DERECHO FINANCIERO y ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO 1.- Introducción y concepto: La actividad financiera del estado es la actividad que desarrolla el estado la cual consiste en la obtención, la administración y control, y el empleo o gasto de los recursos necesarios para el cumplimiento de sus fines o satisfacer necesidades públicas. Las notas determinantes de la actividad derivan de la especial determinación del sujeto, el objeto y el fin. El sujeto es siempre el Estado; el objeto es siempre la recaudación, administración y empleo de los recursos; y el fin o finalidad es la satisfacción de necesidades que varían en cada época. El estado provee defensa exterior, seguridad interna, educación, salud, vivienda, relaciones exteriores. 2.- Naturaleza de la actividad financiera: A- teorías económicas: Encabezadas por Adam Smith y Stuart Mill. Sostienen la tesis del “consumo improductivo” lo cual implica un cambio de tributos por servicios. Entienden que la actividad financiera del Estado se traduce en un consumo improductivo, ya que la detracción que les efectúa a los particulares implica que éstos no puedan volcar esos recursos a la producción de bienes y servicios, por lo que debe reducirse al mínimo. B - Teorías sociológicas: Encabezadas por Wilfredo Pareto, quien sostiene que la actividad financiera del Estado es una actividad regida por un PRINCIPIO SOCIAL, o sea, el Estado por imperiosa necesidad social debe recurrir a ella. Se cumplen fines sociales. C- Teorías políticas: son encabezadas por Griziotti, sostiene que es una actividad en donde se denota un fin claramente político, por tanto, dependerá de la orientación política del Estado de cómo se llevará a cabo dicha actividad. El Estado es un ente político y por tanto su actividad es política. Ramón Valdés Costa. La actividad financiera del Estado es una actividad que desde el punto de vista objetivo tiene naturaleza económica, y desde el punto de vista subjetivo, es política. Los medios son políticos y económicos, pero el sujeto es político (el Estado). Addy Mazz. Dicha actividad es una actividad económica prestada por un sujeto calificado llamado Estado. En la misma son trascendentes los factores, político y económico, no así el social que quedaría en segundo plano (porque por ej. una decisión política podría dejar de lado una necesidad reclamada por la sociedad). 3.- CARACTERES DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO 1. Sujeto. El sujeto activo de esta actividad es el Estado. Lo que lo diferencia de la actividad económica privada. Este agente es de naturaleza política, y por tanto será eso lo que lo motivará en relación a las políticas sociales, progreso, bienestar. 2. Objeto. Es el fin de obtener recursos y administrarlos para las necesidades públicas. Valdes costa dice que estos recursos son solo de carácter pecuniario, en cambio Mazz dice que pueden ser también en especie. 3. Actividad reglada. La actividad financiera no puede desarrollarse discrecionalmente, está sujeta a la tutela del Derecho. La capacidad de los entes públicos está regulada expresamente, al contrario de lo que sucede a nivel de derecho privado con los particulares (articulo 190 de la Constitución para Entes Autónomos y Servicios Descentralizados extensible a todo órgano estatal). 4. Necesidades a satisfacer. Debe tratarse de necesidades colectivas. Están conectadas ínfimamente con los fines que persigue el Estado. 4.- DISCIPLINAS QUE ESTUDIAN LA ACTIVIDAD FINANCIERA (diversos enfoques.) 1. Finanzas públicas. Es el estudio conjunto de todos los aspectos de la actividad financiera. Aquí se estudia por ejemplo los ingresos, los gastos, reparto de las cargas públicas y regulación de los mismos. 2. Ciencia de la hacienda pública o Economía Financiera. Trata de establecer las relaciones de causa a efecto o de interdependencia entre ellos, formando las leyes correspondientes. Por ejemplo, se estudia un impuesto al consumo y el impacto que puede tener en las compras y ventas. 3. Ciencia y política Financiera: La política financiera tendría por objeto estudiar los fines a perseguir por el Estado y los medios más aptos para su obtención. 4. Derecho Financiero: El Derecho Financiero es el conjunto de normas que regulan la percepción y el empleo de los ingresos públicos necesarios para que el Estado cumpla con sus cometidos. Pertenece al derecho público. El Derecho Financiero está formado por tres ramas que lo integran: 1. Derecho tributario. 2. Derecho presupuestario. Normas sobre planificación de ingresos y egresos.3. Derecho del crédito público. Normas sobre los préstamos otorgados al Estado. 5.- DERECHO TRIBUTARIO El Derecho Tributario forma parte del Derecho Financiero, siendo aquel conjunto de normas que regulan todo lo relativo a la percepción y recaudación de tributos y la relación tributaria trabada entre el Estado y los particulares. ESTRUCTURA DEL DERECHO TRIBUTARIO 1. Derecho tributario material. Regula todos los aspectos de la relación jurídica tributaria trabada en función del acaecimiento del hecho generador previsto por la norma. Así el derecho tributario material estudia: el hecho generador, el sujeto activo, el sujeto pasivo (contribuyente, responsables, etc.) y los medios de extinción de la obligación tributaria. 2. Derecho tributario formal. Es una rama del derecho tributario no autónoma, ya que es de excepción frente al derecho administrativo. Es el conjunto de normas que regula la aplicación de la norma al caso concreto por parte de la administración. 