Industrialización vs. contrabando: una derrota anticipada Carlos Arze Vargas Recientemente, el gobierno de Luis Arce ha aprobado como una de sus principales políticas económicas la industrialización con sustitución de importaciones, como parte del nuevo Plan de Desarrollo Económico y Social 2021-2025 (PDES 2021-2025). Poco antes, al definir el programa fiscal incorporó ese objetivo como el más importante de la reactivación económica del presente año, estableciendo para ello una serie de fuentes de financiamiento dirigido a instancias estatales y al sector privado, especialmente a las microempresas. Para el efecto, se crearon el Fondo Concursable de Inversión Pública Productiva (FOCIPP) para municipios y el Fideicomiso para la Reactivación y Desarrollo de la Industria Nacional (FIREDIN) y el Fideicomiso para el Fondo de Garantía para el Desarrollo de la Industria Nacional (FOGADIN), para sectores privados; todos ellos suman un capital de 366 millones de dólares. Coincidentemente, en los últimos meses se escuchó, con mucha frecuencia, las voces de numerosos sectores sociales denunciando los impactos negativos que está causando el contrabando sobre su economía. Desde grandes empresarios reunidos en gremios como la Cámara de Industrias o la Cámara de Comercio, hasta pequeños productores agrícolas, pasando por artesanos y confeccionistas de ropa han denunciado que esa actividad ilícita está en constante aumento, causando la quiebra de numerosas empresas y pequeños negocios. En un contexto de crisis económica, agravada por la presencia de la pandemia del COVID19, el impacto del contrabando sobre los sectores económicos y sobre el empleo se acrecienta, por lo que constituye un tema que demanda una respuesta urgente de parte de las autoridades nacionales. La magnitud y los impactos del contrabando El contrabando, definido por la Ley de Aduanas como una actividad ilegal “que evade intencionalmente el pago de tributos de internación de mercaderías al territorio nacional y obteniendo ganancias ilegales por la comercialización de los mismo en el mercado interno, constituyendo una competencia desleal a las importaciones legales y a la producción nacional”, es un fenómeno antiguo, conocido y tolerado por la sociedad boliviana porque permite abastecer a la demanda de innumerables productos que no producimos localmente. Hace pocos años, algunos estudios, patrocinados y realizados por gremios empresariales, intentaron cuantificar su magnitud y calcular los impactos negativos que produce sobre las actividades económicas nacionales y sobre el empleo. Así, un estudio del Instituto Boliviano de Comercio Exterior, de 2005, citado por el Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural1, estimaba que, en la primera mitad de la primera década del presente siglo, el contrabando de bienes había rondado los 703 millones de dólares anuales como promedio, que equivalían más o menos al 39% del valor de las importaciones legales. En ese período, destacaba el contrabando de bienes de consumo con el 45%, seguido del contrabando de bienes intermedios con un 39% del total. Posteriormente, una investigación más exhaustiva realizada por la Cámara Nacional de Comercio, citada por la Cámara Departamental de Industria de Cochabamba2, muestra datos para un período más largo: 2002 a 2012, y estima que el contrabando habría ido creciendo sostenidamente, desde los 333 millones de dólares para el primer año, hasta superar los 1.600 millones en el último año. Consecuentemente, las pérdidas estatales en términos de tributario se habrían incrementado desde los 66 millones de dólares hasta los 439 millones al final del mismo período. MDEPyEP. Informe estadístico sobre contrabando 2020, Dirección general de análisis productivo (https://siip.produccion.gob.bo/noticias/files/BI_03062020ac707_INFESTCONTRABANDO2.pdf). 2 CDIC. El contrabando en Bolivia, boletín El mirador Económico, 2016 (https://docplayer.es/60160912-Boletin-elmirador-economico.html). 