Diplomado en derechos de los migrantes en Colombia y aplicación de garantías en la atención pública para una gobernanza local de migración integral: caso venezolano UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional -USAID Lawrence J. Sacks Director Catalina Bello Gerente programa DDHH Programa de Derechos Humanos de USAID Colombia Fernando Calado Director María Mendoza Subdirectora Escuela Superior de Administración Pública -ESAP Octavio de Jesús Duque Jiménez Director Nacional José Vicente Casas Díaz Subdirector de proyección institucional Ruby Maritza Gerena Useche Directora Técnica de Capacitación Martha Patricia Vives Hurtado Pedagoga Dirección de Capacitación Camilo Andrés Rincón Torres Apoyo técnico Dirección de Capacitación Gladys Jimeno Coordinadora Componente Promoción de Cultura de DDHH Alexandra Montoya Coordinadora Componente Respuesta Mauricio Redondo Coordinador Regional Francisco Hurtado Gamboa Asesor Regional Norte de Santander Unidad didáctica #2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia Autores Diego Chaves González Juan Sebastián Brizneda Henao Fecha última versión Agosto 2022 Colaboradores Jenny Paola González Mora Diseño gráfico y virtualización Contratista UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia RESUMEN Esta unidad, a diferencia de la unidad 1, deja atrás los asuntos conceptuales y jurídicos, esperando que el estudiante ya maneje los principales instrumentos allí explicados. Es por este motivo, que esta unidad avanza hacia un estudio en detalle del contexto social e institucional público de la realidad de la migración en Colombia. Para este propósito, se hace un recuento de la situación humanitaria producto de la crisis migratoria venezolana, haciendo énfasis en la necesidad de trasladar la creatividad que se ha empleado hasta ahora para tratarla hacia soluciones a largo plazo, con el fin de integrar a la población migrante. En otras palabras, debe haber un puente entre lo humanitario y el desarrollo para que se puedan aprovechar los beneficios de la migración. 4 En ese sentido, es necesario también mirar a pro- fundidad los avances que ha hecho el gobierno colombiano, de sector a sector, con respecto a la crisis migratoria venezolana, y al mismo tiempo resaltar las brechas sectoriales que existen en salud, educación y trabajo. Lo anterior, con el fin de aportar al debate de la resignificación de la labor del funcionario público en el país, en aras de cambiar una narrativa social que no se compadece de los esfuerzos institucionales, mientras que al mismo tiempo se reconoce que que- da camino por recorrer para satisfacer los derechos de la población migrante e integrarlos de la mejor manera a la sociedad. INTRODUCCIÓN En la presente unidad se hará un recuento de la situación humanitaria de la población migrante venezolana, resaltando las necesidades inmediatas que se deberían atender para aliviar los efectos negativos de la crisis, incluyendo las repercusiones que ha traído la pandemia del COVID-19. Posteriormente, se explicará la necesidad de construir un puente entre la atención humanitaria y el desarrollo, para así integrar a la población migrante en aras de aprovechar los be- neficios que trae la migración. En ese orden de ideas, se hará un estudio sectorial donde se mostrarán los avances principales del gobierno colombiano en materia de migración, con respecto a la regularización, la salud, la educación y el trabajo. Asimismo, reconociendo el gran esfuerzo del gobierno co- lombiano, se explicarán los principales retos y desafíos que quedan por resolver en los sectores mencionados anteriormente. Por último, la unidad ofrecerá una serie de herramientas para el funcionario público, con el fin de poder empoderar los municipios del territorio nacional, implementando una forma innovadora de cómo prepararse para diseñar políticas públicas y para implementar los distintos programas sociales en materia de migración: la economía del comportamiento. 5 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia Esta disciplina ha tomado fuerza como un instrumento para crear políticas públicas que se adapten a la manera de pensar y tomar decisiones de los ciudadanos. Los postulados parten del hecho que, si la función pública se hace de manera creativa y de forma ingeniosa se pueden conseguir buenos resultados. Un buen ejemplo de cómo la economía del comportamiento funciona son los pilotos de aviones y el desarrollo de cabinas a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. A mediados del siglo se desarrollaron instrumentos de vuelo complejos con la intención de mejorar el modo en que los pilotos conducían las aeronaves. Este enfoque de la economía tiene como objetivo entender el raciocinio de las personas, asociándolo de manera más “humana” con el fin de crear modelos económicos que se asimilen más a la realidad, con- siderando que las políticas públicas son hechas por humanos que actúan como personas con “sesgos” (Banco Mundial, 2015). Esto generó que para 1980, sucediese todo lo contrario, porque en vez de ayudar a los pilotos, la cantidad de avances tecnológicos en las cabinas se convirtieron en entornos muy enredados. Las mejoras tecnológicas terminaron por estresar y abrumar a los pilotos, ocasionando que los índices de error humano se elevaran. 6 Como consecuencia, se contrató a expertos en diseño y factores humanos, un campo multidisciplinario que se basa en la idea central de que las decisiones son producto de una interacción entre la mente y el contexto. De esta manera, se cambió el diseño de las cabinas, concentrándose específicamente en el modo en que se combinaba y presentaba la información, de manera que se adaptara al cuerpo y a las habilidades cognitivas del ser humano (Wiener y Nagel, 1988). Lo mismo sucede con la función pública. Hay que entender que las políticas públicas no son hechas por robots, ni están dirigidas para solucionar problemas de androides. En el proceso del diseño (y también a quienes dichas políticas influencian) están personas que tienen una forma determinada de pensar, que están influenciadas por su entorno, su familia, su cultura y sus tradiciones, o lo que la economía del comportamiento llama “sesgos”. Según la economía del comportamiento, existen tres tipos de pensamiento que influencian la toma de decisión de las personas. El pensamiento automático, donde los individuos adoptan la mayoría de sus opiniones y de sus decisiones de manera automática, y no deliberativa; el pensamiento social, donde se actúa o se piensa dependiendo de lo que hacen y piensan el resto de las personas alrededor: y el pensamiento basado en modelos mentales, donde los individuos de una sociedad determinada comparten una perspectiva común sobre el mundo que los rodea y sobre sí mismos (Banco Mundial, 2015). 7 UNIDAD 2 8 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia Fuente: tomado del informe sobre desarrollo mundial 2015 Basado en los ejemplos anteriores y los tipos de pensamiento, se puede decir que la opinión pública sobre la inmigración se ha vuelto aparentemente impermeable a los hechos. Los argumentos basados en evidencia que sopesan desapasionadamente los costos y beneficios de la inmigración a menudo parecen no ser escuchados, mientras que las emociones, valores y tradiciones (ya sea para una mayor apertura o restricción) parecen tener una mejor resonancia con públicos cada vez más amplios. La información errónea es a veces accidental y otras veces deliberada, como cuando la información se distorsiona para lograr un objetivo político específico. Saliéndonos por un momento del contexto de la migración en Colombia, miremos dos eventos políticos importantes en los últimos años que han forjado la idea de que “los hechos no importan”. El referéndum del Reino Unido de mayo de 2016 sobre la salida de la Unión Europea y, más tarde ese año, las elecciones presidenciales de Estados Unidos. Ambos ejemplos llevaron al límite la capacidad de persuasión de los votantes. 9 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia Los argumentos que estuvieron presentes durante dichas campañas estuvieron cargados de emociones sobre la inmigración y las posiciones que no estaban basadas en investigaciones con evidencia detrás. Dichos argumentos permanecieron inmersos en el imaginario de ambos electorados, independientemente de cuántas veces se desmintieran dichos mensajes por verificadores de hechos o contrarrestadas por miembros de instituciones de élite que hubieran sido Sirva como ejemplo, el eslogan que el defensor del Brexit, Boris Johnson, paseó en su autobús de campaña: El Reino Unido ahorraría 350 millones de li- bras a la semana tras abandonar la UE. Dinero que se destinaría al servicio de salud (NHS). Era mentira, pero una atractiva mentira. Esa cifra, bruta, no incluía el reembolso que la UE devuelve al Reino Unido. El número es atractivo pero la realidad es que esa cifra apenas ronda los 140 millones de Euros, algo así como un cuarto de libra por ciudadano del Reino Unido. ¿A que ya no parece que sea una contribución tan exagerada? Es el efecto de la posverdad. 