El espacio publico en la Nueva Providenc

El espacio público en la Nueva
Providencia de Germán Bannen.
Una norma de incentivo distintiva.
El carácter público de los espacios.
elke schlack
Arquitecta de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Obtuvo el grado de Doctora
en Desarrollo Urbano Internacional y Derecho Urbanístico en la Technische Universität
Berlin. Es profesora asistente en la Escuela de Arquitectura de la Universidad Católica
de Chile, pertenece al Laboratorio de Ciudad y Movilidad CMLab de dicha Escuela, y es
docente de la Escuela de Arquitectura del Campus Creativo de la Universidad Andrés Bello.
Hoy existen muchos espacios de uso público que no son provistos por los municipios. En efecto, cada vez son más comunes los espacios que están destinados
al uso público, pero que son provistos por una sociedad mixta público-privada o
directamente por privados. Este cambio ha abierto un nuevo debate en torno a la
definición del concepto ‘uso público’ y ha generado interrogantes acerca del rol que
juega, en el carácter público de los espacios, la forma en que son administrados
(públicamente v/s privadamente).
En Santiago de Chile encontramos una gran diversidad de espacios que son
declarados de uso público y se encuentran en terrenos privados. Los primeros
antecedentes están constituidos por algunas veredas porticadas y galerías cubiertas
que datan de antes de 1900. Desde entonces se han construido numerosos patios
y pasajes peatonales que articulan los interiores de manzanas, muchos de los
cuales son de décadas recientes. Buena parte de estos espacios, sobre todo los más
antiguos, parecen ser resultado de la labor pública; sin embargo, se han creado al
amparo de proyectos inmobiliarios privados. Se trata de espacios que técnicamente
son áreas privadas que han sido cedidas al uso público debido a una regulación
establecida por los municipios. La cesión al uso público ocurre a cambio de un
premio y se inscribe, por ende, en una regulación urbana por incentivos.
Este artículo se basa en material elaborado a partir de la información recogida en los proyectos de
investigación: di-unab 44-09 (2009-2010) y Fondecyt Iniciación Nº 11090407 (2010-2011).
4 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
La creación de espacios privados de uso público asociada a normas de incentivo no es
en absoluto un fenómeno exclusivo de Chile. Como se explica en diversos artículos de
este libro, es un fenómeno originario de la ciudad de Nueva York[1]. Este mecanismo,
en que se bonifica la cesión de espacio de uso público a cambio de un mayor volumen
construido del edificio, nace en 1960. A pesar de haber sido concebido originalmente
en Nueva York, está comprobado que en ciudades como San Francisco, Boston, Hartford y Seattle en Estados Unidos, así como Tokio, Yokohama y Fukoka en Japón[2],
entre otras, han seguido este ejemplo incorporando sus propias versiones locales.
El caso del Plan Nueva Providencia en Santiago de Chile, que técnicamente también se inscribe en una normativa de incentivos es, sin embargo, particularmente
original. A diferencia de los casos surgidos de las políticas públicas de las ciudades
norteamericanas y japonesas antes mencionadas, esta normativa parte de una escala
urbana integral y no edificatoria puntual, y construye un marco en el que la norma
de incentivo complementa una serie de otros mecanismos que le otorgan a este plan
de espacios de uso público una calidad distintiva.
A continuación se expondrán el concepto y la génesis de este plan, así como las
características específicas de sus espacios resultantes. Revisaremos en qué sentido
este plan ha otorgado una calidad espacial distintiva a la comuna de Providencia y
veremos de qué manera estos espacios, al igual que otros espacios privados de uso
público, resultantes de normativas de incentivo en otras ciudades, nutren la discusión que pretende indagar hasta qué punto es posible la producción privada de
espacio público sin limitar el carácter público de los espacios.
Resulta imposible separar el plan urbano de Providencia de su creador, el urbanista Germán Bannen. El estudio del Plan Nueva Providencia, en el que se basa este
artículo, fue posible gracias a su preocupación por compartir la experiencia, así como
por registrar, reflexionar y publicar el proceso de desarrollo durante los pasados 36
años. Sobre esta base será posible obtener lecciones importantes que puedan servir
para otras experiencias en Chile y ciudades similares donde un proyecto de este tipo
pudiese replicarse. Es por lo anterior que este artículo registra y describe tanto el
contexto como el desarrollo de este proyecto urbano, explicitando las lógicas y procesos ideados por Germán Bannen y los asesores urbanistas que continuaron su plan.
[1] kayden, Jerold S., new york city department of city planning y municipal art society of new york.
Privately Owned Public Space: The New York Experience. Wiley & Sons, Nueva York, 2000.
Ver artículo de Juliane von Hagen en la página 111 en esta publicación.
[2] Ver artículo de Christian Dimmer en página 135 de esta publicación.
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1. Comuna de Providencia en el contexto de la ciudad de Santiago en los años setenta
El Plan Nueva Providencia es un plan de renovación que se realizó en los años setenta en la comuna del mismo nombre. Esta comuna, que hoy se presenta como un
distrito interior de Santiago, constituía en el siglo antepasado parte de la periferia
de la ciudad. Recién en 1833 esta área aparece en los registros, bajo el nombre de
"Subdelegación Providencia", zona perteneciente a la comuna de Ñuñoa. La creación formal de la Comuna de Providencia[3] data de 1887. A comienzos de 1900 y
hasta avanzados los años sesenta, Providencia se consolida con un carácter eminentemente residencial, siendo su característica esencial la urbanización tipo ciudad
jardín con edificación dispersa[4]. A fines de los sesenta la comuna se presenta como
un área en pleno proceso de transformación de una zona residencial periférica a un
sub-centro comercial de relevancia para toda la ciudad de Santiago. En esta época,
la actividad comercial comenzaba a trasladarse desde el centro histórico financiero
tradicional hacia el oriente. Es por esto que Providencia muestra, ya a fines de los
años sesenta y comienzos de los setenta, diversos desarrollos inmobiliarios de tipo
comercial, como el pasaje Drugstore construido en 1967 por el arquitecto Hernán
Ovalle Cruz, diversas galerías comerciales de dos niveles con rampas, del arquitecto Jorge Aguirre Silva[5], y el centro comercial en forma de caracol denominado
Caracol Los Leones, de 1975[6], obra de los arquitectos Melvin Villarroel y Eugenio
Guzmán (estos proyectos comerciales son por un lado proyectos precursores, como
las galerías comerciales de Jorge Aguirre y están representados en la página 382 en
la imagen de la derecha y por otro lado son proyectos paralelos como es el caso del
caracol Los Leones graficado en el dibujo de la izquierda de la misma página).
[3] león echaiz, René. Ñuñohue. Editorial Francisco de Aguirre, Santiago, 1972, pp. 153 y 164.
[4] palmer, Montserrat. La comuna de Providencia y la Ciudad Jardín. Ediciones fadeu, puc, Santiago de Chile, 1984.
[5] eliash, Humberto. “Jorge Aguirre y la materialización de la arquitectura moderna en Chile”. Revista arq n.°
11, 1986, pp. 35-38.
Jünemann, Alfredo. Jorge Aguirre Silva: un arquitecto del movimiento moderno en Chile. Ediciones ARQ, Santiago
de Chile, 1996.
[6] marchant, Mario. “Los caracoles comerciales chilenos regionales: de la apropiación tipológica a un
sistema arquitectónico urbano nacional”. Revista 180 n.° 26 , Santiago de Chile, faad, Universidad Diego
Portales, 2010, pp. 32-39.
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Imagen 1 | Fotografías de los edificios comerciales precursores del Plan, construidos en Providencia entre 1965
y 1975. De arriba hacia abajo: “Caracol Los Leones” de Villarroel y Guzmán; “Centro Comercial Los Lagos”, una
de las dos galerías comerciales de dos niveles con rampas de Jorge Aguirre S. y el "Drugstore" en su apariencia
actual (remodelado por Benimelis en el 2001).
Fuente | Fotografías de Elke Schlack.
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2. El espacio público en el plan Nueva Providencia de Germán Bannen[7]
En 1962, mientras Providencia sigue ese nuevo rumbo hacia un sub-centro urbano
(proceso que como ya hemos dicho se inicia en la década de los sesenta), el arquitecto Germán Bannen se integra como Asesor Urbanista a la Municipalidad de Providencia. La integración de Bannen al equipo urbano del municipio es fundamental:
desde 1972 su labor se concentra específicamente en la elaboración de un plan urbano llamado Nueva Providencia. Este plan guía la transformación de la zona central
de la comuna en un sub-centro urbano desde 1972 hasta la actualidad.