1 En 2016, la Confederación de Empresarios Privados de Bolivia (CEPB) presentó un estudio sobre el contrabando, realizado a requerimiento del presidente Evo Morales3, que destaca el enorme volumen de la actividad ilegal. Estima que el contrabando en el período 2010-2014 habría alcanzado, como promedio anual, los 1.659 millones de dólares, aunque su valor máximo habría sobrepasado los 1.800 millones en 2011. Además, realiza un cálculo del denominado “contrabando hormiga” que suma a la anterior cifra otros 533 millones, elevando el monto total hasta más de los 2.000 millones anuales. Por tanto, esta actividad ilegal habría representado en el período alrededor del 6% al 8% del PIB4 Finalmente, en mayo de este año, la Cámara de Industria y Comercio de Santa Cruz (CAINCO), publicó los hallazgos de una investigación del Centro Boliviano de Economía (CEBEC), dependiente de esa entidad empresarial, sobre los impactos del contrabando en la economía y el empleo de varios rubros industriales 5. En esa publicación se señala que, considerando sólo diez productos seleccionados, la importación ilegal afectaría a la producción nacional en aproximadamente 1.000 millones de dólares, equivalentes al 2 % del PIB. En el caso particular de la industria de alimentos y bebidas, la afectación -que involucra a los productores y comercializadores de la cadena- alcanzaría a: 405 millones de dólares y 95.000 empleos en la cadena de alimentos y a 147 millones de dólares y 31.000 empleos en la cadena de bebidas. Causas coyunturales y estructurales Aunque, en el corto y mediano plazo, los determinantes de la internación ilegal de bienes pueden hallarse en medidas de política económica, como el manejo del tipo de cambio, existen razones estructurales para que este fenómeno se presente a lo largo de la historia del país y se agrave cada vez más. Desde el año 2011, la administración de Evo Morales mantuvo el tipo de cambio de 6.86 bolivianos por dólar estadounidense, justificando esa decisión con los objetivos de control de la inflación y de profundización de la “bolivianización”, que caracterizan a su política cambiaria. El Banco Central de Bolivia (BCB), sostiene reiterativamente que el régimen cambiario “intermedio” (ni flexible, ni fijo) es correcto y está avalado por estudios de organismos multilaterales, especialmente del Fondo Monetario Internacional, que concluyen que existe una relación directa entre mayor volatilidad cambiaria y efectos negativos en el crecimiento económico, por lo que esa determinación de fijar el tipo de cambio sería adecuada; además, al mismo tiempo que cumple con los objetivos mencionados, no habría impedido que el tipo de cambio real se mantenga en torno a su nivel de equilibrio de largo plazo, garantizando competitividad. Contrariamente, dice, la depreciación considerada como medida para restaurar equilibrios externos (superar el déficit comercial), podría tener efectos negativos sobre la actividad económica debido a la elevada dependencia de insumos importados, no tendría efectos en la ampliación de la oferta exportable dado que ésta se concentra en pocos productos (los más importantes, recursos naturales no renovables) y tampoco en la demanda externa, por tratarse de una pequeña economía como la boliviana6. Contrariamente, los países vecinos han estado depreciando sus monedas respecto al dólar estadounidense en los últimos tres años. Sólo en el curso de este año, Argentina depreció en 17%, Brasil en 8.7%, Perú en 11% y Chile en 15%; sólo el Paraguay habría apreciado su moneda en cerca del 1% en lo que va del año. Por esa razón, la importación de mercancías de esos países a través de las enormes y desprotegidas fronteras nacionales se ha CEPB. Memoria anual 2016 (https://www.cepb.org.bo/wp-content/uploads/2017/03/MemoriaCEPB2016.pdf) MDEPyEP. Informe estadístico sobre contrabando 2020. 5 CAINCO. ¿Cómo afecta el contrabando a la economía y al empleo?, mayo 2021 (https://www.cainco.org.bo/empresaydesarrollo/2021/05/26/como-afecta-el-contrabando-a-la-economia-y-alempleo/). 6 BCB. Los beneficios de la estabilidad cambiaria, Boletín Informativo N°2, 2013. 