APUNTE DE CLASE UNIDAD 1 DERECHO ADMINISTRATIVO I Índice I. Introducción ................................................................................................... 3 II. Conceptos Generales................................................................................. 4 Administración pública en Chile o administración del Estado .......................... 6 Formas históricas de vinculación de la administración al derecho ................ 10 Bases constitucionales del ordenamiento jurídico administrativo .................. 13 III. Conclusión................................................................................................ 18 IV. Bibliografía ............................................................................................... 19 3 Apunte de clase I. Introducción El derecho administrativo nos acompaña desde el nacimiento y hasta la muerte. A partir de la Revolución Francesa, en la primera mitad del siglo XIX, la Administración Pública se identifica con el poder ejecutivo y cumple con una función de defensa y relación internacional, hablándose indistintamente de poder ejecutivo y administración. En la segunda mitad del siglo XIX, debido a los desarrollados realizados por la Escuela Alemana de Derecho Público, se produce un importante cambio: el reconocimiento de la personalidad jurídica al Estado. Como consecuencia de este reconocimiento, los clásicos poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) se convierten en órganos-poderes que no tienen sustantividad propia, no son sujetos de Derecho, no son responsables de sus actos; por tanto, el único responsable de la actividad de esos órganos-poderes es el Estado. Se dice que el poder es único y se manifiesta legislando, juzgando y ejecutando. En definitiva, el Estado ya no es un conjunto de poderes individualizados, sino que es una persona jurídica que realiza distintas funciones, entre las que se encuentra la función administrativa, esto es, la de administrar. II. Conceptos Generales La Administración implica la idea de gestión, manejo de intereses, cierta actitud racional, plan, orden y elección de medios para obtener fines predeterminados. En lenguaje doméstico se dice que un buen administrador de sus bienes es quien realiza una adecuada dosificación de ellos para sus necesidades, obteniendo un incremento de ellos. Etimológicamente (latín), administración tiene varias acepciones, “Ad manus trahere”: gestionar intereses, y “Ad ministrare”: a servir. Ambas conllevan la idea de servicio y gestión de los propios intereses y principalmente, de negocios e intereses ajenos además está la noción de subordinación expresada en la palabra “minus”, esto es, de quien administra por otros los intereses o bienes subordinándose a sus instrucciones. Por lo tanto, el administrador está al servicio de otros (“dominus”, dueño de bienes e intereses) y subordinado a éstos, con la finalidad de cuidar y manejar sus negocios o patrimonio. La gestión de intereses ajenos recae en intereses individuales o colectivos, concernientes a un grupo o a varios grupos. Esto requiere el empleo de diversos medios de gestión en organizaciones de mayor complejidad, para optimizar los recursos para la satisfacción de necesidades. Este es el caso de una gran empresa, ejemplo un banco, que, constituido como sociedad anónima requiere de una organización adecuada. En todas las empresas que tienen dicha forma 5 Apunte de clase jurídica, los dueños o titulares de los bienes e intereses son los accionistas, generalmente numerosos, que se expresan en la asamblea, órgano privado de la administración directa del patrimonio de la sociedad. Dentro de esta estructura organizada, cumple un rol de gran importancia el consejo de administración, ente colegiado y resolutivo (no operativo), designado por la asamblea. Su función es velar por la ejecución y cumplimiento de los acuerdos por ella adoptados. De la naturaleza y carácter de estos órganos se desprende la necesidad y la razón de existir del ente operativo, denominado gerente, encargado de ejecutar las políticas de la sociedad, dadas por la asamblea; concretar las resoluciones del consejo, desde un punto de vista práctico y cotidiano; como también de dirigir la estructura burocrática necesaria para el desarrollo de las labores empresariales propiamente tales, entre otras. Estas instituciones se asemejan a la estructura de Estado (parlamento, ejecutivo, ministros de Estado y funcionarios públicos), cuyo tamaño y envergadura de la empresa es mayor y más compleja. En ese caso, el capital suele dividirse en gran cantidad de accionistas, que ven diluida su influencia en las decisiones de la sociedad, quedando en situación similar a la de un ciudadano frente a un Estado. Siguiendo esta comparación, en el seno de todo Estado y toda gran empresa existen grupos de presión, líderes (positivos y negativos), corrientes determinadas y tensiones entre estas, la burocracia empresarial adolece de las mismas falencias que la estatal. La idea de administración adquiere otra connotación, cuando recae sobre intereses colectivos relativos a exigencias 6 Apunte de clase básicas de la comunidad, porque