10 respetadas en algún momento como “expertos”. El diccionario de Oxford incluso declaró “post-verdad” su palabra del año para 2016, lo que refleja la cre- ciente utilidad entre los angloparlantes de un térmi- no para describir “circunstancias en las que los hechos objetivos son menos influyentes en la formación de la opinión pública que las apelaciones a las emociones y las creencias personales”. El caso de Donald Trump es otro deporte; su capacidad para apelar a lo emocional y a las creencias personales fue utilizada durante toda la campaña electoral. Sus fake news o posverdades tuvieron una capitalización muy rentable: el gobierno de Estados Unidos. Durante las semanas previas a las elecciones estadounidenses, se pudo leer y escuchar que el Papa Francisco apoyaba a Trump, –lo mismo que Denzel Washington–. También se dijo que el desempleo aumentó durante el mandato de Obama y que los inmigrantes son, en sí mismos, un foco de delincuencia y empobrecimiento. Si, todo mentira o posverdad, pero suficiente para empujar a las urnas a unos convencidos votantes que veían en Trump su salvación. Con el fin de comprender mejor por qué existe una brecha entre lo que la investigación ha demostrado sobre las tendencias de migración y los resultados de la política de inmigración y lo que los votantes creen, esta unidad se acompaña, además, de elementos de la literatura de la economía del comportamiento sobre por qué las personas están predispuestas a aceptar ciertas ideas y rechazar otras. Explora por qué, bajo ciertas condiciones, las personas ignoran, descuentan o desacreditan evidencia sobre temas controvertidos como la migración y cómo los enfoques del “consen- so de expertos” resuenan con públicos escépticos. Ulteriormente, concluye con recomendaciones sobre cómo los funcionarios públicos pueden comunicar de manera más efectiva los costos y beneficios de la inmigración, como lo demuestra una investigación rigurosa. ¿De un país origen a un país tránsito y destino? violencia, proceso de paz y aumento de flujos migratorios Quienes migran y se convierten en migrantes, y quienes reciben migrantes y se convierten en comunidades receptoras, son personas. Por lo tanto, la historia, el contexto social y el contexto político de ambos grupos de personas juegan un rol importante a la hora de moldear los pensamientos que terminan en un proceso de toma de decisión. Luego, reconocer y comprender la historia de Colombia como país migrante, entendiendo que, así como los venezolanos, los colombianos también son y han sido población migrante (incluso en la misma Venezuela), puede ser una herramienta útil para el funcionario público en cuanto diseño e implementación de políticas públicas y programas de integración socioeconómica. 11 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia Colombia pasó de ser un país que originaba migrantes a un país destino de migrantes. Debido a su largo conflicto interno, más otros factores conexos, para 2021, 3 millones de colombianos vivían fuera del país. Colombia, históricamente, se ha caracterizado por una gran movilidad de población. Incluso, a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, hubo un éxodo de colombianos hacia Venezuela, el cual en 2011 alcanzó el número de 684.040 colombianos viviendo en el vecino país. La nacionalización del petróleo y el hierro, unida al incremento del precio del primero a partir de 1973, constituyó una coyuntura especial para la atracción de inmigrantes, particularmente colombianos (Mejía, 2012). Además, hay que recordar que Colombia es el segundo país con más desplazados internos en el mundo, solo detrás de Siria. Según el Centro de Monitoreo de Desplazamiento Interno (IDMC por sus siglas en inglés) para 2021, había 5.2 millones de desplazados internos en el país (IDMC, 2021). Sin embargo, ahora debido a la crisis de migrantes venezolanos, Colombia se convirtió también en un país receptor de migrantes. Es más, según el reporte de 2019 del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Colombia pasó de ser un país que no recibía un alto número de migrantes a lo largo de su historia, a ser es el segundo país con el mayor número refugiados en todo el mundo (ACNUR-, 2019). Como se decía anteriormente, la magnitud de la crisis ha convertido a Colombia en un país receptor, y no uno cualquiera en el contexto de dicha crisis, sino en el que más migrantes y refugiados venezolanos acoge en toda la región de América latina y el Caribe. Se- gún datos de Migración Colombia, para febrero de 2022, hay alrededor de 2.5 millones de venezolanos en el país, sin siquiera tener en cuenta los números de retornados colombianos (19 mil) y migrantes pendulares (5.2 millones). 12 A lo largo de los 2.200 kilómetros de frontera en común, sólo existen siete puntos oficiales de control fronterizo y cientos de caminos informales, lo que dificulta saber la totalidad exacta de venezolanos en el país. Se estima que de los poco más 6.8 de millones de venezolanos que hoy se encuentran viviendo fuera de su país, el 70 por ciento ha atravesado el territorio colombiano (Migración Colombia, 2022). Como se evidencia en el párrafo anterior, la situación es compleja porque clasificar al total de población migrante venezolana dentro de una sola categoría de tipo de migrante, es decir un migrante con vocación de permanencia, en tránsito, o pendular, ya es de entrada erróneo. Dentro del país existen varios tipos de migrantes, como se ha explicado en la unidad 1, y cada tipo de migrante cuenta con sus propios mo- delos de pensamiento que fueron moldeados por sus distintas experiencias. Además de los tipos de mi- grantes, los perfiles migratorios al interior de la crisis (migrante regular, irregular, retornado, etc.) también son distintos, no hay que ignorarlos y, de igual forma, cuentan con diferentes modelos de pensamientos. Por ejemplo, el migrante en tránsito, que atraviesa las fronteras colombianas para llegar a un país de destino diferente a Colombia, y que está caminando por las carreteras del país, genera un tipo de pensamiento diferente a aquel migrante con vocación de permanencia. Mientras que el migrante que está recorriendo un país tan grande como Colombia, a pie y con pocos recursos genera un sentimiento de empatía y solidaridad, el migrante con vocación de permanencia en una ciudad principal que está buscando trabajo, se podría ver en el contexto de competición por los recursos. En detalle, Colombia juega distintos roles, para algunos migrantes es un destino final donde estos quisieran asentarse, para otros es un país de tránsito entre su país de origen y un país de destino alternativo como Ecuador o Perú, e incluso para otros migrantes, el flujo es circular porque residen en Venezuela y viajan regularmente entre ambos países, por motivos laborales, de salud o de educación. Aunque haya existido una larga historia de migración entre Colombia y Venezuela por detalles que ya se han compartido anteriormente, a partir de 2015, esta migración creció a niveles nunca vistos. El número de los migrantes con vocación de permanencia aumentó de menos de 39.000 a finales de 2015 a 2.5 millones a inicios de 2022, es decir, un 64 veces más que en 2015. De igual manera, el número de venezolanos que transitan por Colombia para llegar a otros países aumentó de 14.000 en 2015, a 1.021.983 en 2018, patrón que se mantuvo durante el 2019 donde casi 900 mil personas transitaron por el país (Migración Colombia, 2020). 13 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia Al mismo tiempo, no hay que olvidar que mientras que la migración venezolana crecía en el país, Colombia pa- saba por la implementación de los acuerdos firmados entre el gobierno colombiano y el grupo armado ilegal de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Esto significó una responsabilidad más para el Estado colombiano, en el sentido en que la terminación del conflicto con las FARC ha representado un esfuerzo político, jurídico y económico significativo. En consecuencia, lidiar con dos asuntos de tal magnitud al mismo tiempo, como un posconflicto y una crisis migratoria sin precedentes, terminó en que hubiese una sobrecarga institucional, por un lado, y por el otro, en tensiones entre los distintos tipos de poblaciones que demandan servicios al Estado colombiano, llámese víctima del conflicto armado o migrante venezolano. Esta dinámica, de victimización competitiva, abrió espacio a que se percibieran los servicios básicos y las ayudas del Estado como si fueran un juego de suma cero. En detalle, pareciera, a menudo, que ante el volumen de los flujos migratorios que han llegado al país, que la llegada de venezolanos y colombianos retornados implica un escenario de competencia con otros sujetos de especial atención, en especial, con los casi 8 millones de víctimas del conflicto armado. Ello, pareciera suponer un juego de suma cero, es decir, un proceso donde las ganancias acumuladas de todos los participantes son igual a la sumatoria de las pérdidas. 