El Estado IV El abordaje de esta lectura debe entenderse de manera integral. La mera división de títulos y acápites representa una forma de organización, pero no que los términos analizados puedan ser estudiados de manera aislada ni como compartimentos independientes los unos de los otros. El Estado visto desde la óptica impositiva Referencias Revisión del módulo LECCIÓN 1 de 3 El Estado visto desde la óptica impositiva Introducción En esta última lectura del módulo, abordaremos una cuestión crucial para comprender las implicancias en materia económica que la adopción del federalismo trae consigo. En efecto, todo Estado posee la facultad de imponer tributos a los ciudadanos que se encuentran bajo su tutela. Esto implica que esta facultad se ejerce por medio de los gobiernos y, por los caracteres propios de la forma de Estado vigente, el caso argentino presenta una arquitectura institucional que permite ejercer el imperio de la recaudación por medio de impuestos en los diferentes órdenes: el gobierno federal, las provincias, los municipios e incluso, desde 1994, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En ese sentido, antes de abordar la materia tributaria, debemos efectuar una clasificación general de las relaciones que rigen la vida institucional entre los diferentes órdenes de gobierno. Germán Bidart Campos sostiene que hay tres tipos de relación entre Nación y Provincias: de subordinación, de participación y de coordinación. Relaciones de subordinación Se traducen en una subordinación exclusivamente jurídica y se derivan directamente del artículo 31 de la Constitución Nacional que rige diciendo: Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes o Constituciones provinciales, salvo para la Provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados después del pacto del 11 de noviembre de 18591 y 2. El esquema normativo constitucional se escalona entonces desde la Constitución de la Nación y el llamado bloque de legalidad federal. Luego el artículo 5 de la Constitución obliga a las provincias a dictar su propio ordenamiento jurídico, imponiéndoles condiciones de cumplimiento obligatorio. Artículo 5°- Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. Luego de la reforma constitucional de 1994, se profundiza el federalismo al agregar el artículo 123 que dice: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”3. [1]El pacto al que hace referencia el artículo 31, es el conocido como “…de San José de Flores”, que actualmente rige en materia de las facultades de la Provincia de Buenos Aires, respecto de su Banco Provincial. [2]Art. 31, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6 [3]Art. 123, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6 Relaciones de participación En este grupo de relaciones se hace referencia a la conformación de los órganos del gobierno federal. No debe olvidarse que las provincias son previas a la Nación y son quienes deciden formar la unión nacional al crear dicho gobierno, para lo que delegan atribuciones que les son propias. Conforman así el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial Nacional. En ese sentido, podemos recurrir al ejemplo del Congreso Nacional, en el que la Cámara de Senadores se compone de tres senadores por cada provincia y tres por la Ciudad de Buenos Aires, elegidos por el voto directo y en conjunto. Dos bancas corresponden al partido político que obtenga el mayor número de votos y la restante al partido político que le siga en número de votos, conforme al texto vigente del artículo 54 de la Constitución Nacional.4 [4]Art. 54, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6 Relaciones de Coordinación Desde este aspecto, se aborda el reparto de competencias en el orden territorial y se sigue el presente esquema: a) competencias exclusivas del orden nacional; b) competencias reservadas por las provincias a la hora de sancionar la Constitución Nacional; c) competencias concurrentes; y d) competencias prohibidas a la Nación, a las provincias y a ambas. El principio general de distribución de competencias es que las provincias conservan todo el poder no delegado, ante la duda la atribución es provincial.5 Al mismo tiempo las provincias no ejercen el poder delegado.6 Quizá se podría utilizar la imagen del espejo: las atribuciones delegadas han sido las necesarias para conformar la Nación, que encuentra fundamento en nopoder ejercer esas atribuciones. En los órdenes más importantesson aquellas que hacen a la unidad del Estado, como representación y relaciones internacionales, seguridad y defensa, resolución de conflicto entre provincias, entre otras. Especialmente son aquellas contenidas en los artículos 75, 99, 100 y 116 las que dotan de competencias a los órganos nacionales (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial). [5] Según la letra del artículo 121 de la Constitución Nacional“Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”. Art. 121, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6 [6] Dice el artículo 126 Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación. No pueden celebrar tratados parciales de carácter político; ni expedir leyes sobre comercio, o navegación interior o exterior; ni establecer aduanas provinciales; ni acuñar moneda; ni establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin autorización del Congreso Federal; ni dictar los códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, después de que el Congreso los haya sancionado; ni dictar especialmente leyes sobre ciudadanía y naturalización, bancarrotas, falsificación de moneda o documentos del Estado; ni establecer derechos de tonelaje; ni armar buques de guerra o levantar ejércitos, salvo en el caso de invasión exterior o de un peligro tan inminente