Crecimiento Económico de Chile: Lecciones Históricas

Crecimiento Económico de Chile:
Lecciones de la Historia
La lectura de la
información histórica
disponible es muy
clara. Si los sistemas
económicos se
caracterizan por sus
políticas comerciales
y sus roles del Estado,
entonces Chile ha
prosperado relativamente
cuando la economía ha
sido de mercado, abierta
internacionalmente, y
con un rol del Estado
ya sea mínimo o
subsidiario, en cambio
no lo ha hecho cuando
la economía se cerró
relativamente al comercio
internacional y el Estado
fue crecientemente
intervencionista.
El actual estado de nuestra economía ha
suscitado, al menos, tres visiones distintas
sobre el mismo. Como será evidente, cada
visión se fundamenta en un conjunto de
datos generalmente inobjetables, pero
parciales. Naturalmente, las propuestas de
política económica relacionadas a cada una
de estas visiones tienden a ser diferentes.
¿Cuál es el aporte de una visión histórica
del desarrollo de la economía chilena a la
evaluación de la actual situación y a su
probable evolución futura?
Para algunos, Chile tiene una
economía emergente dinámica, alabada
internacionalmente. Para éstos, el país
tiene instituciones económicas que se
pueden comparar con aquellas de los países
desarrollados1 y niveles del PIB per cápita y
de desarrollo humano sólo superados por los
de Argentina en América Latina2. Además,
el país ha logrado reducir en las últimas
décadas en forma significativa la pobreza,
siendo uno de los pocos países en desarrollo
que ha cumplido muy anticipadamente con
la meta del milenio propuesta al respecto por
Naciones Unidas. Finalmente, la economía
chilena es reconocida por su excepcional
manejo macro-económico, incluyendo el
de los equilibrios fiscales, que se compara
favorablemente incluso con aquél de los
países desarrollados.
P a r a a q u e l l o s q u e c o m p a rt e n
esta visión favorable de la economía
chilena, no cabe esperar una tasa de
crecimiento económico mayor que una
del 5 por ciento anual, que corresponde
aproximadamente a la actual tasa de
crecimiento económico de tendencia. Ella
permite prever una rápida convergencia
de los niveles del PIB per cápita chileno a
aquellos de los países más desarrollados,
como lo sugiere el gráfico Nº1, y junto
con ello, una razonable velocidad de
reducción de la pobreza remanente.
Gráfico 1
PIB per cápita de Chile en relación al de EE.UU.
(1810-2005)
50
45
40
35
30
Economía de mercado abierta
al comercio internacional
Economía de Mercado abierta
al comercio internacional
Economía Mixta sustitutiva
de importaciones
25
20
15
10
5
0
1820
1825
1830
1835
1840
1845
1850
1855
1860
1865
1870
1875
1880
1885
1890
1895
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
por Rolf Lüders Sch.
Ph. D., M.B.A. y M.A. Universidad
de Chicago, EE.UU. Ingeniero
Comercial PUC. Profesor del Instituto
de Economía, Pontificia Universidad
Católica de Chile.
Fuente: Díaz, Lüders y Wagner (2007).
1 Por ejemplo, en el Índice de Libertad Económica de la Heritage Foundation, estrechamente asociado al nivel PIB per cápita de los diversos países, Chile ocupa el 8avo
lugar, superado sólo por países como Hong-Kong, Singapur, EE.UU., Canadá, e Irlanda. En Fuentes, J.R. y Mies, V. (2005) y en Corbo, V. y Tokman A. (2007), se recogen
un gran número de indicadores similares que sugieren el alto grado de desarrollo institucional del país.
2 De aproximadamente US$ 13.000 dólares per cápita, medido en términos de poder de compra de paridad.
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No obstante, para la mayoría de la
opinión pública informada, la situación
dista de ser satisfactoria. Ésta incluye
tanto a los que sostienen que es urgente
profundizar las reformas iniciadas en
1974, como también a los que anhelan
un cambio en el sistema económico3.