14 Por lo tanto, a primera vista, pareciera que, en este juego de suma cero, no existe la cooperación para que víctimas y migrantes puedan alcanzar un punto de mayor beneficio. Tampoco, pareciera posible, que un migrante, por ejemplo, obtuviese alguna rentabi- lidad extraordinaria sin afectar a las víctimas y vice- versa. En otras palabras, lo que ha ganado un actor proviene necesariamente de lo que ha perdido otro. Traspalando el ejemplo de los tractores que vimos en el video anterior, supongamos un escenario donde la población migrante y la población víctima se ven “enfrentadas” en su territorio ante la provisión de bienes y servicios provistos por algún programa de su alcaldía o gobernación. Al aproximarse a los beneficiarios, los gobiernos deben decidir si ambos grupos deben competir por los bienes o servicios a proveer, o si, por el contrario, se debieran compartir entre migrantes y víctimas del conflicto armado. A continuación, los invitamos a ver el siguiente video que aporta reflexiones interesantes sobre el debate del juego de suma cero: https://www.youtube.com/watch?v=v_ M6dljJLTs Analicemos la siguiente matriz de pagos o de posibles beneficios: ¿Qué podemos ver de la matriz anterior? Quizás, este ejemplo sea reflejo del manejo que muchos hacemos, derivado de nuestro pensamiento automático y nuestros modelos mentales compartidos, que, como funcionarios o ciudadanos, podemos tener. Para algunos, puede que exista la necesidad de una “competencia de recursos” en donde decidimos que debemos otorgar una relativa ventaja a un grupo de beneficiarios y no al otro. Pero en realidad, como lo deja ver el cuadro y el video anterior, lo que debemos hacer como funcionarios y ciudadanos de este país, es “compartir los recursos”. Como se evidencia en la tabla anterior, el sistema de pagos cuando se comparten los recursos es igual a 1. Lo que esto significa, es que, si se opta por esta decisión, el municipio o departamento estaría no solo proveyéndole un servicio a dos grupos que tienen una demanda sobre él, sino avanzando, al mismo tiem- po, en un proceso de integración de la sociedad. 15 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia Por qué Colombia recibe migrantes venezolanos? Venezuela se encuentra en medio de una aguda crisis económica y política que ha provocado la salida de millones de ciudadanos hacia los países vecinos. La crisis es atípica en el sentido de que no está impulsada por un conflicto armado o un desastre natural, sino que es el resultado de tensiones políticas y la implosión de la economía. La hiperinflación en Venezuela manifiesta una pérdida extrema del poder adquisitivo y una grave escasez de muchos artículos básicos, incluidos alimentos y medicinas, así como niveles muy altos de violencia y delincuencia. En cuanto a la salud, el Observatorio Venezolano de la Salud informa de que menos del 10% de los quiró- fanos, las salas de emergencia y las unidades de cui- dados intensivos estaban en pleno funcionamiento en 2016, y la situación se ha deteriorado desde entonces. El 88% de los hospitales informan de la escasez de medicamentos e insumos sanitarios en 2018 y sólo el 15% de los insumos médicos necesarios están disponibles en todo el país. Debido a lo anterior, las enfermedades transmisibles como el sarampión, la malaria y la difteria, que estaban casi erradicadas, han resurgido (SIDA, 2019). ¿Entonces por qué Colombia recibe venezolanos? A causa de los acuerdos internacionales (para más pro- fundidad en el asunto, remítase a la unidad 1) que obligan al Estado colombiano a garantizar ciertos derechos y acceso a los migrantes, Colombia tiene la responsabilidad jurídica de recibir a los migrantes venezolanos. 16 Asimismo, Colombia también lo hace, por un lado, por su condición de país fronterizo, recordando que el país vecino recibió cientos de miles de migrantes colombianos en una época, y, por otro lado, lo hace también por la grave crisis por la que está pasando Venezuela. Gracias a la cercanía de ambas naciones debido a su extensa frontera de 2.219 km de ancho, los modelos de pensamiento que un colombiano y un venezolano pueden llegar a tener cosas en común por el hecho de que se comparten elementos de identidad personal similares como una lengua o una religión compartida. Esto facilita incluso mucho más el proceso de acogida y de integración de los venezolanos en Colombia, a diferencia de, por ejemplo, de los refugiados sirios que llegan a Europa, un continente de mayoría cristiana y lenguas latinas, cuando ellos son mayoritariamente musulmanes y hablan árabe. A continuación, considerando la economía del comportamiento, se procederá a desarrollar la situación actual de los migrantes en Colombia al explicar las dinámicas migratorias, exponiendo la situación de rea- lización o violación de los derechos de la población migrante. Lo anterior se llevará a cabo al hacer un recuento de la situación humanitaria, incluyendo las consecuencias de la pandemia del COVID-19. Más adelante, se describirán los avances y retos, en materia migratoria de los venezolanos en Colombia, en los diferentes sectores como salud, educación y trabajo. 17 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia Realidad humanitaria y situación de realización o violación de sus derechos. La crisis migratoria venezolana en Colombia, en términos numéricos, ha significado un índice de presión, estimado en ocho millones de personas demandándole servicios al Estado colombiano (entre migrantes con vocación de permanencia, migrantes en tránsito, migrantes pendulares y retornados.). Como se explicó anteriormente, Colombia no tenía experiencia en este tipo de situaciones, y a causa de la magnitud de la crisis, aunque se han llevado a cabo grandes esfuerzos institucionales, se está viviendo una crisis humanitaria al interior del país con respecto a la migración venezolana. La población migrante venezolana en Colombia aumentó de menos de 39.000 personas en 2015 a 2.5 millones en febrero de 2022; para dicha fecha, unos 950.875 venezolanos han legalizado su situación en Colombia, 1.231.675 se encuentran en proceso y 295.038 se encuentran en situación irregular en el país (Migración Colombia, 2022). En 2019, casi 900.000 refugiados y migrantes transitaron por Colombia hacia otros países de América Latina. Se estima que 1,77 millones de refugiados y migrantes venezolanos necesitan asistencia humanitaria (ACNUR, 2020). A diferencia de la mayoría de los países de la región, Colombia ha mantenido sus fronteras abiertas para recibir a la población venezolana, aun a pesar de que cuenta con recursos limitados y con poca experiencia para atenderla adecuadamente. Las principales ne- cesidades de los venezolanos son la alimentación, la vivienda, la atención de la salud, el acceso al mercado de trabajo, la educación y los servicios sociales. 18 Grupo Interagencial sobre Flujos Migratorios Mixtos (GIFMM) Fue creado a finales del 2016. Es coliderado por OIM y ACNUR. Funciona como un espacio de coordinación para la respuesta a la situación de refugiados y migrantes en Colombia. Tiene 70 miembros, incluyendo agencias de Naciones Unidas, ONG internacionales y locales y el Movimiento de la Cruz Roja. El GIFMM coordina la respuesta a las necesidades de refugiados, migrantes, retornados y poblaciones de acogida, tanto a nivel nacional como a través de la presencia local en 11 departamentos en forma complementaria a la respuesta del Gobierno. En primer lugar, la crisis humanitaria empieza en el momento que los migrantes venezolanos quieren cruzar hacia el territorio colombiano. Por lo general, han sido más los migrantes que han entrado al país a través de rutas fronterizas irregulares, lo que pone en peligro su integridad. Según Médicos Sin Fronteras, el 75% de las personas que cruzan las fronteras entre ambos países lo hacen por pasos irregulares. Desde ahí empieza el drama humanitario, puesto que se corren riesgos de seguridad muchas veces porque dichas rutas están controladas por grupos armados. Estos riesgos incluyen saqueos, abusos e inclusive reclutamiento armado por parte de estos grupos (MSF, 2019) Los migrantes venezolanos en Norte de Santander, Valle del Cauca y Nariño están expuestos a un doble impacto debido al alto nivel de violencia armada que causa desplazamientos masivos y problemas de protección en estos departamentos. Los que se encuentran en situación irregular están particularmente expuestos a problemas de protección relacionados con la violencia sexual y de género, el reclutamiento y el trabajo forzoso en las zonas fronterizas y rurales. Al llegar