ESQUEMA DE ANÁLISIS INTEGRAL PREVENTIVO ANÁLISIS DE CONDICIONES Y RESULTADOS
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ESQUEMA DE ANÁLISIS INTEGRAL PREVENTIVO ANÁLISIS DE CONDICIONES Y RESULTADOS Sector Integración Social Bogotá D.C., Abril 2015 TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN 1 1. CONTEXTO 2 1.1. Descripción 2 1.1.1. Secretaría Distrital de Integración Social 3 1.1.2. Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud (IDIPRON) 4 1.2. Caracterización del sector 4 1.2.1 Pobreza y NBI 4 1.2.2 Primera infancia y juventud en condición de vulnerabilidad 6 1.2.3 Adulto mayor en condición de vulnerabilidad 8 1.2.4 Población habitante de calle 9 1.2.5 Población en condición de discapacidad 10 1.2.6 Peticiones, Quejas y Reclamos – PQR- del Sector 11 1.2.7 Controles de Advertencia Fiscal 12 2. PROPOSICIÓN CENTRAL 16 3. SOBRE LAS CAUSAS 20 3.1 Falencias en la planeación. 20 3.1.1 Inadecuada formulación de los indicadores. 20 3.1.2 Altas expectativas en la definición de las metas. 20 3.2 3.3 Fallas en la Gestión 21 3.2.1 21 JURÍDICA 3.2.1.1 Ausencia de políticas de prevención de daño antijurídico. 21 3.2.1.2 Incumplimiento en el pago de los fallos adversos. 21 3.2.2 24 PLANEACIÓN 3.2.2.1 Inadecuada formulación y asignación de MGR 24 3.2.3 26 TALENTO HUMANO 3.2.3.1 Inactividad en la provisión de vacantes. 26 Inobservancia de los principios de Contratación Estatal 26 3.3.1 Falta de transparencia en la presentación de la información. 26 3.3.2 Carencia de selección objetiva. 31 4. SOBRE LAS CONSECUENCIAS 36 4.1 Disminución en la atención de la población objetivo del PDD y deficiente control en los recursos y en el avance de las MGR 36 4.1.1 36 Metas sin recursos asignados pero con avance físico 4.2 4.3 4.1.2 Inadecuado uso de los recursos destinados a la Primera Infancia 37 4.1.3 Mínimo avance en la meta 10 que concentra la mayoría de los recursos de inversión 37 4.1.4 Metas compartidas con otras entidades en las cuales el avance del sector es 0. 40 Deficiente gestión administrativa. 41 4.2.1 Incumplimiento en cantidad y población objetivo en las MGR 139 y 168. 41 4.2.2 Alto número de vacantes en la SDIS (14% de la planta) 41 4.2.3 Mayor onerosidad en los fallos pagados 42 4.2.4 Incumplimiento en la periodicidad de los Comités de Conciliación. 42 4.2.5 Metas sin avance físico pero con recursos asignados 44 4.2.6 Desmejoramiento en la ejecución presupuestal. 44 4.2.7 Alto porcentaje de reservas 47 Afectación negativa del principio de transparencia. 48 4.3.1 Alta concentración de contratación directa en pocos contratistas (ESAL). 48 4.3.2 Limitación de oferentes. 50 4.3.3 Ineficiente utilización de los recursos. 50 5. ASPECTOS A TENER EN CUENTA EN EL SECTOR INTEGRACIÓN SOCIAL. 51 5.1 En relación con la Gestión del Talento Humano 51 5.2 5.1.1 Avances en el proyecto de “dignificación del empleo público” formulado en el PDD “Bogotá Humana”. 51 5.1.2 Composición del talento humano. 53 5.1.3 Composición de la planta de personal. 58 En relación con la Gestión Presupuestal 63 5.2.1 Composición del presupuesto de Gastos del Sector 63 5.2.2 Comportamiento de la Apropiación disponible de Gastos de inversión y funcionamiento 64 5.2.3 Comportamiento de la Ejecución de los compromisos acumulados de Gastos 65 5.2.4 Ejecución de los compromisos acumulados de Gastos en el 2014 66 5.2.5 Ejecución de los Giros acumulados de Gastos de la Entidad en el 2014 67 5.2.6 Relación Ejecución de gastos de funcionamiento respecto a los gastos de inversión 68 5.2.7 Ejecución presupuesto de reservas 69 5.2.8 Presupuesto de Ingresos 70 5.2.9 Ejecución del Recaudo de ingresos por grandes rubros 71 6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 73 6.1 En relación con el Proceso de Planeación 73 6.2 En relación con la Gestión del Talento Humano 74 6.3 En relación con la Gestión Presupuestal 74 6.4 En relación con la Gestión Jurídica 75 6.5 En relación con la Gestión Contractual 76 ÍNDICE DE GRÁFICAS Gráfica 1: Participación del Presupuesto de Gastos por Entidades ........................................................... 2 Gráfica 2: Presupuesto inicial 2015 vs presupuesto inicial 2014 .............................................................. 3 Gráfica 3: Principales subtemas- PQR 2014 ......................................................................................... 11 Gráfica 4: Árbol de causas y consecuencias Sector Integración Social ................................................... 17 Gráfica 5: Contrato 8066 suscrito con diferente contratista .................................................................. 30 Gráfica 6: Contrato suscrito con la Asociación Cristiana Nuevo Nacimiento ............................................ 34 Gráfica 7: Obligación específica en el Convenio de Asociación 6948-2014 ............................................. 35 Gráfica 8: Acta de terminación anticipada y liquidación del Convenio 6948 ............................................ 35 Gráfica 9: Fundamentos de la terminación anticipada .......................................................................... 35 Gráfica 10: IDIPRON ejecución de compromisos acumulados por concepto ........................................... 45 Gráfica 11: IDIPRON ejecución de giros .............................................................................................. 46 Gráfica 12: SDIS ejecución de giros .................................................................................................... 46 Gráfica 13: Sector Integración Social - Presupuesto de Reservas vs Ejecución vigencia anterior ............. 48 Gráfica 14: Concentración de convenios .............................................................................................. 50 Gráfica 15: Composición del recurso humano ...................................................................................... 53 Gráfica 16: Total vacantes por entidad ............................................................................................... 55 Gráfica 17: Vacantes por nivel jerárquico ............................................................................................ 56 Gráfica 18: SDIS carga financiera por persona de planta ...................................................................... 57 Gráfica 19: IDIPRON Carga financiera por persona de planta ............................................................... 58 Gráfica 20: Planta de personal por tipo de vinculación ......................................................................... 59 Gráfica 21: Planta de personal por nivel jerárquico .............................................................................. 60 Gráfica 22: Profesionalización de la planta de personal ........................................................................ 61 Gráfica 23: Profesionalización de la planta - distribución por área misional y apoyo ............................... 62 Gráfica 24: Magnitud del Presupuesto de Gastos por Entidades ............................................................ 63 Gráfica 25: IDIPRON Presupuesto de Gastos - Apropiación Disponible- % de variación .......................... 64 Gráfica 26: SDISPresupuesto de Gastos - Apropiación Disponible- % de variación ................................. 65 Gráfica 27: SDIS Ejecución de compromisos acumulados por concepto ................................................. 66 Gráfica 28: SDIS Ejecución mensual de los compromisos acumulados................................................... 67 Gráfica 29: IDIPRON Ejecución de Giros ............................................................................................. 68 Gráfica 30: IDIPRON Gastos de Funcionamiento vs Gastos de Inversión ............................................... 68 Gráfica 31: IDIPRON Porcentaje de compromisos que pasan como reservas ......................................... 69 Gráfica 32: SDISPorcentaje de compromisos que pasan como reservas ................................................ 70 Gráfica 33: Composición del Presupuesto de Ingresos por entidad ....................................................... 71 Gráfica 34: IDIPRON Ejecución del Recaudo de Ingresos acumulados................................................... 72 ÍNDICE DE CUADROS Cuadro 1: Línea de pobreza ................................................................................................................. 5 Cuadro 2: Línea de pobreza extrema .................................................................................................... 5 Cuadro 3: Población proyectada desagregada ....................................................................................... 7 Cuadro 4: Población en condición de discapacidad por localidad. .......................................................... 10 Cuadro 5: Principales subtemas- Sector Integración Social ................................................................... 12 Cuadro 6: Distribución del riesgo por entidad ...................................................................................... 13 Cuadro 7: Controles de advertencia por tipo y cuantía ......................................................................... 13 Cuadro 8: Metas Gestión Resultado con inadecuada formulación de indicadores .................................... 20 Cuadro 9: Meta Gestión Resultado con alta expectativa ....................................................................... 21 Cuadro 10: Cumplimiento de fallos ..................................................................................................... 22 Cuadro 11: Cumplimiento de tutelas ................................................................................................... 22 Cuadro 12: Meta Gestión Resultado 8 asignada a la SDIS sin competencia para desarrollarla ................. 24 Cuadro 13: Meta Gestión Resultado 229 y 230 asignadas a la SDIS sin competencia para desarrollarla ... 24 Cuadro 14: Metas Gestión Resultado asignadas a la SDIS sin avance .................................................... 25 Cuadro 15: Metas Gestión Resultado sin avance físico por parte del IDIPRON pero con avance físico de la SDIS ................................................................................................................................................. 25 Cuadro 16: Registro repetido del contrato 10615 ................................................................................. 27 Cuadro 17: Registro Repetido del Contrato 7095 ................................................................................. 28 Cuadro 18: Registro Repetido del Contrato 351 ................................................................................... 28 Cuadro 19: Información sin actualizar en SECOP ................................................................................. 29 Cuadro 20: Registro errado del contrato 8066 ..................................................................................... 30 Cuadro 21: Contrato 8066 suscrito con diferente contratista ................................................................ 31 Cuadro 22: Contratación por Modalidades de Selección........................................................................ 32 Cuadro 23: Tipos de contratos celebrados en vigencia 2014 ................................................................. 33 Cuadro 24: Metas Gestión Resultado con avance físico pero sin proyecto de inversión ........................... 36 Cuadro 25: Meta Gestión Resultado con inadecuado uso de recursos ................................................... 37 Cuadro 26: Meta Gestión Resultado con mínimo avance y alto porcentaje de recursos de inversión ........ 38 Cuadro 27: Ejecución presupuestal del proyecto de inversión 739 ........................................................ 38 Cuadro 28: Metas del proyecto de inversión 739 ................................................................................. 39 Cuadro 29: Metas Gestión Resultado sin avance físico ......................................................................... 40 Cuadro 30: Entidades que desarrollan simultáneamente Metas Gestión Resultado ................................. 40 Cuadro 31: Metas Gestión Resultado que incumplen con la cantidad y población objetivo ...................... 41 Cuadro 32: Registro Comités De Conciliación ...................................................................................... 43 Cuadro 33: Meta Gestión Resultado sin avance físico pero con recursos asignados ................................ 44 Cuadro 34: Concentración de Convenios con entidades S.A.L por mayor valor....................................... 49 Cuadro 35: Concentración de Convenios con entidades S.A.L por mayor número de contratos ............... 49 Cuadro 36: Relación de estudios radicados para viabilidad técnica por parte del DASCD. ....................... 52 INTRODUCCIÓN La Veeduría Distrital, a través de sus cuatro Delegadas y en el marco del proyecto prioritario 222 del Plan de Desarrollo Distrital 2012 – 2016 “Bogotá Humana”, denominado “Fortalecimiento de la capacidad institucional para identificar, prevenir y resolver problemas de corrupción y para identificar oportunidades de probidad”, viene adelantando la aplicación del Esquema de Análisis Integral Preventivo – EAIP - como herramienta para facilitar y focalizar el control que debe realizar a la gestión pública distrital. El EAIP tiene dos componentes. El primero está orientado a la caracterización de los procesos estructurales que soportan la Administración Distrital, a través de la cual se identifican acciones previas a la toma de decisiones. Estas acciones determinan “Puntos de Control” sobre los cuales es pertinente realizar seguimiento para alertar de manera preventiva sobre la importancia de su oportunidad y contenido. Son cinco los procesos estructurales caracterizados, objeto de análisis del Esquema: i) Planeación, ii) Gestión presupuestal, iii) Gestión del talento humano, iv) Gestión contractual y v) Gestión jurídica. El segundo componente del Esquema es el “Análisis de Condiciones y Resultados” (ACR), que se realiza a partir de la aplicación de una batería de indicadores sobre temáticas relacionadas con los procesos estructurales mencionados, previamente definidos con base en información de fuentes secundarias disponibles para cada proceso. Los resultados generados en este análisis permiten identificar los hechos más significativos sobre los cuales se alerta, de manera preventiva, a la Administración Distrital con el fin de que se tengan en cuenta y se atiendan de manera oportuna. El presente documento contiene el análisis de aspectos de los procesos de Planeación, Gestión presupuestal y financiera, Gestión del talento humano, Gestión contractual y Gestión Jurídica, obtenido de la aplicación del segundo componente del EAIP, a las entidades que conforman el Sector Integración Social (SIS), correspondientes a: la Secretaría Distrital de Integración Social (SDIS) y el Instituto para la Protección de la Niñez y la Juventud (IDIPRON). En la primera parte de este documento, se presenta el contexto del Sector Integración Social en donde se describe brevemente cada una de las entidades que lo conforman y la caracterización del sector con algunos indicadores en relación con pobreza y necesidades básicas insatisfechas –NBI-, primera infancia y juventud, adulto mayor, población habitante de calle y población en condición de discapacidad. Seguido a esto se presenta el hecho relevante principal que constituye la proposición central, identificada a partir de la relación de causas y consecuencias resultantes de la aplicación de la batería de indicadores, previamente calculados. En el tercero y cuarto numeral se explica en detalle las causas y las consecuencias de la proposición central. Por último, en el numeral cinco, se presentan las conclusiones que surgen del análisis realizado. 1 1. CONTEXTO El contexto del sector describe su conformación, funciones y los indicadores más representativos de su desempeño, con el fin de conocer su estructura dentro de la administración distrital y sus características más relevantes, en términos de responsabilidades públicas para con la ciudadanía. 1.1. Descripción Según el Acuerdo 257 de 2006 el Sector Integración Social, “tiene la misión de liderar y formular, en la perspectiva del reconocimiento y la garantía de los derechos, las políticas sociales del Distrito Capital para la integración social de las personas, las familias y las comunidades, con especial atención para aquellas que estén en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad, ejecutar las acciones que permitan la promoción, prevención, protección, rehabilitación y restablecimiento de sus derechos, mediante el ejercicio de la corresponsabilidad y la cogestión entre la familia, la sociedad y el Estado”. En relación con el presupuesto1, este sector cuenta con una participación del 4.8% del presupuesto general de gastos para el año 2015, que corresponde a $1.3 billones. Del sector, la SDIS es la entidad que tiene más recursos asignados con el 88.5% de los gastos totales del sector, dejando solo el 11.5% para el IDPRON. El presupuesto de inversión asciende a $1.1 billones. Los proyectos de inversión con más recursos asignados corresponden a “Desarrollo integral de la primera infancia en Bogotá” (SDIS) con $305 mil millones para el 2015, seguido por los proyectos “Alimentando capacidades” (SDIS) con $294 mil millones y “Atención integral para personas mayores” (SDIS) con $115 mil millones. % de participación Gráfica 1: Participación del Presupuesto de Gastos por Entidades Apropiación inicial - pesos corrientes - millones. Enero 2015 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 10.9% 11.5% 89.1% 88.5% inversión gasto total 35.4% 64.6% funcionamiento IDIPRON 11,452 132,383 143,835 SDIS 20,920 1,087,266 1,108,186 Fuente: Elaboración con base en la información reportada por la Secretaría de Hacienda Distrital en su página web del Presupuesto General del Distrito Aprobado 2015. 1 Indicador presupuestal: Magnitud del presupuesto de gastos por entidades. Guía Metodológica EAIP. 2 El sector presentó un incremento2 del 38% en sus gastos totales para el 2015 respecto al año inmediatamente anterior, aumento que se refleja principalmente en el rubro de inversión que pasa de $874 mil millones a $1.2 billones (una diferencia de $346 mil millones). De los $346 mil millones de incremento, $291 mil millones le corresponden a la SDIS y $55 mil millones al IDIPRON. Con respecto a la SDIS, dos proyectos presentaron un mayor incremento para el 2015: “Desarrollo integral de la primera infancia en Bogotá” ($108 mil millones) y “Alimentando capacidades”($106 mil millones). Gráfica 2: Presupuesto inicial 2015 vs presupuesto inicial 2014 Apropiación inicial Pesos corrientes-Enero 2015 1,4 00,000 45% 40% 1,2 00,000 38% 40% 35% 1,0 00,000 30% 800 ,000 25% 20% 600 ,000 15% 400 ,000 10% 200 ,000 6% 5% 0 0% funcionamiento Inversión gasto total 2014 30,576,524,000 873,583,791,000 904,160,315,000 2015 32,372,009,000 1,219,649,438,000 1,252,021,447,000 6% 40% 38% % de incremento Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida del Sistema de Información Presupuestal PREDIS (Ejecución del presupuesto de Gastos– Apropiación inicial). A continuación se presenta una breve descripción de cada una de las entidades que pertenecen al sector. 1.1.1. Secretaría Distrital de Integración Social La Secretaría Distrital de Integración Social (SDIS), como cabeza de sector, es un organismo del Sector Central, que tiene por objeto orientar y liderar la formulación y el desarrollo de políticas de promoción, prevención, protección, restablecimiento y garantía de los derechos de los distintos grupos poblacionales, familias y comunidades, con especial énfasis en la prestación de servicios sociales básicos para quienes enfrentan una mayor situación de pobreza y vulnerabilidad. Así como, prestar servicios sociales básicos de atención a aquellos grupos poblacionales que además de sus condiciones de pobreza se encuentran en riesgo social, vulneración manifiesta o en situación de exclusión social.3 Dentro de las funciones básicas de la Secretaría Distrital de Integración Social se encuentran4: 2 Indicador Presupuestal: Variación del presupuesto de Gastos respecto a la vigencia anterior. Guía Metodológica EAIP. 3 Acuerdo 556 de 2006, art 1. 4 3 a) Formular, orientar y desarrollar políticas sociales, en coordinación con otros sectores, organismos o entidades, para los distintos grupos poblacionales, familias y comunidades, en especial de aquellos en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad y promover estrategias que permitan el desarrollo de sus capacidades. b) Dirigir la ejecución de planes, programas y proyectos de restablecimiento, prevención, protección y promoción de derechos de las personas, familias y comunidades, en especial aquellas de mayor situación de pobreza y vulnerabilidad. c) Establecer objetivos y estrategias de corto, mediano y largo plazo, para asegurar la prestación de servicios básicos de bienestar social y familiar a la población objeto. d) Desarrollar políticas y programas para la rehabilitación de las poblaciones vulnerables en especial habitantes de la calle y su inclusión a la vida productiva de la ciudad. 1.1.2. Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud (IDIPRON) El IDIPRON es un establecimiento público descentralizado adscrito a la SDIS, que atiende a los niños, niñas, madres cabezas de familia, jóvenes y pandilleros que habitan en las calles en condiciones de abandono e indigencia, es decir en alto grado de vulnerabilidad social, promoviendo la formación integral del niño o niña y del joven habitante de calle (…) para que, en el marco de un profundo respeto por su libertad e individualidad, logre avanzar gradualmente e integrarse a la sociedad, al trabajo y mantenerse como ciudadano de bien. Igualmente IDIPRON ejecuta proyectos que permiten la inserción laboral de los jóvenes habitantes de calle y pandilleros, y desarrolla acciones preventivas de la problemática callejera que afecta a la población en situación de vulnerabilidad5. 