se relacionan con su subsistencia, progreso, desarrollo, o con intereses generales, y con los medios técnicos y económicos adecuados para la consecución de fines tendientes a satisfacer dichos intereses. Se trata, por ejemplo, de la salud, educación y otras necesidades de la población, intereses relevantes, que deben ser satisfechos con los recursos comunes, surgiendo la administración como función del Estado promotor del bien común, que distribuya los recursos a cada una de las necesidades existentes para su satisfacción y que sean calificadas de públicas. La administración de una empresa o sociedad anónima busca la atención y satisfacción de intereses societarios, comunes a parte de la comunidad que integra esa empresa o sociedad. Esos intereses -particulares o privados- serían limitados, por lo general, a obtener más utilidades o ganancias. En contraposición a los públicos o generales, cuya satisfacción corresponde al Estado. Cuando se trata de intereses públicos, debe propenderse a su completa satisfacción, con miras a la obtención del bien común, este se entiende como el bienestar de todos los miembros de la comunidad; su administración también es pública, en cuanto está destinada a satisfacer intereses globales y no parciales, que ciertamente han de primar sobre estos últimos, con arreglo al ordenamiento jurídico. Administración pública en Chile o administración del estado 7 Apunte de clase La administración está vinculada con todos los poderes del Estado, partiendo por el legislativo, constituido por el Congreso Nacional, vinculado a través del sometimiento pleno a la ley, el principio de legalidad Art. 6 y Art. 7 de la Constitución. En segundo lugar, está también vinculado con el poder ejecutivo, a cuya cabeza está el presidente (a) de la República. Art. 24 de la Constitución (CPE) y lo ratifica el Art. 1 de la ley Nº 18.575 de bases generales de la administración del Estado. El Art. 24 indica que el gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente (a) de la República, como Jefe (a) del Estado. El Art. 1 de la Ley 18.575 indica que el Presidente ejerce el gobierno y administración del Estado con colaboración de los órganos que establezca la CPE y las leyes. También se vincula la administración del estado con el poder judicial, porque a este poder le corresponde controlar el actuar de la administración, lo que se confirma en el Art. 73 y 38, inciso segundo de la Constitución. El Art. 73 señala la facultad de este poder para conocer causas civiles y criminales, resolverlas y hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley. Ni el Presidente (a) de la República ni el Congreso pueden ejercer funciones judiciales, avocarse a causas pendientes, revisar los fundamentos o contenidos de sus resoluciones o hacer revivir procesos fenecidos. Reclamada su intervención en forma legal y bajo su competencia, el poder judicial no podrá excusarse de ejercer su competencia y autoridad, aunque exista falta de ley que les permita resolver. Para hacer ejecutar sus resoluciones y 8 Apunte de clase practicar o hacer practicar los actos que determine la ley, los tribunales ordinarios y especiales que integran el Poder Judicial, podrán impartir órdenes directas a la fuerza pública o ejercer medios de acción. La autoridad a las que ellos requieran debe cumplir sin más trámite el mandato sin calificar su fundamento, oportunidad, justicia o legalidad. El Art. 38 inciso 2º indica que cualquier persona lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, organismos o municipalidades, puede reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que le hubiere causado el daño. ¿Qué es el Derecho administrativo?: Dentro de la doctrina administrativa, se han dado diversas y variadas definiciones, para efectos de este curso, a continuación, se señalan las más relevantes de la doctrina, tanto nacional como comparada, atendiendo su criterio funcional, histórico, nacional y extranjero: Es el conjunto de normas jurídicas para crear, organizar, funcionamiento y supresión de Servicios Públicos; se relaciona a los órganos de la administración, regulación de la actividad jurídica de la Administración del Estado y la determinación de atribuciones y deberes del este con sus habitantes(Silva Cimma, 2009). El Derecho Administrativo es la rama del Derecho Público que rige la actividad concreta y practica que el Estado realiza para cumplir en forma inmediata y directa sus cometidos (Aylwin, P. 1996). 