CAR 12/04/2022 14:58 Al Contestar cite este No.: 20224000130 Origen: Dirección Jurídica Destino:Múltiple Anexos: Fol: 15 CIRCULAR DJUR Bogotá, 12 de abril de 2022 PARA: FUNCIONARIOS Y CONTRATISTAS DIRECCIONES REGIONALES; DIRECTORES REGIONALES; DIRECTORES OPERATIVOS ASUNTO: ASPECTOS MINIMOS A TENER EN CUENTA EN EL DESARROLLO DEL PROCESO ADMINISTRATATIVO SANCIONATORIO DE CARÁCTER AMBIENTAL Apreciados Doctores, Atendiendo el programa de descongestión y reingenieria que se encuentra desarrollando esta Dirección Jurídica con sus coordinaciones de Descongestión, Sancionatorio, Permisivos y Minería, con la finalidad de dar aplicación práctica a la Ley 1333 de 2009 sobre el proceso administrativo sancionatorio de carácter ambiental, y a la vez, buscando la garantía de los derechos de los investigados en su desarrollo, se hace necesario realizar una serie de precisiones y consideraciones sobre este proceso y su aplicación en los trámites adelantados por las Direcciones Regionales en la Indagación Preliminar y en cada etapa procesal. Es por ello, que la finalidad de esta circular comprende observaciones e instrucciones precisas de aplicación practica en cada proceso administrativo sancionatorio de carácter ambiental, las cuales deben ser ejecutadas por los profesionales técnicos y jurídicos de cada Dirección Regional acorde a las líneas jurídicas y capacitaciones desarrolladas por esta Dirección Jurídica – Grupo Sancionatorio, y las que fueron explicadas en capacitación desarrollada en los meses de febrero y marzo de 2022. Acorde a lo anterior, se hace necesario que previo a remitir los expedientes sancionatorios con proyectos de decisión de fondo, ya proceda cesación de procedimiento, exoneración o sanción, debe revisarse con detenimiento por los profesionales de las Direcciones Regionales que las mismas se cumplan a cabalidad, con la finalidad de no generar reprocesos y por ende falta de celeridad, eficiencia y eficacia en las decisiones adoptadas y para lo cual, los revisores deberán verificar su aplicación, siempre en garantía del debido proceso, legalidad, garantía de la defensa, contradicción e impugnación cuando proceda. I. DEL INFORME TÉCNICO Siendo la base fundamental para definir como inicio oficioso la actuación o como GDO-PR-03-FR-19 VERSIÓN 3 19-06-2020 Pág. 1 de 15 Rad: 20224000130 Firmado digitalmente y estampado cronológicamente por CERTICAMARA S.A. Artículo 28 de la Ley 527 de 1999 y Artítulo 5 de la Resolución CAR 3783 de 2018. diligencia administrativa y posteriormente como prueba una vez definida la etapa probatoria en el proceso sancionatorio, es necesario que el informe técnico generado por los profesionales de las Direcciones Regionales y de los Grupos Técnicos de Sede Central posean un contenido claro, preciso y actualizado de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que definen los hechos materia de investigación con lo cual se logre complementar las acciones u omisiones que constituyen infracción ambiental y definir la responsabilidad del presunto infractor, complementando así las pruebas existentes para cumplir las obligaciones asignadas como autoridad ambiental. Para este efecto se requiere de los informes técnicos, incluido el contenido definido en SIGESPU lo siguiente: • Especificar las circunstancias de tiempo, modo y lugar conforme al procedimiento AAM-PR-07-FR-01 V6, especificadas de manera clara, concreta y precisa. • Ello incluye sin limitarse a identificación del predio, ubicación predio y hechos, áreas protegidas, conductas verificadas, modos de ejecución, recursos afectados y ubicación, identificación e individualización presuntos responsables, equipos de medición usados, calibración, registro fotográfico, concepto del profesional técnico, existencia de permiso, concesiones, autorizaciones, licencias ambientales, dirección de notificaciones, dirección de vivienda, email, celular investigado, ubicación geográfica, clase de trámite, calidad del investigado, manifestaciones de los participantes en la diligencia. I. INDAGACIÓN PRELIMINAR A este respecto, es necesario señalar que la Indagación Preliminar es una actividad opcional, según se defina de la queja, informe de servidor público o de oficio los hechos que denotan presunta infracción de carácter ambiental y con el “…objeto de establecer si existe o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio…”(Art. 17 Ley 1333 de 2009); para lo cual, se requiere por parte de los profesionales que al evaluar estas formas de iniciar la actuación administrativa, se realice juicio de ponderación por la Dirección Regional y se defina y organice la dirección de la investigación, estableciendo de forma concreta las diligencias a desarrollar para poder: • Verificar la existencia de la conducta con todas las circunstancias de tiempo modo y lugar claramente definidas. • Determinar que sea constitutiva de infracción ambiental. • Verificar existencia de causal eximente de responsabilidad. • Identificar e individualizar plenamente al presunto responsable. Es por ello que se requiere, definir de forma clara y concreta la o las diligencias que se requieran para cumplir esta finalidad, decretándolas dentro del Auto que ordena la indagación preliminar y practicándolas dentro del término de 6 meses establecido por la Ley 1333 de 2009. Para el caso de la indagación Preliminar, su desarrollo y valoración, es necesario dar GDO-PR-03-FR-19 VERSIÓN 3 19-06-2020 Pág. 2 de 15 Rad: 20224000130 Firmado digitalmente y estampado cronológicamente por CERTICAMARA S.A. Artículo 28 de la Ley 527 de 1999 y Artítulo 5 de la Resolución CAR 3783 de 2018. cumplimiento a las líneas