Las operaciones urbanas elementales del Plan Nueva Providencia se establecieron en un plan maestro llamado “Trazado de la Nueva Providencia”. Este plan contempló la apertura de un brazo paralelo a la Avenida Providencia (principal arteria
del sector oriente de la ciudad), la Nueva Providencia, y la creación de una extensa
red de espacios públicos peatonales en el interior de las manzanas en forma de
pasajes y patios interiores.
El espacio público cumplió un rol primordial en el plan de Bannen. Tanto el
trazado de la nueva avenida, que es un espacio público gestionado por el municipio,
como la red de pasajes, que están construidos sobre suelo privado, le dan forma al
espacio público de esta zona de la ciudad. Para entender el rol que le asigna Bannen
al espacio público, analizaremos a continuación su definición de espacio público.
En la visión de ciudad de Germán Bannen, una condición esencial de los espacios
públicos es permitir que las personas puedan apropiarse del espacio y puedan
habitar sus veredas y pasajes interiores. A través de estos verbos (que comúnmente
se asocian a lo doméstico), Bannen explica la clave del espacio público: «cuando he
tratado de que un espacio sea muy público la solución ha sido que el espacio tenga
características muy privadas[8]». Bannen pone esto a prueba en los múltiples casos
del plan, cuando establece en la normativa que pasajes peatonales y patios interiores tengan una medida doméstica y estén asociados a los edificios circundantes
«para que las personas que se encuentran en estos edificios se apropien de ellos».
[7] Ver artículo de Germán Bannen en este libro y ver: bannen, Germán: “El comercio en Providencia”. Revista CA n.°
72 (abril-junio de 1993) y diversos artículos en Revista ca: n.° 25 (1979), n.° 27 (1980), n.° 57 (1989) y n.° 58 (1989).
[8] bannen, Germán. (2012). Entrevista realizada en enero de 2012 por la autora.
8 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
Por otro lado, Bannen concibe los espacios públicos intrínsecamente vinculados
a la actividad comercial. Es por esto que en el Plan Nueva Providencia promueve la
existencia de comercio y de una alta intensidad de usos en la zona donde estimula
la construcción de pasajes y patios peatonales. En efecto, los edificios que flanquean
las veredas y los interiores de las manzanas están destinados, según el plan, a actividades comerciales y de oficinas con el objetivo de promover la vida pública en esos
espacios. Bannen cree que «es en este ámbito [del comercio], más que en el ámbito
residencial, donde las personas están dispuestas, en mayor grado, a compartir su
vida privada con otras personas[9]». Desde su punto de vista, la vida pública puede
surgir a partir de muchas vidas privadas con mayor intensidad.
Como se desprende de lo anterior, cuando Bannen se refiere a espacios públicos
está pensando en espacios de la cotidianeidad, a diferencia, por ejemplo, de espacios de representación como las plazas de armas o los ejes cívicos. El arquitecto se
refiere a espacios cotidianos particulares, aquellos donde se produce el encuentro
entre las personas gracias a la actividad comercial y a la actividad de trabajo que desarrollan esas personas en el entorno. Con esto, Bannen nos alerta sobre el hecho
de que la vida pública está condicionada funcionalmente, es decir, está vinculada a
ciertas funciones urbanas.
Esta cualidad cotidiana y apropiable del espacio de uso público, así como su
vínculo a una intensa vida comercial en lugares centrales son la base del Plan Nueva
Providencia. Antes de revisar de qué forma se logró plasmar esta concepción del
espacio público en cada uno de los proyectos que fueron construidos bajo la fórmula
del plan, revisaremos otros aspectos que nos darán pistas sobre la conceptualización
del espacio público en el plan. Se trata de temas como la conjunción entre escala urbana y escala peatonal, así como la acción del urbanista v/s la individualidad de cada
uno de los edificios. Germán Bannen asocia ambos temas a dos de sus maestros.
[9] bannen, Germán. Entrevista realizada en enero de 2012 por la autora.
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3. Alberto Cruz y Constantino Doxiadis: los referentes de Bannen[10]
No se puede entender la lógica de la Nueva Providencia elaborada por Bannen sin
conocer aquellos referentes que él considera más relevantes: Alberto Cruz, quien
fuera su profesor en la Escuela de Arquitectura de la Universidad Católica de Valparaíso (UCV) en los años sesenta, y Constantino Doxiadis, fundador de la Escuela
Ekística (ciencia de los asentamientos humanos), quién lo invitó a realizar un
magíster en dicha escuela a comienzos de los años setenta.
La enseñanza de Alberto Cruz y Valparaíso
El aprendizaje de Bannen con Alberto Cruz transcurrió recorriendo y dibujando
los espacios públicos de la ciudad de Valparaíso. Esta ciudad se caracteriza por sus
espacios públicos construidos en pendiente, donde la geografía determina las calles,
los recorridos y los lugares donde es posible transitar o construir.
Es evidente la influencia de esta aproximación en el trabajo de Bannen en Providencia: el proyecto surge desde un conocimiento profundo del particular territorio
de la comuna. Además, para el asesor urbanista son importantes la historia e identidad de sus lugares, así como la condición urbano-geográfica: una zona transformada en corredor entre el centro de Santiago y las comunas de la zona oriente.
N
Imagen 2 | La ciudad entre. Esquema que explica la condición de Providencia en la ciudad de Santiago.
Fuente | Germán Bannen, imagen publicada en Bannen, G."Providencia, una calle de la ciudad.”
En revista CA nº 27, Editorial Colegio de Arquitectos, Santiago, Agosto 1980, pág. 29.
[10] Basado en bannen, Germán. (2001, 2005, 2008 y 2012). Entrevistas realizadas por la autora.
10 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
Germán Bannen puso en valor las características de la geografía de Providencia,
tal como aprendió en Valparaíso. Valora la condición espacial intermedia de la comuna y de su avenida principal, definiéndola como la ‘ciudad entre’. En su visión,
esta condición de ciudad entre pone a Providencia ante un desafío: acoger de manera apropiada el intenso flujo vehicular que fluye por la avenida Providencia sin que
dicho flujo separe la zona en dos partes aisladas. Como se puede desprender de sus
escritos, él interpretó el flujo vehicular a través de Providencia como un problema
geográfico. Para él, este flujo es como un río que hay que domesticar y su estrategia es generar un delta: dividir el flujo en dos brazos, aminorando la intensidad y
distanciándolos lo suficiente para que entre ellos se formen islas con un espacio
suficientemente grande como para constituir un lugar de permanencia, es decir,
espacios públicos v/s flujo.
Tal como en el proyecto de urbanización Achupallas, desarrollado por su maestro,
el trazado del espacio público tendría la forma de acuerdo a su vocación geográfica
y topográfica. De la misma forma en que en el proyecto Achupallas se ubica la plaza
en el valle y la calle en la cima[11], Bannen otorga un orden a los espacios y a los
flujos de Providencia.
La noción de que el límite entre lo público y lo privado es difuso también proviene, según Bannen, de su formación con Alberto Cruz. Esto él lo ejemplifica con la
imagen de las múltiples escaleras de Valparaíso. ¿De quién son las escaleras?, ¿son
públicas o privadas?, pregunta Bannen. Para él lo importante es, más que su correspondencia con propiedad pública o privada, el hecho de que sean usadas por muchas
personas. Los diferentes tramos de las escaleras son distintos y esto es, desde su
punto de vista, la expresión de todos los actores que participaron en su construcción.
Imagen 3 | La urbanización y la sucesiva construcción de los lotes en el proyecto Achupallas.
Fuente | CRUZ, Alberto. Estudio urbanístico para una población obrera en Achupallas. Escuela de Arquitectura
Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso, 1953.
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Esta noción del uso público presente en las escaleras de Valparaíso es replicada
por Bannen en los pasajes y patios de Providencia. Esta red de pasajes es, según él,
también un patchwork de espacios en los que se nota la participación de los diversos
actores que intervienen en su construcción.