1.2. Caracterización del sector Teniendo en cuenta que el Sector Integración Social debe liderar y formular las políticas sociales del Distrito Capital con especial énfasis en las personas que se encuentran en condición de pobreza y vulnerabilidad, se exponen a continuación algunos indicadores en relación con pobreza y necesidades básicas insatisfechas –NBI-, primera infancia y juventud, adulto mayor, población habitante de calle y en condición de discapacidad. De igual manera se expone información que ha servido como insumo para el análisis de condiciones y resultados del Sector correspondiente a PQR y Controles de Advertencia Fiscales. 1.2.1 Pobreza y NBI La “pobreza por ingresos” es el método predominante de medición de la pobreza en América Latina. A nivel regional fue introducido en los años 70 por la CEPAL, desde donde se difundió a los países y constituye una herramienta indispensable para evaluar la escasez de recursos económicos, que a su vez tiene una alta correlación con privaciones en múltiples dimensiones6. 5 6 Acuerdo 2 de 2009, art 2. http://www.cepal.org/deype/noticias/paginas/8/39508/JCFeres_CEPAL.pdf 4 De acuerdo con el informe sobre pobreza monetaria presentado por el DANE en septiembre de 2014, la pobreza se puede medir a través de dos indicadores: 1. Línea de Pobreza y 2. Línea de Pobreza Extrema. La Línea de Pobreza es el valor monetario de una canasta de bienes y servicios que suple las necesidades básicas de una persona. Por ende, se considera pobre si el ingreso mensual per cápita de su hogar está por debajo del valor de dicha línea. De acuerdo con lo anterior, entre julio de 2013 y junio de 2014 los valores promedio de las líneas de pobreza y sus variaciones respecto al año anterior fueron: Cuadro 1: Línea de pobreza Valores mensuales por persona Fuente: DANE. Informe sobre pobreza monetaria. Septiembre de 2014 Esto indica que para el periodo de análisis a nivel nacional, en promedio, un hogar de 4 personas se considera pobre si su ingreso mensual está por debajo de $ 833.616. En las cabeceras este valor es $ 919.418, y en el resto $ 550.446. La Línea de Pobreza Extrema es el valor monetario de una canasta de alimentos que suple las necesidades calóricas de una persona. Por ende, se considera pobre extrema si el ingreso mensual per cápita de su hogar está por debajo del valor de dicha línea. Para el año comprendido entre julio de 2013 y junio de 2014 los valores promedio de las líneas de pobreza extrema y sus variaciones respecto al año anterior fueron: Cuadro 2: Línea de pobreza extrema Valores mensuales por persona Fuente: DANE. Informe sobre pobreza monetaria. Septiembre de 2014 Esto indica que para el periodo de análisis a nivel nacional, en promedio, un hogar de 4 personas se considera pobre extremo si su ingreso mensual está por debajo de $ 369.249. En las cabeceras este valor es $ 386.194, y en el resto $ 313.327. Según lo anterior y teniendo en cuenta que las necesidades básicas de los hogares, como alimentación, se suplen mediante la compra de alimentos, es necesario establecer el porcentaje de la población en Bogotá que tiene NBI. 5 Según el reporte presentado por el DANE7, la proporción de personas con NBI en Bogotá es del 9,20% de la población, lo que la ubica como el municipio con menos NBI del país. No obstante, la encuesta de percepción ciudadana para 2014 de Bogotá cómo vamos, evidencia que el 8% de los hogares en Bogotá reporta que algún miembro tuvo que comer menos de tres comidas diarias porque no había suficientes alimentos; al 27% de ellos, esto les ocurrió con frecuencia (más de diez veces en las últimas cuatro semanas). De acuerdo a las necesidades alimentarias de la población bogotana en las diferentes etapas del ciclo vital identificadas, la SDIS está ejecutando el proyecto de inversión 730“Alimentado Capacidades: Desarrollo de habilidades y apoyo alimentario para superar condiciones de vulnerabilidad” 8 dentro del PDD Bogotá Humana. Este proyecto tiene por objetivo “fortalecer capacidades y habilidades humanas mediante la ampliación de opciones de capacitación y formación de las y los participantes, con enfoque de derechos y diferencial, para mejorar su calidad de vida y su dignidad a través del suministro de alimentos y el diseño e implementación de acciones integrales que permitan la transformación de las condiciones que generan segregación, exclusión y aumento de inseguridad alimentaria”9. 1.2.2 Primera infancia y juventud en condición de vulnerabilidad De acuerdo con las proyecciones de población establecidas por el DANE, Bogotá para el año 2013 alcanzó los 7.674.366 habitantes, representando el 16,29% del total de la población del país. De estos, el 24% es menor de 15 años, como se presenta en el cuadro siguiente. 7 DANE. Necesidades Básicas Insatisfechas - NBI, por total, cabecera y resto, según departamento y nacional a 31 de Diciembre de 2011. En internet http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-sociales/necesidades-basicasinsatisfechas-nbi 8SDIS. En internet. http://intranetsdis.integracionsocial.gov.co/anexos/documentos/1.3_proc_direc_estrategico/%2820052 013%29_Proyecto%20730%20Alimentado%20Capacidades.pdf 9 Ibíd. Pág., 31 6 Cuadro 3: Población proyectada desagregada Por grupos quinquenales de edad y género. Bogotá, D.C. 2013 Fuente: Secretaría de Educación del Distrito. Caracterización sector educativo. Bogotá, mayo de 2014. Con respecto a la primera infancia, que es “la fase del ciclo vital en la cual se desarrollan las bases que determinan las condiciones físicas, mentales y sociales de cada ser humano”10, el PDD ha puesto en manos de la SDIS dos grandes proyectos: Desarrollo integral de la primera infancia en Bogotá, el cual busca “potenciar el desarrollo integral de los niños y niñas de primera infancia en Bogotá ́ desde un modelo inclusivo y diferencial de calidad y acciones que garanticen el cuidado calificado, experiencias pedagógicas significativas, disfrute del arte, cultura, juego, actividades físicas, promoción de vida y alimentación saludables y la generación de ambientes adecuados, seguros, sensibles y acogedores” 11. Servicios prestados: Atención integral a la primera infancia en ámbito familiar (0 a 3 años de edad) Atención integral a la primera infancia en ámbito institucional (Jardines Infantiles y Acunar – 0 a 3 años de edad) Atención integral en Ambientes No Convencionales (0 a 5 años de edad) Atención integral en Casas de Memoria y Lúdica Protección integral y desarrollo de capacidades de niños, niñas y adolescentes, el cual tiene por objetivo generar oportunidades para el desarrollo de capacidades y potencialidades de los niños, niñas y adolescentes entre los 6 y los 17 años desde el enfoque de la protección integral y de servicios como atención especializada, diseño y difusión de estrategias de 10 Bogotá cómo vamos. Estudio: ¿Cómo Vamos en Primera Infancia? Pág. 1 11http://www.integracionsocial.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=42&Itemid=4 7 prevención y promocionales, atención integral a las familias y fortalecimiento de los procesos de participación con incidencia de niños, niñas y adolescentes. Servicios prestados Centros Explotación sexual y comercial de niños, niñas y adolescentes Centros Amar Estrategia Móvil contra el Trabajo Infantil Centros Forjar, Oportunidad y Cambio Estrategia Atrapa Sueños - Equipo Territorial Papalote de Sueños Consejos Consultivos Locales de Niños, Niñas y Adolescentes El IDIPRON maneja dentro de sus proyectos la “Protección Integral a Niñez y Juventud en Situación de Vulneración de Derechos”, el cual tiene por objeto prevenir, proteger y restablecer los derechos a los niños, niñas y adolescentes con derechos vulnerados, facilitando el acceso a oportunidades de mejorar su bienestar y calidad de vida en Bogotá, D.C12 Para la juventud la SDIS y el IDIPRON tienen en sus manos varios proyectos de inversión en el marco del PDD. El IDIPRON por ejemplo, tiene la “Atención Integral y Preventiva a Adolescentes en Conflicto con la Ley” el cual busca prevenir el ingreso de Niños, Niñas y Adolescentes a circuitos de delincuencias y al Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente en Bogotá, D.C. La SDIS, a través de la Subdirección para la Juventud, por su parte ha venido trabajando en la defensa, promoción del conocimiento y la concientización de los derechos de los jóvenes como verdaderos transformadores de la sociedad, generando espacios para fortalecer el desarrollo de sus capacidades encaminadas a la materialización de sus proyectos de vida. 1.2.3 Adulto mayor en condición de vulnerabilidad La Constitución Política de 1991, mediante el artículo 46, ha establecido que: “El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”. Como fundamento de lo anterior, surge la Ley 1251 de 2008 la cual protege, promueve, restablece y defiende los derechos de los adultos mayores; orienta las políticas que tengan en cuenta el proceso de envejecimiento, planes y programas por parte del Estado, la sociedad civil y la familia; y regula el funcionamiento de las instituciones que prestan servicios de atención y desarrollo integral de las personas en su vejez. Como se observa en el cuadro 3, la población adulta mayor (60 años en adelante13) en Bogotá para 2013, era alrededor de 820.000 personas a las cuales, en conformidad con la ley, se les 12http://www.idipron.gov.co/index.php/servicios-de-informacion-al-ciudadano2/85-idipron/sic/538-960-proteccion- integral-a-ninez-y-juventud-en-situacion-de-vulneracion-de-derechos-2014-bogota-humana-2 13 CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 1251 de 2008. Por la cual se dictan normas tendientes a procurar la protección, promoción y defensa de los derechos de los adultos mayores. Artículo 3. 8 debe proteger, asistir y garantizar los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia. En conformidad con lo anterior, el PDD Bogotá Humana ha establecido una serie de proyectos, con el fin de atender a este grupo poblacional, específicamente a través de la SDIS como se muestra a continuación: Atención Integral para Personas Mayores: Disminuyendo la discriminación y la segregación social socioeconómica, el cual busca contribuir a la reducción de la discriminación por edad y la segregación socioeconómica de las personas mayores en la ciudad, mediante la implementación de estrategias de gestión transectorial, atención integral, desarrollo de capacidades y potencialidades, transformación de imaginarios y prácticas adversas sobre el envejecimiento, así como la ampliación y fortalecimiento de la participación con incidencia de esta población14. Servicios prestados Desarrollo de Capacidades y Oportunidades en Centros de Protección Social – CPS. Desarrollo de Capacidades y Potencialidades en Centro Día Desarrollo de Capacidades y Potencialidades en Centro Noche Desarrollo de Capacidades y Potencialidades con Apoyo Económico Otras acciones de atención enfocadas al desarrollo de capacidades de las personas mayores, sus familias y cuidadores y cuidadoras 1.2.4 Población habitante de calle En el último estudio llevado a cabo por la SDIS, se han identificado alrededor de 8.385 personas como habitantes de calle, de los cuales "el 86.9% son hombres, el 8.4% son menores de 18 años, el 17.9% son jóvenes entre 19 y 25 años, el 38.9% son adultos entre 26 y 40 años y el 32%, son adultos mayores.15 " Según lo establecido en el artículo 13 inciso 3 de la Constitución Política de Colombia, "el Estado protegerá (…) a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan". Una de estas es el habitante de la calle, considerado como aquel que “no residen de manera permanente en lo que se considera una vivienda prototípica como casa, apartamento o cuarto, por lo menos 30 días continuos; y de manera estable, al menos 60 días en la misma unidad” 16. Por lo anterior, el Distrito ha tomado las medidas necesarias para su protección y realización de los derechos que como población vulnerable le corresponden, mediante acciones de protección, alojamiento, alimentación, salud, apoyo psicosocial y servicios de aseo, a través de: 1. Centros de auto-cuidado 2. Centros de acogida 3. Centros de desarrollo personal integral 14http://www.integracionsocial.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=8&Itemid=4 15 Ibíd. 16Concejo de Bogotá D.C. Proyecto de Acuerdo 8 de 2009, consideraciones generales. 9 4. Centros de protección integral para ciudadanos habitantes de calle en alta dependencia funcional. 1.2.5 Población en condición de discapacidad De acuerdo con el Decreto 470 de 200717, la discapacidad es un concepto complejo y multicausal cuya comprensión requiere la no-adscripción a posturas dicotómicas, unidimensionales y excluyentes sino la adopción de diversas posturas conceptuales. A esto se suma que la discapacidad es un concepto dinámico porque es el resultado de la interacción entre la persona y el ambiente en que vive. En este orden de ideas, se debe tener en cuenta que la discapacidad: a. No responde a un único concepto, b. En el momento actual no existe un consenso universal en su significado y c. Como lo explica su definición no es un simple ejercicio semántico sino que adquiere importantes implicaciones en investigación social económica y política. En Bogotá según el DANE, a marzo de 2010 había alrededor de 564.075 personas con algún tipo de discapacidad, de los cuales 82.965se ubicaban en la localidad de Kennedy (14,7%), como se muestra en el cuadro siguiente. Cuadro 4: Población en condición de discapacidad por localidad. Marzo 2010 LOCALIDAD USAQUÉN CHAPINERO SANTAFE SAN CRISTÓBAL USME TUNJUELITO BOSA KENNEDY FONTIBÓN ENGATIVÁ SUBA BARRIOS UNIDOS TEUSAQUILLO MÁRTIRES ANTONIO NARIÑO PUENTE ARANDA CANDELARIA RAFAEL URIBE CIUDAD BOLIVAR SUMAPAZ TOTAL TOTAL POBLACIÓN CON DISCAPACIDAD 25.834 8.274 10.704 38.982 26.675 25.441 54.966 82.965 30.237 37.152 37.256 17.357 7.029 8.579 11.140 33.348 4.938 61.022 41.607 569 564.075 Fuente: DANE, Población con registro para la localización y caracterización de las personas con discapacidad.http://www.dane.gov.co/index.php/poblacion-y-registros-vitales/discapacidad/119 demograficas/discapacidad/2850-discapacidad-por-localidades-bogota Por lo tanto, la SDIS ha adoptado el proyecto de inversión 721: 17"Por el cual se adopta la Política Pública de Discapacidad para el Distrito Capital" 10 Atención integral a personas con discapacidad, familias, cuidadores y cuidadoras - Cerrando Brechas, el cual busca “Atender integralmente en los territorios a las personas con discapacidad, sus familias y sus cuidadores y cuidadoras, a través de la articulación de actores, servicios y recursos para promover el desarrollo humano y contribuir con el ejercicio de sus derechos y deberes, con un enfoque diferencial y de corresponsabilidad”18. Servicios prestados: Atención integral en centros de protección a personas mayores de 18 años con discapacidad Atención integral a familias, cuidadores y cuidadoras de personas con discapacidad o personas con discapacidad sin redes familiares Atención integral para niños, niñas y adolescentes con discapacidad Atención integral para niños, niñas y adolescentes con discapacidad y medida de restablecimiento de derechos en los Centros Integrales de Protección –CIP- Renacer. 1.2.6 Peticiones, Quejas y Reclamos – PQR- del Sector Durante 2014 el Sector Integración Social ocupó el séptimo lugar en requerimientos recibidos a través del Sistema Distrital de Quejas y Soluciones –SDQS-, presentando un total de 11.000, equivalente al 7,03% de las recibidas en el Distrito. La gráfica muestra los principales subtemas con mayor número de requerimientos del sector. Gráfica 3: Principales subtemas- PQR 2014 Total requerimientos 11.000 Subsidio para personas mayores Población en condición de discapacidad Jardines infantiles Proyectos y servicios sociales de la SDIS Emergencia social Comedores comunitarios Habitante de calle Proyectos educativos Albergues para adultos-as mayores Procesos contractuales Otros subtemas 2.232 (20,29%) 701 (6,37%) 650 (5,91%) 518(4,71%) 395 (3,59%) 365 (3,32%) 355 (3,23%) 328 (2,98%) 278 (2,53%) 247 (2,25%) 4.931 (44,83%) Fuente: Sistema Distrital de Quejas y Soluciones –SDQS El mayor número de peticiones se relacionan con “Subsidio para personas mayores” con 2.232 (20,29%), “Población en condición de discapacidad” con 701 (6,37%), “Jardines infantiles” 650 (5,91%), “Proyectos y servicios sociales de la SDIS” con 518 (4,71%) y “Emergencia social” con 395 (3,59%). Cabe resaltar que el mayor número de los requerimientos por tipología se concentra en Quejas y Reclamos en los subtemas nombrados. 18http://www.integracionsocial.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=6&Itemid=4 11 Cuadro 5: Principales subtemas- Sector Integración Social Variación2013-2014 2013 2014 % Variación Subtema Total % Total % Subsidio para personas mayores 2.019 16,52% 2.232 20,29% 10,55% Jardines infantiles 1.255 10,27% 650 5,91% -48,21% Estándares de jardines privados 806 6,60% 199 1,81% -75,31% Comedores comunitarios 740 6,06% 365 3,32% -50,68% Ciudadanos habitantes de la calle 670 5,48% 231 2,10% -65,52% Población en condición de discapacidad 554 4,53% 701 6,37% 26,53% Emergencia social 546 4,47% 395 3,59% -27,66% Proyectos educativos 462 3,78% 328 2,98% -29,00% Albergues para adultos-as mayores 427 3,49% 278 2,53% -34,89% Habitante de calle 423 3,46% 355 3,23% -16,08% resto subtemas 4.316 35,32% 5.266 47,87% 22,01% TOTAL 12.218 100% 11.000 100% -9,97% Fuente: Sistema Distrital de Quejas y Soluciones –SDQS Del cuadro anterior se puede evidenciar que el Sector Integración Social, presenta una disminución del -9.97%.en el total de requerimientos respecto al período anterior, pasando de 12.218 registrados en el SDQS en 2013 a 11.000 en 2014. Al revisar el tipo de requerimientos, se observa en el registro que para el año 2014 el que mayor crecimiento presentó es el relacionado con la población en condiciones de discapacidad, con una variación del 26,53% y en segundo lugar el relacionado con el subsidio para adultos mayores, con una variación del 10,55%, siendo este último el que mayor demanda de los ciudadanos presentó para el año 2014. Si bien los requerimientos relacionados con los comedores comunitarios fueron los que presentaron una mayor disminución para el presente período (50.68%), sigue siendo representativo entre los requerimientos con mayor demanda en el periodo de análisis. Es por tanto sobre estos temas en los que es preciso concentrar la atención de la Administración Distrital 1.2.7 Controles de Advertencia Fiscal De acuerdo con el Informe de Controles de Advertencia Fiscal elaborado por la Veeduría Distrital y remitido a la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá mediante radicado N° 20153000014421 el 17 de marzo de 2015, de las 86 entidades que conforman la Administración Distrital, 35 entidades son objeto de control de advertencia fiscal por parte de la Contraloría de Bogotá, correspondiendo a 12 sectores de la administración distrital. Sin embargo, 10 entidades represan el mayor número de controles de advertencia, entre ellas la SDIS con 7 controles de advertencia, como se presenta a continuación: 12 FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD 12% 14 13 1 SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD 9% 11 4 2 3 SECRETARIA EDUCACION DISTRITAL 8% 10 4 1 5 SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD 8% 9 2 3 2 TRANSMILENIO 8% 9 4 1 3 SECRETARIA DE INTEGRACIÓN SOCIAL 6% 7 2 1 4 SECRETARIA DE AMBIENTE 5% 6 FONCEP 4% 5 5 EAAB 4% 5 1 1 1 IDU 4% 5 2 1 TOTAL 81 32 16 18 Fuente: Veeduría Distrital. Informe de Controles de Advertencia Fiscal. Febrero 2015. Presupuestal Jurídico Ambiental Planeación Gestión % Contractual ENTIDAD Controles Cuadro 6: Distribución del riesgo por entidad 2 2 1 6 1 6 1 1 2 8 Los controles de advertencia identificados para la SDIS corresponden a $30.824 millones los cuales son de alto impacto económico negativo para las finanzas Distritales y ponen en evidencia un incumplimiento a los principios de eficiencia y eficacia en la gestión Pública que ordena la Constitución Política de Colombia. A continuación se presentan todos los controles de advertencia del Sector Integración Social de los cuales el 57,14% corresponden al proceso de planeación, el 28,57% al proceso contractual y el 14,29% corresponden a la gestión. Cuadro 7: Controles de advertencia por tipo y cuantía Sector Integración Social Año Tema Tipología de riesgo Cuantía Reconoce riesgo Estado 2009 Función de advertencia por la inactividad de $1,348 millones recaudados por el instituto Distrital para la protección de la Niñez y la Juventud IDIPRON Planeación 1.348.000.000 SI Abierto 2012 Advertencia Fiscal por el grave riesgo de pérdida de $5,945.50millones, destinados a la contratación de la operación de algunos comedores comunitarios, dadas las serias irregularidades presentadas en la contratación suscritas para el efecto por los Fondos de Desarrollo Local de Santafé, Fontibón, Kennedy, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar con la Fundación Senderos de Armonía ColombianaSENARCOL Contractual 5.945.050.000 SI Abierto 13 Año 2013 2014 2014 Tema Incumplimientos por parte del Consorcio Alimentación Social Bogotá 2013, en el suministro de alimentos a los jardines infantiles, centros sociales del adulto mayor, centros crecer, habitante de la calle, de las unidades operativas de la Zona 1 , a que está obligado conforme al Contrato No. 6044 del 21 de junio de 2013, suscrito con la Secretaría Distrital de Integración Social-SDIS, por valor de $18.253 millones, con consecuencias irreparables en la población en condición de pobreza extrema e inseguridad alimentaria. Riesgo de pérdida de recursos públicos en cuantía de $ 6.031 millones, en atención a la indebida formulación de las metas 1 y 8 del Proyecto de Inversión 721, por parte de la Secretaria Distrital de Integración Social al límite que los recursos que debieron destinarse a la generación de oportunidades para las familias de las personas con discapacidad , al que a la promoción de desarrollo humano y la inclusión social de las mismas personas con discapacidad, mediante el fortalecimiento de capacidades y la equiparación de oportunidades durante su transcurrir vital, se destinan principalmente en un 94% a la contratación de prestación de servicios profesionales y de apoyo, para la realización de unos improvisados talleres, cuya asistencia resultó ser condición para la entrega del bono canjeable por alimentos. Función de advertencia por el inminente riesgo de pérdida de recursos públicos por valor $17.500 millones, invertidos en el diseño, construcción y dotación de los jardines infantiles los Urapanes en Ciudad Bolívar, los Cedros en Bosa, los Sauces en Engativá y Aures en la localidad de Suba, en atención a las graves fallas que de carácter estructural , eléctrico y técnico presentan las correspondientes obras, adelantadas con ocasión de los Convenios Interadministrativos 195052 de 2005 y 197003 de 2007, suscritos entre Secretaria de Integración Social con el Fondo Financiero de Proyectos de DesarrolloFONADE; hechos que dan cuenta que la administración, además de la tercerización de la contratación, se limito a la entrega de los recursos públicos, sin ocuparse de ejercer en la forma que corresponde el control y supervisión a la ejecución de los señalados proyectos, al punto que hoy las obras presentan un avanzado deterioro que no se compadece con el tiempo que llevan los jardines en funcionamiento, el que escasamente supera los dos años, más aún en tratándose de construcciones designadas a la educación de Tipología de riesgo Cuantía Reconoce riesgo Estado Contractual Indeterminada SI Solicitud de cierre Planeación 6.031.000.000 NO Solicitud de cierre Planeación 17.500.000.000 NO Abierto 14 Año Tema Tipología de riesgo Cuantía Reconoce riesgo Estado Gestión Indeterminada NO Abierto Planeación Indeterminada NO Abierto los niños (as) de la primera infancia de 0 a 5 años. 2014 2014 Control de Advertencia en cuantía indeterminada Secretaría Distrital de Integración Social Liquidación de contratos, Advertencia fiscal en razón al riesgo de afectación al patrimonio público distrital, como quiera que la Secretaria de Integración Social durante las vigencias 2012,2013 y 2014 con recursos que están destinados a los 16 proyectos de inversión a su cargo, se ha limitado a la suscripción de un alto número de contratos de prestación de servicios cuya cifra supera los 26.000, esto es, 180% más de los celebrados en el 2011, no obstante que la población atendida durante el mismo periodo tuvo un aumento del 20% su valor alcanzo la cifra de $ 436. 