jurídicas de esta Dirección Jurídica establecidas en los memorandos 20183120566 del 16 de abril de 2018, 20183127880 del 29 de mayo de 2018. En relación con la identificación e individualización de los presuntos infractores, de ser persona natural debe establecer nombre, apellidos, documento de identidad, celular, email, dirección de vivienda y de notificación judicial; la calidad en que actúa ya sea quien ordena y organiza la conducta, ejecutor (Directo, trabajador o contratista), propietario, arrendatario, poseedor, tenedor o cualquier otra que proceda según la conducta; elementos usados para la comisión de la conducta. Siendo persona jurídica se debe solicitar y allegar el certificado de existencia y representación legal con el fin de verificar y dar cumplimiento a las directrices sobre estas personas, establecidas en los memorandos 20193128973 del 24 de mayo de 2019 modificado por el memorando 20213009241 del 15 de febrero de 2021. El término de la indagación preliminar será máximo de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura de la investigación para lo cual es necesario verificar el decreto y practica de las diligencias antes referidas para cumplir su finalidad (Art. 17 ibidem). De la misma forma, es necesario que el operador jurídico realice una valoración del caso concreto y decidir sin sacrificar el interés colectivo, pues archivar por el simple paso del término de 6 meses genera un exceso de rigor manifiesto, pero a ello solo se llega previa valoración de los motivos de inobservancia del término, de las diligencias y actuaciones desarrolladas (actuación investigativa) y la relevancia de las mismas para continuar su trámite sancionatorio (Ver memorando 20183127880 del 29 de mayo de 2018). La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos. Se debe destacar, que la práctica de las diligencias ordenadas debe serlo dentro del término de 6 meses antes citado, pues ello garantiza el cumplimiento de las formas propias de cada juicio establecida en el artículo 29 de la Constitución Nacional. Finalmente se debe tener claridad que adicional se debe dar cumplimiento a la línea jurídica 20213007206 del 09 de febrero de 2021, 20213077743 del 12 de octubre de 2021 sobre los procesos de notificación, comunicación y publicidad. Debe recordarse que de existir medida preventiva es necesario verificar el cumplimiento de la misma. I. INICIACION DE PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO Como vimos del numeral II. anterior, definidas por medio de la Indagación preliminar las conductas, la infracción, el presunto responsable, la no existencia de causal eximente de responsabilidad o definidas de la queja, el informe de servidor público, de oficio o fruto de la imposición de medida preventiva las mismas, es procedente dar inicio al proceso GDO-PR-03-FR-19 VERSIÓN 3 19-06-2020 Pág. 3 de 15 Rad: 20224000130 Firmado digitalmente y estampado cronológicamente por CERTICAMARA S.A. Artículo 28 de la Ley 527 de 1999 y Artítulo 5 de la Resolución CAR 3783 de 2018. administrativo sancionatorio de carácter ambiental acorde al artículo 18 de la ley 1333 de 2009 con el objeto de “… verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales.”. En este caso, se hace un llamado a las Direcciones Regionales con el fin de no definir en un mismo auto la iniciación, la medida preventiva y los cargos, pues con ello se vulnera la ritualidad propia del juicio al definir dos etapas en un solo auto y las cuales tienen objeto y finalidades diferentes como menciona el artículo 18 y 24 ibidem; además de tener formas propias de garantizar el principio de publicidad frente a la notificación, comunicación y publicación; sin olvidar que ello no permitiría ejercer los derechos a la defensa y contradicción del investigado en debida forma. Verificado su objeto, se hace necesario en esta etapa desarrollar las siguientes actividades, de proceder, así: • Dar aplicación al artículo 22 de la Ley 1333 de 2009, definiendo de forma clara y concreta aquellas diligencias administrativas necesarias, conducentes y pertinentes para dar cumplimiento a las obligaciones de la Autoridad Ambiental derivadas de la presunción de dolo y culpa (Ver Sentencia C-593 de 2010 y C-703 de 2010), como son la identificación del hecho que genera la infracción ambiental con todas sus circunstancias y la definición de la responsabilidad del presunto infractor que se concretará en la decisión de fondo o de proceder en la cesación de procedimiento acorde a las causales taxativas definidas por la ley. • Acorde a la planeación efectuada por la Dirección Regional, complementar las diligencias administrativas existentes en lo que haga falta para cumplir el ordinal anterior. Diligencias que deben referirse a los hechos materia de investigación y sus hechos conexos. • Verificar la no existencia de causal de cesación de procedimiento establecidas en el Artículo 9 de la Ley 1333 de 2009 y su aplicación en el artículo 23 como son muerte del investigado, inexistencia del hecho, conducta no imputable al presunto infractor o actividad legalmente amparada o autorizada. Esta situación se concreta con las diligencias administrativas decretadas y practicadas acorde al artículo 22 ibidem. • Dar cumplimiento a las líneas jurídicas de esta DJUR referidas en los memorandos 20173147293 del 30 de octubre de 2017, 20183127880 del 29 de mayo de 2018. • Dar cumplimiento a las directrices sobre persona jurídica cuando estas son investigados dentro del trámite, establecidas en los memorandos 20193128973 del 24 de mayo de 2019 modificado por el memorando 20213009241 del 15 de febrero de 2021. Para dicho efecto