Bannen abordó el rol de urbanista planificador de la Municipalidad de Providencia con la noción de Alberto Cruz sobre la coexistencia de espacio público y espacio
privado[12]. En el mencionado proyecto de la urbanización Achupallas de Viña del
Mar, del año 1954, el trazado de la vialidad y la infraestructura son los elementos
que ordenan y definen los tamaños del proyecto. Son la parte que se debe construir
primero. Por el contrario, los edificios son secundarios, otros actores se harán cargo de construirlos sucesivamente según las orientaciones del trazado predefinido
por el planificador[13].
Bannen entendía que su rol como planificador del proyecto Nueva Providencia
era trazar el espacio de la calle y sus plazas, así como definir el lugar propicio para
ubicar las edificaciones que serían construidas sucesivamente por los arquitectos de
los diferentes proyectos.
La enseñanza de Constantino Doxiadis y la Escuela Ekística
Otra influencia importante en la concepción del espacio público del Plan Nueva
Providencia es la Escuela Ekística. Germán Bannen conoce a Constantino Doxiadis
cuando el plano para el proyecto Nueva Providencia estaba en marcha. El encuentro
influyó decisivamente en el posterior desarrollo del plan.
Bannen había descubierto a la escuela Ekística a través de la revista argentina
Suma Nueva Visión. Se trataba de una monografía de 1968 dedicada a Doxiadis[14].
La escuela Ekística había despertado tanto interés en el asesor urbanista, que en
1972 Bannen consigue que una colega que viaja a Grecia presente el proyecto Nueva
Providencia a Constantino Doxiadis. En respuesta, Doxiadis invita a Bannen como
alumno de magíster a su escuela. Bannen acepta y reside en Grecia por un año.
[11] cruz, Alberto. Estudio urbanístico para una población obrera en Achupallas. Escuela de Arquitectura
Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso, 1953.
[12] pérez de arce, Rodrigo y pérez, Fernando. Escuela de Valparaíso Grupo Ciudad Abierta. Contrapunto,
Santiago, 2003.
[13] Ibid.
[14] Ver: méndez, Lala y grisetti, Jorge (eds.). “Ekistica: la ciencia de los establecimientos humanos”.
Cuadernos Summa-Nueva Visión, serie “El diseño del entorno humano”, año 1, n.º 16, diciembre, 1968.
12 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
En Grecia, Bannen aborda el tema de la escala y las interrelaciones entre las unidades urbanas. Explora una noción: las ciudades se componen de diferentes ciudades.
Bannen complementa los estudios con sus propias exploraciones por un territorio
que describe así: «una geografía mediterránea, muy medida, donde el agua y la tierra
forman un continuo». A partir de entonces, la escala o medida de Providencia se
constituirá a partir de sus límites espaciales reconocibles: el río Mapocho, el canal
San Carlos y el Parque Bustamante. El asesor urbanista comienza a usar la expresión
“la ciudad de Providencia[15]”.
Bannen se representa la situación urbana de la comuna de Providencia como una
ciudad entre, es decir, una ciudad que comparte su centro con toda el área metropolitana de Santiago. La apertura de la calle Nueva Providencia como par (o brazo) de
la existente Avenida Providencia, y el planteamiento de guiar el flujo de la ciudad
completa a través de la fracción de ciudad que es la comuna, responden a esta visión.
De vuelta en Santiago, Bannen enfatiza la idea de conformar ciudades y aborda el
Plan Regulador con la idea de generar unidades territoriales con una determinada
identidad geográfica, paisajística o histórica. Efectivamente, el Plan Regulador de
1976 recurre a la definición de partes de la comuna para poder planificar el total.
Cabe hacer notar que la noción difiere de la idea de zonificación funcionalista tan
habitual en nuestros actuales instrumentos de planificación territorial.
Bannen rechaza la división funcionalista de la ciudad en áreas residenciales, áreas
industriales, áreas de trabajo y de esparcimiento, porque no ayuda a conformar
ciudades dentro de la ciudad. El plan de Providencia está lejos de ordenar la comuna
en zonas funcionales. No sólo define zonas con predominancia de algún uso pero
permitiendo los otros usos en la medida de su compatibilidad, sino que también
define las partes de acuerdo a la vocación de cada lugar: por ejemplo, cuando son
calles de gran centralidad como la Avenida Providencia, los usos establecidos en sus
bordes son comerciales y se da espacio a una mayor densificación en altura; por el
contrario, cuando son sectores más alejados del centro, se establecen usos residenciales y de comercio local.
[15] bannen, Pedro y chateau, Francisco (eds.). La ciudad de Providencia en la obra de Germán Bannen.
Editorial arq, Santiago de Chile, 2007.
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4. La estrategia simultánea de diseñar y regular.
Para entender la concepción de espacio público que subyace en el plan y para explicar
por qué Bannen estaba tan comprometido con la tarea asignada a cada uno de los
arquitectos que contribuyeron con sus edificios a la red de pasajes de Providencia, es
necesario considerar que el asesor urbanista desarrollaba su quehacer en dos ámbitos.
De acuerdo a su opinión de que no existe una línea divisoria entre la arquitectura
y el urbanismo (la ciudad es un proyecto tal como lo es un edificio), Bannen aborda
ambas tareas: como arquitecto, construye edificios para el municipio y es el arquitecto del espacio público; como urbanista, diseña[16] el trazado de la ciudad a través de la
normativa, es decir, planifica el marco en que otros realizarán sus obras[17].
Bannen y el diseño de edificios y espacios públicos
Bannen ejerció directamente como diseñador de espacios públicos a través de la
construcción de un sistema de parques y áreas verdes comunales, en algunos casos
diseñados en conjunto con Jaime Márquez, actual Asesor Urbanista de Providencia. Ambos arquitectos lideraron también la construcción de diversos edificios de
equipamiento municipal que apoyan programáticamente las actividades de ocio en
las áreas verdes. Estos proyectos se ubican en el interior de parques o generan en su
interior espacios públicos, tal como sucede en el Pabellón de las Esculturas (ubicado
Imagen 4 | Pabellón de las Esculturas y Café Literario Bustamante, ambos proyectados por Germán Bannen en
colaboración con otros arquitectos de la municipalidad.
Fuente | Fotografías de la autora.
[16] Es el término que usa el propio Bannen.
[17] Ver: bannen, Pedro y chateau, Francisco (eds.). Ob. cit.
14 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
en la ribera norte del río Mapocho en la zona de Pedro Valdivia Norte), el Centro
Deportivo Santa Isabel (al sur-poniente de la comuna) y dos cafés literarios (uno
en el parque Ecuador que bordea el río Mapocho por el lado sur y otro en el parque
Bustamante en el extremo poniente de la comuna)[18].
Todos estos edificios se destacan por integrar el espacio público circundante,
por conformar pequeñas calles interiores, o por generar terrazas o patios que se
conectan visualmente con el parque circundante.
Bannen y el diseño del espacio público a través de la normativa
Bannen encabeza el departamento de Asesoría Urbana de Providencia desde 1962.
Como urbanista, gestó la idea de crear una red de espacios de uso público complementaria a las calles y plazas de la comuna: pasajes peatonales y patios interiores
que atravesarían la zona por el interior de las manzanas y que estarían ubicados
necesariamente en terrenos privados (la comuna no tenía más terrenos disponibles
para destinar a espacios libres).
Para Bannen, fue evidente desde un principio que la forma de guiar la construcción de esta red de pasajes sería la normativa. Incluso la necesaria cesión privada de
espacios de uso público para materializar la red de pasajes estuvo presente, como
idea, desde los inicios del mencionado plan maestro (a contar de 1972). Posteriormente, y como se explica en detalle a continuación, esta idea se iría transformando
en una norma de incentivos formalmente redactada.
La lógica de esta normativa era promover una red peatonal, complementaria a la
red vial de la zona, que lograra conectar las calles y manzanas entre sí (un recorrido
por el interior de las manzanas en un ambiente más tranquilo y alejado de las grandes vías congestionadas). La norma promovió la generación de una red en el sentido
oriente-poniente, tanto al norte como al sur de la Avenida Providencia, y también
la creación de conexiones entre Avenida Providencia y Nueva Providencia a través
de pasajes peatonales. Todo esto, asumiendo que para la construcción de la red se
utilizarían terrenos privados que cediesen espacios al uso público.
Bannen pudo implementar estos planteamientos debido a una coyuntura muy
particular: la zona estaba experimentando una renovación. Sólo en el contexto de la
construcción de nuevos edificios (debido al cambio de uso de la zona, a contar de
entonces comercial) sería posible solicitar la cesión de espacios libres a los propie-
[18] Ver: bannen, Pedro. “Claves de lectura en la construcción de un territorio”. En bannen, Pedro y chateau,
Francisco (eds.): Ob. cit., pp. 31-43.
