Capítulo 9 LAS BUROCRACIAS PUBLICAS Angelo Panebianco 1. Organizaciones públicas y privadas El análisis de los sistemas administrativos estatales implica la previa solución de algunas ambigüedades terminológicas conceptuales inherentes al objeto'de aná­ hsis. Al menos dos problemas requieren aer examinados. El primero concierne a la legitimidad o a su inexistencia de la distinción púbhco/pñvado y, a partir de esta, a la legitknidad o a sti inexistencia de un tratam iento de los sistemas administra­ tivos estatales separado del de los sistemas administrativos privados (de las empre­ sas económicas, de las asociaciones voluntarias, etc.). Más en general concierne al tema de las semejanzas/diferencias entre organizaciones «púbhcas» y organi­ zaciones «privadas». El segundo problema atañe al significado del térmmo «bu­ rocracia». El tema de las semejanzas y de las diferencias entre las organizaciones púbhcas y las organizaciones privadas aparece normalmente bajo la forma de las relaciones entre los sistemas administrativos estatales y empresas económicas (industriales por lo general, pero también financieras y comerciales) privadas. Tres distintas posi­ ciones se disputan 'el campo de análisis. Para la prim era las diferencias existentes entre los dos tipos de organizaciones son desde hace mucho tiempo más hnpor­ tantes que las semejanzas; para la segunda, al contrario, las semejanzas cuentan más que las diferencias. Para la tercera posición, por último, existe una tendencia objetiva a la convergencia entre organizaciones públicas y empresas privadas. Las diferencias. En general los partidarios de esta posición prefieren mcluso reservar el térmhio «burocracia» únicamente para las organizaciones públicas *. Según esta tesis, lo que distingue radicahnente a las agencias públicas de las empresas privadas es el ambiente en el cual éstas se insertan; el mercado en el caso de las empresas privadas, un sistema político-institucional regulado por un 1 M i s e s , L., Bureaucracy, New H avea, Y a k University Press, 1944; trad. castellana, La Burocracia, UNION, 1974; D ow ns, A., Inside Bureaucracy, Boston, Little, Brown, 1967. 365 366 Angelo Panebianco ordenamiento jurídico en el caso de las agencias publicas. Esta diversidad ambien­ tal radical, a su vez, comporta una larga serie de diferencias secundarias (deriva­ das), tanto estructurales como de funcionamiento. Las principales diferencias conciernen por lo general a las «metas organizati­ vas», los procesos de extracción y asignación de ios recursos, las relaciones de autoridad. Las empresas privadas poseen una meta precisa; la búsqueda del má­ ximo beneficio. Las organizaciones públicas, por el contrario, al operar en un ambiente sustraído a ías relaciones de mercado, tienen inevitablemente metas más vagas, imprecisas y sujetos a redefinir (porque dependen de criterios políticos) con respecto a las empresas privadas. U na consecuencia del distinto grado de claridad y de precisión de las metas organizativas es que los criterios tradicionales de medición de la «productividad»'y de la «eficiencia» (en el logro de las metas) resultan totalmente inaplicables al caso de las organizaciones públicas. En segundo lugar, las organizaciones públicas, a diferencia de las empresas privadas que ex­ traen sus recursos del mercada, dependen de relaciones político-institucionales (con parlamentos, gobiernos, partidos políticos, etc.) para hallar los recursos — de pre­ supuesto, normativas, etc.— de los que dependen su supervivencia y /o su expan­ sión. Una últim a diferencia concierne a las relaciones de autoridad. Mientras que la empresa no responde a una autoridad que no sea la del jefe de la empresa (el empresario, la «top management élite», el poseedor de la mayoría de las acciones, etcétera), las agencias públicas están siempre vinculadas, al menos formalmente, a una autoridad externa: Jos gobiercos y parlamentos en los regímenes democrá­ ticos representativos. La diferencia se establece entre las organizaciones autónomas (las empresas) y las organizaciones heterodirigidas (las agencias públicas). Las semejanzas. Los críticos de la posición anterior prefieren difuminar y mini­ mizar las diferencias entre organizaciones públicas y privadas Estos mantienen, por lo general, que la contraposición entre organizaciones púbhcas y privadas es el fruto de valoraciones erróneas sobre el funcionamiento tanto del mercado como de los sistemas jurídico-constitucionales «púbhcos». El principal error consistiría, sustancialmente, en la confusión entre el «mercado» como modelo de la teoría • económica y el ambiente efectivo en el cual operan las empresas. Según esta a r p mentación el ambiente de las empresas sólo puede identificarse en parte con el mercado. La empresa debe, de hecho, tener cotidianamente en cuenta a otros mu­ chos factores (desde las relaciones «políticas» con los bancos, a la presión de los grupos extemos, a las intervenciones «reguladoras» de las burocracias públicas). Por otro lado, y por las mismas razones, sólo raramente la empresa económica privada es un puro «maxhmzador de los beneficios»; con mucha frecuencia consi­ deraciones y condicionamientos políticos, relativos a las relaciones de «buena ve­ cindad» con otras empresas, a las relaciones con el estado, a los equilibrios de autoridad dentro de la empresa, a los conflictos y a las divisiones dentro de la «top management élite», y a las relaciones con las organizaciones sindicales empu­ jan a la empresa hacia objetivos menos clara y um'vocamente definidos. Incluso en el caso de las empresas privadas los índices de «productividad» y las valora­ ciones sobre la marcha del mercado no son siempre ios únicos criterios que guían su funcionamiento y sus comportamientos. También desde la óptica de las rela­ ciones de autoridad la situación de las empresas privadas no es siempre simple; los holdmgs y otras formas de agrupamientos institucionales entre empresas, la par­ ticipación compartida de capital público, y otros factores hacen frecuentemente a ^ Simón, H., eí a l, Public Aámm/síraííon. Nueva York, Knopf, 1967. Burocracias públicas 367 las empresas económicas privadas, desde el punto de vista formal, y á veces incluso sustancial, igualmente dependientes de la autoridad externa y de las agencias públicas. Las organizaciones públicas, por su parte, son con frecuencia tan autónomas de hecho (aunque jamás de derecho) en su actuación como muchas empresas privadas. Y, por lo general, las agencias públicas están siempre hisertas en una tram a de relaciones interorganizativas basadas en la competición burocrática y en el cambio pohtico que concierne casi más a la jerarquía y a las competencias jurídicamente definidas. Además, al menos mdirectamente, las consideraciones de mercado no son siempre totalmente ajenas a la actuación de las agencias púbhcas: aunque sólo sea porque muchas agencias públicas sufren las presiones y las demandas de los respectivos grupos-chentela, y estos últimos operan con frecuencia según las lógi­ cas del mercado. En síntesis, según esta posición, las diferencias entre las organizaciones púbhcas y las empresas privadas existen, pero son bastante más de grado que de calidad. La diferencia principal consiste en la «mezcla» de factores ambientales que deben afrontar uno y otro tipo de organizaciones; un predominio de las relaciones de mercado sobre los condicionamientos pohtico-institucionales en el caso de las em­ presas privadas, un predomhiio de los condicionamientos pohtico-mstitucionales de mercado en el caso de las agencias púbhcas. Aunque esta posición parezca, en conjunto, más reahsta que la prhnera, es nece­ sario, sin embargo, observar que la evidente gran variedad de agencias púbhcas y de empresas privadas existentes hace difícil decidir de una vez por todas la cues­ tión: todo dependerá del tip o de agencia púbhca y del tipo de empresa privada a examen. Por lo demás, la distinción rígida entre lo púbhco y lo privado sobre la base de una idealización del mercado y de la naturaleza jurídico-formal de las organizaciones estatales es manifiestamente insostenible. L a convergencia. Una posición diferente es aqueUa que en un cierto sentido «historifica» toda la problemática. Para los que mantienen esta última argumenta­ ción (un antecedente de la cual se encuentra en Max W eber), aun moviéndose' desde condiciones de partido diversas, las organizaciones púbhcas y las empresas económicas privadas (sobre todo las grandes empresas) tienden a hacerse, con el paso del tiempo, cada vez más similares. Esta tesis se presenta generalmente en dos versiones distintas, no necesariamente complementarias. La primera versión es aqueha según la cual se asisthía a un doble y paralelo movhniento; ^or un lado, las agencias púbhcas, al. incorporar .criterios de productividad, dan Vida á, nuevas tecnologías administrativas para acrecentar su propia eficiencia en relación a las metas marcadas y se aproximan al menos en parte a la competición del mercado por otro lado, y sobre todo, las empresas privadas al agigantarse y burocratizarse asumen modahdades de funcionamiento casi no discernibles de las de las organiza­ ciones púbhcas La segunda versión es aquella según la cual la creciente interven­ ción estatal en los procesos socio-económicos, al multiphcar los contactos y las conexiones entre las empresas y el estado, superado un cierto umbral hace esfu­ marse la tradicional disthición entre lo púbhco y lo privado. En consecuencia, las empresas asumen funciones públicas mientras el Estado se transforma en un campo (o en un sistema de campos mterdependientes), dentro del cual operan, en ahanza o en competencia, grupos y empresas económicas privadas. Un corolario es que 3 ScOTT, R., Organizations, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1981. ■* B e n d ix , R ., W o r k and A u th o r ity in In d u s try , Nueva Y ori, Wiley and Sons, 1956. 368 Angelo Panebianco aquello que vale para las empresas vale también para muchos otros tipos de orga­ nizaciones (partidos políticos, smdicatos, grupos de interés) que, nacidos origina­ riamente como asociaciones voluntarias, se estatalizan, e m stauran relaciones «de simbiosis» de mutua dependencia y también de compenetración entre el Estado y su aparato administrativo. Para los defensores de la convergencia, la distmción entre- «esfera púbhca» y «esfera privada» no puede elevarse a lo absoluto Esta pertenece a una época — la del capitalismo competitivo y la de los regímenes polí­ ticos Hberales— en la cual la distmción entre el «estado» y la «sociedad» tenía todavía un significado. Sea cual fuere el valor dé esta última tesis, por lo general tiene el mérito de recordar que los límites entre la «esfera pública» y la «esfera 3rivada» son móviles, pueden modificarse en el tiempo, mcluso pueden difummarse lasta desaparecer. 2. La burocracia Como muchos otros conceptos en uso en las ciencias sociales, burocracia es un concepto a m b ip o , con frecuencia teñido de significados ínuy diferentes Los significados más difundidos soii los sip ien tes: a) burocracia como «administración púbhca», b) burocracia comp «organización», c) burocracia como «administra­ ción ineficaz», d) burocracia como sistema organizativo que maximixa la «eficien­ cia», e) burocracia como «gobierno de los funcionarios», f) burocracia como «ad­ ministración por parte de funcionarios asalariados». Los dos primeros significados, que sin embargo aparecen tanto en el uso como en algunos tratamientos científicos, pueden descartarse inmediatamente por su ma­ nifiesta falta de adecuación. El prhnero es propio sobre todo de aquellas corrientes que radicalizan y exageran las diferencias entre organizaciones públicas y privadas y que, para d is tin p ir mejor a los dos tipos de organizaciones, prefieren reservar el térmmo «burocracia» sólo para las primeras. El se p n d o sipificado es desde hace tiempo una sutil redundancia (dos términos, burocracia y organización, para ■ el mismo objeto). Sobre todo impide diferenciar entre los distmtos tipos de organizcaciones (organizaciones burocráticas versus organizaciones no burocráticas, organizaciones que se diferencian entre sí por un grado diferente de burocratitización, etc,). Él tercer significado — burocracia como «administración ineficaz», es' deck, como sistema organizativo que produce ineficiencia, desperdicio de recursos, len­ titud de toma de decisiones— corresponde al uso popular del término. Este apa­ rece incluso en a lp n o s tratamientos científicos del tema; la «incapacidad adies­ trada» y el «ritualismo» la tendencia de las burocracias a la «sustitución de los 5 P e a b o d y , R., y R o u r k e , F., Public Bureaucracies, en | . M a r c h (ed.), Handbook of Organizations, Chicago, Rand McNally, 1965, pp. 802-937; trad, castellana, Teoria de la Orga­ nización, Barcelona, Ariel, 1981; N a d e l , M ., y R o u r k e , F., Bureaucracies, en F. G r e e n s t e in y N. P o l s b y (ed.), Handbook of Political Science, voi. V, Reading, AUison-Wesley, 1975, p p . 373-440. ^ A l b r o w . M., Bureaucracy, Londres, Pali MaU Press, 1970; R iggS', F., Introduction, Shifting Meaning of the Term «Bureaucray», en «International Social Science Journal», 31, 1979, pp. 563-584. ^ V e b le n , T., The Theory of Business Enterprise, Nueva York, Schlbner’s, 1904; M e r t o n , R., Social Theory and Social Structure, Nueva York, The Free Press, 1949; trad. castellana, Teoria y Estructura Sociales, M éx ic o , FCE, 1972. Burocracias públicas 369 fines»® y a la fragmentación en centros de poder autónomos V i a «rigidez» de los sistemas burocráticos y su incapacidad congènita de corregir sus propios erro­ res®, son algunos ejemplos de formulaciones conectadas a esta concepción par­ ticular. O tra corriente, por el contrario, rebate la interpretación anterior, es decir, asocia el concepto de burocracia con la «eficiencia». Para esta postura la buro­ cracia es una modalidad organizativa que por sus características (división racional del trabajo, jerarquía, continuidad de prestaciones) maximiza la eficiencia en la persecución de los fines De aquí la superioridad de la burocracia con respecto a cualquier otra modaEdad organizativa pasada y presente y de aquí también el «éxito» de la burocra­ cia, su omnipresencia, su difusión generalizada en la sociedad moderna. El quinto sipificado es el literal: burocracia como gobierno de los funcionarios. En este caso la burocracia se convierte en una forma de dominio: existe burocracia cuando mandan, los funcionarios. Este sip ificad o ' (que está en el origen de la propia palabra) también está presente tanto en el uso común como en diferentes análisis científicos. El último significado (administración por parte de funcionarios asalariados— aparece con más frecuencia en la literatura científica y también quizá es el más fecundo. La ventaja de esta definición es que tiende a centrar la atención en los principios organizativos-estructurales. El énfasis en la dimensión estructural de las burocracias permite dejar al análisis empírico (desgajándolo de la definición) tanto el problema de la eficiencia, o bien de la ineficiencia, de los sistemas burocríticos, como el problema del poder ejercido o no por los funcionarios. Una defi­ nición lógicamente derivada de ésta es aquella que identifica como «burocracia» al sector administrativo de una organización. En una empresa el término burocra­ cia designa aquel sector (oficinas de contabilidad, de personal, etc.) que no desarrolla funciones de «línea» (producción/venta), pero que está a sip a d o a fun­ ciones de mantenimiento/reproducción de la propia empresa. En un partido o en un sindicato, la burocracia es el conjunto de funcionarios asalariados, en cuanto tales distintos del imiverso de los afiliados y de los militantes voluntarios. Se trata de una definición operativa que facilita el análisis comparado de las organizacio­ nes y la medición de las diversas tasas de burocratización Es en el ámbito del análisis de las características estructurales de la burocracia entendida, de modo neutral, como administración por parte de fp n cio n ario s asalariados, donde se sitúa, el «modelo burocrático» por antonomasia, el tipo ideal de burocracia legalracional elaborado por Max W eber. E l modelo burocrático. La teoría weberiana de la burocracia no puede com­ prenderse ni valorarse correctamente si no se sitúa dentro de la macroteoría general del sociólogo alemán. Muchas malinterpretaciones del «modelo burocrá­ tico» han nacido en el pasado de operaciones arbitrarias, de aislamiento de la teoría de la burocracia del corpus más amplio de la doctrina weberiana. * M ic h e l s , R., Zur Soziologie des Parteiwesses in der Modernen D em obatie, Leipzig, Klinkliardt, 1911; trad. castellana, Los partidos políticos, Buenos Aires, Amorrortu, 1979. s S e l z n ic k , P., Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin, 1972. ■ ® C r o z i e r , m ., Le Phénomène Bureaucratique, París, Editions du Seuü, 1963; trad. caste­ llana, E l fenómeno burocrático, Buenos Aires, Amorrortu, 1969. >1 B l a u , p., y M e y e r , M., Bureaucracy in M odem Society, Nueva York, Random House, 1956; trad. casteUana, La Burocracia en la Sociedad Moderna, Buenos Aires. Paidós, 1974. ^ B e n d ix ; r . , W ork and Authority in Industry, op. cit.; B la u . P., A Formai Theory of Differentiation in Organization, en «American Sociological Review». 35. 1970. pp. 201-218. 