que no admita dilación dando luego cuenta al Gobierno Federal; ni nombrar o recibir agentes extranjeros. Art. 126, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6 Competencias concurrentes El esquema de distribución de competencias contempla las llamadas “concurrentes”, que pueden ser desarrolladas por la Nación y las provincias. Están especialmente dedicadas al desarrollo de la sociedad en su conjunto y referidas a educación, salud, condiciones sociales de vida de los habitantes, desarrollo comercial, de producción, de promoción y crecimiento, etcétera. Entre ellas se citan las contenidas en los artículos 124, 125 y 75 (incisos 18, 19) entre otros. Las competencias prohibidas La Constitución contempla también normas con prohibiciones específicas, por ejemplo, las contenidas en los artículos 9 a 13, 126 y 127.Al mismo tiempo que las provincias tienen prohibido ejercer el poder delegado y la Nación no puede ejercer poder no delegado, existen prohibiciones para ambas. Podemos ejemplificar este tipo de prohibición conjunta con la contenida en el artículo 29.7 [7]Así sostiene el artículo 29: El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincias, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la Patria. Art. 29, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6 La Constitución económica: el régimen financiero argentino Para abordar este eje debemos retomar brevemente los principios constitucionales que vertebran el Derecho Financiero y Tributario. Se parte del concepto de la imposibilidad de que exista una organización política sin el sostén económico suficiente para su viabilidad. En ese marco, principios tales como la obligación de todos a contribuir con el sostén del Estado son de existencia necesaria. En la actualidad, los estados modernos tienen una actividad planificada en forma precisa, el conjunto de sus gastos y recursos es previsto con adelanto (generalmente por un año) según un cuadro al que debe ajustarse. Este programa financiero anual es el presupuesto. En ese sentido, el presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos últimos para un período futuro determinado, (que generalmente es de un año) adoptando forma de ley. Nuestra Constitución se refiere a la conformación del Tesoro Nacional en su artículo 4: El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación; del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional8. Esta Ley de Presupuesto, denominada por los autores como “ley de leyes”, tiene en nuestro esquema constitucional un proceso especial después de la reforma Constitucional. Aquí quedó bajo responsabilidad del Jefe de Gabinete de ministros su presentación, como así la recaudación de la renta de la Nación y su distribución. Al Jefe de Gabinete de ministros, quien tiene responsabilidad política ante el Congreso de la Nación, le corresponde enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de Presupuesto Nacional –previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo–, hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional. [8]Art. 4, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6 Principios del presupuesto El presupuesto se apoya en distintos principios: a) el de Unidad, que permite su consideración en conjunto y su control; b) de Universalidad, por el que no puede haber compensación entre gastos y recursos; c) el de Especialidad, que implica que la autorización del gasto se da en forma detallada para cada crédito; d) el de No afectación de recursos; e) el de Equilibrio; y f) el de la Prohibición de doble tributación. Control del Presupuesto Existen diferentes tipos de control: el administrativo interno, que tiene a cargo la contabilidad central y es ejercido por la Contaduría General de la Nación; el administrativo externo, a cargo de la Auditoría General de la Nación; y el parlamentario, que aprueba o desecha la cuenta de inversión –se efectúa a posteriori-. Régimen tributario en relación al federalismo Es necesario ampliar sobre uno de los principios que rigen en materia presupuestaria: la prohibición de la doble tributación. Este implica que los habitantes gozan de la protección destinada a que no ingresen al fisco, sin importar el ámbito nacional o provincial, tributos por los mismos hechos imponibles, que demuestren la misma capacidad contributiva. A tal fin nuestra Constitución ha instaurado un sistema de coparticipación federal por el que asigna algunos tributos destinados a ser legislados, percibidos y afectados por la Nación, otros por las provincias y algunos de manera coparticipada. Para esclarecer esto se verá cómo trataba el tema el texto constitucional antes de la Reforma de 1994 y la evolución histórica del tema. Régimen anterior a la reforma Antes de 1994 la Nación aplicaba: a) derechos aduaneros exclusivamente y en forma permanente; b) impuestos indirectos en concurrencia con las provincias y en forma permanente; c) impuestos directos con carácter transitorio y bajo expresas circunstancias. Por su parte, las Provincias se hallaban facultadas para imponer: a) impuestos indirectos en concurrencia con la Nación y en forma permanente; b) impuestos directos en forma exclusiva y permanente (salvo que la Nación haga uso). En la realidad se observaba que los impuestos indirectos más importantes eran legislados y recaudados en forma exclusiva y permanente por la Nación (por ejemplo el IVA). Los impuestos directos transitorios pasaron a ser permanentes por las prórrogas (por ejemplo, el impuesto a las ganancias). Régimen de coparticipación previo a la reforma de 1994 Para solucionar la superposición existente en la materia en el año 1934 se inicia la coparticipación al dictarse la Ley 12.138, que pretendía separar fuentes legislativas. Esta situación se modificó por