se debe contar en el trámite con el certificado de existencia y representación legal, informar a la Cámara de Comercio y/o Superintendencia de Sociedades la existencia del proceso sancionatorio según su competencia, advertir la obligación del representante legal o agente liquidador que en caso de entrar en proceso de disolución o liquidación deberán informarlo a la Corporación y estimar la GDO-PR-03-FR-19 VERSIÓN 3 19-06-2020 Pág. 4 de 15 Rad: 20224000130 Firmado digitalmente y estampado cronológicamente por CERTICAMARA S.A. Artículo 28 de la Ley 527 de 1999 y Artítulo 5 de la Resolución CAR 3783 de 2018. inclusión en el inventario de las obligaciones sancionatorias ambientales para constitución de la reserva respectiva con las apropiaciones que las respalden. Ello en garantía del pago de las mismas en caso de sanción. Se debe recordar que acorde a lo establecido en memorando 20213009241 del 15 de febrero de 2021 y la norma procesal aplicable al proceso sancionatorio (CCA, CPACA), se debe notificar en debida forma al representante legal de la persona jurídica o al agente liquidador designado en caso de existir los autos proferidos en el trámite respectivo, pues ellos son los responsables de informar el inicio de procesos de disolución y liquidación (Representante legal); de establecer en el inventario las apropiaciones suficientes para cubrir las obligaciones que se generen dentro del proceso sancionatorio (representante legal y liquidador); y son responsables ante terceros del cumplimiento de las obligaciones anteriores. • Dar cumplimiento a la Circular 20224000064 del 25 de febrero de 2022, garantizando acorde a la norma procesal aplicable los procesos de notificación, comunicación y publicidad de las actuaciones realizadas dentro del proceso administrativo sancionatorio por parte de los profesionales en derecho, los revisores y el mismo Director Regional al señalar que “…deben tramitar, impulsar y asegurarse que conforme se avanza en las etapas y actividades procesales, no puedan pasar o expedirse nuevas actuaciones hasta tanto las comunicaciones, publicaciones, notificaciones y demás actividades ordenadas en los actos administrativos de la Corporación se cumplan, conforme a lo regulado en los artículos 68 y siguientes del CPACA.” Lo anterior sin olvidar que igualmente deben verificar que se hubiesen cumplido todas las ordenes dadas en cada acto administrativo y que en general refieren a la practica de diligencias administrativas, las cuales deben practicarse, una vez decretadas, en la etapa procesal pertinente. Sin los anteriores requisitos, no se deben avanzar los proyectos de decisión de fondo a la DJUR para ser revisados y por el contrario se deben adoptar las medidas administrativas necesarias con el fin de garantizar en debida forma el principio de publicidad y con él, los derechos a la defensa, contradicción, debido proceso y legalidad de las actuaciones surtidas. • Se debe tener claridad que adicional se debe dar cumplimiento a la línea jurídica 20213007206 del 09 de febrero de 2021, 20213077743 del 12 de octubre de 2021 sobre los procesos de notificación, comunicación y publicidad. • Verificar en antecedentes de la Procuraduría General de la Nación y en Registraduría Nacional del Estado Civil la identificación de los investigados con el fin de verificar que son sujetos de derechos y obligaciones y por el contrario no han fallecido, ello para personas naturales. • En relación a la existencia de predios, se debe anexar el correspondiente certificado GDO-PR-03-FR-19 VERSIÓN 3 19-06-2020 Pág. 5 de 15 Rad: 20224000130 Firmado digitalmente y estampado cronológicamente por CERTICAMARA S.A. Artículo 28 de la Ley 527 de 1999 y Artítulo 5 de la Resolución CAR 3783 de 2018. de tradición y libertad y sobre todo en aquellas infracciones que requieren sujeto activo cualificado (propietario), pues de ello depende prospere en muchas oportunidades el proceso administrativo sancionatorio de carácter ambiental. • En el caso de informes técnicos, por ejemplo de flora, verificar que los mismos señalan las circunstancias de tiempo, modo y lugar de forma clara, con ello identificando de manera concreta las especies taladas o aprovechadas; además de verificar, en casos de plantaciones forestales, se haya establecido la existencia de ello con la diligencia administrativa, pues al efecto la existencia de plantación forestal registrada acorde a la normatividad ambiental varia la competencia del proceso administrativo sancionatorio de carácter ambiental en el ICA. • Resolver las solicitudes de cesación de procedimiento y argumentos de defensa y solicitudes de diligencias administrativas solicitadas por los investigados, sin llegar a argumentar que se definirán en la decisión de fondo, pues ello vulnera los derechos a la defensa y contradicción de los investigados. Se debe recordar que la cesación de procedimiento requiere la motivación debida igual que para proferir decisión de fondo, como se explicara más adelante. • En los casos de establecimientos de comercio, atendiendo que no son sujeto de contraer derechos y obligaciones, es necesario adelantar la investigación al propietario, ya sea persona natural o jurídica y al administrador de los mismos, pues ellos son los responsables y ejecutores de las acciones u omisiones que se constituyen como infracción ambiental. No es posible adelantar investigación contra el establecimiento de comercio directamente. En este punto, se debe reiterar, que de no proceder la cesación de procedimiento, la misma se define en capitulo especial dentro del auto de cargos, pues en primer lugar, al negarse tiene la