Para ambos sub-grupos el actual ingreso
per cápita, que a penas alcanza al 25
por ciento de aquél de EE.UU., es bajo,
además de encontrarse creciendo –a
pesar del entorno favorable– a una tasa
relativamente reducida. Para el primero
de los sub-grupos, los indicadores de
pobreza oficiales, que se muestran en el
gráfico Nº2, subestiman sustancialmente
la pobreza existente4. Para el segundo
sub-grupo, la diferencia absoluta entre
el PIB per cápita chileno y el de EE.UU.,
medida en moneda de valor constante, ha
aumentado sostenidamente desde 1810,
como se muestra en el cuadro Nº1, a pesar
cuadro 1
Diferencia del ingreso per cápita
entre Chile y USA 1810-2007
(En USD 2006 PPP World Bank)
1810
1850
1900
1950
2000
2007
CHL
587
928
2.153
3.832
10.559
13.250
USA
1.512
2.194
5.741
13.651
40.410
44.643
Fuente: Díaz, Lüders y Wagner (2007)
dif
924
1.266
3.588
9.819
29.852
31.393
de la convergencia de ingresos observada
a partir de 1985. Para los mismos, además
la distribución del ingreso de Chile es una
de las más desiguales del mundo5, lo que
consideran inaceptable, y tiende, como
se muestra en el gráfico Nº3, a hacerse
más desigual.
Antes de extraer las lecciones de la
experiencia histórica, corresponde –aunque sólo sea en forma muy esquemática–
referirse a los factores que determinan el
crecimiento económico en general, para a
la luz de ello interpretar la evidencia.
¿Qué sabemos conceptualmente
sobre el crecimiento económico?
Contablemente, el crecimiento económico se explica por la acumulación de
factores de producción –capital y trabajo–
y por las ganancias de productividad en
el uso de los mismos. Las ganancias de
productividad, a su vez, son función
de la innovación tecnológica y de las
mejoras en la calidad con que se asignan
los insumos a sus diferentes usos. En
la práctica, para un país dado en un
momento histórico también dado, los
incentivos para la acumulación de
capital, para el mayor esfuerzo de trabajo,
para la innovación tecnológica y para
las mejoras en la calidad de asignación
de los recursos, estarán determinados
por las instituciones existentes y su
evolución esperada. El crecimiento es
por ello esencialmente un asunto de
desarrollo institucional y de expectativas
de modificación de las mismas.
La actual coyuntura económica –paradójicamente– es compleja
para Chile. El PIB per cápita se encuentra convergiendo hacia
aquél de los países más ricos. Sin embargo, hay descontento
con respecto a la velocidad de esa convergencia y hay, consecuentemente, presiones por cambios institucionales de diverso
orden. Además, no cabe duda que la baja del tipo de cambio
real en los últimos años y las fuertes presiones re-distributivas,
están generando incertidumbre con respecto a la respuesta del
gobierno frente a esos desafíos. Tal incertidumbre está afectando la tasa de inversión y por ende, la de crecimiento económico.
Esto puede derivar en un círculo vicioso muy parecido a aquél
que describimos anteriormente y que el país sufrió durante
gran parte del siglo XX.
12
Las instituciones comprenden un
concepto amplio, incluyendo –entre
otras cosas– la Constitución política
de un país, las leyes, los reglamentos,
las políticas y las costumbres6. Ellas –y
su evolución esperada– son el fruto de
la historia. Idealmente, en un mundo
rápidamente cambiante como el actual,
las instituciones deben adaptarse con
flexibilidad a las nuevas condiciones.
Pero las instituciones también pueden
cambiar porque existe insatisfacción con
respecto al rol que cumplen. En este caso,
el cambio institucional –si llega a afectar
las bases mismas del sistema existente–
puede generar incertidumbre entre los
agentes económicos, lo que disminuirá
el esfuerzo de trabajo, inversión e
innovación. En ese sentido, un país en
que existe consenso sobre las bases de
la institucionalidad –por ejemplo, sobre
el sistema económico– podrá estar
constantemente adaptando su modelo
a las nuevas circunstancias derivadas
del cambio tecnológico y del entorno,
sin generar mayor incertidumbre
entre los agentes económicos. Esto
sucede porque éstos pueden predecir
el sentido del cambio y lo considerarán
positivo. Buenos ejemplos de ello son las
economías desarrolladas de occidente,
especialmente la de EE.UU.
