Declaratoria General de Inconstitucionalidad ASPECTOS

Declaratoria General de Inconstitucionalidad
PRINCIPIO DE RELATIVIDAD DE LAS SENTENCIAS
Y SU RELATIVIDAD
SE PARTE DEL PRINCIPIO DE QUE LAS LEYES INCONSTITUCIONALES NO DEBEN
SUBSISTIR.
Lo anterior se aprecia como una disposición contraria a la Constitución, pues
ésta no le da dicha limitante al curso de los noventa días que señala, además
de no hacer distinción entre los tipos de autoridades que hayan emitido la
norma.
CON LA DECLARATORIA GENERAL DE INCONSTITUCIONALIDAD, SE TRATA DE
FORTALECER EL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL, ASÍ COMO EL
SISTEMA DE DEPURACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO.
No obstante lo anterior, el artículo 232, párrafo tercero de la Ley de Amparo,
establece que, cuando el órgano emisor de la norma sea el Congreso Federal,
un Congreso Local o la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, los noventa
días se computarán “dentro de los días útiles de los períodos ordinarios de
sesiones”.
A juicio de Ignacio Burgoa, la fórmula de Otero pareció en ese tiempo
perfecta para connotar y delimitar el principio de relatividad de las
sentencias en el juicio de amparo, lo que le valió para ser considerado como
el creador de esa institución; sin embargo, a juicio de Burgoa, la autoría le
corresponde al yucateco Manuel Crescencio Rejón, quien lo instituyó en la
Constitución de su Estado en 1840, no obstante, Otero lo expresó en
términos y conceptos precisos y justos, labor que ha sido la causa de su fama
pública como un insigne jurista mexicano.
Con la reciente reforma del 6 de junio de 2011, el artículo 107, fracción II,
Constitucional, estableció lo siguiente:
“II. Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se
ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a
ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que
verse la demanda.
Cuando en los juicios de amparo indirecto en revisión se resuelva la
inconstitucionalidad de una norma general por segunda ocasión consecutiva,
la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo informará a la autoridad emisora
correspondiente.
Cuando los órganos del Poder Judicial de la Federación establezcan
jurisprudencia por reiteración en la cual se determine la inconstitucionalidad
de una norma general, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo notificará
a la autoridad emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se
supere el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de
la Nación emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando
menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual
se fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria.
Nace en el artículo 25 del Acta de Reformas de 1847, con el voto particular
de Mariano Otero, en la que se establecía una solución al problema de poner
los derechos de las personas a salvo de cualquier acto de autoridad por parte
del Estado, sin que éste perdiese su poder y sin riesgo de caer en el desorden
debido a los conflictos políticos y armados que proliferaban en el país; el
citado precepto subrayaba: “Los tribunales de la Federación ampararán a
cualquier habitante de la República en el ejercicio y conservación de los
derechos que les concede esta Constitución contra todo ataque de los
poderes Legislativo y Ejecutivo, ya de la Federación, ya de los Estados;
limitándose a impartir su protección en el caso particular sobre que verse el
proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o del acto
que lo motivare”.
Crítica
Este sistema mixto todavía existe, con diversas actualizaciones, a través de
las controversias constitucionales y las acciones de constitucionalidad, cuyas
resoluciones pueden generar también la
declaratoria general de inconstitucionalidad.
La Declaratoria General de Inconstitucionalidad se estableció originalmente
en la reforma constitucional en materia de amparo que fue publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011, mientras que la reforma
en materia de derechos humanos fue publicada el día 10 del mismo mes y
año.
EN EL ORDEN JURÍDICO NACIONAL SE CUENTA CON TRES CONTROLES DE
CONSTITUCIONALIDAD A CARGO DE LA SCJN.
En la exposición de motivos de la iniciativa con proyecto de decreto de la
nueva Ley de Amparo, se hizo mención de que se hacía impostergable la
modificación del principio de relatividad de las sentencias debido a que en la
actualidad carece de justificación su permanencia, pues vulnera los principios
de supremacía constitucional y de igualdad ante la ley, así como la
regularidad del orden jurídico mexicano; sin embargo, se considera que éste
seguirá teniendo vigencia en todas las sentencias de amparo en las que no se
haya
emitido
jurisprudencia
por
los
órganos
jurisdiccionales,
y
particularmente en la materia tributaria que quedó expresamente excluida
en el artículo 107, fracción II, Constitucional, así como en el 231 de la Ley de
Amparo.
Por ello se afirma que el principio de relatividad de la sentencias es relativo.