Corporación los argumentos legales y técnicos que definen la existencia de la infracción y presunta responsabilidad en su comisión; en segundo lugar, tiene completa la investigación desarrollada y por ende se continua su trámite; en tercer lugar, es procedente acorde al artículo 24 de la ley 1333 de 2009 continuar el trámite sancionatorio. • Para efectos de cesación, únicamente por causa de muerte, aplicable antes de proferir decisión de fondo (Artículo 23 Ley 1333 de 2009), es necesario contar con el registro civil de defunción para dicho efecto. • Para definir la propiedad de los inmuebles, es necesario contar con el certificado de tradición y libertad del mismo. • Verificar el cumplimiento de la medida preventiva de existir. I. DE LA FORMULACIÓN DE CARGOS GDO-PR-03-FR-19 VERSIÓN 3 19-06-2020 Pág. 6 de 15 Rad: 20224000130 Firmado digitalmente y estampado cronológicamente por CERTICAMARA S.A. Artículo 28 de la Ley 527 de 1999 y Artítulo 5 de la Resolución CAR 3783 de 2018. Acorde a los requisitos establecidos en el artículo 24 de la Ley 1333 de 2009 como son que exista merito para continuar la investigación, la definición de los cargos mediante acto administrativo motivado, definir expresamente las acciones u omisiones que constituyen infracción ambiental e individualizar de forma clara, expresa y adecuada las normas presuntamente vulneradas o el daño causado, se ha venido identificando en los procesos revisados por esta Dirección Jurídica indebida formulación de cargos por parte de las Direcciones Regionales acorde a su competencia funcional. Lo anterior obedece a circunstancias como indebida adecuación de la norma presuntamente vulnerada a los hechos investigados, indebida identificación e individualización de las normas presuntamente vulneradas, no definición de las acciones u omisiones que constituyen infracción, cargos con normas procesales y no aquellas que definen una obligación, prohibición o deber, entre otras circunstancias propias de cada caso, es decir, se presentan faltas en cuando a la tipicidad, vigencia de la ley en el tiempo y legalidad que afectan el debido proceso, al ser el pliego de cargos el que establece los cimientos sobre los que se edifica el proceso sancionatorio[1], señalando de forma concreta cual es la infracción ambiental endilgada para que pueda el investigado ejercer su derecho de defensa y contradicción, evitando así abuso o arbitrariedad de la administración como garantía del debido proceso. Así las cosas, es necesario analizar las implicaciones de la tipicidad como principio para efectos de la adecuación típica a realizar en los cargos, y donde al efecto la Sentencia C-699 del 2015 M.P ALBERTO ROJAS RÍOS, señala sobre el principio de tipicidad que: “(…) Por su parte, el principio de tipicidad implícito en el de legalidad hace referencia a la obligación que tiene el legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión constitutivo de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que le permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con anterioridad a la comisión de la misma, las implicaciones que acarrea su transgresión. Sobre el alcance de este principio, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-343 de 2006, se pronunció en los siguientes términos: “Uno de los principios esenciales comprendidos en el artículo 29 de la Constitución Política es el principio de tipicidad, que se manifiesta en la “exigencia de descripción específica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras.” De esta manera para satisfacer el principio de tipicidad, deben concurrir los siguientes elementos: (i) Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a GDO-PR-03-FR-19 VERSIÓN 3 19-06-2020 Pág. 7 de 15 Rad: 20224000130 Firmado digitalmente y estampado cronológicamente por CERTICAMARA S.A. Artículo 28 de la Ley 527 de 1999 y Artítulo 5 de la Resolución CAR 3783 de 2018. partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) Que exista una sanción cuyo contenido material este definido en la ley; (iii) Que exista correlación entre la conducta y la sanción; (…)” (Negrilla fuera de texto). Así es claro, que al definir el auto de formulación de cargos de forma motivada, se debe realizar la correspondiente adecuación típica de la conducta con la norma presuntamente vulnerada, siempre partiendo de la base establecida en el artículo 24 de la Ley 1333 de 2009, en primer lugar, frente a la identificación exacta de la acciones u omisiones que constituyen la infracción, lo que determina la aplicación de la denominada IMPUTACIÓN FACTICA; en segundo lugar, sobre lo anterior se adecua dicha conducta a la norma, estableciendo, identificando e individualizando de forma concreta la o las normas ambientales presuntamente vulneradas o el daño causado, lo que define la IMPUTACIÓN JURÍDICA, estableciendo así el o los cargos acorde a la norma en cita. Por lo anterior se requiere de cada Dirección Regional lo siguiente: • Que se definan de forma clara, concreta y específica la acciones u omisiones que constituyen infracción, señalando al respecto todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se desarrollaron los hechos y acorde a las diligencias administrativas practicadas en el proceso sancionatorio (IMPUTACIÓN FÁCTICA). • Se defina e individualicen las normas ambientales y no otras, que establecen la prohibición, deber u obligación. Para este caso, se debe identificar la norma aplicable acorde a la fecha de los hechos investigados (Tipicidad, vigencia de la ley en el tiempo, legalidad); el artículo que establece la prohibición, deber u obligación del ciudadano; los literales, ordinales o