Disparidades en el crecimiento económico de entidades subnacionales y debilidad institucional, 2010-2019

Disparidades en el crecimiento económico de entidades subnacionales y
debilidad institucional, 2010-2019: El caso de Aguascalientes y Querétaro,
en comparación con Chiapas y Oaxaca.
Ezequiel Gaytan Neri
En México existe una narrativa que explica el desempeño económico de las
entidades en términos de dos regiones. Por un lado, el “México del centro-norte”
con tasas de crecimiento económico por encima del promedio; por otro lado, el
“México del sureste”, con bajas tasas de crecimiento. De acuerdo el Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (Rosales, 2020), en el período 2010-2019
las entidades de Aguascalientes y Querétaro obtuvieron tasas de crecimiento
económico promedio anual del 4.6% y 4.1% respectivamente, lo que ubicó a
ambas entidades en la 2da. y 3era. posición con mayor crecimiento. En el mismo
lapso, Chiapas y Oaxaca registraron tasas de crecimiento económico de -0.2%
y 1.2%, respectivamente, lo que las ubicó en el lugar 30° y 29° a nivel nacional.
Las 4 entidades comparten un conjunto de limitaciones formales, establecido por
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero cada uno cuenta
con legislación propia en los ámbitos que les otorga la Constitución. ¿Qué
instituciones formales e informales contribuyen a explicar la diferencia en el
desarrollo económico en la última década? ¿Qué propuesta de reforma
institucional podría llevarse a cabo para reducir la brecha de desigualdad? Este
texto argumenta que las instituciones formales e informales propias de cada
región influyen en el desempeño de la actividad económica y, por ende,
contribuyen a incrementar las desigualdades entre los estados.
El texto se divide en tres secciones, en la primera se hace una revisión de la
teoría y se presenta una comparación entre el desarrollo económico de ambas
regiones. En la segunda sección se estudian cuáles son las instituciones
formales e informales que varían entre los estados y su influencia en la actividad
económica. Finalmente, se presenta una agenda de reforma institucional para
Chiapas y Oaxaca.
Helmke y Levitski (2006) definen a las instituciones como reglas y
procedimientos que estructuran la interacción social limitando el comportamiento
de los actores. En tanto, las instituciones informales son definidas por Helmke y
Levitski (2006) como reglas socialmente compartidas, generalmente no escritas,
que se crean y hacen cumplir fuera de los medios oficiales. Levitski y Murillo
(2009) definen la fortaleza institucional en términos de su cumplimiento y
estabilidad. El primero es el grado en que se cumplen las reglas escritas. La
estabilidad se refiere durabilidad. Cuando las instituciones se aplican de manera
débil, aumenta la incertidumbre.
En su relación con la economía, North (1993) afirma que las instituciones afectan
el desempeño de ésta, debido a que determinan los costos de transacción y
transformación. Para North (1993) los costos de transacción son los costos de
medir los atributos de lo que se intercambia y los costos de proteger y de hacer
cumplir los acuerdos. North (1993) señala que el cumplimiento obligatorio puede
ser promovido por el Estado, lo que sucede en las economías exitosas, y éste
se realiza mejor cuando se crea un conjunto de normas formales, lo que reduce
los costos de transacción. Según North (1993) la incapacidad de asegurar el
cumplimiento de contratos y de hacerlo a bajo costo es la fuente más importante
del subdesarrollo.
North (1993) define a los derechos de propiedad como aquellos que los
individuos ejercen sobre los bienes y servicios que poseen, y están determinados
por el marco institucional. Los resultados de las empresas están determinados
por la estructura de derechos de propiedad y por su cumplimiento. Por lo tanto,
derechos de propiedad mal definidos resultarán en altos costos de transacción,
la atracción de empresas que utilizan poco capital fijo y un menor nivel de crédito
otorgado a éstas (North, 1993, p.87).
En lo que concierne al federalismo, Cabrero (2007) señala que permite la
cooperación y la competencia entre los estados con el objetivo de tener un mayor
dinamismo económico. Asimismo, el modelo federalista, de acuerdo con Cabrero
(2007) busca reducir las disparidades entre las entidades. Sin embargo, los
estados tienen debilidades institucionales, la profesionalización de sus
funcionarios está por debajo del nivel federal como lo apunta Cabrero (2007).
Para Cabrero (2007) la acción pública es ineficaz si no existen mecanismos de
coordinación entre los tres órdenes de gobierno.
Además de las diferencias en las tasas de crecimiento económico, existen
disparidades en los niveles de pobreza, en el PIB per cápita y en el grado de
democratización. La información relativa a los niveles de pobreza se muestra en
la tabla 1, en 2018 Aguascalientes y Querétaro se encuentran dentro de las 8
entidades con menor porcentaje de personas en pobreza, mientras que Chiapas
y Oaxaca están en el grupo de entidades con mayor población en condiciones
de pobreza.
Tabla 1. Porcentaje de población en pobreza durante el 2018. Fuente: elaboración propia a partir de los
datos de CONEVAL (2019)
Asimismo, para el período del 2010 al 2018, Aguascalientes y Querétaro fueron
de las entidades que lograron una mayor reducción en el porcentaje de población
en pobreza. En el mismo lapso en Oaxaca y Chiapas creció el porcentaje de
población en pobreza, como se muestra en la tabla 2.