370 Angelo Panebianco En la visión weberiana el «poder» y la «administración» están íntimamente ligados: «Todo poder se manifiesta y funciona como administración y todas las administraciones, en cuanto que su dirección debe, por consiguiente, ser puesta siempre en manos de algunos de los poderes de mando, requieren de cualquier modo el poder» La existencia de un aparato administrativo es, por lo tanto, uno de los dos factores estrechamente vmculados a la presencia de relaciones de poder. El segundo factor es la legitim idad, puesto que «todo poder busca suscitar y cul­ tivar la fe en su propia legithnidad» A la tipología de las formas de poder legítimo (tradicional, carismàtico, racioná-legal) se asocia de este modo una tipo­ logía de los aparatos administrativos. La «burocracia» es el aparato específico admmistrativo propio del poder racional-legal. La problemática de la burocracia en Weber, por otra parte, se comphca por el hecho de que éste utihza el térmmo con dos significados parciahnente diferentes. Distingue, de hecho, ia burocracia como «concepto general» y la burocracia como tipo ideal. En su significado general burocracia significa shnplemente administra­ ción por parte de funcionarios. Desde esta óptica la burocracia no está asociada únicamente a la existencia de un poder racional-legal y tampoco es un fenómeno exclusivamente moderno. W eber define, por lo tanto, burocracias, (a veces protoburocracias) incluso en los sistemas administrativos de algunos imperios del pa­ sado (Chhia, antiguo Egipto, Imperio romano, etc.). Por el contrarío, cuando uti­ liza el término en su significado típico-ideal (burocracia como aparato adminis­ trativo racional-legal) se refiere exclusivamente a la burocracia moderna. En cuanto tal burocracia hga su existencia al nachniento y al desarrollo del Estado y del capitahsmo modernos: son los desarrollos poh'ticos y los económicos de la Europa moderna los que, de modo separado pero incluyéndose mutuamente, han llevado a sus máxhnas consecuencias la «racionalización» del mundo occidental. La racio­ nalización a su vez se manifiesta por medio de la afirmación y el continuo creci­ miento de los sistemas de dominio racional-legales en las disthitas esferas — eco­ nómica, pohtica, cultural— de la acción social. La prhnera característica de la burocracia racional-legal, su presupuesto de base, es la existencia de un sistema de reglas generales que vinculan del mismo modo a los detentadores del poder, al aparato admmistrativo y aqueüos sobre los cuales se ejerce el poder. La legithnidad del mandato depende del hecho de que el propio mandato no traspasa los líroites designados por las reglas y además se ejercita según procedhnientos legahnente establecidos. Otras características del tipo ideal es la organización jerárquica y monocrática-, las diversas posiciones en la cadena de mando están ocupadas por particulares y no por estructuras colegiadas. Y, además, un sistema de división del trabajo formahzado, los procedhnientos administrativos estandarizados, el reclutamiento de los funcionarios por medio de concursos hbres que aseguran su competencia, la separación entre personas y puestos (el cuerpo administrativo, a diferencia de cuanto sucede en las adminis­ traciones patrimoniales, no «posee» los medios de administración), la disciplina del puesto, el ejercicio de las funciones administrativas sobre bases continuadas, el prmcipio de la oficiahdad de los actos administrativos. Junto a estas caracterís­ ticas «estructurales» W eber añade mcluso otras, «de comportamiento», que entran en la definición del tipo ideal; la fundamental la proporciona la despersonalización u W e b e r , M., W irts c h a ft u n d Gesellschaft, Tübingen, Mohi, 1922; trad. castellana, Econo­ m ía y Sociedad, México, FCE, 1966; ed. italiana, 1968, voi. II, pp. 252. M W eber, M., Econom ía y Soceidad, op. cit.; ed. italiana, 1968, voi. II, p. 252. B u rocracias p ú b lica s 371 de la actitud del funcionario al cual sus obligaciones y las expectativas de su rol imponen actuar sine ira et studio, es decir,' «de un modo formalmente igual para «cualquiera», lo que equivale a decir para todo interesado que se encuentre en la loisma situación «de hecho» Habiendo enumerado las características del tipo ideal y habiendo descrito su lógica de funcionamiento, "Weber pasa a examinar las condiciones históricas que exphcan el advenimiento y la afim ación de la burocracia en el Occidente mo­ derno. Es mteresante señalar que el anáhsis weberiano, aunque se ocupa prmcipahneote de la burocratización en el ámbito político-estatal, observa en su contexto la formación y el desarrollo de las burocracias en todos los sectores de la vida social: «La burocracia es, en prmcipio, la misma, por ejemplo, en las clínicas privadas y en aquellas constituidas por fundaciones u órdenes. La ñam ada “curatocracia” moderna, que imphca la expropiación de los antiguos beneficios eclesiás­ ticos en gran medida apropiados, y también el episcopado universal (...) son fenó­ menos típicamente burocráticos. E igualmente lo es la empresa capitafista, en una medida correspondiente su grandeza, e incluso la administración del p a rtid o ( ...) o el moderno ejército burocratizado, guiado por funcionarios mihtares de tipo particular, Uamados «oficiales» Las condiciones históricas que exphcan el dearroUo de la burocracia en el Occidente moderno son, según W eber, las siguientes; 1) la consolidación de una economía monetaria como consecuencia de la defi­ nitiva afirmación del capitahsmo como modo de producción dominante. La econo­ mía monetaria estabüiza los sistemas admmistrativos; sustituyendo los pagos en especie propios de la administración patrim onial y protoburocràtica por los pagos en dinero (vías de estipendios fijos) de los funcionarios, «expropia» a estos últimos del control sobre los medios de admmistración, los vincula definitivamente a los detentadores del poder, les impide convertirse en pohticamente mdependientes. 2) El desarroUo cualitativo y cuantitativo de las tareas administrativas del Estado. Nacen nuevas estructuras administrativas; por ejemplo, en el campo mili­ tar, los ejércitos permanentes. Mejoran las técnicas de transporte, de comunica­ ción, etc., como consecuencia de los desarroUos técnicos. Todo ello amplía el radio de acción cotidiano del Estado. Por otro lado, el desarroflo del capitahsmo multipfica las demandas que los distintos grupos plantean al Estado (de certidumbre jurídica, de protección de los efectos del mercado, de redistribución de los recur­ sos, etc.) y, en consecuencia, multiplica las tareas administrativas del Estado. . 3) La concentración de los «medios de empresa» en manos de los detentadores del poder. Por ejemplo, los ejércitos se transforman en burocracias miUtares cuan­ do los «medios de destrucción» (armamentos, equipamiento mdividual, etc.) dejan de ser propiedad de los combatientes particulares y /o de los empresarios militares privados y comienzan a ser monopohzados por los soberanos. 4) El proceso de democratización. El nachniento y la consohdación de la de­ mocracia pohtica dan un fuerte empuje a la difusión del modelo burocrático de administración. Por un lado, el proceso de democratización, al dar vida a una ip a ld a d jurídico-formal de los ciudadanos frente a la ley, abre el acceso a la administración, al menos potenciahnente, a cualquiera que sea competente. Por otro lado, la presión hacia la «nivelación» (hacia la ip a ld a d sustancial) en el campo económico y social que conlleva la democratización política es también 15 W e b e r , M ., Econom ía y Sociedad, o p . c it.; e d . ita lia n a , 1968, v o i. I , p . 220. l í W e b e r , M ., Econom ía y Sociedad, o p . cit.; e d . ita lia n a , 1968, v o i. I , p . 216. 372 Angelo Panebianco — como ya antes que W eber señaló Tocqueville— un poderoso factor que refuerza la burocratización en el ámbito estatal. 5) La «superioridad técnica» de la burocracia con respecto a las demás for­ mas de administración; «En la administración burocrática — y concretamente en la monocrática, confiada a funcionarios individuales cualificados— la precisión, la rapidez, lo unívoco, la publicidad de las acciones, la continuidad, la discre­ ción, la cohesión, la rígida subordinación, la reducción de los contrastes, los gastos objetivos y personales, están producidos de manera mejor que todas las formas colegiadas o de puestos honorarios o asumidos como profesión secundaria» Habiendo definido las características de la burocracia y haciendo aislado las condiciones históricas que exphcan su difusión en el mundo moderno, W eber pasa, por último, a examinar el problema de las relaciones entre la burocracia y el poder político. El análisis de W eber sobre este punto parte de tres presupuestos. En primer lugar, la constatación de que, al menos formalmente, una burocracia está siempre subordinada a una autoridad no burocrática. La separación entre «po­ h'tica» y «administración» (en el caso del Estado, de los partidos políticos, etc.) y entre dirección económica y administración (en el caso de las empresas) opera siempre subordinando, al menos formalmente, la burocracia a una autoridad extraburocrática (la estatal, el líder del partido, el líder sindical, el empresario, etc.). En segundo lugar, el hecho de que la burocracia se haya convertido en «indispen­ sable» para la vida moderna no es üna condición suficiente para que se pueda hablar de un poder autónomo de la burocracia o, aún más, de la inevitabilidad de la «dominación de los funcionarios» (del mismo modo que, señala W eber, la indispensabilidad del proletariado para la sociedad industrial no confiere -automá­ ticamente al proletariado un poder autónomo). En tercer lugar, la existencia de una relación ambigua y contradictoria entre la democracia y la burocracia y, por ello, entre la democratización y la burocratización; por un lado, la democratiza­ ción es una causa poderosa de la afirmación de la burocracia; por otro lado, la democracia» (...) es contraria al «poder» de la burocracia y por ello da lugar, en determinadas circunstancias, a errores y obstáculos muy sensibles para la organi­ zación burocrática» ®. El conjunto de estas condiciones comporta que únicamente el análisis empí­ rico, caso a caso, puede decidir si se asiste o no, en los estados modernos,, a un crecúniento del poder político autónomo de la burocracia. «Por ello debe perma­ necer sin resolver si verdaderamente los Estados modernos, cuya burocratización progresa en todas partes, muestran sin excepción un aumento universal de la potencia de la burocracia dentro de la estructura estatal» “ . Habiendo introducido esta nota de cautela Weber observa, sin embargo, que la burocracia se encuentra po r lo general en una posición de ventaja frente a los detentadores legítimos del poder, una posición de ventaja que, al menos potencialmente, puede traducirse en un poder político autónomo, vinculado de hecho a controles externos. Se trata de la posición de ventaja que se deriva para la burocracia de sus superiores «cono­ cimientos técnicos» en el campo de la administración, reforzados por la opacidad de los procesos de toda de decisiones burocráticas, es decir, por el hecho de que la burocracia tiende a rodear de secreto a su propia actividad; «La posición de poder de la burocracia en su pleno desarrollo es siempre muy grande, y en condiK W eber, M., Econom ía y Sociedad, op. c i t ; ed. italiana, 1968, vo l. I, 277. W e b er , M., Economía y Sociedad, o p . c it.; ed . ita lia n a , 1968, v o l. I, 212. 19 W e b e r , M., Economía y Sociedad, op. cit.; ed. italiano, 1968, vol. I, 212-13. Bu rocracias p úb lica s 373 cioaes normales es predommante. Ya sea que el "detentador del poder” al que sirve ésta sea un “pueblo” provisto del arma de la “iniciativa legislativa”, del referendum y de la destitución de los funcionarios, o bien un parlamento, elegido sobre bases más o menos aristocráticas o “ democráticas”, provisto del derecho o del uso de hecho del “voto de confianza” , o bien u n colegio aristocrático que por derecho o de hecho se completa a sí mismo, o bien un presidente elegido por el pueblo o un monarca hereditario "absoluto” o “contitucional”, en todo caso dichos detentadores del poder, en comparación con los funcionarios cualificados que se encuentran en la administración, están en la situación del “aficionado” en compa­ ración con el “especiahsta”. Toda burocracia trata de acrecentar esta superioridad del saber profesional mediante el secreto de sus conocunientos e intenciones. La administración burocrática es, de por sí, una administración que excluye la pubhcidad. La burocracia se protege de la crítica, en lo que puede, lo que conoce y ló que hace») E l análisis em pírico de la burocracia. Teniendo por objeto ya sea aparatos ad­ ministrativos de empresas económicas privadas o bien agencias púbhcas, mmierosas hivestigaciones han descompuesto el «modelo burocrático» en una serie de dknensiones constitutivas (niveles jerárquicos, grado de formalización, grado de dife­ renciación estructural, etc.) elaborando indicadores empíricos, a veces muy refina­ dos, de la burocratización. Aunque dan lugar a resultados discordantes, el principal mérito de estas investigaciones es el de haber evidenciado la existencia de nota­ bles diferencias (en la estructura de autoridad, en el funcionamiento, etc.) entre las organizaciones burocráticas. Estos resuhados han orientado a distintos estu­ diosos hacia la elaboración de tipologías complejas (descomposición del «modelo burocrático» en subtipos) de las burocracias “ .■ O tras investigaciones han contribuido a im itar u n a serie de lugares comunes existentes sobre las burocracias. En la visión popular de la burocracia — ^piénsese en la denominada «ley de Parkinson» ^— la organización burocrática es un tipo de organización que tiende a acrecentar constantemente sus propias dimensiones y a adueñarse progresivamente de mayores recursos. Este constante crecimiento, a su vez, permite a la burocracia establecer progresivamente relaciones de dominio «imperiahstas» en relación con el entorno («público» no organizado, organizacio­ nes no burocráticas, etc.). Esta indestructible vocación expansivo-imperialista de la burocracia dependería, según dicha versión, de sus propias características estruc­ turales^''; según otras versiones, dependería, por el contrario, del hecho de que el crecimiento de dhnensiones y de poder de las organizaciones burocráticas en sus relaciones con el entorno aumenta proporcionahnente el estatus y el poder de sus dirigentes Para los que mantienen esta postura, en suma, la organización burocrática está en una lucha perenne para expandhrse a expensas de los demás ^ W e b e r , M., Economia y Sociedad, op. cit.; ed. italiana, 1968, v o l II, 293. H a ll, R., The Concept of Bureaucracy: A n Empirical Assessment, en «American Journal of Sociology», 119, 1963, p p . 32-40; U dy, S.. Organization od W ork, New Haven, Human Relations Area Files Press, 1959; B lau, P., y S h e n n h e r r , R.. The Structure of Organizations, Nueva York, Basic Books, 1971. ^ S c o t t , R., Organizations, o p . cit. ® P a r k in s o n , C., Parkinson Law or the Pursuit of Progress, Boston, Houghton Mifflin, 1957; trad, tastellana, La ley de Parkinson, Barcelona, Ariel, 1982. E is e n s t a d t , s., Burecaucracy. Bureaucratization and Debureaucratization, en «Adminis­ trative Science Quarterly», 4,1979, pp. 302-321. “ S t in c h c o m b e , a .. Social Structure and Organizations, en J. M a r c h (ed.). Handbook of Organizations, op. cit. 374 Angelo Panebianco actores; allí donde no se da esta expansión, la teoría afirma que eUo sucede única­ mente porque otras burocracias iguafinente poderosas (e «imperiaMstas») logran limitar la expansión. Esta teoría no ha sido todavía confirmada por investigaciones empíricas, o al menos los datos recogidos no están orientados de una manera uní­ voca. En prim er lugar se ha descubierto la existencia de relaciones complejas y variables entre la dimensión organizativa y el nivel de burocratización*®. La «ley de Parkinson» es más un estereotipo que una generalización empíricamente fun­ dada. No parecen existir reglas precisas, váhdas para todas las organizaciones burocráticas; éstas pueden acrecentarse o bien permanecer estacionarias incluso durante largos períodos de tiempo, dependiendo de una plurahdad de factores, tales como el estado de «tecnología administrativa», la edad de la organización — dado que las burocracias jóvenes son normahnente más «expansionistas» que las burocracias «viejas» ”— , la estructura del poder y de los conflictos en el vér­ tice de la organización, las características del entorno. Por otro lado, no está confirmada la tesis según la cual las organizaciones burocráticas tienen ■la tenden■ cia, a causa de su propia lógica de funcionamiento, de crear relaciones «hnperiahstas» con el entorno y con alguno de sus componentes. Diversos anáhsis han mostrado que, con mucha frecuencia, las organizaciones burocráticas tienden a buscar el compromiso y a instaurar formas de modus vive n d i entre eUas y con los demás actores que componen el entorno^. Una vez más, no valen las mismas reglas en todas las circunstancias; políticas «hnperialistas» y políticas «adaptativas» o de compromiso pueden caracterizar indistintamente a las relaciones entre las organizaciones, burocráticas y su entorno. Otras investigaciones además, al to­ m ar como punto de partida el «modelo burocrático» weberiano, han intentado conceptualizar los sucesivos desarroUos desde la época en la cual W eber elaboró su ■ teoría. Al modelo burocrático se han añadido, de este modo, como p í a s para la lectura de los fenómenos burocráticos, modelos «neoburocráticos» que registran las transformaciones; el creciente peso de los papeles técnico-especiahstas, el de­ sarroUo de los staffs consultivos, la aparición de formas inéditas (por ejemplo, «por problemas») de división del trabajo burocrático, la complicación de las hneas de autoridad con la difusión de sistemas de control horizontales (la.denommada orga­ nización «de matriz») que se añaden y en ocasiones sustituyen a los tradicionales sistemas de control je rá rq u ic o -p ira m id a lE n a lp n o s casos estas mnovaciones han trransformado hasta tal punto las tradicionales organizaciones burocráticas que han llevado a diversos estudiosos — ^por ejemplo, a Bennis y Slater®— a hablar de una fase «postburocrática» del desarroUo de las organizaciones (púbh­ cas y privadas). 3. Estado moderno y burocracia Esta discusión sobre los sistemas de administración púbhca y sobre el papel político de las burocracias estará limitada únicamente al caso de los países occi“ Blau, p., a Formal Theory of Differentiation in Organization, op. cit. ® D o w n s , A., Inside Bureaucracy, Boston, Little Brow a n d Co., 1967. ^ M e y e r , M ., Change in Public Bureaucracies, Londres, Cambridge University Press, 1979; P e t e r s , G., The Politics of Bureaucracy. A Comparative Perspective, Nueva York, Longman, 1978. ® T h o m p s o n , V ., Bureaucracy and the Modern World, Morristow, General Learning Press. 1978. ^ B e n n is , W.. y S u t e r , P., The Temporary Society, Nueva Yorfi, H arper and Row. 1968. Burocracias públicas 375 dentales. Ni los sistemas administrativos del Tercer Mundo ni los del mundo comunista serán tomados en consideración. Para limitar el campo sólo a los países occidentales existen razones sólidas, tanto de orden Mstórico-genético como polí­ tico-estructural. En primer lugar se trata de reconocer que tanto la teoría de los sistemas administrativos estatales como la teoría de la burocracia antes discutida, están fuertemente influidos por el factor cultural; su campo de acción «naural» son los aparatos administrativos vinculados en conjunto a aquella construcción espe­ cíficamente occidental que es el Estado moderno. El carácter «eurocèntrico» de estos conceptos e instrumentos de análisis desaconseja su apKcación a los sistemas políticos de las áreas extraeuropeas. En segundo lugar, se trata de tener en cuenta debidamente el hecho de que las relaciones político-administrativas se configuran de un modo totahnente diferente en los sistemas políticos pluralistas del Occidente capitaHsta y en los sistemas monistas del Oriente comunista: las diferencias entre ■ regímenes pluripartidistas y monopartidistas son diferencias de género y todas las relaciones poKticas están condicionadas por ello. Una cosa es seguir, como se hará aquí, aunque de un modo muy sumario, las variaciones en el funcionamiento y en el papel poh'tico de las estructuras administrativas que pertenecen a sistemas poh'ticos con muchas características comunes; por el contrario, es completamente distinto aproximar experiencias tan distantes entre sí que no poseen práctica­ mente puntos de contacto. Las burocracias públicas son el principal instrumento mediante el cual, en Europa contmental, se forma el Estado moderno. Nacimiento y expansión de los aparatos administrativos son parte de un proceso más general de centrahzación/ concentración del poder mediante el cual el Estado se afirma sobre las cenizas de la sociedad medieval Siendo en su origen pequeños núcleos de servidores domés­ ticos del príncipe, con el nacimiento del régimen absolutista — y con la recepción del derecho rom ano^— los aparatos administrativos se expanden, se refuerzan, asumen caracteres «públicos». El proceso, sin embargo, se completará únicamente con las revoluciones nacionales del siglo xix y las sucesivas olas de democratiza­ ción que caracterizan a los sistemas políticos europeos. La concentración del poder en manos de los soberanos, causa y efecto al mismo tiempo de la formación y de la sucesiva expansión de los aparatos admkdstrativos públicos, depende en prhner lugar de la competición político-nühtar entre los príncipes “ y de las relativas exigencias financieras: las burocracias civiles nacen para mejorar la «capacjidad de extracción» de los remos, para reforzar la presión fiscal sobre poblaciones con­ troladas en relación a las exigencias de financiación de las guerras europeas. Desde este punto de vista existe una estrecha relación entre dos fenómenos: el paso de las milicias mercenarias, reclutadas por medio de contratos, con empresarios militares privados, a los ejércitos profesionales y permanente y el paso de la fmanciación del Estado por medio de banqueros privados a la financiación mediante S a r t o r i , G., Parties and Party Systems, Nueva York, Cambridge University Press, 1976; trad. casteUana, Partidos y Sistemas de Partidos, Madrid, Alianza Editorial, 1980; H u n tin g ­ t o n , S., y M o o r e , C. (ed.). Authoritarian Politics in Modern Society, Nueva York, Basic Books, 1970. 