493 millones; adicional a lo cual se tiene que los objetos contractuales además de ser ambiguos, genéricos e inespecíficos, finalmente no atienden a la ejecución de los referidos proyectos de inversión. Fuente: Veeduría Distrital. Informe de Controles de Advertencia Fiscal. Febrero 2015. 15 2. PROPOSICIÓN CENTRAL Del procesamiento de información, con corte a diciembre de 2014, obtenida del: Sistema General de Información Administrativa(SIGIA), Sistema de Información de Seguimiento al Plan de Desarrollo (SEGPLAN), Sistema de Presupuesto Distrital(PREDIS), Sistema de Información de Procesos Judiciales del Distrito Capital(SIPROJ), Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP)e informes de la SDIS, el IDIPRON y la Veeduría Distrital, se calcularon los indicadores preestablecidos en el diseño del EAIP, que permiten el desarrollo del Análisis de Condiciones y Resultados de la gestión del Sector Integración Social. La interpretación y análisis de dichos indicadores dan lugar a la identificación de un grupo de situaciones sobresalientes, respecto del cumplimiento o desviación de un comportamiento esperado o tendencial. A estos hechos sobresalientes, se le denominan “Hechos Relevantes”. Una vez identificados los Hechos Relevantes para los diferentes temas asociados a los procesos estructurales mencionados en la introducción, se agruparon en denominaciones comunes y se correlacionaron entre sí, a través de la construcción de un Árbol de Causas y Consecuencias. Los Hechos Relevantes ubicados en la línea media del árbol, es decir aquellos en los que terminan los conectores de causas y comienzan los de consecuencias, dieron lugar a una Proposición Central, a partir de la cual se ordenaron los resultados y conclusiones del análisis situacional. 16 Gráfica 4: Árbol de causas y consecuencias Sector Integración Social 17 La Proposición Central es: Debilidad en la planeación y en la gestión en el Sector Integración Social. Esta proposición encierra un conjunto de falencias identificadas en el Sector Integración Social, debido a situaciones problemáticas en los procesos estructurales analizados. Los hechos relevantes para definir las debilidades mencionadas, se asocian con: Falencias en la planeación Las causas directas de esta premisa se relacionan con debilidades en la definición de las metas, magnitudes, líneas base, indicadores y restricciones presupuestales. Fallas en la Gestión En cuanto a las fallas en la gestión por parte de las entidades que conforman el Sector estas se relacionan con: debilidades encontradas en la gestión jurídica, en la gestión del talento humano y en la planeación, como se presenta en el desarrollo de este documento. Inobservancia de los principios de Contratación Estatal En esta premisa se identificaron dos situaciones presentadas en la gestión contractual referentes a la falta de transparencia en la presentación de la información contractual, la cual se sustenta en los archivos remitidos por las entidades del Sector y los registros efectuados en el SECOP, los cuales son contradictorios y/o incongruentes, poniendo en tela de juicio el principio de transparencia y entorpeciendo el efectivo análisis de la gestión contractual; y la carencia de selección objetiva, explicada en la prevalencia de la modalidad de contratación directa (76,3%) sobre la licitación pública (15,3%), invirtiendo la regla general dispuesta en el Estatuto General de la Contratación. En cuanto a la ineficiencia en la gestión administrativa ésta se evidenció, no solamente en los aspectos mencionados sobre las metas, sino en debilidades encontradas en los procesos contables, jurídicos y de talento humano, y en la información presupuestal y financiera, como se presenta en el desarrollo del documento. En general, tanto de la “Disminución en la atención de la población objetivo del PDD, el deficiente control en los recursos y en el avance de las MGR”, como de la “Deficiente gestión administrativa” y de la “Afectación negativa del principio de transparencia”, identificados en el análisis, se tienen las siguientes consecuencias previsibles: Insatisfacción ciudadana Pérdida de credibilidad en la administración distrital Entrega inoportuna de bienes y servicios Falta de transparencia Por otra parte, se identificaron restricciones estructurales, que se presentan en la raíz del árbol de causas y consecuencias, y se precisan de la siguiente manera: 18 Falta de control en la formulación de las metas del PDD por parte de la Secretaría Distrital de Planeación Al hacer el análisis del proceso de planeación del Sector, se evidencia una carencia de lineamientos técnicos claros y de control de calidad por parte de la Secretaría Distrital de Planeación en varias de las etapas del proceso, como la formulación de metas e indicadores y el seguimiento a la ejecución de los mismos. Lo anterior constituye un impedimento estructural para ejecutar los proyectos propuestos y adelantar el debido control sobre el avance en el PDD. Carencia de una reglamentación diferencial para los procesos de contratación bajo el Decreto 777 de 1992 Como se expuso anteriormente, tanto los convenios de apoyo como los de colaboración, previstos en el artículo 355 de la Constitución Política y el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, tienen como marco normativo los Decretos reglamentarios 777 y 1403 de 1992, y por tanto no pueden utilizarse para la ejecución de programas propios de la entidad estatal, pues ellos implican la existencia de una contraprestación directa a su favor y en consecuencia se deben aplicar los procesos de selección previstos en el régimen de contratación pública. Esta restricción haría inaplicable los convenios de colaboración previstos en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y por tanto, se requiere de una reglamentación especial, pues su objetivo es diametralmente opuesto a los de apoyo, consagrados constitucionalmente. Para visualizar los aspectos explicados en este numeral, de manera general y desde la integridad de sus relaciones, se presenta el árbol de causas y consecuencias en la página siguiente. Al respecto se aclara que en el primer nivel, tanto de causas, abajo, como de consecuencias, arriba, se incluyen hechos relevantes documentados y agrupados bajo un título común; las restricciones estructurales, que están en la base de las causas, se soportan en normas o son deducciones razonables; por último, las consecuencias previsibles son riesgos o situaciones en curso, deducidas del análisis general. 19 3. SOBRE LAS CAUSAS 3.1 Falencias en la planeación. 3.1.1 Inadecuada formulación de los indicadores. Un ejemplo de la falencia en la planeación se evidencia con las siguientes Metas Gestión Resultado (MGR) que tiene a cargo la Secretaría Distrital de Integración Social: Cuadro 8: Metas Gestión Resultado con inadecuada formulación de indicadores META GESTIÓN RESULTADO Cód. 18 19 20 26 Descripción Garantizar el mantenimiento de los centros crecer y su acceso mediante el aumento de cupos a dichos centros Ampliar la asignación de cupos para niños, niñas y adolescentes en condición de discapacidad en los Centros Crecer Adecuar la infraestructura de los Centros Crecer para las personas en condición de discapacidad Diseñar, crear e implementar nuevas modalidades de atención integral a la infancia INDICADOR Cód. 18 19 20 30 Descripción Número de cupos en centros crecer Número de cupos en Centros Crecer para niños, niñas y adolescentes en condición de discapacidad Número de Centros Crecer adecuados para las personas en condición de discapacidad Número de niños y niñas atendidos en nuevas modalidades Fuente: SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014. Con la MGR 18, se observa que hay dos objetivos, el primero dirigido al mantenimiento de los centros crecer y el segundo el aumento de cupos a dichos centros. Sin embargo, el indicador solo va dirigido al número de cupos, dejando sesgada la medición de cuántos centros se les realizó mantenimiento para aumentar los cupos. Lo anterior, porque el número de cupos pudo haber aumentado pero sin el mantenimiento requerido. Por otra parte, la MGR 19 está direccionada a ampliar la asignación de cupos pero el indicador no muestra como los va a ampliar, solo mide el número de cupos para la población objetivo. Situación similar a la MGR 18, que se amplía el cupo pero se desconoce si en las mismas instalaciones o en nuevas o mejoradas instalaciones. Un último ejemplo se da con la MGR 26, la cual pretende diseñar, crear e implementar nuevas modalidades de atención integral a la infancia, sin embargo, el indicador está apuntando a cuantos niños están siendo atendidos con estas nuevas modalidades, sin demostrar cuántas modalidades fueron diseñadas, creadas e implementadas que es el objetivo de la MGR. Según lo anterior, los indicadores propuestos para medir el avance de las MGR del sector no necesariamente dan cuenta de lo establecido inicialmente en las MGR. Esta situación pone en evidencia debilidad en el control técnico ejercido tanto por la cabeza de sector, como por parte de la Secretaría Distrital de Planeación. 3.1.2 Altas expectativas en la definición de las metas. Un ejemplo que tiene está causa en el sector analizado, se da con la MGR 10: 20 Cuadro 9: Meta Gestión Resultado con alta expectativa META GESTIÓN RESULTADO Cód. Descripción 10 Construir (405 SDIS + 190 SED) y adecuar y dotar (41 SDIS + 200 SED) equipamientos para la atención integral a la primera infancia teniendo en cuenta condiciones de accesibilidad y seguridad, guardando los estándares de calidad INDICADOR Cód. 10 503 Descripción Número de equipamientos construidos, adecuados y dotados para la atención integral de niños y niñas Número de equipamientos construidos, adecuados, dotados y con obras de mantenimiento preventivo y correctivo, para la atención de población en condición de vulnerabilidad (adolescentes, jóvenes, adultos, adultos mayores) Fuente:SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014 Se evidencia que esta meta se encuentra sobre dimensionada respecto de la línea base de 241 equipamientos para la atención a la primera infancia. Creando de esta forma, una alta expectativa a la ciudadanía sin tener en cuenta todas las variables que implica la construcción de ese número de equipamientos. 3.2 Fallas en la Gestión 3.2.1 JURÍDICA 3.2.1.1 Ausencia de políticas de prevención de daño antijurídico. Como consecuencia de la celebración de los comités de conciliación por demanda, es decir, cuando se tienen casos de solicitudes de conciliación, se han desperdiciado espacios importantes de discusión en la prevención del daño antijurídico. De las actas revisadas, no se pudo evidenciar acciones encaminadas a la prevención del daño antijurídico. Si bien el éxito procesal reportado por la Secretaría Distrital de Integración Social, se encuentra por encima de la meta del Plan de Desarrollo, también lo es que si no se trabaja en este campo los indicadores pueden cambiar. No se debe dejar perder de vista que el éxito procesal no sólo depende de la calidad de la representación judicial, sino de los actos y hechos de la Administración, que van determinando las causas de los procesos que inician los particulares y la fortaleza de su defensa y cuyos resultados se ven en el mediano y largo plazo. Es de resaltar lo relativo a las causas de las tutelas, el Comité de Conciliación no ha adoptado directrices encaminadas la prevención de tutelas de temas que dejan ver la ineficiencia para contestar a los ciudadanos, como es el caso de las iniciadas por violación al derecho de petición, las cuales representan el segundo. 3.2.1.2 Incumplimiento en el pago de los fallos adversos. INDICADOR EAIP: Cumplimiento de fallos, Cumplimiento de tutelas 21 Tanto el sector como la SDIS presentan un bajo cumplimiento de los fallos en contra, incluyendo los que implican obligación de hacer y los que implican pago, tal como se muestra en los cuadros siguientes. En el cuadro siguiente se muestra el cumplimiento de fallos de todos los procesos activos, exceptuando las conciliaciones extrajudiciales, los procesos penales y las tutelas; en donde se evidencia un cumplimiento de tan solo el 60% para el sector, 17% la SDIS y 100% el IDIPRON. Cuadro 10: Cumplimiento de fallos 1 de enero de 2012 a 31 de diciembre de 2014 Secretaría Sector ACCIONES DE Distrital de Integración IDIPRON TUTELA Integración Social Social Fallos en contra 10 6 4 Implican pago 10 6 4 No implican pago 0 0 0 Cumplidos totalmente 6 1 4 % cumplimiento 60% 17% 100% Sin cumplimiento 4 5 0 % Sin cumplimiento 40% 83% Fuente: SIPROJ 16 de febrero de 2015 0% En el cuadro siguiente se muestra el cumplimiento de fallos de las tutelas. En donde se evidencia un cumplimiento de tan solo el 1% para el sector, 0% la SDIS y 67% el IDIPRON. Esta situación es preocupante, no sólo por lo que en términos económicos representa la demora en los pagos, sino porque este hecho afecta la imagen de las entidades y del Distrito, en especial cuando se trata de violación de derechos fundamentales. Cuadro 11: Cumplimiento de tutelas 1 de enero de 2012 a 31 de diciembre de 2014 ACCIONES DE TUTELA Sector Integración Social Secretaría Distrital de IDIPRON Integración Social Fallos en contra 217 214 3 Implican pago 164 162 2 No implican pago Cumplidos totalmente 53 52 1 3 1 2 % cumplimiento 1% 0% 67% Sin cumplimiento 214 213 1 % Sin cumplimiento 99% 100% 33% Obligación de hacer 217 214 3 Cumplidos totalmente 2 2 0 1% 1% 0% % cumplimiento 22 Sin cumplimiento 215 212 % Sin cumplimiento 99% 99% Fuente: SIPROJ 16 de febrero de 2015 3 100% 23 3.2.2 PLANEACIÓN 3.2.2.1 Inadecuada formulación y asignación de MGR Esta causa en el proceso de planeación, se ejemplifica con las siguientes MGR a cargo de la SDIS: Cuadro 12: Meta Gestión Resultado 8 asignada a la SDIS sin competencia para desarrollarla META GESTIÓN RESULTADO INDICADOR Cód. Descripción 8 Garantizar el ingreso en el proceso de profesionalización a 200 madres comunitarias y FAMI del ICBF Cód. Descripción 8 Número de madres comunitarias y FAMI profesionalizadas Fuente:SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014 Esta MGR, a cargo exclusivamente de la SDIS, no registra ningún avance en lo transcurrido del Plan de Desarrollo Distrital, ni proyecto de inversión asociado ni recursos asignados. En el SEGPLAN como retrasos señalan que: “Por competencia del sector, la Entidad no puede adelantar procesos de profesionalización. Se están adelantando acciones con entidades universitarias que permitan la suscripción de un convenio para la profesionalización de madres comunitarias.” Lo anterior demuestra que al momento de formular las metas se desconocen las capacidades y alcances de la entidad, lo que constituye un hecho relevante ya que es evidente que esta meta no se va a lograr en el tiempo de ejecución del Plan de Desarrollo Bogotá Humana. A pesar de lo anterior, la SDIS señala que desde el nivel local y con recursos del FDL19, se está adelantando la profesionalización de 80 madres comunitarias en la localidad de Ciudad Bolívar. Situación que cuestiona la gestión por parte de la SDIS ya que la ejecución de esta meta la están llevando a cabo los FDL. Otro ejemplo se da con las siguientes MGR: Cuadro 13: Meta Gestión Resultado 229 y 230 asignadas a la SDIS sin competencia para desarrollarla PROGRAMA: 11 - Ciencia, tecnología e innovación para avanzar en el desarrollo de la ciudad PROYECTO PRIORITARIO: 156 - Fondo de investigación para la innovación social META GESTIÓN RESULTADO Cód. Descripción INDICADOR Cód. 229 Estructuración e implementación del Fondo de Investigación para la Innovación Social 244 230 Apoyar 10 apuestas de innovación social a través del Fondo de Investigación para la Innovación Social 245 Descripción Fondo de Investigación para la Innovación Social legalmente constituido Número de innovaciones implementadas de las investigaciones apoyadas por el Fondo de Innovación Social Fuente: SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014 El avance de estas MGR, es nulo para la MGR 229 y muy baja para la MGR 230. 19Fondo de Desarrollo Local 24 Para la MGR 229 en SEGPLAN la SDIS señala que: “La normatividad vigente exige que se revise la responsabilidad de la entidad en la constitución de este Fondo. Para ello se solicitó por parte de DADE a la oficina jurídica de la entidad, un concepto en la materia acerca de la viabilidad de la creación de este fondo. A la cual la respuesta es que no es viable y que en caso de hacerlo no sería esta Secretaria quien tendría la competencia de su constitución en el marco de las obligaciones establecidas para cada entidad en el distrito, sino las Secretarias de Planeación y Desarrollo Económico ”. Demostrando con lo anterior, que al momento de hacer la planeación de las metas no se tiene en cuenta los alcances y objetivos de cada entidad a la que se asignan. Por otra parte, no se sabe a qué corresponde el avance de la MGR 230 ya que está ligada al desarrollo de la MGR 229. Otro ejemplo se da con las cuatro metas del programa 24. El avance en sus 4 MGR es nulo, no tiene recursos asignados y la implementación está a cargo de otras entidades del Distrito. Estas 4 MGR son: Cuadro 14: Metas Gestión Resultado asignadas a la SDIS sin avance META GESTIÓN RESULTADO INDICADOR Cód. Descripción Cód. 416 Realizar 20 procesos locales de planeación y presupuestos participativos, con recursos sectoriales territorializables 437 417 Fortalecer y vincular el 70% de los procesos, movimientos y expresiones sociales, comunitarias, comunales y nuevas ciudadanías con enfoque diferencial, poblacional, de género y diversidad sexual en los asuntos públicos de la ciudad 438 419 Fortalecer 20 procesos locales para el control social a la gestión pública y los procesos participativos 440 427 Creación y puesta en marcha de 20 procesos locales de comunicación alternativa y diversa 450 Descripción Número de procesos locales de planeación y presupuestos participativos realizados, con recursos sectoriales territorializables Porcentaje de procesos, movimientos y expresiones sociales, comunitarias, comunales y nuevas ciudadanías vinculados a los asuntos públicos de la ciudad Número de procesos locales para el control social a la gestión pública y los procesos participativos fortalecidos Número de procesos locales de comunicación alternativa y diversa en operación Fuente: SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014. Otro ejemplo de la inadecuada formulación y asignación de MGR pero esta vez con el IDIPRON, se da con las siguientes MGR: Cuadro 15: Metas Gestión Resultado sin avance físico por parte del IDIPRON pero con avance físico de la SDIS META GESTIÓN RESULTADO INDICADOR Cód. Descripción Cód. Descripción 139 Atender intersectorialmente a 23.804 niños, niñas y adolescentes en situación o riesgo de trabajo infantil para restablecer sus derechos y promover su desvinculación 154 Niños, niñas y adolescentes en situación o riesgo de trabajo infantil atendidos 140 Diseñar e implementar una estrategia de cero tolerancia a la violencia contra los niños, niñas y adolescentes, contra el castigo físico y que promueva la denuncia frente a los delitos sexuales, violencia intrafamiliar, emocional y física 155 Estrategia de cero tolerancia a la violencia contra los niños, niñas y adolescentes, contra el castigo físico y que promueva la denuncia frente a los delitos sexuales, violencia intrafamiliar, emocional y física Fuente:SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014 25 Para el IDIPRON la MGR 139 no presenta ningún avance y en SEGPLAN aparece como finalizada. En las observaciones no señalan nada al respecto. Sin embargo, esta es una MGR que por su carácter le debe corresponder únicamente al IDIPRON. Para el IDIPRON la MGR 140 tampoco presenta avances en ninguna de las vigencias y aparece en el SEGPLAN como finalizada. En las observaciones no señalan nada al respecto. Esta MGR también es desarrollada por la SDIS y su avance respecto al cuatrienio es del 60%. 