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N
Imagen 5 | Planificación de los pasajes en la estructura predial en transformación. Manzana ubicada entre la avenida
Ricardo Lyon y la calle Santa Magdalena.
Fuente | Fracción del Plano de “Trazado de la Nueva Providencia” de 1972, original del archivo de la Asesoría Urbana
de la Municipalidad de Providencia (izquierda) y dibujo de la autora (derecha).
tarios del suelo. La renovación consistió en que terrenos de aproximadamente mil
quinientos metros cuadrados con casas unifamiliares (línea punteada en la imagen
5) estaban evolucionando a nuevos lotes formados por dos o más de estos terrenos
fusionados. De esta forma se estaría dando cabida a nuevos edificios de diez y más
pisos de altura, los que cederían espacio de tránsito público a nivel de suelo. La reorganización de los lotes brindaría la oportunidad de ubicar pasajes en el borde (entre
el edificio nuevo y su medianero) así como patios interiores al sumar los nuevos
fondos de sitio de los nuevos edificios.
En el trazado de la red completa de pasajes y patios (contenida en la solapa de este
libro) y en esta pequeña fracción del plan expuesta en la imagen anterior, podemos
ver cómo el plan trazó la configuración de nuevos bordes construidos en los primeros pisos de los edificios nuevos y previó que estos bordes, a su vez, definieran la
forma de nuevos espacios libres al interior de la manzana: pasajes y patios.
16 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
5. El plan maestro, los cinco mecanismos de implementación y la
pregunta acerca del carácter público de los espacios.
La acción normativa de Germán Bannen sobre el espacio de uso público ubicado
en terrenos privados se apoya no sólo en estos trazados del plan maestro Nueva
Providencia, sino también en un conjunto de diversos mecanismos que pusieron en
práctica su visión. Estos mecanismos fueron importantes al otorgarle validez legal al
plan maestro y al guiar las decisiones morfológicas de su diseño. Cada uno de estos
mecanismos ha tenido una evolución durante los últimos cuarenta años, tanto en
sus contenidos como en sus formulaciones. En esa evolución se pueden identificar
diferentes periodos. Revisaremos ahora el sentido en que contribuye cada mecanismo a la generación de espacios de uso público en cada periodo, tal como promueve
la condición esencial de la normativa de incentivos.
a) El Plan Regulador Comunal de Providencia
Uno de los instrumentos primordiales para la implementación del plan
maestro Nueva Providencia fue el Plan Regulador Comunal de Providencia de
1976[19]. A través de este instrumento se definió el uso de suelo de la zona en
que se desarrollaría esta intensa red de pasajes peatonales.
La zona donde se promovieron los pasajes se definió en el Plan Regulador
como zona de uso predominantemente comercial (UpC). Esto significa que el
uso comercial prevalece, pero es complementado por el uso residencial y de
oficinas. En términos edificatorios, para esta zona, el Plan Regulador preveía
una mayor altura de edificación y una mayor densidad consecuente al uso
predominantemente comercial. La zona así rotulada abarcó aproximadamente tres kilómetros de largo y cubrió un área de 132 kilómetros cuadrados. Se
ubica primordialmente muy cerca y a lo largo de la Avenida Providencia.
La definición del uso de suelo en la zona de pasajes fue modificándose a lo
largo del tiempo. En una primera etapa (1975-1989) se promovió la construcción de pasajes sólo en la zona de mayor intensidad comercial, es decir, en la
Zona UpC, junto a Avenida Providencia en su segmento oriente (entre Avda.
Pedro de Valdivia y Avda. Los Leones).
[19] Párrafo 1º del Plan Regulador aprobado el 21.11.1975 mediante Decreto n.º 424 del minvu.
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N
ZONA UR
ZONA UpR
ZONA UpRO
ZONA UpRO y ES
ZONA UpROCI
ZONA UpROC
ZONA UpC
ÁREAS VERDES
Imagen 6 | Zonificación del Plan Regulador de Providencia 1976-2007. La zona “UpC”(Uso preferentemente Comercial),
graficada en color azul, fue la zona establecida originalmente para la construcción de pasajes y patios al interior de las
manzanas. Posteriormente la zona para construir pasajes se hizo extensiva a las áreas “UpRO” (Uso preferentemente residencial
y oficinas y “UpROCI” (Uso preferentemente Residencial, Oficinas y Equipamiento), graficadas en azul oscuro y azul medio.
Fuente | Esquema de la autora basado en Plan Regulador de Providencia disponible en el archivo de Asesoría Urbana.
Imagen 7 | Foto izquierda: Edificio Plaza Lyon, espacio asociado al uso predominantemente comercial (UpC) del periodo 1975-1989.
Foto derecha: Edificio Paseo Granaderos, asociado al uso UpRO y UpROCI, llamado inicialmente "uso mixto" del periodo 1990-2008.
(Ver fichas de casos en páginas 375 y 361 respectivamente).
18 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
caso 51
Edificio Plaza lyon
flujos de paso a través del lugar
edificio comercial (+residencial y oficinas)
(ver en página 375, caso 51, conjunto 19)
diversidad de usuarios
Oficinistas (ejecutivos o empleados)
206
Escolares
9
Familiares
6
Jóvenes
60
Adultos mayores
28
Vendedores ambulantes
4
Artistas callejeros
Mendigos
1
Vitrineante (gente con bolsas)
98
N
caso 30
Edificio PasEo GranadEros
flujos de paso a través del lugar
edificio residencial oficinas (+otros usos)
(ver ficha en página 361, caso 30, conjunto 12)
diversidad de usuarios
Oficinistas (ejecutivos o empleados)
4
Escolares
Familiares
Jóvenes
Adultos mayores
Vendedores ambulantes
Artistas callejeros
Mendigos
Vitrineante (gente con bolsas)
1
Imagen 8 | Tipos de usuarios y cantidad de flujos en los mismos espacios de las fotos anteriores (Imagen 7). Espacio
asociado a un edificio de comercio/oficinas del periodo 1975-1989 (superior) y otro asociado al uso exclusivo de
vivienda del periodo 1990-2010 (inferior).
Fuente | Gráficos de la autora, en colaboración con Verónica Arcos.
En una segunda etapa, entre 1990 y 2007, la posibilidad de construir pasajes
se hizo extensiva a un área mayor que incluía, además de la zona anteriormente descrita, la zona de usos predominantemente residenciales con oficinas/equipamiento (es decir, las zonas UpROC y UpROCI). En esta zona de
uso de suelo predominan edificios de vivienda y/o oficinas que reemplazan
completamente al comercio o lo reducen al primer piso.
Elke Schlack | 19
El sentido de este mecanismo es definir el uso de suelo y, con eso, el carácter
de los espacios. El uso comercial calibra el espacio para un uso intenso, condición en que puede darse aquello que Bannen describe como un lugar donde
es más posible que las personas compartan su vida pública con los demás.
En las investigaciones en que se basa este artículo quedó comprobado que
el uso comercial fue el detonante del carácter público de los pasajes, sobre
todo en aquellos casos en que esto promovió la existencia de fachadas del espacio público con programas de mayor afluencia de público (supermercados,
farmacias, bancos, etc.). Además, el carácter público se vio favorecido cuando
se trataba de edificios de usos mixtos, con programa de vivienda y oficina en
los pisos superiores, cuyos pasajes son usados en diferentes horarios del día
y no sólo en las horas de funcionamiento del comercio. Esto lo muestran los
análisis de flujos, así como el levantamiento del tipo de usuarios que ocupan
y transitan los pasajes aledaños a edificios de uso comercial-mixto[20].
Por el contrario, los pasajes y patios peatonales que se desarrollaron con
bordes programáticos con menos actividad pública, es decir, con entradas
de edificios de vivienda, evidencian la ausencia de su carácter público. El
sutil cambio en la zonificación de la normativa para incentivar la creación
de pasajes en zonas de uso predominantemente residencial, propendió al
desarrollo de espacios de carácter mucho más privado en el segundo periodo.