32 P o g g i , G., La vicenda dello stato moderno, Bolonia, II Mulino, 1978. “ W e b e r , M ., Economia y Sociedad, o p . c it.; M i g l i o , G ., Le origini della scienza dell’ amministrazione, M ilá n , G iu ff r è , 1957. ^ H i n t z e , 0 ., Staat und Verfassung, Gottingen, Vandenhoeck Ruprecht, 1962; B a r k e r , E., The Development of Publis Services in Western Europe, 1660-1930, Conneticut, Hamden, 1944. 376 Angelo Panebianco la constante mejora del aparato fiscaP l Burocracia civil y organización m üitar permanente se desarrollan conjuntamente en la Europa continental y su suerte está estrechamente vmculada desde el comienzo. Los mismos funcionarios civiles (el comisario de guei-ra prusiano, el intendente francés) están originariamente asig­ nados a tareas de coordinación y vighancia de la organización mihtar. Estimulado por las exigencias de la competición m ihtar y, por eUo, conectado a la dimensión «externa» de la soberanía estatal, el proceso de afirmación y reforzamiento de las burocracias en la época tardía d d absolutismo (siglos x vn y xviii) tiene poderosos reflejos y consecuencias sobre la dimensión «interna» de la soberanía: la concen­ tración del poder inducida por los desarrollos administrativos y mihtares se re­ suelve en una progresiva y correspondiente sustracción de poder a los estamentos nobñiarios, a la Iglesia, a las corporaciones. Con la consohdación de las burocra­ cias púbhcas en la época tardía del absolutismo cuhnina, de este modo, un proceso iniciado muchos siglos antes, en la fase de decadencia de la sociedad medieval, la definitiva afirmación de la soberanía estatal y con eUa del monopolio legítimo de la fuerza (Weber) que es la característica pecufiar del Estado moderno. En este momento son indispensables tres advertencias. En prm ier lugar es necesario observar que los desarroUos aquí dibujados de un modo sumario se pre­ sentan en forma típico-ideal; el análisis histórico comparado del desarroUo de los sistemas adininistrativos europeo-continentales muestra en la reahdad muchas va­ riaciones entr-e los países; las burocracias nacidas en la edad absolutista (francesa, española, priísiana, rusa, austríaca, las de los estados itahanos preunitarios, etc.) presentan entre ellas diferencias significativas de organización y de funcionamiento. Por otro lado, el proceso de concentración del poder ügado a la formación de los sistemas estatales (y de los correspondientes subsistemas admmistrativos) sufre, en los distintos países europeos, retrasos y continuas variaciones de ritmo e intensidad entre los siglos xv y xvi (cuando el proceso se micia) y a fines del siglo x v n i (cuando puede decirse que se ha completado). En segundo lugar se debe señalar que las burocracias públicas modernas, tal y como aparecen hoy en día, son el producto de un lento proceso de estratificación Es posible distmguir tres fases distintas en el desarroUo de las burocracias modernas. La primera corresponde al período absolutista en el que nacen y se consofidan las burocracias con las características de cuerpos jerárquicamente orde­ nados de funcionarios asalariados. La segunda fase corresponde a aqueUa que, con una cierta aproximación his­ tórica, se define como época liberal. Con la formación de regímenes oligárquicoliberales (con sufragio Unfitado), las burocracias públicas heredadas de los a n tip o s regímenes se mantienen pero también se someten a sistemas de derecho positivo (constitucional y administrativo) en el marco de la más general afirmación del «estado de derecho». Por otro lado, los sistemas administrativos sufren profundas reestructuraciones (entre otras, una posterior tendencia a la centralización jerár­ quica). El modelo burocrático weberiano traza esencialmente las características típico-ideales de las burocracias púbhcas de la era liberal. T il l y , C. (ed.), The Formation of National States in Western Europe, Princeton, Prince­ ton University Press, 1975; H o w a r d , M., War in European History, Oxford, Oxford Univer­ sity Pres,, 1976. ^ L e g e n d r e , P., Histoire de I'Administration de 1750 à nos jours, Paris, Presses Universi­ taires de France, 1968; F r e d d i , G., Vincoli storico-strutturali sulla prestazione delle burocrazie legali-razionali, en «Rivista italiana di scienza politica», 12,1982, pp. 183-211. Burocracias públicas 377 La tercera y última fase es la de la democracia de masas. La estructura bu­ rocrática heredada del absolutismo y de los regímenes liberales se mantiene en su núcleo central, pero se carga de nuevas tareas que van a sumarse, sin susti­ tuirlas, a aquellas desarrolladas con anterioridad. Los aparatos administrativos se expanden con posterioridad y sufren transformaciones relevantes. La transición está bien evidenciada por el modo en el que cambia en el tiempo la percepción (y la autopercepción en el caso de los funcionarios) de las tareas y del papel de las burocracias públicas. Si en la era absolutista (cuando la identificación Estado/ soberano es todavía total) los funcionarios se califican, y son a todos los efectos, «servidores del soberano» y si en la fase liberal (pero en Prusia ya bajo los débiles sucesores de Federico el Grande) se transforman en «servidores del Estado», se convierten en «funcionarios públicos» formalmente al servicio de estructuras polí­ ticas (gobiernos y parlamentos), emanaciones más o menos directas de la sobe­ ranía popular. La tercera y última advertencia es que si los desarrollos arriba citados fueron paralelos a la formación de los regímenes políticos absolutistas, una evolución administrativa miiy distinta fue la de aquellos países que no experimentaron el absolutismo, Gran Bretaña y los D o m inion s (Canadá, Australia, Nueva Zelanda) y los Estados Unidos. Un origen distinto hace que, incluso hoy en día, la distinción entre burocracias llamadas «clásicas» (de las cuales la francesa y la prusiano/ alemana son los ejemplos principales) y burocracias anglosajonas^’ siga siendo fundamental. Los demás casos occidentales (incluso el caso italiano) pueden con­ siderarse, desde el punto de vista administrativo, como variaciones de una u otra experiencia. Francia. El nacimiento del moderno sistema administrativo francés se remonta al reinado de Luis XIV (1660-1715). Los «oficiales», la noblesse en robe formada con anterioridad por medio de la compraventa de los puestos y de las cargos públicos, son sustituidos progresivamente, bajo Luis XIV, por una burocracia profesional en constante expansión que asume la mayor parte de las tareas admi­ nistrativas. Formación de un sistema ministerial estable (secretarios de estado), desarrollo de las oficinas centrales, consolidación del sistema de las «intendencias» como instrumento de control burocrático central sobre la «periferia», son las principales innovaciones administrativas del período. La estructura burocrática implantada por el Estado absolutista tardío se acre­ centará y racionalizará con posterioridad por los acontecimientos de la Revolución y de las sucesivas reformas napoleónicas (Tocqueville). Gon la era napoleónica la burocracia pública asume la fisonomía que mantiene todavía hoy. A continua­ ción existirán únicamente ajustes y superposiciones sobre un cuerpo ya conso­ lidado®. Las innovaciones cruciales de Napoleón I consisten en la formación de las Grandes Escuelas y en la introducción del sistema de los Grands Corps Las Grandes Escuelas administrativas asumen, de ahora en adelante, el monopolio en la formación del personal dirigente de la burocracia. A la «instrucción» educa­ tiva de estas escuelas se deben, al menos en parte, a lp n a s de las características de H e ady , F ., Public Administration. A Comparative Perspective, Englewood Cliffs, Prentice H a ü , 1956. L eg e n d r e , P., Histoire del’Administration de 1750 à nos jours, op. cit. S u l e im a n , E., Blites in French Society, Princeton, Princeton Unirversity Press, 1978. * M o r g s t e in -M ax , F., The Administrative State, Cldcago, The University of Chicago Press, 1957. 378 Angelo Panebianco «casta» que, para muchos, son un rasgo distintivo de la alta burocracia francesa ®. Durante casi todo el siglo xix una preparación legal y especiahnente una formación de derecho administrativo es el requisito indispensable para el ingreso en la carrera burocrática. Hacia fmales de siglo (por la presión de exigencias militares) la administración se abrirá también a técnicas de formación no jurídicas (seleccio­ nadas por medio de VEcole Polytechnique, fundada originariamente para la for­ mación de técnicos militares, VEcole de Ponts et Chaussées y VEcole des M ines). A partir de las reformas napoleónicas el sistema administrativo se basa en la dis­ tinción entre los Grands Corps y la burocracia ordinaria. A los Grands Corps pertenece el personal seleccionado por las altas escuelas: prefectos, mspectores de hacienda, miembros del Tribunal de Cuentas y del Con­ sejo de Estado, además de otros que pertenecen a «cuerpos técnicos». Se trata de una verdadera élite biirocrática, a su vez sólo una mínima fracción de la «clase administrativa» superior. Los miembros de los Cuerpos dominan los ministerios, las grandes empresas públicas y, más general, todo el sistema burocrático. Desde 1945 la tradición de las Grandes Escuelas ha sido renovada con la constitución de la ENA (Ecole Nationale d ’A d m in istra tio n ), que en pocos años se ha conver­ tido en el principal centro de reclutamiento de los demás dirigentes administra­ tivos. El centralismo jerárquico, la especialización «funcional» y la consiguiente división entre cuerpos «administrativos» y cuerpos «técnicos», la rígida distinción entre alta burocracia con funciones directiva y burocracia ejecutiva son las prin­ cipales características estructurales del sistema burocrático francés. Sobre todo el reclutamiento de los dirigentes por medio de las escuelas y el sistema de Cuerpos ha dado vida a una élite administrativa con una fuerte «solidaridad de cuerpo», un alto estatus social y un fuerte ethos burocrático. P rusia/A lem ania. El nacimiento y la consolidación de la burocracia civil ha sido uno de los principales frutos de la actividad de los artífices del estado pru­ siano: el Gran Elector Federico Guillermo (1640-1688) y el soberano Federico Guillermo I (1713-1740) y Federico II llamado el Grande (1740-1786). La buro­ cracia prusiana de la era absolutista se diferencia de la francesa al menos en tres aspectos. En primer lugar, a causa de la existencia de una relación todavía más estrecha entre la administración civil y organización mihtar. Tanto en Francia como en Prusia las exigencias militares jugaron un papel central en la constitución del sistema burocrático, pero sólo en Prusia todo el aparato administrativo civil se organiza exclusivamente en función de la guerra. La «militarización» de la bu­ rocracia civil prusiana fue el efecto de un desarroUo estatal concluido con el mantenimitnto de una máquina m ilitar entre las más poderosas de Europa entre el siglo X VII y el xvjjl. La segunda diferencia entre los dos sistemas concierne al reclutam iento de los funcionarios y a las distintas relaciones qut se instituyen, en consecuencia, entre los principales grupos sociales y la monarquía. Si, de he­ cho, el sistema administrativo francés reclutaba exclusivamente a un personal bur­ gués (mientras que se reservaba sólo para los nobles la carrera militar), el sistema prusiano se desarrolló en una dirección distinta. En una primera fase (hasta la muerte de Federico Guillermo I), el personal reclutado era también en Prusia de extracción burguesa (porque los sobranos, como Francia, utilizaban a la bur­ guesía contra la nobleza). A contmuación, bajo Federico II los nobles comien­ zan a ser reclutados masivamente no sólo para los puestos directivos del Ejército (que monopolizaban ya con anterioridad), sino también de la burocracia civil. Burocracias públicas 379 Con Federco el Grande se instaura, por lo tanto, un compromiso duradero entre la nobleza, la burguesía y la corona: el sistema burocrático comenzó a' integrar y a amalgamar a nobles y burgueses dando vida a una nueva «aristocracia buro­ c r á t i c a » L a tercera diferencia atañe a la estructura organizativa: en lugar del príncipe monocrática francés en Prusia se afirmó, por el contrario, el principio, colegiado, y por eüo el sistema de las «cámaras» (órganos burocráticos colegiados situados en los distintos niveles del sistema administrativo, en el centro y en la periferia). El sistema colegiado garantizaba al soberano el control político gracias a la posibilidad que le ofrecía de explotar en beneficio propio los conflictos in­ ternos de la burocracia®. La crisis del sistema llegó con la derrota militar de Jena (1806) por obra de la armada napoleónica. El derrumbamiento de la má­ quina militar prusiana llevó consigo el de una administración civil que dependía de la maquinaria militar. La crisis estimuló una verdadera «revolución desde lo alto» obra de la élite burocrática (las reformas Stein-Handenberg); la liquida­ ción de los residuos de los rasgos patrimoniales, el progresivo abandono del prin­ cipio colegiado a favor del principio monocrático, la racionalización de todo el sis­ tema administrativo fueron los principales frutos de la reforma. Más adelante W eber encontrará en las reformas Stein-Handenberg el principal momento de paso del sistema burocrático prusiano del tipo patrimonial al tipo racional-legal. Con la unificación alemana (1870) el modelo prusiano se convertirá en el propio del sistema administrativo del nuevo Estado. Sin embargo, con ajustes sucesivos, el núcleo del sistema administrativo alemán s e p ir á siendo aquel que fue dibu­ jado por los soberanos absolutistas y será racionalizado por los reformadores de comienzos del siglo xix. La principal peculiaridad del sistema administrativo alemán contemporáneo proviene del hecho de que éste se desarrolló dentro de un contexto caracterizado por una estructura de tipo federal. De aquí una crucial diferencia respecto a los sistemas administrativos de los Estados unitarios (Francia, Itaha y otros); la es­ tructura administrativa centralizada coexiste con una ampha descentralización política. Ello ha dado lugar a una débil división del trabajo entre los Ministerios centrales (federales) y los Ländern (los Estados), de manera que al poder federal le concierne preferentemente la actividad legislativa (y como consecuencia la bu­ rocracia federal se limita a la redacción de los programas), mientras que a los Ländern y a los entes locales (y a las respectivas burocracias) les concierne el poder ejecutivo y de «implementación» burocrática. En el período 1960-1975, más de la mitad de los funcionarios y de los empleados estaba ocupado en el nivel estatal y local®. La distinción principal se establece entre funcionarios (a su vez subdivididos por carreras y por roles) y empleados. A diferencia del sistema francés, donde los roles técnicos y los roles administrativos están ip a lm e n te representa­ dos en la cima de la burocracia por medio del equilibrio entre los cuerpos, en el caso alemán los roles administrativos siguen siendo los relevantes; hoy como en el pasado. La aplastante mayoría de los funcionarios directivos está compuesta por «generahstas» con una preparación jurídico-administrativa. “•i R q s e m b e r g , H., Bureaucracy. Aristocracy and Autocracy, Boston, Beacon Press, 1958, ® A r m s t r o n d , j,, The European Administrative Elite, Princeton, Princeton University Press, 1973, ® M a y ntz , R,, Soziologie der Öffentlichen Verwaltung, Heidelger, Muller luristischer Verlag, 1978, p. 123; trad. castellana, Sociología de la Organización, Madrid, Alianza Editorial. 1980. 380 Angelo Panebianco Gran Bretaña. Si Francia y Frusia-AIemania han expresado las dos variantes principales de la «burocracia clásica», relativamente congruentes con el tipo ideal weberiano de burocracia racional-legal, bastante diferente ha sido la evolución del caso británico. En Francia, en Alemania y en casi todos los países europeos continentales las burocracias públicas se formaron, al menos en sus rasgos esen­ ciales, bajo los antiguos regímenes; es decir, antes de que interviniese la demo­ cratización de los sistemas políticos. En Gran Bretaña, al contrario, el desarrollo burocrático fue más tardío y coincide sustancialmente con la democratización. Sólo en los años setenta del siglo xix se asiste al nacimiento de una burocracia p r o f e s i o n a l b a j o el influjo de una reforma electoral (1867), que al ampliar de un modo sustancial el sufragio había puesto en marcha la transformación de los a n tip o s partídos de notables en modernos partidos de masas y, más en general, había dado comienzo a la transición del régimen oligárquico-liberal al régimen ^de la democracia de masas. Hasta aquel momento Inglaterra había mantenido un sistema administrativo arcaico basado en el patrimonialismo en el «centro» (en las oficinas del gobierno central) y en el auto-gobierno aristocrático en la «peri­ feria»; se ti:ataba de una administración de «aficionados» (tradicionalmente con­ fiada a la gentry, o pequeña nobleza), sólo afectada por la reforma electoral de 1832, cuyas f ip r a s claves eran el ¡uez de paz y el consejo municipal. La distinta evolución del caso británico en relación con los casos europeos depende del hecho de que en Inglaterra no llega jamás a afirmarse un Estado absolutista. Junto' a otros factores, la situación geográfica del país desempeña un papel determinando; a! no estar amenazada en sus fronteras (desde la p e r r a de los cien años en adelante), Inglaterra no sufre las presiones a la centralización del poder que en el continente contribuyen a la victoria del absolutismo. Desde la derrota del «proyecto absolutista» de los Tuddr y la definitiva victoria del Parlamento sobre el soberano después de las revoluciones del siglo xvn, no se forma durante largo tiempo ni una burocracia púbhca ni su correspondiente en el campo militar el Ejército permanente). El fracaso de los intentos absolutistas de los Tudor y de los Stuart llevó consigo otra consecuencia, precursora de im­ portantes implicaciones en el plano administrativo; la ausencia de recepción del derecho romano y la definitiva victoria de los defensores del derecho consue­ tudinario (com m on la w ). Pero el derecho consuetudinario es un instrumento legal adaptado a una administración de notables-aficionados legitimados por la vía tradicional y carismàtica (Weber); ello es un poderoso obstáculo a la forma­ ción de una burocracia profesional de tipo continental, Mientras que se estaban formando burocracias profesionales centralizadas en el continente, Inglaterra permaneció ajena al movimiento. Cuando un sistema administrativo nace hacia el fin del siglo pasado (sipificativam ente de modo paralelo a la profesionaKzación del Ejército) éste se plasma bajo la influencia ya sea de los factores his­ tóricos antes mencionados ya de las características políticas del período (un nivel de democratización relativamente avanzado). El sistema administrativo se man­ tuvo relativamente inalterado hasta nuestros días. Se trata de un sistema cohe­ sionado y centralizado que debe, sin embargo, convivir con el autogobierno local y con la ausencia de estructuras sólidas de control dei centro sobre la periferia. B a r x e r , E ., The Development of Public Services in Western Europe, 1660-1930, o p . cit.; A r m s t r o n g , j . , The European Administrative Elite, op . cit. * H o w a r d , M ., War in European History, op, cit.; G o o c h , J,, Armies in Europe, Londres, Routledge Keagan, 1980, Burocracias públicas 381 En la cima de los ministerios existe un clase a dm inistrativa que es la contra­ partida británica de las otras burocracias europeo-continentales. Aunqiie los ad­ ministradores británicos (al igual que los alemanes, italianos y los de los otros países) son unos «generalistas», poseen características particulares; junto con una preparación jurídica éstos tienen por -lo general una preparación de tipo hu­ manista adqyirida en las escuelas de Oxford y Cambridge (los tradicionales vi­ veros de reclutamiento de la clase dirigente británica). Las características del sistema jurídico británico, de hecho, favorecen una selección de funcionarios con fuertes rasgos á e -a m a te u r*. A lo largo de los años sesenta han