Crecimiento Económico de Chile: Lecciones de la Historia La lectura de la información histórica disponible es muy clara. Si los sistemas económicos se caracterizan por sus políticas comerciales y sus roles del Estado, entonces Chile ha prosperado relativamente cuando la economía ha sido de mercado, abierta internacionalmente, y con un rol del Estado ya sea mínimo o subsidiario, en cambio no lo ha hecho cuando la economía se cerró relativamente al comercio internacional y el Estado fue crecientemente intervencionista. El actual estado de nuestra economía ha suscitado, al menos, tres visiones distintas sobre el mismo. Como será evidente, cada visión se fundamenta en un conjunto de datos generalmente inobjetables, pero parciales. Naturalmente, las propuestas de política económica relacionadas a cada una de estas visiones tienden a ser diferentes. ¿Cuál es el aporte de una visión histórica del desarrollo de la economía chilena a la evaluación de la actual situación y a su probable evolución futura? Para algunos, Chile tiene una economía emergente dinámica, alabada internacionalmente. Para éstos, el país tiene instituciones económicas que se pueden comparar con aquellas de los países desarrollados1 y niveles del PIB per cápita y de desarrollo humano sólo superados por los de Argentina en América Latina2. Además, el país ha logrado reducir en las últimas décadas en forma significativa la pobreza, siendo uno de los pocos países en desarrollo que ha cumplido muy anticipadamente con la meta del milenio propuesta al respecto por Naciones Unidas. Finalmente, la economía chilena es reconocida por su excepcional manejo macro-económico, incluyendo el de los equilibrios fiscales, que se compara favorablemente incluso con aquél de los países desarrollados. P a r a a q u e l l o s q u e c o m p a rt e n esta visión favorable de la economía chilena, no cabe esperar una tasa de crecimiento económico mayor que una del 5 por ciento anual, que corresponde aproximadamente a la actual tasa de crecimiento económico de tendencia. Ella permite prever una rápida convergencia de los niveles del PIB per cápita chileno a aquellos de los países más desarrollados, como lo sugiere el gráfico Nº1, y junto con ello, una razonable velocidad de reducción de la pobreza remanente. Gráfico 1 PIB per cápita de Chile en relación al de EE.UU. (1810-2005) 50 45 40 35 30 Economía de mercado abierta al comercio internacional Economía de Mercado abierta al comercio internacional Economía Mixta sustitutiva de importaciones 25 20 15 10 5 0 1820 1825 1830 1835 1840 1845 1850 1855 1860 1865 1870 1875 1880 1885 1890 1895 1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 por Rolf Lüders Sch. Ph. D., M.B.A. y M.A. Universidad de Chicago, EE.UU. Ingeniero Comercial PUC. Profesor del Instituto de Economía, Pontificia Universidad Católica de Chile. Fuente: Díaz, Lüders y Wagner (2007). 1 Por ejemplo, en el Índice de Libertad Económica de la Heritage Foundation, estrechamente asociado al nivel PIB per cápita de los diversos países, Chile ocupa el 8avo lugar, superado sólo por países como Hong-Kong, Singapur, EE.UU., Canadá, e Irlanda. En Fuentes, J.R. y Mies, V. (2005) y en Corbo, V. y Tokman A. (2007), se recogen un gran número de indicadores similares que sugieren el alto grado de desarrollo institucional del país. 2 De aproximadamente US$ 13.000 dólares per cápita, medido en términos de poder de compra de paridad. publicación de la facultad de ciencias económicas y administrativas uc ADMINISTRACION-64.indd 11 11 26/1/08 16:18:45 No obstante, para la mayoría de la opinión pública informada, la situación dista de ser satisfactoria. Ésta incluye tanto a los que sostienen que es urgente profundizar las reformas iniciadas en 1974, como también a los que anhelan un cambio en el sistema económico3. Para ambos sub-grupos el actual ingreso per cápita, que a penas alcanza al 25 por ciento de aquél de EE.UU., es bajo, además de encontrarse creciendo –a pesar del entorno favorable– a una tasa relativamente reducida. Para el primero de los sub-grupos, los indicadores de pobreza oficiales, que se muestran en el gráfico Nº2, subestiman sustancialmente la pobreza existente4. Para el segundo sub-grupo, la diferencia absoluta entre el PIB per cápita chileno y el de EE.UU., medida en moneda de valor constante, ha aumentado sostenidamente desde 1810, como se muestra en el cuadro Nº1, a pesar cuadro 1 Diferencia del ingreso per cápita entre Chile y USA 1810-2007 (En USD 2006 PPP World Bank) 1810 1850 1900 1950 2000 2007 CHL 587 928 2.153 3.832 10.559 13.250 USA 1.512 2.194 5.741 13.651 40.410 44.643 Fuente: Díaz, Lüders y Wagner (2007) dif 924 1.266 3.588 9.819 29.852 31.393 de la convergencia