3 4 incrementado de manera excepcional7. De acuerdo a CAINCO, actualmente los diferenciales de precios entre mercancías introducidas por contrabando y las mercancías nacionales o legalmente importadas, alcanzan a importantes rubros industriales y tienen niveles elevados: en la cadena sucro-alcoholera los precios de contrabando son menores en 25%, en la cadena de molinería son entre 9% y 25% menores, en los lácteos entre 19% y 38%, en alimentos varios la diferencia puede ser de 17% a 60%, en las bebidas alcohólicas y noalcohólicas de 27% a 30%, en electrodomésticos de línea blanca la diferencia oscila entre 22% y 45% y en lubricantes alcanza el 27%. Con todo, la intensa importación de mercancías de los distintos países vecinos, no es un fenómeno coyuntural y referido únicamente a modificaciones cambiarias. Así lo muestra la enorme asimetría comercial de nuestro país con sus vecinos, que tiene larguísima data, reflejada en las mismas importaciones y exportaciones legales. Algunos números correspondientes al año 2019 destacan la debilidad de nuestra oferta exportadora respecto a esas economías: mientras a la Argentina exportamos un total de 916 ítems, importamos 10.523; a Brasil exportamos 609 e importamos 31.192 ítems; a Chile exportamos 1.429 e importamos 5.987; al Perú exportamos 1.315 productos e importamos 11.555; finalmente, al Paraguay exportamos 579 ítems, pero importamos 988 8. Este aspecto, que refleja la configuración atrasada de la economía boliviana dominada por un patrón de acumulación primario exportador, explica la relatividad de la influencia de la política cambiaria: la apreciación de la moneda puede agravar la situación de las exportaciones nacionales, pero no es necesariamente probable que una depreciación las mejore; y también de medidas arancelarias que, dadas las características geográficas y la debilidad para controlar las fronteras, podrían estimular aún más el contrabando. A pesar de la elevación del arancel de importación de productos alimenticios agrícolas e industriales, dictada en junio de este año mediante el Decreto Supremo 4522, la importación de algunos artículos como la papa y la manzana continuaron aumentando después de esa fecha. Revisando alguna información sobre rendimientos agrícolas de esos alimentos, se puede entender por qué de esa situación: la enorme diferencia de productividad de la producción agrícola boliviana respecto a sus vecinos. Por ejemplo: en el caso de la manzana, mientras que en el país el rendimiento llega a poco menos de 3.8 toneladas por hectárea, en Argentina sobrepasa las 24 toneladas y en Chile las 43 toneladas9; en el caso de la papa, en Bolivia el rendimiento llega a 7.2 toneladas y en el Perú supera las 13 toneladas; el rendimiento del tomate en el país es de 15.5 toneladas y en Perú el promedio oscila entre 50 y 60 toneladas; en el caso de la cebolla, el rendimiento nacional alcanza a 12 toneladas y en el Perú llega a 39.6 toneladas por hectárea10. En otras palabras, el problema fundamental es la escasa capacidad productiva de la economía boliviana y su enorme retraso, inclusive, respecto a las economías vecinas. Una situación incontrovertible que destaca al observar la pequeñez, el carácter básico y la enorme dependencia de la industria manufacturera de la importación no sólo de bienes de capital, sino también de insumos y materias primas; situación similar que prevalece en la agricultura de alimentos que provee al mercado interno. El problema de fondo es, entonces, el atraso general de nuestra economía, reflejada en la escasa productividad y en la pequeñez de la oferta de bienes agrícolas y manufacturas. Esta situación inherente al patrón de acumulación primario-exportador que ha dominado la historia del país, no ha sido revertida en década y media de bonanza de precios internacionales, que permitió que el Estado recibiera un volumen de ingresos que no Bolivia tiene 17 puntos fronterizos oficiales: 5 con Chile, 5 con Brasil, 3 con Argentina, 2 con Perú y 2 con Paraguay, pero son incontables los pasos ilegales de comercio. 8 Datos oficiales de la Aduana Nacional (https://www.aduana.gob.bo/aduana7/content/importaciones). 9 Datos del Ministerio de Hacienda de Argentina (https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/sspmicro_cadenas_de_valor_manzana_y_pera_0.pdf ) 10 La fuente de los datos para Bolivia es el INE. Bolivia: rendimiento por año agrícola, según cultivos, 1984 – 2020 (https://www.ine.gob.bo/index.php/estadisticas-economicas/agropecuaria/agricultura-cuadros-estadisticos/). 