tenido lugar intentos de reforma (formación de escuelas admmistrativas, incremento del com­ ponente técnico-especializado), pero los cambios no parecen tan amphos como para haber modificado en profundidad la fisonomía de la administración Estados Unidos. ■ La estadounidense representa una segunda variante de desa­ rrollo burocrático en un país que no ha conocido el absolutismo y que ha ex­ perimentado una precoz democratización del sistema político. Como en Gran Bretaña, también en los Estados Unidos el desarrollo de una burocracia profe­ sional se inicia solamente a finales del siglo pasado (a nivel federal, porque en los Estados particulares los movimientos en esta dirección pertenecen a una época más tardía). Con el Pendleton A c t de 1883 se inicia la sustitución gradual por el sistema meritocrático de selección de los funcionarios del anterior spoiís system. Como en Gran Bretaña, también en los Estados Unidos la tardía formación de una burocracia civil profesional está Hgada a u n retraso similar en el des­ arrollo de la organización militar estatal El spoils system, mtroducido oficial­ mente (1829) por la presidencia de Jackson, pero de hecho ya en vigor en el pe­ ríodo precedente, era congruente con lá cultura política democrática del país, la atribución de roles administrativos a los seguidores del partido en el poder im­ pedía la formación de un cuerpo de funcionarios profesionales de los que se temía la ilegíthna intrusión en las decisiones concernientes a los líderes de nombra­ miento selectivo; El spoils system, sin embargo, presentaba también diversos in­ convenientes (entre los cuales la corrupción y la ineficacia eran tenidos como los principales). Al fin su sustitución por una estructura burocrática profesional se hizo mdispensable. Hoy en día la burocracia federal es una combinación de profesionalismo y del sistema de los «restos». Si en los niveles inferiores, medios y medios altos está compuesta por funcionarios profesionales seleccionados mediante criterios meritocráticos, en la cumbre de ésta prevalece todavía el tipo político; según algunos cálculos son cerca de 1.500-2.500 los puestos cubiertos por nombramiento presi­ dencial. De éstos, cerca de 500 están sometidos a la inmediata sustitución en cada alternancia en la presidencia. El sistema administrativo federal está altamente fraccionado y descentralizado, se articula en un gran número de unidades admi­ nistrativas fuertemente especializadas y poco coordinadas entre sí. La principal unidad administrativa es el departamento (equivalente estadounidense de los mi­ nisterios europeos), pero existen también muchísimas agencias especiales de dis­ * K in g s l e y , J., Representative Bureaucracy, Yellow Springs, Antioch Press, 1944; S i s s o n , C., The Spirit of British Administration, Nueva York, Faber, 1959. ® S t e l l , D.. Britain,, en F. R id l e y (ed.). Government and Administration in Western Europe, Oxford, M ardn Robertson, 1979, pp. 18-66. * W i l s o n , ]., The Rise of the Bureaucratic State, en F . R o u r k e (ed.), Bureaucratic Power in National Politics, Boston, Little, Brown and Co., 1978, pp. 54-78. 382 Angelo Panebianco tintas dimensiones y misiones. El notable crecimiento, sobre todo en los últimos decenios, del personal presidencial (departamentos directamente dependientes de la presidencia) se debe en gran medida a las exigencias del presidente de contro­ lar y coordinar una estructura administrativa altamente fragmentada y recorrida por tendencias centífrugas. El sistema administrativo federal, por otro lado, se basa sobre una fuerte especialización de los roles administrativos, en el recurso masivo a la utilización de técnicos (todas las posibles especializaciones académi­ cas están representadas en el sistema administrativo federal), en la competición individual en los distintos niveles, en la ausencia de una «clase» administrativa (a diferencia de los países europeos, incluida Gran Bretaña), dotada de espíritu de cuerpo y de eíhos burocrático. 4. Clasificaciones de los sistemas administrativos Como muestran los sistemas francés, prusiano-alemán, británico y estado­ unidense. las diferencias entre un caso y otro pueden ser muy fuertes. El análisis tipológico de las burocracias occidentales debe, por tanto, tomar en considera­ ción una pluralidad de dimensiones. Dejando a un lado el complejo problema del papel político de las burocracias, pueden emplearse muchos criterios de casificación. Estos son esencialmente de dos tipos según si consideremos los sis­ temas burocráticos en su conjunto o bien únicamente las élites burocráticas, las restringidas clases administrativas que dirigen la admmistración púbhca. En el primer caso se examinan las macro-variaciones en los sistemas burocráticos a lo largo de una o varías dimensiones estructurales. En el segundo caso se conside­ ran las diferencias y las semejanzas entre las éhtes burócráticas. Entre los criterios de clasificación del prhnér tipo, el utilizado con más fre­ cuencia se refiere al gardo de centralización-descentralización del Estado y al tipo de división del trabajo que predomina en el mterior de los sistemas buro­ cráticos. En primer lugar, los sistemas burocráticos están organizados de modo diferente y funcionan de modo distmto según si la organización estatal es de tipo federal (por ejemplo, los Estados Unidos y Alemania), o bien de tipo uni­ tario (por ejemplo, Francia, Gran Bretaña e Itaha). Y, además, en el caso de los Estados unitarios, según el grado de descentrahzación pohtico-administrativo. Por ejemplo, el sistema de los prefectos — funcionarios encargados .de aítoinistrar la periferia por cuenta de la administración central— es piropio de los .orde­ namientos estatales muy centralizados (Francia, Itaha, España). En el polo opues­ to se encuentran los Estados federales, donde la admmistración central (federal) posee escasas y, por lo general, bien delimitadas posibihdades de intervención directa en la periferia. En una posición intermedia se encuentran aquellos Estados unitarios con arraigadas tradiciones de autogobierno, de autonomía admmistratíva local (Gran Bretaña, Noruega, etc.). Por otro lado, las diferencias en el grado de centralización-dQscentrahzación comportan habituahnenté una diferente distribución de los funcionarios y de los empleados entre el nivel central, el mtermedio (por ejemplo, el regional) y el periférico. Por ejemplo, en un Estado fede­ ral como Alemania Occidental, más de la mitad del empleo púbhco depende de las administraciones estatales y locales; por el contrario, en un Estado unitario centralizado como Francia, la aplastante mayoría de los empleados púbhcos tra­ baja en la administración central o bien en sus oficinas descentrahzadas. Por úl­ timo, existhán fuertes variaciones en el funcionamiento de las burocracias pú- Burocracias públicas 383 blicas según el tipo de control (financiero, funcional, normativo o una combina­ ción de los tres tipos) ejercido por el Estado central sobre las administraciones periféricas Otro criterio tradicional de clasificación se refiere a las características de la división del trabajo dentro de la organización burocrática. Según una distinción clásica®, la división del trabajo puede tener bases funcionales (diferenciación por tareas), geográficas (por áreas territoriales), en relación al tipo de clientes oficinas de inmigración, etc.), en relación al tipo de prestaciones burocráticas (controles de legalidad versus prestaciones profesionales, organización de «línea» versus organización de «staff», etc.). Combinando estos criterios es posible cons­ truir tipologías complejas de las burocracias públicas según las características de la división del trabajo que prevalece en su interior. La segunda categoría de criterios clasificatorios centra su atención en las características de las élites administrativas. El punto de partida de estas clasifi­ caciones reside en' la idea de que a diferentes tipos de élites burocráticas corres­ ponderán tipos distintos de sistemas burocráticos. Los criterios utilizados con más frecuencia son; a) b) c) d) Extracción social y estatus de la élite administrativa. Modalidad de reclutamiento, de la socialización y modelos de carrera. Carácter cerrado o bien abierto de la élite administrativa. Generalidad-especialización. Sobre el primer punto se pueden d is tin p ir dos aspectos; la proveniencia so­ cial de los altos burócratas y el prestigio de grupo (alto-bajo) del que goza la alta burocracia. Los dos problemas no están necesariamente vinculados. Los aná­ lisis sociobiográficos comparados han mostrado notables semejanzas en la prove­ niencia social de los altos burócratas de los países occidentales: casi en todos nes van desde el alto prestigio social de las élites burocráticas alemana y francesa, lado, siempre es muy elevada la tasa de autoreclutamiento; es decir, el porcen­ taje de hijos de funcionarios que eligen la carrera de los padres. No obstante, en dicha uniformidad social se registran, sin embargo, fuertes variaciones desde el punto de vista del «estatus», así como desde el de la «conciencia de grupo» (o espíritu de casta) de los funcionarios. Desde este punto de vista las oscilacio­ nes van desde el alto prestigio social de las élites burocráticas alemana y francesa, al bajo prestigio de la italiana® o la estadounidense“ . Estatus, conciencia de ® D e n t e , B., Gil obiettivi del controllo centrale. Per un'analisi comparata delle relazioni tra centro e periferia, en «Rivista italiana di Scienza politica», 13,1983, pp. 379412. 50 G u l ic k , L., Notes on the Theory of Organization, en L. G u l ic k y L. U r w ic k (ed.). Papers on the Science of Administration, Nueva York, Institute of Public Administration, 1937; trad, castellana. Ensayos sobre al Ciencia de la Administración, Madrid, Presidencia del Gobierno, Colección Estudios Administrativos, num. 18, 1978 (2.’ ed.). 5* En Italia la relación entre estatus y proveniencia social sigue siendo más compleja que en otros países occidentales por el hecho de que, tradicionalmente, existe una estrecha relación entre el desarrollo de la administración y una de las principales líneas de fractura de la socie­ dad italiana; la fractura N orte/Sur. La meridionalización de los cuadros de la administración pública (un proceso que ya se manifiesta a comienzos de siglo) está vinculada a la exigencia de la clase poh'tica de utiñzar el empleo público como canal alternativo al mercado privado de trabajo para la pequeña y mediana burguesía meridional. Véase, entre otros, a F e r r a r e s i , F ., Burocrazia e politica in Italia, Bolonia, II Mulino, 1980. Para un análisis histórico de la admi­ nistración italiana, véase C alan dra , P., Storia dell'amministrazione pubblica in Italia, Bolonia, Il Mulino, 1978. Para descripciones del sistema administrativo contemporáneo, véanse M o r - 384 Angelo Panebianco grupo, sentido de pertenencia o no a una élite exclusiva y seleccionada, ethos burocrático, de hecho, no parecen depender tanto de la proveniencia social de los burócratas, sino, por el contrario, de factores organizativos, en especial de la modalidad de reclutamiento y de socialización en la profesión y de los modelos de carrera. Desde esta óptica de la modahdad de reclutamiento y de socialización pueden distmguirse dos posibihdades extremas y una serie de posibilidades mtermedias. En un polo se sitúan aquellos sistemas de reclutamiento basados exclu­ sivamente en concursos abiertos a todos los candidatos que posean los requisitos requeridos (por ejemplo, Italia); en el otro polo está el sistema «francés» de selección-reclutamiento por medio de instituciones educativas especializadas (las grandes escuelas); en un nivel intermedio se sitúan aquellos sistemas administra­ tivos que combinan un reclutamiento por concurso y sucesivos períodos de for­ mación en escuelas administrativas adecuadas Alemania, Gran Bretaña desde los años sesenta). Las diferencias en la modalidad de reclutamiento y de sociahzación (presencia o ausencia de un período más. o menos, largo y más o menos intenso de aprendizaje) tienen ’ implicaciones cruciales para la formación o ausencia de un ethos burocrático y de un «espíritu de casta» conexo, así como para la estructuración de líneas de división dentro de la éhte burocrática. Por ejemplo, en Francia las altas escuelas y el sistema de «cuerpos» alientan parale­ lamente la formación de un fuerte espíritu de casta y de rivalidad, y divisiones entre los que pertenecen a los distmtos cuerpos En Itaha, por el contrario, la ausencia de un período de socialización común y la admisión directa en el rol sin aprendizaje es uno de los factores que, junto a otros (de naturaleza política sobre todo) parece contribuir a producir un bajo espíritu de casta, una baja autoconsideración de estatus por parte de los funcionarios, una compleja «debilidad social» de la clase administrativa. Otro factor de diferenciación consiste en los modelos de carrera. Por un lado, cuentan los criterios de ascenso (antigüedad o bien combinación de antigüedad y mérito, ascensos automáticos o bien sistema de concursos internos, etc.). Por otro lado, cuenta el grado de movilidad interministerial (o interagencias) de los funcionarios. Las dos posibihdades extremas son las de una movilidad cero — el funcionario cumple todo su ite r de carrera dentro dé un único ministerio— o bien la de una movilidad muy amplia; frecuentes cambios de un ministerio a otro y de una rama de actividad a otra. Los criterios de avance contribuyen a modelar la conciencia de grupo de los altos funcionarios (que es presumiblemente tanto m ás'fuerte cuanto menos automáticos y más selectivos son los sistemas de promoción interna). El grado de movilidad interministerial, a su vez, incide sobre la estructura de las líneas de división en el interior del sistema burocrático; la rivalidad entre ministerios parece mayor allí donde la movilidad es baja (Italia) con respecto adonde es alta (Gran Bretaña). Otro criterio de clasificación tiene en cuenta el grado de permeabilidad-impermeabihdad de los roles burocráticos Desde este punto de vista pueden darse tres tipos distintos de élite burocrática. TARA, V., Introduzione alla pubblica amministrazione, Milán, Angeli, 1982, y C a s se se , S., I l Sistema amministrativo italiano, Bolonia, II Mulino, 1983. ^ B e n d ix , R., Higher Civil Servants in American Society, Boulder, University of Nortìb Colorado Press, 1949. ® S u l e im a n , E., Elites in French Society, o p . cit. ^ P e t e r s , G., The Politics of Bureaucacry. A Comparative Perspective, o p . cit. Burocracias públicas 38S 1. En el primer caso la élite burocrática es un cuerpo cerrado, impermeable, sin intercambios significativos con las demás élites organizativas, políticas y so­ ciales. El sistema burocrático es cerrado tanto en su «entrada» como en su «sa­ lida». Por un lado no se dan «ingresos laterales» no se entra en la élite buro­ crática directamente desde posiciones externas. Por el contrario, se sale en niveles jerárquicos más altos después de un largo «estancamiento» en los niveles bajos y un lento avance a lo largo de la pirámide jerárquica. Por otro lado, la élite burocrática no «cede» a sus propios miembros a organizaciones externas; ésta no es un trampolín de lanzamiento para el ingreso de los altos burócratas en la clase político-parlamentaria ni para carreras directivas en organizaciones privadas (empresas, grupos de interés, etc.). La Italia del período republicano (en el pe­ ríodo prefascista la burocracia era, por el contrario, un vivero de reclutamento de la clase político-parlamentaria) y Gran Bretaña son ejemplos de casi absoluta impermeabilidad de la élite burocrática». 2. En el segundo caso la élite burocrática está cerrada en su «entrada» y abierta en su «salida». Ello significa que están excluidos los «ingresos laterales» en la carrera, pero paralelamente la alta burocracia proporciona sus propios cua­ dros a la clase política (Francia, Alemania) y /o a las estructuras directivas de las empresas privadas (Francia; sistema de «pantouflage»). 3. En el último caso la élite burocrática está abierta tanto en su entrada frecuentes ingresos en los niveles altos desde posiciones externas; empresas, pro­ fesiones, etc.) como en su salida; son frecuentes los pasos del sistema burocrá­ tico a otras organizaciones, cambios continuos entre los roles burocráticos, polí­ tico-partidista o político-electivos y económico-empresariales. El caso estadouni­ dense se aproxima notablemente a este tipo. El grado de cerrazón-apertura de las élites burocráticas contribuye a revelar aspectos importantes de la relación entre la burocracia y el sistema político; sobre todo permite diferenciar los distintos casos sobre la base del grado de integra­ ción-separación horizontal entre las distintas élites burocráticas, político-parlamentarias y económicas El último criterio que se considera aquí es él que distingue entre «generalistas» y «especialistas». Las éhtes burocráticas pueden estar compuestas única­ mente por generahstas, por una mezcla de generahstas y especiahstas, por una preeminencia de especialistas, por una presencia paralela de generahstas y espe­ cialistas situados en roles diferentes, etc. Es también posible distinguir aquellos sistemas donde existen los especiahstas, pero operan en posiciones rígidamente subordinadas a los generahstas (Gran Bretaña) de los sistemas donde los espe­ cialistas están casi totalmente ausentes (Italia). Este criterio de clasificación, aunque muy utilizado, encuentra algunas difi­ cultades de aphcación. Ante todo, la experiencia occidental ha producido dos tipos de «generahstas», bien representados, respectivamente, por los burócratas alemanes o itahanos) y por los burócratas británicos. El primer tipo de generahsta es el funcionario con una preparación jurídica. Este es un generalista sólo en el sentido impropio; de hecho, en estos sistemas burocráticos el conocimiento del 55 Putnam, D., T he Comparative Study oj Political Elites, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1976. 5S R o b in s , R., P o litic a l In s titu tio n a liz a tio n and In te g ra tion o f Elites, Londres, Sage, 1976; B irn b a u m , p ., In s titu tio n a iiz a iio n o j Power and In te g ra tio n o j R u lin g Elites: A Com parative Analysis, en «European Journal of Political Research», 6, 1978, pp. 105-115. 386 Angelo Panebianco derecho (sobre todo del administrativo) es el conocimiento «especializado» del administrador público. El segundo tipo es el generalista verdadero, con una pre­ paración cultural genérica (normalmente, de tipo humanista). La segunda difi­ cultad consiste en el hecho de que incluso en aquellos sistemas administrativos donde la élite burocrática se compone tanto de generalistas (con una preparación legal o humardsta) como de especialistas (técnicos con competencias distintas de las administraciones en sentido estricto, economistas, ingenieros, especialistas en ciencias físicas, etc.) los límites entre lo general y lo especializado son ambip o s y sutiles. La formación educativa por sí sola no basta como criterio de diferenciación porque de lo que cuenta verdaderamente es la combinación entre el origen profesional del funcionario y la actividad desarrollada en el seno de la administración. El problema es si los funcionarios con una preparación económica están empleados como economistas o bien desarrolla misiones idénticas a las de los funcionarios más tradicionales de formación jurídica. Con excepciones (la más notable es la británica), la distinción generalismo-especialización no co­ rresponde de hecho casi nunca a las distinciones de carácter estructural entre roles y funciones de «línea» (confiadas a generalistas) y roles y funciones de «staff» confiadas a especialistas). Mas en general, los límites entre generalidad y especialización siguen siendo ambiguos incluso en aquellos sistemas burocráticos que distinguen entre roles «administrativos» y roles «técnicos» (Francia o que atribuyen una gran importancia a la especialización técnica (USA), sobre todo porque en los niveles altos de la pirámide burocrática existe una indefinible combinación de habilidad política-managerial y de competencias técnico admi­ nistrativas que caracterizan las actividades directivas®. Por tanto, la distinción entre generalidad y especialización es con frecuencia menos definitiva y en con­ veniencia menos, útil como criterio de clasificación de las élites burocráticas de lo que habían creído a aquellos que, frente a los desarrollos del siglo xx, habían predicho la progresiva sustitución de las viejas «burocracias» (compuestas por generalistas), por nuevas «tecnocracias» (de especialistas)^’. 