3.2.3 TALENTO HUMANO 3.2.3.1 Inactividad en la provisión de vacantes. Indicador EAIP: Composición del recurso humano - Vacantes La Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005, han previsto dos modalidades para la provisión de los empleos de carrera que se encuentren en vacancia temporal o definitiva, el encargo y el nombramiento provisional. La duración de cualquiera de ellas es hasta por seis meses en los casos de vacancias definitivas y, en casos de vacancias transitorias, de acuerdo con la duración de la situación administrativa que originó la vacancia20. Teniendo en cuenta que el Sector Integración Social cuenta con alrededor de 398 vacantes entre definitivas y temporales, estas deberían estar provistas mediante las modalidades anteriormente enunciadas. Sin embargo, dentro del reporte presentado por el SIGIA no se registran nombramientos en provisionalidad y/o en encargo para estas vacantes, situación que pone en riesgo el desarrollo normal de las funciones establecidas para dichos cargos, teniendo en cuenta que la cantidad de personal con la que cuentan las entidades no puede suplir el número de vacantes registradas. 3.3 Inobservancia de los principios de Contratación Estatal 3.3.1 Falta de transparencia en la presentación de la información. La Ley 1150 de 2007, “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos”; dispone en su artículo 3º lo siguiente: “la sustanciación de las actuaciones, la expedición de los actos administrativos, los documentos, contratos y en general los actos derivados de la actividad contractual, podrán tener lugar por medios electrónicos y que para el trámite, notificación y publicación de tales actos, podrán utilizarse soportes, medios y aplicaciones electrónicas.” Igualmente establece en el mismo artículo: “Con el fin de materializar los objetivos a que se refiere el inciso anterior, el Gobierno Nacional desarrollará el Sistema Electrónico para la Contratación Pública-SECOP- el cual (…) b. Servirá de punto único de ingreso de información y de generación de reportes para las entidades estatales y la ciudadanía; (…)” El Decreto 1510 de 2013, “Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública”; dispone en el Artículo 19 “Publicidad en el SECOP. La Entidad Estatal está obligada a 20http://funcionpublicaesap.blogspot.com/p/provision-de-los-empleos.html 26 publicar en el SECOP los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición. (…)” De lo anterior se colige que desde la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, las entidades estatales, descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, tienen la obligación de publicar en el SECOP, los procesos contractuales que se adelanten bajo las modalidades de Licitación Pública, Selección Abreviada, Concurso de Méritos y Contratación Directa. Al tenor de dichos marcos normativos, las Entidades Públicas deben realizar la publicación en el SECOP de todos los contratos que celebren, en CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD de la Función Administrativa, toda vez que por regla general, la gestión contractual es pública, excepto aquellos aspectos que por su naturaleza o condiciones especiales estén amparados de reserva legal. La Veeduría procedió a solicitar a cada una de las entidades del Sector de Integración Social y al SECOP, la información de la gestión contractual durante el lapso comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2014. Analizadas los archivos remitidos por las entidades del Sector de Integración Social, se evidencia información contradictoria o incongruente, que no garantiza la validez de los datos almacenados, evidenciando una afectación negativa del principio de transparencia en la información remitida, lo cual no permite el análisis coherente de la gestión contractual por parte de la Veeduría Distrital. Lo anterior se evidencia en los siguientes cuadros, que a manera de ejemplo se traen a colación: Cuadro 16: Registro repetido del contrato 10615 TIPO DE CONTRATO Suministro de bienes en general (2008) suministro H Suministro de bienes en general (2008) suministro H OBJETO Suministro de apoyo alimentario mediante el sistema de bonos canjeables por alimentos para la población participante de los proyectos de la secretaria distrital de integración social, de conformidad con las condiciones establecidas por la SDIS. Suministro de apoyo alimentario mediante el sistema de bonos canjeables por alimentos para la población participante de los proyectos de la secretaria distrital de integración social, de conformidad con las condiciones establecidas por la SDIS. VALOR TOTAL 47.483.896.520,00 47.483.896.520,00 Fuente: SDIS-Información remitida por Subdirección de Contratación a través de correo electrónico de febrero 23/15 (Radicado SDIS 11309- 20-02-2015) En el anterior cuadro, se observa doble registro del contrato 10615, con todos los registros iguales, por valor de $47.483.896.520, el cual se verificó en SECOP y fue suscrito por valor de $4.157.704.000, derivado del proceso contractual SDIS-SASI-006-2014 y que se puede consultar en dicha plataforma con el número de constancia 14-9-388660. 27 Cuadro 17: Registro Repetido del Contrato 7095 Número Contrato 6983 Razón Social Contratista Fecha de Suscripción Nombre del Representante legal del Contrato FERRETERIA RAMIREZ E HIJOS LTDA FERRETERIA RAMIREZ E HIJOS LTDA Fecha inicio 26/03/2014 27/03/2014 7095 UNION TEMPORAL TSO UNION TEMPORAL TSO 16/07/2014 21/07/2014 7095 UNION TEMPORAL TSO UNION TEMPORAL TSO 16/07/2014 21/07/2014 7095 UNION TEMPORAL TSO UNION TEMPORAL TSO 16/07/2014 21/07/2014 7095 UNION TEMPORAL TSO UNION TEMPORAL TSO 16/07/2014 21/07/2014 7095 UNION TEMPORAL TSO UNION TEMPORAL TSO 16/07/2014 21/07/2014 7095 UNION TEMPORAL TSO UNION TEMPORAL TSO 16/07/2014 21/07/2014 7095 UNION TEMPORAL TSO UNION TEMPORAL TSO 16/07/2014 21/07/2014 7095 UNION TEMPORAL TSO UNION TEMPORAL TSO 16/07/2014 21/07/2014 7095 UNION TEMPORAL TSO UNION TEMPORAL TSO 16/07/2014 21/07/2014 7095 UNION TEMPORAL TSO UNION TEMPORAL TSO 16/07/2014 21/07/2014 Fuente: SDIS-Información remitida por Subdirección de Contratación a través de correo electrónico de febrero 23/15 (Radicado SDIS 11309- 20-02-2015) En el anterior cuadro se observa que el registro del contrato 7095 se repite 10 veces con datos exactamente iguales. Cuadro 18: Registro Repetido del Contrato 351 Número Contrato 351 351 351 351 351 351 351 351 Razón Social Contratista Asociación prodefensa del niño niña del barrio villa nidia Asociación prodefensa del niño niña del barrio villa nidia Asociación prodefensa del niño niña del barrio villa nidia Asociación prodefensa del niño niña del barrio villa nidia Asociación prodefensa del niño niña del barrio villa nidia Asociación prodefensa del niño niña del barrio villa nidia Asociación prodefensa del niño niña del barrio villa nidia Asociación prodefensa del niño niña del barrio villa nidia Nombre del Representante legal y la y la y la y la y la y la y la y la Asociación prodefensa del niño del barrio villa nidia Asociación prodefensa del niño del barrio villa nidia Asociación prodefensa del niño del barrio villa nidia Asociación prodefensa del niño del barrio villa nidia Asociación prodefensa del niño del barrio villa nidia Asociación prodefensa del niño del barrio villa nidia Asociación prodefensa del niño del barrio villa nidia Asociación prodefensa del niño del barrio villa nidia y la niña y la niña y la niña y la niña y la niña y la niña y la niña y la niña Fecha de Suscripción del Contrato Fecha inicio 15/01/2014 17/01/2014 15/01/2014 17/01/2014 15/01/2014 17/01/2014 15/01/2014 17/01/2014 15/01/2014 17/01/2014 15/01/2014 17/01/2014 15/01/2014 17/01/2014 15/01/2014 17/01/2014 Fuente: SDIS-Información remitida por Subdirección de Contratación a través de correo electrónico de febrero 23/15 (Radicado SDIS 11309- 20-02-2015) En este cuadro se observa que el contrato 351 está repetido 8 veces con la misma información. Ante estas inconsistencias presentadas en la información suministrada por la Secretaría de Integración Social, se procedió a analizar la información suministrada por SECOP, a través de correo electrónico del 27 de febrero de 2015 y ante algunas inconsistencias presentadas y solicitadas su aclaración, el Soporte Mesa de Ayuda de SECOP, informó que “la Entidad Estatal es la responsable de la calidad de la información publicada en el SECOP y de la oportunidad de la publicación”. 28 En la información perteneciente a la Secretaría Distrital de Integración Social y reportada por SECOP, se observa en el cuadro siguiente varios procesos de Concurso de Méritos, Licitaciones, Subastas, etc., que se adelantaron en el 2014, se encuentra en estado “Adjudicado” y la entidad no ha registrado la celebración de los respectivos contratos, ni ha actualizado dicha información desde que se adjudicaron, habiendo transcurrido más de 2 meses, desde cuando debió registrarse. Cuadro 19: Información sin actualizar en SECOP Número de Constancia 14-15-2501274 14-1-122335 14-10-166923 14-1-122365 14-9-388660 14-15-2788385 14-15-2791231 14-13-2741747 14-15-2702405 14-13-2648961 14-9-389311 14-15-2809851 14-13-2850136 14-9-390844 14-15-2807095 14-15-2873171 14-13-2956410 14-13-2819150 14-13-2939301 14-13-2958054 14-11-2902277 Número del Proceso SDIS-CMSCA-001-2014 SDIS-LP-006-2014 SDIS-CMP-004-2014 SDIS-LP-005-2014 SDIS-SASI-006-2014 SDIS-CMA-006-2014 SDIS-CMA-008-2014 SDIS-SMC-008-2014 SDIS-CMA-003-2014 SDIS-SMC-006-2014 SDIS-SASI-008-2014 SDIS-CMA-007-2014 SDIS-SMC-015-2014 SDIS-SASI-014-2014 SDIS-CMA-009-2014 SDIS-CMA-012-2014 SDIS-SMC-021-2014 SDIS-SMC-013-2014 SDIS-SMC-020-2014 SDIS-SMC-018-2014 SDIS-SAMC-006-2014 Número del Contrato Cuantía a Contratar Cuantía Defin del Contrato Valor Total de Adiciones Valor Contrato con Adiciones 1276415947 1998819736 5699891929 2697909208 46581447000 197041897 197041897 41596601 608111549 7487118 852826162 129385111 24403757 248000000 657226271 0 12640500 41596601 12329880 60891752 306755200 Fuente: SECOP- Información remitida por Colombia Compra Eficiente, Mesa de Control, 27 de febrero de 2015. En el cuadro siguiente, se observa que la entidad registró el contrato 8066-2014 a nombre de la Fundación Social Nuestra Señora de la Medalla Milagrosa, cuando el contrato fue suscrito con la Unión Temporal Bogotá Alimenta, por valor de $215.413.770, según el siguiente cuadro y cuyo registro puede consultarse en SECOP con el número 14-4-2908630. 29 Cuadro 20: Registro errado del contrato 8066 Número del Contrato Estado del Contrato Objeto del Contrato Cuantía Definitiva del Contrato Nombre o Razón Social del Contratista Identificación del Contratista País y Departamento/Provincia de ubicación del Contratista Dirección Física del Contratista Nombre del Representante Legal del Contratista Identificación del Representante Legal Fecha de Firma del Contrato Fecha de Inicio de Ejecución del Contrato Plazo de Ejecución del Contrato Documentos del Proceso 8066-2014 Celebrado Realizar la atención alimentaria en los Comedores Comunitarios - Centro de Referencia y Desarrollo de Capacidades- CRDC en cumplimiento del Proyecto 730 Alimentando Capacidades: Desarrollo de habilidades y apoyo alimentario para superar condiciones de vulnerabilidad, a personas en situación de inseguridad alimentaria y nutricional o en riesgo de padecerla, con el fin de garantizar el derecho efectivo a la alimentación, de acuerdo a los lineamientos previstos en el anexo técnico. $215,413,770 Peso Colombiano FUNDACION SOCIAL NUESTRA SEÑORA DE LA MEDALLA MILAGROSA Nit de Persona Jurídica No. 830021143 Colombia : Bogotá D.C. KR 49 NO 32-12 FUNDACION SOCIAL NUESTRA SEÑORA DE LA MEDALLA MILAGROSA Nit de Persona Jurídica No. 830021143 12 de agosto de 2014 20 de agosto de 2014 7 Meses Fuente: SECOP- Información registrada por SDIS en la plataforma. Gráfica 5: Contrato 8066 suscrito con diferente contratista Fuente: SECOP- Información registrada por SDIS en la plataforma. 30 En el cuadro siguiente, se evidencia una cantidad considerable, más de 200 contratos suscritos por la SDIS y cuyo valor no fue registrado en SECOP y se encuentran en “0”. Cuadro 21: Contrato 8066 suscrito con diferente contratista al registrado en el cuadro anterior Número del Contrato 8064-2014 8081-2014 8093-2014 8117-2014 8285-2014 8311-2014 8359-2014 8388-2014 8204-2014 8162-2014 8154-2014 8147-2014 8144-2014 8222-2014 8094-2014 7895-2014 Cuantía a Contratar 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Cuantía Defin del Contrato 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Valor Total de Adiciones 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Valor Contrato con Adiciones 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Fuente: SECOP- Información registrada por SDIS en la plataforma. Estos hechos traídos a manera de ejemplo y todos los demás encontrados en la Plataforma de SECOP y en la información remitida por la Entidad, permiten concluir que la información de la gestión contractual de la Secretaría Distrital de Integración Social pude llegar a vulnerar el principio de transparencia de la gestión contractual desarrollada en la vigencia fiscal en estudio, lo que constituye un riesgo y a la vez un obstáculo para el adecuado desarrollo de la vigilancia que ejercen los organismos de control. 3.3.2 Carencia de selección objetiva. De acuerdo con las normas que regulan la contratación estatal21es regla general que la escogencia del contratista se efectúe siempre a través de licitación o concurso público, salvo en los casos excepcionales previstos en la ley. O sea que la regla general es la licitación pública o concurso público y la excepción a la misma es entre otras, la contratación directa. Igual regla se encuentra dispuesta en el Estatuto Orgánico de Bogotá22, donde se fija la selección objetiva en los procesos contractuales del Distrito Capital. 21 22 Ley 80 de 1993, Artículos 24, 29 y ss.; Ley 1150 de 2007, Artículos 2 y 5. Decreto 1421 de 1993, Artículo 145 “Selección Objetiva de contratistas: La selección de los contratistas se hará mediante licitación, concurso público o cualquier otro procedimiento reglado de selección que reglamente el concejo y que garantice los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva dispuestos en el estatuto general de la contratación pública. 31 La selección objetiva implica la realización de un proceso de selección que conlleve a escoger la propuesta más favorable para la entidad y los fines que ella busca, por lo que el Estatuto de Contratación de la Administración Pública, previeron una serie de procedimientos tendientes al logro de este objetivo. Como se observa en el cuadro siguiente, el 76,26% de los contratos suscritos en la vigencia 2014 por el Sector en estudio, corresponde a la modalidad de contratación directa, seguido de la modalidad de Licitación Pública con el 15,25% y de la sección abreviada con el 6,07%, lo que indica que en el Sector Integración Social se encuentra invertida la regla general dispuesta en el Estatuto General de la Contratación Pública. Cuadro 22: Contratación por Modalidades de Selección Fuente: Elaborado con base en información remitida por Colombia Compra Eficiente, Mesa de Control SECOP, 27 de febrero de 2015. INDICADOR EAIP: Contratación por modalidad En el cuadro siguiente se observa la contratación por tipos de contratos, confirmando el predominio del alto porcentaje en los contratos que se efectúan por la modalidad de contratación directa regida por la Ley 80 de 1993 y la otra forma de contratación directa, que si bien no se encuentra contemplada taxativamente en la Ley 1150 de 2007, corresponde a la contratación con Entidades sin Ánimo de Lucro de reconocida idoneidad, prevista en el inciso segundo del Artículo 355 de la Constitución Política de Colombia23 desarrollado por el Decreto 777 de 1992, tendiente a impulsar programas y actividades de interés público y que se encuentran enunciados como Contratos Especiales en el Artículo 152 del Estatuto Orgánico de Bogotá. Bajo esta última modalidad, la Secretaría de Integración Social que tiene a su cargo la realización de programas sociales (como comedores comunitarios, atención a adultos mayores, madres gestantes, niñez en situación de vulnerabilidad económica y social, personas vinculadas a la prostitución, adultos en situación de discapacidad, habitantes de calle, formación de jóvenes, educación inicial, entre otros), suscribió convenios con Entidades sin Ánimo de Lucro cuya idoneidad en principio debe estar dada por la experiencia en la ejecución de estas actividades y su capacidad jurídica, administrativa y financiera. Así mismo no debe implicar, una Constitución Política de Colombia, Artículo 355 (…) “El gobierno en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.” 23 32 contraprestación para la Secretaría, sino la intervención directa en los beneficiarios de los programas y actividades de interés público. Cuadro 23: Tipos de contratos celebrados en vigencia 201424 Millones de pesos TIPO DE CONTRATO Arrendamiento Comisión Comodato Compraventa Consultoría Convenio de Asociación Convenio de Cooperación Convenio Interadministrativo Donación Interadministrativo Obra Prestación de Servicios Seguros Suministro SDIS IDIPRON TOTAL SECTOR % CANTIDAD CANTIDAD CANTIDAD VALOR VALOR VALOR CONTRATOS CONTRATOS CONTRATOS 93 9.017 2 321 95 9.338 1,7% 0 0 5 126 5 126 0,0% 2 0 5 0 7 0 0,0% 31 4.482 18 915 49 5.397 1,0% 20 10.865 1 200 21 11.065 2,0% 349 141.890 2 1.485 351 143.375 25,5% 0 0 1 0 1 0 0,0% 0 0 1 0 1 0 0,0% 1 0 0 0 1 0 0,0% 11 10.828 2 267 13 11.095 2,0% 14 26.078 1 1.365 15 27.443 4,9% 11.382 300.331 3.227 36.641 14.609 336.972 60,0% 1 0 2 466 3 466 0,1% 17 14.463 21 1.878 38 16.341 2,9% GRAN TOTAL 11.921 517.954 3.288 43.663 15.209 561.617 100% Fuente: Elaborado con base en información remitida por Colombia Compra Eficiente, Mesa de Control SECOP, 27 de febrero de 2015. INDICADOR EAIP: Contratación por tipo de contrato La Secretaría suscribió en el 2014, 349 convenios de asociación, por valor de $141.889.955.931 Millones, lo cual representa el 26,79% del valor total contratado por la entidad durante la misma vigencia. Es importante resaltar que para poder suscribir los Convenios de Asociación y con base en el principio de transparencia y selección objetiva, las Entidades sin ánimo de Lucro deben acreditar una reconocida idoneidad25 entendida ésta como la experiencia con resultados satisfactorios y contar con la capacidad técnica y administrativa para realizar el objeto contractual. Ahora bien, analizado el contrato 6948-201426 suscrito con la Asociación Cristiana Nuevo Nacimiento, NIT 800250954-5, Representante Legal: Isabel Hoyos Collazos, se observa que se suscribió el 24 de enero de 2014 por valor de $5.236’200.168 cuyo objeto es: “Aunar recursos técnicos, físicos, administrativos y financieros para brindar atención integral a personas habitantes de calle, en condición de segregación social, contribuyendo a garantizar sus derechos y al mejoramiento de su calidad de vida.”, con un plazo inicial de 348 días calendario. Al mes y 24(*) 211 Contratos de Prestación de Servicios aparecen con valor $0 porque no fue actualizado el registro en SECOP por parte de la Secretaría Distrital de Integración Social. Lo que indica que el valor total es superior. 25Se entiende por reconocida idoneidad la experiencia con resultados satisfactorios que acreditan la capacidad técnica y administrativa de las entidades sin ánimo de lucro para realizar el objeto del contrato. La entidad facultada para celebrar el respectivo contrato deberá evaluar dicha calidad por escrito debidamente motivado.” Artículo 1º. Decreto 1403 de 1992. 26 Consulta SECOP 14-12-2576089 33 22 días (el 19 de marzo de 2014) se suscribió el acta de terminación anticipada de mutuo acuerdo y liquidación del contrato, por “La no tenencia del inmueble ofrecido a la SDIS por parte de la ACNN (…), siendo que en el mismo contrato en las obligaciones específicas del asociado y relacionada con las instalaciones locativas se consigna: (1. Contar con la infraestructura necesaria para el desarrollo del objeto contractual (…). Con lo anterior se concluye que no existió selección objetiva, pues la Asociación Cristiana Nuevo Nacimiento, no acreditó la idoneidad, ni la capacidad técnica y administrativa, y la Secretaría no evaluó dicha calidad antes de la suscripción del convenio. Lo anterior se comprueba con los siguientes cuadros: Gráfica 6: Contrato suscrito con la Asociación Cristiana Nuevo Nacimiento 24 de enero de 2014 Fuente: Información registrada por SDIS en SECOP. Obligación específica del Asociado donde se consigna que debe contar con la infraestructura necesaria: 34 Gráfica 7: Obligación específica en el Convenio de Asociación 6948-2014 Fuente: Información registrada por SDIS en SECOP. Gráfica 8: Acta de terminación anticipada y liquidación del Convenio 6948 Fuente: Información registrada por SDIS en SECOP. Gráfica 9: Fundamentos de la terminación anticipada donde se consigna el hecho de “no tenencia del inmueble ofrecido a la SDIS por parte de la ACNN” : Fuente: Información registrada por SDIS en SECOP. Este sistema de contratación directa adelantado por la Secretaría Distrital de Integración Social, es un riesgo que puede generar corrupción porque no se emplean mecanismos que permitan promover la transparencia y la selección objetiva de los contratistas. 