Los análisis de flujos muestran una concurrencia menor y el levantamiento
del tipo de usuarios indica que se trata predominantemente de habitantes del
edificio, con poca demanda de otros usuarios.
b) El Plan Seccional
El segundo instrumento relevante para implementar el Plan Nueva Providencia fueron los Planos Seccionales. Estos instrumentos dieron validez legal
al trazado de pasajes y permitieron definir en detalle la morfología urbana
de un sector determinado. Doce Planos Seccionales regularon de manera
más detallada la edificabilidad de esta zona de pasajes, definiendo tanto la
morfología edificada como la de los espacios libres. En estos instrumentos
se establecieron la posición y la superficie aproximada de los pasajes y de los
espacios al interior de los predios que debían ser reservados al uso público. Si bien estos trazados en el Plan Seccional no exigían implementarse
literalmente, constituían una indicación acerca del criterio a cumplir por los
[20] Las zonas comerciales mixtas muestran un mayor flujo y una mayor diversidad de usuarios (habitantes,
oficinistas, estudiantes, compradores y vendedores ambulantes, entre otros).
20 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
desarrolladores de los lotes: conectar dos calles y tener al menos dos accesos,
construir la continuidad con la restante red peatonal de pasajes y, en algunos
casos, constituir patios interiores.
Los doce Planos Seccionales fueron elaborados predominantemente en
los primeros años, inmediatamente después de la puesta en marcha del Plan
Regulador Comunal de Providencia del año 1976. Desde entonces no han
sufrido modificaciones relevantes en su contenido. Lo que ha cambiado a
lo largo del tiempo es el grado de cumplimiento de dichos Planos Seccionales. Mientras el periodo 1975-1989 se caracterizó por la realización de los
seccionales planificados (en la medida que se construyeran edificios sobre
esos territorios), en el periodo 1990-2010 más de la mitad de los edificios no
reservaron los vacíos previstos en el Seccional existente, y más de una decena
de casos se construyeron sobre terrenos en los que no estaba planificado hacer un pasaje peatonal, y sin que se elaborara un Plano Seccional para generar
continuidad con los Seccionales previos.
Aumentar la red peatonal que hace más accesible el espacio intensificando
las posibilidades de recorrido entre calles y pasajes, es, sin duda, una acción
que contribuye a mejorar el carácter público de una zona. Sin embargo, no
se trata únicamente de un aspecto cuantitativo, también importa la cualidad
de esas conexiones. El Seccional, cuidadosamente diseñado de acuerdo a las
condiciones específicas de cada manzana con el objetivo de establecer un flujo
continuo entre las manzanas en una visión de total, garantizaba ese aspecto
cualitativo. El incumplimiento del seccional, con la consiguiente discontinui-
N
seccional
situación actual
conjunto 7
seccional
situación actual
conjunto 8
Imagen 9 | Caso en que se muestra divergencia entre Plan Seccional y la situación actual construida (izquierda) y caso
en que se muestra algún nivel de correspondencia entre el Plan Seccional y la situación actual construida (derecha).
Fuente | Esquemas de la autora.
Elke Schlack | 21
dad de recorridos entre las manzanas, evidentemente hizo que el margen de
calidad dependiera de cada edificio. La imagen 9 es un buen ejemplo de esto.
Podemos ver dos manzanas en su versión original planificada (izquierda) y
situación actual (derecha) respectivamente. En ambas manzanas el sentido
del seccional fue generar un recorrido peatonal en sentido oriente-poniente
(derecha-izquierda) y habilitar un patio al interior de la manzana que articulara
estos recorridos. Al lado izquierdo (Conjunto 7) vemos una manzana en la
que se han construido pasajes en toda su área y que se desarrolló predominantemente en el periodo 1989-2008. En la situación actual desaparece casi
la mitad del patio interior previsto en el plan maestro, modificándose sustancialmente la configuración del espacio. Siete pasajes y un espacio central son
reemplazados por sólo cinco pasajes, la plaza central es reemplazada por disminuidos y atomizados espacios y gran parte de la manzana es ocupada por el
hall de una multitienda que no es accesible públicamente (zona en gris claro).
En el gráfico derecho se puede observar una manzana (renovada sólo en
su porción inferior y que también data del periodo 1989-2008) que si bien a
muy grandes rasgos mantiene la idea de las conexiones entre calles y el patio
central, muestra que entre la idea del seccional y la realidad construida hay
una gran diferencia en medidas y espacialidad en desmedro de lo público.
Lamentablemente, las medidas y configuración pre-establecidas en el
Seccional no eran condición de uso público automática de los pasajes y
patios. Sabemos que es más probable lograr dicho carácter público cuando los
pasajes están mejor conectados como red y tienen mayor accesibilidad. En ese
N
Imagen 10 | Esquema de integración visual de los conjuntos 6, 7 y 8.
Superficie de color claro indican mayor dominio visual.
Fuente | Gráficos de la autora, esquemas realizados por Verónica Arcos.
22 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
sentido, los casos que en lugar de abrir muchas aperturas se restringen sólo a
conformar atajos en forma de ele (o los espacios techados con accesos controlados de las multitiendas), como en el conjunto 7 de la imagen 9, promueven
un carácter espacial mucho menos público.
Al centro del esquema de integración a la red peatonal que se muestra en la
imagen 10 vemos que no aparece el espacio de la multitienda (que correspondía
al conjunto 7 en la imagen 9). Esto se debe a que este espacio está cerrado a
la circulación peatonal pública; para entrar en él hay que abrir puertas, cruzar
barreras magnéticas y obtener la aprobación de los guardias. Sin embargo, a
manzana derecha, es decir, el conjunto 8, parece mucho más integrada a la red.
El hecho de que la configuración del Seccional proyectara un flujo peatonal
público (en los pasajes) además de una permanencia pública (en los patios), contribuyó a establecer una condición elemental del espacio público: la posibilidad
del encuentro casual y el intercambio casual entre conocidos y desconocidos.
Muchos de los edificios construidos en la etapa segunda carecen de patios y
lugares de estar, y se reducen a conectar a través de atajos. Esa condición morfológica frena la posibilidad de permanencia y de encuentro (ver imagen 12).
c) Normativas de incentivo
Un tercer elemento importante que complementó el Plan Nueva Providencia
fue el mecanismo específico del incentivo. La estrategia consistía, como ya
hemos señalado, en premiar con una mayor edificabilidad a aquellos edificios
que cediesen parte de la superficie del terreno al uso público, conformando
así un tramo de la red de pasajes concebida en el plan maestro.
Aunque parece obvio que los urbanistas de Providencia basaron la idea
del incentivo en la larga tradición de pasajes al interior de las manzanas del
centro histórico, Bannen nunca se refiere al sistema de incentivos que se
aplicaron en el centro de Santiago en los años treinta como referente para
Providencia. Se trataba de una norma que permitía a edificios de fachada
continua construir uno o dos pisos más en la medida que proveyeran galerías
comerciales en su primer y segundo piso[21]. Esta norma contribuyó a la consolidación de una extensa red de galerías y portales peatonales inspirada en las
galerías parisinas o italianas de fines del siglo XIX[22].
[21] Art. 460 de la Ley y Ordenanza General de Construcciones y Urbanizaciones de 1936.
[22] Las galerías del centro han sido ampliamente estudiadas por José Rosas. Ver: rosas, José. Manzana y tipo
edificatorio en transformación. Tesis de Doctorado, Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Barcelona, 1984.
Elke Schlack | 23
Imagen 11 | Edificio “Forum”, construido en 1980 por los arquitectos Sergio Alemparte y Eugenio Gellona. Comparación del
volumen según normativa vigente de la época (arriba) y según incentivo tipo “Conjunto Armónico” en el que se incluye una
galería en la planta baja a cambio de mayor altura de edificación (al centro).
Fuente | Esquema de alumnos de la autora: Juan Luis Fresno y Diego Sepúlveda, de la P. Universidad Católica y
fotografía del pasaje interior de la autora.
24 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
La referencia directa es una norma de 1960 que ofrecía un incentivo a la renovación de grandes piezas urbanas para edificar lo que se denominó un conjunto
armónico. Para implementar el plan de pasajes los urbanistas de Providencia se
apoyaron en esta norma de excepción, llamada justamente ‘Conjunto Armónico’, que figuraba en la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Esta excepción permitía aumentar la constructibilidad en un cincuenta por ciento a cambio
de entregar espacios comunes libres en el terreno privado correspondientes a
siete metros cuadrados por cada habitante estipulado en el proyecto[23].