5. Las transformaciones de las burocracias públicas Los sistemas burocráticos públicos tratados hasta el momento corresponden sustancialmente a. las .administaciones estatales tradicionales articuladas en mi­ nisterios, cuyo completo desarrollo se remonta a la era liberal, A lo . largo'del siglo XX, con una aceleración desde la segunda p e r r a mundial, estas administra­ ciones experimentan, sin embargo, profundas transformaciones. En la época de las democracias de masas con sufragio universal la «burocracia de los ministerios» sigue siendo el arquitrabe de los sistemas administrativos estatales, pero el pa^ Según datos de los primeros años de la década de los setenta, los funcionarios licencia­ dos en derecho eran el 54 por 100 en Italia, el 67 por 100 en Alemania, el 38 por 100 en Ho­ landa, el 32 por 100 en Suecia, y únicamente el 4 por 100 en G ran Bretaña. En la muestra Holanda y Suecia eran los casos con mayor presencia de licenciados en materias técnicas (respectivament, 21 y 28 por 100) y en ciencias sociales, en particular economía (24 y 25 por 100); cfr; E l d e r s v e l d , S., et al., Elite Percertion of the Political Process in the Netherdans Looked in a Comparative Perspective, en M. D o g a n (ed,). The Mandarins of Western Europe, Nueva York, Sage, 1975, pp. 129-161. 5* S e l f , P ,, Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin, 1972, ® M eyn a u d , j ,, La Technocratie, Paris, Payot, 1964; trad, castellana. La Tecnocracia. Mito a Realidad, Madrid, Tecnos, 1968, Burocracias públicas 387. norama burocrático se enriquece con nuevas estructuras y, por consiguiente, se complica. La transformación es consecuencia de la masiva intervención' del Es■tado en los procesos económicos y del desarrollo de sistemas maduros del estado del bienestar. Desde el punto de vista de las tareas de la burocracia estatal el cambio, por lo general, se sintetiza de este modo: de la burocracia gitardiana de los regímenes liberales a la burocracia intervencionista de las democracias de masas. Naturalmente es necesario no exagerar el contraste entre el siglo xix (la era liberal) y el siglo xx la era de las democracias de masas); en Gran Bre­ taña también® el Estado, en la era liberal, interviene en los procesos económicos más de lo que preveía la doctrina del laisser fa ire ; por otro lado, fueron preci­ samente los países en la vanguardia del desarroEo de los sitemas burocráticos (Francia, Alemania) los que primero, ya en la era liberal, confiaron al Estado. — y, por tanto, a la burocracia estatal— un papel preponderante en la guía del desarrollo industrial p o r último, la propia historia del estado del bienestar en Occidente antecede al nacimiento de las democracias de m a sas". Por otro lado, si la burocracia-guardiana no ha existido jamás en reahdad y si un cierto grado de intervencionismo estatal no ha faltado jamás, es, sin embargo, cierto que los procesos políticos (y económicos) del siglo xx han hecho dar un salto cuali­ tativo a los sistemas administrativos. El crecimiento de la mtervención estatal da lugar a transformaciones tanto cualitativas como cuantitativas. Por un lado, las administraciones asumen nuevas tareas, y las nuevas agencias, en muchos casos, se crean para cumplirlas. Por otro lado, las a n tip a s unidades administrativas expanden sus propias competencias, se hacen más complejas en su interior, mo­ dificando sus propias relaciones con el medio ambiente. Los análisis compara­ dos muestran, para todos los países occidentales, una fuertísima expansión del gasto público desde la mitad del siglo xix hasta los años sesenta de nuestro siglo. Estos muestran, además, que ha cambiado de modo uniforme la composición del gasto público“ : de un gasto principalmente absorbido por tareas de defensa m ihtar y de mantenimiento del orden interno a un gasto en el cual se convierten en dominantes las partidas relativas al bienestar y a las inversiones en activdades económicas directamente controladas por el Estado. A la expansión del gasto corresponde la expansión del empleo público (con una aceleración desde la se­ p n d a p e r r a mundial). Por ejemplo, entre 1960 y 19676 el número de empleados en el sector púbhco crece un 6,2 por 100 en Alemania Féderal; un 5,3 por 100, en Gran Bretaña; un 4,6 por 100, en Itaha; un 2,9 por 100, en los Estados Unidos; un 1,4 por 100, en Francia. En los mismos países el empleo púbhco alcanza en 1976 el 14,2 por 100 del empleo total en Alemania; el 2,7, en Gran Bretaña; el 12,3, en Itaha; el 14,3, en Francia, y el 19,4 por 100, en los Estados U nidos“ . El crecimiento del empleo púbhco, a su vez, al combinarse con las presiones reivindicativas de empleados y funcionarios, hace elevarse los gastos corrientes (salarios y equipamientos), que se convierten en una cuota en expansión del gasto estatal agregado. El crecimiento del sector púbhco ha estado acompañado. ® P a r r is , H., Constitutional Bureaucracy, Londres, George Allen and Unwin, 1969, G e r c h n k r o n , a ,. Economic Backwardness in Historical Prespective, Cambridge, Har­ vard University Press, 1962; trad, castellana. Atraso económico e Industrialización, Barcelona, Ariel, 1970, ® F l o r a , P ., y H e id e l h e im e r , A,, The Development of Welfare State in Europe and America, New Brunswick, Transaction Bools, 1981. ® C a s se s e , S., II Sistema amministrativo Italiano, op. cit., pp, 304, 388 Angelo Panebianco además, en todos los países occidentales, por cambios relevantes en la m orfología de los sistemas administrativos. 1. Se ha modificado la composición del empleo público. A los tradicionales funcionarios y empleados {la burocracia de los ministerios) se han añadido nuevas figuras profesionales: managers de empresa, técnico-cienííficos, etc. Por otro lado, ha crecido la tasa de médicos, profesores, empleados en la asistencia pública, etcétera, dependientes del Estado: el componente técnico-profesional que, ante­ riormente, era un porcentaje mínimo se ha ampliado hasta convertirse, en mu­ chos casos, en el componente mayoritario del empleo púbhco. Los burócratas tradicionales han visto, de este modo, crecer sus propias tareas de direccióncoordinación del trabajo de técnicos — profesionales— en los campos dei bien­ estar, de la economía púbhca, de la investigación científica, etc., directamente dependientes del Estado. 2. Se ha ampliado el número de las agencias y de los entes púbhcos espe­ ciales, diferenciados y separados de las organizaciones ministeriales de los si­ glos x v n i y XIX. En todos los sistemas admmistrativos occidentales una gran can­ tidad de entidades (económicas y de todo tipo) ha nacido a lo largo del siglo xx, modificando de este modo la fisonomía de la administración. En ningún país occidental la organización ministerial es ya el componente cuantitativamente domi­ nante del sistema administrativo 3. ■ Las agencias preexistentes se han transformado. Por ejemplo, los minis­ terios, además de haber aumentado en número, han acrecentado sus propias dimensiones y su estructura interna se ha hecho más compleja. En muchos casos se han comphcado las líneas de autoridad internas: a la tradicional estructura jerárquico-piramidal de ios ministerios se han añadido (sin sustituirla por com­ pleto) estructuras de coordinación y de control de «matriz»®; en algunos casos ha aumentado el recurso a sistemas de organización del trabajo para problemas (tipo íask forcé), en otros incluso se han inflado los equipos consultivos y de investigación, ha aumentado el recurso a los consultores externos, etc. Mas en general, el aumento de la variedad y complejidad de las tareas del Estado ha dado lugar a presiones para la inserción tanto en los roles burocráticos de «línea», como en los roles de «staff» de técnicos con competencias distintas de las de los tradicionales administradores generahstas (economistas, estadísticos, sociólo­ gos,-especiahstas en, ciencias físicas, etc.). Los debates sobre las diferencias entre generahdad y especialización reflejan estos desarrollos. Muchas, tensiones y con­ flictos — entre autoridad jerárquica y autoridad especializada— parecen ser conse­ cuencia de estas innovaciones 4. Por último, se han ampliado notablemente los contactos entre las buro­ cracias púbhcas y los grupos organizativos privados. La intervención masiva del Por ejemplo, en Italia, además de la organización del Estado en sentido estricto^ (los ministerios, las administraciones y las haciendas autónomas) forman parte de la administra­ ción pública Entes públicos, Entes territoriales y locales, Entes hospitalarios. Entes paraesta­ tales, Entes económicos: C a s s e s e , S., II sistema amministrativo italiano, op. cit. Se pueden observar ramificaciones igualmente complejas también en muchos otros países occidentales; véanse ¡as descripciones de las administraciones europeas en R í d e í y , F.. Government and Administration in Western Europe, Oxford, Martin Robertson, 1979. ® M ayntz , R.. y S c h a r p f , F., Policy-Making in the German Federal Bureaucracy, Ams­ terdam, Elsevier Scientific Publications, 1975. ® T h o m p s o n , V ., Bureaucracy and the Modern World, M o r r is to w n , G e n e r a l L e a rn in g Press, 1976. W: Burocracias públicas 389 Estado en los procesos socio-económicos, en la organización cultural, etc., ha contribuido a estimular uiia «levolucióa organizativa» ha favorecido' u n fuer­ tísimo incremento del asociacionismo privado con finalidades de presión sobre el Estado; de aquí el fenómeno de la «apertura» de las administraciones públicas a relaciones estables y continuas con una pluralidad de grupos-clientela extemos; sindicatos, grupos empresariales, asociaciones comerciales, artesanales, etc. La instauración de una red fija de relaciones entre burocracias públicas y asociacio­ nismo privado de representación de los intereses contribuye al fenómeno (seña­ lado por las teorías del neocorporatívismo) de la progresiva erosión de los lími­ tes tradicionales entre la esfera pública y la esfera privada. Los efectos de estas complejas transformaciones pueden sintetizarse del si­ guiente modo: a) Una creciente fragm entación de los sistemas administrativos que pierden aquel carácter de macrosistemas organizativos relativamente compactos que po­ seían en el pasado; el aumento de las dimensiones (crecimiento del número de los que dependen de éstas), de la complejidad (complicación de las líneas de autoridad y aumento de la diferenciación estructural), de la heterogeneidad (pro­ liferación de diversos tipos de entidades administrativas) se añade una tendencia a la ruptura en «potentados» autónomos o semiautónomos, por lo general vincu­ lados de un modo estable por relaciones de alianza con asociaciones y grupos formalmente privados. Se trata de una evolución que muchos definen como neofeudal, que pone en m archa también tendencias de signo contrario, tendientes a reconstruir la unidad y el control central. Cuando menos, aunque con varia­ ciones según los casos, tienden a manifestarse al mismo tiempo tendencias a la fragmentación neo-feudal y tendencias a la (re)centralización burocrática®. b ) Un aumento de la competencia interburocrática (entre ministerios, entre ministerios y agencias especiales, entre oficinas de la misma agencia, etc.) para el reparto del presupuesto estatal. De hecho allí donde el gasto público absorbe una fracción alta de los recursos económicos del país y su posterior expansión es problemática (política y económicamente difícil) el reparto de todo recurso aña­ dido puede transformarse fácilmente en un juego de suma cero: las distintas agencias compiten introduciendo dentro del campo, unas contra otras, todos los reciírsos de poder y de influencia de que dispone, comprendida la «capacidad de presión política» de los grupos-clientela aliados con éstas. Esta competición — por ejemplo, entre agencias vinculadas al bienestar y agen­ cias vinculadas a los gastos militares— se hace naturahnente más agria cuando la recesión económica bloquea la expansión del gasto o impone recortes en el presu­ puestos. Los sistemas administrativos se transforman entonces en campos poHticoburocráticos, en donde operan, en competición mutua, agencias con intereses distintos y con frecuencia contrapuestos, a su vez coaligados con grupos privados y con sectores de la clase político-partidista y parlamentaria. cj U na últim a y crucial novedad de la época dé las democracias de masas consiste en la sindicalización del empleo público. Hasta la época del absolutismo ® S t in c h m o f e , a . , Social Structure and Organizations, en I. M a r c h (éd.), Handbook of Organizations, op. cit. ® S e l f , P., Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin, 1972. 390 Angelo Panebianco tardío, en realidad aquellos que pertenecían a las burocracias públicas habían logrado arrancar a los soberanos garantías sobre la tutela del puesto de trabajo, e hnponer vínculos a a m odahdad de desarroUo de la actividad laboral®. Las conquistas de nuevos derechos habían contmuado en la época liberal. Pero sólo con el nacimiento y la consolidación de las democracias de masas la po­ sición de los pertenecientes a la admhústración (sobre todo en los niveles medios e inferiores) cambia radicalmente. La mtroducción de la contratación colectiva en el empleo púbhco deternm a en todas partes — en relación directa a las tasas de sindicación— la relajación de la disciphna burocrática, la pérdida de la fuerza de los mecanismos jerárquicos como reguladores de la actividad admi­ nistrativa. Con la sindicación de los empleados (pero también, en ciertos casos, de los funcionarios de rango mferior) las relaciones mtemas de la organización burocrática pierden la hnprenta jerárquico-autoritaria típica de las burocracias clásicas, y se transforma en relaciones de influencia recíproca y de contrata­ ción entre los distintos «estratos burocráticos»™ y entre los distintos niveles jerárquicos en los que permanece dividida formalmente la administración; la actuación de los sistemas burocráticos en su- conjunto resulta condicionada por todos ellos. Las transformaciones descritas--llevan, finahnente, a un enriquecimiento de las administraciones. Se pasa de una fale' en la que las burocracias públicas estaban fundamentalmente dedicadas a programas condicionales» ” , es decir, a la apUcación de instancias legislativas, donde los controles de legalidad y la conformidad de los actos a las disposiciones de leyes, eran, los aspectos predominantes, a una nueva fase en la que; a) la burocracia se ve crecientemente implicada en «programas de fines» (Luhmann) en los cuales el resultado cuenta más que la conformidad a las dispo­ siciones de ley; pensemos, por ejemplo, en' l a actividad de programación donde el problema es la selección de los medios más idóneos al fin y no la aplicación de normas jurídicas®. Paralelamente se transforma la legislación; la ley de alcance y contenido general es sustituida progresivamente, como guía de la actividad admi­ nistrativa, por regulaciones ad hoc, de.alcance Umitado y particular” . Los progra­ mas de alcance, por otro lado, no-.sosjitúyen, sino que se suman a los más tradi­ cionales «pro^am as condicionales». Las tareas de la burocracia se hacen, así, más com plejas'y diversificadas; b) la burocracia está imphcada en múltiples relaciones con grupos-clientela y asociaciones externas en las cuales asume un papel de mediación: las actividades de contratación y de búsqueda del consenso en los procesos de toma de decisiones se convierten en parte central de las tareas de la-administración Estas transfor­ maciones tienen consecuencias muy notables ep el papel que desarroUan las buro­ cracias públicas dentro de los sistemas políticos. • ® .R o s e m f e r g , H ., Bureaucracy, Aristocracy and .Autocracy, o p . cit. ™ C r o z i e r , M., Le Phénomène Bureaucratique, op . cit. ” L uhmann , N., Politische Planung, Opladen, Ewstdeutsoher Verlag, 1971. M a y n tz , r ., Soziologie der Öffentlichen Verwaltung, o p. cit. ® C o r s a l e , M., Certezza del diritto e crisi di legittimità, Milán, Giuffrè, 1979. F r e d d i , G ., Bureaucratic Rationalities and the Prospect for Party Government, F lo ­ rencia, EUI, Working Papers, 1’983. B u rocracias p úb lic a s 6. 391 El rol político de las burocracias La distínción entre «política» y «administración» es un principio cardinal de la tradición política occidental. Comporta la atribución de un rol e x c lu siv ^ en te «ejecutivo» a las burocracias públicas. La ejecutoriedad de los roles burocráticos tiene, a su vez, dos implicaciones: la idea de que la burocracia debe de ser polí­ ticamente «neutral», es decir, igualmente dispuesta a seguir las órdenes políticas sean cuales fueran dichas órdenes y quienes sean los titulares legítknos del poder; la idea del carácter «técnico» y no pohtico de la actuación de la burocracia. Aunque amphamente refutado desde el punto de vista empírico-descriptivo, el mito de la separación entre pohtica y admmistración continúa, en muchos casos, siendo parte mtegrante de las ideologías «administrativas» occidentales. La causa principal de su longevidad parece residir en la atribución a las funciones latentes (de legitimación) que adopta dicho mito. De hecho, la idea de la separación entre pohtica y admiiústración es parte hitegrante, y no puram ente accesoria, .de la fórmula política democrática (la cual confía el poder pohtico a representantes electos, y «o a funcionarios seleccionados sobré’ bases meritocráticas); por otro lado, éste contribuye también a asegurar a la burocracia púbhca un poder pohtico sin la responsabihdad correspondiente (no es casual que con frecuencia sean los propios funcionarios los más decididos defensores del carácter «técnico» y no pohtico de su propia actividad’®. La visión convencional de una burocracia puramente ejecutora permite a los funcionarios ocultar su propio rol político y de este modo no ser nunca üamados a responder públicamente de sus propias y autó­ nomas acciones y decisiones La distmción entre pohtica y administración, sin embargo, no se ha sostenido en los anáhsis empíricos sobre el funcionamiento de las estructuras burocráticas púbhcas. Se ha reconocido, en primer lugar, el carácter ambiguo y contradictorio que es propio de la situación de las burocracias púbhcas en ios regímenes demo­ cráticos; Si éstas están, de hecho, vmculadas al principio de la «neutrahdad poh­ tica», obhgadas a seguir las directrices de las autoridades legítimas sean éstas cuales sean del modo más cercano posible al «espíritu» de estas mismas directrices, es por otro lado cierto que la actividad adm inistrativa requiere, para desarroüarse, un cierto margen de discrecionalidad. Pero, a su vez, la autonomía discrecional pro­ porciona a la burocracia un poder autónomo de toma de decisiones que puede ser más o menos grande pero que, p o r lo general, inevitablemente, se enfrenta con la prescripción de «neutrahdad política»” . Además, la autonomía discrecional (y el consiguiente poder autónomo de toma de decisiones) no son propios única­ mente de las «ramas altas» de la administración: también los funcionarios de rango m ferior, con un contacto más directo con el' púbhco y /o las chentelas externas, poseen normalmente una notable autonomía de hecho en la ejecución de las direc­ trices pohticas™. En se p n d o lugar, el mito de la separación entre pohtica y administración y, por consipiente, la idea del carácter meramente ejecutivo de la burocracia, ha S u l e im a n , E., Politics, Power and Bureaucracy in Prance, Princeton, Princeton Univer­ sity Press. 