TEMA ONCE

BQIII. TEMA ONCE
TEMA ONCE
AUTONOMÍA LOCAL Y CONTROL DE LA LEGALIDAD.
AUTONOMÍA LOCAL Y CONTROL DE LA LEGALIDAD
La clave del arco de la Constitución, y desde luego del Título VIII, sobre la «Organización
territorial del Estado», fueron las Comunidades Autónomas y, así, la Administración Local
quedó un tanto apagada. La materia de la Administración Local resultó en extremo
simplificada y, en suma, insuficiente, pues:
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No se prevé expresamente en la Constitución una Ley de Régimen Local, y menos se le
concede el rango de ley orgánica, como había sido propuesto por algún parlamentario.
No se dice con claridad a quién corresponde la competencia para promulgar la Ley de
Régimen Local: Estado o Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, sin
perjuicio de que el artículo 149.1.18." reconozca al Estado la competencia exclusiva
para definir las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. (
No se reconoce una esfera de competencias propias especificadas a municipios y
provincias.
No se establece un engarce entre la Administración Local y la de las Comunidades
Autónomas, por una parle, y la del Estado, por otra; «una de las más graves objeciones
que cabe formular al tratamiento de la Administración Local en la Constitución
consiste en la falta de una articulación clara con el Estado y con las Comunidades
Autónomas».
Existe el claro riesgo para las entidades locales territoriales de caer en un centralismo
regional nada deseable.
Se ha venido indicando por ello por algún autor que la autonomía local carece de una garantía
constitucional precisa. Ahora bien, lo que sí que debernos destacar es que, en todo caso,
nuestro ordenamiento constitucional consagra tres principios fundamentales en relación con
la Administración Local:
1. La autonomía de las entidades locales y personalidad jurídica para la gestión de sus
intereses.
2. El carácter representativo y democrático de los órganos de gobierno de las corporaciones.
3. La suficiencia de las Haciendas Locales.
El artículo 13 7 de la Constitución establece que: El Estado se organiza territorialmente en
municipios, en provincias, y en las Comunidades Autónomas que se constituyan», y precisa de
forma inequívoca que «todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses». Esta solemne declaración de autonomía se reitera en otros preceptos
del texto constitucional. En efecto, el artículo 140 de la Constitución «garantiza la autonomía
de los municipios, estableciendo, además, que los mismos «gozarán de personalidad jurídica
plena». Con sentido y alcance muy similares, el artículo 141 configura la provincia como una
entidad local con personalidad jurídica propia y se atribuye su gobierno y administración
autónoma a las Diputaciones, aunque sin olvidar esa otra característica de la provincia, la de
división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado.
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En tales preceptos constitucionales aparecen nítidamente perfilados los dos rasgos típicos que
configuran una auténtica descentralización:
1. La existencia de intereses peculiares o específicos de los entes locales.
2. La gestión de tales intereses por órganos independientes y con personalidad jurídica
propia. De esta suerte, queda plenamente reconocida en nuestro ordenamiento
constitucional la autonomía municipal, Ahora bien, el artículo 137 de la Constitución
delimita el ámbito de estos poderes autónomos, circunscribiéndolos a la «gestión de
sus respectivos intereses». Por tal razón es indispensable dotar a los entes locales de
todas las competencias necesarias para satisfacer sus intereses respectivos: los del
municipio o los de la provincia. Por el contrario, cuando se incida sobre intereses
generales de la nación, es incuestionable la posición de superioridad del Estado, como
ha puntualizado nuestro Tribunal Constitucional.
Desde una óptica diferente, nuestra Constitución sanciona el carácter democrático y
representativo de las corporaciones locales. En primer término, el artículo 140 dispone que
«los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio (incluso sin la nacionalidad
española, de acuerdo con el art. 13 de la misma, atendiendo a criterios de reciprocidad)
mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto», Y más adelante puntualiza que los
Alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos. Aunque de forma menos explícita,
el artículo 141.2 también alude al carácter representativo de las Diputaciones como órganos
de gobierno y administración de las provincias.
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Por último, la Constitución establece en su artículo 142 que «las Haciendas Locales deberán
disponer de medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las
corporaciones respectivas» y que se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de la
participación en otros del Estado y de las Comunidades Autónomas. Huelga señalar que es
trascendental el principio de suficiencia financiera debe constituir la auténtica garantía para la
existencia de una efectiva autonomía local. El principio de suficiencia financiera y el de
autonomía se coadyuvan mutuamente: no cabrá la realización material del uno sin el otro (así
nos lo indicaba la Exposición de Motivos de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de
las Haciendas Locales y lo mantiene ahora el TRLRHL).