Este instrumento, inicialmente pensado para el desarrollo de grandes
proyectos de unidades vecinales, se aplicó en la etapa inicial del Plan Nueva
Providencia (entre 1976 y 1989), en más de siete edificios que conformaron el
frente de la nueva Avda. Providencia, así como en edificios que construyeron
pasajes y patios en su entorno o interior. Se trata del conjunto Plaza Lyon, el
edificio Dos Providencias, el Centro Nuevo, el edificio Punta del Este y el edificio Forum (ver imagen 11 de Edificio Forum en página anterior que corresponde al caso 60 del conjunto 22 en la página 381).
A contar de 1990 no se recurre más a la norma del Conjunto Armónico para
incentivar la construcción de pasajes en Providencia. Ese año se incorpora una
norma de incentivo en la Ordenanza de la comuna. Dicha normativa, incluida
Imagen 12 | Edificio “Magnere”, construido en 1997 por el arquitecto Hernán Arriagada. El volumen resultante
según la normativa vigente en la época se incrementa a cambio de la cesión de superficie al libre tránsito.
(ver caso 4 en página 342)
Fuente | Fotografías de la autora.
[23] schlack, Elke. y vicuña, Magdalena: “Componentes normativas de alta incidencia en la nueva morfología del
Santiago Metropolitano: una revisión crítica de la norma de 'Conjunto Armónico'”. Revista eure, n.° 111, vol. 37,
mayo 2011, pp. 131-166.
Elke Schlack | 25
como artículo 48d[24], se llamó premio a las galerías y pasajes. A contar de los
años noventa, el incentivo se regula predominantemente a partir de la norma
local, en desmedro de la norma del Conjunto Armónico.
El premio a las galerías y pasajes previsto en la Ordenanza de Providencia es nuevamente un incentivo para obtener una mayor edificabilidad del
lote a cambio de ceder espacio de uso público en el terreno. Pero ahora la
edificabilidad crece en cinco metros cuadrados por cada metro cuadrado que
se cede en el primer piso del terreno. Treinta y cinco proyectos se acogieron
a esa norma y aportaron superficie a la red de pasajes peatonales, entre los
que se cuentan el edificio Magnere (ver caso 4 en página 342) y el edificio del
Servicio de Impuestos Internos (ver caso 31 en página 362).
Estos dos incentivos, el del Conjunto Armónico y el establecido en el
artículo 48d, hicieron posible implementar los pasajes y patios interiores del
plan maestro Nueva Providencia. Hasta hoy no existe otro mecanismo legal
para regular la provisión de nuevos espacios libres en el ámbito de la renovación y densificación urbana[25].
La clave para la construcción de pasajes y patios de uso público fue que estos mecanismos de incentivo actuaran en conjunto con los demás instrumentos ya mencionados: el Plan Regulador Comunal y los Planos Seccionales.
Lamentablemente, tanto la norma de Conjunto Armónico como el artículo
48d de la Ordenanza Comunal son regulaciones que se limitan a definir cantidades. Las condiciones importantes para promover el carácter público de los
espacios van más allá de fijar áreas de compensación o establecer la obligatoria
conexión de dos calles. La calidad de los espacios creados mediante estos dos
mecanismos dependió en gran medida de que los proyectos estuviesen inscritos en el plan maestro, el Plan Regulador Comunal y los Planos Seccionales,
instrumentos que contienen más directrices de diseño para los espacios.
En los treinta y cinco proyectos construidos entre 1990 y 2010, cuyos espacios son resultado del incentivo dispuesto en el artículo 48d (llamado 3.3.06
desde el 2007), se pudo comprobar que aquellos pasajes y patios en los cuales
[24] Art. 48d de la Ordenanza de Urbanismo y Construcciones de la Comuna de Providencia (agregado en 1990). En
la nueva Ordenanza aprobada en 2007 el artículo se denomina 3.3.0.6.
[25] Actualmente está en discusión una reforma en la Ley General de Urbanismo y Construcciones que se
refiere a este tema. Se trata de los artículos 59 y 70 de dicha ley, los que se refieren a las declaratorias de
utilidad pública y aportes al espacio público.
26 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
se materializó lo dispuesto en el plan maestro alcanzaron una mayor calidad
espacial y una mejor inserción en la red, que aquellos espacios-premio cuya
configuración espacial resultó espontáneamente a partir de las construcciones
de los sucesivos edificios.
Un ejemplo de esto son los siguientes dos lugares en Providencia. En
la imagen y esquema superiores de la imagen 13 se puede observar que el
espacio-premio tiene forma de "W". Las zonas de color gris oscuro en el gráfico VGA (visibility graph analysis[26]) indican que en el lugar existe un limitado
dominio visual, lo que implica que el espacio sea menos perceptible desde la
calle y que, probablemente, reciba menos afluencia de público.
N
Imagen 13 | Diferencia de calidad entre los espacios-premio no previstos en el plan de pasajes (arriba) y los espaciospremio previstos en el plan de pasajes (abajo). Medición de la integración visual de la red de espacios peatonales que
cruzan el interior de la manzana. Superficie de color claro indican mayor dominio visual.
Fuente | Fotografías de la autora y esquemas de la autora y Verónica Arcos.
Elke Schlack | 27
A diferencia de esto, el espacio premio de la foto y esquema inferior en la
imagen 13 incluye líneas (pasajes o veredas) y un rectángulo central (patio)
con conexiones a las calles circundantes. Los colores grises más claros de este
espacio en el gráfico VGA indican que en el lugar existe un mayor dominio visual, en ocasiones con la misma intensidad que en las veredas comunes. Esto
implica que el lugar sea muy perceptible desde la calle, y que, por lo tanto,
aumente la probabilidad de afluencia de público.
d) Procedimientos de aprobación del diseño de los pasajes y patios peatonales
Un cuarto aspecto decisivo para la implementación del plan maestro Nueva
Providencia fue el procedimiento de aprobación de los proyectos.
Tal como estaban planteadas las regulaciones orgánicas de los municipios
en Chile en los años setenta, existía una instancia de diálogo entre el planificador y el arquitecto proyectista que permitía, en este caso específico, que el
espíritu del Plan Nueva Providencia fuese transmitido a estos últimos.
El mecanismo ideado para este diálogo era el Anteproyecto, cuya autorización era visada por el Asesor Urbanista. La instancia permitía consensuar la
manera en que cada proyecto de arquitectura cumplía el objetivo del plan y
coincidía con los demás proyectos en sus criterios de diseño del espacio de
uso público. De esta forma se podía ir coordinando con mayor precisión la
continuidad entre los pasajes creados. Además de conseguir un carácter más
unitario en los patios interiores (aunque estuviesen compuestos por varios
sitios), se lograba una adecuada correspondencia entre los proyectos del
municipio, de los privados individuales y del Metro de Santiago. Un ejemplo
paradigmático de esta fase son los edificios situados en el cruce del eje
Providencia/Nueva Providencia con la Avenida Ricardo Lyon. Estos edificios
configuran espacios de uso público en sintonía con la estación de Metro adyacente que fue planificada en coordinación entre el Metro de Santiago y la
Municipalidad de Providencia. La génesis de esta pieza urbana está detallada
en las entrevistas a los asesores urbanistas y, en particular, a Rodrigo Rojas
(ver página 63).
[26] “vga” (visibility graph analysis) es un gráfico en que cada nodo es coloreado de acuerdo a cuántos nodos
son visibles desde él. El rango parte desde azul para bajar de intensidad hasta el rojo, que muestra muchos nodos
visibles. El programa usado para construir este gráfico es de: Turner, Alasdair. ucl Depthmap 7: Basic Usage Version.
28 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
N
Imagen 14 | Conjunto Plaza Lyon-Paseo Las Palmas. Gestión coordinada entre desarrolladores
(AGSA Metal S.A y Murtinho Arquitectos), Municipio de Providencia y Metro de Santiago S.A.
Planimetría del nivel mesanina Metro (izquierda) y nivel calle (derecha).
(Ver el conjunto 19 en página 374).
Fuente | Planimetrías de la autora.
Imagen 15 | Vista a vuelo de pájaro del Paseo Las Palmas en los años ochenta. La
fotografía muestra la integración entre el acceso al Metro, la peatonalización de la calle
Las Palmas y los edificios (ver catálogo de casos 48 y 49 en página 374).
Fuente | Archivo personal del arquitecto Pedro Murtinho.