parágrafos que los contienen; desarrollar el cargo desde el verbo rector que establece la obligación, prohibición o deber; para normas en blanco que requieren ser complementadas por normas de la misma ley o de otra norma, establecer la correlación entre estas (remisión directa o indirecta); no endilgar cargos con normas procesales (IMPUTACIÓN JURÍDICA). • Cumplir los lineamientos jurídicos establecidos por esta Dirección Jurídica mediante memorandos 20173117435 del 24 de abril de 2017, 20173147293 del 30 de octubre de 2017, 20183127880 del 29 de mayo de 2018, 20193129628 del 28 de mayo de 2019, 20193134661 del 25 de junio de 2019, 20194100255 del 28 de agosto de 2019, 20204100296 del 28 de octubre de 2020 y 20213022874 del 30 de marzo de 2021, que soportan y establecen la forma adecuada de formular cargos en los procesos administrativos sancionatorios de carácter ambiental, además de establecer ejemplos de cargos en diferentes temas como ruido, RCD, quemas, minería, licencia ambiental, entre otros. • En los casos de alta complejidad se acompañen de la Dirección Jurídica para efectos de recibir las orientaciones al respecto y con la finalidad de dar estricto cumplimiento al artículo 24 de la Ley 1333 de 2009. GDO-PR-03-FR-19 VERSIÓN 3 19-06-2020 Pág. 8 de 15 Rad: 20224000130 Firmado digitalmente y estampado cronológicamente por CERTICAMARA S.A. Artículo 28 de la Ley 527 de 1999 y Artítulo 5 de la Resolución CAR 3783 de 2018. • Dar cumplimiento a la Circular 20224000064 del 25 de febrero de 2022, garantizando acorde a la norma procesal aplicable los procesos de notificación, comunicación y publicidad de las actuaciones realizadas dentro del proceso administrativo sancionatorio por parte de los profesionales en derecho, los revisores y el mismo Director Regional al señalar que “…deben tramitar, impulsar y asegurarse que conforme se avanza en las etapas y actividades procesales, no puedan pasar o expedirse nuevas actuaciones hasta tanto las comunicaciones, publicaciones, notificaciones y demás actividades ordenadas en los actos administrativos de la Corporación se cumplan, conforme a lo regulado en los artículos 68 y siguientes del CPACA.” • Se debe tener claridad que adicional se debe dar cumplimiento a la línea jurídica 20213022874 del 30 de marzo de 2021, 20213007206 del 09 de febrero de 2021, 20213077743 del 12 de octubre de 2021 sobre los procesos de notificación, comunicación y publicidad • Verificar en antecedentes de la Procuraduría General de la Nación y en Registraduría Nacional del Estado Civil la identificación de los investigados con el fin de verificar que son sujetos de derechos y obligaciones y por el contrario no han fallecido, ello para personas naturales. • En los casos en que no sea permitido otorgar permiso, concesión, autorización o licencia por tratarse de zonas protegidas, SINAP entre otras al no estar obligado a lo imposible el investigado, se debe verificar aquellas normas que establezcan de forma directa la obligación, prohibición o deber para su cuidado, protección y manejo, acorde a la calidad de los investigados, propietarios, poseedores, tenedores o acorde a las prohibiciones establecidas en la misma normatividad ambiental (Leyes, Decretos, Resoluciones) e incluso en los instrumentos de protección ambientales otorgados por las diferentes autoridades ambientales como Licencias Ambientales, Planemos de Manejo Ambiental, entre otros. • En los casos de establecimientos de comercio, atendiendo que no son sujeto de contraer derechos y obligaciones, es necesario formular cargos al propietario, ya sea persona natural o jurídica, y al administrador de los mismos, pues ellos son los responsables y ejecutores de las acciones u omisiones que se constituyen como infracción ambiental. No es posible formular cargos contra el establecimiento de comercio directamente. • Atendiendo que el auto de cargos se desarrolla debidamente motivado y en ella se recoge la imputación fáctica y jurídica acorde a lo señalado supra, es necesario que en la parte resolutiva del mencionado auto se establezca la expresión “de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva del acto administrativo…”, pues en la motiva se condensa la explicación sobre la adecuación típica de las acciones u omisiones a la norma presuntamente vulnerada y es en la resolutiva donde se cometen errores de explicación del cargo endilgado. Situación esta que permite al investigado conocer de forma clara y concreta las acciones u omisiones que se constituyen en infracción GDO-PR-03-FR-19 VERSIÓN 3 19-06-2020 Pág. 9 de 15 Rad: 20224000130 Firmado digitalmente y estampado cronológicamente por CERTICAMARA S.A. Artículo 28 de la Ley 527 de 1999 y Artítulo 5 de la Resolución CAR 3783 de 2018. ambiental y a la vez las normas ambientales debidamente individualizadas, lo que permite el ejercicio del derecho de defensa y contradicción. I. DE LOS DESCARGOS Los descargos corresponden al principal medio de defensa del investigado y solo es originado de la garantía del principio de publicidad mediante la notificación de los mismos al investigado. Esta actividad permite de forma directa el ejercicio de los derechos a la defensa y contradicción sobre los cargos endilgados en primer lugar. En segundo lugar, la notificación debida de los cargos, permite de forma clara conocer los hechos materia de investigación y las nomas presuntamente vulneradas, acorde a las diligencias administrativas hasta esa etapa practicadas. Situación que permite al investigado desarrollar el aporte de diligencias en su respuesta o realizar solicitud probatoria con la finalidad de desvirtuar la presunción