Ahora bien, en otro tema, respecto al procedimiento para emitir la
Declaratoria General de Inconstitucionalidad, la Constitución establece en el
tercer párrafo de la fracción II del artículo 107, que la Suprema Corte
otorgará a la autoridad emisora de la norma declarada inconstitucional, un
plazo de noventa días para que esté en posibilidad de subsanar la
inconstitucionalidad, evitando así que sea declarada inválida con efectos
generales.
Es elemental señalar que la declaratoria tendrá su origen en la
jurisprudencia, pues no podrá haber declaratoria, sin la previa existencia de
ésta.
Para efectos del presente estudio cobra relevancia la jurisprudencia que
denominamos valorativa, que es aquella que determina la conformidad o no
conformidad entre dos normas diversas a efecto de invalidar una de éstas. Es
en este tipo de jurisprudencia en la que encuentra su origen y sustento la
Declaratoria General de Inconstitucionalidad.
EL JUICIO DE AMPARO
(ART. 107 CONSTITUCIONAL Y LEY DE AMPARO)
LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD
(ART. 105, FRACCIÓN II, CONSTITUCIONAL Y LEY REGLAMENTARIA DE LAS
FRACCIONES I Y II DEL CITADO ARTÍCULO).
Otero en ningún momento consideró conveniente la supervivencia de leyes
inconstitucionales, por lo que previó un sistema mixto, a través del cual las
resoluciones jurisdiccionales de control tenían efectos particulares, mientras
que el sistema por órgano político tenía efectos generales. El sistema ideado
por este jurista consistía en lo siguiente: el Congreso tenía la facultad para
declarar nulas las leyes inconstitucionales de los Estados; para lo cual el
Senado fungía como cámara de origen; a su vez, las legislaturas de los
Estados estaban facultadas para declarar inconstitucionales las leyes del
Congreso General.
Dicha disposición de la Ley de Amparo retarda el procedimiento
constitucional en forma considerable. Si el órgano legislativo no se encuentra
en período de sesiones que se notifique a su Comisión Permanente, que
precisamente tiene entre otras, esa finalidad; la de atender los asuntos que
lleguen a presentarse en los períodos de receso y ante los que su importancia
lo amerite, deberán convocar a período extraordinario de sesiones; por lo
que, si el legislador respectivo desea evitar la Declaratoria General de
Inconstitucionalidad, cuenta con los medios jurídicos respectivos para ello.
LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES
(ART. 105, FRACCIÓN I, CONSTITUCIONAL Y LEY REGLAMENTARIA DE LAS
FRACCIONES I Y II DEL CITADO ARTÍCULO) (NO ELECTORAL)
La trascendencia de las reformas constitucionales anotadas dio origen a la
nueva Ley de Amparo que fue publicada el 2 de abril de 2013, en la cual ya se
contempla el procedimiento para concretizar la declaratoria, cuya facultad es
únicamente de los órganos del Poder Judicial de la Federación.
SOLO LA JURISPRUDENCIA POR REITERACIÓN EN LOS AMPAROS INDIRECTOS
PUEDE GENERAR LA DECLARATORIA
TIPOS DE JURISPRUDENCIA EN LA LEY DE AMPARO
Los artículos del 215 al 227 de la Ley de Amparo, son dedicados a la
JURISPRUDENCIA, cuyos tipos se determinan en razón de la forma de su
creación.
El artículo 235 de la ley establece que la declaratoria general de
inconstitucionalidad se remitirá al Diario Oficial de la Federación y al órgano
oficial en el que se hubiera publicado la norma declarada inconstitucional
para su publicación dentro del plazo de siete días hábiles.
JURISPRUDENCIA POR SUSTITUCIÓN
Atendiendo a ello el actual artículo 222 de la Ley de Amparo establece que la
jurisprudencia por reiteración del pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación se establece cuando se sustente un mismo criterio en cinco
sentencias no interrumpidas por otra en contrario, resueltas en diferentes
sesiones, por una mayoría de cuando menos ocho votos.
Obsérvese que incluso en el caso del Congreso de la Unión, en términos de
los artículos 65 y 66 constitucionales, el segundo período ordinario de
sesiones (todo completo) no dura siquiera los noventa días. Todo lo indicado
implicará
que
el
procedimiento
de
Declaratoria
General
de
Inconstitucionalidad pueda extenderse considerablemente, sin que se
observe que esa sea la intención del Constituyente.
Finalmente respecto al presente tema, el cuarto párrafo de la fracción II del
artículo 107 indica que la Declaratoria General de Inconstitucionalidad no
operará en tratándose de normas en materia tributaria.