a Colombia, las personas refugiadas y migrantes están en una situación de especial vulnerabilidad frente al tráfico ilícito y la trata de personas, incluyendo explotación de tipo sexual o laboral, mendicidad ajena, entre otros. Este riesgo incrementa si las personas están en situación irregular, pues se pueden ver forzadas a trabajar o movilizarse sin do- cumentación. debido a que la infraestructura esencial a menudo está ausente o desbordada, con posibles impactos negativos al medioambiente y en la salud. Finalmente, la discriminación y la xenofobia hacia los refugiados y migrantes venezolanos impactan su integración, materializándose en hechos violentos de rechazo, y dificulta el acceso a servicios sociales y económicos, al mismo tiempo que crea un impacto negativo en toda la sociedad. Además, un gran número de población proveniente de Venezuela en áreas urbanas se aloja en asentamientos informales, en situación de calle y alojamientos congestionados que no cumplen con estándares mínimos de salubridad y saneamiento, y que pueden conllevar graves problemas de protección con impacto en su bienestar físico y mental. Asimismo, hay un número escaso de centros de alojamiento temporal para refugiados y migrantes, y aún menos algunos que atiendan a personas con necesidades particulares, considerando que las soluciones habitacionales para quienes se instalan en el país son muy limitadas (R4V, 2020). Por otra parte, la calidad del agua y el manejo de residuos sólidos son un reto en varias zonas del país y en los lugares de acogida; en los asentamientos informales y en algunos de los edificios públicos que en ocasiones son utilizados como alojamientos, el acceso al agua, los artículos de higiene y el saneamiento de calidad es de especial preocupación 19 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia Realidad humanitaria y situación de realización o violación de sus derechos. Como se explicó a lo largo de esta sección, en el momento hay una crisis humanitaria a causa de la migración masiva de venezolanos y la satisfacción de los derechos de estos. En este contexto, como se profundizará más adelante en la unidad, el Estado colombiano ha hecho un gran esfuerzo para mitigar los efectos negativos de la crisis a corto plazo. Ahora bien, considerando que la migración ofrece aportes positivos para las comunidades receptoras, como el crecimiento económico, si se quiere obtener dichos beneficios, la apuesta para mitigar la crisis hu- manitaria en términos de escasez de recursos debe abordarse en el largo plazo. Esto quiere decir, que debe haber un puente entre la ayuda humanitaria y el 20 desarrollo. Colombia ha tenido mucha creatividad a nivel humanitario, pero ahora se tiene que ir hacia la protección de los derechos de la población migrante y para eso integrarlos a la sociedad, garantizándoles agua, saneamiento e higiene (WASH por sus siglas en inglés) salud, educación, inserción socioeconómica, etc. Es más, según el Fondo Monetario Internacional, gracias a los “encomiables esfuerzos de Colombia por integrar a los inmigrantes venezolanos”, sin que haya evidencia de desplazamiento laboral local, ya se estaba evidenciando un crecimiento económico en el 2019. Para ese año, la economía del país creció en un 0,25 por ciento con respecto al año anterior (FMI, 2019). Migración y el COVID-19 La situación con la pandemia del COVID-19 generó ideas colectivas erróneas en las que, se caracterizaba al migrante como un peligro de salud durante la pandemia, sin tener en cuenta que, las comunidades, tanto nacionales como extranjeras, estaban más expuestas al contagio cuando su forma de ingreso es el trabajo informal en las calles del país. Según la Encuesta de Calidad de Vida realizada por el DANE en diciembre de 2020, el 49,3% de los hogares migrantes afirmaron que sus condiciones de vida actuales eran peores en comparación con las que tenían antes de marzo de 2020, con ocasión del COVID 19. Además, el 61,7 % de los hogares tuvo alguna dificultad durante el confinamiento por el Covid -19 princi- palmente relacionada con la generación de ingresos y acceso a alimentación (Proyecto Migración Venezuela, 2021). Ante la imposibilidad de trabajar o de acceder a la ayuda necesaria, miles de migrantes regresaron a Venezuela durante los confinamientos más estrictos. Según ACAPS, por primera vez desde 2015, el número de refugiados y migrantes venezolanos en Colombia disminuyo, ya que para julio de 2020, alrededor de 90.000 venezolanos habían regresado a su país (ACAPS, 2020). 21 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia No obstante, la infraestructura y la escasez de elementos hospitalarios en Venezuela es tan alta que los migrantes que dejaron Colombia se vieron forzados a volver. Finalmente, según el informe de la OEA y la Plataforma R4V “Impactos de la COVID-19 en Personas Refugiadas y Migrantes de Venezuela”, las mayores problemáticas asociadas a la pandemia para migrantes venezolanos fueron la xenofobia y la discriminación; el aumento en el desalojo y el acceso a la vivienda que incrementaron el número de personas en situación de calle y en haci- 22 namiento; aumento de riesgos de explotación laboral y violencia sexual de personas en condición de irregularidad; desconocimiento y falta de acceso a procesos de asilo y regularización debido a la digitalización de estos procedimientos; precarización de las condiciones del trabajo informal; barreras para acceder a atención en salud; aumento de riesgos asociados a la salud mental como causa del confinamiento (OEA, 2021). En muchos casos, una comprensión más acabada de los procesos de toma de decisiones de los seres humanos puede ayudar como sociedad a alcanzar objetivos ampliamente compartidos, y a brindar mejores servicios de salud o el bienestar individual en general. Una comprensión más amplia de la conducta humana y si se pueden aplicar los principios de modelos de pensamiento que se han desarrollado a lo largo de esta unidad, es contribuir a la mejoría de las políticas de desarrollo y en diversos ámbitos de políticas. Es por este motivo, que esta sección abarca los factores que se han tenido en cuenta para la atención de la crisis migratoria, reconociendo los grandes esfuerzos que ha hecho Colombia, y los avances que ha logrado el Estado colombiano. Al mismo tiempo, también, por medio de las últimas cifras, se resaltan las brechas que existen en cuanto a salud, educación y trabajo. Hablar de los avances y las brechas es relevante porque da un panorama más completo del contexto migratorio, sin injustamente desconocer los programas que han dado resultado, y sin ignorar que todavía hay migrantes en condición irregular que no han sido integrados satisfactoriamente y que no tienen acceso a servicios básicos. Entre más variables se consideren, mejor será la labor del funcionario público. Siguiendo los modelos de pensamiento desarrollados en el texto, en la toma de decisión a la hora de diseñar e implementar programas públicos, es vital comprender y ajustar un mayor número de variables cercanos a la realidad humana del migrante, para así llevar a cabo una mejor integración de esta población donde se le garanticen y satisfagan sus derechos básicos. 23 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia Por ejemplo, estudios han demostrado que los migrantes pueden tomar decisiones a corto plazo, no necesariamente racionales, que pueden afectar directamente su felicidad, amenazar su salud física y mental, o su bienestar a largo plazo. Incluso, estos pueden migrar cuando las oportunidades de empleo y beneficios sociales sean menores que en su país de origen. Esto no quiere decir que los migrantes solo tomen decisiones irracionales y automáticas, pero al reconocer que no todos los procesos cognitivos son deliberativos, se puede entender mejor el contexto migratorio y diseñar una política integral que tenga en cuenta todas las variables de la realidad. Las personas tienen dos sistemas de pensamiento Los individuos tienen dos sistemas de pensamiento: el automatico y el deliberativo. El automatico influye en casi todas nuestras opciones y decisiones. Fuentes: Kahneman, 2003; Evans, 2008. Si a la hora de avanzar en materia de políticas no se tiene en cuenta la variable del migrante como un ser humano que toma decisiones a partir de muchos factores, es como si al momento de confeccionar un carro, no se tiene en cuenta la pieza más importante, que es el motor. Aunque existan el resto de las partes importantes como la carrocería, la transmisión y las ruedas, sin el motor, el carro no va a prender y no va a andar. El motor del ser 24 humano es su forma de pensar y la manera en que toma decisiones antes de actuar (Artavia, 2918). Miremos la siguiente sección como los principales retos que tiene el gobierno en materia de atención a la población migrante y principales avances para aten- der dicho reto. Regularización