de ingresos observada a partir de 1985. Para los mismos, además la distribución del ingreso de Chile es una de las más desiguales del mundo5, lo que consideran inaceptable, y tiende, como se muestra en el gráfico Nº3, a hacerse más desigual. Antes de extraer las lecciones de la experiencia histórica, corresponde –aunque sólo sea en forma muy esquemática– referirse a los factores que determinan el crecimiento económico en general, para a la luz de ello interpretar la evidencia. ¿Qué sabemos conceptualmente sobre el crecimiento económico? Contablemente, el crecimiento económico se explica por la acumulación de factores de producción –capital y trabajo– y por las ganancias de productividad en el uso de los mismos. Las ganancias de productividad, a su vez, son función de la innovación tecnológica y de las mejoras en la calidad con que se asignan los insumos a sus diferentes usos. En la práctica, para un país dado en un momento histórico también dado, los incentivos para la acumulación de capital, para el mayor esfuerzo de trabajo, para la innovación tecnológica y para las mejoras en la calidad de asignación de los recursos, estarán determinados por las instituciones existentes y su evolución esperada. El crecimiento es por ello esencialmente un asunto de desarrollo institucional y de expectativas de modificación de las mismas. La actual coyuntura económica –paradójicamente– es compleja para Chile. El PIB per cápita se encuentra convergiendo hacia aquél de los países más ricos. Sin embargo, hay descontento con respecto a la velocidad de esa convergencia y hay, consecuentemente, presiones por cambios institucionales de diverso orden. Además, no cabe duda que la baja del tipo de cambio real en los últimos años y las fuertes presiones re-distributivas, están generando incertidumbre con respecto a la respuesta del gobierno frente a esos desafíos. Tal incertidumbre está afectando la tasa de inversión y por ende, la de crecimiento económico. Esto puede derivar en un círculo vicioso muy parecido a aquél que describimos anteriormente y que el país sufrió durante gran parte del siglo XX. 12 Las instituciones comprenden un concepto amplio, incluyendo –entre otras cosas– la Constitución política de un país, las leyes, los reglamentos, las políticas y las costumbres6. Ellas –y su evolución esperada– son el fruto de la historia. Idealmente, en un mundo rápidamente cambiante como el actual, las instituciones deben adaptarse con flexibilidad a las nuevas condiciones. Pero las instituciones también pueden cambiar porque existe insatisfacción con respecto al rol que cumplen. En este caso, el cambio institucional –si llega a afectar las bases mismas del sistema existente– puede generar incertidumbre entre los agentes económicos, lo que disminuirá el esfuerzo de trabajo, inversión e innovación. En ese sentido, un país en que existe consenso sobre las bases de la institucionalidad –por ejemplo, sobre el sistema económico– podrá estar constantemente adaptando su modelo a las nuevas circunstancias derivadas del cambio tecnológico y del entorno, sin generar mayor incertidumbre entre los agentes económicos. Esto sucede porque éstos pueden predecir el sentido del cambio y lo considerarán positivo. Buenos ejemplos de ello son las economías desarrolladas de occidente, especialmente la de EE.UU. Existirá consenso sobre un determinado sistema económico –y por lo tanto la posibilidad de cambio sin incertidumbre– si la población percibe que el mismo resuelve mejor que cualquier otro sus problemas económicos. En la práctica ello implica, en un país en desarrollo, que el sistema debe generar relativamente altas tasas de crecimiento y al mismo tiempo una distribución de los frutos del crecimiento considerada equitativa por la población. Lecciones de la historia económica de Chile Convergencias y divergencia Chile tiene una economía relativamente “chica” –tanto por su escasa población como por su PIB per cápita– cuyo nivel de actividad se encuentra directamente influenciado por la demanda internacional de sus productos de exportación. Es por eso, que una manera útil de evaluar el éxito o fracaso del esfuerzo interno de crecimiento, es comparando el nivel del PIB per cápita de Chile, ya sea con aquél del resto del mundo, con aquél de cualquier agregado importante de países, o con aquél de algún Adminitración y Economía UC ADMINISTRACION-64.indd 12 26/1/08 16:18:46 Gráfico 3 Distribución del ingreso (Coeficiente de Gini) 100 90 90 80 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 1849 1853 1857 1861 1865 1869 1873 1877 1881 1885 1889 1893 1897 1901 1905 1909 1913 1917 1921 1925 1929 1933 1937 1941 1945 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 