9 Apunte de clase Es un sistema jurídico autónomo, integrado por principios, normas positivas, jurisprudencia y prácticas administrativas, que se encargan del ejercicio de las prerrogativas del poder público por la administración y de los medios de control de dichas prerrogativas, especialmente de los medios o recursos jurisdiccionales y de la realización concreta de la misión de servicio público, con el objeto de velar por un equilibrio efectivo entre personas y Derecho, promover el desarrollo económico, social y cultural de la comunidad (Caldera, en Cordero, Q. 2005). El Derecho Administrativo es una rama del Derecho público interno, ocupado del estudio y regulación de la función administrativa, nacida como actividad plena al servicio de la persona, siendo su finalidad promover, a través de políticas eficientes, el desarrollo sustentable de la seguridad publica dentro del ordenamiento jurídico (Pantoja, R. en Cordero Q., 2005). En la Doctrina comparada, se entiendo por derecho administrativo: Concepto clásico: aquella parte del Derecho Público que regula la organización y funcionamiento del poder ejecutivo y sus relaciones con los administrados, la función administrativa de los diversos Poderes y órganos Constitucionales. Entiende al Derecho administrativo de una manera amplia, comprensiva de toda función administrativa, mirando la actividad al margen del oficio que realice dicha actividad administrativa. Equipara la acción perteneciente a los órganos administrativos al poder ejecutivo (Garrido, F. 1990). b) Concepto contemporáneo: Es un Derecho de naturaleza estatuaria, que se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo 10 Apunte de clase el nombre de administración pública, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho común (García de Entrerría, 1984). Formas históricas de vinculación de la administración al derecho Para determinar que es el Derecho Administrativo y su vinculación con la administración, se requiere determinar su objeto, por lo que obligatoriamente se debe definir el concepto de Administración Pública. que se rige fundamentalmente por el principio de legalidad, y consecuencialmente entender que: La administración está sometida a derecho y está sometida a un derecho especial. Esto se consagra en carta de 1980, capítulo I sobre bases de la institucionalidad que indica: “Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ellas”(Art. 6 y 7 de la Constitución, Art. 6 inciso 1º). Y se ratifica en el Art. 7 inciso 1º de la Constitución, señalando “Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley”. El Profesor Caldera en su Manual de Derecho Administrativo (1979), señala que la administración se encuentra sometida a un derecho especial y, por ende, durante su historia, se han reconocido tres teorías de evolución de derecho Administrativo: La teoría del fisco: se gestó en los principados alemanes de los siglos XVII al XVIII. Sosteniendo que los actos del Estado soberano no podrían ser objeto de 11 Apunte de clase control jurisdiccional, ni podían ser objeto de control por parte de los tribunales de justicia porque sus actos estaban sobre la ley y el ordenamiento jurídico. En esta teoría, el Estado dictaba actos de imperio o actos como poder público, y también realizaba actos como cualquier particular o sujeto privado de derecho, el Estado podría vender, comprar, arrendar y también realizar un acto que perjudicara a un tercero, causando daño patrimonial como cualquier particular. La doctrina entendió que, respecto de estos actos, en que el Estado actúa como particular, podrían ser objeto de control jurisdiccional o judicial por parte de los tribunales de justicia, pero para estos efectos se elaboró una ficción legal que fue distingue entre el Estado como persona jurídica, como poder soberano, por un lado y el fisco como persona moral, y como expresión patrimonial del Estado. A esto se le conoce como doble personalidad del Estado, donde una cosa es el Estado como poder soberano donde no cabe recurso alguno y otra es el Estado fisco, en su expresión patrimonial al cual, si se puede llevar a los tribunales de justicia, se puede demandar para cumplir un contrato o por una indemnización de perjuicios. Esta ficción legal significó un gran avance por el hecho de considerar esta persona jurídico patrimonial, toda vez que se intentó proteger o garantizar el derecho de los súbditos. En nuestro país, la teoría del fisco ejerció influencia en el ordenamiento jurídico, pues en nuestra legislación se va a encontrar el concepto de Estado, fisco y el de nación, visualizándose en el Código Civil Art. 589 que se refiere a los bienes, señalando que existen determinados bienes patrimoniales que llama bienes fiscales y en la Constitución del 1980 en su Art. 62 el inciso 4º el número 2 12 Apunte de clase que señala: “Corresponderá, asimismo al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para: 2.º Crear nuevos servicios públicos o empleados rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones”. En 1986 se dictó la ley de bases generales de la administración del Estado cuyo Art. 29 inciso 2º señala: “Los servicios centralizados actuarán bajo la personalidad jurídica y con los bienes y recursos del fisco y estarán sometidos a la dependencia del Presidente (a) de la República, a través del Ministerio correspondiente”. Y hasta no mucho tiempo el Consejo de Defensa del Estado, se llama Consejo de Defensa Fiscal, porque se entendía que defendía al fisco. En la década del 50, al reclamar la responsabilidad del Estado, la jurisprudencia distinguía entre dos opciones: si el Estado actuaba con poder de imperio, como Estado con poder soberano no siendo responsable o si actuaba como fisco, en cuyo caso si era responsable de sus actos. El sistema del imperio del derecho: consiste en someter los actos de la administración plenamente al derecho común, en el sistema inglés es lo que se conoce como el Common Law (derecho común), a la administración se aplica el mismo derecho que a los particulares y por lo tanto las contiendas jurídicas en la cual es parte la administración son de conocimiento de los tribunales ordinarios de justicia, no hay un derecho especial, no hay tampoco tribunales especiales, es decir, la administración no goza de ningún tipo de privilegio o prerrogativas. 