La titularidad de la Jefatura del Estado como causa personal funcional de exención de responsabilidad penal. «… sine ira et studio …»: Publio Cornelio Tácito, Annales, 1,1. Jesús Fernández Entralgo1 [1] A modo de introducción. Aristóteles, al hacer la taxonomía de las formas de gobierno en el capítulo V del Libro III de su Politeía, las diferenciaba en función del número de personas en cuyas manos estuviese el poder de la polis: una, unas pocas (óligoi) o muchas (poloi). Esta clasificación por el número de los gobernantes no tenía una connotación axiológica. Importaba si atendían o no al interés común (pros to koinón). Si lo hacían así, el gobierna correcto (orzós); si no, se consideraba como una desviación (parekzáseis) del arquetipo. Así distinguía las denominadas habitualmente formas puras e impuras de gobernar. Cuando quien manda en solitario (monarjos) procura la consecución del bien de la polis, su gobierno se llama reinado (basileía); en otro caso, tiranía. El estudio de los sistemas de organización social de las comunidades de los pertenecientes al grupo 1 Magistrado jubilado 1 zoológico Homo sapiens sapiens, revela la recurrencia de la forma monárquica de gobierno, con tendencia a la acumulación máxima posible de poder. Tal vez la evolución de la especie primó esta forma de organización del poder dentro del grupo como más eficaz para la supervivencia de aquélla, demostrando las ventajas de un mando único para la superación de las situaciones de emergencia y la competencia con otras especies. Y la selección natural dio preferencia al más fuerte o al más astuto o al que reunía ambas condiciones. Rómulo estaba mejor dotado para actuar en el campo de batalla; pero Numa Pompilio comprendió que también era necesario contar con un sistema de normas de ordenación social; y fue capaz de explotar la credulidad de aquellas gentes rudas, incultas y supersticiosas, haciéndolas creer que por las noches se citaba en el bosque de Aricia, cerca de la ciudad casi recién fundada, con la ninfa Egeria, quien lo aconsejaba lo que era más agradable a los dioses. Lo relatan, con un deje de escepticismo, Tito Livio y Plutarco. Los poderosos descubrieron pronto, en efecto, que la protección de la divinidad puede ser un eficaz instrumento para concitar adhesiones y la denuncia de impiedad ayudaba a librarse de disidentes y rivales molestos. No es de extrañar, pues, que el Trono y el Altar hayan mantenido, a lo largo de la Historia, una relación simbiótica provechosa, aunque no exenta de conflictos. Pero también se dieron cuenta de que un halo de inasequibilidad favorecía que sus subordinados les guardasen mayor respeto. Así se construyó una compleja parafernalia, una puesta en escena que incluía un ves2 tuario distinto, una liturgia y un lenguaje especial, todo muy cercano a lo religioso, enfatizando el carácter sobrenatural del monarca que despertaba un miedo reverencial preventivo. Leovigildo (botón de muestra, hoy de cita frecuente), lo tuvo muy en cuenta al organizar su corte –sin perder de vista el modelo bizantino- para afirmar y consolidar la monarquía visigoda en Hispania. Tras las convulsiones de la Edad Media y la disolución del Poder real en continua competencia con la nobleza, emergió en algunos Estados europeos la forma de gobierno conocida como Monarquía Absoluta. El Ancien Régime. Al cambio de las condiciones económicas, se unieron otros factores coadyuvantes del cambio. Se recuperó muy oportunamente buena parte del Derecho Romano imperial, en el que los doctrinarios descubrieron, en un fragmento de Ulpiano, una referencia al «Princeps a legibus solutus» (Digesto, 1.3.31) que se apresuraron a interpretar a su conveniencia. Y no dejó de traerse a colación que Pablo de Tarso, en su carta a los romanos, les recordaba que se debía obediencia a los sublimiores [los más sublimes] porque «… non est enim potestas nisi a Deo quae autem sunt a Deo ordinatae sunt 13:1). No había potestad que no viniese de Dios, pues por El han sido dispuestas. En la Francia de Luis XIV, Jacques Bénigne Lignel Bossuet, obispo de Meaux, construye una apología teórica militante (recopilada en «La politique tirée de L’Écriture Sainte» [La Política extraída de las Sagradas Escrituras], publicada póstumamente en 1709) hasta el punto de hacer prevalecer la autoridad del Monarca sobre la del Papa, cabeza de una teocracia con doble potestad temporal y espiritual, aunque la primera de ellas 3 se fuese reduciendo territorialmente poco a poco hasta su crisis definitiva en el siglo XIX. Los movimientos revolucionarios iniciados en el siglo XVIII a ambos lados del Atlántico parecieron presagiar la desaparición del Antiguo Régimen, la Monarquía. Pero, en una jugada maestra de darwinismo político, supo adaptarse a los nuevos tiempos. Se empequeñeció, como los grandes saurios, para sobrevivir. Contenerse puede significar, paradójicamente, extenderse. 2. Las transformaciones de la forma monárquica de gobierno. 2.1. La monarquía constitucional. Existe cierto consenso en que constituye el primer paso significativo de este proceso de transformación el Bill of Rights inglés2. Esta declaración de derechos puso los cimientos de la sumisión del Monarca al Parlamento. En su artículo primero estableció que era ilegal (illegal) el poder del Rey de suspender las leyes o su ejecución en virtud de la sola autoridad real, sin contar con el consentimiento de aquél. Y el artículo cuarto dispuso que, sin él, también lo era toda cobranza de im- Abreviación de An Act Declaring the Rights and Liberties of the Subject and Settling the Succession of the Crown. Fue redactada en la Cámara de los Comunes el 29 de enero de 1689, y presentada, el 13 de febrero siguiente, para su aceptación, a la Reina María II y a su esposo, Guillermo de Orange-Nassau, Estatuder holandés que, finalmente, sería elegido Rey con el nombre de Guillermo II. 2 4 puesto en beneficio de la Corona, o para su uso, so pretexto de la prerrogativa real. Por todo ello se considera el Bill of Rights ejemplo temprano de un nuevo modelo de forma monárquica de gobierno: la Monarquía Constitucional. Y lo sigue siendo. En efecto, el monarca (Reina o Rey) es, en el Reino Unido, el Jefe del Estado (the head of State) y su imagen simboliza la Soberanía británica y la autoridad del Gobierno; hasta tal punto que, aun cuando el Parlamento ejerce la potestad legislativa, se integra en él para formar el complejo King/Queen-inParliament. El soberano goza de amplios poderes ejecutivos, conocidos como la prerrogativa real, the Royal Prerrogative. Es un concepto difícil de traducir en términos de Derecho continental. Dicey3 lo define como «el residuo de la autoridad discrecional o arbitraria que en algún tiempo se dejó en manos de la Corona. Dos siglos antes, Blackstone4 se había referido a «… esa especial preeminencia (preeminence) que tiene el Rey sobre y por encima de otras personas, y al margen del curso ordinario del common law, en obsequio de su real dignidad … [y] sólo conviene a aquellos derechos y facultades (capacities) de que el Rey goza en exclusiva frente a otros, y no a aquellos que disfruta conjuntamente con cualquiera de sus súbditos …». En el ejercicio de estas facultades, sin embargo, el soberano –según una práctica que se remonta a la Dicey, A.V., «Introduction to the Study of the Law of the Constitution», London, Macmillan, 1959 pág. 424 4 Blackstone,W., «Commentaries on the Laws of England», facsímil de la primera edición (1765-1769), University of Chicago Press, 1979, pág. 111. 3 5 Restauración inglesa- normalmente delega en el Primer Ministro o en otros miembros del Gobierno. El alcance exacto de la prerrogativa real nunca ha sido formalmente delimitado, pero ya a comienzos de este siglo, el Gobierno de Su Majestad publicó un boceto de inventario de algunos de esos poderes, en un esfuerzo de transparencia institucional. Una de las prerrogativas históricas del monarca fue la disolución del Parlamento; acaso «… la más importante prerrogativa residual ejercida personalmente por el soberano …»5, y en torno a la que se suscitó una larga controversia. Fue abrogada por la Ley de Parlamentos a Plazo Fijo (Fixed-term Parliaments Act) de 2011, pero la Ley de Elecciones Generales Parlamentarias Anticipadas