35 4. SOBRE LAS CONSECUENCIAS 4.1 Disminución en la atención de la población objetivo del PDD y deficiente control en los recursos y en el avance de las MGR 4.1.1 Metas sin recursos asignados pero con avance físico La SDIS tiene diez MGR que solo le corresponden a esta entidad (7 correspondientes al programa 127) de todo el Plan de Desarrollo Bogotá Humana, pero éstas no tienen recursos asignados y por ende tampoco proyectos de inversión. Sin embargo, presentan avances físicos. Estas MGR son: Cuadro 24: Metas Gestión Resultado con avance físico pero sin proyecto de inversión META GESTIÓN RESULTADO Cód. Descripción 4 Promover la atención integral al 100% de las madres gestantes y lactantes 6 Garantizar el registro civil del 100% de las niñas y niños en Bogotá 8 18 19 20 27 136 138 169 Garantizar el ingreso en el proceso de profesionalización a 200 madres comunitarias y FAMI del ICBF Garantizar el mantenimiento de los centros crecer y su acceso mediante el aumento de cupos a dichos centros Ampliar la asignación de cupos para niños, niñas y adolescentes en condición de discapacidad en los Centros Crecer Adecuar la infraestructura de los Centros Crecer para las personas en condición de discapacidad Incorporar al 10% de niños y niñas de primera infancia atendidos en el programa HOBI del ICBF a componentes del programa de atención integral de primera infancia del Distrito priorizando el de nutrición Incluir 5.000 personas vinculadas a la prostitución a estrategias de inclusión en el mercado laboral Rediseñar 310 comedores comunitarios como "Centros de Referencia y Desarrollo de Capacidades" en los que se capacita y prepara a la población vulnerable económicamente activa para la productividad e inclusión laboral, garantizando la alimentación para ellas y sus familias Otorgar 100.000 bonos alimentarios a personas víctimas del conflicto armado Fuente:SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014. Con lo anterior, no es claro con qué recursos y con cuáles proyectos de inversión se desarrollan estos avances físicos. Al revisar las observaciones del SEGPLAN, tampoco hay una explicación al respecto. De esta manera se genera una alarma a la SDIS y a la Secretaría Distrital de Planeación para que expliquen este comportamiento. 27Garantía del desarrollo integral de la primera infancia 36 Para la MGR 169, no se sabe cuántos recursos se usaron para entregar 122.223 bonos alimentarios durante el año 2014. Generando una alerta a la SDIS, porque por la falta de información se genera transparencia en la misma. 4.1.2 Inadecuado uso de los recursos destinados a la Primera Infancia Esta afirmación se realiza por lo encontrado en el segundo indicador de la MGR 10: Cuadro 25: Meta Gestión Resultado con inadecuado uso de recursos META GESTIÓN RESULTADO Cód. Descripción 10 Construir (405 SDIS + 190 SED) y adecuar y dotar (41 SDIS + 200 SED) equipamientos para la atención integral a la primera infancia teniendo en cuenta condiciones de accesibilidad y seguridad, guardando los estándares de calidad INDICADOR Cód. 10 503 Descripción Número de equipamientos construidos, adecuados y dotados para la atención integral de niños y niñas Número de equipamientos construidos, adecuados, dotados y con obras de mantenimiento preventivo y correctivo, para la atención de población en condición de vulnerabilidad (adolescentes, jóvenes, adultos, adultos mayores) Fuente:SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014. El avance respecto al cuatrienio del indicador 503 es de: 80,84%, que corresponde a 270 equipamientos construidos, adecuados y/o dotados. Sin embargo, es importante resaltar que los recursos no están dirigidos a la primera infancia, objetivo principal de la MGR y del programa28 que la contiene, sino a adolescentes, jóvenes, adultos, adultos mayores. Destinando de esta forma recursos a población diferente a la que se pretende llegar. 4.1.3 Mínimo avance en la meta 10 que concentra la mayoría de los recursos de inversión Se revisó el comportamiento de la ejecución presupuestal del PDD para el periodo 2012-2014, de acuerdo a los programas que concentran la mayor cantidad de recursos del Sector Integración Social. Posteriormente se procedió a revisar todos los proyectos de inversión que se encontraban incluidos dentro de esos programas y se calculó el nivel de rezago presupuestal que se tiene a diciembre de 2014, es decir, la cantidad de recursos que no han sido ejecutados y que estaban apropiados para las vigencias 2012-2014. Es así como se encontró que el proyecto de inversión “Construcciones dignas adecuadas y seguras” de la SDIS cuenta con una apropiación de $151 mil millones para el periodo 2012-2014 y ejecutó $136 mil millones, por lo que el rezago en la ejecución es del 10% ($15 mil millones). Sin embargo, se evidencia un mínimo avance en la meta 10, como se presenta a continuación: 28Programa 1. Garantía del desarrollo integral de la primera infancia 37 Cuadro 26: Meta Gestión Resultado con mínimo avance y alto porcentaje de recursos de inversión META GESTIÓN RESULTADO Cód. Descripción 10 Construir (405 SDIS + 190 SED) y adecuar y dotar (41 SDIS + 200 SED) equipamientos para la atención integral a la primera infancia teniendo en cuenta condiciones de accesibilidad y seguridad, guardando los estándares de calidad INDICADOR Cód. 10 503 Descripción Número de equipamientos construidos, adecuados y dotados para la atención integral de niños y niñas Número de equipamientos construidos, adecuados, dotados y con obras de mantenimiento preventivo y correctivo, para la atención de población en condición de vulnerabilidad (adolescentes, jóvenes, adultos, adultos mayores) Fuente: SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014. Como se observa, esta MGR se mide a través de dos indicadores los cuales tienen el siguiente avance respecto al cuatrienio: - Número de equipamientos construidos, adecuados, dotados y con obras de mantenimiento preventivo y correctivo, para la atención de población en condición de vulnerabilidad (adolescentes, jóvenes, adultos, adultos mayores): 80,84% Si bien se observa un avance representativo en la consecución de este indicador, es importante tener en cuenta que se realizó un ajuste en la magnitud de la meta pasando de 446 a 334 equipamientos construidos, adecuados y dotados. - Número de equipamientos construidos, adecuados y dotados para la atención integral de niños y niñas. Avance respecto al cuatrienio: 0,67%. Este avance corresponde a la entrega de 3 jardines infantiles modulares, de acuerdo a lo que está registrado en el SEGPLAN. Generando una alerta a la SDIS por que el avance es insignificante y la meta es construir, adecuar y dotar 446 equipamientos. Al mismo tiempo, no es claro, si los jardines entregados fueron construidos, adecuados y/o dotados. Como restricciones a este indicador de esta MGR, la SDIS señala que hay “Restricciones presupuestales para financiar construcción de jardines infantiles”. Sin embargo, al revisar en el plan de acción la ejecución presupuestal de esta MGR, se encontró lo siguiente: La SDIS para la MGR 10 tiene establecido el proyecto de inversión 739: -Construcciones dignas adecuadas y seguras-, y las asignaciones presupuestales han sido las siguientes: Cuadro 27: Ejecución presupuestal del proyecto de inversión 739 Construcciones dignas adecuadas y seguras Proyecto de inversión 739 -Construcciones dignas adecuadas y segurasAño Apropiación Disponible Compromisos % compromisos Giros % giros 2012 $ 12.852.978.059 $ 9.135.717.670 71,08% $ 473.220.267,00 3,68% 2013 $ 61.918.879.166 $ 51.477.403.700 83,14% $ 18.458.136.010 29,81% 38 2014 $ 76.039.354.205 $ 74.889.956.708 98,49% $ 33.092.937.349 43,52% Fuente:SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014. Las metas que se han desarrollado con estas asignaciones presupuestales han sido las siguientes: Cuadro 28: Metas del proyecto de inversión 739 Construcciones dignas adecuadas y seguras Descripción meta Construir y dotar 405 jardines infantiles para la atención integral a la primera infancia. Reforzar estructuralmente y remodelar 41 jardines infantiles para la atención integral a la primera infancia, garantizando el cumplimiento de la normatividad vigente. Realizar al 100 por ciento de equipamientos de la Secretaria de Integración Social, el mantenimiento correctivo y preventivo. Implementar 1 observatorio del plan maestro de equipamientos del Sector Integración Social como instrumento de evaluación y seguimiento. Construir y dotar 1 sede administrativa para el funcionamiento de la Secretaria Distrital de Integración Social. Producir 99 equipamientos no convencionales para atención a la primera infancia. Reforzar y remodelar 2 equipamientos para garantizar cumplimiento de la normatividad técnica vigente Producir 1 equipamiento convencional y/o no convencional para población habitante de calle y adulto mayor Total Avance físico 2012-2014 Ejecución presupuestal 20122014 0,0% $ 42.126.381.910 0,0% $ 12.404.324.094 68,0% $ 39.697.941.998 60,0% $ 188.131.700 0,0% $ 9.571.714.417 30,3% $ 31.283.901.408 0,0% $ 230.682.551 0,0% 0 0,0% $ 135.503.078.078 Fuente:SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014 Del anterior cuadro se puede concluir lo siguiente: - De las 8 metas establecidas en el proyecto de inversión 739, solo 3 metas presentan avance físico y ejecución presupuestal: “Realizar al 100 por ciento de equipamientos de la Secretaria de Integración Social, el mantenimiento correctivo y preventivo ”, “Implementar 1 observatorio del plan maestro de equipamientos del Sector Integración Social como instrumento de evaluación y seguimiento” y “Producir 99 equipamientos no convencionales para atención a la primera infancia ”, las cuales representan el 53% de los recursos ejecutados en el periodo 2012 - 2014. Sin embargo, estas metas no le aportan directamente a la MGR “Construir (405 SDIS + 190 SED) y adecuar y dotar (41 SDIS + 200 SED) equipamientos para la atención integral a la primera infancia teniendo en cuenta condiciones de accesibilidad y seguridad, guardando los estándares de calidad.” - Por otro lado, llama la atención que la meta denominada “Reforzar y remodelar 2 equipamientos para garantizar cumplimiento de la normatividad técnica vigente ”, si bien ejecutó el 100% de los 39 recursos apropiados en el periodo 2012-2014, su avance físico corresponde al 0%, es decir, se ejecutaron los recursos pero no se reforzaron y remodelaron los 2 equipamientos programados. - La meta de proyecto denominada “Producir 1 equipamiento convencional y/o no convencional para población habitante de calle y adulto mayor”, no presenta asignación de recursos ni ejecución física para el periodo de análisis, por lo que se genera una alerta a la SDIS. 4.1.4 Metas compartidas con otras entidades en las cuales el avance del sector es 0. Un ejemplo de este hecho se da con las siguientes cuatro Metas Gestión Resultado (MGR) que comparte la SDIS, en el marco del programa 2429, con otras entidades: Cuadro 29: Metas Gestión Resultado sin avance físico META GESTIÓN RESULTADO Cód. 416 417 419 427 INDICADOR Descripción Cód. Descripción Realizar 20 procesos locales de planeación y Número de procesos locales de planeación y presupuestos participativos, con recursos sectoriales 437 presupuestos participativos realizados, con territorializables recursos sectoriales territorializables Fortalecer y vincular el 70% de los procesos, Porcentaje de procesos, movimientos y movimientos y expresiones sociales, comunitarias, expresiones sociales, comunitarias, comunales y nuevas ciudadanías con enfoque 438 comunales y nuevas ciudadanías vinculados a diferencial, poblacional, de género y diversidad sexual los asuntos públicos de la ciudad en los asuntos públicos de la ciudad Número de procesos locales para el control Fortalecer 20 procesos locales para el control social a la 440 social a la gestión pública y los procesos gestión pública y los procesos participativos participativos fortalecidos Creación y puesta en marcha de 20 procesos locales de Número de procesos locales de comunicación 450 comunicación alternativa y diversa alternativa y diversa en operación Fuente: SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014 De acuerdo al reporte de los coordinadores de programas30 en el SEGPLAN, las entidades que le aportan a cada MGR del programa 24 son las siguientes: Cuadro 30: Entidades que desarrollan simultáneamente Metas Gestión Resultado META GESTIÓN RESULTADO Cód. MGR Entidades que aportan a la MGR 416 SDA, SDDE, SDP, SDIS e IDPAC 417 SDP, SDIS e IDPAC 419 CD, SDIS, SDCRD e IDPAC 427 SDA, SDIS e IDPAC Fuente: SEGPLAN CON CORTE A 31 DE DICIEMBRE DE 2014 29Programa 30 24. Bogotá Humana: participa y decide Archivo de SEGPLAN denominado: 01_planaccioncoordprog_20141231 40 Si bien las otras entidades registran avances en estas metas, en el caso de la SDIS no seregistra, en el reporte de los coordinadores de programas, explicación alguna respecto a la inexistencia de avance en las cuatro MGR, por lo que no es posible conocer el motivo por el cual no ha avanzado. 4.2 Deficiente gestión administrativa. 4.2.1 Incumplimiento en cantidad y población objetivo en las MGR 139 y 168. Esta consecuencia se sustenta en lo siguiente: Cuadro 31: Metas Gestión Resultado que incumplen con la cantidad y población objetivo META GESTIÓN RESULTADO INDICADOR Cód. Descripción Cód. Descripción 139 Atender intersectorialmente a 23.804 niños, niñas y adolescentes en situación o riesgo de trabajo infantil para restablecer sus derechos y promover su desvinculación 154 Niños, niñas y adolescentes en situación o riesgo de trabajo infantil atendidos 168 Atender integral y diferencialmente a 13.000 niños, niñas y adolescentes afectados y víctimas de conflicto armado, como medida que contribuya en su proceso de reparación integral y la protección integral de sus derechos 183 Número de niños, niñas y adolescentes víctimas del conflicto armado atendidos integral y diferencialmente con procesos de reparación y protección de sus derechos Fuente: SEGPLANcorte diciembre 31 de 2014 Respecto a la MGR 139, esta es compartida por la SDIS y el IDIRPON. Si bien la magnitud de la meta es atender 23.804 niños, niñas y adolescentes en situación o riesgo de trabajo infantil, al revisar la programación de la MGR para las dos entidades, se encontró que al sumar la programación, solo se llega a 8.640 (8060 SDIS y 580 IDIPRON), es decir, se presentó una reducción del 64% en la magnitud de la meta. De la MGR 168, es importante resaltar que le apunta a “13.000 niños, niñas y adolescentes” pero el proyecto de inversión que hay para esta MGR solo le apunta a “904 personas diferencialmente”. Dejando en evidencia, que no se está cumpliendo el objetivo de la meta. Igualmente, no hacen la diferencia para niños, niñas y adolescentes, la dejan abierta para todo tipo de personas y la meta es clara en señalar a que población le apunta. En la ficha EBI del proyecto de inversión, en la parte de población objetivo agregan a adultos y adultos mayores. 4.2.2 Alto número de vacantes en la SDIS (14% de la planta) Indicador EAIP: Composición del recurso humano - Vacantes La SDIS presenta un alto número de vacantes, registrándose durante el periodo 2011 – 2014 en promedio 279 vacantes de las cuales alrededor de 200 son de carácter definitivo y 79 son de carácter temporal. 41 Esta situación es alarmante ya que ha representado alrededor del 14% de la planta y suscita una deficiente gestión por parte de la entidad para suplir estas vacantes, dejando así de garantizar el correcto desarrollo de las diferentes funciones que tiene a su cargo. (Ver numeral 5.1.2) 4.2.3 Mayor onerosidad en los fallos pagados El cumplimiento de los fallos desfavorables por parte de las entidades públicas ha sido tema de interés debido al impacto que éste genera en sus finanzas; por tal razón, se han hecho diagnósticos de las causas de los retrasos y se han diseñado estrategias tendientes a la mitigación del pago de intereses moratorios. La principal causa de esta problemática obedece a que la mayoría de las veces el trámite se inicia a partir de la solicitud de la parte, quien cuenta hasta con seis meses para allegarla, período en el cual se van causando intereses de mora –para los procesos que se tramitan bajo a vigencia del Decreto 01 de 1984- y de 10 meses para el pago, en el cual se causan intereses a la DTF, durante los primeros 10 meses y moratorios comerciales de ahí en adelante –para los procesos fallados de conformidad con la Ley 1437 de 2011-. Adicionalmente, se deben tener en cuenta los retrasos atribuibles al trámite administrativo y presupuestal necesario para realizar el pago. Es por lo anterior, que con el fin de atender de forma oportuna los fallos judiciales, tanto para los que implican fallo como los que tienen obligaciones de hacer, el Sector de Integración Social debe adoptar mecanismos que permitan de oficio iniciar el proceso de cumplimiento, sin esperar que el beneficiario de estos deba tomar la iniciativa para que el proceso se active. Es de resaltar que un fallo adverso, debe ser una oportunidad para que la Administración proceda de inmediato a resarcir su acción, omisión o extralimitación; como la forma de respetar y hacer valer los derechos de los ciudadanos, amén del impacto que para el Distrito puede producir en sus finanzas. El rezago en el pago podría reducirse siguiendo procedimientos legales establecidos como el depósito judicial y optimizando el proceso de pago al interior de las entidades. Según el estudio realizado por la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, el tiempo de demora se explica por la complejidad que implica la liquidación para el pago de algunos procesos (en particular, los de nulidad y restablecimiento) y por deficiencias en los procesos administrativos de las entidades, tales como las complejidades del proceso presupuestal, el miedo a los entes de control y la falta de definición de procesos para el pago, entre otros. El estudio recomienda adelantar los procedimientos para el pago sin esperar la solicitud del demandante, efectuar pagos por depósito judicial, utilizar una fórmula estándar para las liquidaciones, aplicar la retención en la fuente a los intereses de mora y tener en cuenta la disponibilidad presupuestal a la hora de establecer fórmulas conciliatorias. 4.2.4 Incumplimiento en la periodicidad de los Comités de Conciliación. INDICADOR EAIP: Cumplimiento comités de conciliación 42 De conformidad con el artículo 16 del Decreto 1716 de 2009 “El Comité de Conciliación es una instancia administrativa que actúa como sede de estudio, análisis y formulación de políticas sobre prevención del daño antijurídico y defensa de los intereses de la entidad…”. Es por tal razón que se estableció que su periodicidad debía ser de al menos dos veces en el mes, para tener los espacios de discusión que estos temas ameritan. No obstante, revisadas las actas de los comités celebrados durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2014, a través del SIPROJ, se observa el incumplimiento generalizado de las entidades que conforman el sector, respecto de la periodicidad de dichos comités, como se observa en el cuadro siguiente. 2013 2014 15 0 0 0 1 2 2 1 3 1 3 1 1 1 1 3 3 3 3 3 2 1 4 3 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7 7 10% 1 5,6% 1 1 16 2 3 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 3 2 2 2 1 2 3 2 3 4 4 3 5 3 5 3 3 3 2 5 5 5 5 5 4 3 6 5 3 2 2 2 2 3 2 2 2 1 DICIEMBRE ENERO FEBRERO MARZO ABRIL MAYO JUNIO JULIO AGOSTO SEPTIEMBRE OCTUBRE NOVIEMBRE DICIEMBRE ENERO FEBRERO MARZO ABRIL MAYO JUNIO JULIO AGOSTO SEPTIEMBRE 0 FEBRERO MARZO ABRIL MAYO JUNIO JULIO AGOSTO SEPTIEMBRE OCTUBRE NOVIEMBRE 0% ANTERIORES ENERO 0 REGISTRO AÑOS NEGATIVAS 67 21 31% 46 69% 125 75 60,0% 50 40,0% 2012 % REGISTRO OPORTUNO 7% CON REGISTRO 4 OPORTUNO (0-5 días) % TERMINADAS TERMINADAS 54 93% % EN PROCESO 58 EN PROCESO SECRETARIA DISTRITAL DE INTEGRACION SOCIAL INSTITUTO DISTRITAL PARA LA PROTECCIÓN DE LA NIÑEZ Y LA TOTAL REGISTRADAS ENTIDAD CONCILIACIONES Cuadro 32: Registro Comités De Conciliación 1 de enero de 2012 - 31 de diciembre 2014 Fuente: SIPROJ 16 de febrero de 2015 La Secretaría Distrital de Integración Social se caracterizó, durante el período en estudio, por registrar 15 actas de años anteriores, durante 2012 sólo celebró en 4 meses los comités con la periodicidad mínima exigida, en 2013 celebró 8 y en 2014 no celebró ninguno. De las actas registradas, algunas se encuentran repetidas, como las números 19 y 23 de 2013, pero adicionalmente, en las dos actas tan sólo aparecen los datos que el sistema incluye directamente, pero no se diligenció por parte de la entidad lo acontecido en el comité celebrado. Adicionalmente, se encuentran repetidas las actas 13 y 14, en las cuales aparece un acta diligenciada y la otra en blanco. Todas las actas se registraron por fuera del término establecido. Respecto del IDIPRON, registró un acta del año anterior, pero lo realizó en término, durante 2012 celebró todos los comités con la periodicidad exigida, en 2013, tan sólo en un mes no celebró los comités requeridos y en 2014 sólo los celebró en 8 meses, resaltando el hecho de que a partir de octubre no volvió a celebrar comités. Respecto del registro de las actas, no sólo presenta una repetida y sin diligenciar (actas 105), sino que no se lleva un orden consecutivo, pues del acta 59 se pasa a la 74, luego se retoma la enumeración anterior y al llegar a la 73 se salta a la 75, pues la 74, ya había sido incluida. En cuanto al registro de las actas, el 69% de estas no se encuentran terminadas y sólo el 10% se registraron oportunamente. 43 Es de resaltar, que de conformidad con el artículo 12 del Decreto 690 de 201131“corresponde a los secretarios técnicos de los Comités de Conciliación de los organismos, órganos y entidades del Distrito Capital, la obligación de diligenciar dentro de los cinco (5) días siguientes a cada sesión de Comité de Conciliación, las respectivas Actas aprobadas en el Sistema de Información de Procesos Judiciales SIPROJWEB BOGOTÁ-.” Adicionalmente, el Decreto en mención les ordena que “por lo menos dos veces por año, en sesiones ordinarias del Comité, informe sobre los mecanismos alternativos de solución de conflictos que han sido empleados por el respectivo órgano, organismo o entidad. Este informe relacionará el número total de casos resueltos empleando el respectivo mecanismo alternativo de solución de conflictos, terminación favorable o desfavorable, valor total e individual de las sumas impuestas a favor y en contra; así como los criterios o directrices institucionales que se han implementado para utilizar los diferentes mecanismos alternativos de solución de conflictos.” De otro lado, deben realizar la verificación sobre el cumplimiento y aplicación de las políticas adoptadas por el respectivo Comité de Conciliación, y velar porque efectivamente los apoderados de la respectiva entidad u organismo realicen el diligenciamiento de las fichas de conciliación y de pacto de cumplimiento en SIPROJWEB-BOGOTÁ. 