La Declaratoria General de Inconstitucionalidad se encuentra prevista en la
fracción II del artículo 107 constitucional y se desarrolla en los artículos 231 y
siguientes de la Ley de Amparo; tiene como finalidad darle efectos generales
a la jurisprudencia en materia de inconstitucionalidad de leyes, es decir,
producir la invalidez general de la norma declarada inconstitucional; por lo
que la declaratoria es una consecuencia de la jurisprudencia.
El segundo párrafo de la fracción II del artículo 107 constitucional, al indicar
que la Corte deberá dar aviso a la autoridad emisora de la norma cuando se
presente
el
segundo
criterio
de
inconstitucionalidad,
se
refiere
evidentemente, a los amparos en revisión que está conociendo la Corte, sin
incluir a los que están conociendo los tribunales colegiados.
El artículo 231 de la Ley de Amparo al respecto precisa que cuando las salas o
el pleno de la SCJN, en los juicios de amparo indirecto en revisión resuelvan
la inconstitucionalidad de una norma general por segunda ocasión
consecutiva, en una o en distintas sesiones, el presidente de la sala
respectiva o de la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo informará a la
autoridad emisora de la norma.
En este punto cabe adelantarnos para analizar lo siguiente:
Si en el siguiente numeral 232, se establece que cuando el pleno o las salas
de la SCJN, en los juicios de amparo indirecto en revisión, establezcan
jurisprudencia por reiteración, en la cual se determine la inconstitucionalidad
de la misma norma general, se procederá a la notificación a la autoridad
emisora de la norma que se refiere el tercer párrafo de la fracción II del
artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
entendiéndose esta disposición como el inicio del procedimiento de
declaratoria.
La jurisprudencia podrá ser sustituida conforme a las siguientes reglas:
1. Cualquier Tribunal Colegiado podrá solicitar al Pleno de Circuito al que
pertenezca que sustituya la jurisprudencia que por contradicción haya
establecido, expresando las razones por las que estime debe hacerse.
2. Cualquiera de los Plenos de Circuito podrá solicitar al pleno de la SCJN o a
la sala correspondiente que sustituya la jurisprudencia que hubiese
establecido, expresando las razones por las que debiera hacerse, debiendo
ser aprobada la solicitud por la mayoría de los integrantes del Pleno de
Circuito.
INTERRUPCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA
POR CONTRADICCIÓN DE TESIS
POR REITERACIÓN
Conforme al texto constitucional y a la Ley de Amparo, sólo la jurisprudencia
por
reiteración
puede
generar
una
Declaratoria
General
de
Inconstitucionalidad, cuyos efectos serán erga omnes (Para todas las
personas).
La jurisprudencia por reiteración, se sustenta en la idea de que al haber
tantos casos resueltos en forma ininterrumpida con el mismo criterio, es
porque el órgano judicial facultado para emitir jurisprudencia está
convencido de la verdad del criterio sostenido, máxime cuando se realiza con
votación calificada.
La jurisprudencia se interrumpe y deja de tener obligatoriedad cuando se
pronuncie sentencia en contrario. La ejecutoria respectiva deberá expresar
las razones en que se apoya la interrupción, así como las que se tuvieron para
establecer la jurisprudencia relativa. (Puede efectuarse tanto por el pleno y
las salas de la SCJN como por los TCC).
Interrumpida la jurisprudencia, para integrar la nueva se observarán las
mismas reglas previstas para su formación.
Se establece al dilucidar criterios discrepantes sostenidos entre las salas de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, entre los Plenos de Circuito o entre
los Tribunales Colegiados de Circuito en los asuntos de su competencia.
El pleno resuelve las contradicciones de las salas; el pleno o las salas, según la
materia, cuando deban dilucidarse las tesis contradictorias sostenidas entre
los Plenos de diversos Circuitos, así como las de los Tribunales Colegiados de
diversos Circuitos; y, los Plenos de Circuito cuando se trate de tesis
contradictorias de su propio Circuito.
La resolución que decida la contradicción de tesis no afectará las decisiones
jurídicas concretas de los juicios en los cuales se hayan dictado las sentencias
que originaron la contradicción.
Se crea por el pleno o las salas de la Suprema Corte de la Nación cuando se
sustente un mismo criterio en cinco sentencias no interrumpidas por otra en
contrario, resueltas en diferentes sesiones, por una mayoría de cuando
menos 8 y 4 votos, respectivamente.
También se establece por los Tribunales Colegiados de Circuito bajo los
mismos criterios, pero la votación deberá ser unánime.