Mientras la ayuda humanitaria busca satisfacer las necesidades básicas de la población migrante, en particular la alimentación, la salud y la vivienda, la regularización de los migrantes venezolanos apunta a incluir a los migrantes en programas que les satisfaga sus derechos básicos, pero también que los ayude a incluirlos en la sociedad colombiana. Frente a la llegada masiva de migrantes provenientes de Venezuela y para facilitar su proceso de integración socioeconómica, el gobierno colombiano ha llevado a cabo un proceso muy avanzado de regularización de la población venezolana en situación irregular y de identificación de la población colombiana prove niente de Venezuela (retornados nacidos en Colom bia e hijos de colombianos nacidos en Venezuela). Como primera medida, se creó el PEP en 2017 con el propósito de regularizar a los inmigrantes venezolanos. Las dos primeras rondas de regularización (PEP I y PEP II) estaban dirigidas a los ciudadanos venezolanos que habían entrado a Colombia con un pasaporte y que, en la mayoría de los casos, se quedaron más allá de los plazos autorizados (tres meses, renovables una vez). Pero, debido a las dificultades y costos elevados para conseguir un pasaporte en Venezuela, un gran número de venezolanos entraron a Colombia “por la trocha”, o sea sin pasar por los puestos de control migratorio, lo que contribuyó a incrementar el número de inmigrantes en situación irregular (Khoudour, 2019) Para remediar este problema, se decidió realizar un censo voluntario de la población venezolana en situación irregular, a través del Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos (RAMV) creado bajo el Decreto 542 del 21 de marzo de 2018, abriendo la puerta a la tercera ola de regularización (PEP III). Una cuarta ronda de regularización (PEP IV) corrió del 27 de diciembre de 2018 al 27 de abril de 2019. Finalmente, el PEP V, destinado a los solicitantes de la condición de refugiado a quienes se le negó esta condición, se abrió entre el 24 de mayo y el 22 de julio (Khoudour, 2019) RAMV: UN EJERCICIO DE CONSTRUCCIÓN DE CONFIANZA El Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos (RAMV) fue una apuesta del gobierno colombiano por identificar a los migrantes en condición irregular que, para ser realizado, primero se tuvo que promocionar como un ejercicio de construcción de confianza. El pensamiento automático y social de los migrantes en condición irregular fue el de tener miedo de acercarse a las autoridades colombianas por el temor de ser deportados del país. Para vencer esta forma de pensar, el Gobierno le dio protagonismo a distintos Ministerios y organizaciones internacionales, y no incluyó ni a Migración Colombia, ni a la Policía Nacional. Este instrumento fue muy útil porque sirve como puente para poder caracterizar y enume- rar a la población migrante en condición irregular, para así tener más claros los pasos a seguir para la regularización por el cual se logró el registro de 442.000 nacionales venezolanos, de los cuales solo 281.756 accedieron al Permiso Especial de Permanencia –PEP. El RAMV se realizó entre abril y junio de 2018 y permitió colectar datos valiosos en cuanto a la población venezolana, 25 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia Este instrumento, entró en vigor en mayo de 2021, buscando regularizar la situación de todos los migrantes que se encuentran en el país. A través del Estatuto, los migrantes venezolanos cuentan con un documento que facilita el acceso a educación, a los regímenes subsidiarios o contributivos de salud, a ofertas de trabajo formal y a servicios financieros; asimismo, quienes se acojan al Estatuto y sigan todos los pasos que se requieren podrán acceder a este beneficio por medio del Permiso de Protección Temporal (PPT), que no tendrá concurrencia con ningún otro permiso y será válido por 10 años. Tomada de: Proyecto Migración Venezuela No obstante, según cifras consolidadas por la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, al 31 de enero de 2021, se habían otorgado 720.113 Permisos Especiales de Permanencia en todas sus fases y a pesar de las medidas de flexibilización adoptadas, se evidenció un alto número de migrantes venezolanos que no cumplían con los requisitos establecidos en dichas medidas y que por tanto no contaban con acceso a servicios. De igual forma, aunque el gobierno contaba con cifras que brindaban un panorama sobre el fenómeno migratorio en términos cuantitativos, existía una vacío frente a la información para la identificación, registro y caracterización de la población migrante que permitiera el diseño de políticas públicas orientadas a la integración social, económica y cultural efectiva. Por tal motivo, el Gobierno colombiano, acogiendo las recomendaciones del CONPES 3950 de 2018 sobre la creación de figuras alternativas de flexibilización migratoria que facilitaran la gobernanza del flujo migratorio procedente de Venezuela y permitieran resolver las limitaciones derivadas del estatus migratorio a efectos de atender la inserción económica de los migrantes y la satisfacción necesidades críticas, aprobó el Decreto 216 de 2021, que dio vida al Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPV). 26 Según datos de Migración Colombia (2022), para el 31 de mayo de 2022, el Estatuto, ha permitido que más de 2,3 millones de migrantes venezolanos hayan diligenciado la encuesta para acceder al ETPV. Asimismo, se han aprobado más de 1,2 millones de permisos de protección temporal, impreso 1,18 y entregado más de 1 millón (Migración Colombia, 2022). De igual forma, se ha avanzado en la caracterización de la población migrante gracias a al Registro Único de Migrantes Venezolanos que facilita la toma de decisiones para el diseño y ejecución de políticas públicas que respondan a las necesidades de la población migrante. Se debe anotar que el ámbito de aplicación del ETPV se hizo extensivo a los solicitantes de reconocimiento de la condición de refugiado venezolanos, con el propósito de permitir su inscripción en el RUMV, así como optar por el PPT, circunstancia que se explica, en parte, por la intención de la gran mayoría de los solicitantes por regularizarse migratoriamente en el país a efectos de buscar trabajo y lograr el acceso a los bienes y servicios que ofrece el Estado. Los invitamos a ver el siguiente video para profundizar en las travesías de los migrantes venezolanos una vez adentro de Colombia: https://www.youtube.com/watch?v=Day3klgTEzc Salud La salud es uno de los elementos que más requieren atención en el tema migratorio de venezolanos en Colombia. Es por esto por lo que se requiere un estudio de los avances que se han tenido en el tema, así como los desafíos y los retos que aún faltan por vencer. Para formular mejores soluciones y políticas públicas para atender esta situación, se debe empezar por comprender las decisiones humanas detrás de las personas cuando requieren de atención médica. Las decisiones que los migrantes toman respecto de su salud y de su cuerpo surgen de una maraña con- formada por la información, la disponibilidad y los precios de bienes y servicios de salud, las normas y las presiones sociales, los modelos mentales sobre las causas de las enfermedades y la predisposición a probar ciertas intervenciones. Cuando en las políticas de desarrollo que atañen al ámbito de la salud se reconoce este amplio conjunto de factores humanos, en algunos casos los resultados mejoran marcadamente (Banco Mundial, 2015) Ahora bien, el sistema de salud colombiano ha ampliado progresivamente su capacidad para promover la cobertura universal para emergencias médicas y asistencia básica a poblaciones priorizadas. El acceso a los Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), o mediante la atención por evento en la red pública financiada con recursos de oferta. Aquellos migrantes desde Venezuela que cumplen los requisitos para afiliarse en el régimen contributivo o subsidiado de salud acceden a los servicios mediante el aseguramiento. Para diciembre de 2021 las cifras han incrementado a 426.763 migrantes afiliados. Sin embargo, las brechas de cobertura todavía son grandes. Solo el 21% de los migrantes regulares están asegurados (Marzo, 2022) Por otro lado, de acuerdo con los resultados arrojados por la ronda 3 de la encuesta pulso (enero- febrero 2022), el 57,1% de los migrantes reportó que no todos los miembros de su familia tienen acceso a salud en Colombia. Datos del Reporte Estadístico de Migración N.