7 tiene parangón en toda la historia de Bolivia. La razón esencial de ello, radica en la presencia de clases sociales y fracciones de clase rentistas, es decir no industriosas, que impusieron sus intereses al gobierno de MAS que los representa. El abandono de los sectores productivos que no generan rentas extraordinarias -como el caso de la industria-, característico de las políticas rentistas, ha provocado el agravamiento de la crisis productiva de la agricultura y un proceso de desindustrialización, conduciendo a una mayor dependencia de las importaciones de bienes: el síntoma más claro de este fenómeno, es el incremento sostenido de la propensión media11 a importar que subió desde un promedio de 22% para el período 1992-2005, hasta el 28% para el período 20062019, situación especialmente grave en el caso de los bienes de consumo. En ausencia de un proceso auténtico de industrialización, que permita elevar la productividad de los sectores productivos y aliente el fortalecimiento del mercado interno; es decir, que promueva, al mismo tiempo, la creación de industrias capaces de absorber a la fuerza de trabajo desplazada de la agricultura e incrementar la demanda interna de consumo, el mercado laboral continuará creciendo en base al aumento de la denominada “informalidad”, especialmente en el comercio y servicios precarios. De esa manera, el contrabando se constituye en una “tabla de salvación” de los cientos de miles de desocupados, que encuentran en los pequeños márgenes comerciales de la reventa de productos extranjeros, su única fuente de ingresos. Las políticas públicas y el discurso de industrialización Frente a esta situación de atraso económico, desde el gobierno del MAS se promovió un discurso modernizante, basado en la promesa de industrializar el país a través, principalmente, de la instalación de grandes plantas de procesamiento de recursos naturales no renovables, como el gas y los minerales. Las características centrales de todos los proyectos fueron: su carácter básico, estar dirigidas a la satisfacción de la demanda externa y su dependencia de las inversiones de las empresas extranjeras que explotan esos recursos no renovables. En el caso de la manufactura, el proceso consistiría en experimentos de pequeñas industrias dedicadas al procesamiento básico de algunos alimentos para satisfacer demandas locales y en manos de pequeños productores. En el sector de hidrocarburos invirtió varios miles de millones de dólares en plantas de separación de gas natural y de petroquímica (urea y amoniaco), que deberían generar materia prima para nuevas industrias de plásticos y fertilizantes para la agricultura; en ambos casos, con el objetivo de lograr mayor “valor agregado” en la exportación de productos derivados y desinteresándose por su valor real en un proceso de diversificación productiva y en la superación de las relaciones de producción atrasadas del resto de la economía. La minería, enfrentada a una enorme caída de su grado de industrialización, debido a que el estaño cedió su importancia en la oferta minera a minerales como el zinc, la plata y el plomo, no fue escenario de cambio importantes, sino de frustraciones constantes y de promesas postergadas. En efecto, proyectos como la rehabilitación de Karachipampa y la instalación de refinerías de zinc, fueron indefinidamente suspendidas, mientras que la industrialización del hierro del Mutún sufrió una postergación prolongada debido a la salida de la Jindal y la industrialización del litio dio un giro radical ante el fracaso del proceso anterior -basado en una tecnología, al parecer, inadecuada- y la decisión de probar ahora otras tecnologías de extracción directa en asociación con empresas extranjeras. El resultado real de este sinuoso proceso, es que el grado de industrialización de la producción minera, representado por la proporción de minerales sometidos a proceso de metalurgia, bajó de 8.2% a 3.5% entre los años 2006 y 201212. Además, para el MAS, el proceso de industrialización de la manufactura, fiel a su idea de que el núcleo social que encabezaría el mismo sería la “alianza entre núcleos de clase media intelectual con núcleos de los pequeños productores urbanos rurales mercantilizados y semi mercantilizados”, debería consistir en pequeños 11 12 La propensión media a importar es la relación entre el valor de las importaciones y el valor del PIB. CEDLA. Situación de la industrialización minera, GPFD, 2014. experimentos de instalación de manufacturas para el auto-abastecimiento o, a lo sumo, para proveer de bienes de consumo esencial a mercados locales muy pequeños (las denominadas “empresas