de dolo y culpa que existe en aplicación de la Ley 1333 de 2009 para demostrar que actuó de forma diligente, prudente y ajustada a la normatividad ambiental o la existencia de causal de exclusión de responsabilidad. Por ende, los descargos no se concretan solo con la respuesta escrita a los cargos, sino que se complementa con el aporte o solicitud probatoria realizada. Para este efecto, el artículo 25 de la Ley 1333 de 2009, establece un término de 10 días para presentarlos, contados a partir de la notificación del auto de cargos; adicional, es la oportunidad directa para aportar o realizar solicitud probatoria que estime pertinentes y sean conducentes. Es por ello, que para el desarrollo de esta etapa se requiere de forma clara y concreta que la Dirección Regional: • Garantice el principio de publicidad mediante el ejercicio directo de la notificación del auto de cargos al investigado. • Dar cumplimiento a la Circular 20224000064 del 25 de febrero de 2022, garantizando acorde a la norma procesal aplicable los procesos de notificación, comunicación y publicidad de las actuaciones realizadas dentro del proceso administrativo sancionatorio por parte de los profesionales en derecho, los revisores y el mismo Director Regional al señalar que “…deben tramitar, impulsar y asegurarse que conforme se avanza en las etapas y actividades procesales, no puedan pasar o expedirse nuevas actuaciones hasta tanto las comunicaciones, publicaciones, notificaciones y demás actividades ordenadas en los actos administrativos de la Corporación se cumplan, conforme a lo regulado en los artículos 68 y siguientes del CPACA.” • La notificación determinada para el auto de cargos se encuentra establecida por el artículo 24 de la Ley 1333 de 2009, la cual por ser norma especial define se desarrolle GDO-PR-03-FR-19 VERSIÓN 3 19-06-2020 Pág. 10 de 15 Rad: 20224000130 Firmado digitalmente y estampado cronológicamente por CERTICAMARA S.A. Artículo 28 de la Ley 527 de 1999 y Artítulo 5 de la Resolución CAR 3783 de 2018. de forma personal y en caso de no poder desarrollarla, se debe mediante edicto que cuenta con un término especial de 5 días calendario. • En emergencia sanitaria y hasta que ella permanezca, se desarrollará la notificación acorde a lo establecido en el artículo 4 del Decreto 491 de 2020, en lo que respecta a la notificación por medios electrónicos, para lo cual el solo hecho de indicar el investigado el email, para procesos en trámite, o el hecho de entregar el email para procesos que comienzan en vigencia del decreto, con esta sola radicación se entiende que el investigado a autorizado dicha notificación. La notificación quedará efectuada en la fecha, hora y día en que el investigado acceda al acto administrativo, lo que debe verificarse en certimail (SIDCAR). Ahora atendiendo que no fuere posible la notificación por medios electrónicos (Decreto 491 de 2020), se deberá dar aplicación a la notificación establecida en los artículos 67 y siguientes del CPACA, ello para la citación para notificación personal y su publicación, establecidas en el artículo 68 ibidem. Y de no ser posible la misma, se procederá por edicto, acorde al artículo 24 de la Ley 1333 de 2009. • Se debe tener claridad que adicional se debe dar cumplimiento a la línea jurídica 20213022874 del 30 de marzo de 2021, 20213007206 del 09 de febrero de 2021, 20213077743 del 12 de octubre de 2021 sobre los procesos de notificación, comunicación y publicidad I. DE LA ETAPA PROBATORIA Si bien la consideración general sobre esta etapa es que corresponde a un trámite simple, es necesario aclarar que se constituye una etapa primordial para la decisión de fondo de los procesos en trámite, pues en ella, las diligencias administrativas practicadas se convierten en pruebas – medios de prueba-, una vez definida la misma mediante auto y con dichas pruebas incorporadas, a solicitud de parte o de oficio, siempre decretadas bajo los principios de conducencia, pertinencia y necesidad, es que la Autoridad Ambiental procede a adoptar una decisión que no puede ser otra que exonerar o sancionar, acorde al artículo 26 y 27 de la Ley 1333 de 2009. Debemos recordar que las pruebas se deben practicar acorde a las condiciones, términos y ritualidad propia del proceso administrativo sancionatorio de carácter ambiental y de no hacerlo, la consecuencia negativa la define el artículo 29 de la Constitución nacional al señalar “…Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.”. Es decir, con las pruebas decretadas e incorporadas al trámite sancionatorio en la etapa probatoria dentro de los términos legales, es que se llega a la certeza del operador jurídico para efectos de adoptar una decisión de fondo, previa valoración, análisis y definición bajo la sana crítica y mediante acto administrativo debidamente motivado sobre la existencia del hecho que se constituye en infracción ambiental, la GDO-PR-03-FR-19 VERSIÓN 3 19-06-2020 Pág. 11 de 15 Rad: 20224000130 Firmado digitalmente y estampado cronológicamente por CERTICAMARA S.A. Artículo 28 de la Ley 527 de 1999 y Artítulo 5 de la Resolución CAR 3783 de 2018. norma presuntamente vulnerada y la definición de responsabilidad del investigado. Así, la definición de la etapa probatoria depende directamente del desarrollo del proceso administrativo ambiental de carácter sancionatorio, tanto por parte de la Autoridad Ambiental, como de la participación y ejercicio del derecho de defensa y contradicción del investigado. Es por ello, que se requiere de las Direcciones Regionales lo siguiente: • En primer lugar, realizar un análisis completo del trámite procesal desarrollado, con