincuenta, particularmente aquellos que piden
liberalización agrícola, y que forman parte del G-20: Brasil, Egipto, India,
Indonesia, Nigeria, Pakistán, Filipinas, Sudáfrica y Venezuela.
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II. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL ACUERDO
El AGCS define el comercio de servicios como alguna de las siguientes cuatro
modalidades:
- “suministro transfronterizo”: del territorio de un Miembro al territorio de
cualquier otro Miembro; por ejemplo, conferencias telefónicas internacionales.
- “consumo en el extranjero”: consumidores o empresas que hacen uso de un
servicio en otro país, por ejemplo turismo
- “presencia comercial”: empresas extranjeras que establecen filiales o
sucursales para suministrar servicios en otro país, por ejemplo bancos
extranjeros que se establecen en un país para realizar operaciones. Por lo
tanto, es la modalidad que implica movimientos de capital.
- “presencia de personas físicas”: particulares que se desplazan de su país
para suministrar servicios en otro país. Se refiere tanto a trabajadores
calificados como a no calificados.
Por lo tanto, el tercer modo se identifica directamente con los flujos de inversión
extranjera directa. En consecuencia, se ha dicho que por esta via la OMC
avanza hacia el capitulo de la desregulación de la inversión.
El AGCS tiene una forma especial de negociación. En lo que se refiere al
principio de Trato Nacional, mediante el cual un país no puede aplicar medidas
discriminatorias que beneficien a los servicios nacionales o a los proveedores
nacionales de servicios, existen listas positivas, al contrario de los Acuerdos
GATT y TRIPS, para los cuales existen listas negativas. Es decir, mientras
que en el caso de las mercancías y la propiedad intelectual se alcanza un
principio general y se listan las excepciones, en el caso de los servicios es
necesario contraer compromisos específicos. Por esta vìa, las negociaciones
en servicios quedan separadas del resto de las negociaciones, lo que implica
que los compromisos que se asuman son completamente voluntarios.
La OMC identifica 160 servicios que se transan internacionalmente:
-
transporte y distribución de servicios tales como aerolíneas y comercio
mayorista.
servicios al consumidor, como hoteles y cadenas de comida rápida.
servicios públicos, como educación, salud y sanidad.
servicios de reparación, como los talleres mecánicos para autos.
servicios financieros, como aquellos ofrecidos por los bancos y
compañías de seguros.
servicios de utilidad pública, como electricidad, telecomunicaciones,
agua y gas.
Se excluyen los suministrados “en ejercicio de facultades gubernamentales”,
como los sistemas de seguridad social y otros servicios públicos como la
sanidad o la educación que no se preste en condiciones de mercado.
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El Acuerdo tampoco es aplicable a las medidas que afectan a los derechos de
tráfico aéreo ni a los servicios directamente relacionados con éstos, el que es
regulado por los acuerdos internacionales sobre circulación del espacio aéreo.
De esta forma, los compromisos que se asumen son una forma de liberalizar el
acceso a los mercados y el trato nacional en cada una de las modalidades.
Cada país presenta sus compromisos de liberalización en cada sector. Los
compromisos asumidos se hacen extensibles a todos los países miembros de
la OMC por el principio de Nación Más Favorecida.
IV. EVALUACIÓN
El resultado general y las diferencias de ofertas por tipo de países
Una evaluación sobre la marcha de la negociación tiene que partir de lo que ha
afirmado el documento de la última sesión extraordinaria del Consejo del
Comercio de Servicios (abril 2004): que “los miembros tienen la impresión de
que transcurrido un año desde la fecha de referencia para la presentación de
ofertas, el número presentado es demasiado reducido y decepcionante el
carácter minimalista de muchas de ellas”.
Ello significa que las ofertas proponen consolidar una liberalización que es
inferior al nivel real de liberalización en los servicios de un país.
Diferenciando el caso de los países latinoamericanos del caso de los países
industrializados, se obtiene que:
-
-
-
han suscrito menos compromisos en términos de número de sectores,
pero
el valor comercial de los sectores que mayoritariamente
comprometió la región es importante.
los compromisos se refieren sobre todo al modo 3, es decir, a la
presencia de las empresas multinacionales en los mercados nacionales.
las medidas impuestas por los países desarrollados son cuantitativa y
cualitativamente más restrictivas al comercio que las impuestas por los
países de América Latina y el Caribe, y en general por los países en
desarrollo.
tomando en cuenta las excepciones que cada grupo de países solicita,
aplicando la norma autorizada, en los países desarrollados disminuye
todavía más el valor de los compromisos específicos.
En el caso especifico de la UE, la oferta excluye los servicios sanitarios y
sociales, así como la educación y el audiovisual, con el objetivo de garantizar
que los servicios públicos queden salvaguardados.