de 2019 la eludió y alteró el curso esperado de su desarrollo legislativo. La Sección 6(1) de la Ley de 2011 establece específicamente que no afecta al poder regio de prorrogar el Parlamento; sin embargo, la Sentencia del Tribunal Supremo en el caso Miller II6 estableció que esa prerrogativa no era absoluta.7 Barnett, H., Constitutional & Administrative Law, 2009, Routledge-Cavendish, pág 106 5 R (Miller) v The Prime Minister and Cherry v Advocate General for Scotland (2019] UKSC 41), también conocida como Miller II y Miller/Cherry 6 El tribunal consideró que había materia digna de juicio invocando el precedente del Case of Proclamations: el Rey no tiene prerrogativa si la ley del país no se la concede. En cuanto al fondo del problema, concluyó –tras un intenso debate- que, si el poder de prorrogar el Parlamento no fuese revisado, el Ejecutivo podría prolongarlo indefinidamente evitando el control parlamentario de los actos del Gobierno, minando así uno de los cimientos de la democracia inglesa. En este caso, el Gobierno no había ar7 6 En realidad, en la segunda mitad del pasado siglo se abrió paso la tendencia a controlar judicialmente la razonabilidad del ejercicio de las prerrogativas regias. En 1977, en el caso Laker Airways Ltd v Department of Trade, Lor Denning, tras una larga cita de Locke, concluyó que, en la medida en que «… la prerrogativa es un poder discrecional que ha de ser ejercido para el bien común (for the public good), se sigue que su ejercicio puede ser examinado por los tribunales exactamente igual que el de cualquier otro poder del que esté investido el ejecutivo …». Sin embargo, tal vez el arquetipo del modelo de Monarquía constitucional sea el configurado por la Constitución francesa promulgada por la Asamblea Nacional Constituyente el 3 de septiembre de 1789 y aceptada por Luis XVI. La Soberanía pertenecería a la Nación. El Poder legislativo se atribuyó a una Asamblea nacional de representantes elegidos libremente por el pueblo, aunque el Rey retenía la potestad de sancionar las leyes, así como el Poder ejecutivo, ejercido, bajo su autoridad, por los ministros y otros agentes responsables. El Cuerpo leislativo no podía ser disuelto por el Rey. La Realeza (Royauté) sería indivisible y se mantenía en la dinastía (race) a la sazón reinante, transmitiéndose exclusivamente entre varones y por orden de primogenitura. La persona del Rey es inviolable y sagrada (inviolable et sacrée) y su único título sería el de Rey de los gumentado convincentemente la prórroga y por eso su propuesta era ilegal. 7 Franceses, … «par la grâce de Dieu, et par la loi constitutionnelle de 1'Etat», de acuerdo con la fórmula de promulgación e las leyes. Porque se proclama explícitamente el principio de supremacía de la Ley. No hay en Francia nada superior a ella; por ella reina el Rey y en su nombre puede exigir obediencia. Tras su eventual abdicación expresa o por imperativo legal, el Rey se convierte en un ciudadano más y podrá ser acusado como tal por actos posteriores a su abdicación. Corre a cargo de la Nación el mantenimiento del esplendor del trono (la splendeur du trône) mediante la correspondiente partida presupuestaria aprobada por la Cámara legislativa. El supremo poder ejecutivo reside exclusivamente en manos del Rey; a él corresponde exclusivamente al Rey la elección y la revocación de los ministros, y ninguna orden será ejecutiva si no es firmada por él y refrendada por el ministro o encargado del departamento correspondientes. De acuerdo con el principio de separación de poderes, el ejecutivo no puede hacer leyes, ni siquiera con carácter provisional, sólo tomar las provisiones para ordenar o recordar su ejecución. 2.2. La monarquía parlamentaria. +++ 8 Su papel quedó muy bien definido en un artículo («Du gouvernement par les chambres») publicado por Adolphe Thiers en «Le National», el 4 de febrero de 1830: «Le roi n’administre pas, ne gouverne pas, il règne.» En un texto anónimo, de enero de ese mismo año, había simplificado aún más la idea: «le roi règne mais ne gouverne pas»: el rey reina, pero no gobierna. Pero sigue siendo el Rey. 9