el fin de identificar si se dio cumplimiento o no por la autoridad ambiental en la identificación del hecho que se constituye en infracción ambiental y si se define la responsabilidad del presunto infractor con las diligencias administrativas hasta acá desarrolladas, en cumplimiento de las obligaciones derivadas de la presunción de dolo y culpa. De requerirse complementar estas tareas se hace necesario decretar pruebas de oficio para su cumplimiento. • En segundo lugar, es necesario ejecutar un análisis completo y detallado de los alegatos, solicitud probatoria y ejercicio de defensa desarrollado por el investigado, con el fin de verificar, primero, si requiere decretar pruebas a solicitud de parte o incorporar las allegadas; segundo, si requiere decretar pruebas de oficio con el fin de dar respuesta a la defensa planteada. • En tercer lugar, se requiere incorporar las diligencias administrativas practicadas en las etapas procesales anteriores con el fin de tener y complementar el acervo probatorio existente. • En cuarto lugar, atendiendo la necesidad de conocer todos y cada una de las pruebas que definen los elementos necesarios para definir los criterios para imposición de sanciones, acorde al Decreto 3678 de 2010 compilado en el Decreto 1076 de 2015 y la Resolución 2086 del 2010, se hace necesario y es obligatorio que la Dirección Regional decrete y practique las pruebas necesarias, conducentes y pertinentes para incorporar estos elementos al proceso en esta etapa procesal. • Se debe tener claridad que adicional se debe dar cumplimiento a la línea jurídica 20213007206 del 09 de febrero de 2021, 20213077743 del 12 de octubre de 2021 sobre los procesos de notificación, comunicación y publicidad. Y adicional a la Circular 20224000064 del 25 de febrero de 2022 sobre responsabilidad garantía principio de publicidad, revisión y cumplimiento de ordenes dadas en los actos administrativos por los profesionales jurídicos y la Dirección Regional. • Se debe recordar, que en caso de negar el decreto de pruebas a solicitud de parte, esta actividad requiere de la motivación suficientes acorde a su pertinencia, conducencia y necesidad y sobre cuya decisión procede el recurso de reposición acorde a lo establecido en el artículo 26 de la ley 1333 de 2009. • Las pruebas decretadas ya sea de oficio o a solicitud de parte deben ser aquellas que GDO-PR-03-FR-19 VERSIÓN 3 19-06-2020 Pág. 12 de 15 Rad: 20224000130 Firmado digitalmente y estampado cronológicamente por CERTICAMARA S.A. Artículo 28 de la Ley 527 de 1999 y Artítulo 5 de la Resolución CAR 3783 de 2018. sean conducentes, pertinentes y necesarias. Al efecto, el tratadista Nattan Nisimblat en su libro “Derecho Probatorio - Principios y Medios de Prueba en Particular Actualizado con la Ley 1395 de 2010 y la Ley 1437 de 2011”, en las páginas 131 y 132, al respecto de los requisitos intrínsecos de la prueba, definió lo siguiente: “(…) 2.3.1.1. Conducencia. La conducencia es la idoneidad del medio de prueba para demostrar lo que se quiere probar y se encuentra determinada por la legislación sustantiva o adjetiva que impone restricciones a la forma como debe celebrarse o probarse un determinado acto jurídico (elementos ad substatiam actus y ad probationem) (…) 2.3.1.2. Pertinencia. Inutile est probare quod probatum non relevant y frustra probatum non relevant. La pertinencia demuestra la relación directa entre el hecho alegado y la prueba solicitada. Bien puede ocurrir que una prueba sea conducente para demostrar un hecho determinado, pero que, sin embargo, no guarde ninguna relación con el “tema probatorio”. Son ejemplos de pruebas impertinentes las que tienden a demostrar lo que no está en debate (…) 2.3.1.3. Utilidad. En desarrollo del principio de economía, una prueba será inútil cuando el hecho que se quiere probar con ella se encuentra plenamente demostrado en el proceso, de modo que se torna en innecesaria y aún costosa para el debate procesal. Para que una prueba pueda ser considerada inútil, primero se debe haber establecido su conducencia y pertinencia. En virtud de este principio, serán inútiles las pruebas que tiendan a demostrar notorios, hechos debatidos en otro proceso o hechos legalmente presumidos.” I. DE LA DECISIÓN DE FONDO Atendiendo las anteriores observaciones, y acorde lo establecido en los artículos 27 y siguientes ibidem, se debe proceder a adoptar la decisión de fondo dentro de los 15 días siguientes a la presentación de los descargos o al vencimiento del periodo probatorio, obviamente mediante acto administrativo motivado en el cual se procede a exonerar o sancionar, acorde al material probatorio previamente definido en la etapa probatoria. Ahora bien, la motivación del acto administrativo requiere como mínimo y sin limitarse a, demostrar con certeza la existencia del hecho que se constituye en infracción ambiental, la prueba que define dicha situación, la normatividad ambiental vulnerada, análisis completo y sistemático de la defensa y alegatos presentados por los investigados frente a las pruebas existentes y la conclusión de responsabilidad sobre la infracción. Esta motivación se desarrolla bajo la aplicación del sistema de la sana critica o persuasión racional que requiere establecer por sí mismo el valor de las pruebas con base en las reglas de la lógica, la ciencia y la experiencia. Para lo anterior, y con la finalidad de remitir el proyecto de decisión de fondo se requiere por parte de la Dirección Regional: • Dar cumplimiento a la Circular 20224000064 del 25 de febrero de 2022 y verificar, GDO-PR-03-FR-19 VERSIÓN 3 19-06-2020 Pág. 13 de 15 Rad: 20224000130 Firmado