100 1849 1853 1857 1861 1865 1869 1873 1877 1881 1885 1889 1893 1897 1901 1905 1909 1913 1917 1921 1925 1929 1933 1937 1941 1945 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 Gráfico 2 Porcentaje de la población chilena debajo de la línea de pobreza Fuente: Prados. L. (2005) país con una economía “grande”. En el gráfico Nº1 se compara, para el período 1810-2005, el PIB per cápita de Chile con aquél de los EE.UU. Sin embargo, una evolución similar del indicador señalado se podrá encontrar si la comparación se hace con cualquier región –incluyendo América Latina– o con el resto del mundo como un todo7. Pues bien, lo que se observa en el gráfico Nº1 es convergencia –del PIB per cápita de Chile al PIB per cápita de los EE.UU.– tanto durante el siglo XIX, como a partir de 1985, y divergencia durante gran parte del siglo XX, excepto los últimos quince años. Es más, ambos períodos de convergencia –que podríamos denominar de economía liberal y de economía social de mercado, respectivamente– coincidieron con la existencia de sistemas que presentaron apertura económica y moderada intervención discrecional del Estado8. En cambio el intervalo de divergencia –aquél de sustitución forzada de importaciones– se destacó por su creciente cierre al comercio y a los flujos de capitales, como también por la creciente intervención discrecional del Estado. Este período culmina en 1973 con un sistema económico que se asemejó mucho a aquél Fuente: Prados. L. (2005) de las economías centralizadas de Europa oriental en la misma época. La lectura de la información histórica disponible es muy clara. Si los sistemas económicos se caracterizan por sus políticas comerciales y sus roles del Estado, entonces Chile ha prosperado relativamente cuando la economía ha sido de mercado, abierta internacionalmente, y con un rol del Estado ya sea mínimo o subsidiario, en cambio no lo ha hecho cuando la economía se cerró relativamente al comercio internacional y el Estado fue crecientemente intervencionista. De acuerdo al esquema conceptual esbozado en la sección anterior, el primer sistema generó los incentivos necesarios para un rápido crecimiento, en cambio el segundo sistema no lo logró. El papel de la “enfermedad holandesa” y de la “cuestión social” en el tránsito de un sistema virtuoso a uno que no lo fue ¿Cuáles fueron las principales fuerzas económicas internas que contribuyeron al cambio de sistema económico en Chile a partir de fines del siglo XIX? Cabe acá destacar a la “enfermedad holandesa” y a la “cuestión social”, ambas relacionadas con el salitre. También influyeron (1) la ideología dominante en los países desarrollados con respecto al desarrollo económico de los países del Tercer Mundo y/o emergentes, que le atribuía un rol clave al proteccionismo y a las “políticas industriales” impulsadas desde el Estado, (2) los conflictos bélicos y las crisis económico financieras, que interrumpieron los flujos comerciales internacionales, y (3) los sistemas económicos que se venían adoptando en el extranjero, que se caracterizaban por su marcado carácter mercantilista. Por un lado, con respecto a la “enfermedad holandesa”, la anexión de los territorios ricos en caliche –a raíz de la Guerra del Pacífico– tuvo como consecuencia dicha enfermedad, lo que se puede apreciar por el significativo cambio en la estructura de producción, representada en el gráfico Nº4. Aumentó muy significativamente la actividad minera y disminuyeron relativa y también notoriamente, las producciones agrícola e industrial. El clamor por protección por parte de los últimos sectores no se hizo esperar y eventualmente rindió frutos, como se puede apreciar en el gráfico Nº5, en que se muestra la relación existente entre la apertura comercial de Chile en 3 Representantes de unos y otros son, por ejemplo, el grupo de 20 destacados economistas que presentó un informe el año pasado recomendando un conjunto de medidas para acelerar el crecimiento económico y el grupo de parlamentarios liderados por el senador Adolfo Zaldívar, que proponen cambiar el “modelo” económico. 4 Larraín (2007), sin desconocer el progreso en la materia, estima que para 2006 la pobreza en Chile era de 29 por ciento, versus el 13,7 oficial. 5 La distribución del gasto –que incluye el efecto de la tributación y del gasto en especie, es decir una parte muy significativa del gasto social- es significativamente menos desigual. Ver Cowan, K. and J. De Gregorio (2000). 6North (1989). 7 Lüders (1998). 