La normatividad ambiental

La normatividad ambiental
La expedición de normas constituye, sin duda, uno de los pilares de la política
ecológica. Giner revisa el proceso normativo de los últimos años y presenta
algunas consideraciones sobre el mismo. Muchas de las soluciones que se
imponen a través de la normatividad ambiental son al final del tubo o de carácter
paliativo. Sólo las inversiones en tecnologías limpias atacan la raíz del problema
con una perspectiva de largo plazo. Sin duda, el poder promover este tipo de
tecnologías será una manera de lograr mejores resultados a futuro, pero, al mismo
tiempo, es necesario buscar nuevos caminos regulatorios. La Ley Federal sobre
Metrología y Normalización modernizó y perfeccionó el esquema normativo de
México. El proceso de elaboración de normas en materia ambiental contempla la
necesidad de desarrollar rigurosos estudios técnicos y de análisis costo/beneficio.
Además contempla la participación de diferentes sectores de la sociedad
(universidades, el sector público y el privado) en el Comité Consultivo Nacional y
la participación ciudadana directa. Este año se ha aumentado considerablemente
la participación de sectores no- gubernamentales en el Comité, y se han
fortalecido los grupos de trabajo y los Subcomités. La normatividad ambiental
mexicana ha tenido un desarrollo bastante acelerado a partir 1988. Desde 1993
muchas normas técnicas mexicanas se transformaron, tras una revisión
especializada y un análisis costo/beneficio serio, en Normas Oficiales Mexicanas.
A la fecha hay 79 Normas Oficiales publicadas, y se encuentran en proceso de
elaboración 64, de las cuales cinco son revisiones. Las 79 publicadas nos colocan
a la cabeza de América Latina y superan los esfuerzos de normalización de
muchos otros países. Lo anterior muestra el considerable avance que hay en
materia normativa en nuestro país, reflejo de un esfuerzo concertado por fijar
metas de calidad ambiental. Sin embargo, hay considerables lagunas por llenar y
algunos traslapes, ya que parte de las normas se han desarrollado en respuesta a
demandas puntuales y presiones, sin tener detrás un ejercicio de priorización ni de
análisis de efectividad y costo. Esto ha conformado un cuerpo normativo que a
menudo contempla estándares diferenciados por industria para un mismo medio y
un mismo contaminante, y que sin ser laxa no siempre refleja metas de calidad
ambiental. Así, el número de normas que se ha desarrollado no refleja al grado
que sería deseable la existencia de un cuerpo normativo coherente ni suficiente,
aunque entre ellas hay un número importante que son adecuadas. Cabe destacar,
dentro de las normas recientemente publicadas, la NOM-085 en materia de
prevención de la contaminación atmosférica, que contempla parámetros
diferenciados por región, tamaño de fuente, burbujas regionales y lapsos de
aplicación sujetos a la posibilidad de cumplimiento. Además, tiene la virtud de
incorporar explícitamente un instrumento económico, el mercado de derechos de
emisión de contaminantes, que puede permitir a la ciudadanía o a las autoridades
“comprar” una mejor calidad de aire a través de competir con las empresas en el
mercado secundario de derechos. Como toda innovación radical ha sido sujeto de
múltiples críticas y es, sin duda, perfectible, pero marca un hito importante en el
proceso de normalización. Se ha revisado también este año, la norma que
establece el listado de residuos peligrosos, analizando los criterios de definición de
este tipo de residuos, lo que agilizará sustantivamente su manejo, sin inducir a
mayor riesgo. En materia de agua tenemos una gran diversidad de normas que a
menudo establecen parámetros diferenciados para un mismo cuerpo receptor, que
podrían resumirse y adecuarse en su aplicación temporal para constituir un
sistema coherente y mucho más sencillo. En materia de procesos productivos
agropecuarios y de utilización de recursos naturales hay un reducido grupo de
normas. Esta laguna es particularmente grave ya que los impactos ambientales en
estos ámbitos pueden alcanzar dimensiones alarmantes y son frecuentemente
irreversibles. La normatividad tiene límites como instrumento de regulación
ambiental. Muchas de las metas deseables son imposibles con la tecnología
disponible. Adicionalmente cabe siempre considerar que si nuestro objetivo es la
calidad ambiental pueden existir otros instrumentos de regulación que nos lleven,
por sí mismos o en combinación con las normas, a alcanzar niveles más altos en
plazos más breves y a menor costo.La incorporación de instrumentos económicos
en las normas, o el complementarlas con ellos, puede ser un mecanismo para
acercarnos a un desarrollo sustentable más rápidamente y mejor que la
normatividad por sí sola. La normatividad expresa, por una parte, la voluntad de
calidad ambiental pero, a la vez, impone parámetros que a menudo no son
considerados convenientes por los afectados. Esto lleva a la necesidad de control
y vigilancia, con costos administrativos, económicos y sociales muchas veces
excesivos. Si las normas incorporan instrumentos que induzcan su cumplimiento,
apelando al interés de los agentes, la necesidad de vigilar y controlar disminuye.
Esto, que es deseable en cualquier circunstancia y lugar, es particularmente
importante hoy en nuestro país. Coordinar las normas de emisión a la atmósfera,
de descargas al agua y de manejo de residuos sólidos, inducirá a conductas que
minimicen el uso de recursos y la contaminación de una manera mucho más
directa que estableciendo normas independientes para cada medio. Es preferible
una normatividad gradualista que se pueda cumplir y que plantee exigencias
claras, definidas, que una normatividad estricta desde el principio que no se pueda
cumplir. Se debe atender el impacto total sobre el ambiente, con estándares
diferentes por región, según el impacto marginal sobre el ecosistema particular.