º 1 del 2022 del Departamento Administrativo de Estadísticas – DANE. Asimismo, los encuestados manifestaron en un 79,4% que el motivo por el que no tienen acceso a salud se encuentra relacionado a que no tienen papeles y un 12,8% consideran que no tienen acceso por ser migrantes. servicios de salud en el país puede brindarse por dos vías: mediante el régimen contributivo o subsidiado del 27 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia # atenciones # personas atendidas Fuente: Registro individual de prestadores (RIPS) - Cubo 2019. Ministerio de salud y protección social. Datos acumulados a noviembre de 2021 28 (con Permiso de Protección Temporal -PPT) Fuente: Sáenz, J. (2018). Presentación Plan de respuesta sectorial al fenómeno migratorio. MSPS. Gobierno de Colombia 29 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia desnutrición, enfermedades transmisibles y violencia basada en género (República de Colombia, 2020). Por otra parte, el esfuerzo del Estado colombiano para brindarles acceso a salud de emergencia a los migrantes venezolanos se refleja en el creciente número de atenciones. En 2017 Colombia brindó más de 350.000 atenciones en salud a la población migrante, mientras en 2018 y 2019 estas aumentaron a más de 1,7 y 3,6 millones, respectivamente, lo cual indica un aumento de más del 900 % en estos tres años. Respecto al año 2020, ya se habían realizado más de 1,5 millones de atenciones a corte de junio. En total, entre 2017 y 2020, se trató a 813.890 migrantes y se realizaron 7.283.580 atenciones médicas (República de Colombia, 2020). Por ejemplo, la mayoría de población migrante en condición irregular no se encuentra asegurada, incluso cuando un segmento importante presenta condiciones de salud que requieren atención. Según cifras del RAMV, al 12 de junio de 2018, de los 442.462 migrantes irregulares venezolanos registrados, solo 4.945 se encuentran afiliados al sistema de salud. De ellos, 16.812 reportan estar con enfermedades crónicas, 468 con enfermedades infectocontagiosas y 8.209 mujeres embarazadas, de las cuales 6.304 no han tenido ningún control prenatal (Banco Mundial, 2018). Como resultado de la migración venezolana, la demanda de servicios de salud ha aumentado rápidamente en áreas receptoras. Según el Sistema de Información para el Reporte de Extranjeros, durante el periodo comprendido entre el 1° de marzo de 2017 al 31 de diciembre de 2021, se han reportado al Ministerio de Salud y Protección Social un total de 1.762.656 personas extranjeras atendidas en los servicios de salud. Para 2021, se registra un total de 574.835 personas atendidas reflejando un aumento del 28,6% respecto a 2020. Esta atención se ha concentrado en madres gestantes y lactantes, primera infancia, 30 Con relación a la afiliación de personas extranjeras al Sistema General de Seguridad Social en Salud, para 2021 según la Base de Datos Única de Afiliados – BDUA, se encuentran afiliadas 549.655 personas extranjeras; frente al año inmediatamente anterior, se observa un aumento del 31,4%. Por tal motivo, se necesitan mayores esfuerzos y recursos para impulsar la provisión de atención médica más allá de la asistencia básica hasta llegar a la provisión de atención médica avanzada y regular. Las personas venezolanas en tránsito y quienes no tienen un estatus regular se encuentran en una situación particularmente vulnerable ante los riesgos de salud, y enfrentan barreras para acceder a una atención médica de calidad. Educación Como se ha venido explicando a lo largo de la uni- dad, la integración de los migrantes venezolanos es un tema fundamental no solo para aliviar la crisis, sino para poder aprovechar los beneficios que vienen detrás de los flujos migratorios. Una de estas formas es a través de la educación. Colombia tiene la ventaja de que es un país con más de una sola ciudad como centro de desarrollo y oportunidades en todo el territorio nacional (Está también Cali, Barranquilla, Medellín, Bucaramanga, Cúcuta, etc.), es por este motivo que, del total de los migrantes venezolanos, solo el 25 por ciento está concentrado en Bogotá, mientras que, por ejemplo, en Perú, el 80 por ciento está con- centrado en Lima (Seele, A & Bolster, J 2020). Los datos existentes sobre migrantes venezolanos son limitados, pero se estima que puede haber hasta 513 mil migrantes venezolanos en edad escolar en Colombia. De acuerdo con datos del informe “Atención educativa de los niños, niñas, adolescentes y adultos migrantes venezolana en Colombia y análisis de brechas: documento de identificación julio – 2021” entre 2018 y 2021, la matrícula se incrementó en más de 400 mil estudiantes. Con corte 30 de julio de 2021, se registraron 479.818 niños, niñas adolescentes y adultos estudiantes de origen venezolano en Colombia. No obstante, el 68% del total de estudiantes venezolanos no han registrado en el sistema educativo de Colombia un documento de identificación válido. Esto dio pie para que hubiese una mayor recepción de los migrantes, pero también ha facilitado que, en temas como la educación, sea más plausible y accesible integrar a las personas al no tenerlas a todas concentradas en un solo punto. No obstante, la estadística que se compartió anteriormente es un perfecto ejemplo para hacer énfasis en que la responsabilidad de la crisis migratoria recae no solo a nivel nacional, sino que los municipios también deben jugar un rol prominente (Banco Mundial, 2018). Ahora bien, Colombia garantiza en gran medida el acceso gratuito y universal a la educación básica para todas las niñas y los niños, independientemente de su estatus migratorio. Sin embargo, las principales necesidades están relacionadas con las brechas y ba- rreras que aún existen, como las barreras prácticas relacionadas con el estatus irregular de las familias; infraestructura educativa insuficiente, cupos en las escuelas, transporte, suministros y la cantidad de do- centes; también acceso limitado a alimentos en estas instituciones, así como, en algunos casos, barreras para obtener certificados y casos de discriminación y xenofobia. 31 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia alguno. Sin embargo, este proceso es permitido para validación de grados de nivel preescolar, básica y media únicamente hasta grado 10. En el caso de grado 11, el proceso deberá realizarse ante el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes). Las diferencias con el modelo educativo venezolano dificultan la inclusión y adaptación de los niños migrantes (Banco Mundial, 2018). Entrevistas con rectores de establecimientos educativos indican que contenidos que se enseñan en Colombia en segundo grado son temas de quinto grado en Venezuela, además de diferencias en los contenidos de las asignaturas de geografía e historia en bachillerato. Gracias a las circulares expedidas por el Ministerio de Educación Nacional entre 2015 y 2018, los niños y adolescentes procedentes de Venezuela que no cuentan con un estatus migratorio regular pueden asistir a instituciones educativas. Sin embargo, al no contar con un documento de identidad válido en Colombia, no pueden solicitar certificados de estudio. Vale la pena aclarar que no es posible distinguir la población de colombianos que era residente en Venezuela y retornaron dentro de las estadísticas del Sistema de Matrícula Estudiantil de Educación Básica y Media (SIMAT) del Ministerio de Educación Nacional. Por otra parte, para acreditar sus estudios previos en Venezuela, los estudiantes ya no necesitan cumplir con engorrosos trámites de legalización y apostilla de certificados escolares, puesto que el Decreto 1288 de 2018 estableció que podrán validar los grados mediante evaluaciones o actividades académicas en los establecimientos educativos que fueron ubicados, sin costo 32 A pesar de que los estudiantes migrantes han sido matriculados en los grados correspondientes de acuerdo con las pruebas aplicadas en los establecimientos educativos donde fueron ubicados, existen dificultades para los estudiantes que no cuentan con el nivel académico requerido para el grado validado. Esto implica procesos de nivelación o actividades de apoyo por parte de las instituciones educativas, que generan costos adicionales en la atención. La experiencia migratoria ha expuesto a los estudiantes a separaciones no solo de sus familias sino de sus amigos y redes de apoyo, lo cual genera afectaciones psicosociales en términos de identidad, integración, separaciones, rupturas y pérdidas emocionales y socioculturales (Presidencia de la República, et al., 2018). Según los resultados de la caracterización de la población proveniente de Venezuela realizado por OIM en 2017, el 48 por ciento de los encuestados siente angustia, ansiedad y tristeza frecuente (OIM, 2017). Trabajo En cuanto a la integración se refiere, la inserción de los migrantes en el mercado laboral constituye una de las fases fundamentales. A medida que la población venezolana se instala en el país, el acceso al mercado laboral es más importante, por lo que una necesidad apremiante es garantizar el acceso a fuentes de empleo decentes, generación de ingresos o apoyo a emprendimientos. Un mayor acceso a los mercados laborales para personas refugiadas y migrantes permitirá reducir la necesidad de asistencia, promover la inclusión