13 Apunte de clase El régimen administrativo: tiene su origen en Francia y responde a una doble tradición o doble herencia, se construye sobre la base de los principios de liberalismo (la revolución francesa) y estos principios se traducen, en el principio de separación de funciones y poderes, en el principio de legalidad, de control jurisdiccional, el de la garantía patrimonial de los administrados, etc., además de la tradición liberal, es heredera de la tradición del antiguo régimen, principalmente lo que se conoce como las potestades autoritarias, un conjunto de poderes, potestades o prerrogativas autoritarias, por ejemplo la potestad expropiatoria, la potestad sancionadora, la potestad normativa, en definitiva se puede decir el poder unilateral que tiene la administración de poder modificar situaciones jurídicas. El régimen administrativo que se gestó en Francia es el que en definitiva ejerció influencia en Latinoamérica y nuestro país, por lo tanto, se puede decir que es la pieza troncal de nuestro ordenamiento jurídico administrativo. Bases constitucionales del ordenamiento jurídico administrativo Se ha sostenido que uno de los ejes o anclas de todo el Derecho Público, es el concepto de Estado de Derecho, aquel Régimen de sumisión del Estado al Derecho con pleno respeto de los Derechos Humanos, unidos a un sistema democrático y con mecanismos de control. Del mismo modo, se puede definir como la forma de organización y funcionamiento del Estado sobre la base del reconocimiento, protección e incentivo de los derechos fundamentales. 14 Apunte de clase Su punto de partida es la tesis de que el Estado de Derecho es el Estado sometido al Derecho, el Estado cuyo poder y actividad está regulado y controlado por la ley, y ordenamiento jurídico en su conjunto. El Estado se somete al derecho, siendo por tanto este el que lo configura, lo crea, le fija sus reglas de organización y actuación, sin que se pueda concebir ni un ápice del Estado fuera del Derecho. Nuestro ordenamiento jurídico constitucional, establece como uno de sus principios rectores al principio de separación de poderes, donde la soberanía nacional se descompone en tres funciones corporizadas en tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial. El primero dicta las reglas generales, el segundo adopta las medidas concretas para la puesta en práctica de esas reglas y el último resuelve los conflictos derivados de la aplicación de las mismas reglas generales. El administrativista español, Rafael Entrena Cuesta, le atribuye al Estado de Derecho, la calidad de presupuesto jurídico del Derecho Administrativo, definiéndolo como la forma de Estado en que se reconocen y tutelan los derechos públicos subjetivos de los ciudadanos mediante el sometimiento de la Administración a la Ley, llevando el concepto al entorno de los ciudadanos y al reconocimiento y tutela de sus derechos públicos subjetivos, a partir del cual se erige una Administración sometida a la ley. El Estado de Derecho significa garantía de principios y reglas formales en la producción, vigencia y aplicación del ordenamiento jurídico y sobre todo salvaguarda y realización de determinados bienes y valores históricos y reales. Recuperando el contenido sustancial de la sujeción de la organización y 15 Apunte de clase funcionamiento del Estado al derecho, con la idea del activismo social del Estado posterior a la segunda guerra mundial. Las notas distintivas del estado social y democrático de derecho, distinguen la continuidad entre los principios social y democrático y el estado de derecho; la separación estado-sociedad y, la responsabilidad estatal en la transformación del orden económico-social; los derechos fundamentales como instrumentos jurídicos de control de la actividad estatal, incorporados derechos económicos, sociales y culturales, premunidos de acción; la pluralidad de la estructura estatal, permitiendo la participación política, económica y cultural de las personas y de los grupos, y la conservación de las técnicas propias del estado de derecho . El Derecho Público-idea del estado social y democrático de derecho- y permite señalar que lo anterior se trata de un concepto que ha sufrido constantes evoluciones a través de la historia. Sobre el particular, podemos señalar lo siguiente: 1) el imperio de la ley, como expresión de la voluntad general, 2) la distribución de las funciones públicas entre los diversos órganos del Estado, desarrollo de la clásica división de poderes, 3) la legalidad de la Administración, como actuación según la ley y suficiente control judicial y 4) los derechos y libertades fundamentales, con garantía jurídico-formal y efectiva realización material. 