4.2.5 Metas sin avance físico pero con recursos asignados La MGR que da un ejemplo de esta característica, es la siguiente: Cuadro 33: Meta Gestión Resultado sin avance físico pero con recursos asignados META GESTIÓN RESULTADO Cód. 229 INDICADOR Descripción Estructuración e implementación del Investigación para la Innovación Social Fondo de Cód. Descripción 244 Fondo de Investigación para la Innovación Social legalmente constituido Fuente: SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014 El avance de la MGR 229 es nulo. En SEPLAN la SDIS señala que “ La normatividad vigente exige que se revise la responsabilidad de la entidad en la constitución de este Fondo. Para ello se solicitó por parte de DADE a la oficina jurídica de la entidad, un concepto en la materia acerca de la viabilidad de la creación de este fondo. A la cual la respuesta es que no es viable y que en caso de hacerlo no sería esta Secretaria quien tendría la competencia de su constitución en el marco de las obligaciones establecidas para cada entidad en el distrito, sino las Secretarias de Planeación y Desarrollo Económico”. Sin embargo, al revisar el plan de acción, se encuentra que se han ejecutado 265 millones de pesos para “Monitorear en el 100 por ciento de los proyectos la situación de las poblaciones vinculadas a los servicios sociales de la Secretaria de Integración Social y sus transformaciones.”. Sin embargo, no es claro cómo esta meta del proyecto de inversión (69432)le aporta a la MGR 229. 4.2.6 Desmejoramiento en la ejecución presupuestal. Indicador Proceso Presupuestal: Comportamiento de la Ejecución de los compromisos acumulados de Gastos de la Entidad en una serie de tiempo. 31 Por el cual se dictan lineamientos sobre la conciliación y los Comités de Conciliación en Bogotá, D.C. y evaluación de condiciones y proyectos sociales de la ciudad 32Monitoreo 44 Para la serie anual de 2004-2014, se encuentra que el IDIPRON presenta una ejecución en promedio del 94% en el rubro de funcionamiento, porcentaje que se encuentra dentro de los niveles óptimos esperados, sin embargo, llaman la atención dos cifras por debajo de este promedio que corresponden a las vigencias 2006 con el 88% y 2014 con el 91%. El 2006, se convierte en el porcentaje más bajo de toda la serie, pero para la siguiente vigencia se mejora esta ejecución. Para el caso del año 2014, a pesar de que la ejecución no se sale de los parámetros mínimos, se convierte en una alerta debido a que es el porcentaje más bajo del actual gobierno, razón por la cual debe ser tenido en cuenta a la hora de tomar acciones en torno al mejoramiento de la gestión de la entidad. En cuanto a la inversión, el promedio de ejecución para el periodo analizado es del 94%, porcentaje adecuado, no obstante, se presenta un desmejoramiento en la ejecución a partir de 2011, es así como el promedio de la ejecución para el periodo 2012-2014 es del 86%, muy por debajo del promedio de la serie, aspecto que debe ser tenido en cuenta para la toma de medidas correctivas teniendo en cuenta que los años en los que se ha desmejorado la ejecución presupuestal corresponden al actual periodo de gobierno. Gráfica 10: IDIPRON ejecución de compromisos acumulados por concepto Presupuesto de Gastos Diciembre 2004-2014 Valores constantes – millones de pesos Valor compromisos Valor compromisos 10,000 9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 FUNCIONAMIENTO 6,886 6,760 6,647 6,437 6,720 7,101 8,187 7,682 8,155 8,805 8,621 % ejec. Func. 96% 99% 88% 97% 90% 91% 99% 93% 95% 97% 91% 102% 100% 98% 96% 94% 92% 90% 88% 86% 84% 82% 80% 140,000 105% 120,000 100% 100,000 95% 80,000 90% 60,000 85% 40,000 80% 20,000 0 DIRECTA % ejec. Directa 2004 68,469 97% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 82,804 108,437 108,813 106,026 121,324 97,674 99% 95% 100% 96% 100% 95% 2011 2012 2013 2014 70,217 46,084 43,672 59,741 91% 84% 89% 85% 75% Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida del Sistema de Información Presupuestal PREDIS. (Apropiación Disponible y Compromisos acumulados). Cifras deflactadas a diciembre de 2008. 45 Indicador Proceso Presupuestal: Comportamiento de la Ejecución de los giros acumulados de Gastos de la Entidad en una serie de tiempo. Con respecto a la ejecución de giros del presupuesto de inversión del IDIPRON, presenta una disminución en el porcentaje en los últimos años a partir de 2011. De esta forma, después de llevar un promedio de 82%, se pasa a ejecuciones de giros de 66% en promedio para el periodo 2011-2014. Gráfica 11: IDIPRON ejecución de giros Presupuesto de gastos Diciembre 2004-2014 Valores constantes – millones de pesos Valor giros 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 DIRECTA % ejec. Directa 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 65,158 71,224 82,242 94,055 94,364 98,571 71,431 47,484 36,552 33,601 46,846 92% 85% 72% 86% 85% 81% 70% 62% 67% 68% 67% 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida del Sistema de Información Presupuestal PREDIS (Apropiación Disponible y giros acumulados). Cifras deflactadas a diciembre de 2008. En la SDIS se presenta una situación similar, pues en los años 2013 y 2014, se tiene una ejecución de giros del 72% y 84% respectivamente en el rubro de funcionamiento, porcentajes que en sí no se salen del intervalo recomendado, pero si se revisa la ejecución de giros promedio para los años anteriores, que es del 93%, sí se observa una gran diferencia. Sucede algo muy parecido con respecto a los giros de la inversión, que pasan de un promedio de años anteriores de 81%, a 60% y 78% para 2013 y 2014 respectivamente. Gráfica 12: SDIS ejecución de giros Presupuesto de gastos Diciembre 2004-2014 Valores constantes - Millones de pesos 46 16,000 120% Valor giros 14,000 100% 12,000 80% 10,000 8,000 60% 6,000 40% 4,000 20% 2,000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 FUNCIONAMIENTO 5,099 5,161 5,514 5,324 5,391 11,341 13,542 12,668 15,207 11,719 13,802 % ejec. Func. 91% 91% 93% 93% 96% 94% 95% 92% 93% 72% 84% Valor giros 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0 DIRECTA % ejec. Directa 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 0% 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 165,558 210,880 289,351 301,239 299,050 356,080 404,233 411,905 392,055 453,480 547,031 75% 76% 80% 79% 81% 83% 90% 86% 82% 60% 78% Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida del Sistema de Información Presupuestal PREDIS (Apropiación Disponible y giros acumulados). Valores deflactados a Dic. de 2008. 4.2.7 Alto porcentaje de reservas Indicador Proceso Presupuestal: Porcentaje de reservas que pasan a la siguiente vigencia Como resultado de estos menores porcentajes en los giros, el comportamiento del presupuesto de reservas, también se ve afectado. Es así como para el caso del rubro de gastos de funcionamiento, en el presupuesto consolidado del sector, se observa el incremento en las reservas para las vigencias 2013 y 2014, superando en ambos casos el 10%, cuando el promedio no superaba el 4%. De forma similar ocurre con las reservas del presupuesto de inversión, pues se tenía un promedio inferior al 19% y para el 2013 se alcanzó el 35% y 2014 el 21%, como se observa en las siguiente gráfica. Cabe resaltar que a pesar del aumento de las reservas en ambos rubros en el año 2013, para el 2014, se presentó una moderada disminución del porcentaje de reservas: 3 y 12 puntos porcentuales, en funcionamiento e inversión respectivamente. 47 Valor reservas Gráfica 13: Sector Integración Social - Presupuesto de Reservas vs Ejecución vigencia anterior Dic. 2004-2014. Valores constantes – millones de pesos 3,500 14% 3,000 12% 2,500 10% 2,000 8% 1,500 6% 1,000 4% 500 2% 0 FUNCIONAMIENTO % Func. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 0 0 320 289 291 683 795 650 688 3,093 2,378 0% 0% 3% 2% 2% 4% 4% 3% 3% 13% 10% 300,000 Valor reservas 0% 40% 35% 250,000 30% 200,000 25% 150,000 20% 15% 100,000 10% 50,000 0 5% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 DIRECTA 5,276 44,416 87,849 79,495 69,800 91,843 64,313 80,577 % Directa 2% 12% 19% 16% 15% 17% 12% 15% 2012 2013 2014 0% 88,135 265,685 159,260 17% 35% 21% Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de la entidad, obtenida del Sistema de Información Presupuestal PREDIS (Ejecución del presupuesto de Reservas de la Entidad – compromisos acumulados). Valores deflactados a Dic. de 2008. Dado lo anterior, es importante establecer si la constitución de estas reservas presupuestales obedece a debilidades en la planeación de la entidad. 4.3 Afectación negativa del principio de transparencia. 4.3.1 Alta concentración de contratación directa en pocos contratistas (ESAL). Analizada la base de contratos de SECOP, se tiene que la Secretaría Distrital de Integración Social suscribió 349 convenios de asociación por valor de $144.524 millones entre 211 Entidades Sin Ánimo de Lucro y que representan más del 25% del valor total de la contratación en dicha Entidad, durante el año 2014. En los siguientes cuadros, se observan las primeras 14 Entidades sin Ánimo de Lucro, que ostentan los mayores valores contratados y las primeras 14 Entidades con el mayor número de contratos suscritos en dicha vigencia. 48 Cuadro 34: Concentración de Convenios con entidades S.A.L por mayor valor SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL - AÑO 2014 No. RAZON SOCIAL ESAL NIT Cantidad Contratos Valor Total Contratos 860051170-2 1 11.741.229.819 1 COOPERATIVA MULTIACTIVA DE DETALLISTAS DE COLOMBIA 2 FUNDACION MISIONEROS DIVINA REDENCION SAN FELIPE NERI 830143151 2 7.707.526.281 3 CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR COMPENSAR 860066942 2 6.951.182.668 4 ASOCIACION CRISTIANA NUEVO NACIMIENTO 800250954-5 1 5.236.200.168 5 CRUZ ROJA COLOMBIANA SECCIONAL CUNDINAMARCA Y BOGOTA D.C. 860070301 2 5.129.072.000 6 FUNDACION SOCIAL CASTILLO SAN LUCAS 900119083-9 7 3.732.244.181 7 FUNDACION HOGAR SAN FRANCISCO DE ASIS 860046667-0 1 3.291.698.055 8 DOMINICAS HIJAS DE NUESTRA SEÑORA DE NAZARETH 860007392-4 1 3.133.508.358 9 FUNDACION MESALUD 900326710-6 2 3.082.994.936 10 FUNDACION CENAINCO 8300547571 1 2.755.132.339 11 FUNDACION CELESTIN FREINET 830142249-7 3 2.603.640.153 12 FUNDACION INSTITUTO TECNOLOGICO DEL SUR 860020194-6 1 2.546.102.380 13 INSTITUTO DE HERMANAS FRANCISCANAS DE SANTA CLARA 890982597-7 1 2.457.252.648 14 CORPORACION CONSTRUYENDO AMOR 830097306-6 9 2.449.095.281 Fuente: Elaborado con base en información registrada por SDIS en SECOP. Cuadro 35: Concentración de Convenios con entidades S.A.L por mayor número de contratos SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL - AÑO 2014 No. RAZON SOCIAL ESAL NIT Cantidad Contratos Valor Total Contratos % 1 CORPORACION CONSTRUYENDO AMOR 830097306-6 9 2.449.095.281 1,69% 2 FUNDACION SOCIAL CASTILLO SAN LUCAS 900119083-9 7 3.732.244.181 2,58% 3 FUNDACION NACIONAL PARA ANCIANOS Y NIÑOS DESAMPARADOS 830137204-6 5 1.493.974.789 1,03% 4 COMITE CIVICO FEMENINO DE LOS BARRIOS ESTRELLA DEL SUR Y BOGOTÁ 800160033-0 5 998.238.936 0,69% 5 FUNDACION PEPASO 860524015-1 5 938.445.860 0,65% 6 FUNDACION CULTURAL ANDRES FELIPE 900196854-9 4 2.106.439.930 1,46% 7 FUNDACION COLOMBIA UTIL 830103750-1 4 1.922.417.278 1,33% 8 CORPORACION PARA EL DESARROLLO INTEGRAL HUMANO CORDIN 830072816-2 4 1.528.702.212 1,06% 9 ASOCIACION GENERADORA DE BIENESTAR SHOW KIDS 830122129-6 4 1.096.312.686 0,76% 10 FUNDACION SOCIAL SEMILLAS DE ESPERANZA 900088285-5 4 907.698.144 0,63% 11 FUNDACION ONG PROGRAMA TEJIENDO LOGROS 830104286-8 4 737.285.430 0,51% 12 CORPORACION SIGNOS VITALES 830115374-5 4 691.152.300 0,48% 13 CORPORACION SIEMBRA FUTURO 900007370-7 4 652.666.800 0,45% 14 CORPORACION SIEMBRA FUTURO 900007370-7 4 652.666.800 0,45% Fuente: Elaborado con base en información registrada por SDIS en SECOP. Como se observa en la siguiente gráfica, existen entidades con distinta razón social pero el mismo Representante Legal: 49 Gráfica 14: Concentración de convenios Diferentes entidades sin Ánimo de Lucro que tienen el mismo Representante Legal ENTIDADES SIN ANIMO DE LUCRO CON EL 4,14% DE LA CONTRATACIÓN DE CONVENIOS DE ASOCIACION Y EL MISMO REPRESENTANTE LEGAL REPRESENTANTE LEGAL TOTAL= $4.523 Millones $1.266 Millones $1.816 Millones JANETH DEL SOCORRO FAJARDO SUAREZ C.C. 51840758 MESALUD NIT 900326710-6 UNIÓN TEMPORAL GESTIÓN HUMANA NIT 830080935 Contrato 7214-2014 Contrato 7711-2014 JANETH DEL SOCORRO FAJARDO SUAREZ C.C. 51840758 $1.440 Millones Contrato 7589-2014 ASOCIACIÓN GENERADORA DE BIENESTAR SHOWKIDS NIT 830122129-6 COOPERATIVA MULTIACTIVA PROYECTO LARES NIT 830127321-7 $131 Millones Contrato 7034-2014 Contrato 7895-2014 $306 Millones Contrato 7032-2014 Contrato 7457-2014 $191 Millones $467 Millones TOTAL = $1.452 MILLONES $177 Millones $179 Millones Contrato 7129-2014 Contrato 7021-2014 Fuente: Elaborado con base en información registrada por SDIS en SECOP. 4.3.2 Limitación de oferentes. Lo anteriormente analizado, refleja los excesos derivados de la aplicación de la contratación directa, lo cual puede ser atribuible al operador de la norma; sin embargo al no existir una reglamentación que limite el uso de esta figura y que obligue a la realización de procedimientos abiertos, da lugar a que la regla general de selección de contratistas, como lo es la Licitación Pública, termine aplicándose casi que de manera excepcional, como sucedió en la vigencia 2014 por parte del Sector de Integración Social y que obviamente limitan la libre concurrencia de oferentes en los procesos contractuales, hecho que pone en riesgo los principios rectores de la administración pública. 4.3.3 Ineficiente utilización de los recursos. La eficiente administración de los recursos públicos, tiene como objetivo maximizar los beneficios sociales que se puedan derivar del uso de unos recursos, o más formalmente maximizar el bienestar social. Estos proyectos sociales que desarrolla el Sector Integración Social cuentan con un mercado amplio en bienes y servicios que bien pueden someterse a Licitaciones, Selección abreviada o subasta inversa, que permitirían obtener por ende un menor costo y una mayor cobertura de los 50 servicios ofrecidos a las personas menos favorecidas, logrando una mayor eficacia y calidad en la provisión de servicios y bienes públicos, que resulte más atenta a las necesidades y preferencias particulares de los beneficiarios. Así mismo, en cuanto a una mayor transparencia y control democrático de la gestión pública. La concentración de contratos que se ha observado en el Sector Integración Social, además de poner en riesgo la eficiente administración de los recursos públicos, contribuye a la creación de monopolios y de adjudicación sin concurrencia competitiva. 5. ASPECTOS A TENER EN CUENTA EN EL SECTOR INTEGRACIÓN SOCIAL. 5.1 En relación con la Gestión del Talento Humano Con el fin de establecer el estado de la Gestión del Talento Humano en el Sector Integración Social se tomó la información reportada para el periodo comprendido entre diciembre de 2011 y diciembre de 2014, por el Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital (DASCD) mediante su Sistema General de Información Administrativa (SIGIA) y por la Secretaría de Hacienda Distrital (SHD), a través del Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS). 5.1.1 Avances en el proyecto de “dignificación del empleo público” formulado en el PDD “Bogotá Humana”. Indicador EAIP: Modernización En armonía con las directrices nacionales, el gobierno distrital estableció mediante el Plan de Desarrollo Distrital 2012-2016 “Bogotá Humana”, el programa de “Fortalecimiento de la Función Administrativa y Desarrollo Institucional”. Este programa, incluye un proyecto prioritario denominado “Dignificación del Empleo Público”, entre los seis proyectos prioritarios allí establecidos. Dicho proyecto tiene asociada la meta 458 en donde se busca “Formalizar el empleo público requerido para el cumplimiento de la gestión en el 100% de las entidades distritales, adecuando la estructura organizacional a los nuevos retos institucionales y a las metas de desarrollo del Distrito”, para lo cual el DASCD debe revisar, dar aprobación y ajustar las escalas salariales de los estudios técnicos presentados por las entidades del Distrito que busquen la reestructuración de su planta de personal, dando cumplimiento a la gestión de la administración distrital. Las entidades que conforman el sector deben vincularse a este proceso de formalización del empleo público, según lo establecido en el artículo 6 del Acuerdo 199 de 2005, según el cual, “para todas las Entidades y Organismos Distritales, el establecimiento o modificación de las plantas de empleos permanentes o temporales, estructuras organizacionales, vinculación de supernumerarios, deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital. Se exceptúa de la aplicación de este artículo las plantas de empleados docentes de la Secretaria de Educación Distrital y la Universidad Distrital”. Dado lo anterior, y con el fin de hacer un seguimiento al avance del proyecto, se solicitó al DASCD el informe de Dignificación Empleo Público del Distrito Capital, con corte a Diciembre de 2014, en donde se observa que: Planta de personal permanente: 51 Las dos entidades que conforman el Sector han radicado estudios técnicos para obtener viabilidad técnica por parte del DASCD, como se observa en el cuadro siguiente: Cuadro 36: Relación de estudios radicados para viabilidad técnica por parte del DASCD. Planta permanente. Diciembre 2014 FECHA RADICACIÓN ESTADO ESTUDIO A LA ENTIDAD INICIAL FECHA Concepto técnico Secretaria Distrital de Integración Social 18 de Mayo de 2012 favorable. En estudio por parte del IDIPRON 13 de Agosto de 2014 DASCD Fuente: DASCD, informe sobre la Dignificación del Empleo Público en el Distrito Capital, Diciembre 2014. De estas, solo la Secretaría Distrital de Integración Social ha obtenido concepto técnico favorable por parte del DASCD, para la creación de 1.389 cargos. A pesar de lo anterior, esta entidad no ha podido culminar el proceso, el cual requiere del concepto presupuestal por parte de la SHD y la expedición del acto administrativo que establece la modificación de la planta de personal permanente. Planta de personal temporal: El Ministerio de Trabajo, mediante la Circular 008 de 2012, estableció un conjunto de fases para adelantar el proceso de formalización del empleo público. Una de ellas, contempla la posibilidad de crear empleos de carácter temporal, toda vez que el artículo 21 de la Ley 909 de 200433, establece que estos empleos sirven para “(…) enfrentar necesidades del servicio contingentes que se presenten y que se requieran en desarrollo de las funciones públicas y la misión institucional encargadas a la administración (…)”. Por lo anterior y dados los tiempos y recursos que se requieren para llevar a cabo el fortalecimiento de la planta permanente, las dos entidades del Sector han contemplado la creación de empleos de carácter temporal. Sin embargo de éstas, solo el IDIPRON ha podido culminar el proceso de formalización para 246 empleos solicitados, el cual requiere del concepto presupuestal por parte de la SHD y la expedición del acto administrativo que establece la creación de los empleos temporales. No obstante, estos empleos solo tendrán vigencia durante la ejecución de los proyectos del Plan de Desarrollo a los que están asociados. 33 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. 52 Cuadro 38: Relación de cargos aprobados por parte del DASCD. Empleos temporales. Diciembre 2014. FECHA CONCEPTO CARGOS ENTIDAD FECHA RADICADO FAVORABLE DASCD APROBADOS IDIPRON Enero 10 de 2013 Enero 21 2013 246 Secretaría de Integración Junio 17 de 2013 Octubre 2013 1419 Social TOTAL 1665 Fuente: DASCD, informe sobre la Dignificación del Empleo Público en el Distrito Capital, diciembre 2014. 5.1.2 Composición del talento humano. Indicador EAIP: Composición del recurso humano (planta, contratistas y vacantes) a) Composición del recurso humano (planta + contratistas) El Sector cuenta con una planta de personal diversa para cada una de las entidades que lo conforman. A pesar de esto, es evidente que en promedio para el periodo 2011- 2014 el 80,5%, del recurso humano con el que ha contado el Sector, son personas vinculadas mediante Contratos de Prestación de Servicios. Gráfica 15: Composición del recurso humano Diciembre 2011- 2014 100.0% 90.0% 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% 81.7% 74.3% 66.0% 85.0% 92.9% 13.2 8.3 34.0% 25.7% 1.9 2.9 8.0 18.3% 15.0% 8.0 6.0 5.6 4.5 24.0% 7.1% 3.2 10.8% 4.0 11.1% 2.0 0.0 dic-12 dic-13 % Cargos planta ENTIDAD 14.0 12.0 76.0% dic-14 dic-11 SDIS IDIPRON 88.9% 10.0 dic-11 SDIS 89.2% dic-12 dic-13 dic-14 IDIPRON % Contratistas N° contratistas por profesional de planta AÑO CARGOS DE PLANTA CONTRATISTAS dic-11 dic-12 dic-13 dic-14 dic-11 dic-12 dic-13 1996 1996 1996 2006 203 204 450 3868 5757 8916 11332 2670 1687 1.427 TOTAL RECURSO HUMANO 5864 7753 10912 13338 2873 1891 1.877 CONTRATISTAS POR CARGO DE PLANTA 1,9 2,9 4,5 5,6 13,2 8,3 3,2 53 ENTIDAD Total sector AÑO CARGOS DE PLANTA CONTRATISTAS dic-14 450 3.616 TOTAL RECURSO HUMANO 4.066 2.199 2.200 2.446 2.456 6.538 7.444 10.343 14.948 8.737 9.644 12.789 17.404 2011 2012 2013 2014 CONTRATISTAS POR CARGO DE PLANTA 8,0 3,0 3,4 4,2 6,1 Fuente: Elaboración con base en la información reportada por el DASCD a través del SIGIA. Periodo diciembre 2011-2014. Según esta relación, para diciembre de 2014 se tiene que: por una persona de planta en la SDIS hay 5,6 contratistas y en el IDIPRON 8. Esta situación refleja una clara carencia de personal en la planta de personal de las entidades para llevar a cabo las funciones y responsabilidades adquiridas, ya que a diciembre de 2014 en el sector hay 6,1 contratistas por cada cargo de planta. Además, se percibe un aumento del 43,9% en el número de contratistas con que contaba el sector en 2013 y con el que cuenta actualmente. Para la Secretaría Distrital de Integración Social, se evidencia un aumento constante en el número de contratistas desde el 2011, pasando de 3.868 contratistas en el año a 11.332 y como consecuencia se presenta un aumento en la carga del personal de planta que paso de 1,9 contratistas por cargo a 5,6. En el IDIPRON la situación tampoco es alentadora ya que el número de contratistas ha representado alrededor del 86,8% del recurso humano, pasando de 2.670 contratistas en 2011 a 3.616 en 2014. La reducción en la carga del personal de planta entre 2011 y 2014 del 39% se justifica por el ingreso de los 246 cargos temporales nuevos, no obstante se esperaba que el número de personas vinculadas mediante contratos de prestación de servicios disminuyera por esta situación. Adicional a esto, y a pesar del significativo avance que ha tenido el sector con respecto al proyecto de “dignificación del empleo público” formulado en el PDD “Bogotá humana”, se evidencia para la SDIS un alto número de vacantes, registrándose a diciembre de 2014 un total 366de las cuales el 73% son definitivas y el 27% son temporales. 