la reforma de dicha ley, dictándose la 20.221 del año 1973 y luego la Ley 23.548 del año 1988. Por este régimen se establecía un sistema único de distribución de impuestos nacionales coparticipables existentes, a excepción de los derechos de exportación e importación (artículo 4 Constitución Nacional); los que se creen bajo otro sistema de coparticipación especial; y los que cuyo producto se afecte a un destino específico. Se disponía un sistema de distribución del total recaudado en base al siguiente esquema: Para solucionar la superposición existente en la materia en el año 1934 se inicia la coparticipación al dictarse la Ley 12.138, que pretendía separar fuentes legislativas. Esta situación se modificó por la reforma de dicha ley, dictándose la 20.221 del año 1973 y luego la Ley 23.548 del año 1988. Por este régimen se establecía un sistema único de distribución de impuestos nacionales coparticipables existentes, a excepción de los derechos de exportación e importación (artículo 4 Constitución Nacional); los que se creen bajo otro sistema de coparticipación especial; y los que cuyo producto se afecte a un destino específico. Se disponía un sistema de distribución del total recaudado en base al siguiente esquema: 1 42,34% en forma automática a la Nación. 2 54,66% en forma automática al conjunto de provincias (de acuerdo al criterio de la ley). 3 2% para el recupero relativo de Buenos Aires, Chubut, Neuquén y Santa Cruz. 4 1% para Aportes del Tesoro Nacional destinado a situaciones de emergencia, pero que en realidad se utilizaron políticamente para fines electorales. La ley creó dos organismos: la Comisión Federal de Impuestos, ratificada por la Ley 23.548, y el Fondo de Desarrollo Regional que se suplantó por el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional. Este sistema funcionó con alguna regularidad hasta el año 1991, en que la ley comenzó a complementarse con sucesivos pactos fiscales entre la Nación y las provincias que alteraron la proporcionalidad. Se resolvió unilateralmente por parte de la Nación derivar a las provincias toda la educación primaria y media y toda la atención de la salud. Se transfirieron, en consecuencia, los establecimientos y los empleados que cumplían allí funciones sin proveerlos fondos suficientes para solventarlos. En esta temática también tuvo influencia el nuevo tratamiento de los regímenes de jubilaciones provinciales, en virtud del cual muchas provincias argentinas transfirieron sus cajas jubilatorias, lo que igualó la situación de sus empleados públicos con los de la Nación. El Sistema después de la reforma de 1994 La Constitución reformada creó un sistema de distribución de competencias tributarias de percepción y de distribución. La naturaleza jurídica del sistema radica en una llamada ley-convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las Provincias.La Constitución reformada creó un sistema de distribución de competencias tributarias de percepción y de distribución. La naturaleza jurídica del sistema radica en una llamada ley-convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las Provincias. La Ley convenio: 1 tiene como cámara de origen al Senado; 2 debe ser sancionada con la mayoría absoluta de cada Cámara; 3 no puede ser modificada unilateralmente; 4 no podrá ser reglamentada; 5 debe ser aprobada por las provincias. Impuestos involucrados Son coparticipables los impuestos indirectos internos y los directos internos, transitorios y previstos para situaciones de excepción. Quedan exceptuadas las contribuciones con asignación específica, en la parte total. Esta excepción debe ser dictada por el Congreso (artículo 75 inciso 3). Los criterios para la distribución (tercer párrafo inciso 2) deben ser objetivos y guardar relación directa con las competencias, servicios y funciones de cada jurisdicción. Además, la distribución será equitativa, solidaria y dará prioridad a un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. Control y fiscalización El inciso 2 habla de un Organismo Fiscal general cuya regulación deriva a la ley que deberá contemplar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires. Actualmente el organismo es la Comisión Federal de Impuestos, cuyas atribuciones son ejercer el contralor de liquidaciones y vigilar el cumplimiento de las obligaciones del Pacto Tributario. Por otra parte, la sexta disposición transitoria dispuso que: 1 el Congreso debe dictar el nuevo régimen de coparticipación antes de 1996 (ver actual 23548/88); 2 no se puede innovar sin consentimiento de la provincia; 3 la reforma no implica renunciar a reclamos administrativos o judiciales vigentes al momento del dictado de la reforma. C O NT I NU A R LECCIÓN 2 de 3 Referencias Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6 C O NT I NU A R LECCIÓN 3 de 3 Revisión del módulo Hasta acá aprendimos... El Estado I – El módulo 2 está dedicado de lleno al concepto de Estado y sus caracteres. En la primera lectura se analiza la evolución histórica del concepto, sus abordajes teóricos y los elementos que lo constituyen. El Estado II – La segunda lectura tiene como objetivo comprender las diferentes formas que adopta el Estado y distinguir sus características principales, para luego detenernos en el sistema adoptado por nuestra legislación. El Estado III – En esta lectura analizamos los pormenores históricos que atravesó nuestra región y cómo estos incidieron en las formas de Estado y de gobierno que hoy tenemos, las cuales arrastran algunos déficits propios del momento en que fueron adoptadas. El Estado IV – Por último, esta lectura intenta analizar al Estado como ente regulador y recaudador, e indica cuáles son sus potestades para fijar contribuciones y cómo estas se interrelacionan con las provincias.