Tradicionalmente se decía que el concepto de autonomía referido a las entidades locales
no tiene los mismos significado y alcance que los reconocidos y garantizados por el artículo 2
de la propia Constitución para las nacionalidades y regiones que accedan a ella a través de
los cauces previstos en los artículos 143 y 151. Incluso se proponía que la distinción
cabría haberla planteado incluso en el plano terminológico, pues por definición,
etimológicamente, la autonomía implica siempre competencias legislativas, por lo que en
puridad habría sido quizá más correcto ­y así lo entendió parte de la doctrina­ hablar de
«autarquía» local o simple potestad de autogobierno, puesto que la facultad de dictar
ordenanzas y reglamentos viene a distar mucho de la función legislativa, proponiéndose la
llamada autonomía «administrativa», idea hoy claramente superada.
Requisitos para la efectividad de la autonomía local
Hemos de recordar que la Constitución proclama (art. 137) que municipios, provincias y, en su
caso, islas gozarán de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. No basta, sin
embargo, una mera declaración ­por solemne que sea­ para institucionalizar la situación
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deseada, sino que el mandato constitucional precisa para su efectividad que se den una serie
de requisitos o circunstancias. Cumplido el de la personificación, es decir, la atribución de
personalidad jurídica plena a tales entes locales territoriales, la garantía de su proclamada
autonomía descansa en tres pilares fundamentales:
1. El primero, de carácter subjetivo, lo constituye la independencia de los miembros de las
corporaciones locales frente a cualquier otro poder, en lo que se refiere a su elección,
mantenimiento en el cargo durante el periodo de mandato y forma de su ejercicio, pues si
concejales, Alcaldes ... recibieran su mandato no del pueblo soberano, sino de los órganos
del Estado o de la Comunidad Autónoma correspondiente, o pudieran ser desposeídos del
mismo por dichos órganos centrales o autonómicos a su capricho, serían estos en
definitiva quienes verdaderamente controlarían la actuación de las respectivas
corporaciones, bajo la latente amenaza del cese de aquellos de sus miembros que se
opusiesen o desobedecieran. Con respecto a la independencia de los miembros de las
corporaciones locales, se nos recuerda que los mismos deben ejercer sus funciones en
régimen de «autorresponsabilidad», incompatible por ello con el establecimiento de
instrucciones vinculantes por parte de otros niveles de gobierno, razón por la cual al día de
hoy solo se admiten controles de legalidad, como así lo declaró la Sentencia del Tribunal
Constitucional 4/1981. Debe preservarse así la capacidad decisoria de la entidad local, por
más que otro nivel de gobierno pueda alegar título de intervención en principio lícito. Así
se desprende también de la Sentencia del Tribunal Constitucional 27/1987 donde se
concluyó que las facultades coordinadoras autonómicas pueden suponer un límite pero no
una anulación.
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2. El segundo pilar o fundamento básico, de carácter material y objetivo, consiste en la clara
determinación de las competencias del ente, toda vez que si este pudiera llegar a ser
desposeído de todas o la mayor parte de ellas por los de mayor ámbito territorial, cabría el
riesgo de que llegara a quedar vacío de contenido, volatilizándose su pretendida
autonomía. En cuanto al pilar competencial, según el profesor Tomás Ramón Fernández, la
autonomía local carece de una garantía constitucional precisa, toda vez que no es la
Constitución sino el legislador el que habrá de determinar y cuantificar esa relación de
competencias. Al hilo de esta cuestión, el Tribunal Constitucional ha venido a indicar que el
conjunto de competencias a atribuir a las entidades locales no puede identificarse con
unos intereses específicamente locales, ya que el Estado, las Comunidades Autónomas y
las entidades locales despliegan sus funciones, superponiéndolas, sobre los mismos
territorios y se dirigen a unos mismos individuos. Es por ello por lo que de lo que se trata
es de reconocer a los entes locales el derecho a intervenir activamente en todos aquellos
asuntos que afecten a sus propios intereses, esto es, un derecho a participar en cuantos
asuntos les atañan, graduándose esa participación en función de la relación de intereses
locales y supralocales. Ahora bien, el Tribunal Constitucional viniera a añadir que concretar
este interés respectivo no siempre es fácil, de ahí que, en ocasiones, solo pueda llegarse a
distribuir la competencia en función del «interés predominante».
Será así el legislador sectorial, estatal o autonómico, según el reparto constitucional de
competencias, el que deberá ponderar dicha correlación de intereses, atribuyendo a las
entidades locales, como así nos lo indica el artículo 2 de la LRBRL, en atención a las
características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la
entidad local, de conformidad con los principios de des­ centralización, proximidad,
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eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera [en su redacción proveniente de la Ley 27/2013, de 27 de
diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local (LRSAL)], lo que
nos enlaza con el conocido principio de subsidiariedad, como luego veremos.