social, facilitar la adquisición de bienes y servicios básicos e impulsar el desarrollo económico local. Para finales del 2019, el 80 por ciento de los venezolanos que se encontraban en Colombia fueron empleados, aunque la gran mayoría en el sector infor- mal (Seele, A & Bolter, J, 2020). No obstante, a junio de 2019, solo el 16,2 por ciento de los titulares del Permiso Especial de Permanencia (PEP) en el país tenía un trabajo en el sector formal, aunque el 84 por ciento tenía entre 18 y 70 años. Para dicho momento, 2.516 empresas habían registrado un total de 19.103 trabajadores extranjeros en el Registro Único de Trabajadores Extranjeros en Colombia (RUTEC), de los cuales 10.161 eran venezolanos (el 53,2 por ciento). Esta cifra corresponde a tan solo el 16,2 por ciento de los venezolanos con PEP que están afiliados al ré gimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud (62.545 personas al 31 de mayo de 2019). Esto quiere decir que la mayoría de los trabajadores venezolanos lo hacían en el sector informal (Khoudour, 2019). Posterior a la entrada en vigor del PPT, según el Ministerio de Trabajo (2022), a febrero de 2022 hay más de 102.000 cotizantes en el sistema general de seguridad social y más de 43.000 venezolanos registrados en el Registro Único de Trabajadores Extranjeros en Colombia (RUTEC) 33 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia De acuerdo al reporte estadístico de migración N.º 1 del 2022 del Departamento Administrativo de estadísticas – DANE, se ha evidenciado un incremento en la regularización laboral, ya que se ha incrementado el número de cotizantes al Sistema General de Seguridad Social con tipo de documento Permiso Especial de Permanencia - PEP y Permiso por Protección Temporal – PPT, llegando a 93.375 personas en el 2021, según fuentes del Ministerio del Trabajo. Esto indicador demuestra un incremento en la inserción laboral formal de la población migrante proveniente de Venezuela. No obstante, a pesar de que el Gobierno Nacional ha desarrollado múltiples estrategias encaminadas a regularizar la situación de los migrantes desde Venezuela mediante el PEP, y el PPT, su vinculación al mercado laboral no ha sido fácil. En gran parte, y de acuerdo con lo que manifiestan los gremios y los representantes de los trabajadores en la Subcomisión en Gestión Migratoria Laboral, esto se debe al desconocimiento de los empresarios sobre los requisitos y procedimientos para contratar de manera legal a esta población. Por ende, uno de los obstáculos a la formalización laboral de la población migrante está relacionado con problemas de percepción e información por parte del sector empresarial. Así, los prejuicios que pueden tener los empresarios colombianos a la hora de contratar personas venezolanas (o personas retorna- das, muchas veces percibidas como venezolanas), así como la falta de información sobre la documentación necesaria para contratar trabajadores extranjeros, en particular venezolanos, pueden afectar el proceso de contratación. 34 Ajustándolo a los modelos de pensamiento, los migrantes venezolanos tienen un pensamiento basado en modelos mentales que les dice que las empresas colombianas no van a contratar migrantes, entonces no se busca la información; pero, por otro lado, tam- bién las empresas colombianas replican un modelo de pensamiento donde se imaginan que los migrantes, legalmente, no pueden ser contratados, cuando en verdad sí hay formas y canales para hacerlo. Es entonces necesario llevar a cabo campañas de sensibilización, tanto a nivel nacional como local, para que los empresarios conozcan mejor los instrumentos migratorios existentes, así como la reglamentación vigente en materia de contratación de los trabajadores extranjeros. Es fundamental en particular que los empresarios sepan que el PPT concede los mismos derechos laborales que las visas de trabajo y permiten ofrecer contratos de trabajo formales a sus portadores. También resulta importante trabajar de la mano con los gremios empresariales para reducir los prejuicios en contra de la población migrante, resaltando en particular el aporte de esta población en términos de competencias y experiencia (DNP, 2018). 35 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia Política pública Integrada de Migraciones: respuesta y atención integrada nacional y marco internacional y herramientas locales de gobernanza en los municipios. En resumen, la unidad 2 se habló del tema humanitario, dando un panorama de la situación en Colombia a causa de la crisis de migrantes provenientes de Venezuela. Así mismo, a través de un estudio de cifras se hizo un análisis de los avances y los desafíos en sectores como la salud, la educación y el trabajo. Ahora bien, esta sección trata del rol del municipio en cuanto a la situación de la migración en general, cuestionando el real significado de las cifras y su verdadero impacto en el diseño e implementación de las políticas públicas que el funcionario público trabaja. La principal herramienta que el funcionario público puede utilizar para el empoderamiento de los municipios en el contexto de la crisis migratoria es entender tanto a la población migrante, como a la población que se convirtió en comunidad Esto ofrecería una atención y respuesta más aterrizada a la realidad, puesto que la información y cómo se comunica es un asunto vital, sobre todo en temas migratorios. ¿Esto qué quiere decir? En primer lugar, hay que hacer la salvedad, que, así como se ha explicado con anterioridad, la migración trae beneficios a largo plazo, no solo para los migrantes que mejoran su calidad de vida, sino también para el país receptor, puesto que su economía se puede ver dinamizada, y el crecimiento económico empoderado. No obstante, debido a la era de la información, los hechos, sin importar la evidencia que haya detrás, cada vez son menos relevantes, y así no sea cierto, la narrativa de que la migración solo trae efectos negativos ronda en el voz a voz de las personas. La información está cada vez siendo más moldeada y manipulada según los intereses de quiénes la están compartiendo y con el propósito que se está esparciendo. Por tanto, incluso, sociedades enteras pueden retener en su pensamiento colectivo 36 individual hechos que no son, per se, fácticos (Banulescu-Bogdan, 2018). Esto representa un problema para el funcionario público, debido a que es complejo saber con exactitud sobre qué hechos diseñar las políticas. O también, por otro lado, se dificulta la selección sobre qué asuntos son prioritarios y merecen de una atención más rápida. Por ejemplo, puede suceder que el pensamiento colectivo esté contribuyendo a que el funcionario priorice atender un problema no tan urgente, por encima de otro que sí necesitaba de atención inmediata. Aunque en esto se ahondará más adelante, veamos el caso de la seguridad como ejemplo de lo anterior: al interior de la sociedad colombiana hay una impresión latente de que con la migración venezolana el país se ha vuelto más inseguro, aunque haya reportes que indiquen lo contrario. Esto puede impulsar al funcionario público a que volque todos sus esfuerzos hacia el tema de seguridad, cuando hay asuntos como el tema de vivienda y alimentación de los migrantes que necesita ser atendido con más urgencia. ¿Pero por qué sucede esto de los pensamientos colectivos no fácticos? De nuevo, hay que remitirse a la economía del comportamiento. Varias ramas de la psicología han llegado a la conclusión de que los seres humanos no siempre forman pensamientos que transforman en acciones a través de un proceso racional. Frecuentemente, la forma en que las personas absorben y retienen la información, tiene más que ver con que encajen con sus visiones existentes, sus valores o con su identidad personal, que con el hecho como tal. En otras palabras, las personas normalmente absorben, moldean y retienen aquella información que más encaje en sus creencias, así esta información no necesariamente constituya un hecho (Banulescu-Bogdan, 2018). Las sociedades pueden estar reacias a aceptar he- chos completamente respaldados con evidencia, si este hecho va en contra, o no encaja dentro de sus modelos mentales compartidos. Por ejemplo, en Colombia hay una clara distinción entre la narrativa y la realidad en el tema de seguridad y migración. La creencia popular da por sentado el hecho de que la criminalidad y la inseguridad ha crecido a causa de los migrantes que provienen de Venezuela. No obstante, los datos contradicen fehacientemen- te la anterior afirmación. El informe de Fundación Ideas para la Paz: “Seguridad ciudadana y migración venezolana” concluye que a pesar de que la migración masiva de venezolanos es percibida por algunos colombianos como un factor que afecta la seguridad ciudadana, el análisis de las cifras sobre los flujos migratorios, los delitos y la actividad operativa del sistema penal, indica que las condiciones de seguridad no se han visto afectadas por los migrantes venezolanos (FIP, 2019). Para empoderar el municipio, el funcionario público no debe concentrase en buscar y esparcir fuentes alternativas de información más allegadas a la realidad, sin antes entender cómo la gente absorbe, procesa y recuerda la información, o sin antes comprender y estudiar bajo qué circunstancias el público es más propenso a creer en algo. A continuación, se darán unas recomendaciones primarias con respecto a cómo comunicar estratégicamente los programas, las políticas o las iniciativas con respecto a la migración, las cuales se abordarán de manera más detallada y a la luz de ejemplos ilustrativos más adelante . 