3. Cualquiera de las salas de la SCJN, podrá solicitar al pleno que sustituya la
jurisprudencia que hubiese establecido, expresando las razones y siendo
aprobada por la mayoría de los integrantes de la Sala. Para que la SCJN
sustituya la jurisprudencia que le hubiese sido solicitada requerirá de cuando
menos ocho votos en pleno y cuatro en sala.
La sustitución no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los
juicios en los que se hubiesen dictado las sentencias involucradas.
Acorde con lo dispuesto por el artículo 233 de la Ley de Amparo, la
jurisprudencia de los Colegiados, generará la Declaratoria General de
Inconstitucionalidad cuando así sea solicitado por el Pleno de Circuito bajo
cuya jurisdicción se haya emitido la citada jurisprudencia. Lo que se reafirma
en el artículo 46 del Acuerdo General 14/2013 del Pleno del Consejo de la
Judicatura Federal. (Lo que llama la atención la palabra “podrá”, pues ello no
significa un deber sino una opción)
(El Acuerdo General 11/2011, que fue abrogado por el diverso 15/2013,
facultaba a los Tribunales de Circuito a notificar directamente a la Corte de la
jurisprudencia idónea para iniciar el procedimiento de declaratoria general
de inconstitucionalidad, lo que entonces era acorde con la Constitución, pues
todavía no se publicaba la Ley de Amparo ni se regulaba la creación de los
Plenos de Circuito.)
El precepto constitucional se refiere a jurisprudencia de inconstitucionalidad
de leyes, tanto emitidas por la Corte como por Tribunales Colegiados; sin
embargo, la disposición únicamente contempla como generadora de la
Declaración General de Inconstitucionalidad a la jurisprudencia que surge por
reiteración, dejando a un lado a la jurisprudencia por contradicción.
Entonces, ¿cuál sería el objetivo del aviso que establece el artículo 231 al
resolver la inconstitucionalidad de una norma por segunda ocasión?
Se entiende que es una prevención al legislador para que modifique la norma
considerada inconstitucional a efecto de evitar iniciar el procedimiento
respectivo.
Los avisos de que habla la Constitución, respecto a la jurisprudencia de los
Colegiados, no se generarán porque la Corte tendrá conocimiento de dicha
jurisprudencia hasta en tanto se haya generado y no cuando se esté
formando.
El último párrafo del artículo 231 de la Ley de Amparo textualmente dice: Lo
dispuesto en el presente Capítulo no será aplicable a normas en materia
tributaria.
¿Cuál sería el motivo de esta categórica disposición? La única respuesta
aceptable se refiere a la intocabilidad de los recaudos del Estado.
¿Acaso las leyes en materia tributaria sí pueden subsistir aunque sean
inconstitucionales?
No existe explicación alguna en las exposiciones de motivos ni de las
reformas constitucionales ni de la Ley de Amparo.
Sin embargo, en un estudio más amplio sobre los derechos humanos de los
contribuyentes, llegaríamos a la conclusión de que la anterior disposición
viola flagrantemente sus derechos de acceso a la justicia, a la igualdad, a la
dignidad y a la no discriminación.
El artículo 234 de la Ley de Amparo establece que la declaratoria en ningún
caso podrá modificar el sentido de la jurisprudencia que le da origen, será
obligatoria, tendrá efectos generales y establecerá:
I. La fecha a partir de la cual surtirá sus efectos; y
II. Los alcances y las condiciones de la declaratoria de inconstitucionalidad.
En el último párrafo señala que los efectos de estas declaratorias no serán
retroactivos salvo en materia penal, en términos del párrafo primero del
artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
cuando la retroactividad sea en favor del reo.
Este punto ha sido duramente criticado por algunos juristas y defensores del
derecho fiscal, al estimar que las leyes tributarias no tienen un rango distinto
a las demás leyes, por lo que no se debería violentar la Constitución sin sufrir
las mismas consecuencias que las otras normas de su mismo nivel. Se
Considera que ninguna norma secundaria debe prevalecer si violenta el texto
constitucional, por lo que dicha disposición adolece de toda técnica
legislativa por su falta de justificación y deviene violatoria de los derechos
humanos de los contribuyentes.
No obstante, sería importante analizar lo que debe entenderse por norma
tributaria. ¿Se refiere sólo a las normas que establecen propiamente la
contribución o también a aquellas normas adjetivas relacionadas con los
contribuyentes? Por ejemplo, los artículos que prevén las facultades de
revisión o los que establecen obligaciones a los contribuyentes, diversas al
pago de la contribución.