Ahora bien, y como así lo afirma nuestro Tribunal Constitucional, las entidades locales no
pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias, a la interpretación
que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho. Por ello corresponde al
Estado la fijación de unos criterios o principios básicos de general aplicación en todo el
territorio nacional. Ello lo ofrece la LRBRL al establecer, como común denominador, en sus
artículos 25.2 para los municipios y 36 para las provincias (en ambos casos en su redacción
proveniente de la LRSAL), una serie de materias específicas en las que las entidades locales
han de ejercer competencias, si bien los términos de su ejercicio serán los que marque el
legislador sectorial, ya estatal, ya autonómico.
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Por todo ello, y como cierta superación de la referida teoría de interés predominante,
acuñada por nuestro Tribunal Constitucional, hoy día de hemos de referirnos al llamado
principio de subsidiariedad, cuyo principal exponente en el plano local lo constituye el
artículo 4 de la Carta Europea de la Autonomía Local (CEAL), según el cual «el ejercicio de
las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las
autoridades más cercanas a los ciudadanos» y «la atribución de una competencia a otra
autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades
de eficacia o economía», principio que corno hemos visto también encuentra su asiento
legal en la propia Constitución española (art. 103) o en el artículo 2 de la LRBRL y cuya
efectiva aplicación implica claramente un desarrollo efectivo de la llamada Administración
única y que se resume, entre otras cuestiones, en que la autoridad debe ejercerse en el
nivel más adecuado para la más eficiente aplicación de las diferentes medidas (se trata de
construir el ordenamiento de abajo a arriba, resolviendo en cada nivel cuanto sea posible),
siendo el papel de los municipios y las provincias aquí más que evidente.
En los últimos tiempos se ha venido hablando de una profundización en esta idea, en la de
la segunda descentralización o el verdadero Pacto Local, que ha de llevar a cabo el
legislador sectorial, pues es como vimos el que en definitiva define las competencias de las
entidades locales.
3. Y el último requisito, de tipo instrumental, radica en la suficiencia de los medios
económicos necesarios para el cumplimiento de sus fines, pues la carencia o insuficiencia
de tales medios ­que ha sido el problema secular de la Administración Local española,
todavía no resuelto satisfactoriamente­ limitaría en gran manera sus posibilidades de
actuación, que de esta forma quedaría subordinada a los condicionamientos que
determinaran imponerle los entes que hubieran de venir a suplir tales carencias. Como ya
dijimos, este trascendental principio de suficiencia financiera debe constituir la auténtica
garantía para la existencia de una efectiva autonomía local. El principio de suficiencia
financiera y el de autonomía se coadyuvan mutuamente: no cabrá la realización material
del uno sin el otro (así nos lo indicaba ya la Exposición de Motivos de la Ley 39/1988, de 28
de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, y lo mantiene ahora su texto
refundido).
Por último, en cuanto al tercer y último pilar, el de la suficiencia financiera, recordemos
que la Constitución establece en su artículo 142 que «las Haciendas Locales deberán
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disponer de medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a
las corporaciones respectivas», añadiendo que se nutrirán fundamentalmente de tributos
propios y de la participación en otros del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Hemos de tener en cuenta que la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEP), establece importantes limitaciones en
esta materia al conjunto de entidades que integran el sector público, entre ellas a las
entidades locales, como garantía del crecimiento económico sostenido y la creación de
empleo, en desarrollo del artículo 135 de la Constitución Española, y que constituye el
origen de la LRSAL, en la que se hace eco del principio «una Administración, una
competencia», que influyen de manera decisiva en el sistema de determinación
competencial local que hemos visto especialmente contemplan los arts. 2 y 25.2 de la
LRBRL. Entre otros aspectos importa traer a colación aquí el obligatorio cumplimiento de
los principios de sostenibilidad financiera, de eficiencia en la asignación y utilización de los
recursos públicos y de lealtad institucional.
Garantía institucional de la autonomía local
El tema fue planteado por una obra de Luciano Parejo Alfonso de 1981. Se parte de la teoría
general de las garantías institucionales elaborada por los juristas alemanes y en especial Carl
Schmitt. Esta doctrina es fruto de un proceso de interpretación constitucional, cuyas fases son
la identificación dentro de la norma fundamental de unas estructuras específicas y la
asignación a sujetos o instituciones de determinadas funciones y papeles en el sistema total de
la Constitución. De forma que la supresión o vaciamiento de estas instituciones estaría vedada
al legislador ordinario.