Elke Schlack | 29
En 1989, la nueva orgánica de municipalidades declara obsoleto este mecanismo de consenso. El argumento era prevenir que el alto grado de discrecionalidad implícita en la aprobación de los anteproyectos acabara por enviciar
el proceso. Planificación y aprobación de proyectos no debían depender de la
misma entidad. Para nuestro caso de estudio, este cambio implicó que aplicar
las normativas del plan maestro Nueva Providencia fuera ahora responsabilidad única del Director de Obras. Dado que existe una desvinculación administrativa entre Dirección de Obras y Asesoría Urbana, la consecuencia fue la
desaparición del espacio de consenso entre la escala urbana planificada en los
Seccionales y la escala de cada edificio individual.
Si consideramos que la existencia del Plan Regulador Comunal y la de los
Planos Seccionales fue clave como marco para la gestión de incentivos, dado
que así era posible lograr no sólo áreas, sino también espacios cualificados
de uso público, concluiremos que esta desvinculación entre la planificación
y el otorgamiento de permisos tuvo un impacto negativo. Fue en el segundo
periodo, sin coordinación entre planificación y permiso edificatorio, cuando
fueron construidos doce edificios con pasajes o patios de uso público que no
estaban previstos en los seccionales o que no correspondían con el trazado
establecido en los seccionales.
e) Garantía legal del libre tránsito público en el tiempo
Por último, hubo un quinto mecanismo importante para la implementación
del Plan Nueva Providencia: el marco legal que asegura el estatus de uso
público de estos espacios creados.
Como ya sabemos, el uso público no es algo habitual de espacios ubicados
en terrenos privados, razón por la cual se recurrió a una figura legal que preservara la accesibilidad pública de los espacios en el tiempo. Este aspecto ha
sido, probablemente, el más difícil de resguardar. Hasta hoy no se ha resuelto
en forma precisa cómo perdura el uso público en estos espacios.
Este tema es particularmente sensible, ya que la condición elemental del
incentivo normativo de mayor constructibilidad es la cesión de espacio al
uso público en el primer piso, como fue explicado en el apartado C. De no
cumplirse esa premisa debiesen dejar de existir los pisos superiores de los
edificios beneficiados. De esta forma, impedir el tránsito público en estos
espacios-premio pondría en riesgo legal a una parte de los edificios aprobados
bajo esta normativa.
30 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
Imagen 16 | Pórtico del edificio “Portal Lyon”. El espacio fue cedido al uso público a
través de un gravamen de “tránsito público” (ver caso 16 en página 350).
Fuente | Fotografía de la autora.
N
Imagen 17 | Croquis con observaciones acerca de la obligatoriedad de la cesión al tránsito
público incluida en el Permiso de Anteproyecto n.° 1 otorgado por la
municipalidad a este proyecto (ver caso 16 en página 350).
Fuente | Archivo de Catastro de la I. Municipalidad de Providencia, 1979.
Elke Schlack | 31
En la legislación chilena existe el concepto de la servidumbre de paso o
tránsito público. Este concepto está normado en los artículos 820 y 880 del
Código Civil de la República de Chile. Es una figura legal que pertenece al
ámbito del derecho privado, ya que su función es regular la relación entre
privados (vecinos). Los pasajes del centro de Santiago construidos desde fines
del siglo diecinueve hasta aproximadamente los años sesenta del siglo pasado
son un antecedente de los espacios de tránsito público en Chile. Dichos pasajes, siendo privados, fueron destinados al tránsito público. En las escrituras
de algunos de ellos se constata que el tránsito público quedaba “gravado”
en la inscripción de Bienes Raíces respectiva. Con esto el uso público de las
galerías del centro quedaba legalmente vinculado al suelo (terreno) y no a
su propietario o a un permiso, y tenía vigencia por un tiempo indefinido,
aunque la propiedad cambiara de dueño.
Imagen 18 | Cerramiento de espacios concedidos al uso público a cambio de mayor constructibilidad
(fotografía correspondiente al caso 25 en página 356).
Fuente | Fotografía de la autora.
32 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
El libre tránsito público existió como condición esencial del plan maestro
Nueva Providencia desde el principio, aunque fuese formulado formalmente
recién a partir de 1989 en la Ordenanza de Providencia.
Sobre todo en la etapa inicial (es decir en los años setenta y ochenta) la
cesión al “libre tránsito” quedaba efectivamente inscrita como gravamen en
la escritura pública ante notario como servidumbre de paso. De esta forma,
el espacio entregado al tránsito público en casos como el edificio Portal Lyon
(ver caso 16 en página 350), quedaba asociado indefinidamente a la propiedad, como sigue siendo hasta hoy.
En la mayoría de los casos que se han ido construyendo en los últimos cuarenta años, sin embargo, sólo ha quedado constancia de esta cesión de uso
público en el permiso de edificación del municipio. Esto significa que esta
reserva al uso público sólo queda ligada al permiso de edificación, es decir, al
desarrollador o dueño de terreno que solicitó el permiso, desapareciendo en
el momento en que cambia el dueño o se pide un nuevo permiso.
Dado que en la mayoría de los casos de Providencia no haya garantía de
que el libre tránsito público perdure en el tiempo, constituye una fragilidad
del mecanismo de incentivos. En términos estrictos, por cada uno de los metros cuadrados cedidos al uso público que se cierran, incluso durante el día
(hecho que se observa en al menos un 5% de los casos), el edificio tendría que
demoler cinco metros cuadrados en sus últimos pisos. Esto, que en la práctica no ha sido exigido en ningún caso, pone en riesgo sustancial el sentido
de esta normativa de incentivos ya que no se trataría más de espacios de uso
público, sino de espacios de uso privado.
Elke Schlack | 33
Imagen 19 | Paseo Las Palmas (superior) y
Pasaje Santa Magdalena (inferior) a la hora
de salida de las oficinas (corresponden a
conjunto 19 en página 374).
Fuente | Fotografía de la autora, ayudantes
Celeste Pottstock y Alexis Machado.
34 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
6. Conclusión: ¿En qué medida es posible generar espacios de carácter público a
través de normas de incentivo en planes urbanos como el de Nueva Providencia?
La característica que distingue la norma de incentivos de Providencia de las que
existen en otras ciudades y países, es que fue concebida en el marco de un plan urbano integral, el de la Nueva Providencia, junto con una serie de otros lineamientos
que pretendieron obligar a los edificios individuales a ser coherentes entre ellos y
con el espacio público del entorno.
La voluntad de planificar una red de pasajes y patios, en vez de dejar una sumatoria de espacios individuales al libre albedrío, es el primer aspecto que hace a esta
normativa promover el carácter público. La aparentemente simple condición físicoespacial de generar accesos y conexiones es elemental para fomentar el carácter
público de un lugar[27]. Gracias al Plan Nueva Providencia hay muchas formas de
recorrer la zona central de Providencia. Pasajes con calidad peatonal abren múltiples accesibilidades a través de las manzanas.
Para consolidar un espacio de carácter público también fue relevante que la
norma se apoyara en la noción de un espacio público cotidiano, vinculado a usos
comerciales y a la vida que se genera en torno al comercio y las oficinas. Como
Germán Bannen indica, aumentar la probabilidad de que las personas compartan su
vida privada con otros sería la clave para generar la vida pública en el sector central
de Providencia. En un ámbito urbano de estas características se desarrollaría lo que
distingue el carácter público en términos sociológicos: la presencia de una diversidad de usuarios. Los espacios que mejor encarnaron el espíritu del Plan Nueva Providencia, como el Paseo las Palmas y el Pasaje Santa Magdalena, son efectivamente
lugares en que artistas callejeros, ejecutivos, vitrineantes[28], estudiantes, vendedores
ambulantes, jóvenes y jubilados comparten un momento de vida pública.
Otro aspecto de esta normativa de incentivos que contribuyó a la construcción de
espacios de carácter público fue la exigencia de los Planos Seccionales de proveer
espacios que combinaran pasajes con patios. Con eso fomentaban la coexistencia
de flujo peatonal y permanencia, condición elemental para que se dé el encuentro
en el espacio público.
[27] El marco teórico de referencia para hacer tales aseveraciones se constituye básicamente de los criterios
elaborados por los investigadores alemanes Selle, Wehrheim y Siebel. Los dos primeros explican la distinción teórica
entre espacios de carácter público y privado en el último capítulo de este libro.
wehrheim, Jan. Der Fremde und die Ordnung der Mall. (El otro y el orden del Mall). B. Budrich, Opladen, 2009
selle, Klaus. Was ist los mit den öffentlichen Räumen. (¿Qué pasa con los espacios públicos?). Informes agb n.º 49 2.