Se critica por la comunidad jurídica que la jurisprudencia por contradicción
de tesis no pueda generar declaratoria de inconstitucionalidad porque habrá
casos en que dos jurisprudencias sean objeto de contradicción de tesis, en la
que una considere inconstitucional alguna norma y la otra no, y al resolverse
la contradicción se determine que la norma en cuestión es inconstitucional,
la cual, de acuerdo a la Constitución a la Ley de Amparo, no podrá generar
una declaratoria, lo que resulta absurdo y no existe razón jurídica para ello,
porque la jurisprudencia que planteaba la inconstitucionalidad, por sí sola
pudiese haberla generado.
PROCEDIMIENTOS DE DECLARATORIA GENERAL INICIADOS POR LA SCJN
LA DENUNCIA POR INCUMPLIMIENTO DE LA DECLARATORIA GENERAL DE
INCONSTITUCIONALIDAD
La determinación del Juez que ordene a la autoridad dejar sin efectos el acto
denunciado, se encuentra respaldada por el procedimiento previsto en la
Constitución y la Ley de Amparo para el cumplimiento e inejecución de
sentencias, lo que podrá generar la destitución y enjuiciamiento penal de la
autoridad que incumpla la orden del órgano de control constitucional.
En otro aspecto, y toda vez que el amparo resultará improcedente para
combatir la norma, el legislador secundario no estableció plazo para
presentar la denuncia indicada ante Juez de Distrito, evitando con ello dejar
en estado de indefensión al gobernado que ha equivocado la vía.
Lo anterior no acontece en el caso contrario, pues el denunciante sí podrá
acudir al recurso de inconformidad, que resulta más ágil para el caso
específico, en contra de la resolución del Juez de Distrito que determine que
el acto denunciado no se apoyó en la norma previamente invalidada por la
Declaratoria General de Inconstitucionalidad.
El artículo 201, fracción IV, en concordancia con el 210, fracción I, último
párrafo, ambos de la Ley de Amparo, prevén específicamente: “El recurso de
inconformidad procede contra la resolución que: Declare infundada la
denuncia
por
incumplimiento
de
la
declaratoria
general
de
inconstitucionalidad” y “la resolución (que niegue la aplicación de la
declaratoria) podrá impugnarse mediante el recurso de inconformidad”..
Por este motivo la ley prevé este procedimiento que es más sencillo, en el
cual no se analiza nuevamente la norma general ya declarada
inconstitucional mediante declaratoria, sino únicamente si el acto
denunciado se apoya o funda en ésta, lo que en caso afirmativo será motivo
suficiente para invalidarlo.
De esta forma, aunque la ley no lo diga expresamente, se entiende que al
procedimiento derivado de la denuncia no se deberá citar a las autoridades
que participaron en la emisión de la norma; pues se insiste, ya no se va a
juzgar la constitucionalidad de ésta, sino sólo se observará si el acto
denunciado se funda en ella, puesto que ya ha sido previamente declarada
inválida con efectos erga omnes; y en caso de que el Juez de Distrito así lo
advierta, ordenará a la autoridad emisora que deje sin efectos el acto
denunciado en el caso concreto, adquiriendo firmeza inmediata dicha
determinación, pues la autoridad emisora del acto no tiene posibilidad legal
de recurrir tal determinación judicial.
La Ley de Amparo en su artículo 210, prevé la Denuncia por Incumplimiento
de la Declamatoria General de Inconstitucionalidad, como un remedio vía
jurisdiccional para combatir los actos de autoridad apoyados en una norma
que ha sido invalidada con efectos generales mediante dicha declaratoria.
El procedimiento, como se desprende de la propia ley, se sigue ante Juez de
Distrito de la jurisdicción (cuando el acto denunciado no requiera ejecución
material, se tramitará ante el Juez, en cuya jurisdicción resida el
denunciante); el procedimiento es más rápido y sencillo que un proceso de
amparo que tienda a combatir la norma general; el que además, devendrá
improcedente en estos casos, sólo respecto al combate a la norma ya
invalidada por declaratoria, de conformidad con lo dispuesto en la fracción
VIII del artículo 61 de la propia Ley de Amparo, pues la norma ya ha sido
declarada inconstitucional con efectos generales y por ende, no se requiere
nueva declaratoria.
De Octubre de 2011 a la fecha, se han iniciado sólo cinco procedimientos de
Declaratoria General de Inconstitucionalidad, contando los avisos cuando
sólo ha habido dos resoluciones; uno fue declarado sin materia porque el
legislador derogó la norma inconstitucional; dos fueron desechados por
haberse determinado que eran de naturaleza tributaria; y, dos están en
espera de que se forme jurisprudencia (cinco resoluciones análogas sin otra
en contrario) para proceder a la segunda notificación a la autoridad emisora