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Es en la Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de julio, donde se afirma que la
autonomía local se trata de una «garantía institucional» en el sentido de que el orden
jurídico­político establecido por la Constitución asegura la existencia de determinadas
instituciones, a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se
juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo en ellas un
núcleo o reducto indisponible para el legislador. Las instituciones garantizadas son elementos
indispensables del orden constitucional y las normaciones que las protegen son, sin eluda,
normaciones organizativas, pero a diferencia de lo que sucede con las instituciones supremas
del Estado, cuya regulación orgánica se hace en el propio texto constitucional. Por definición,
en consecuencia, la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito de
competencia determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de la institución
en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada
tiempo y lugar.
La doctrina del tribunal constitucional
Es de señalar que la primera Sentencia del Tribunal Constitucional (STC 4/1981, de 2 de
febrero) al resolver un recurso de inconstitucionalidad, ha sido para plantear el tema de la
vigencia de diversos artículos de la anterior LRL y otras leyes, en relación con su compatibilidad
o incompatibilidad con el principio de autonomía garantizado en el artículo 137 y concordantes
de la Constitución. También es trascendental la ya citada Sentencia 32/1981, de 28 de julio. De
acuerdo con las sentencias indicadas, se podrían perfilar algunos rasgos de la autonomía local,
además de los ya señalados con anterioridad:
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 Partiendo de la concepción del Estado como «organización compleja» que refleja el Título
VIII de la Constitución, la autonomía sería «un principio general de la organización del
Estado» y, como todos los principios generales del Derecho incluidos en la Constitución,
tendría «un carácter informador de todo el ordenamiento jurídico» (art. 1.4 del CC).
 La Constitución garantiza este principio de autonomía de los municipios y provincias ­hay
entidades que no tienen garantizada la autonomía en la Constitución­ y la función del
Tribunal Constitucional consistiría en delimitar el ámbito del mismo, en «fijar unos límites
cuya inobservancia constituiría una negación del principio», dentro de los cuales puedan
actuar las distintas opciones políticas.
 La autonomía hace referencia a un poder limitado ... autonomía no es soberanía ... y dado
que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún
caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente
dentro de este don­ de alcanza su verdadero sentido, como expresa el artículo 2 de la
Constitución».
 Las Comunidades Autónomas serían entidades dotadas de una autonomía
«cualitativamente superior a la administrativa», propia de las entidades locales
territoriales, aunque el papel político de la autonomía local ha sido recalcado en los
últimos tiempos (incluso el propio Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local de
2005), superando en cierta medida dicha doctrina.
 La Constitución, en el artículo 137, circunscribe el principio a la gestión de sus respectivos
intereses, «lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y
exclusivas que sean necesarias para satisfacer el respectivo interés».
 Como consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés general, la
Constitución contempla la necesidad de que «el Estado quede colocado en una posición de
superioridad», tan­ to en relación con las comunidades autónomas (arts. 150.3 y 155,
entre otros, de la Constitución española) como a los entes locales (arts. 148.1.2.";
149.1.18."), lo que permite afirmar que «el principio de autonomía es compatible con la
existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de la competencia»; control de
legalidad que puede ejercitarse, respecto de municipios y provincias, tanto por la
Administración del Estado como por las comunidades autónomas. Ahora bien, la
autonomía quedaría afectada si la decisión correspondiente a la gestión de los respectivos
intereses «fuera objeto de un control de oportunidad» (salvo excepción fundada en el
interés general).
 La Constitución no garantiza la autonomía económico financiera en el sentido de disponer
de medios propios, sino que dispone que estos medios han de ser suficientes, pero no en
su totalidad propios. Ha de aplicarse el principio constitucional de defensa del patrimonio
del Estado y demás entes públicos frente a sus administradores. Son posibles en esta
materia los controles de oportunidad siempre que sean proporcionados para la defensa,
como en supuestos de actos de disposición.
AUTONOMÍA Y CONTROL DE LEGALIDAD
El principio de autonomía local, garantizado en los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución
española , según una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, no se opone a que la
Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas ejerza, por razones de interés
general y con base en una específica previsión legal un control sobre actuaciones de las
Entidades locales que comprometan gravemente el ejercicio de competencias de titularidad
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estatal, siempre que éste no sea establecido con carácter indeterminado o genérico. Bien al
contrario tal como establece la STS de 14 de noviembre de 2016, el principio de autonomía
local consagrado en la Constitución como principio estructural rector de la organización
territorial, cuyo desarrollo corresponde al legislador, que garantiza a los Entes territoriales de
ámbito municipal o provincial la capacidad de decidir libremente y bajo su plena
responsabilidad entre varias opciones legalmente posibles, aquella que estime oportuna con
arreglo a criterios esencialmente políticos, que es circunstancial a su caracterización como
poder público territorial y a su capacidad de autodeterminación de sus propios intereses, es
compatible con la existencia de controles de legalidad ejercidos por otra Administración de
ámbito territorial superior por razones puntuales, siempre que ostenten un título competencial
habilitante y que no sea susceptible de configurarse como un control genérico, indeterminado o
jerárquico.».