Tabla 2. Reducción de pobreza en el período 2010-2018. Fuente: elaboración propia a partir de los datos
de CONEVAL (2019)
En lo que concierne al grado de democratización, de acuerdo con el índice
comparativo de democracia local, elaborado por Somuano (2011) Chiapas y
Oaxaca se ubican en los últimos 5 lugares, mientras que Aguascalientes es 6°
lugar y Querétaro es el segundo estado con mayor puntaje. Finalmente, en lo
relativo al PIB per cápita, los datos de INEGI (2020) resumidos en la tabla 3
muestran que Oaxaca y Chiapas ocupan los últimos dos lugares.
Tabla 3. PIB per cápita por entidad federativa. Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de INEGI
(2020)
Para explicar las razones detrás de la desigualdad entre estos estados se
analizarán las diferencias en las instituciones formales e informales existentes,
como lo son: el cumplimiento del derecho de propiedad, los trámites para la
apertura de un negocio y la implementación de la política educativa nacional.
Sobre los derechos de propiedad, el Banco Mundial (2016) en su índice Doing
Business indica que Aguascalientes y Querétaro son los estados en donde es
más sencillo registrar una propiedad, en comparación con Chiapas y Oaxaca que
ocupan los lugares 20° y 30°. En Aguascalientes y Querétaro, se requieren 5
trámites que se pueden realizar en un lapso de 17 días para Aguascalientes y 21
días para Querétaro. En contraste, en Chiapas y Oaxaca se requieren 6 trámites,
que pueden realizarse en 31 días para Chiapas y 78 días en Oaxaca. En el
registro de propiedad se encuentran algunas diferencias en las capacidades
institucionales formales, por ejemplo, Querétaro realizó un proceso para vincular
el Registro Público con el Sistema de Información Municipal del Catastro.
Para la apertura de empresas los resultados del Banco Mundial indican que en
Querétaro se requieren 8 trámites que se pueden realizar en un período de 9
días, con un costo del 6.6% del ingreso per cápita, mientras que en Oaxaca y
Chiapas se requiere el mismo número de trámites, pero el número de días se
eleva a 23 y 29, con un costo de 7.1% y 11.8%, respectivamente. Las diferencias
pueden radicar en la legislación local que establece los cobros de estos trámites,
así como en las leyes estatales de notariado (Pérez, 2017).
Además de las diferencias en las legislaciones estatales, los resultados pueden
explicarse a partir de las bajas capacidades institucionales, como la ausencia de
trámites digitales, la falta de un acervo digital del registro público y la falta de
profesionalización de los funcionarios. En el caso de los derechos de propiedad,
las leyes estatales de catastro, notariado y propiedad juegan un rol importante.
Asimismo, podrían existir un conjunto de instituciones informales que, en su
conjunto, elevan estos costos de transacción, como el otorgamiento de plazas
laborales a cambio de apoyo político. Adicional a estas diferencias
institucionales, es importante estudiar las diferencias en las limitaciones
informales a la implementación de una legislación nacional, como lo es el caso
de la reforma educativa. De acuerdo con Mexicanos Primero (2016) Oaxaca y
Chiapas ocupan los últimos lugares en calidad educativa y Aguascalientes el
primero.
La Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) controla la
educación en Oaxaca y en Chiapas controla algunas secciones del magisterio
(Puma, 2016). Este organismo se opuso a la reforma educativa realizada en el
2013, debido a que les quitó el control sobre la asignación de plazas del sector
educativo (Gil, J., 2019), lo que derivó en una serie de manifestaciones. Las
protestas en Oaxaca provocaron la suspensión de la evaluación docente en ese
estado (Marcial, 2015). En este sentido, la institución informal vigente antes de
la reforma, el control de plazas continuó presente durante la reforma. Esto puede
deberse a que en la elaboración de la reforma no se consideró la distribución del
poder como mencionan Levitski y Murillo (2009).
Como parte de una agenda de reforma institucional se proponen 3 medidas:
1. Reforma de las Leyes del Notariado Estatal, para eliminar las restricciones
relativas al número de habitantes necesario para una notaría y regular la
facultad del ejecutivo para asignarlas, con la finalidad de incrementar el
número de notarias y reducir el costo de los trámites.
2. Modificar las leyes de catastro y propiedad para agrupar o reducir trámites
y costos, así como para establecer una coordinación efectiva entre ambas
entidades.
3. Diseño gradual de una Ley para implementar el Servicio Profesional de
Carrera en ambas entidades, que involucre un proceso de diálogo y
negociación con los Sindicatos de los trabajadores del gobierno estatal.
En conclusión, existe un conjunto de instituciones formales e informales que
contribuyen a explicar las razones detrás de la desigualdad entre ambos grupos
de estados. Dentro de las instituciones formales se encuentran las relativas a las
leyes estatales y reglamentos municipales que fijan el número de trámites y el
costo de estos. En lo que concierne a las instituciones informales, se encuentra
el otorgamiento de plazas laborales a cambio de poder político, el control del
poder legislativo por parte del ejecutivo y el secuestro de la política educativa por
un grupo sindical. Por un lado, en los próximos años se corre el riesgo de que
exista una tendencia centralizadora que disminuya la capacidad de las entidades
federativas para diseñar e implementar políticas públicas locales, lo que podría
tener un impacto negativo en la actividad económica. Por otro lado, la eliminación
de la agencia de atracción de inversiones como ProMéxico, puede ocasionar una
mayor competencia entre los estados mediante el establecimiento de nuevas
instituciones formales.
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Cuadro
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https://www.coneval.org.mx/Medicion/Paginas/PobrezaInicio.aspx
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https://www.iepc-chiapas.org.mx/memorias-
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