Podemos buscar estándares muy estrictos en zonas actualmente críticas, a la vez
que damos tiempo a que otras zonas los alcancen paulatinamente. Lo mismo se
aplica a tamaños de empresas, pudiendo ser, en general, más estrictos -en el
corto plazo- con los grandes generadores que con los pequeños. Las normas
deben ser lo más sencillas de cumplir y controlar, y en el largo plazo iguales para
todos los agentes afectados, para no dar ventajas a alguno de ellos. Se debe
prestar especial atención a ramas prioritarias, a través del diseño de un sistema de
regulación de ramas de actividad económica específicas, enmarcado en metas
generales de largo plazo. Este esquema regulatorio depende en gran medida de la
normatividad, pero debe complementarse con esquemas de autoregulación y con
instrumentos económicos para aumentar su efectividad. Es imprescindible atender
las lagunas existentes y complementar la normatividad con otros instrumentos de
regulación, buscando siempre las rutas que garanticen el mínimo costo social para
alcanzar metas de corto, mediano y largo plazo. Deben, también, desarrollarse
métodos alternativos de medición que sean aplicables a bajo costo, de manera
que las empresas de escasos recursos puedan determinar si cumplen o no con la
norma establecida. Por último, quisiera recalcar que el esfuerzo de normalización
debe orientarse al desarrollo de tecnologías limpias, que es una de las vías
disponibles para lograr un desarrollo sustentable. Por ello, se debe ofrecer
certidumbre que permita planeación a largo plazo y que genere las condiciones
para el desarrollo de un mercado vigoroso de tecnologías ambientales. primero, la
dificultad técnica de determinar con certeza los costos del desarrollo de las
actividades; el segundo, tiene que ver con los costes sociales o políticos de
imponer una nueva carga o tributación fiscal. Por estas razones, es importante que
la carga, derecho o impuesto, se fijen en un nivel adecuado. Tanto para alcanzar
los objetivos ambientales, como para modificar las conductas; un impuesto
demasiado bajo de su costo real no ayudará a corregir la distorsión de las fallas
del mercado (externalidades negativas), mientras que uno demasiado alto
sustituirá una distorsión por otra. Los criterios que pueden guiar la creación de
figuras tributarias son la eficacia ambiental, la eficiencia económica, la incidencia
distributiva y la viabilidad práctica para su implementación, operación y
seguimiento. La aplicación adecuada de los instrumentos económicos presupone
la existencia de mercados que funcionan razonablemente bien y la presencia de
precios no distorsionados por subsidios.
Las ventajas de los instrumentos económicos son varias: el costo efectividad que
permite alcanzar objetivos de manera menos costosa, al igualar el cargo o
impuesto con los costos marginales de abatimiento; el ajuste automático, los
niveles de emisión se ajustan automáticamente al impuesto o precio fijados;
contienen intrínseco el principio ‘el que contamina paga’, de tal manera que los
contaminadores se hagan cargo del daño ambiental que generan; reditúan en
beneficios ambientales y económicos (doble dividendo), pues los ingresos se
pueden utilizar para la conservación o mantenimiento de los recursos naturales, al
mismo tiempo que modifican conductas que deterioran el ambiente, y; permiten
integrar los aspectos ambientales en políticas sectoriales (Barde y Braathen, 2002;
62 y 63).
La política ambiental en nuestro país se ha sostenido en mayor proporción en los
instrumentos de carácter normativo, también conocidos como “de comando y
control”; la distinción entre normativos y económicos radica en que los segundos
ofrecen un potencial recaudatorio, el cual puede tener un destino extra
presupuestal. Si consideramos que los impuestos ambientales gravan
determinadas actividades que impactan negativamente el ambiente. Entonces, se
podría pensar que los recursos recaudados con motivo de esas actividades
deberían tener ese “destino” o fin, con objetivos a corto, mediano y largo plazo. En
el corto plazo se persigue disminuir el consumo o utilización de los bienes o
servicios que causan mayor daño al ambiente; en el mediano y largo plazo se
fomenta el cambio a tecnologías limpias, que posibiliten el crecimiento económico
y al mismo tiempo reduzcan el deterioro ambiental.
La disposición legal de los instrumentos económicos está prevista en el párrafo
primero del artículo 22 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente (LGEEPA), donde se definen como: “los mecanismos normativos y
administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las
personas asumen los beneficios y costos ambientales que generen sus
actividades económicas”.
En el artículo 21 del mismo ordenamiento legal se dispone que las autoridades de
la Federación, los Estados y el Gobierno del Distrito Federal, diseñarán,
desarrollarán y aplicarán los instrumentos económicos, en sus respectivas
competencias, para incentivar el cumplimiento de los objetivos de la política
ambiental.
Podemos resumir que los instrumentos económicos son tanto normativos como
administrativos. Comprenden una gama amplia de figuras legales como: tarifas
ambientales, impuestos ecológicos, subvenciones, derechos, licencias
negociables, flexibilización normativa, depósitos reembolsables y pago de
derechos para el uso y aprovechamiento de recursos naturales (casi siempre de
acceso abierto). En éste último caso las modalidades de aplicación parten de
diversas estrategias, según se trate de incentivar o inhibir determinadas
conductas.