Lo cierto es que El Tribunal Constitucional español ya en su primera sentencia en materia de
Régimen Local, la de 2 de febrero de 1981, se ocupa, de una forma genérica, de los controles
gubernativos sobre los actos de las Corporaciones Locales, admitiendo los de legalidad sobre el
ejercicio de las competencias, que deben realizarse de forma tal que no sitúen a las entidades
locales en una posición se subordinación o dependencia cuasi-jerárquica de la Administración
del Estado, y excluyendo, taxativamente, los de oportunidad en los supuestos en que la
decisión corresponda a la gestión de los intereses respectivos.
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Desaparecida la tutela estatal (o autonómica), la Administración del Estado y la de la
Comunidad Autónoma ya no pueden intervenir directamente en la actuación local —ni en el
procedimiento administrativo de perfeccionamiento de sus actos con autorizaciones o
aprobaciones previas, ni con facultades suspensorias—, puesto que se les ha colocado en pie
de igualdad con el resto de los ciudadanos y obligado a acudir a los Tribunales contenciosoadministrativos, que son los únicos que retienen la potestad de fiscalización, y siempre a
posteriori. Aunque bien es verdad que su situación no es exactamente igual, habida cuenta de
que el privilegio posicional inherente a todas las Administraciones Públicas se refleja en el
deber de información de las Entidades Locales, en la facultad de solicitar una ampliación de
dicha información, en la supresión del recurso de reposición y en la técnica del requerimiento,
sin contar con las peculiaridades de la suspensión de efectos de los actos y acuerdos
impugnados, elementos que analizaremos a continuación .
La regulación de estos controles de legalidad se encuentra en los artículos 65 a 67 de la LBRL.
En principio Abandona la ley el antiguo sistema de la suspensión y adopta el procedimiento
ordinario ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como vehículo de impugnación,
previendo, ello no obstante, un trámite puramente gubernativo de suspensión en casos
extremos.
-
Cuando la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas considere, en
el ámbito de las respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad
local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el
presente artículo, para que anule dicho acto en el plazo máximo de un mes.
El requerimiento deberá ser motivado y expresar la normativa que se estime
vulnerada. Se formulará en el plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la
comunicación del acuerdo.
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-
La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá
impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro del
plazo señalado para la interposición del recurso de tal naturaleza señalado en la Ley
Reguladora de dicha Jurisdicción, contado desde el día siguiente a aquel en que venza
el requerimiento dirigido a la Entidad local, o al de la recepción de la comunicación de
la misma rechazando el requerimiento, si se produce dentro del plazo señalado para
ello.
-
La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá
también impugnar directamente el acto o acuerdo ante la jurisdicción contenciosoadministrativa, sin necesidad de formular requerimiento, en el plazo señalado en la
Ley Reguladora de dicha Jurisdicción.
-
Los actos o acuerdos de las Entidades locales que menoscaben competencias del
Estado o de las Comunidades Autónomas, interfieran su ejercicio o excedan de la
competencia de dichas Entidades, podrán ser impugnados por cualquiera de los
procedimientos previstos en el artículo anterior.
La impugnación deberá precisar la lesión o, en su caso, extralimitación competencial
que la motiva y las normas legales vulneradas en que se funda. En el caso que,
además, contuviera petición expresa de suspensión del acto o acuerdo impugnado,
razonada en la integridad y efectividad del interés general o comunitario afectado, el
Tribunal, si la estima fundada, acordará dicha suspensión en el primer trámite
subsiguiente a la presentación de la impugnación. No obstante, a instancia de la
entidad local y oyendo a la Administración demandante, podrá alzar en cualquier
momento, en todo o en parte, la suspensión decretada, en caso de que de ella hubiera
de derivarse perjuicio al interés local no justificado por las exigencias del interés
general o comunitario hecho valer en la impugnación.
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-
Si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente al interés
general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulación
al Presidente de la Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la
recepción de aquéllos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la
protección de dicho interés.
El plazo concedido al Presidente de la Corporación en el requerimiento de anulación
no podrá ser superior a cinco días. El del ejercicio de la facultad de suspensión será de
diez días, contados a partir del siguiente al de la finalización del plazo del
requerimiento o al de la respuesta del Presidente de la Corporación, si fuese anterior.