Existirá consenso sobre un determinado sistema económico –y por
lo tanto la posibilidad de cambio sin
incertidumbre– si la población percibe
que el mismo resuelve mejor que cualquier
otro sus problemas económicos. En la
práctica ello implica, en un país en
desarrollo, que el sistema debe generar
relativamente altas tasas de crecimiento
y al mismo tiempo una distribución de
los frutos del crecimiento considerada
equitativa por la población.
Lecciones de la historia
económica de Chile
Convergencias y divergencia
Chile tiene una economía relativamente “chica” –tanto por su escasa
población como por su PIB per cápita–
cuyo nivel de actividad se encuentra
directamente influenciado por la
demanda internacional de sus productos
de exportación. Es por eso, que una
manera útil de evaluar el éxito o fracaso
del esfuerzo interno de crecimiento, es
comparando el nivel del PIB per cápita
de Chile, ya sea con aquél del resto del
mundo, con aquél de cualquier agregado
importante de países, o con aquél de algún
Adminitración
y Economía UC
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Gráfico 3
Distribución del ingreso
(Coeficiente de Gini)
100
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0
1849
1853
1857
1861
1865
1869
1873
1877
1881
1885
1889
1893
1897
1901
1905
1909
1913
1917
1921
1925
1929
1933
1937
1941
1945
1949
1953
1957
1961
1965
1969
1973
1977
1981
1985
1989
100
1849
1853
1857
1861
1865
1869
1873
1877
1881
1885
1889
1893
1897
1901
1905
1909
1913
1917
1921
1925
1929
1933
1937
1941
1945
1949
1953
1957
1961
1965
1969
1973
1977
1981
1985
1989
Gráfico 2
Porcentaje de la población chilena debajo
de la línea de pobreza
Fuente: Prados. L. (2005)
país con una economía “grande”. En el
gráfico Nº1 se compara, para el período
1810-2005, el PIB per cápita de Chile con
aquél de los EE.UU. Sin embargo, una
evolución similar del indicador señalado
se podrá encontrar si la comparación se
hace con cualquier región –incluyendo
América Latina– o con el resto del mundo
como un todo7.
Pues bien, lo que se observa en el
gráfico Nº1 es convergencia –del PIB per
cápita de Chile al PIB per cápita de los
EE.UU.– tanto durante el siglo XIX, como
a partir de 1985, y divergencia durante gran
parte del siglo XX, excepto los últimos
quince años. Es más, ambos períodos de
convergencia –que podríamos denominar
de economía liberal y de economía
social de mercado, respectivamente–
coincidieron con la existencia de sistemas
que presentaron apertura económica
y moderada intervención discrecional
del Estado8. En cambio el intervalo de
divergencia –aquél de sustitución forzada
de importaciones– se destacó por su
creciente cierre al comercio y a los flujos
de capitales, como también por la creciente
intervención discrecional del Estado. Este
período culmina en 1973 con un sistema
económico que se asemejó mucho a aquél
Fuente: Prados. L. (2005)
de las economías centralizadas de Europa
oriental en la misma época.
La lectura de la información histórica
disponible es muy clara. Si los sistemas
económicos se caracterizan por sus
políticas comerciales y sus roles del
Estado, entonces Chile ha prosperado
relativamente cuando la economía ha sido
de mercado, abierta internacionalmente,
y con un rol del Estado ya sea mínimo
o subsidiario, en cambio no lo ha hecho
cuando la economía se cerró relativamente
al comercio internacional y el Estado fue
crecientemente intervencionista. De
acuerdo al esquema conceptual esbozado
en la sección anterior, el primer sistema
generó los incentivos necesarios para un
rápido crecimiento, en cambio el segundo
sistema no lo logró.