Dortmunder Vertrieb für Planungsliteratur, Aachen/Dortmund/Hannover, 2003.
[28] Con vitrineantes nos referimos a personas que están visiblemente de compras en el lugar, cargando bolsas.
Elke Schlack | 35
Aunque las bases para que se desarrollasen espacios de uso público estaban
contenidas en el plan, no todos los proyectos realizados desde 1976 hasta el 2010
contribuyeron de la misma manera a la configuración de espacios con carácter
público. Desde luego, en la muestra de los casos resultantes hay un gran número
de espacios que no cumplieron con las expectativas de los planificadores. La gran
mayoría de los proyectos que siguieron el espíritu del plan fueron construidos en
los primeros años de la normativa (1976-1983).
El motivo por el cual no todos los proyectos siguieron la prescripción de construir
espacios de uso público se pudo indagar en las entrevistas a los arquitectos y gestores[29] de los sesenta y dos proyectos que se realizaron en Providencia en el lapso de
treinta y cuatro años. Sólo la mitad de ellos veía realmente una ventaja en construir
un espacio de uso público en su proyecto. La motivación primordial fue el incentivo
de mayor edificabilidad. La mayoría de los arquitectos y gestores[30] que consideraban valioso crear ese espacio expresaron que la virtud era promocionar la actividad
comercial haciendo accesibles los locales al flujo peatonal. Ningún espacio-premio
fue construido con la intención, al menos explícita, de proveer un espacio de permanencia y encuentro.
Considerando que la mitad de los espacios fueron creados por arquitectos y
gestores que no tenían mayor interés en proveer espacios de uso público, no
sorprende que la conectividad y continuidad que pretendía garantizar el plan fuese
siendo minada con diversos recursos físicos concretos o simbólicos. Desniveles
de suelo, puertas de vidrio e incluso cerramientos permanentes con rejas constituyen un atentado a la accesibilidad irrestricta y al compromiso con el plan. Entre
las medidas que restringieron el carácter público de los espacios a nivel simbólico
se encuentran la ocupación de los espacios con mobiliario privado (restaurantes),
el explícito y coercitivo control por parte de guardias privados (que en ocasiones
repelen a grupos indeseados) y el manejo de códigos de ambientación que indican
enfáticamente que se trata de un lugar privado (determinados materiales y suelos,
mobiliario doméstico, plantas de interior, iluminación, etc.).
La visión de Germán Bannen de haber definido un uso de suelo predominantemente comercial se vio anulada en algunos proyectos específicos que disponen de
[29] Resultados derivados del proyecto Fondecyt Iniciación n.° 11090407, investigadora responsable Elke
Schlack. schlack, Elke: “Informe final Proyecto Fondecyt Inicio Nº 11090407 elaborado para Conicyt”,
Septiembre 2011. Documento no publicado.
[30] El 18% de los arquitectos/gestores de edificios tienen la intención explícita de proveer un espacio para
el “uso peatonal” (que se refiere a valorizar al peatón y al espacio de uso público). El 5% de los arquitectos/
gestores de los edificios sienten una “responsabilidad social-urbana” (referida a una valoración de la calidad
urbana en general).
36 | el espacio público en la nueva providencia de germán bannen
comercio para una clientela específica y no convocan al público en general. Es, por
ejemplo, el caso de los pasajes cerca de la calle Suecia, donde se aglomeran bares
que hacen que el lugar simbólicamente repela a grupos que no corresponden con la
edad o la actividad de ocio ejercida allí. Lo mismo sucede con espacios que contienen
sólo tiendas y restaurantes para compradores de altos ingresos, lugares al que otros
usuarios con menor poder adquisitivo, como estudiantes y jóvenes, no se sienten
convocados. Aunque todos estos espacios cumplen con la condición de uso comercial, no todos convocan a la clientela que Bannen había previsto: personas dispuestas
a compartir la vida pública.
Para dilucidar en qué medida es posible generar espacios de carácter público a
través de normas de incentivo es necesario considerar que una gran mayoría de los
proyectos que aportaron espacios-premio tuvieron como finalidad el premio y no el
espacio. Esto significa que el plan cumple un rol muy importante: dirigir hacia un
fin determinado. Tal como previó Bannen, no sólo es necesario fijar números y áreas,
sino también cualificar los espacios a través de la normativa. Dado el poco interés
que tienen los autores de algunos proyectos en proveer espacio público, será necesario cuestionarse si la estrategia de transferir a privados la provisión de espacios de
uso público es viable. Si fuese así, significaría que en un futuro cercano sería necesario fijar guías de diseño más precisas para lograr el carácter público de los espacios.
En síntesis, la cualificación del uso público sólo será posible cuando se tengan
en cuenta con mucha precisión las formas de construir espacios accesibles, las
connotaciones simbólicas de su ambientación (que deben apuntar a un carácter
público), el tipo de programa apropiado para convocar a una diversidad de actores y
la manera de condicionar espacialmente el control social por parte de los que usan
y están en el espacio[31].
[31] El diseño del espacio, la cantidad de entradas que tiene, el número de ventanas que miran a él y la
disposición de negocios volcados al espacio, entre otros, son medidas para promover el control de los
mismos propietarios y usuarios prescindiendo de guardias privados.
Elke Schlack | 37
anexo
Versión original de la norma de incentivos vigente entre 1989 y 2007:
Ordenanza Local de la Comuna de Providencia, Decreto 424 de 1976,
Artículo 48d) que rige para proyectos en la zona mixta: zona predominantemente residencial más oficinas y equipamiento:
«Aquellos proyectos que consulten pasajes que permitan el libre paso
peatonal conectando calles o pasajes existentes o propuestos y en que,
el porcentaje de ocupación de suelo de dichos pasajes supere el 30% de
la superficie del predio respectivo, se permitirá aumentar la superficie
construida por sobre el máximo que autoriza el índice de constructibilidad del sector hasta en 5 m2 que supere los correspondientes al 30%
de la superficie del predio, siempre que no sobrepasen las disposiciones
sobre distanciamientos y rasantes contenidas en la Ordenanza General
de Construcciones y Urbanización».
Versión actual de la norma de incentivos:
Ordenanza Local de la Comuna de Providencia, Decreto alcaldicio ex.
n.° 131 de 2007, Artículo 3.3.06. “Premio a las galerías interiores y al uso
equipamiento”:
«En aquellas manzanas, de las Zonas de Edificación Continua más
Aislada de altura Libre (EC3+al), en las cuales se proyecten galerías, con
locales comerciales al menos a un costado, conforme a la definición que
tiene este término en el Art. 1.1.2. de la oguc, a condición que además
unan dos calles o una calle y un pasaje existente o normado y que sean
cedidas al libre tránsito, el espacio común destinado a la circulación o
patios, hasta un máximo del 30 % de la superficie del terreno, se compensará con: 1,00 m² por cada m² de terreno, en el caso de galerías de un
piso con losas sobre ella; de 2,00 m² por cada metro liberado, en caso de
galerías de doble altura y de 3,00 m² por cada m² de galerías descubierta
o techada con cubiertas traslúcidas. En estos casos, estas mayores superficies se agregarán a la que permita el Coeficiente de Constructibilidad en
la Edificación Aislada».
«En las Zonas de Edificación Aislada de altura Libre y que permitan
adosamiento (eal/pa), en las cuales se proyecten galerías, conforme a la
definición que tiene este término en el Art.1.1.2 de la oguc, a condición
que además unan dos calles o una calle y un pasaje existente o normado
y además sean cedidas al libre tránsito, el espacio común destinado a
la circulación o patios, por sobre el 40% de la superficie del terreno no
construida, se compensará con: 1,00 m² en las galerías de un piso por
cada metro cuadrado de terreno adicional liberado y de 2,00 m2 en el
caso de las galerías cubiertas de doble altura o galerías descubiertas o
techadas con cubierta traslúcida. En ambos casos estas mayores superficies se agregarán a la que permite el coeficiente de constructibilidad
de la edificación aislada, permitiéndose además, en la Zona eal/pa que
permiten adosamiento, aumentar dicho coeficiente en un 20%, cuando el
destino de la edificación aislada sea exclusivamente del tipo equipamiento, exceptuándose la clase comercio».