comunitarias”) y, como el objetivo final sería una industrialización que no se base en la búsqueda de lucro ni en la acumulación, estarían destinados a la provisión de “bienes de uso”13. Consecuentemente, la debilidad productiva nacional se prolonga por esta orientación “comunitarista” y por la presencia dominante del rentismo gubernamental, que deja en manos del mercado -a despecho de su supuesto carácter “socialista/estatista”- la provisión de bienes para el consumo interno y la generación de empleo, mientras que su financiamiento se deja a cuenta del excedente proveniente de la explotación de los recursos norenovables. Obviamente, la extrema apertura de la economía, vigente desde la aplicación de las medidas de ajuste neoliberal, no debería ser afectada y sólo debería apuntarse a desarrollar medidas de “lucha contra el contrabando”. Empero, aún en este ámbito, el régimen actuó contradictoriamente realizando modificaciones legales que hicieron más permisiva y tolerante su postura frente al contrabando: aunque la sanción de privación de libertad para quienes cometiesen el delito de contrabando aumentó desde los 3-6 años dispuesta por el Código Tributario de 2003, a 8-12 años en la Ley de Fortalecimiento de la Lucha contra el Contrabando de 2018, el monto del tributo omitido que definía esa sanción, fue elevado de 10.000 UFV (equivalentes a 10.280 Bolivianos en 2003) a 200.000 UFV en 2015 (equivalentes a 20.990 Bolivianos en ese año y a 473.800 Bolivianos para el presente año). La incongruencia de la política oficial respecto a la industrialización y la lucha contra el contrabando, se corona con las disposiciones del PDES 2021-2025. El plan, que contempla una inversión pública de 33.197 millones de dólares, equivalentes a un promedio anual de 13% del PIB de los cinco años, destina 17.600 millones al sector productivo. El documento anexo a la ley que lo aprueba no incorpora mayores referencias acerca de los recursos para su financiamiento, excepto que el 61% de éstos corresponderían al ahorro interno y el 39% provendría de endeudamiento externo. Ahora bien, más allá de que la probabilidad de su ejecución puede ser observada a la luz de los datos históricos, que revelan que la ejecución presupuestaria en el período 2007-2018 alcanzó, en promedio, sólo al 70% de lo planeado, lo que llama la atención es la ausencia de mayores detalles -excepto que la aplicación del PDES se dará a través de planes anuales de entidades públicas centrales y de entidades territoriales autónomas-, acerca de los supuestos relativos a su eficacia, a los rendimientos físicos de la producción de los diferentes sectores, a las interrelaciones de las dinámicas sectoriales, etc. etc.14; de ahí la enorme susceptibilidad acerca de la seriedad de la “planificación” gubernamental. El PDES 2021-2025, incluye varias metas para avanzar hacia los enormes objetivos que se propone en materia económica: diversificación productiva, disminución de asimetrías regionales, autoabastecimiento y soberanía alimentaria. Los principales ejes económicos, de los diez que tiene el plan y que contienen esas metas, son: Eje 2 Industrialización con sustitución de importaciones, Eje 3 Seguridad alimentaria con soberanía, promoción de exportaciones con valor agregado y desarrollo turístico y Eje 4 Profundización de la industrialización de los recursos naturales. Así, se propone continuar con el establecimiento y/o fortalecimiento de plantas industriales en el sector minero: instalación de dos plantas de refinación de zinc -una promesa que data de 2006-, conclusión de la instalación García Linera, Álvaro. El papel del Estado en el modelo Nacional Productivo, Vicepresidencia del Estado Plurinacional, Discursos & Ponencias N° 6, 2009. 14 Es más, incurre en flagrantes contradicciones con estimaciones más prudentes de algunas autoridades del mismo gobierno, respecto al incremento de los rendimientos de algunos cultivos. Ver: Ormachea, Enrique. Políticas agrarias: ¿coherencia o dispersión?, Cedla, 2021 (https://cedla.org/cedla-en-los-medios/politicas-agrarias-coherencia-odispersion/). 