El papel de la “enfermedad holandesa”
y de la “cuestión social” en el tránsito de
un sistema virtuoso a uno que no lo fue
¿Cuáles fueron las principales fuerzas
económicas internas que contribuyeron
al cambio de sistema económico en Chile
a partir de fines del siglo XIX? Cabe acá
destacar a la “enfermedad holandesa” y a
la “cuestión social”, ambas relacionadas
con el salitre. También influyeron (1)
la ideología dominante en los países
desarrollados con respecto al desarrollo
económico de los países del Tercer
Mundo y/o emergentes, que le atribuía
un rol clave al proteccionismo y a las
“políticas industriales” impulsadas desde
el Estado, (2) los conflictos bélicos y
las crisis económico financieras, que
interrumpieron los flujos comerciales
internacionales, y (3) los sistemas
económicos que se venían adoptando en
el extranjero, que se caracterizaban por
su marcado carácter mercantilista.
Por un lado, con respecto a la
“enfermedad holandesa”, la anexión de
los territorios ricos en caliche –a raíz
de la Guerra del Pacífico– tuvo como
consecuencia dicha enfermedad, lo que
se puede apreciar por el significativo
cambio en la estructura de producción,
representada en el gráfico Nº4. Aumentó
muy significativamente la actividad
minera y disminuyeron relativa y también
notoriamente, las producciones agrícola e
industrial. El clamor por protección por
parte de los últimos sectores no se hizo
esperar y eventualmente rindió frutos,
como se puede apreciar en el gráfico Nº5,
en que se muestra la relación existente
entre la apertura comercial de Chile en
3 Representantes de unos y otros son, por ejemplo, el grupo de 20 destacados economistas que presentó un informe el año pasado recomendando un conjunto de medidas
para acelerar el crecimiento económico y el grupo de parlamentarios liderados por el senador Adolfo Zaldívar, que proponen cambiar el “modelo” económico.
4 Larraín (2007), sin desconocer el progreso en la materia, estima que para 2006 la pobreza en Chile era de 29 por ciento, versus el 13,7 oficial.
5 La distribución del gasto –que incluye el efecto de la tributación y del gasto en especie, es decir una parte muy significativa del gasto social- es significativamente menos
desigual. Ver Cowan, K. and J. De Gregorio (2000).
6North (1989).
7 Lüders (1998).
8 En el siglo XIX el rol del Estado en la economía se puede calificar –en general- como “mínimo” y a partir de 1974 ha, en general, propendido a ser “subsidiario”, es decir,
el gobierno sólo interviene si los individuos o los grupos intermedios no pueden o no desean realizar las actividades económicas necesarias para alcanzar el máximo de
bienestar social.
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comparación con aquella de EE.UU.,
ambas medidas por la razón volumen de
comercio a PIB.
Por el otro lado, después de la Guerra
del Pacífico, la migración de la población
agrícola hacia el centro y el norte del país,
atraída por mayores remuneraciones en la
minería y la industria de apoyo a ella, hizo
estallar la “cuestión social” en Chile.
Tal cuestión se originó también
en Europa durante la primera parte
del siglo XIX, como consecuencia de
la industrialización de esa región. Los
trabajadores urbanos protestaron –allá
y acá, y a menudo con violencia– contra
el trabajo infantil, el hacinamiento
en que vivían, y por las condiciones
de trabajo en que laboraban (largas
horas, malas condiciones higiénicas y de
seguridad, etc.), a pesar de recibir mejores
remuneraciones que en el campo. La Iglesia
en Europa pretendió inicialmente que el
problema se resolviera sin la ingerencia
estatal y por la vía de la toma de conciencia
del problema por parte de los empresarios
cristianos. Sin embargo, hacia fines de ese
siglo y en vista del avance socialista, la
Iglesia en esa región cambió de estrategia
y requirió también la intervención del
Estado para, por intermedio de lo que hoy
se conoce como la regulación laboral y el
gasto social, mejorar las condiciones de
vida de los asalariados10.