digitalmente y estampado cronológicamente por CERTICAMARA S.A. Artículo 28 de la Ley 527 de 1999 y Artítulo 5 de la Resolución CAR 3783 de 2018. que se haya garantizado acorde a la norma procesal aplicable, los procesos de notificación, comunicación y publicidad de todas las actuaciones realizadas dentro del proceso administrativo sancionatorio por parte de los profesionales en derecho, los revisores y el mismo Director Regional; a la vez, sin olvidar que deben verificar el cumplimiento de todas las órdenes dadas en cada acto administrativo proferido; que se haya garantizado los derechos de defensa, contradicción, debido proceso, legalidad de los investigados. • Verificar en antecedentes de la Procuraduría General de la Nación y en Registraduría Nacional del Estado Civil la identificación de los investigados, con el fin de verificar que son sujetos de derechos y obligaciones y por el contrario no han fallecido, ello para personas naturales. • Para personas jurídicas verificar el certificado de existencia y representación legal y el link www.rues.org.co con el fin de identificar que dicha persona jurídica no se haya disuelta y liquidad (memorandos 20193128973 del 24 de mayo de 2019 modificado por el memorando 20213009241 del 15 de febrero de 2021). • Se debe tener claridad que adicionalmente se debe dar cumplimiento a la línea jurídica 20213007206 del 09 de febrero de 2021, 20213077743 del 12 de octubre de 2021 sobre los procesos de notificación, comunicación y publicidad. • Verificar el RUIA para efectos de la existencia de causales de agravación por reincidencia. • Definir la procedencia o no de los cargos endilgados de forma motivada y de manera individual, pues no basta trascribir los informes técnicos sin realizar el correspondiente análisis probatorio para definir de fondo el proceso sancionatorio. Análisis que parte de las pruebas legal y oportunamente allegadas al trámite y con las garantías del debido proceso como se indica supra. • Las transcripciones realizadas deben serlo únicamente de aquellos datos técnicos o jurisprudencia o doctrina que son necesarios para definir la existencia del hecho que se constituye en infracción ambiental y la responsabilidad del investigado, obviamente acorde a la motivación realizada fruto de las pruebas existentes dentro del plenario. • Para efectos de cesación, únicamente por causa de muerte, aplicable antes de proferir decisión de fondo (Artículo 23 Ley 1333 de 2009), es necesario contar con el registro civil de defunción para dicho efecto. • Para definir la propiedad de los inmuebles, es necesario contar con el certificado de tradición y libertad del mismo, esto en el caso de infracciones con sujeto activo cualificado como lo es el propietario, es decir, se requiere como prueba la cualificación que exige la norma sobre el sujeto investigado para ser aplicable a cada caso. GDO-PR-03-FR-19 VERSIÓN 3 19-06-2020 Pág. 14 de 15 Rad: 20224000130 Firmado digitalmente y estampado cronológicamente por CERTICAMARA S.A. Artículo 28 de la Ley 527 de 1999 y Artítulo 5 de la Resolución CAR 3783 de 2018. • Atendiendo la presunción de dolo y culpa que establece la ley 1333 de 2009, el análisis probatorio realizado sobre la existencia del hecho que se define como infracción, la norma vulnerada y la responsabilidad del investigado, es lo que define que se logro o no desvirtuar la misma por el investigado, ya sea para exonerar o para sancionar. Sin los anteriores requisitos, no se deben avanzar los proyectos de decisión de fondo a la DJUR para ser revisados y por el contrario se deben adoptar por la Dirección Regional las medidas administrativas necesarias con el fin de garantizar en debida forma los mismos. Acorde a lo antes anotado, se verifican unos mínimos de contenido en cada etapa procesal que deben ser cumplidos tanto por técnicos como por jurídicos y los cuales no se limitan a lo acá indicado, pues es claro que cada caso tiene características especiales que deben ser definidas según su desarrollo dentro del proceso administrativo sancionatorio de carácter ambiental y que acorde a la experticia técnica y jurídica de los profesionales que los desarrollan se complementa de diversas formas. Atentamente, Corte Constitucional, Sentencia de Tutela T-418 de 1997, M.P. Antonio barrera Carbonell “Cuando se formulen cargos dentro de un proceso disciplinario es necesario atender las exigencias del arto 150 de la Ley 200 de 1995, en el sentido de que dentro del informativo se demuestre objetivamente la falta mediante pruebas legalmente admisibles y allegadas al proceso con las debidas formalidades. Con estas cautelas se busca evitar la arbitrariedad de los titulares del poder disciplinario en la adopción de las providencias que hacen imputaciones concretas de responsabilidad disciplinaria a un servidor público. [1] El auto de formulación de cargos es una providencia de trámite que sienta los cimientos sobre los cuales se edifica el proceso disciplinario destinado a establecer la responsabilidad disciplinaria del inculpado, de modo que el órgano titular del poder disciplinario fija en aquélla el objeto de su actuación y le señala al imputado, en forma concreta, cual es la falta disciplinaria que se le endilga a efecto de que pueda ejercer su derecho de defensa” (…)” ORLANDO EFREN CUERVO PINZON Director Jurídico Elaboró: Edward Adan Franco Gamboa / DJUR Revisó: Clara Patricia Alvarez Medina / DJUR GDO-PR-03-FR-19 VERSIÓN 3 19-06-2020 Pág. 15 de 15 Rad: 20224000130 Firmado digitalmente y estampado cronológicamente por CERTICAMARA S.A. Artículo 28 de la Ley 527 de 1999 y Artítulo 5 de la Resolución CAR 3783 de 2018.