Acordada la suspensión de un acto o acuerdo, el Delegado del Gobierno deberá
impugnarlo en el plazo de diez días desde la suspensión ante la Jurisdicción
Contencioso-administrativa.
1.- Procedimiento administrativo previo
La LBRL ha suprimido en estos procesos el trámite del recurso administrativo previo,
haciéndose eco, en parte, de las críticas doctrinales y prácticas levantadas contra el mismo y,
en parte también y más probablemente, para subrayar la peculiar posición de la
Administración Pública impugnante. Lo ha suprimido, pero de manera implícita, en cuanto que
el trámite no encaja en el sistema, porque importa subrayar que no hace una declaración
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expresa al respecto, como hubiera sido conveniente si tenemos en cuenta que la Ley de
Procedimiento Administrativo es aplicable en el Régimen Local y que en ella, como en la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, está establecido el recurso
administrativo con carácter general. Con la advertencia, además, de que en el artículo 53 de la
Ley de la Jurisdicción no está prevista, ni mucho menos, esta excepción. Por ello, cuando en
otras ocasiones se ha querido prescindir de estos recursos administrativos, se ha determinado
así de forma expresa en una norma con rango de ley. Sin embargo es evidente la supresión del
recurso administrativo, que ni siquiera podrá utilizarse con carácter facultativo. El artículo
214.2 del ROF ha intentado salvar esta falta de alusión legal, especificando que «las
impugnaciones a que se refiere» el párrafo anterior están exceptuadas del recurso previo de
reposición». Ahora bien, este Reglamento no tiene por sí mismo fuerza para suprimir un
trámite establecido en una ley formal.
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2.- Requerimiento previo
En sustitución del recurso administrativo, la Ley ha introducido la figura del requerimiento
previo, que tiene carácter facultativo, como se declara con reiteración innecesaria y que
propicia a la confusión en las dos variedades procedimentales de los artículos 65 y 66:
- Cuando se trate de «infracción del ordenamiento jurídico», la Administración
requirente «podrá requerir a la Entidad Local]» (art. 65.1);
- pero también «podrá impugnar el acto o acuerdo ante la Jurisdicción contenciosoadministrativa, bien directamente, una vez recibida la comunicación del mismo o bien
una vez transcurrido el plazo señalado en el requerimiento dirigido a la Entidad Local
si hubiera optado por hacer uso de la posibilidad contemplada en los artículos
anteriores»
- Cuando se trate de interferencia en el ejercicio de las competencias de la
Administración impugnante o de exceso de las del Ente Local, entonces los actos y
acuerdos «podrán ser impugnados directamente, sin necesidad de previo
requerimiento, ante la Jurisdicción contencioso-administrativa»
La conocida ambigüedad de este «podrán» plantea aquí, sin embargo, un delicado
problema de interpretación, puesto que no se sabe exactamente si queda excluido o
no el requerimiento facultativo previo. Aquí son posibles las dos interpretaciones, y
lamentablemente el Reglamento no ha aclarado la duda. Debe entenderse que la
posibilidad del acceso directo a la Jurisdicción no empece a la utilización facultativa del
requerimiento previo.
El requerimiento cumple, en cualquier caso, las mismas funciones del recurso de
reposición ordinario, puesto que posibilita que la Corporación recapacite sobre su
decisión, tiende a evitar el recurso jurisdiccional y, en definitiva, abre paso a las
negociaciones usuales en tales situaciones. Peculiaridades del régimen jurídico del
requerimiento.
A) Plazo.
Se formulará en el plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la
comunicación del acuerdo».
Si transcurre este plazo, ello no significa, sin embargo, que ya quede cerrada la vía
contenciosa, puesto que -al menos y en todo caso en los supuestos del artículo 65podrá acudirse al «recurso directo», cuyo plazo es mayor: dos meses. Lo único que
habrá sucedido es que la Administración impugnante habrá escogido, de entre las dos
vías disponibles -la directa y la de con requerimiento previo- la primera.
B) Requisitos.
El requerimiento deberá ser motivado y expresar la normativa que se estime
vulnerada invocando expresamente el artículo legla (arts. 65.1 y 215.1 del
Reglamento).
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C) Pretensión.
Que se anule dicho acto o acuerdo.
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D) Efectos
1. Si se estima el requerimiento: anulación
2. Si el requerimiento se presenta fuera de plazo no puede ser atendido por la
Entidad Local puesto que ésta no ha recuperado sus potestades decisorias y para
la revocación de oficio habrá de atenerse a la estricta regulación de la Ley de
Procedimiento Administrativo.