Dada la influencia de los ejemplos
foráneos en nuestras políticas, no es de
extrañar que cuando estalló la “cuestión
social” en Chile, los sindicatos, los
partidos políticos socialistas y también
la Iglesia, comenzaron a presionar a los
diferentes gobiernos por medidas similares
a las que años antes se habían empezado
a tomar en Europa. El grado del logro del
objetivo de estos grupos, especialmente
a partir del primer gobierno de Arturo
Alessandri Palma, queda en evidencia en el
gráfico Nº6, que representa el gasto social
fiscal como porcentaje del PIB. Ningún
otro agregado de gasto fiscal aumentó ni
siquiera cercanamente a la tasa que lo hizo
este tipo de gasto.
social. La evidencia sugiere, sin embargo,
que hasta 1950 aproximadamente, la
tasa de crecimiento del Producto –a
pesar de ser menor de lo podría haber
sido si las políticas antes mencionadas
no se hubieran aplicado– se mantuvo lo
suficientemente elevada para –en conjunto
con las políticas sociales implementadas–
permitir la reducción de la pobreza y de las
desigualdades. Hubo paz social y un grado
razonable de prosperidad.
A partir de mediados del siglo
pasado, sin embargo, eso no sucedió. La
reducción de la pobreza se hizo más lenta
y las desigualdades volvieron a aumentar.
El país entró de lleno a un círculo
vicioso. Las políticas sociales aplicadas
se intensificaron y el proteccionismo
se profundizó. Junto con ello la tasa de
crecimiento económica relativa siguió
cayendo y los problemas sociales se
agudizaron. Más de la misma medicina
sólo redujo aún más la tasa relativa de
crecimiento y aumentó las presiones por
más proteccionismo y más beneficios
sociales. Y así sucesivamente, hasta que
en 1973 estalló abiertamente el conflicto
socio-político en Chile.
de 1974, por una profunda revolución
económica liberalizadora. Se esperaba
que aquella iba a acelerar el crecimiento,
a disminuir la pobreza, y tender a igualar
la distribución del ingreso. Mientras el
esquema rindiera sus frutos, la estricta
focalización del gasto social en los pobres
mitigaría al menos el problema social.
Las reformas contaron inicialmente,
dada la negativa experiencia pasada con
otros esquemas, con apoyo ciudadano. A
partir de 1985 –haciendo una síntesis muy
apretada– el apoyo se produjo además
porque dichas reformas tuvieron éxito en
acelerar el crecimiento económico a las
mayores tasas históricas, al mismo tiempo
que lograron continuar reduciendo la
pobreza. Sin embargo, los indicadores de
desigualdad no cambiaron de tendencia.
Tanto así, que las diferencias de ingreso
absolutas entre ricos y pobres, pero
también entre todos los demás estratos
económicos, aumentaron significativa y
persistentemente (ver cuadro Nº1). Ello
ha generado últimamente presiones redistributivas, que en menor o mayor grado
han influido en las políticas económicas de
los gobiernos de la Concertación12.
El círculo vicioso
El aumento del proteccionismo y del
gasto social distorsionaron la asignación
de recursos y afectaron negativamente la
productividad de estos11. Además, el mayor
gasto social redujo los recursos disponibles
para la inversión. Como consecuencia,
cayó la tasa de crecimiento del Producto
relativa al resto del mundo y con respecto a
lo que habría sido el caso si hubiera habido
menos proteccionismo y menos gasto
Crecimiento económico y reducción
de la pobreza, pero con desigualdad
A comienzos de los años 1970 ya
habían fracasado en el país los esquemas
de sustitución de importaciones
adoptado por los gobiernos radicales,
de crecimiento con equidad liderado
por el partido demócrata cristiano, y
el centralizador encabezado por los
partidos comunista y socialista. El
régimen militar optó entonces, a partir
¿Habremos aprendido la lección y
podremos evitar que se repita la
historia?
Gráfico 4
PIB 1860-2004: Composición
(En %)
100
90
80
70
60
50
40
30
Manufacturas
Minería
Agricultura
20
10
0
1849
1853
1857
1861
1865
1869
1873
1877
1881
1885
1889
1893
1897
1901
1905
1909
1913
1917
1921
1925
1929
1933
1937
1941
1945
1949
1953
1957
1961
1965
1969
1973
1977
1981
1985
1989
Otros
Fuente: Díaz, Lüders y Wagner (2007)
La actual coyuntura económica –
paradójicamente– es compleja para Chile.