16 Apunte de clase Aplicación concreta de los principios constitucionales al derecho administrativo: el Derecho administrativo es parte del derecho público y una vertiente del derecho constitucional, La aplicación y relación de los principios constitucionales con esta rama del derecho público nacional toma forma en la ley como expresión de la voluntad general, el carácter fundamental del Estado de Derecho implica que, si la ley es la de un sector social o voluntad individual de un grupo, como ocurre en un régimen de facto, no hay Estado de Derecho. Separación de funciones en diversos órganos: La existencia de un régimen de separación de funciones en diversos órganos es exigencia ineludible del Estado de Derecho. La separación de poderes es el resultado histórico de la lucha contra el absolutismo a favor de los derechos del pueblo. El sentido práctico de este principio es evitar la concentración del poder en manos del titular del ejecutivo buscando con ello el respeto a los derechos y libertades de los ciudadanos representados democráticamente, constituyendo el poder legislativo. La idea de la distribución de las funciones estatales entre órganos diversos es una garantía contra el despotismo, y permite que los diversos órganos se controlen recíprocamente. El principio de legalidad o con mayor rigor principio de juridicidad, implica la exigencia del sometimiento de la Administración a la ley, y también la existencia de un adecuado sistema de control sobre los actos de la Administración. Respeto y promoción de los derechos fundamentales: Es el objetivo de todo Estado de Derecho el que los derechos fundamentales de la persona logren 17 Apunte de clase garantía y seguridad. El sistema de legitimación de cualquier Estado actual se sostiene en la protección, garantía y realización de los derechos inherentes de la persona y de las libertades fundamentales que se conectan con cada uno de ellos, de esta manera, nuestra Constitución establece como única limitación al ejercicio de la soberanía el respeto de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, según tendremos ocasión de señalar (Artículo 5° de la CPR). La doctrina nacional, señala sobre el particular que el Estado de Derecho supone: 1. Establecer distintos órganos de poder con funciones diferentes. 2. Cada órgano actúa independientemente en el desempeño de sus funciones. 3. Rigen normas a través de las cuales se invista a los titulares de los órganos y se pone término a sus funciones. 4. Se distingue el titular accidental de la función del estatuto de reglas a que debe someterse y de las atribuciones que puede ejercer. 5. El contenido y aplicación de las reglas de conducta formalizadas se inspira en el respeto de los derechos fundamentales de las personas y de los grupos que ella forma natural y espontáneamente. 18 Apunte de clase III. Conclusión El Derecho Administrativo, regula las relaciones de la Administración Pública o la Administración del Estado con los ciudadanos en sus múltiples facetas. Aun cuando la relación de los ciudadanos con el poder de los gobernantes ha existido siempre, el Derecho Administrativo surge de la Revolución Francesa, y se ha consolidado como regulador normativo de esta relación en los siglos XIX y XX. El Derecho Administrativo debiera estar siempre al servicio de los ciudadanos, entendiendo que la defensa de estos y el respeto de su dignidad son el fin supremo del Estado y la Sociedad. Esta rama del Derecho es fundamental para el bienestar de los ciudadanos, promoviendo este derecho una Administración Pública honesta y eficiente, la transparencia de los procesos administrativos y un ejercicio al servicio de las personas. Esto cada vez más es un imperativo del accionar del Estado en un contexto globalizado y conectado, en que los ciudadanos se encuentran conscientes de sus derechos, pero también con una gran desconfianza en el sistema. Devolver la confianza a la ciudadanía, la sana conexión con ella, pasa por el Derecho, por defender lo justo, finalmente, ponerse a su servicio. IV. Bibliografía Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Constitución Política de La República de Chile. Decreto N° 100. Promulgación 17.SEPT.2005. Publicación 22.SEPT.2005. Última Versión 07.ENE.2010. Extraído el 18 de junio de 2019, de: http://bcn.cl/1uva9 Silva Cimma, Enrique. (2009) Derecho Administrativo Chileno y Comparado. Introducción y Fuentes. Chile. 5ta. Edición. Cordero Q. Eduardo (2005) Apuntes de Clase. Universidad Central de Chile. Garrido Falla, F. (1990) Manual de Derecho Público. García de Entrerría, (1984) Derecho Administrativo (5° edición) España: Ed. Jurídica Cea Cienfuegos, S. (2008) Apuntes de Clase. Universidad Andrés Bello. Cátedra Función Pública. Caldera Delgado Hugo (1979) Manual de Derecho Administrativo (1ª edición) (pp. 78) Santiago: Ed. Jurídica. Pérez Luño, Antonio (1984) Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución. (pp.224-229) Madrid: Tecnos. 20 Apunte de clase Si usted desea referenciar este documento, considere la siguiente información: Panez, J. (2019) Conceptos Generales. Apunte de clase unidad 1, Derecho Administrativo I, Universidad UNIACC. 21 Apunte de clase