54 Gráfica 16: Total vacantes por entidad Diciembre 2011–2014 dic-11 dic-12 71% 25% 34% 23% 65% 77% 67% 56% 57% 38% 33% 5% dic-14 1% 0% dic-13 0% 0% dic-12 0% 0% dic-11 6% 0% 14% 29% 50% 50% 37% 63% 73% 34% 22% 0% 20% 0% 40% 30% 60% 27% 66% 80% 70% 100% 78% 120% 2011 2012 2013 2014 0% SDIS dic-13 dic-14 IDIPRON Definitiva Temporal Total vacantes sector Indefinida TOTAL VACANTES DISCRIMINADA POR TIPO TOTAL VACANTES DEFINITIVA TEMPORAL INDEFINIDA dic-11 256 180 76 0 229 178 51 0 dic-12 SDIS 265 174 91 0 dic-13 366 269 97 0 dic-14 30 11 19 0 dic-11 2 1 1 0 dic-12 IDIPRON dic-13 7 4 1 2 32 12 2 18 dic-14 286 191 95 0 2011 231 179 52 0 2012 Total vacantes sector 272 178 92 2 2013 398 281 99 18 2014 Fuente: elaboración con base en la información reportada por el DASCD a través del SIGIA. Periodo diciembre 2011-2014. ENTIDAD AÑO De esas vacantes reportadas para diciembre de 2014, el 36,3% (133 vacantes) corresponden a cargos en el nivel técnico, el 35% (128 vacantes) a nivel profesional y el 28,7% (105 vacantes) al nivel asistencial, como se muestra a continuación. 55 Gráfica 17: Vacantes por nivel jerárquico Diciembre 2011-2014 80.0% 100.0% dic-12 dic-13 dic-14 SDIS Directivo dic-12 dic-14 IDIPRON Asesor Profesional 2011 2012 37.2% 33.9% 28.6% 0.3% 27.6% 34.9% 35.7% 0.7% 1.1% 43.7% 0.4% 1.3% 26.8% 27.7% 43.4% 33.9% 0.0% 0.3% 28.1% 6.3% 3.1% 0.0% dic-13 22.4% 42.9% 28.6% dic-11 14.3% 14.3% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 10.0% 10.0% 0.4% 1.1% 0.4% 0.4% 1.3% 20.0% dic-11 50.0% 35.0% 36.3% 28.7% 27.2% 35.1% 36.2% 26.6% 27.9% 28.5% 23.8% 40.0% 43.7% 47.3% 60.0% 50.0% 62.5% 80.0% 2013 2014 Total vacantes sector Técnico Asistencial TOTAL VACANTES POR NIVEL JERÁRQUICO TOTAL VACANTES DIRECTIVO ASESOR PROFESIONAL TÉCNICO ASISTENCIAL 256 0 1 61 121 73 dic-11 229 1 3 61 64 100 dic-12 SDIS 265 1 3 72 93 96 dic-13 366 0 0 128 133 105 dic-14 30 0 0 3 3 24 dic-11 2 0 0 1 0 1 dic-12 IDIPRON 7 1 0 3 2 1 dic-13 32 1 0 20 2 9 dic-14 286 0 1 64 124 97 2011 Total 231 1 3 62 64 101 2012 vacantes 272 2 3 75 95 97 2013 sector 398 1 0 148 135 114 2014 Fuente: elaboración con base en la información reportada por el DASCD a través del SIGIA. Periodo diciembre 2011-2014. ENTIDAD AÑO b) Carga financiera de los servidores de la Entidad. Indicador EAIP: Carga financiera de los servidores de la Entidad Con respecto a este indicador, se hizo una comparación entre los recursos de inversión más los servicios personales indirectos sobre el número total de personas de planta. Esta información permite determinar la cantidad de recursos de inversión y servicios personales indirectos que le corresponde a cada uno de los cargos de planta. Sin embargo, este análisis se hizo desagregado por entidad debido a la disparidad de sus recursos de inversión y su planta de personal. 56 Caso1: Secretaría Distrital de Integración Social (SDIS). Para esta entidad se evidencia una disminución en la carga financiera por persona de planta entre 2011 y 2013 pasando de $38,7 millones a $24,8 millones en 2013. Sin embargo, en 2014 se presenta un aumento del 42%, reflejado por el incremento en los recursos de inversión destinados a la entidad. 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 42.0% 38.7 27.6 35.3 -10.1% 24.8 -28.7% 2011 DIC 2012 DIC 2013 DIC 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% Variación porcentual Millones de pesos de 2008 Gráfica 18: SDIS carga financiera por persona de planta Diciembre 2011 –2014 2014 JUN e) Promedio carga financiera por persona de planta f) Variación porcentual carga financiera Poly. (e) Promedio carga financiera por persona de planta) CONCEPTO 2011 DIC 2012 DIC 2013 DIC 2014 DIC a) Servicios personales indirectos 251,9 315,0 322,0 318,2 b) Inversión directa 77.084,9 54.790,6 49.229,4 70.397,6 c) Recursos inversión + servicios personales indirectos 77.336,8 55.105,6 49.551,4 70.715,8 d) Numero de cargos 1996 1996 1996 2006 e) Promedio carga financiera por persona de planta 38,7 27,6 24,8 35,3 f) Variación porcentual carga financiera -28,7% -10,1% 42,0% Fuente: Cálculos propios con base en Secretaría de Hacienda Distrital, Sistema PREDIS, para variables a) y b); Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital, Sistema SIGIA, para la variable d). Caso 2: Instituto para la Protección de la Niñez y la Juventud (IDIPRON) En el IDIPRON, la carga financiera muestra una reducción, pasando de $2.365,6 millones en 2011 a $1.551,5 millones en 2014; con una variación porcentual negativa entre 2011 y 2012 del 0,6%, entre el 2012 y 2013 del 28% y 8,3% entre 2013 y 2014. No obstante, esta situación se presenta por el aumento de 246 cargos temporales. 57 3,000 0% -0.6% 2,500 -5% -8.3% 2,000 1,500 1,000 Variación porcentual Millones de pesos de 2008 Gráfica 19: IDIPRON Carga financiera por persona de planta Diciembre 2011-2014 -10% -15% 2,365.6 2,351.5 1,692.2 500 1,551.5 -28.0% 0 2011 DIC 2012 DIC 2013 DIC -20% -25% -30% 2014 JUN e) Promedio carga financiera por persona de planta f) Variación porcentual carga financiera Poly. (e) Promedio carga financiera por persona de planta) CONCEPTO 2011 DIC 2012 DIC 2013 DIC 2014 JUN a) Servicios personales indirectos 8,0 3,4 6,3 59,6 b) Inversión directa 480.218,9 479.707,1 761.480,9 698.109,0 c) Recursos inversión + servicios personales indirectos 480.226,9 479.710,5 761.487,2 698.168,6 d) Numero de cargos 203 204 450 450 e) Promedio carga financiera por persona de planta 2.365,6 2.351,5 1.692,2 1.551,5 f) Variación porcentual carga financiera -0,6% -28,0% -8,3% Fuente: Cálculos propios con base en Secretaría de Hacienda Distrital, Sistema PREDIS, para variables a) y b); Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital, Sistema SIGIA, para la variable d). 5.1.3 Composición de la planta de personal. a) Tipo de vinculación del personal de planta. Indicador EAIP: Vinculación del personal de planta Con respecto al tipo de vinculación del personal de planta de las entidades que conforman el sector, se evidencia una estabilidad normal, en donde para 2014 el 65,3% de las personas se encuentran en Carrera Administrativa, el 21,9% están en periodo de prueba y el 2,7% son de Libre Nombramiento y Remoción. 58 dic-11 dic-12 dic-13 dic-14 SDIS dic-11 dic-13 2011 2012 IDIPRON 2.7% 10.1% 2.4% 2.7% 2.4% dic-14 2013 10.0% 21.9% 43.8% 54.7% 65.3% 87.6% 97.3% 97.6% dic-12 1.3% 0.2% 1.6% 3.4% 3.4% 3.0% 2.6% 26.8% 43.8% 54.7% 96.6% 96.6% 70.1% 97.4% 97.4% 2.3% 100.0% 90.0% 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% 97.7% Gráfica 20: Planta de personal por tipo de vinculación Diciembre 2011-2014 2014 Total Sector Libre nombramiento y remoción Carrera administrativa Periodo fijo Temporal y transitorio Periodo de prueba Provisional dic-11 1996 dic-12 1996 dic-13 1996 dic-14 2006 dic-11 203 IDIPRON dic-12 204 dic-13 450 dic-14 450 2011 2199 Total Sector 2012 2200 2013 2446 2014 2456 Fuente: elaboración con base en la información reportada por diciembre 2013-2014. SDIS Provisional Periodo de prueba Temporal y transitorio TOTAL CARGOS REPORTADOS Periodo fijo AÑO Carrera administrativa ENTIDAD Libre nombramiento y remoción TIPO DE VINCULACIÓN 45 1951 0 0 0 0 52 1944 0 0 0 0 51 1945 0 0 0 0 60 1406 0 0 538 2 7 196 0 0 0 0 7 197 0 0 0 0 7 197 0 246 0 0 6 197 1 246 0 0 52 2147 0 0 0 0 59 2141 0 0 0 0 58 2142 0 246 0 0 66 1603 1 246 538 2 el DASCD a través del SIGIA. Periodo 59 b) Nivel jerárquico de la planta de personal. Indicador EAIP: Nivel jerárquico de la planta de personal Para el sector se evidencia una amplia variedad en la composición de la planta de personal por nivel jerárquico. Mientras que para la SDIS la mayoría de sus cargos son de nivel profesional, técnico y asistencial (30,9%, 34,0% y 32,0%respectivamente), para el IDIPRON son profesionales y asistenciales (38,7% y 46,0%). Gráfica 21: Planta de personal por nivel jerárquico Diciembre 2011-2014 72.4% 90.0% 80.0% 72.1% 100.0% 32.3% 30.3% 34.5% 32.4% 30.3% 34.6% 29.5% 31.5% 35.9% 29.6% 31.6% 35.8% 1.8% 1.1% 1.7% 1.1% 1.9% 1.1% 1.9% 1.1% 1.1% 0.9% 13.3% 38.7% 46.0% 13.3% 1.1% 0.9% 1.9% 1.2% 1.8% 1.1% 1.9% 1.1% 10.0% 1.8% 1.1% 20.0% 2.5% 1.5% 16.7% 7.4% 30.0% 2.5% 1.5% 16.3% 7.4% 30.9% 34.0% 32.0% 31.0% 34.1% 32.0% 40.0% 30.8% 34.0% 32.2% 50.0% 31.0% 34.1% 32.1% 60.0% 38.7% 46.0% 70.0% 0.0% dic-11 dic-12 dic-13 dic-14 dic-11 dic-12 dic-13 dic-14 SDIS Directivo ENTIDAD AÑO Total cargos reportados dic-11 1996 dic-12 1996 SDIS dic-13 1996 dic-14 2006 dic-11 203 dic-12 204 IDIPRON dic-13 450 dic-14 450 2011 2199 2012 2200 Total Sector 2013 2446 2014 2456 Fuente: elaboración con base en diciembre 2013-2014. 2011 IDIPRON Asesor Profesional 2012 2013 2014 Total Sector Técnico Asistencial Nivel jerárquico En Asistencial blanco o N/A 36 22 618 680 640 0 37 22 615 679 643 0 36 22 618 681 639 0 38 24 620 683 641 0 5 3 33 15 147 0 5 3 34 15 147 0 5 4 174 60 207 0 5 4 174 60 207 0 41 25 651 695 787 0 42 25 649 694 790 0 41 26 792 741 846 0 43 28 794 743 848 0 la información reportada por el DASCD a través del SIGIA. Periodo Directivo Asesor Profesional Técnico 60 c) Profesionalización de la planta y distribución por áreas misionales o no misionales. Indicador EAIP: Profesionalización de la planta Este indicador permite identificar la profesionalización de la planta de personal de cada una de las entidades del sector. Esto se refiere al número de cargos que tienen como requisito que la persona que lo ocupe tenga un título profesional, para lo cual se debe hacer la ∑ del nivel directivo, el nivel asesor y el nivel profesional. Gráfica 22: Profesionalización de la planta de personal Cargos profesionales y cargos no profesionales (1) Diciembre 2011-2014 67% 67% 65% 65% 33% 35% 35% 2011 2012 2013 2014 59% 33% 41% 21% 20% 34% 34% 34% 40% 34% 60% 41% 59% 79% 80% 66% 80% 66% 66% 66% 100% 20% 0% dic-11 dic-12 dic-13 dic-14 dic-11 dic-12 dic-13 dic-14 SDIS IDIPRON % Profesionales Total Sector % No profesionales TOTAL CARGOS PROFESIONALES NO PROFESIONALES REPORTADOS dic-11 1996 676 1320 dic-12 1996 674 1322 SDIS dic-13 1996 676 1320 dic-14 2006 682 1324 dic-11 203 41 162 dic-12 204 42 162 IDIPRON dic-13 450 183 267 dic-14 450 183 267 2011 2199 717 1482 2012 2200 716 1484 Total Sector 2013 2446 859 1587 2014 2456 865 1591 (1) Cargos profesionales = Directivos + Asesores + Profesionales Cargos no profesionales = Asistenciales + Técnicos Fuente: elaboración con base en la información reportada por el DASCD a través del SIGIA. Periodo diciembre 2013 y junio de 2014. ENTIDAD AÑO Como se observa en lagráficay según lo observado en el indicador anterior, la SDIS y el IDIPRON tienen una planta de personal con una participación mayor de cargos de tipo no profesional (63% y 59%). Por lo tanto, el Sector evidencia un bajo porcentaje de profesionalización de sus plantas ya que este representa solo el 35% del total de los cargos de planta, caso contrario de los cargos no profesionales que representan alrededor del 35% de la planta. 61 Sin embargo, se deben dividir estos porcentajes de profesionalización de la planta en dos grupos: por un lado los que son del área misional y por el otro los que son de áreas de apoyo, con el fin de determinar cuántos cargos, que requieren personal profesional, desempeñan actividades que le apuntan al cumplimiento de la misión de la entidad y cuantos no. 71% 88% 84% 77% % Profesionales Misionales Año dic-11 dic-12 SDIS dic-13 dic-14 dic-11 dic-12 IDIPRON dic-13 dic-14 2011 2012 Total Sector 2013 2014 Fuente: elaboración diciembre 2013-2014. % Profesionales de Apoyo 2012 2013 8% 25% IDIPRON 2011 3% dic-14 3% 9% dic-13 8% 9% dic-12 11% 11% 0% dic-11 12% 11% 0% 19% dic-14 31% 37% 50% 50% 60% 63% 74% dic-13 8% 11% 1% dic-12 SDIS Entidad 77% 88% 85% dic-11 10% 10% 0% 0% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 6% 9% 100% 90% 90% Gráfica 23: Profesionalización de la planta - distribución por área misional y apoyo Diciembre 2011-2014 2014 Total Sector % Profesionales con área Indefinida Total Profesionales Profesionales cargos Profesionales Indefinido misionales de apoyo reportados 1996 676 574 40 62 1996 674 607 2 65 1996 676 592 8 76 2006 682 502 52 128 203 41 26 15 0 204 42 21 21 0 450 183 22 20 141 450 183 21 21 141 2199 717 600 55 62 2200 716 628 23 65 2446 859 614 28 217 2456 865 523 73 269 con base en la información reportada por el DASCD a través del SIGIA. Periodo Según la gráfica anterior, la distribución de la planta profesionalizada a diciembre de 2014 para la SDIS es bastante representativa, ya que de 682 cargos profesionales identificados anteriormente, el 74% llevan a cabo funciones de tipo misional (502 cargos). Con respecto al IDIPRON esta información se encuentra incompleta, ya que los cargos temporales de tipo profesional (141) no reportan el tipo de dependencia al cual se encuentran vinculados, lo que no permite establecer un análisis de la profesionalización de la planta 62 completa. Sin embargo de los 42 cargos de planta permanente el 50% llevan a cabo funciones de tipo misional y el otro 50% de apoyo. 5.2 En relación con la Gestión Presupuestal 5.2.1 Composición del presupuesto de Gastos del Sector Indicador Proceso Presupuestal: Variación del presupuesto de Gastos respecto a la vigencia anterior En el sector Integración Social, La Secretaría es la entidad que más recursos tiene asignados con el 88.5% de los gastos totales del sector. Su presupuesto de inversión asciende a $1.1 billones. El proyecto prioritario con más recursos asignados corresponde al “104 - Desarrollo integral de la primera infancia en Bogotá”, con $301 mil millones para el 2015, seguido por el “151 - Alimentando capacidades” con $294 mil millones y el “126 - Atención integral para personas mayores” con $115 mil millones. Un hecho que llama la atención para esta entidad, es la relación presupuesto de inversión vs presupuesto de funcionamiento, es decir, 1.1 billones para inversión frente a 21 mil millones de funcionamiento (51.97). Por otra parte, el IDPRON, cuenta con tan solo el 11.5% de los gastos totales del sector (144 mil millones), en donde la relación inversión vs funcionamiento (11.6), es menor que la SDIS. El principal proyecto de inversión con que cuenta la entidad es“Generación de Ingresos y Oportunidades Misión Bogotá Humana” con un presupuesto asignado de $101 mil millones. % de distritbución Gráfica 24: Magnitud del Presupuesto de Gastos por Entidades Apropiación inicial Pesos corrientes - millones de pesos Enero 2015 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 10.9% 11.5% 89.1% 88.5% 35.4% 64.6% funcionamiento inversión gasto total IDIPRON 11,452 132,383 143,835 SDIS 20,920 1,087,266 1,108,186 Fuente: Elaborado con base en la información reportada por la Secretaría de Hacienda en su página web del Presupuesto General del Distrito Aprobado 2015. 63 5.2.2 Comportamiento de la Apropiación disponible de Gastos de inversión y funcionamiento Indicador Presupuestal: Variación de la apropiación Disponible de los Gastos de Funcionamiento e inversión En el presupuesto disponible del IDIPRON para la serie (2004-2014), se observan variaciones negativas hasta la vigencia 2007, pero a partir del año 2008 se presentaun crecimiento constante hasta el fin de la serie. Con respecto al presupuesto de inversión, se presenta una mayor variabilidad, con tendencia a la baja especialmente desde la vigencia 2009, pasando de $122 mil millones a 49 mil millones en la apropiación disponible de 2013. Para el 2014, se observa un sustantivo incremento de este rubro correspondiente al 43%, sin embargo, no se acerca al valor alcanzado en la vigencia 2009. Gráfica 25: IDIPRON Presupuesto de Gastos - Apropiación Disponible- % de variación Dic. 2004-2014 Valores constantes - millones de pesos valor aprop. disp. 10,000 9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 FUNCIONAMIENTO 15% 10% 5% 0% -5% -10% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 7,169 6,824 7,579 6,657 7,488 7,803 8,251 8,271 8,540 9,046 9,486 -5% 11% -12% 12% 4% 6% 0% 3% 6% 5% Aprop. Disp. Gastos func. Valor aprop. disp. c) 140,000 50% 120,000 40% 30% 100,000 20% 80,000 10% 60,000 0% -10% 40,000 -20% 20,000 0 DIRECTA Variación Disp. Inv. Dir. d) -15% -30% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 -40% 70,712 83,426 114,281 109,310 110,770 121,712 102,418 77,085 54,791 49,229 70,398 18% 37% -4% 1% 10% -16% -25% -29% -10% 43% Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida del Sistema de Información Presupuestal PREDIS (Ejecución del presupuesto de Gastos– Apropiación Disponible). Cifras deflactadas a diciembre de 2008. 64 Para el caso de la SDIS, en la misma serie, se observa un aumento significativo en el presupuesto de gastos de funcionamiento a partir del año 2009, justificado por la creación del rubro gastos generales, lo que significa un incremento del 114%. A partir de esta vigencia, se presenta un crecimiento constante para alcanzar un total asignado para funcionamiento en el 2014 de $16 mil millones (en valores constantes). Con relación al presupuesto de inversión, igualmente se observa un crecimiento constante, hasta la vigencia 2012; para el 2013 el incremento fue del 59%, pasando de $480 mil millones a $698 mil millones, momento en el cual se empieza a ejecutar realmente el nuevo programa de gobierno. Gráfica 26: SDISPresupuesto de Gastos - Apropiación Disponible- % de variación Dic. 2004-2014 Valores constantes - millones de pesos Valor aprop. disp. 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 GASTOS DE FUNCIONAMIENTO 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 -20% 5,599 5,681 5,949 5,734 5,621 12,044 14,263 13,828 16,279 16,234 16,394 variación Aprop. Disp. funcionam. 1% 5% -4% -2% 114% 18% -3% 18% 0% 1% Valor aprop. disp. e) 800,000 70% 700,000 60% 600,000 50% 30% 400,000 20% 300,000 10% 200,000 0% 100,000 -10% DIRECTA f) 40% 500,000 variación aprop. disp. Inversión 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 -20% 219,599 276,043 360,853 379,887 368,391 430,724 447,356 480,219 479,707 761,481 698,109 0% 0% 0% -3% 17% 4% 7% 0% 59% -8% Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida del Sistema de Información Presupuestal PREDIS (Ejecución del presupuesto de Gastos– Apropiación Disponible). Cifras deflactadas a diciembre de 2008. 5.2.3 Comportamiento de la Ejecución de los compromisos acumulados de Gastos Indicador Proceso Presupuestal: Comportamiento de la Ejecución de los compromisos acumulados de Gastos de la Entidad en una serie de tiempo La SDIS presenta un comportamiento adecuado en la ejecución del rubro de funcionamiento, obteniéndose un porcentaje de ejecución promedio de 98%. 65 De forma similar, el rubro de inversión, presenta un promedio de ejecución casi perfecto del99%. Para el caso de los pasivos exigibles, la ejecución resulta tener mayores variaciones, es así como se tiene un promedio de ejecución del 67%, en donde algunos años se observan porcentajes del 100% y otros inferiores al 50%. El valor promedio de este rubro es de $1.500 millones, el cual es muy representativo. Valor compromisos Gráfica 27: SDIS Ejecución de compromisos acumulados por concepto Presupuesto de Gastos Diciembre 2004-2014 Valores constantes – millones de pesos 18,000 102% 16,000 100% 14,000 98% 12,000 96% 10,000 94% 8,000 92% 6,000 90% 4,000 88% 2,000 86% 0 2005 2006 2007 2008 FUNCIONAMIENTO 5,593 5,672 5,819 5,615 5,616 % ejec. Func. 100% 100% 98% 98% 100% Valor compromisos 2004 800,000 700,000 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0 PASIVOS EXIGIBLES 2009 2010 2011 2012 2013 2014 11,976 14,019 13,189 15,807 14,548 16,017 99% 98% 95% 97% 90% 98% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 0 53 26 2,754 599 2,310 1,633 1,728 686 1,175 4,287 DIRECTA 219,25 275,53 357,69 377,57 367,44 430,42 447,05 479,18 472,36 718,81 694,42 % ejec. Directa 100% 100% 99% 99% 100% 100% 100% 100% 98% 94% 99% 0% 100% 100% 97% 40% 80% 45% 100% 34% 42% 95% % ejec. Pasivos exig. 84% 0% Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida del Sistema de Información Presupuestal PREDIS. (Apropiación Disponible y Compromisos acumulados).Cifras deflactadas a diciembre de 2008. 5.2.4 Ejecución de los compromisos acumulados de Gastos en el 2014 Indicador Proceso Presupuestal: Ejecución de los compromisos acumulados de Gastos de la Entidad en lo corrido de la vigencia 66 Para la vigencia 2014, la ejecución presupuestal de gastos de funcionamiento de La SDIS fue progresiva durante todo el año, llegando al 98%, de forma similar el rubro de inversión, al mes de diciembre alcanzó el 99%. A pesar de este buen comportamiento en la ejecución presupuestal, es de resaltar que en el mes de diciembre la ejecución fue del 21% en funcionamiento y del 19% en inversión. Gráfica 28: SDIS Ejecución mensual de los compromisos acumulados Presupuesto de Gastos Enero – Diciembre 2014 Valores corrientes-millones de pesos Valor compromisos 20,000 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 120% 100% 80% 60% 40% 20% Valor compromisos ene. FUNCIONAMIENTO 544 % ejec. Func. 3% feb. mar. abril may o 0% junio julio agos. sept. oct. nov. dic. 1,159 2,437 3,167 4,752 6,026 9,182 9,946 12,398 13,618 14,939 18,925 6% 13% 16% 25% 31% 47% 51% 64% 70% 77% 98% 900,000 120% 800,000 100% 700,000 600,000 80% 500,000 60% 400,000 300,000 40% 200,000 20% 100,000 0 DIRECTA % ejec. Directa ene. feb. mar. abril mayo junio julio agos. sept. oct. nov. dic. 0% 286,600 303,506 333,901 343,896 395,586 426,149 514,457 564,017 615,211 667,522 745,795 820,470 36% 38% 42% 43% 50% 54% 62% 68% 74% 80% 90% 99% Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida del Sistema de Información Presupuestal PREDIS (Apropiación Disponible y compromisos acumulados). 5.2.5 Ejecución de los Giros acumulados de Gastos de la Entidad en el 2014 Indicador Proceso Presupuestal: Ejecución de los Giros acumulados de Gastos de la Entidad en lo corrido de la vigencia La ejecución de giros en la inversión del IDIPRON al mes de junio no alcanzaba el 20% y el mayor porcentaje de giros se presentó en el mes de diciembre (20%). Finalmente el porcentaje total no alcanzó el 70%, generando un alto porcentajes de reservas. 