3. Derecho tributario procesal. Es el que regula la aplicación de la norma tributaria por un tercero imparcial ajeno a la relación tributaria: Poder Judicial o TCA. 4. Derecho tributario punitivo o sancionatorio. Es la rama del derecho tributario que tipifica los ilícitos a partir del quebrantamiento de las normas tributarias, y prevé sus sanciones. A su vez el derecho tributario sancionatorio puede ser dividido en Derecho Tributario Penal y Derecho Infraccional. El primero regula los delitos tributarios (defraudación, instigación pública a no pagar tributos), y el segundo regula las infracciones (mora, contravención, omisión de pago, defraudación, e instigación pública a no pagar tributos). 5. Derecho Internacional tributario. Son normas que buscan solucionar los conflictos internacionales en la aplicación de la norma tributaria por los distintos estados. Así regula la evasión internacional, la doble imposición, y la cooperación de países desarrollados a países subdesarrollados. 6.- AUTONOMIA DEL DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO Para que un derecho goce de autonomía debe tener autonomía científica (institutos y principios propios y exclusivos) y autonomía didáctica (que pueda estudiarse en forma separada del resto de las ramas jurídicas). En cuanto a la autonomía didáctica, el Derecho Financiero la tiene porque se estudia en forma separada del resto del Derecho. Autonomía científica. Desde sus comienzos se cuestionó fundamentalmente con relación al Derecho Civil y al Derecho Administrativo. - Autonomía frente al Derecho Administrativo. El Derecho Financiero surge en el seno del Derecho Administrativo, y paulatinamente, dada la importancia de aquél, se fue separando para constituir una parte del Derecho Público. Hoy día es claro que el Derecho Financiero no puede pertenecer jamás al Derecho Administrativo, ya que éste regula la forma de aplicar el derecho por parte de la administración, en cambio la creación de obligaciones tributarias está a cargo del Poder Legislativo. Luego de sancionada la ley tributaria, la relación entre el Fisco y el contribuyente es una relación de igualdad, una relación jurídica. - Autonomía frente al Derecho Civil. Gény tenía una postura proteccionista frente los que sufren la aplicación de la norma tributaria: los súbditos. Sostenía que cuando las normas tributarias no son claras deberá recurrirse a las normas de interpretación del Derecho Civil. Las normas tributarias son pues de excepción. Concebía a la relación tributaria en una relación de supremacía del Estado frente al particular, y por tanto ubicando al Derecho Tributario dentro del Derecho Civil se garantizaba dicha igualdad y se limitaban los poderes del Estado. Para Gény consagrar la autonomía del DT era crear un poder fiscal alejado de la autoridad legislativa, con poderes discrecionales para la Administración. Trotabas aboga por la autonomía del Derecho Financiero frente al Derecho Civil, ubicándolo dentro del Derecho Público. Señala que la protección que busca Geny es intranscendente hoy por las garantías judiciales que tienen los contribuyentes, donde la relación tributaria es jurídica y no de poder. La relación tributaria es una relación de igualdad, por tanto no tiene razón de ser la protección de Gény hacia los contribuyentes. La única vez que una norma del D. Civil obligue es por remisión expresa en el DT. Fuera de eso, los conceptos en DT deben ser interpretados por su contexto y no por las definiciones del D. Civil. Esta tesis de Trotabas queda plasmada hoy en los arts. 5 y 6 del CT. Una posición actual frente a la autonomía: Sainz de Bujanda, entiende que ambos derechos gozan de autonomía, porque ambos cuentan con principios e institutos propios, y sobretodo porque el Derecho Financiero tiene unidad de objeto: la actividad financiera. Giuliani Fonrouge se afilia a esta posición. Doctrina contemporánea predominante. Para la doctrina mayoritaria en Uruguay y Latinoamérica (Sayagués Laso, Valdés Costa, Peirano Facio, Addy Mazz, Giampietro Borrás, Giannini, Jarach), el Derecho Financiero carece de autonomía, porque tiene institutos y principios que le son comunes a otras ramas jurídicas. Alegan que es un conglomerado de normas de distinta naturaleza entre ellas. Sí reconocen autonomía al Derecho Tributario, y más específicamente, dentro del Derecho Tributario al Derecho Tributario Material. Esta es la única rama del Derecho Tributario con autonomía, ya que estudia la relación jurídica tributaria con una cantidad de institutos y principios propios (ej. los tributos y sus especies, la noción de contribuyente, de hecho generador, etc). Posición de nuestro Código Tributario. Art. 5 del CT, es una norma que consagra la autonomía del Derecho Tributario Material, ya que admite la integración debiéndose recurrir a los principios generales del Derecho Tributario, por lo tanto reconoce que éste tiene principios propios, sin necesidad de recurrir a principios de otras ramas jurídicas. También el art. 6º del CT prescribe que los conceptos dados por otras ramas jurídicas no atan al intérprete tributario. Art. 14 inc. 3. La obligación tributaria no se ve afectada por la validez de actos o contratos según otras ramas jurídicas. Art. 17 Nal. 1 y 2. En la noción de contribuyente, se prescinde de la capacidad en Derecho Privado y además se puede designar como contribuyente a entidades que carezcan de personería jurídica. Estas normas, si bien se sitúan en el Capítulo 1º (Nociones Preliminares), se refieren exclusivamente al Derecho Tributario Material. A su vez, los primeros artículos de cada uno de los siguientes capítulos a partir del 2º, reafirman esta solución ya que hacen aplicable normas de otras ramas jurídicas. Así por ejemplo, el artículo 43 del CT establece la aplicación de las normas del procedimiento administrativo para el Derecho Tributario Formal, articulo 85 del Código Tributario en cuanto al Derecho Procesal. Conclusión. El Derecho Financiero carece de autonomía por tener normas heterogéneas pertenecientes a otras ramas jurídicas. La única parte del Derecho Financiero que goza de autonomía es el Derecho Tributario, y dentro de él solamente el Derecho Tributario Material.