1974; M ayntz , R.. y S c h a r p f . F.. Policy-Making in the German Federal Bureau­ cracy, op. cit.; A lberba ch . J., et a l, Burmucrqts and Politicians in Western Democracies, Cambridge. Harvard University Press, 1981^ S e l f . P.. Administrative Theories and. Politics, Londres. Allen and Unvrin, 1972. E isen sta g t . s ., Bureaucracy, Bureaucratization and Debureaucratizacion, o p . cit. ™ M a y ntz . R.. Soziologie der Offenftichçs 'Verwaltung, o p . cit. 392 Angelo Psneblanco perdido buena parte de su antigua credibilidad con el paso de los regímenes oligárquico-überales a regímenes de democracia de masas En la fase liberal la ilusión del carácter «téciuco» y puramente ejecutivo de la burocracia estaba alimentada por la homogeneidad política y la armonía de mtereses que existía entre la clase parlamentaria y p b e rn a tiv a b u rp e s a y los altos funcionarios. Por otro lado, se mantem'a que una burocracia vinculada a las disposiciones legales no poseía un margen de autonomía de toma de decisiones suficiente para desarrollar un papel políticamente significativo. Todo cambia con el advenimiento de las democracias de masas. Cuando entran en la escena política los partidos socialistas y, aún más, cuando dichos partidos asumen a lo largo de períodos más o menos largos el con­ trol del gobiemo nacional, viene a menos la precedente homogeneidad política entre las élites partidistas y las burocráticas. Se descubre entonces que las buro­ cracias poseen formidables recursos para boicotear y hacer fracasar los programas de gobiemo que les desagradan ®. Por otro lado, la creciente intervención estatal en la econoinía que Ueva consigo la consolidación de las democracias de masas empuja a la burocracia a asumir tareas de mediación entre el Estado y los gmpos de interés (vinculados a los nuevos «programas de fines»). Estas tareas, por su propia naturaleza, comportan un fuerte incremento de la autonomía y de la dis­ crecionalidad burocrática. Por último, el mito de la separación entre política y administración se pone definitivamente en discusión por el reconocimiento de la existencia, en los sistemas político-administrativos, de dos tipos de decisiones políticas; un prnner tipo, repre­ sentado por aquel (limitado) conjunto de decisiones que por su importancia elec­ toral y por su excepcionalidad (por ejemplo, decisiones en situaciones de crisis) requiere la participación directa y activa de las élites político-partidistas (el minis­ tro, el gobierno en su conjunto, los parlamentarios, los dirigentes de partido, etc,); un se p n d o tipo, representado, por el contrario, por una gran cantidad de microdecisiones cotidianas que recaen en la expresión «decisiones de ratina» (aunque en ocasiones de notable relevancia), las cuales, sumadas las unas a las otras, son en realidad el componente claramente mayoritario de las deliberaciones que son tomadas dentro de la maquinaria estatal. Todos los análisis empíricos confirman que las burocracias casi siempre co-participan (junto a las élites político-electivas) en la elaboración de las decisiones del primer tipo y, por lo general, elaboran autónomamente las decisiones del se p n d o tipo. La interacción entre el subsistema político-administrativo y el subsistema político-partidista puede examinarse desde dos á n p lo s aquí definidos, respectivamente, como la perspectiva «dualista» y la perspectiva de la «política burocrática». La perspectiva dualista. La mayor parte de las teorías dualistas trata de res­ ponder a la p re p n ta de «quién controla qué», en el tira y afloja entre élites polí­ tico-partidistas y élites burocráticas, consideradas como grupos distintos, cada una con sus propias peculiaridades. Pertenecen a este gmpo tanto las teorías que mantienen la preeminencia política de las burocracias en los procesos de toma de decisiones de los regímenes democráticos contemporáneos (las teorías del «estado administrativo») como las teorías que afirman la persistencia de la primacía de la «política electiva», como, finahnente, las teorías que distinguen posibilidades diferentes en los distintos casos nacionales. Pueden unirse a la perspectiva dua” F r e d d i , G., Bureaucratic R ationalities a n d the Prospect f o r Party Governament, op. cit. M L i p s e t , S. M.. A g raria m Socialism, Berkeley, University of California Press, 1950. Burocracias públicas 393 Msta, además, los intentos de clasificar las estrategias de control sobre las burocra­ cias adoptadas por las élites político-electivas, además de los posibles papeles que, en los distintos regímenes políticos, pueden asumir las burocracias públicas. Las dos estrategias clásicas de control consisten en la autorregulación burocrá­ tica y en el spoils system *, En el primer caso el control depende de la existen­ cia y de un esthos burocrático-profesional del cual forma parte el valor de la imparcialidad política; la burocracia se limita a sí misma y acepta no usurpar las competencias de los políticos de nombramiento electivo gracias a la interiorización de valores profesionales En el se p n d o caso el control se a s e p r a mediante la distribución de los papeles y de las tareas administrativas a los se p id o res del par­ tido del gobierno. En su forma más extrema (Estados Unidos, en la primera mitad del siglo xix) el spoils system presupone, naturalmente, la ausencia de una buro­ cracia profesional. Otro método consiste en el reclutamiento y en la selección de los cuadros buro­ cráticos sobre bases particularistas; la élite .política se a s e p r a el control' sobre la ' burocracia pública colonizándola total o parcialmente. Con respecto al spoils system, la diferencia consiste en que en este caso el reclutamiento sobre bases políticas se obtiene transformando y haciendo de hecho inoperantes a los criterios meritocráticos oficialmente en vigor, aunque por lo general una burocracia for­ mada de este modo sigue siendo un cuerpo de profesionales mantenidos de forma permanente. Por otro lado, mientras que el spoils system actúa de modo visi­ ble y legal, el sistema de control clientelar es al mismo tiempo con frecuencia invisible (o poco visible) e ilegal (aunque no necesariamente «ilegítimo» desde el punto de vista de la cultura política). El prmcipal inconveniente del clientelismo como sistema de control proviene del no-despido de los funcionarios: en cada cambio de gobierno, los nuevos gobernantes se encuentran, de este mdo, rodeados, además de por sus propios clientes, también por funcionarios hgados al partido adversario. Una forma más blanda de clientelismo pohtico (la más difusa) es aquella que actúa no sobre el reclutamiento (que s i p e confiado a criterios merito­ cráticos) ni sobre la selección en los niveles medio-inferiores, sino sobre la com­ posición de los niveles superiores de la jerarquía burocrática, promoviendo a funcionarios políticamente de confianza y «purgando» a los funcionarios que care­ cen de ésta. Una última m odahdad de control consiste en el empleo de funcionarios políticos, es decir, de nombramiento político, con tareas de coordinación y de con­ trol sobre la burocracia ordmaria: los equipos (staff) presidenciales estadouniden­ ses, los gabinetes (cabinet) ministeriales franceses, los estratos de funcionarios polí­ ticos en Canadá, en Suecia y también en otros países. En este caso el control no actúa por la vía interna a la administración (como hacen el sistema de los despojos y del chenteHsmo), sino por vías externas: se da vida a un estrato de funcionarios sui generis (que pueden, o no, reclutarse en las filas de la burocracia ordinaria), destituidos discrecionalmente por la clase poUtica en el gobierno, que tiene la tarea de mediar entre el gobierno y los funcionarios de carrera y de controlar a los se p n d o s a cuenta de los primeros. Varios análisis parecen mdicar que el empleo de funcionarios políticos como estrategia de control político sobre las burocracias es siempre más frecuente en Is países occidentales. En la mayor parte de los casos. ** F r i e d r i c h , C,, Public Policy and the Nature of Administrative Responsability, en F , R o u r k e (ed,). Bureaucratic Power in National Politics, Boston, Litlle, Brown and C., 1978, pp, 317-324, ♦ No existe una traducción aceptada en castellano de este concepto, aunque algunos autores hablan de «sistema de espolio». (Nota del T.) 394 Angelo Paneblanco p o r ló general, el control o los intentos de control se confían a formas mixtas en las que conviven, en proporciones variables, el spoils systern, el clientelismo y el empleo de funcionarios públicos®^. En lo que respecta a la participación política de los funcionarios, las diferencias más pronunciadas atañen a su grado de involucración directa en la actividad público-electiva. El abanico de posibilidades es relativamente amplio; se extiende del caso de los regímenes políticos en los cuales está rigurosamente vetado a los funcionarios desarrollar actividades públicas hasta los regímenes en los cuales no existen hmites de este tipo. Desde este punto de vista la diferencia prmcipal se establece entre las burocracias anglosajonas y las burocracias europeo-continen­ tales. En Gran Bretaña se supone que la burocracia profesional se abstiene de toda toma de posición púbhca. Por otro lado, los funcionarios están excluidos de los cargos púbhco-electivos ®. Del mismo modo, en los Estados Unidos la buro­ cracia profesional está sometida a diversas limitaciones y restricciones en materia de actividad pohtica consentida*''. Muy diferente es el caso de las burocracias europeas-contmentales. La participación de los funcionarios en la política púbhca se remonta en la Europa continental a la época del absolutismo. Hasta el adveni­ miento de las democracias de masas era normal (en Itaha, en Alemania, en Francia, pero también en Suecia, en Noruega y en casi todos los países europeos-continentales) que los gobiernos estuvieran compuestos al menos en parte por altos funcio­ narios y que, por otro lado, amphas fracciones de los pertenecientes a la burocracia se sentasen en el parlamento. En algunos de estos países (Francia y Alemania) la participación de los funcionarios en las actividades público-electivas se continúa en la época contemporánea. En Alemania es tradicionalmente muy aha la propor­ ción de funcionarios en expectativa que ocupan un escaño en el parlamento, ocu­ pan cargos directivos en los partidos, etc. Del mismo modo, en Francia, la presencia de los funcionarios en la pohtica púbhca es muy ampha. Con el nachniento de la Q um ta Repúbhca la presencia de los funcionarios aumenta posteriormente en la composición de las formaciones mmisteriales (sin contar con que los gabinetes [cabinet] ministeriales están ocupados casi por entero por individuos pertenecientest a los Grandes C u e r p o s ) E n general el grado y el tipo de participación dkecta de los funcionarios en las actividades púbhco-electivas parece incidir en la relación entre élites burocráticas y éhtes pohtico-electivas. Cuando dicha participación es inexistente porque está vetada o porque se ha vuelto desacostumbrada (Gran Bre­ taña, Dinamarca) las dos éhtes mantienen identidades distintas®*. Cuando dicha participación está presente en forma masiva la' identidad' pohtico-partidista y la burocrática tienden a solaparse y a confundirse. Con frecuencia una presencia ma­ siva de funcionarios en la pohtica púbhca se considera como un mdicador del «poder pohtico» de la burocracia. T im s it , G., y W ie n e r , C., Administration et Politique, en «Revue Française de Science Politique», 10,1980, pp. 506-532. S t e e l , D., Britain, en F. R jg l e y (ed.), Government and Administration in Western Europe, Oxford, Martin Robertson, 1979, pp. 18-66. ^ B e n d ix , R., Nation-Building and Citizenship, Nueva York, Wiley and Sons, 1964; tra­ ducción castellana, Estado Nacional y Ciudadanía, Buenos Aires, Amorrortu, 1974. *5 W r ig h t , V., Politics and Administration under the Frenche Fifth Republic, en «Political Studies», 22,1974, pp. 44-65. ® G o r d o n , M., Civil Servants, Politicians and Parties, en «Comparative Politics», 4,1971, pp. 29-58; D amgaard , E., The Political Role oj NonpoUtical Bureaucrats in Denmark, en M. D ogan (ed.), The Mandarins of Western Europe, op. cit., pp. 275-292. Burocracias públicas 39S De diverso contenido son los análisis que se centran en los procesos de toma de decisiones y que buscan valorar los recursos que, respectivamente, las burocra­ cias y las clases poKtico-electivas poseen y pueden poner en juego las unas contra las otras en tales procesos Los recursos de los que disponen las clases políticoelectivas son, esencialmente, de tres tipos; i) la legitim idad, es decir, el hecho de que la formula política democrática confía sólo a las clases político-electivas el poder de toma de decisiones; ii) el control sobre el presupuesto del estado y, con ello, sobre la distribución de las financiaciones indispensables para la burocracia; üi) el poder legal de limitar, modificar o expandir las competencias de las diver­ sas agencias. Por su parte, las burocracias públicas controlan los siguientes recursos; a) la competencia profesional (Weber) y con ella, en muchos casos, el mono­ polio de las informaciones necesarias para la formación de las decisiones políticas. Dicho monopolio permite con frecuencia a las burocracias hacer que se desvanezca el control formahnente ejercido por las clases político-electivas (casi siempre en el caso del control parlamentario, pero con frecuencia también en el caso del control gubernativo). Casi siempre, por ejemplo, los presupuestos y con ellos el reparto de los fondos se deciden antes de su presentación en el parlamento, mediante compromisos y tratos entre los dirigentes de los ministerios y las distintas agencias que componen la administración pública. Y, por lo general, a los políticos parla­ mentarios les faltan informaciones alternativas a aquellas proporcionadas por la misma burocracia, que son las únicas que podrían permitir elecciones distintas b) la capacidad de movilizar a los grupos-clientela en defensa de las políticas propias; c) las «ideologías burocráticas», o sea aquel conjunto de argumentaciones esotéricas (en el sentido de poco sensibles a la crítica de proveniencia externa) que toda agencia elabora para defender sus propias políticas (por ejemplo, las ideologías de la « sep rid a d nacional» elaboradas por las burocracias militares); d) la ventaja de la estabilidad y de la permanencia frente a la mayor inesta­ bilidad y volatilidad de las clases político-electivas. El grado de influencia de las burocracias públicas sobre las decisiones polí­ ticas, por otro lado, puede variar a causa de la acción de diversos factores, entre los cuales están: 1) el grado de po litización del problema en discusión. En general se mantiene que cuanto más elevada es la politización, o sea cuanto más fuerte es la atención de la opinión pública en los modos de abordar el problema, tanto menor es la influencia de la burocracia sobre la decisión final, y tanto mayor, por consipiente, es el peso de la clase polítíco-electiva (parlamentaria y /o p b ern ativ a); 2) el nivel de sofisticación técnica del problema; cuanto más técnico es el arp m en to , cuanto mayor es el papel decisivo que juegan los conocimientos esoté­ ricos monopolizados por la burocracia (por ejemplo, en el campo de la política militar o de la política monetaria), tanto mayor es su influencia; 3) por último, las características político-organizativas de la burocracia pú­ blica, y más especfficamente de la agencia o del ministerio implicado en el proceso de toma de decisiones: cuanto más compacta es la agencia, unida tras su lide^ P e t e r s , G., T h e P o litics o f Bureaucracy. A C om parative Perspective, o p . cit. ** M a y m tz , R ., Soziologie der Ö ffe n tlic h e n V e rw a ltu n g, o p . cit. 395 Angelo Panebianco razgo, cuanto menos surcada está por divisiones y conflictos, tanto mayor es su fuerza de choque y, por lo tanto, normahnente, es mayor su influencia sobre la decisión final®. ■Entre los factores «exógenos» al sistema adm inistrativa que, sin duda, ejercen mayor peso sobre sus relaciones con el sistema político-electivo se han señalado la disposición institucional completa del sistema pohtico y el sistema de partidos. Existe obviamente una gran diferencia si el estado es federal o bien unitariocentrahzado, si el parlamento tiene poderes de control sobre la administración amplios o bien restringidos, si éste representa o no un canal de transmisión de los intereses alternativos a la burocracia, si, finalmente, el ejecutivo está relativa­ mente cohesionado y controlado firmemente por el jefe del gobierno, o bien está fragmentado en centros de poder semiautónomos. Sea cual sea el valor de la tesis, con frecuencia repetida, según la cual los parlamentos nacionales han perdido en todas partes peso a favor de los ejecutivos, es generalmente cierto que éstos ya casi no poseen los mstrumentos para ejercer un control eficaz y contmuo sobre la buro­ cracia estatal. Hasta el Congreso de los Estados Unidos, uno de los parlamentos mejor dotados del mundo occidental, encuentra desde este punto de vista muchas dificultades *. De aquí la tesis según la cual el problema del control pohtico de la plantearse desde este momento sólo como problema que afecta a las relaciones entre los gobiernos y las administraciones. Sui embargo, muchos anáhsis muestran la dificultad que mcluso los gobiernos encuentran en el control pohtico de la administración; por ejemplo, en la mayoría de los casos, el ministro depende casi completamente de sus ahos funcionarios para todas las mformaciones relativas a la actividad admmistrativa. En general se mantiene que el control pohtico de la burocracia es tanto más eficaz cuanto más cohesionado, menos fragmentado es el marco político-institu­ cional. Desde este punto de vista, sin embargo, lo que realmente cuenta es el tipo de sistema de partidos,“T dem ás de las características del partido de gobierno. Por ejemplo, en Francia las transformaciones registradas en las relaciones entre la éhte político-electiva y la élite burocrática en el paso de la Cuarta a la Qumta Repúbhca no se debieron tanto a la transformación del régimen como, por el contrario, mucho más, al cambio acontecido en el sistema de partidos; la forma­ ción de un partido de gobierno dotado de una sólida mayoría parlamentaria (el partido gaulHsta) fue, en los prhneros años de la Quinta Repúbhca, la innovación decisiva en las relaciones entre las dos éhtes Las principales diferencias se refie­ ren a la estabihdad de los gobiernos y a su carácter de coahción o bien monopar­ tidista. En el caso de gobiernos monopartidistas estables, dotados de mayorías parlamentarias cohesionadas (el caso británico, por ejemplo, en muchas fases de su historia reciente), el control parece ser más eficaz. En el caso de gobiernos de coahción inestables la competición entre partidos puede dar lugar a una acen­ tuada «partición» de la administración, porque los partidos que forman la coali­ ción, en su intento de superarse mutuamente, se ven empujados a ampliar su propio control sobre el aparato administrativo mediante técnicas clientelares. O bien, sobre todo cuando la inestabihdad de los gobiernos es muy pronunciada, se pued crear un «vacío de poder» en la cima que contribuya a aumentar la esfera de intervención y de mfluencia pohtica de la burocracia. Esta últhna es la tesis gene® P e t e r s , G., The P o litic s o f Bureaucracy. A C om parative Perspective, o p , cit, * R o u r k e , F. (ed.), B ureaucratic Pow er in N a tio n a l P olitics, Boston, Little, Brown, 1978. S u le im a n , E., Politics, Pow er and Bureaucracy in France, op. cit. B u rocracias púb lica s 397 raímente mantenida (por ejemplo, por Dogan) ® para el caso de la Quinta Repú­ blica: pero véase a Suleiman para una refutación convincente. La teoría del «vacío de poder» según la cual la influencia política de la buro­ cracia es inversamente proporcional a la fuerza, a la cohesión y a la capacidad de hderazgo de las éhtes político-electivas, aunque muy difundida, ha sido sometida a muchas críticas. En primer lugar, porque esta teoría tiende a simplificar excesi­ vamente las relaciones entre la éhte burocrática y la éhte pohtico-electiva, relacio­ nes que difícihnente pueden resumirse con una simple alternativa del tipo auto­ nomía/dependencia. En muchos casos los que pertenecen a las dos élites (por ejemplo, las comisiones del congreo estadounidense y la burocracia federal, los ministros británicos y los altos funcionarios de sus ministerios, etc.) tienen un mte­ rés común en cooperar, y por lo tanto resulta difícil al final establecer quién ha ejercido una influencia mayor sobre el proceso de toma de decisiones. Por otro ' lado, cuando se dan conflictos y «lazos de hierro» entre las dos élites sus resultados varían, por lo general, según una constelación de factores (comprendida la «coyun­ tura política» y la naturaleza del problema en discusión). En segundo lugar, lo que en muchos casos parece acertado es que a un hderazgo político débil no corres­ ponde necesariamente una burocracia estatal fuerte (políticamente mfluyente). Por ejemplo, en el caso estadounidense, una presidencia débü o debihtada da con fre­ cuencia lugar también a un debihtamiento de la burocracia federal (con frecuencia a favor del Congreso). En el caso brhánico en la posguerra, a la ausencia de un «gobierno de p a r t i d o » n o se corresponde la formación de un «gobierno de la­ crada». En Italia, el carácter de coalición inestable de los gobernos, la prolongada debUidad del liderazgo político, la estructura fraccionada de los principales par­ tidos dèi gobierno, no parecen haber abierto el camino a formas de «estado admi­ nistrativo», o, por lo general, a un reforzamiento simétrico y proporcional del «poder político» de la burocracia La perspectiva de la p o lítica burocrática. Con respecto a la afirmación dualista dicha perspectiva no cree posible distinguir el papel y el peso respectivo de los «políticos» y de los «burócratas» en los procesos de toma de decisiones. En prhner lugar, los procesos de toma de decisiones resultan, desde este punto de vista, bas­ tante más complejos y difusos que en la perspectiva anterior, en cuanto fruto de interpretaciones múltiples de las que participan muchos actores al mismo tiempo ' (representantes'electos, dirigentes de partido, altos funcionarios, grupos de presión, etcétera). Funcionarios y políticos de nombramiento electivo se convierten, de este modo, sólo en dos categorías de actores entre las muchas que participan en el proceso de toma de decisiones. A este punto de vista pueden reconducirse los aná­ lisis que ponen el énfasis en la tendencia, en los sistemas políticos occidentales ® D o g a n . M . (ed .). The Mandarins of Western Europe, o p . cit. ® S u l e im a n . E.. Politics, Power and Bureaucracy in France, o p . cit. S'* R o s e , R .. The Variability of Party Government: A Theoretical and Empirical Critique, en «Political Studies», 17. 