67 Valor giros Gráfica 29: IDIPRON Ejecución de Giros Presupuesto de Gastos Enero – Diciembre 2014 Valores corrientes-millones de pesos 60,000 70% 50,000 60% 50% 40,000 40% 30,000 30% 20,000 20% 10,000 10% 0 ene. feb. mar. abril mayo junio julio agos. sept. oct. nov. dic. DIRECTA 799 2,114 4,863 7,400 10,507 14,334 19,098 25,358 28,791 33,678 38,554 55,350 % ejec. Directa 1% 3% 6% 10% 14% 19% 25% 33% 37% 44% 46% 67% 0% Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida del Sistema de Información Presupuestal PREDIS (Apropiación Disponible y giros acumulados). 5.2.6 Relación Ejecución de gastos de funcionamiento respecto a los gastos de inversión Indicador Proceso Presupuestal: Relación Ejecución Gastos de funcionamiento y operación respecto a los gastos de inversión directa A partir del año 2010, la ejecución de los gastos de funcionamiento en el IDIPRON ha sido mayor que la ejecución de gastos de inversión. Llama la atención los años 2012 y 2013 con mayores diferencias en las ejecuciones de estos rubros. El periodo de años (2010-2014) contrasta con el periodo anterior (2006-2009), en el cual la situación es contraria, es decir, la ejecución de la inversión es mayor que la ejecución de los gastos de funcionamiento. Este aspecto llama la atención en la medida que el valor asignado a inversión está disminuyendo considerablemente, es decir, que al presentarse menos recursos, adicionalmente se presenta una menor ejecución de la inversión. %de ejecución Gráfica 30: IDIPRON Gastos de Funcionamiento vs Gastos de Inversión Presupuesto de Gastos - Ejecución de compromisos Diciembre 2004-2014 105% 100% 95% 90% 85% 80% 75% 2004 2005 2006 2007 2008 % ejec. Func. 96% 99% % ejec. Directa 97% 99% 2009 2010 2011 2012 2013 2014 88% 97% 95% 100% 90% 91% 99% 93% 95% 97% 91% 96% 100% 95% 91% 84% 89% 85% 68 Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida del Sistema de Información Presupuestal PREDIS (compromisos acumulados). 5.2.7 Ejecución presupuesto de reservas Indicador Proceso Presupuestal: Porcentaje de compromisos que pasan a la siguiente vigencia como reservas El porcentaje de reservas de los gastos de funcionamiento para la serie analizada en el IDIPRON, en ninguno de los casos supera el 4%. Contrario a esta situación normal, se tiene que las reservas del rubro de inversión para los últimos cinco años, superan el 20%, aspecto que debe ser vigilado y controlado, pues éstas no deberían superar el 10%. Valor reservas Gráfica 31: IDIPRON Porcentaje de compromisos que pasan como reservas Dic. 2004-2014 Valores constantes – millones de pesos 400 350 300 250 200 150 100 50 0 FUNCIONAMIENTO Valor reservas % reservas Func. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 0 0 34 25 74 69 338 141 100 364 177 0% 0% 1% 0% 1% 1% 4% 2% 1% 4% 2% 5% 4% 4% 3% 3% 2% 2% 1% 1% 0% 30,000 30% 25,000 25% 20,000 20% 15,000 15% 10,000 10% 5,000 5% 0 DIRECTA % reservas inv. Directa 2004 2005 0 0 0% 0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 23,723 13,299 11,147 20,990 23,935 16,780 22% 12% 11% 17% 25% 24% 2012 2013 2014 9,351 9,716 12,813 20% 22% 21% 0% Fuente:Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de la entidad, obtenida del Sistema de Información Presupuestal PREDIS (Ejecución del presupuesto de Reservas de la Entidad – compromisos acumulados). Cifras deflactadas a diciembre de 2008. En el caso de la SDIS, Se observa un aumento en los porcentajes de reservas para ambos rubros en el año 2013; en funcionamiento se pasó del 4% al 19% y en inversión del 17% al 36%, incrementos de más de 15 puntos porcentuales. No obstante, para la vigencia 2014, se observa una recuperación en la ejecución, que resulta en unos menores porcentajes de reservas, pero que igualmente están por encima del 10%. 69 Valor reservas Gráfica 32: SDISPorcentaje de compromisos que pasan como reservas Dic. 2004-2014 Valores constantes – millones de pesos 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 RESERVAS % Func. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 0 0 286 264 217 614 457 508 588 2,729 2,201 0% 0% 5% 5% 4% 5% 3% 4% 4% 19% 14% Valor reservas 300,000 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 40% 35% 250,000 30% 200,000 25% 150,000 20% 15% 100,000 10% 50,000 0 5% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 RESERVAS 5,276 44,416 64,125 66,196 58,653 70,853 40,378 63,796 % Directa 2% 16% 18% 18% 16% 16% 9% 13% 2012 2013 2014 0% 78,784 255,969 146,447 17% 36% 21% Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de la entidad, obtenida del Sistema de Información Presupuestal PREDIS (Ejecución del presupuesto de Reservas de la Entidad – compromisos acumulados). 5.2.8 Presupuesto de Ingresos Indicador Proceso Presupuestal: Composición del Presupuesto de Ingresos de la Entidad Con respecto al presupuesto de ingresos del sector, básicamente representados por los ingresos del IDIPRON, en su mayor parte está compuesto por las transferencias, las cuales participan en un 70% ($100 mil millones), en segundo lugar se encuentran los ingresos corrientes con el 22% y en un 8% los recursos de capital. 70 Gráfica 33: Composición del Presupuesto de Ingresos por entidad 2015 Millions 120,000 100,000 80,000 60,000 70% 40,000 20,000 Ppto inicial 22% 8% Ingresos Corrientes transferencias recursos de capital 31,937,476,000 99,841,466,000 12,056,435,000 Fuente: Elaborado con base en la información reportada por la Secretaría de Hacienda en su página web del Presupuesto General del Distrito Aprobado 2015. 5.2.9 Ejecución del Recaudo de ingresos por grandes rubros Indicador Proceso Presupuestal: Ejecución del recaudo Revisando el recaudo de los ingresos, se obtiene un promedio de recaudo de los ingresos totales para la serie analizada del 79%. El mejor promedio de recaudo lo tienen los recursos de capital con 109% pero igualmente es el rubro con una menor participación en el recaudo. El rubro más importante de los ingresos, que corresponde a las transferencias, presenta un promedio de recaudo del 83%; pero desde el 2010 el porcentaje de recaudo ha bajado sustancialmente, pasando del 90% en 2009 al 69% en 2010, incluso llegando al 63% en 2013, lo cual contrasta con los altos porcentajes de recaudo de los recursos de capital, que para el periodo 2010-2014, alcanzó un promedio de 124%. Esta situación está ligada directamente a la baja ejecución de giros para el mismo periodo en la entidad. 71 Gráfica 34: IDIPRON Ejecución del Recaudo de Ingresos acumulados Serie diciembre 2004 – 2014 Valores constantes – millones de pesos % de ejecución 180% 160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% % rec. Ingresos 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 93% 89% 76% 82% 84% 85% 75% 73% 72% 70% 74% 83% % rec. Ing. Ctes 85% 73% 61% 66% 68% 75% 77% 71% 73% 97% % rec. Transfer. 100% 100% 92% 92% 94% 90% 69% 71% 70% 63% 70% % recaudo rec. de k. 83% 109% 86% 100% 98% 101% 139% 119% 102% 157% 105% 2009 2010 2011 2012 valor recaudado g) 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 2004 2005 2006 2007 2008 INGRESOS CORRIENTES 31,564 27,781 37,236 39,069 37,902 38,112 30,326 19,439 TRANSFERENCIAS RECURSOS DE CAPITAL 5,613 2013 2014 11,884 16,190 40,374 51,938 55,790 63,355 63,504 75,969 60,012 56,725 51,360 30,055 39,504 304 302 83 12,433 9,491 5,896 9,123 4,721 5,093 187 3,819 Recaudo acumulado h) i) Distribución de los ingresos recaudados 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2004 2005 2006 2007 0% 0% 11% 9% 5% 9% 6% 8% 0% 6% 65% 60% 55% 57% 63% 60% 70% 83% 71% 66% 40% 34% 34% 32% 30% 24% 9% 28% 27% RECURSOS DE CAPITAL 0% TRANSFERENCIAS 56% INGRESOS CORRIENTES 44% 35% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida del Sistema de Información Presupuestal PREDIS. Cifras deflactadas a diciembre de 2008. 72 6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 6.1 En relación con el Proceso de Planeación Se evidenciaron debilidades en el proceso de planeación del Sector de Integración Social, específicamente en lo que respecta a la formulación y seguimiento de Metas Gestión Resultado (MGR). A continuación se enumeran las situaciones más relevantes: Se evidenció la reprogramación de algunas metas en cuanto a su magnitud, lo que probablemente obedece a que su programación no tuvo en cuenta los resultados de líneas base, diagnósticos del sector y a la falta de reconocimiento de los resultados históricos. Algunas metas de los planes de acción de los proyectos de inversión del sector no se encuentran articuladas con las MGR del Plan de Desarrollo, lo que dificulta el seguimiento a los avances del Plan y su nivel de cumplimiento. Si bien algunas MGR presentaban ejecución financiera no se registraba avance físico de las mismas, por lo que se evidenció que los esfuerzos del sector por ejecutar recursos no están necesariamente orientados a cumplir los propósitos del Plan de Desarrollo. Se encontró que a la SDIS se le asignaron algunas MGR que se encontraban por fuera de sus competencias, lo que dificulta el cumplimiento de las mismas. Se encontraron debilidades en la formulación de algunos indicadores asociados a las MGR, en lo que respecta a coherencia, pertinencia y medición. Algunos indicadores en realidad no dan cuenta del avance de las MGR. En algunos casos los recursos asignados a metas con un enfoque poblacional específico se ejecutaron en la atención de otros grupos poblacionales, diferentes a los definidos en las metas, lo que denota falta de claridad en la población objetivo de las mismas. Por ejemplo, la MGR 168, le apunta a “13.000 niños, niñas y adolescentes” pero el proyecto de inversión que hay para esta MGR solo le apunta a “904 personas diferencialmente”, dejando en evidencia que no se está cumpliendo el objetivo de la meta. Además, no se identifica el enfoque poblacional (niños, niñas y adolescentes), la dejan abierta para otros grupos poblacionales, es así como en la ficha EBI del proyecto de inversión, en el ítem de población objetivo incluyen a adultos y adultos mayores. Recomendaciones: Elaborar y, o, actualizar los diagnósticos del sector, orientados a proporcionar la información básica para la definición de lineamientos de política pública, elaboración de planes de acción y diseño de estrategias. Realizar evaluaciones de impacto de los principales proyectos y programas del sector, con el fin de establecer si estos tuvieron los efectos esperados en la población objetivo de los mismos. Construir y, o, actualizar líneas de base que sirvan de punto de partida para comparar y evaluar la implementación de las distintas políticas públicas del sector. 73 6.2 Actualizar la batería de indicadores de gestión, producto e impacto del sector, para medir su contribución al cumplimiento de los objetivos de la política pública de la ciudad. Solicitar acompañamiento a la Secretaría Distrital de Planeación y demás entidades competentes, para fortalecer el proceso de planeación del sector. En relación con la Gestión del Talento Humano Se evidenció lentitud en la provisión de vacantes en las plantas de personal de las entidades que conforman el Sector Integración Social. El sector presenta una alta vinculación de contratistas, es así como en 2014 el promedio mensual del personal contratado representó el 80% del personal vinculado al Sector con una relación de 6,1 contratistas por funcionario (5,6 SDIS y 8 IDIPRON). La alta concentración de contratistas significa para los funcionarios de planta un incremento de la carga laboral, por las tareas de contratación, inducción y supervisión que requiere la vinculación de contratistas, y para las finanzas públicas representa una distorsión del concepto de inversión, ya que la contratación con fines administrativos no necesariamente genera capital institucional. Para los contratistas, representa un estado de inestabilidad latente con disparidad de derechos respecto de los funcionarios públicos. Recomendaciones: 6.3 Gestionar ante la entidad competente la realización del concurso de méritos para proveer las vacantes definitivas de los cargos del sistema de carrera administrativa. En relación con la Gestión Presupuestal La ejecución del rubro de funcionamiento, en el periodo 2004-2014 presentó una ejecución promedio de 96% para el rubro de funcionamiento, mientras que el promedio de ejecución del rubro de inversión alcanzó un promedio del 98%, para la misma serie. Lo anterior representa un buen comportamiento en la ejecución por compromisos. Se observó que en la vigencia 2014 la ejecución presupuestal de gastos de inversión del sector fue progresiva durante todo el año, hasta llegar al 98%, mientras que el rubro de funcionamiento concentró su ejecución en el segundo semestre, pues del 95% de ejecución total, el 60% del presupuesto lo ejecutó entre julio y diciembre. La ejecución de giros del presupuesto de funcionamiento, presentó un buen comportamiento con un promedio del 91%, no obstante, las dos últimas vigencias 2013 y 2014, los porcentajes de ejecución de giros fueron 80% y 86% respectivamente, los cuales están por debajo del promedio histórico. En el caso de la inversión, después de llevar un promedio de 79%, pasó a ejecuciones de giros del 60% en 2013. Sin embargo, para 2014 se recuperó un poco esta ejecución, alcanzando el 77% y generando así mismo un alto valor de reservas presupuestales. 74 El porcentaje de reservas de los gastos de funcionamiento para la serie analizada se incrementó significativamente para las vigencias 2013 y 2014, superando en ambos casos el 10%, cuando el promedio no superaba el 4%. Lo mismo ocurrió con las reservas del presupuesto de inversión, pues se tenía un promedio inferior al 19% y para el 2013 se alcanzó el 35% y en 2014 el 21%. Con respecto al presupuesto de ingresos del sector, básicamente representados por los ingresos del IDIPRON, en su mayor parte está compuesto por las transferencias, las cuales participan en un 70% ($100 mil millones), en segundo lugar se encuentran los ingresos corrientes con el 22% y en un 8% los recursos de capital. Recomendaciones: 6.4 Articular las apropiaciones presupuestales y buena ejecución del sector con el cumplimiento de las MGR del Plan de Desarrollo. Revisar los procesos de planeación presupuestal y contractual del sector para disminuir el nivel de las reservas presupuestales y mejorar la ejecución de giros. En relación con la Gestión Jurídica El sector no cumple con su obligación legal de celebrar los Comités de Conciliación con la periodicidad exigida, adicionalmente no se lleva el registro de las actas de los Comités de Conciliación y algunas de las registradas se encuentran en blanco. El registro de los procesos en el SIPROJ es incompleto, pues no se adjuntan los documentos del proceso y los datos relacionados por los abogados a cargo de los procesos no es suficiente o son inexactos para tener una visión completa de lo acontecido en el proceso. El éxito procesal tanto cuantitativo como cualitativo del sector se encuentra dentro de la meta del plan de desarrollo (82%). No obstante, el IDIPRON se encuentra muy por debajo de dicho indicador (32%), pero su peso es bajo con respecto al de la SDIS (14 procesos del IDIPRON frente a 66 de la SDIS), por lo que no alcanza a impactarlo de manera significativa. El cálculo del éxito procesal cualitativo se hace teniendo en cuenta el valor de las pretensiones del demandante y está dado como el valor que el Distrito se ahorra al ganar un proceso. No obstante, la falta de actualización del valor de la pretensión en el SIPROJ hace que el éxito procesal cualitativo se encuentre sobreestimado y no refleje el verdadero ahorro que se produce. Existe incumplimiento en el pago de los fallos, lo que puede ocasionar mayor onerosidad en estos y desprestigio de la entidad, quien no sólo fue declarado responsable de un daño, sino que además se demora en resarcirlo. Recomendaciones: 75 6.5 Se sugiere que en el marco del Comité de Conciliación se generen discusiones en torno a la formulación de políticas de prevención de daño antijurídico, el análisis de las problemáticas que son llevadas a procesos judiciales y la toma de decisiones tendientes a evitar su ocurrencia o mitigar su impacto. Se debe impartir una directriz tendiente a que, de una parte, los apoderados de los procesos diligencien de manera completa los datos en el SIPROJ, y de otra, los jefes de las oficinas jurídicas del sector controlen dicho diligenciamiento; con el fin de cumplir con la normatividad existente al respecto y tener la información completa en el sistema, para su consulta. Con el fin de atender de forma oportuna los fallos judiciales, tanto para los que implican fallo como los que tienen obligaciones de hacer, el Sector de Integración Social debe adoptar mecanismos que permitan de oficio iniciar el proceso de cumplimiento, sin esperar que el beneficiario de estos deba tomar la iniciativa para que el proceso se active. El rezago en el pago podría reducirse siguiendo procedimientos legales establecidos como el depósito judicial y optimizando el proceso de pago al interior de las entidades. Con el fin de tener un indicador más preciso del éxito procesal cualitativo, se recomienda realizar la actualización de las pretensiones en el SIPROJ. En relación con la Gestión Contractual Los diferentes hechos expuestos en el marco de la Gestión Contractual del Sector Integración Social, reflejan cómo se pusieron, sin que mediara un procedimiento público, a disposición de un número reducido de Entidades Sin Ánimo de Lucro, los recursos públicos destinados para proyectos sociales tendientes a mejorar la calidad de vida de los distintos grupos poblacionales, familias y comunidades con especial énfasis en la prestación de servicios sociales básicos para quienes enfrentan una mayor condición de pobreza y vulnerabilidad y para aquellos que además se encuentran en riesgo social, vulneración manifiesta o en situación de exclusión social. Bajo un entendido marco de legalidad, se usó esta figura de la contratación directa, a través de la suscripción con determinadas Entidades sin ánimo de lucro y otorgándoles un número considerable de contratos dirigidos a la atención de la población en estado de vulnerabilidad, mediante la contratación regulada bajo el Decreto 777 de 1992, que reglamenta el artículo 355 de la Constitución Política. Si bien la finalidad de dicha norma, fue apoyar a las entidades sin ánimo de lucro en la ejecución de programas de interés público, la limitada reglamentación y el uso excesivo en su aplicación por parte del Sector Integración Social, dan lugar a que se constituya en una herramienta que desprotege la debida asignación y ejecución de los recursos públicos del Distrito Capital. Esta aplicación en el citado Sector, permite concluir que no se está permitiendo el acceso democrático a los procesos de selección de contratistas, en el entendido de que la democratización en la contratación estatal puede explicarse como la posibilidad que debe tener todo aquel que esté en capacidad de ofrecer bienes y servicios, de acceder, participar y ser adjudicatario de los procesos de selección de contratistas que adelanten las entidades públicas y 76 en el caso específico, la Secretaría Distrital de Integración Social, conllevando a que la entidad pública pierda la posibilidad de obtener mejores condiciones de calidad y precio. Se observa un indicador bajo en la adjudicación a través de la modalidad de Licitación Pública, pues tan solo el 15,25% de la contratación en el Sector se realizó a través de esta modalidad en discrepancia con la contratación directa que fue del orden del 76,26%. Por otra parte, se considera una deficiencia que puede generar riesgo de corrupción y falta de transparencia en la contratación pública, pues las entidades no están cumpliendo con su obligación de hacer públicos todos los procesos de contratación que realizan a través del Portal de Contratación SECOP, constituyendo un riesgo muy alto y a la vez un obstáculo para el adecuado desarrollo de la vigilancia que ejercen los organismos de control. Se recomienda: Las Entidades deben estudiar la posibilidad de modificar sustancialmente las prácticas actuales de contratación directa a través de Convenios de Asociación con ESALs y diseñar un nuevo marco institucional para la contratación de los servicios sociales, que permita mejorar la transparencia del proceso, eliminando las posibilidades de direccionamiento en la selección de los contratistas, pero que a la vez aumente la eficiencia, incrementando su impacto sobre el sector social y generando reducción de los costos para una mayor cobertura de los servicios dirigidos a la atención de grupos poblacionales en condición de vulnerabilidad. Introducir dentro de la gestión administrativa de estas entidades, disposiciones relacionadas con el desarrollo del principio de planeación en la contratación, que coadyuven en el cumplimiento de los principios de economía y transparencia. Adoptar en la normatividad interna que rija la gestión contractual de las entidades o fijar directrices para administrar sus recursos de manera eficiente y transparente y en materia de contratación cumplir con el principio de selección objetiva, eligiendo contratistas a quienes presenten las ofertas más favorables, sin importar su objeto, cuantía o modalidad de selección empleada, garantizando la IDONEIDAD del contratista, la FAVORABILIDAD de la oferta y la TRANSPARENCIA DE LA SELECCIÓN. Dar cumplimiento al principio de Publicidad en la gestión contractual, actualizando en su debida oportunidad, el registro de la gestión contractual en el SECOP y poner a disposición de la comunidad en general, las veedurías ciudadanas, órganos de control, organizaciones sociales, la información relativa a su gestión contractual en forma precisa, clara y coherente. Aplicar en todos los procesos contractuales los principios constitucionales y legales que buscan dar cumplimiento a los fines de la contratación pública. Establecer mecanismos que permitan concientizar a los funcionarios públicos a quienes se les ha delegado la contratación, sobre la responsabilidad que les asiste en el cumplimiento de la PLANEACIÓN, TRANSPARENCIA, EFICIENCIA Y RESPONSABILIDAD estatuidos en las normas que regulan la materia. 77