8 En el siglo XIX el rol del Estado en la economía se puede calificar –en general- como “mínimo” y a partir de 1974 ha, en general, propendido a ser “subsidiario”, es decir, el gobierno sólo interviene si los individuos o los grupos intermedios no pueden o no desean realizar las actividades económicas necesarias para alcanzar el máximo de bienestar social. publicación de la facultad de ciencias económicas y administrativas uc ADMINISTRACION-64.indd 13 13 26/1/08 16:18:50 14 comparación con aquella de EE.UU., ambas medidas por la razón volumen de comercio a PIB. Por el otro lado, después de la Guerra del Pacífico, la migración de la población agrícola hacia el centro y el norte del país, atraída por mayores remuneraciones en la minería y la industria de apoyo a ella, hizo estallar la “cuestión social” en Chile. Tal cuestión se originó también en Europa durante la primera parte del siglo XIX, como consecuencia de la industrialización de esa región. Los trabajadores urbanos protestaron –allá y acá, y a menudo con violencia– contra el trabajo infantil, el hacinamiento en que vivían, y por las condiciones de trabajo en que laboraban (largas horas, malas condiciones higiénicas y de seguridad, etc.), a pesar de recibir mejores remuneraciones que en el campo. La Iglesia en Europa pretendió inicialmente que el problema se resolviera sin la ingerencia estatal y por la vía de la toma de conciencia del problema por parte de los empresarios cristianos. Sin embargo, hacia fines de ese siglo y en vista del avance socialista, la Iglesia en esa región cambió de estrategia y requirió también la intervención del Estado para, por intermedio de lo que hoy se conoce como la regulación laboral y el gasto social, mejorar las condiciones de vida de los asalariados10. Dada la influencia de los ejemplos foráneos en nuestras políticas, no es de extrañar que cuando estalló la “cuestión social” en Chile, los sindicatos, los partidos políticos socialistas y también la Iglesia, comenzaron a presionar a los diferentes gobiernos por medidas similares a las que años antes se habían empezado a tomar en Europa. El grado del logro del objetivo de estos grupos, especialmente a partir del primer gobierno de Arturo Alessandri Palma, queda en evidencia en el gráfico Nº6, que representa el gasto social fiscal como porcentaje del PIB. Ningún otro agregado de gasto fiscal aumentó ni siquiera cercanamente a la tasa que lo hizo este tipo de gasto. social. La evidencia sugiere, sin embargo, que hasta 1950 aproximadamente, la tasa de crecimiento del Producto –a pesar de ser menor de lo podría haber sido si las políticas antes mencionadas no se hubieran aplicado– se mantuvo lo suficientemente elevada para –en conjunto con las políticas sociales implementadas– permitir la reducción de la pobreza y de las desigualdades. Hubo paz social y un grado razonable de prosperidad. A partir de mediados del siglo pasado, sin embargo, eso no sucedió. La reducción de la pobreza se hizo más lenta y las desigualdades volvieron a aumentar. El país entró de lleno a un círculo vicioso. Las políticas sociales aplicadas se intensificaron y el proteccionismo se profundizó. Junto con ello la tasa de crecimiento económica relativa siguió cayendo y los problemas sociales se agudizaron. Más de la misma medicina sólo redujo aún más la tasa relativa de crecimiento y aumentó las presiones por más proteccionismo y más beneficios sociales. Y así sucesivamente, hasta que en 1973 estalló abiertamente el conflicto socio-político en Chile. de 1974, por una profunda revolución económica liberalizadora. Se esperaba que aquella iba a acelerar el crecimiento, a disminuir la pobreza, y tender a igualar la distribución del ingreso. Mientras el esquema rindiera sus frutos, la estricta focalización del gasto social en los pobres mitigaría al menos el problema social. Las reformas contaron inicialmente, dada la negativa experiencia pasada con otros esquemas, con apoyo ciudadano. A partir de 1985 –haciendo una síntesis muy apretada– el apoyo se produjo además porque dichas reformas tuvieron éxito en acelerar el crecimiento económico a las mayores tasas históricas, al mismo tiempo que lograron continuar reduciendo la pobreza. Sin embargo, los indicadores de desigualdad no cambiaron de tendencia. Tanto así, que las diferencias de ingreso absolutas entre ricos y pobres, pero también entre todos los demás estratos económicos, aumentaron significativa y persistentemente (ver cuadro Nº1). Ello ha generado últimamente presiones redistributivas, que en menor o mayor grado han influido en las políticas económicas de los gobiernos de la Concertación12. El círculo vicioso El aumento del proteccionismo y del gasto social distorsionaron la asignación de recursos y afectaron negativamente la productividad de estos11. Además, el mayor gasto social redujo los recursos disponibles para la inversión. Como consecuencia, cayó la tasa de crecimiento del