1969. pp. 413445. ® C a s s e s e , s.. II sistema amministrativo italiano, op. cit. En la Italia de la postguerra la burocracia pública parece haber aceptado sustncialmente un papel fuertemente subordinado a la-clase política-partidista, en los procesos de toma de decisiones y en la mediación de los intereses, a cambio de ventajas de tipo económico-corporativo: la aplastante mayoría de las intervenciones legislativas y gubernativas en materia de administrac ón pública atañe, desde el final de la guerra hasta hoy en día. a la política de personal. [C a s se s e , S.. op. cit.] 398 Angelo Panebianco contemporáneos, a la «burocratización» de los procesos políticos y, al tiempo, a la «politización» de los procesos burocráticos Por un lado, aumenta la propensión de la burocracia a ocupar papeles y tareas antes propios de los políticos de nom­ bramiento electivo; por otro lado, crece la tendencia a la politización (abierta) de los papeles burocráticos, al menos en los niveles más altos de la pirámide buro­ crática La constitución y la difusión de papeles «híbridos» (como los funciona­ rios de nombramiento político) y los cambios, registrados por algunas investigacio­ nes empíricas en las actitudes de los funcionarios (desde los burócratas «clásicos» que subrayaban la naturaleza técnica de sus propias tareas a los burócratas «polí­ ticos», conocedores de la relevancia política de sus propios comportamientos) apo­ yan una perspectiva que no mcide en la distinción tradicional entre «poKtica» y «administración». Desde la óptica propia de la «política burocrática» se hace difícil con frecuen­ cia distinguir, no sólo el papel respectivo de los «políticos» y de los «administra­ dores» en el proceso de toma de decisiones, sino incluso a los unos y a los otros como grupos distintos. Sobre todo en los escalones superiores del sistema político, los límites entre los dos grupos se desvanecen hasta casi anularse. Por otro lado, han de tomarse en cuenta las divisiones existentes tanto en el interior de la élite admmistrativa como en el interior de aquella político-electiva. La mteracción polí­ tico-burocrática no puede interpretarse como una especie de «tira y afloja» entre dos grupos ni puede reducirse a la alternativa entre autonomía y dependencia (de un grupo con respecto al otro), sino que ha de concebirse como un sistema más complejo. No sólo juegan las divisiones internas dentro de cada uno de los grupos de élite, sino que la competición y las ahanzas dentro del sistema político-electivo se entrecruzan con la competición y las alianzas dentro del sistema burocrático, dando lugar a menudo a conflictos entre coaliciones transversales que ven impli­ cadas, en ambos frentes, a fracciones de la burocracia y de la clase político-electiva'. La perspectiva de la «política burocrática» es utñizada tradicionalmente en el análisis de los sistemas político-burocráticos altamente fragmentados, fundamen­ talmente el estadounidense” . El crecimiento de complejidad que ha afectado a casi todas las sociedades occidentales en los últhnos decenios ha incitado a otros estudiosos a adoptar un enfoque similar también en el análisis de los sistemas político-burocráticos europeo-occidentales ™. Respecto a la afirmación «dualista», el análisis en términos de «política burocrática» pierde, sepram ente, en simplici­ dad y elegancia aunque, en muchos casos, parece ofrecer interpretaciones más realistas'del funciónámiénto del estado en las sociedadés contemporáneas. Dé todos modos, el grado de complejidad y de fragmentación de los sistemas político-buro­ cráticos (en sus dos componentes: administrativo y electivo) es el factor crucial para establecer cuál de las dos perspectivas, la más tradicional, duahsta, o la de la «política burocrática», resulta más apropiada. S e l f , P., Administrative Theories and Politics, op. cit. ^ S e l f , P., Administrative Theories and Politics, op. cit.; M a y n tz , R ., y S c h a r p f , F., Po­ licy-Making in the German Federal Bureaucracy, op. cit.; S u le im a n , E., Elites in French So­ ciety, op. cit. ** A l berba ch , j., et a l, Bureaucrats and Politicians in Western Democracies, Cambridge, Harvard University Press, 1981. ® N ad el , M ., y R o u r k e , F., Bureaucracies, en F. G r e e n s t e in y N . P o l sb y (ed.), Hand­ book of Political Science, op. cit., pp. 373400, vol. V; H a l f e r in , M., Bureaucratic Politics and Foreign Policy, Washington, The Brooking Institution, 1974. H a l f , K., y S c h r p f , F. (ed.), Interorganizational Policy-Making, Londres, Sage, 1978. Burocracias públicas 7. 399 La burocracias militares «Los establecimientos militares modernos se caracterizan como organizaciones complejas, independientemente de sus dimensiones. Ello parece evidente cuando se considera la diversidad de habilidades y de especializaciones normalmente represen­ tadas dentro de las fuerzas armadas y la variedad de cometidos que están hamadas a desempeñar. Por consiguiente, las organizaciones militares comparten muchos problemas con otras organizaciones de complejidad comparable. La discusión sobre las organizaciones mihtares como una categoría distmta, sin embargo, se justifica a la luz del hecho de que tanto los cometidos de las fuerzas armadas como el uso de medios violentos constituyen un rasgo pecuhar y único del establecimiento mihtar» El anáhsis de las organizaciones militares, de las fuerzas armadas, requiere, por e lo , una doble operación. Se trata, en prim er lugar, de establecer si existen o no (y en caso de respuesta afirmativa de qué tipo son) puntos de contacto, rasgos comunes, entre las organizaciones mihtares y los otros tipos de organizaciones complejas. En particular se trata de establecer en qué se asemejan (si se asemejan) las organizaciones mihtares y las administraciones civñes. Sólo por esta vía, de hecho, es posible señalar las (eventuales) semejanzas en el papel po lítico de los militares y de los burócratas civiles. En segundo lugar, se trata también de no perder de vista las peculiaridades kreductibles de la organización m ihtar, aqueüas pecuharidades que hacen, a causa de tantos aspectos, sui generis la relación m üitar/ política. Disponemos de numerosas y persuasivas argumentaciones a favor del ca­ rácter sui generis de la organización m ihtar, mientras que casi no existen análisis sobre los rasgos comunes entre las fuerzas armadas y la administración civil. Lo que diferencia a los mihtares, no sólo de los administradores civiles, sino también de cualquier otro grupo u organización que opere dentro del sistema estatal, es, evidentemente, el monopoho que éstos poseen del uso de los medios violentos. Los mihtares son los especiahstas en la «gestión de la violencia» (Lassweh) según modalidades y objetivos institucionahnente definidos. Esta especificidad de la orga­ nización militar trae consigo diversas consecuencias. La principal es que, incluso en tiempo de paz, la organización m ihtar tiene como fin último sobre el cual mol­ dearse el combate: «Lo que sigue siendo distintivo de las fuerzas armadas es su orientación en función de la bataha. Por muy diversas que puedan ser las activi­ dades de la organización m ihtar todas giran, en última mstancia, en torno a la posibiHdad de los conflictos armados» *®, Otra consecuencia crucial es que la orga­ nización m ihtar, a diferencia de la administración civil ordinaria (pero al igual que el servicio diplomático) tiene,:como ambienté drectamente relevante, el esce­ nario internacional. Al estar encargada de la tarea de a s e p r a r la «seguridad na­ cional», la organización m üitar está directamente inmersa en aquel sistema de acciones y reacciones que deriva de la competición poMtico-estratégica internacional. Estas diferencias cruciales entre organización m üitar y administración civü (mo­ nopoho de los mstrumentos de violencia, mayor conexión con el ambiente inter­ nacional) exphcan el carácter especial que reviste en todo sistema pohtico la relación entre los mihtares y la pohtica. Queda, sin embargo, el hecho de que, en su actuación concreta, las organizaciones militares no se diferencian excesivamente, en muchos casos, de las administraciones civiles; queda el hecho de que, por L ang , K ., Military Organizations, e n J. M a r c h (ed,), Handbook of Organizations, C hi­ cago, R a n d M a c N a lly , 1965, p p . 838-878, 1® L ang , K ,, Military Organizations, e n J, M a r c h (e d ,), Handbook of Organizations, o p , c it. ' 400 Angelo Panebianco ejemplo, en los regímenes políticos democráticos occidentales el papel político de los militares no es, a menudo, excesivamente diferente del de los administradores civiles. En cuanto organización burocrática compleja las fuerzas armadas comparten muchos rasgos con las administraciones civiles. En la perspectiva que difumina las diferencias entre las organizaciones púbhcas y las privadas las organizaciones milhares muestran también notables puntos de contacto con los organizaciones bu­ rocráticas privadas '®. En una de las pocas investigaciones empíricas sobre esta problemática “ se vuelven a señalar muchas semejanzas, de funcionamiento, rela­ tivas a las actitudes en el trabajo de los empleados, etc., entre la organización de las fuerzas armadas estadounidenses en tiempo de paz y las grandes empresas industriales con una dimensión comparable. Con respecto al problema que estamos considerando se puede decir que la solu­ ción varía según si el acento recae sobre los aspectos burocráticos o bien sobre los profesionales de la organización mihtar. En la tradicional, que se remonta a W eber, como se ha visto al discutir el «modelo burocrático», la organización mili­ tar se concibe como un tipo, aunque sea particular, de burocracia. Para esta tradi­ ción de pensamiento, la organización m ihtar no plantea problemas particulares de anáhsis porque no se aparta demasiado, en su funcionamiento y en su actuación (al menos en tiempo de paz), de las demás organizaciones burocráticas ‘®. Una tradición distinta subraya, por el contrario, la especificidad de la organización m ihtar dando importancia a las competencias profesionales de los mihtares, «Pro­ fesión», «profesionahdad», «profesionalización», son los conceptos-clave en torno a los cuales .gira la teoría de Huntington sobre el papel pohtico de los mihtares. Para Huntington, y después de él para muchos estudiosos del fenómeno mihtar, la organización m ihtar es, esencialmente, un cuerpo de profesionales;; «un grupo funcional con características altamente especializadas» ®. Existen tres caracterís­ ticas comunes a todas las profesiones, y por lo tanto también a la profesión mih­ tar; competencia, obtenida por medio de una formación educativa especializada, responsabilidad y corporativismo. El énfasis sobre la dimensión profesional del fenómeno m ihtar que es característica de esta segunda tradición de pensamiento tiende a resahar la distancia entre la organización m ihtar y los demás tipos de organizaciones (púbhcas y/o privadas). El dilema burocracia/profesionahdad es, por lo tanto, algo más que un dilema secundario. Es posible mantener que ambas dimensiones, la burocrática (Weber) y la profesional (Huntington) coexisten con igual importancia en la organización m ihtar. Del mismo modo, al igual que los . demás sectores «especiales» del aparato estatal, magistraturas, policías, cuerpos académicos, sistema sanitario púbhco, etc. — cada uno de ellos con su propia espe­ cificidad ®— , también la organización militar está sometida a las tensiones, impo­ sibles de eliminar porque están inscritas en su propia estructura, que dependen de la existencia de la burocracia y de su proíesionahzación Estas tensiones, a su vez, inciden en el funcionamieno de la organización, son una fuente, en ningún caso secundaria, de sus confhctos internos, influyen en los comportamientos de sus 1® S p e ie r , H., Social- Order andt he R isk of War, Cambridge, M IT Press, 1969. 104 F l e is h m a n , E., Differences between Military and Industrial Organizations, e n R . S t o g DlLL y C. S h a r t l e (e d .), Patterns of Administrative Performance, Columbus, O h io S ta te U n i­ v e rs ity , 1956, p p . 31-38. H u n t in g t o n , S., The Soldier and the State, Nueva York, Vintage Books, 1957. iM H u n t in g t o n , S., The Soldier and the State, op. cit., p. 7. S a rfaty L a r s o n , M., The Rise of Professionalism, Berkeley, University of California Press, 1977; F r e d d i , G., Vincoli storico-strutturali suqa prestazione delle burocrazie legali- racionali, en «Rivista italiana di scienza politica», 12,1982, pp. 183-211. Burocracias públicas 401 miembros en relación al entorno y condicionan las relaciones entre militares y el sistema poKtico. Los estudios empíricos. Con pocas excepciones, la mayor parte de los análisis empíricos sobre la organización militar se debe a investigadores estadounidenses y ha tenido por objeto las fuerzas armadas de los Estados Unidos, Comenzando por aquel ünponente conjunto de investigaciones sobre los müitares americanos durante la s e p n d a guerra mundial, cuyos resultados han sido sucesivamente pre­ sentados de forma académica ® la mayor parte de las mdagaciones empíricas de los años cincuenta estaba dedicada fundamentahnente al ambiente «interno» de la organización militar; la vida en el cuartel, las relaciones oficiales/soldados, el com­ portamiento de los grupos en el combate. Estos trabajos utilizaban por lo general enfoques propios de la psicología social y se dirigían, esenciahnente, al examen de la «moral» de las tropas. Fue con The Professional Soldier [1960] de Morris Janowitz cuando la atención de la sociología m ilitar se fijó en el cuerpo de oficia­ les, y en la «élite militar», el restringido círculo de oficiales superiores situados en el vértice de la pirámide militar. La obra de Janowitz s i p e siendo la mejor reconstrucción del funcionamiento de las fuerzas armadas estadounidenses, de los modelos de socialización y de carrera del cuerpo de oficiales, de las líneas de divi­ sión internas de la élite militar, de las relaciones entre los militares y e sistema político. Desde este punto de vista, The Professional Soldier ha representado y representa uno de los modelos más importantes para la investigación sociológica y politológica sobre la institución militar en nuestra época. Además de esto la obra de Janowitz es también el primer intento sistemático de examinar las trans­ formaciones más recientes de la organización militar. Estas transformaciones afec­ tan, según Janowitz, a una pluralidad de dimensiones: la autoridad organizativa, la capacidad técnica presente en el seno de las fuerzas armadas, las bases de reclu­ tamiento de los oficiales, los modelos de carrera, el adoctrinamiento y los logros políticos. En primer lugar, los desarrollos en la tecnología bélica modifican las formas de autoridad presentes dentro de la organización militar. La modernización de las fuerzas armadas, al introducir en su seno especializaciones técnicas cada vez más sofisticadas, determina el declive de las viejas formas de disciplina rígida: « (...) una desviación del mando autoritario hacia formas de manipulación, de per­ suasión y de consenso de grupo» *'*, Ello depende del hecho de que: «Las carac­ terísticas técnicas de la guerra moderna requieren soldados altamente especializados y altamente motivados. En todo equipo militar complejo una importante fuente de podér está reservada a cada miérnbro que debe prestar una contribución técnica al éxito de la operación. Por lo tanto, cuanto más se mecaniza la formación militar tanto mayor es el énfasis sobre el traljajo y la solidaridad del grupo» La consecuencia es, obviamente, una transformación casi revolucionaria del funcionamiento de la organización militar. El s e p n d o cambio atañe a la creciente reducción de las diferencias — de capacidad, de competencia y de especialización— entre la élite militar y la élite civil. En el viejo ejército, todavía no afectado por la revolución tecnológica del siglo xx, la «competencia» de los oficiales profesionales J a n o w i t z , M,, The N ew Military, Changing Pattern of Organization, Nueva York, Nor­ ton, 1969, '® S t o u f f e r , S, (ed.). The American Soldier, Princeton, Princeton University Press, 1949, L ang , K ., Military Organizations, en J. M ar c h (ed.). Handbook of Organizations, op. cit., pp. 838-878; Pozzi, E., Introduzione alia sociologia militare, Napoli, Liguori, 1979. J a n o w it z , M ., The Professional Soldier, Nueva York, The Free Press, 1971, p. 8. **2 jAMO'/inz, M., The Professional Soldier, op. d t., p. 9. 