Tal como a fines del siglo XIX, el PIB
per cápita se encuentra convergiendo
hacia aquél de los países más ricos. Sin
embargo, como vimos al comienzo del
artículo, hay descontento con respecto a
Adminitración
y Economía UC
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Gráfico 5
Gráfico 6
Apertura comercial relativa: Chile y el mundo9
Gasto social como % del PIB
(1842-2000)
14
20
18
12
16
10
14
8
12
10
6
8
4
6
2
1820
1825
1830
1835
1840
1845
1850
1855
1860
1865
1870
1875
1880
1885
1890
1895
1900
1905
1921
1910
1915
1920
1925
1930
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
4
0
2
0
1842
1846
1850
1854
1858
1862
1866
1870
1874
1878
1882
1886
1890
1894
1898
1902
1906
1910
1914
1918
1922
1926
1930
1934
1938
1942
1946
1950
1954
1958
1962
1966
1970
1974
1978
1982
1986
1990
1994
1998
-2
Fuente: Díaz, Lüders y Wagner (2007).
la velocidad de esa convergencia y hay,
consecuentemente, presiones por cambios
institucionales de diverso orden. Además,
no cabe duda que la baja del tipo de cambio
real en los últimos años –que para algunos
sería el reflejo de una nueva “enfermedad
holandesa” producida por un alto precio
del cobre que, como consecuencia de la
demanda de la China y la India, puede
perdurar en el tiempo– y las fuertes
presiones re-distributivas, están generando
incertidumbre con respecto a la respuesta
del gobierno frente a esos desafíos. Tal
incertidumbre está afectando la tasa de
inversión y por ende, la de crecimiento
económico. Esto puede derivar en un
círculo vicioso muy parecido a aquél que
describimos anteriormente y que el país
sufrió durante gran parte del siglo XX.
Para lograr el desarrollo y derrotar
definitivamente la pobreza, el país
debe necesariamente seguir creciendo.
Nuestra historia económica sugiere,
como hemos visto, que si se respetan las
bases institucionales del actual sistema
económico, el PIB per cápita de Chile
convergerá hacia aquél de los países
más ricos. Lo hará más rápido, en la
medida que se vayan perfeccionando
esas instituciones 13, sin afectar –por
Fuente: Díaz, Lüders y Wagner (2007.
supuesto– sus bases. Sin embargo, de
acuerdo a la misma historia, esto último
sólo sucederá si las ganancias esperadas
a corto y mediano plazo del crecimiento
económico se distribuyen de tal modo
que se suscite un considerable apoyo
al sistema económico vigente. Es decir,
que la mayoría de la población considere
que el sistema es socialmente justo.
De lo contrario, las presiones políticas
por modificar el sistema económico o
de introducir serias distorsiones en la
asignación de recursos, se harán –tal como
en el pasado se hicieron- incontenibles.
Lograr ambas cosas –rápido crecimiento
económico y paz social, que como vimos
es a su vez una condición para crecer– es
un desafío político mayor.
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• Rodríguez, Francisco (2007), “Cleaning up the kitchen sink: growth empirics when the world is not simple”, Wesleyan
Economic Working Papers Nr 2006-004, Wesleyan University, mayo.
• Valdivieso, Patricio (2006), Dignidad humana y Justicia: la historia de Chile, la política social y el cristianismo 18801920, Santiago de Chile.
• World Trade Organization, webpage (http://www.wto.org).
9 Exportaciones a PIB Chile – Exportaciones a PIB Mundo, ambos expresados como porcentajes.
10 Valdivieso (2006).
11 Un país protege, por definición, aquellas producciones en que tiene una desventaja comparativa. Es decir, la protección implica re-asignar recursos de sectores más a
sectores menos productivos. Una parte importante del gasto social es una mera re-distribución de recursos entre personas, que no tiene directamente consecuencias
sobre los niveles de productividad, pero el aumento del gasto social implica aumentar la tributación y eso si tiene costo social, cosa que quizás es más evidente para
todos cuando el impuesto es la inflación. Debo destacar, sin embargo, que una parte importante del gasto en educación –un componente del gasto social- aumenta la
productividad laboral a largo plazo.
12 Los programas de la oposición, especialmente en la última elección presidencial, igualmente ofrecían medidas orientadas a paliar las diferencias de ingreso.
13 Ver Rodríguez (2007).
publicación de la facultad de ciencias económicas y administrativas uc
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