Producto relativa al resto del mundo y con respecto a lo que habría sido el caso si hubiera habido menos proteccionismo y menos gasto Crecimiento económico y reducción de la pobreza, pero con desigualdad A comienzos de los años 1970 ya habían fracasado en el país los esquemas de sustitución de importaciones adoptado por los gobiernos radicales, de crecimiento con equidad liderado por el partido demócrata cristiano, y el centralizador encabezado por los partidos comunista y socialista. El régimen militar optó entonces, a partir ¿Habremos aprendido la lección y podremos evitar que se repita la historia? Gráfico 4 PIB 1860-2004: Composición (En %) 100 90 80 70 60 50 40 30 Manufacturas Minería Agricultura 20 10 0 1849 1853 1857 1861 1865 1869 1873 1877 1881 1885 1889 1893 1897 1901 1905 1909 1913 1917 1921 1925 1929 1933 1937 1941 1945 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 Otros Fuente: Díaz, Lüders y Wagner (2007) La actual coyuntura económica – paradójicamente– es compleja para Chile. Tal como a fines del siglo XIX, el PIB per cápita se encuentra convergiendo hacia aquél de los países más ricos. Sin embargo, como vimos al comienzo del artículo, hay descontento con respecto a Adminitración y Economía UC ADMINISTRACION-64.indd 14 26/1/08 16:18:53 Gráfico 5 Gráfico 6 Apertura comercial relativa: Chile y el mundo9 Gasto social como % del PIB (1842-2000) 14 20 18 12 16 10 14 8 12 10 6 8 4 6 2 1820 1825 1830 1835 1840 1845 1850 1855 1860 1865 1870 1875 1880 1885 1890 1895 1900 1905 1921 1910 1915 1920 1925 1930 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 4 0 2 0 1842 1846 1850 1854 1858 1862 1866 1870 1874 1878 1882 1886 1890 1894 1898 1902 1906 1910 1914 1918 1922 1926 1930 1934 1938 1942 1946 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 -2 Fuente: Díaz, Lüders y Wagner (2007). la velocidad de esa convergencia y hay, consecuentemente, presiones por cambios institucionales de diverso orden. Además, no cabe duda que la baja del tipo de cambio real en los últimos años –que para algunos sería el reflejo de una nueva “enfermedad holandesa” producida por un alto precio del cobre que, como consecuencia de la demanda de la China y la India, puede perdurar en el tiempo– y las fuertes presiones re-distributivas, están generando incertidumbre con respecto a la respuesta del gobierno frente a esos desafíos. Tal incertidumbre está afectando la tasa de inversión y por ende, la de crecimiento económico. Esto puede derivar en un círculo vicioso muy parecido a aquél que describimos anteriormente y que el país sufrió durante gran parte del siglo XX. Para lograr el desarrollo y derrotar definitivamente la pobreza, el país debe necesariamente seguir creciendo. Nuestra historia económica sugiere, como hemos visto, que si se respetan las bases institucionales del actual sistema económico, el PIB per cápita de Chile convergerá hacia aquél de los países más ricos. Lo hará más rápido, en la medida que se vayan perfeccionando esas instituciones 13, sin afectar –por Fuente: Díaz, Lüders y Wagner (2007. supuesto– sus bases. Sin embargo, de acuerdo a la misma historia, esto último sólo sucederá si las ganancias esperadas a corto y mediano plazo del crecimiento económico se distribuyen de tal modo que se suscite un considerable apoyo al sistema económico vigente. Es decir, que la mayoría de la población considere que el sistema es socialmente justo. De lo contrario, las presiones políticas por modificar el sistema económico o de introducir serias distorsiones en la asignación de recursos, se harán –tal como en el pasado se hicieron- incontenibles. Lograr ambas cosas –rápido crecimiento económico y paz social, que como vimos es a su vez una condición para crecer– es un desafío político mayor. 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Es decir, la protección implica re-asignar recursos de sectores más a sectores menos productivos. Una parte importante del gasto social es una mera re-distribución de recursos entre personas, que no tiene directamente consecuencias sobre los niveles de productividad, pero el aumento del gasto social implica aumentar la tributación y eso si tiene costo social, cosa que quizás es más evidente para todos cuando el impuesto es la inflación. Debo destacar, sin embargo, que una parte importante del gasto en educación –un componente del gasto social- aumenta la productividad laboral a largo plazo. 12 Los programas de la oposición, especialmente en la última elección presidencial, igualmente ofrecían medidas orientadas a paliar las diferencias de ingreso. 13 Ver Rodríguez (2007). publicación de la facultad de ciencias económicas y administrativas uc ADMINISTRACION-64.indd 15 15 26/1/08 16:18:57