37 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia Recomendaciones (Banulescu-Bogdan, 2018). 1. Datos que pueden no ser entendidos tácitamente por la población (como que la migración aumenta el Producto Interno Bruto en x por ciento), en vez de concentrarse en temas como la religión o los valores familiares, por ejemplo. La prevalencia de los argumentos basados en los costos y beneficios económicos de la migración, ignoran en gran medida el hecho de que éste es sólo uno de los múltiples enfoques a través de los cuales las personas ven este tipo de cuestiones, que puede que ni siquiera sea el lente más importante. Una perfecta manera de explicarle a las comunidades receptoras el tema de la integración de los migrantes venezolanos, es haciendo alusión no a porcentajes económicos confusos, sino haciéndoles entender las cosas en común que se tiene con los migrantes. Incluso, lo mismo debe decírsele a los migrantes venezolanos, haciendo alusión a que los nuevos lugares de acogida en Colombia son con personas que hablan español, su mismo idioma, y que seguramente profesan la misma religión que ellos practicaban en su país de origen. Son más las cosas culturales que unen a los venezolanos y a los colombianos, que las cosas que los separan. 2. Evitar argumentos que puedan ser considerados como ataques personales. Los esfuerzos por medio de la crítica de forma directa para convencer a una persona de cambiar su opinión con respecto a una temática (incluso si estas creencias se basan en información falsa) pueden hacer que las personas se sientan a la defensiva y radicali- cen sus posiciones, haciendo aún más difícil que el mensaje del funcionario público sea escuchado a largo plazo. Ya que las creencias están entrelazadas con las identidades propias y colectivas, para sustituir eficazmente la información falsa por hechos, es mejor: 38 1) evitar los mensajes que puedan considerarse un ataque directo a la identidad de la sociedad y de los individuos, y 2) reconocer la valía de las personas en otros ámbitos, para prevenir que se pongan a la defensiva. Un ejemplo de lo anterior podría ser: si al comunicar un programa o una ayuda se reconocen siempre a los migrantes venezolanos como un problema, o a la situación en general se le denomina todo el tiempo como una problemática, haciendo hincapié constantemente en los efectos negativos, la integración puede ser aún más difícil tanto para las comunidades receptoras, como para los venezolanos. De esta manera, se estaría atacando la identidad del migrante, asociando directa y automáticamente lo “venezolano” con una problemática. Así, el migrante prefiere mantenerse en condición irregular aislado de la comunidad receptora, o la comunidad receptora pondría trabas para su integración. 3. Darle a la gente una salida en lugar de tratar de demostrar que están equivocados. Las personas no reaccionan bien cuando se les dice que están equivocadas; en lugar de tratar de refutar una in- formación que ya ha sido ampliamente aceptada como fáctica en una sociedad, los funcionarios públicos deberían cuidar el honor de las personas, reconociendo sus preocupaciones y mostrándoles al mismo tiempo cómo ha salido a la luz la nueva información o cómo han cambiado las circunstancias. Como se explicó con anterioridad en la sección de la “Situación actual de los migrantes en Colombia: dinámicas en Colombia de la migración”, el RAMV es un claro ejemplo de este punto. El pensamiento automático del migrante venezolano fue asumir que acercarse a cual- quier tipo de registro, terminaría en deportaciones, no solo partiendo de supuestos, sino porque con anterioridad se habían hecho ese tipo de prácticas. El proyecto del RAMV en vez de decirles que están equivocados, asumió que sí había habido deportaciones, pero que en este caso ni siquiera Migración Colombia iba a ser parte del registro. Este ejercicio de construcción de confianza no le dijo a los migrantes que estaban equivocados, sino que se les ofreció una salida. 4. Evitar la repetición de ideas falsas, incluso para re- futarlas. El simple hecho de repetir la información errónea (incluso para corregirla) puede aumentar la probabilidad de que la gente la recuerde erróneamente como verdadera. Una mejor estrategia puede ser centrarse en la creación de una nueva narrativa. Por ejemplo, en lugar de decir que los migrantes venezolanos no están aumentando la inseguridad (repitiendo así el rumor), una táctica más efectiva podría ser dar ejemplos de los traba- jos que hacen los venezolanos. el problema es la desinformación sobre las ayudas que se están brindando, por ejemplo, si se adquiere el PPT. 6. Empezar a construir una cultura de pensamiento crítico a priori. Esperar hasta la mitad de una crisis para introducir nuevos hechos es a menudo demasiado tarde. Una vez una crisis ya ha avanzado tanto, las opiniones de la sociedad seguramente ya estarán estrechamente ligadas a sus identidades personales, y habrá poco espacio para un debate reflexivo que pueda cambiar sig- nificativamente sus opiniones y orientarlas hacia los hechos más allegados a la realidad. En cambio, la mejor inoculación contra la desinformación puede ser fomentar el hábito de la comprobación de los hechos y el pensamiento crítico entre los miembros de la sociedad como parte de la vida cotidiana. 5. Involucrar a mensajeros creíbles del otro lado del pasillo. Los mensajeros con posiciones tan marcadas son fácilmente desacreditados por los del otro bando. Es más probable que la gente escuche y absorba información inesperada proveniente de los mensajeros dentro de sus propios círculos de identidad. Utilizar liderazgos de migrantes venezolanos al interior del país para que distribuyan los mensajes, ayudaría a transmitir la información de manera más certera. Por la cercanía entre nacionalidades, los demás migrantes ten- derán a confiar en otro migrante más, cuando se trata de procesos de regularización, por ejemplo. Como se vio a lo largo de la unidad, en muchos casos 39 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia REFERENCIAS ACAPS (2021) Colombia. 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London: Academic Press 41 UNIDAD 2 Contexto social, institucional, público y realidad de la migración en Colombia MATERIALES DE CONSULTA Atención educativa de os niños, niñas, adolescentes y adultos migrantes venezolanos en Colombia y análisis de brechas: documento de identificación julio, 2021. https://reliefweb.int/report/colombia/atenci-n-educativa-de-los-ni-os-ni-adolescentes-yadultos-migrantes-venezolana-en Banco Mundial, (2015) Informe sobre el Desa- rrollo Mundial. Panorama General, Mente, Sociedad y Conducta. http://pubdocs.worldbank.org/en/210751493925193701/Overview-Spanish.pdf Chaves, D (2020). Colombia Border Closure Puts Refugees and Migrants at Risk during COVID-19 Crisis. Migration Policy Institute. https://www.migrationportal.org/insight/colombia-border-closure-puts-refugees-migrantsrisk-during-covid-19-crisis/ DNP (2018) CONPES 3950 Estrategia para la Atención de la Migración desde Venezuela https://s3.amazonaws.com/semanaruralvzla/documentos/CONPES_3950.pdf Khoudour. D (2019) Estrategia de Generación de Ingresos. Gerencia de Frontera con Venezuela de la Presidencia de la República. Seele, A & Bolter, J (2020) Bienvenidas asimétricas: Respuestas de América Latina y el Caribe a la migra- ción venezolana y nicaragüense. Migration Policy Institute. https://www.migrationpolicy.org/research/respuestas-de-america-latina-y-el-caribemigracion-venezolana-nicaraguense 42 GLOSARIO GIFMM: Grupo Interagencial sobre Flujos Migratorios Mixtos MSPS: Ministerio de Salud y Protección Social PEP: Permiso Especial de Permanencia PEPFF: Permiso Especial de Permanencia para el Fomento de la Formalización RAMV: Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos RUTEC: Registro Único de Extranjeros Trabajadores en Colombia SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje SGSSS: Servicio General de Seguridad Social en Salud SIMAT: Sistema de Matrícula Estudiantil de Educación Básica y Media SISPRO: Sistema Integral de Información de la Protección Social WASH (por sus siglas en inglés): Agua, Saneamiento e Higiene 43