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Argentina ha asumido compromisos de liberalización en casi todos los
sectores para las modalidades 1, 2 y 3, mientras que tiene ha planteado
algunos límites para el modo 4. Los compromisos afectan a los servicios
prestados a las empresas, servicios profesionales (contabilidad, publicidad,
arquitectura, ingeniería, informática, jurídicos), servicios de comunicaciones
(telecomunicaciones, distribución), servicios financieros y servicios de turismo.
Por otra parte, la privatización de los servicios públicos ya había significado una
profunda liberalización unilateral en el comercio internacional de servicios,
quitando prácticamente todas las restricciones a la participación de las
empresas extranjeras en la provisión de servicios en el mercado local. Esto
significó que Argentina esté mucho más expuesta que Brasil o Chile, e incluso,
en algunos sectores, que el promedio de los países de la OCDE.
V. EL MODO 4
Un tema de especial interés para el sindicalismo es capitulo del AGCS referido
al movimiento temporario de personal de servicios, conocido como “modo 4”.
Por el momento, los países industrializados están solo haciendo ofertas
referidas a los trabajadores calificados, es decir, aquellos en los que están mas
interesados.
Al respecto ya se han hecho varias evaluaciones sobre la actitud restrictiva de
estos países:
OIT (2004) desarrolla la cuestión en su trabajo mas reciente (mayo 2004,
para la 92° Conferencia) partiendo de que el modo 4 “parece ofrecer la forma
optima de fomento de la circulación de personas calificadas, al menos en
teoría. Por un lado, los países en desarrollo tienen un sobrante de personal
calificado en el sector de los servicios, y el AGCS les brinda la oportunidad de
sacar un mayor provecho gracias a ello en los países desarrollados. Por otro
lado, el movimiento estrictamente temporal del Modo 4 disipa el recelo de los
países desarrollados en lo que se refiere a la posibilidad de un asentamiento
permanente”. Pero luego agrega que “el potencial de esta opción se ha visto
gravemente restringido por lo limitado del compromiso al respecto de los
países desarrollados y por las importantes barreras que dificultan el movimiento
de las personas físicas. Los progresos en este ámbito se han visto coartados
porque se ha confundido la migración de corta duración con la migración
permanente, y porque se han tratado las cuestiones planteadas centrándose en
el marco de la migración y no en el del comercio.
Además, “el tramite lento y difícil para la negociación de este Modo “denota las
inquietudes de las regiones más desarrolladas con respecto a la admisión
temporal de personas que tal vez se queden luego de manera permanente”.
- CIOSL señala que el Modo 4 no trata todos los derechos e intereses de los
trabajadores calificados en cuestión, y que hay que advertir sobre la posibilidad
de que se haga extensivo a los trabajadores menos calificados o a los
trabajadores permanentes.
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El Modo 4 otorga a los proveedores un poder sin limite para explotar a los
trabajadores que utilizan y para reducir al mismo tiempo los derechos de los
trabajadores existentes en los países de acogida.
UNI agrega que las negociaciones para la presentación de ofertas nacionales,
que son secretas, incluye episodios como el de que algunas empresas de
servicios han solicitado aflojar las restricciones sobre los horarios de apertura
de los comercios, y cambiar la legislación en materia de zonas para permitir a
los gigantes minoristas construir sus hipermercados en un ambiente normativo
mas relajado.
V. PROPUESTAS SINDICALES
UNI ha propuesto a sus afiliadas:
Hay que prestar especial atención a cualquier nueva oferta de acceso a los
mercados que pudieran estar preparando los gobiernos, y ver las implicaciones
que tales ofertas podrían tener sobre la reglamentación de los servicios dentro
de sus propios países.
Por ejemplo:
- en las leyes que rigen las zonas y horas de apertura de los comercios
- las subvenciones cruzadas y las actividades de monopolio en los servicios
de correos.
- en las medidas de protección de la diversidad e identidad cultural en los
servicios de medios de comunicación y del espectáculo
- en los requisitos de servicios mínimos o limitaciones que se imponen a los
bancos extranjeros o compañías de seguros.
- en la gestión del flujo de trabajadores extranjeros temporeros y su trato no
discriminatorio.
Para la OIT (Organizarse en pos de la justicia social, 2004), “en todo caso, la
expansión del comercio de servicios exigirá un consenso que no se limite al
reconocimiento de los títulos y diplomas y a la mera simplificación de los
tramites de obtención devisas y permisos de trabajo. Los compromisos
contraídos al respecto se fundan esencialmente en conjeturas sobre la
aplicación de las normas y leyes laborales de los países de inmigración en lo
tocante al empleo de quienes prestan un servicio, pero es muy difícil lograr que
se cumplan esas leyes y normas en la practica cuando el servicio entraña un
contrato de breve duración”.
En el caso de que se incorpore el Modo 4, para la CIOSL (El Mundo Sindical,
Dossier 3, mayo 2004), lo menos que se debería exigir es que estipule el
respeto de las normas internacionales del trabajo, y de la legislación nacional,
como así también de todas las partes de los convenios colectivos existentes, la
devolución de los aportes a la seguridad social, la plena participación de la OIT,
toda forma de discriminación.