3. Si concurren defectos formales (como la falta de motivación o la falta de
invocación expresa del art. 65 de la Ley de Bases) hay que entender, igualmente,
que la Entidad Local no puede atenderlo.
4. Si el requerimiento se atiende parcialmente existe la posibilidad de realizar un
nuevo requerimiento exigiendo su estimación total,
5. En cuanto a los demás interesados, habrán de ser oídos de acuerdo con el
principio de audiencia establecido para los recursos administrativos
6. En el requerimiento se ha de hacer constar un plazo de respuesta, el cual, una vez
consumido, aun sin responder, abre el plazo de dos meses para la interposición del
recurso contencioso (art. 215.4 del Reglamento). Si el plazo es demasiado breve
por no haberse tenido en cuenta la incidencia de la audiencia a los interesados, es
decir, si la Entidad Local no contesta tempestivamente, sin culpa por su parte, se
plantean no pocos problemas, porque la Administración requirente ha de
interponer el recurso contencioso en el inexorable plazo de dos meses contados a
partir de la expiración del plazo señalado para contestar. Por ello, si luego se
contesta en sentido estimativo, una vez oídos los interesados, el recurso habrá
sido inútil por falta de contenido.
3.- Utilización facultativa de la petición de ampliación del acto o acuerdo
Cuando se sigue la opción del «recurso demorado», ya hemos visto que el requerimiento
retrasa el inicio de los plazos para recurrir hasta el momento de su contestación o de la
expiración del plazo señalado para contestar. Pues bien, todos los plazos (es decir, tanto el de
recurrir, si se sigue la opción del «recurso directo», como el de requerir, si se opta por ello)
padecen un bloqueo, o sea, que no empiezan a correr, si la Administración del Estado o la de la
Comunidad Autónoma hace uso de la posibilidad que le ofrece el artículo 64 de la Ley: «La
Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas pueden solicitar ampliación de
la información a que se refiere el número 1 del artículo 56, que deberá remitirse en el plazo
máximo de veinte días hábiles. En tales casos se interrumpe el cómputo del plazo
4.- El recurso contencioso-administrativo
Una vez finalizado el procedimiento administrativo, llega el momento de interponer el recurso
contencioso-administrativo, que puede adoptar, desde esta perspectiva procesal, dos
modalidades:
- «Recurso directo», que se interpone a raíz de la comunicación del acto o acuerdo o, en
su caso, de la ampliación del mismo:
o en la variante del artículo 65 de la Ley (por infracción del ordenamiento
jurídico) se interpondrá, como alternativa al «recurso demorado», «en los dos
meses siguientes al día de la recepción de la comunicación del acto o acuerdo»
(art. 215.5 del Reglamento);
o en la variante del artículo 66 (extralimitación competencial) es la única
posibilidad impugnatoria, y se interpondrá «en el plazo de quince días hábiles
a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo» (art. 216.1 del
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Reglamento, basado en lo que dispone la última frase del apartado primero
del artículo 66 de la Ley, que inexplicablemente no viene numerado).
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«Recurso demorado», que se puede interponer:
o En la variante del artículo 65, como alternativa al recurso directo, «en los dos
meses siguientes al día en que venza el plazo señalado en el requerimiento
dirigido a la Entidad Local, o al de la recepción de la comunicación rechazando
el requerimiento» (artículo 125.4 del Reglamento, en el que se recogen los
plazos ordinarios señalados para el recurso en el artículo 58 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
o En la variante del artículo 67, el recurso demorado es inevitable, puesto que el
requerimiento no es facultativo, sino necesario. Ahora bien, el plazo para
interponerlo es solamente de diez días y no está en función del requerimiento,
sino de la imposición de la suspensión del acto o acuerdo.
o En la variante del artículo 66 ya hemos dicho que la cuestión dista mucho de
ser clara, aunque parece más probable que no quepa este recurso demorado,
dado que no cabe tampoco el requerimiento previo.
El resultado es un esquema excesivamente complejo, con plazos y variantes muy diferentes,
que puede resumirse también en los siguientes términos:
1. artículo 65: puede escogerse entre el recurso directo y el demorado, según que se
realice o no el requerimiento facultativo previo;
2. artículo 66: únicamente cabe el recurso directo, si se acepta la interpretación de que
no es posible hacer el requerimiento previo con efectos jurídicos;
3. artículo 67: únicamente cabe el recurso demorado o, si se quiere, un recurso peculiar
conectado con la suspensión del acto o acuerdo impugnado.