402 A ngelo Panebianco era una competencia en el arte de la guerra en sentido estricto, impartida por las viejas escuelas militares. Con la revolución tecnológica (y con una aceleración desde la s e p n d a guerra mundial) el adoctrinamiento tradicional (específicamente militar) de los oficiales ya no basta. Los oficiales deben adquirir especializaciones nuevas, capacidades y competencias antes reservadas a los profesionales civiles. Una pre­ paración militar tradicional no basta para p i a r a una organizción enfrentada con sistemas cada vez más complejos. Por otro lado, la creciente complejidad de la organización requiere cada vez un mayor número de oficiales-directivos, con com­ petencias no diferentes a las de los directivos civiles. El oficial-directivo, experto en relaciones públicas, experto en la gestión de sistemas complejos, etc.,'tiende a sustitutir, al menos en tiempo de paz, al más tradicional jefe müitar «heroico». En tercer lugar, se, modifican, tanto en los Estados Unidos como en Europa, las bases de reclutamiento. La «democratización» del cuerpo de oficiales (la ampha­ ción de las bases de reclutamiento) comporta dos consecuencias. Hace al cuerpo de oficiales más «representativo» de la sociedad externa. Al mismo tiempo intro­ duce en su seno las tensiones presentes en la sociedad (en el caso de los Estados Unidos, particularmente las tensiones raciales). En cuarto lugar, se asiste a modi­ ficaciones de reheve en los modelos de carrera. Con una organización m ihtar en transformación, que va alejándose rápidamente de los moldes tradicionales, los oficiales con carreras «no convencionales» y con competencias particulares (capa­ cidad directiva, maestría en los sistemas de armamentos de más reciente adop­ ción, etc.) tienen más posibihdades de avance rápido hacia las cumbres de la jerarquía mihtar, con respecto a los mihtares sin competencias particulares o con carreras «convencionales». Por últüno, cambia el adoctrmamiento político de los müüares y cambian, bajo el ünpacto de las transformaciones mencionadas, sus acti­ tudes políticas. La ética m üitar tradicional, apolítica-conservadora, basada en la oposición entre las «virtudes» militares y los «vicios» civües, deja paso a una orientación más sofisticada. El nuevo directivo m ihtar es mucho más consciente, en relación al oficial «heroico» del pasado, del propio papel político y usa de un modo hábü y desprejuiciado los mstrumentos de la poh'tica (relaciones con los lobbies, relaciones con la prensa, etc.) para alcanzar los objetivos propios en la competición pohtico-burocrática con los numerosos grupos y organizaciones de inte­ reses presentes en la escena pohtica. M ilita re s y política. Como ya se ha visto al tratar de la génesis de las adminis­ traciones civiles, la formación de ejércitos permanentes directamente controlados por el soberano'fue el primer paso én el desarrolló del estado moderno én Europa, si no la causa prmcipal del nacimiento y de la sucesiva expansión de los propios aparatos administrativos civiles. Las principales variantes nacionales de esta com­ pleja vicisitud histórica — los diversos vínculos que se instituyen, en los distintos países, entre la organización m ihtar profesional en formación y la evolución del estado— han sido señalados en la investigación histórico-comparada Las rela­ ciones entre el estado y la organización m ihtar en los distintos países asumen fisonomías distintas, dependiendo de una plurahdad de factores: el «formato» (Fmer) de la organización m ihtar, los niveles de desarrollo económico y tecnoló­ gico, las p í a s y los ritmos de los procesos de construcción del estado y de la nación, y las modahdades de los procesos de democratización. Desde este punto V aqts , a ., a H is to ry o f M ilita ris m , Nueva Y o rk , The Free Press, 1959; F i n e r , S., State and N a tio n B u ild in g in Europe: The R ole o f the M ilita r y , en C. T i l l y (ed.), op. cit.; G o o c h , I., A rm ies in Europe, Londres, Routledge Keagan, 1980. Burocracias púb lica s 403 de vista, las relaciones militares-política dependen de una evolución secular que ha se p id o , en los distmtos países occidentales, diferentes trayectorias de desanoho del Estado y de los equihbrios entre el estado y la sociedad. La parte cuantitativamente más relevante de la hteratura científica común se ocupa de los fenómenos de pretorianism o (la intervención directa de los mihtares en política), así como de la naturaleza y de las características de los regímenes milhares. Pero la mfluencia del fenómeno m ihtar sobre los regímenes políticos no puede hmitarse sólo a éstos momentos, dramáticos y espectaculares, en donde se dan golpes de estado ni debe ser hgada únicamente a la problemática de los regí­ menes mihtares Uno de los interrogantes cruciales sobre la relación militares-pohtica se refiere a las causas que exphcan el activismo pohtico de los mihtares en ciertos países y en ciertos regímenes (por ejemplo, las tradiciones pretorianas francesas) frente al mayor éxito que encuentran las éhtes civiles en otros países en el control político de las fuerzas armadas. La problemática del control civil ha sido afrontada de un modo sistemático por Huntington La idea clave hace referencia al vínculo que se instituye entre «profesión» m ihtar y poder pohtico. Los fracasos de la éhte pohtica en el mantenimiento del control sobre la organización m ihtar se atribuyen a una falta de profesionalización de los mihtares y /o a la pérdida de profesionaHdad debido, por lo general, a intervenciones incorrectas de las élites pohticas, El concepto crucial es, por lo tanto, el de profesionalización, el proceso mediante el cual los mihtares adquieren las competencias especializadas necesarias para la aphcación de la violencia, la responsabilidad necesaria para que el recurso a la violencia tenga lugar según los fines repartidos en la sociedad y según reglas y límites establecidos mstitucionahnente, la orientación corporativista, por decirlo así, la lealtad organizativa y el espíritu de cuerpo necesario para que la organiza­ ción militar pueda sobrevivir y prosperar. Los criterios que, según Huntington, permiten «medir» el grado de profesionahzación alcanzado son los siguientes; el nivel de formalización de los requisitos necesarios para entrar a formar parte del cuerpo de oficiales; el nivel de institucionalización de los mecanismos de carrera dentro del cuerpo de oficiales; las características del Estado Mayor, centro pro­ pulsor de toda la organización; el grado de cohesión corporativa y el nivel de com­ petencia de los oficiales. Frente a una organización m ihtar que se profesionaliza las éhtes políticas tienen a su disposición dos estrategias distintas de control que Huntington define, res­ pectivamente, como control subjetivo y control objetivo. El control subjetivo se exphca por medio de las ingerencias directas de los civiles en la organización m ihtar y en la actividad de pertenencia de los mihtares (por ejemplo, típicamente, por medio de la mfluencia política sobre las promociones). Los resultados del con­ trol subjetivo son, en general, contraproducentes. Retardan, bloquean o desvían de su curso natural el proceso de profesionahzación de las fuerzas armadas y deter­ minan de forma regular la politización y la formacióri de facciones de los mihtares; así como la «neutralización» pohtica de los m ihtares, el control subjetivo posee como resultado más probable el de acrecentar la propensión de los mihtares a la intervención activa en pohtica. Por el contrario, el control objetivo existe cuando una organización militar en la cual el proceso de profesionahzación se ha logrado P a s q u in o , G., Militarismo e professione militare, en «Rassegna italiana di Sociología», 12,1971, p p . 569-609. “ 5 H u n t in g t o n , S., The Soldier and The State, o p . c it.; H u n t in g t o n , S. (e d .), Changing Patterns of Military Politics, Nueva York, The Free Press of Glencoe, 1962. 404 Angelo Paneblanco plenamente, o esté en vías de completarse, se enfrenta con una élite civil que evita cualquier forma de injerencia en la esfera militar a cambio de una ausencia de injerencia análoga de los militares en la esfera de competencia de los civiles. Se posee control objetivo, según Huntington, cuando se establece una clara y estable d ivisión del trabajo centrada en el mutuo respeto de las respectivas competencias, entre militares y civiles. El control objetivo es típico de las democracias políticas estables que han resuelto, sin excesivas tensiones, el problema de la convivencia entre élites políticas civiles y éhtes militares. S ip ie n d o a Huntington muchos estudiosos han afrontado esta problemática en términos de relación entre la «pro­ fesión» y el grado de profesionalización de la institución militar y poder poh'tico Una crítica frecuentemente dirigida a la teoría de Huntington es aqueUa según la cual no siempre, y no necesariamente, un elevado nivel de profesionalización de las fuerzas armadas sirve para alejar a los militares de las tentaciones de injerencia en la esfera civil. El límite principal de esta teoría, sin embargo, parece ser otro. La hipótesis del control objetivo deja, en realidad, totalmente mdeterminadas las verdaderas relaciones y sus muchas posibles variantes, que se establecen, en las democracias estables, incluso en aquellas más inmunes a las tentaciones pretorianas, entre militares y política En realidad, al tiempo de lo que sucede en las relaciones entre clase politica electiva y élite burocrática civil, las modaUdades de la interacción civiles-militares son notablemente complejas y varían según los ca­ sos, dependiendo de una pluraUdad de factores. En la perspectiva que enfatiza los aspectos burocráticos de la organización militar, las relaciones mUitares-poUtica, al menos en tiempo de paz, pueden tratarse como un caso particular de la relación más general entre polítíca y administración. En términos de la «política burocrá­ tica» los problemas cruciales hacen referencia a; a) la naturaleza de las líneas de división en el seno de las fuerzas armadas y su reflejo político; b) la naturaleza raleza de las líneas de división entre el sistema político y su reflejo sobre la orgazación miUtar. El tipo más común de línea de división dentro de las fuerzas a r m a d a s e s el interarmas, la tradicional competencia entre el ejército de tierra, la marina y la aviación para acaparar los recursos escasos, materiales (de presupuesto) o inma­ teriales (prestigio, poder organizativo). Estos conflictos tienen invariablemente con­ secuencias políticas. Sobre todo empujan a los oficiales superiores de las distintas armas a promover coaliciones mixtas miUtares-civiles (con segmentos de la clase política electiva, y /o de la éUte burocrática, con industrias bélicas, etc.), unas con­ tra otras. La competencia entre las coaliciones se desarroUa de un modo bastante parecido a la de los sectores «civiles» del aparato estatal (relaciones con lobbies, promoción de campañas de prensa para influir en la opinión púbhca, movilización de políticos «amigos», etc.). Junto a esta línea de división pueden existir además otras. Por ejemplo, el ejército de tierra, la marina y la aviación pueden estar divi­ didas cada una de eUas en su interior entre diversos servicios, en torno a cuestiones cruciales (relativas a las opciones estratégicas, a la elección entre diferentes siste­ mas de armamento, a los criterios de ascenso y de promoción de los oficiales supeA b r a h a m s o n , B., Military Professionalization and Political Power, Beverly Hills, Sage, 1972; P e r l m u t t e r , A ., T he Military and Politics in Modern Times, Nueva Haven and Lon­ dres, Yale University Press, 1977. PAsamNo, G. 118 HuNTfflOTON, S. (ed.), Changing Patterns of Military Politics, Nueva York, The Free of Glencoe, 1962; J a n o w it z , M ., The Professional Soldier, op. cit.; L ang, K., Military Orga­ nizations, en J. M arch (ed.), Handbook of Organizations, op. cit., pp, 838-878. Burocracias públicas 405 riores, etc.). En este caso, las coaliciones que se forman pueden ser muy complejas y, por lo general, más complejas que aquellas centradas en la competición entre armas; por ejemplo, pueden «cruzarse» las diversas armas ligando entre sí a grupos de oficiales de la marina del ejército de tierra y /o de la aviación. El con­ flicto de los años cincuenta, en los Estados Unidos, entre los «pragmáticos» (los que apoyaban al general MarshaU) y los «absolutistas» (los defensores del general Mac Arthur) no se limitaba al ejército de tierra, sino que implicaba, por una y otra parte, también a distintos grupos de oficiales en competencia dentro de la marina y de la aviación. En general, la norma es que existe una relación inversa entre la intensidad de la competición interarma y la intensidad de la competición dentro de cada una de las armas. Si el ejército de tierra, la marina y la aviación están, cada una de ellas, relativamente cohesionadas, unidos en su seno sus respectivos oficiales superiores, el conflicto entre las tres armas puede alcanzar niveles bastante elevados; si, por el contrario, prevalecen las divisiones y los conflictos dentro del ejército de tierra, la marina y la aviación, la competición interarmas resulta, en general, mucho más atenuada. En los dos casos es distinta la fisonomía de las coa­ liciones en competencia y, por lo tanto, son diferentes las relaciones entre mihtares y sistema poh'tico. Además de la naturaleza de las líneas de división dentro de las fuerzas armadas, el papel pohtico de los mUitares depende de las características del sistema poh'tico. Cuenta, ante todo, la ampütud de los poderes de control del prhner ministro sobre la administración del estado en su conjunto y las prerrogativas del ministro de defensa frente a los jefes del Estado Mayor. Desde este punto de vista no existen excesivas diferencias entre la administración civil y la m ihtar. Sin embargo, al ser formahnente los ejecutores de la poh'tica de defensa, sometidos por lo tanto a las directivas de la clase pohtica electiva, los mihtares son, en reahdad, los principales y con frecuencia los únicos depositarios de los conochnientos técnicos relativosa las cuestiones militares. Por el contrario, la clase política no dispone de los recursos (en particular, de las competencias técnicas) necesarias para elaborar autónoma­ mente la política de defensa. Los mihtares, al igual que todos los funcionarios que detentan el monopolio de los conocimientos en su propio sector de competencia, desari'ollan, por lo tanto, en todos los sistemas políticos un papel de prúnera línea en la elaboración de las políticas referentes a la seguridad nacional, mucho más allá de sus tareas institucionales. La «política de los bloques», propia del funcio­ namiento del sistema internacional bipolar, (fundada en la, disuasión nuclear) ha acentuado estás tendencias. Por ejemplo, en el caso de los países adscritos a la OTAN las dificuhades que las clases políticas experimentan normalmente para mantener un control autónomo sobre las políticas müitares se agravan por la exis­ tencia 'de vínculos fijos «transnacionales» entre las fuerzas armadas occidentales, vínculos que contribuyen a reforzar el peso y el papel de toma de decisiones de los militares en menoscabo de los gobernantes civiles. Por último, el papel político de los mihtares, al igual qyue el de los administradores civiles, varía, en los regí­ menes democráticos, en función de la naturaleza de la competición entre partidos, del carácter de coahción o monopartidista de los gobiernos del grado de estabihdad gubernamental, de la frecuencia con que se sustituyen a los titulares de los minis­ terios competentes. En general las líneas dé división existentes entro del sistema pohtico influyen en las relaciones militares-política al m teractuar con — reforzando o desalentan­ do— las tensiones y conflictos en el seno de la organización m ihtar. Una elevada fragmentación del sistema político (gobiernos inestables de coahción, presencia de 406 Angelo Paneblanco muchos partidos en el gobierno, etc.) facilha y exaspera, por lo general, la compe­ tición político-burocrática y las divisiones dentro de la organización militar. Por el contrario, una mayor cohesión en el sistema pohtico reduce, o, al menos, tiende a contener, las tendencias centrífugas dentro de las fuerzas armadas. M ilita riz a c ió n y burocratización. Si el m ilita rism o ha sido definido de distintas maneras (behcosidad internacional, o bien sustitución de la retórica y de los ritos mihtares a los objetivos estrictamente técnicos de las fuerzas armadas), el significado del término m ilita riza ció n es más unívoco en la hteratura especializada. Por mUitarización se entiende, por lo general, aquel proceso en base al cual los mihtares adquieren un papel preponderante en el estado (aunque sin dar lugar a regímenes formalmente mihtares) y los valores, las ideologías, los intereses de los mihtares van impregnando progresivamente a todo el sistema pohtico superando a todos los demás valores, ideologías o intereses. Desde este punto de vista la militarización es un proceso muy similar al evocado por el término burocratización: la expansión de los aparatos burocráticos y el crecimiento de «poder» de los líderes burocrá­ ticos en menoscabo de los demás detentadores del poder pohtico y /o so cial“®. El problema es si la mihtarización es un fenómeno radicalmente distmto de la burocratización o bien únicamente una manifestación particular de ésta. En la prhnera mterpretación los procesos de mihtarización pueden darse incluso en ausencia de mcrementos significativos en los recursos y en el poder de las buro­ cracias civiles. En la s e p n d a interpretación, por el contrario, ■ mihtarización y burocratización con procesos hgados y el aumento del poder de las burocracias mihtares va al mismo ritmo que el refuerzo de las demás burocracias. La expe­ riencia histórica parece dar la razón a la segunda interpretación. Los casos de Prusia en los siglos x v m y xix y de Japón a comienzos del siglo xx indican que en los sistemas pohticos fuertemente «mihtarizados» la casta militar debe reparthse el poder pohtico con burocracias civiles imponentes y muy ricas en recursos ■ autónomos. En estos sistemas pohticos la distribución del poder depende de la naturaleza y de la fisonomía de las coaliciones entre las burocracias mihtares y las burocracias civhes. Como el concepto de burocratización, también el de mhhari-zación parece, sin embargo, en general, poco úth. Como ha observado Janowitz, los riesgos asociados a la transformación de las organizaciones mihtares y de sus vínculos con el poder político son bastante más oscuros y menos aparentemente reconocibles de lo que se entiende por el término «mihtarización». Al menos en la sociedad y en los sistemas pohticos complejos del Occidente contemporáneo, el aumento, cuando y si se da, del peso político de los mihtares y cualquier forma de redistribución del poder a su favor se presenta bajo los restos del «mihtarismo involuntario», con caracteres muy diferentes de las tendencias abiertamente mihtaristas del pasado. Una nueva fase de inestabihdad parece destinada a caracterizar el futuro de las relaciones mihtares-política en los regímenes democráticos occidentales con pro­ bables efectos de redefinición de la división del trabajo entre la esfera civil y la esfera m ihtar y dificuhades crecientes para los sistemas de control civil sobre las fuerzas armadas; «Existen muchos elementos que sostienen la nueva hipótesis según la cual la lógica m ihtar de la disuasión, acompañada del dechve de los ejér­ citos de masas y del advenimiento de fuerzas armadas compuestas internamente por voluntarios, crea nuevas divisiones políticas y nuevos conflictos que hacen proE ise n s ta d t , S., Bureaucracy, Bureaucratization and Debureaucratization, op, cit. Burocracias públicas 407 blemática la búsqueda de un control social efectivo. Existe una analogía directa' con el desarrollo del estado de bienestar, pero las tensiones vinculadas a l a defensa ndlitar y a las relaciones entre civiles y militares parecen mucho menos tratables, desde el momento en que se extienden más allá del escenario político interior y además la ampliación de la participación política no da lugar a soluciones efectivas y practicables para los asuntos político-müitares» ™. Referencias bibliográficas A lb er b a c h , J. eí al., Bureaucrats and Politicians in Western Democracies, Cambridge, Harvard University Press, 1981. A b r a h a m s o n , B., Military Professionalization and Political Power, Beverty Hills, Sage, 1972. A l b r o w , M., Bureaucracy, London, Pali Mall Press, 1970. A r m s t r o n g , J,. The European Administrative Elite, Princeton, Princeton University Press, 1973. B a r k er , E., The Development of Public Services in Werstern Europe, 1660-1930, Connecti­ cut, Hamden, 1944. 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