13 de una acería en el Mutún que sustituiría el 78% de las importaciones de ese producto, incremento de la producción de cloruro de potasio e innovación en la producción de carbonato e hidróxido de litio con tecnologías EDL, materiales catódicos y baterías -modificando drásticamente el proyecto inicial que se inició en 2008. Las nuevas industrias propuestas, de “productos estratégicos” para diversificar la economía, comprenden plantas de: diesel renovable, fármacos y vidrio plano, que sustituirían el 47% de las importaciones; asimismo, la instalación de industrias de fertilizantes NPK, telas y multilaminados, y el incremento de producción de urea y productos de química básica, para proveer de insumos a la producción nacional. Como se puede observar, el plan reitera la lógica del modelo aplicado durante la anterior década y media y que se basaba en la agregación de valor a la explotación de gas natural y de los recursos evaporíticos de los salares, para proveer de mayores rentas al fisco a partir de su exportación. En la misma dirección, la producción de diesel renovable, se inscribe en la estrategia de reducir las importaciones de combustibles para enfrentar la caída de las rentas hidrocarburíferas y la importación de combustibles; es, estrictamente, la continuación del proyecto del etanol que no generó grandes cambios en la matriz energética ni en la situación fiscal. Por tanto, en el marco del tema que abordamos, resultan más interesantes las propuestas del Eje dirigidas a lograr el autoabastecimiento y la soberanía alimentaria. Empero, precisamente por tratarse de la inclusión de temáticas que tuvieron un sitial secundario dentro de las prioridades del modelo gubernamental, los resultados consignados destacan por su magnitud. A partir del impulso a la productividad de cultivos y polos de desarrollo, mediante la incorporación de insumos biológicos -fertilizantes y plaguicidas- y el incremento de la provisión de riego, se propone cambios trascendentales -y poco creíbles, añadimos- en la estructura productiva agrícola: incrementar la producción periurbana en 72% y la producción familiar en 49%, y aumentar la cobertura de la demanda interna con producción proveniente de la agricultura de pequeños productores y productores comunitarios, del 22% al 50%. De esa manera, el país, que como hemos visto ha estado importando cada vez más alimentos de manera legal e ilegal, pasaría a sustituir el 100% de hortalizas, frutas y trigo, e inclusive a exportar hasta 35%, 21% y 37% de la producción de esos productos, respectivamente. El detalle del cómo alcanzar esas metas no es explícito, aunque una mención nos lo sugiere: elevando la productividad de manera excepcional. El ejemplo es el rendimiento de la papa, producto emblemático de nuestra producción, que pasaría de los señalados 7.5 toneladas por hectárea a 32 toneladas en el transcurso de los próximos cuatro años, es decir aumentando en 326% y superando ampliamente a la productividad del Perú (13 toneladas por hectárea). Confirmando nuestras dudas sobre la seriedad de las proyecciones, este incremento de la productividad de los cultivos nacionales contradice la evolución reciente15: el rendimiento de la papa, como promedio nacional, se incrementó sólo en 26% a lo largo de una década (años agrícolas 2009-2010 a 2019-2020); el rendimiento de la cebolla en 20192020 fue de 12 toneladas mientras que el de la vecina Arequipa superaba, en 2020, las 47 toneladas 16; el rendimiento promedio nacional de tomate en 2020 era de 15.5 toneladas por hectárea, mientras que en Arequipa sobrepasa las 55 toneladas, para poner algunos ejemplos. Resumiendo, frente a la evidente debilidad de la producción nacional, agravada por la vigencia de una política económica rentista que abjura de su responsabilidad con otros sectores productivos que no sean los extractivos, INE. Bolivia: rendimiento por año agrícola, según cultivos, 1984 – 2020. Ministerio de Agricultura y riego del Perú. El Agro en cifras, Boletín estadístico mensual. Enero 2021, Lima, marzo 2021 (https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1866001/Bolet%C3%ADn%20Mensual%20%22El%20Agro%20en %20Cifras%22%20-%20Enero%202021.pdf). 15 16 los planes gubernamentales repiten el discurso y las medidas del mismo cuño y añaden, casi como una concesión a las críticas, una serie de metas y resultados excepcionales en materia de industrialización y sustitución de importaciones que no guardan relación con la historia reciente. Por esa razón, cabe preguntarse si ésta no es otra batalla perdida.