5.- Motivos del recurso
La Ley de Bases de Régimen Local tipifica tres motivos diferentes de impugnación, cada uno de
los cuales arrastra un régimen procesal distinto. La verdad es que, como no podía ser menos,
el motivo es siempre el mismo: la infracción del ordenamiento jurídico, como señala el artículo
86.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y recogen, con
carácter genérico, el artículo 63.1 de la LBRL y el 214 del ROF.
Ahora bien, dentro de esta causa común o genérica, la Ley de Bases específica, como hemos
dicho, las siguientes variantes:
a.- Mera infracción del ordenamiento jurídico
Es el caso del artículo 65 de la Ley y del 215 del Reglamento, que ofrece las siguientes
peculiaridades:
 Legitimación. Puede ser interpuesto «cuando la Administración del Estado o la de las
Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de sus competencias, que un acto o
acuerdo de alguna Entidad Local infringe el ordenamiento jurídico.
 Opciones. La peculiaridad más interesante de esta variedad consiste, según sabemos,
en las dos opciones que se conceden a las Administraciones afectadas: el recurso
directo y el demorado,
 Suspensión: rigen las reglas generales de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa: «El requerimiento o la impugnación a que se refiere este
artículo no suspenderán por sí solos la efectividad del acto o acuerdo, sin perjuicio de
las reglas ordinarias que regulan la suspensión de ejecución de aquéllos en la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa»
 Órgano: ada dicen ni la Ley ni el Reglamento sobre el órgano concreto que ha de
interponer el recurso, a diferencia de lo que sucede en el artículo 67, entendemos que
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ha de hacerlo quien haya recibido la comunicación del acto o acuerdo que vaya a
impugnarse.
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b.- Infracción o exceso competencial
Es una variante específica de infracción del ordenamiento jurídico aludida en el artículo 66
de la Ley: «Los actos y acuerdos de las Entidades Locales que menoscaben competencias
del Estado o de las Comunidades Autónomas, interfieran su ejercicio o excedan de las
competencias de dichas Entidades.» Para esta variante se establece un régimen jurídico
propio, que ofrece los siguientes problemas:
 La doctrina se plantea si se puede escoger entre la vía que ofrece el artículo 65 o la
que aparece en el artículo 66. Si se escoge la del artículo 66 se gozará de la ventaja
suspensoria, pero, en cambio, habrá que pagar el precio de unos plazos de
interposición más reducidos. Y a la inversa. Pero lo que resulta claro es que si se
elige la opción del artículo 66 no cabe el trámite del requerimiento previo,
 En cuanto a la legitimación, nada se dice de forma expresa, por lo que hay que
entender que rigen las reglas comunes para esta clase de recursos.
 El plazo para interponer el recurso jurisdiccional se reduce aquí a los quince días
hábiles
 Contenido: la impugnación deberá precisar la lesión o, en su caso, extralimitación
competencial que la motiva y las normas legales vulneradas en que se funda». Un
formalismo que plantea la duda de si el Tribunal podrá acoger otras infracciones
distintas de las alegadas por la Administración recurrente o, aun alegadas, no
referidas al exceso competencial. Entendemos que sí, pero con la advertencia de
que en tal supuesto no cabría la suspensión extraordinaria prevista en la frase
siguiente del citado artículo 66.2, sino que habría que considerar que se trata de
un recurso ordinario del artículo 65.
 Suspensión: La gran ventaja para el recurrente de esta modalidad consiste en sus
peculiaridades de suspensión: «En el caso de que, además, contuviera petición
expresa de suspensión del acto o acuerdo impugnado, razonada en la integridad y
efectividad del interés general o comunitario afectado, el Tribunal, si la estima
fundada, acordará dicha suspensión en el primer trámite subsiguiente a la
presentación de la impugnación. No obstante, a instancia de la Entidad Local y
oyendo a la Administración demandante, podrá alzar en cualquier momento, en
todo o en parte, la suspensión decretada, en caso de que de ella hubiera de
derivarse perjuicio al interés local no justificado por las exigencias del interés
general o comunitario hecho valer en la impugnación.»
c.- Por atentado grave al interés general de España
El artículo 67 (repetido en el 217 del Reglamento) añade una tercera posibilidad
verdaderamente anómala: «Si una Entidad Local adoptara actos o acuerdos que atenten
gravemente el interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento
al Presidente de la Corporación, y en el caso de no ser atendido, podrá suspenderlos y
adoptar las medidas pertinentes a la protección de dicho interés, debiendo impugnarlos en
el plazo de diez días desde la suspensión, ante la Jurisdicción contencioso-administrativa.»
Un precepto que reproduce sustancialmente nada menos que el artículo 155 de la
Constitución: «Si una Comunidad Autónoma... actuare de forma que atente gravemente al
interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la
Comunidad Autónoma, y en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría
absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al
cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés
general.»
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