Concepto del Objetivo de la Guerra en el Mar y su vinculacion con el esfuerzo General de la Guerra

REVISTA
de la
ESCUELA SUPERIOR
DE GUERRA NAVAL
2009, Lima - Perú
CONTENIDO
Revista
de la
Escuela Superior
de
Guerra Naval
© 2009, Escuela Superior de Guerra Naval
Marina de Guerra del Perú
Av. La Punta, Callao
Web: www.esup.edu.pe
Director de la Escuela Superior de Guerra Naval
Calm. Ernesto Ormeño Baglietto
Edición general
C. de N. Rafael Zariquiey Núñez
C. de F. Jorge Andaluz Echevarría
C. de F. Juan Carlos Llosa Pazos
Presentación del Comandante General de la Marina..................................... V
Comité editorial
Vicealm. Fernando D’Alessio Ipinza
Vicealm. Alfredo Palacios Dongo
Vicealm. Jorge Montoya Manrique
C. de N. Carlos Garrido Cabrera
C. de N. Francisco Yábar Acuña
C. de F. Jorge Ortiz Sotelo
Dr. Fabián Novak Talavera
Mg. Enrique Obando Arbulú
Mg. Farid Kahat Kahat
Editorial del Director de la Escuela Superior de Guerra Naval................... VII
ARTÍCULOS
La Integración de Sudamérica
y la Transformación del Orden Internacional
Ph.D. Javier Alcalde Cardoza........................................................................... 2
Portada: Oscar Spiers, óleo sobre lienzo
Cuidado de edición: Alessandra Canessa Uccelli
Diseño y diagramación: Carlos E. Capuñay Riquelme
Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional
Tiraje: 2000 ejemplares
Edición: Julio 2010
Impreso en el Perú
del
Perú Nº 2010-07839
Preprensa e impresión: Forma e Imagen
de Billy Víctor Odiaga
RUC: 10082705355
Av. Arequipa 4558 Lima 18, Miraflores
La Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval fue establecida en 1993
con el objetivo de promover la realización de trabajos de investigación
sobre temas de interés relacionados con asuntos marítimos y navales.
Las ideas y opiniones expresadas pertenecen exclusivamente a sus autores,
y no son atribuibles a la Revista, a la Escuela Superior de Guerra Naval o a
la Marina de Guerra del Perú.
Operaciones de Seguridad Marítima.
La dificultad de operar en un entorno operacional no tradicional
C. de N. Luis R. Adawi Cáceres.................................................................... 20
Importancia Estratégica de la Ingeniería Naval
para el Fortalecimiento del Poder Marítimo del Perú
C. de C. Mario Miguel Alor Hurtado............................................................. 36
Bien Público Defensa Nacional
Calm. Fernando Palomino Milla.................................................................... 52
El Riesgo-País y el Riesgo del País
C. de N. Rafael Zariquiey Núñez................................................................... 62
IV
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
PRESENTACIÓN
Orgullo de las Fuerzas Militares de Colombia: Operación Jaque
C. de N. Aníbal Cueva López........................................................................ 68
Hacia una Escuela de Pensamiento Estratégico
C. de F. Jorge Ortiz Sotelo............................................................................. 84
TESIS
Vislumbremos el Cambio:
¿Cómo garantizar una adecuada capacidad de Defensa Marítima?
C. de N. César Linares Roca
C. de N. José Canora Espinosa
C. de N. Guillermo Conde Ruiz
Col. FAP Eustaquio Ríos Del Águila............................................................. 92
Concepto del Objetivo de la Guerra en el Mar
y su Vinculación con el Esfuerzo General de la Guerra
C. de N. Daniel Chamochumbi Cabanillas
C. de N. Paul Köster Salini
C. de N. Eugenio Rey Sánchez Solano
C. de N. Pedro Zevallos Cossio
C. de N. Eduardo Lazo King.........................................................................118
L
uego de casi una década, la Escuela Superior
de Guerra Naval ha retomado la edición de su
revista académica. Esta encomiable iniciativa
devuelve a la Marina de Guerra del Perú, y a las diversas organizaciones
y personas que tienen interés en los asuntos marítimos y navales, una publicación que ha servido y servirá nuevamente de foro de debate de las
ideas generadas en las aulas de la Escuela Superior de Guerra Naval. Este
esfuerzo habrá de derivar en propuestas que contribuyan a hacer más eficiente el empleo de nuestro poder naval y la gestión institucional en lo que
le corresponde como elemento esencial de la Defensa Nacional, así como
en la promoción de los intereses marítimos del Perú.
Ha sido desde sus primeros tiempos, interés de nuestra institución,
brindar la mejor preparación de sus miembros tanto en las áreas técnicas como en las operacionales y estratégicas, que hacen del marino
de guerra peruano un profesional altamente calificado para defender
a su Patria en el ámbito de su competencia. Es precisamente la educación uno de los procesos en los cuales la Marina destina sus más
caros esfuerzos. Es en esta tarea en la que la Escuela Superior de
Guerra Naval se encuentra inmersa desde las primeras décadas del
siglo pasado, no solamente capacitando a cientos de oficiales, sino
también acumulando conocimientos sobre las materias más relevantes del quehacer marítimo y naval del país, los que en buena parte han
sido vertidos en las páginas de esta revista desde que se publicara por
primera vez en 1993.
Por otro lado, contar con una publicación especializada en materias tan importantes como la Defensa y la Seguridad en el mar y en
VI
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
las áreas acuáticas, la estrategia marítima, los intereses marítimos, el
planeamiento estratégico, las relaciones internacionales, entre otros,
contribuye sustancialmente a la formación de un pensamiento estratégico necesario para dirigir los destinos de la institución, tanto en
las áreas operativas como en las administrativas. La formación del
oficial naval requiere de profundo conocimiento del empleo del poder
militar en el mar, de su proyección hacia las operaciones conjuntas y
combinadas, del soporte logístico, de la organización y administración institucional, entre otros aspectos.
Felicito a la Dirección de la Escuela Superior de Guerra Naval por
esta muy importante iniciativa, deseándole los mejores éxitos que estoy convencido alcanzará esta publicación, no solamente en el ámbito
institucional sino en su interacción con los centros académicos de
estudios de postgrado y de investigación científica más prestigiosos
del país, pudiendo brindar así a nuestra sociedad los más relevantes
planteamientos sobre los intereses marítimos del Perú y su importancia fundamental para el futuro de todos los peruanos.
Almirante
Rolando Navarrete Salomón
Comandante General de la Marina
EDITORIAL
D
urante la década de 1920, la Marina de
Guerra del Perú puso en práctica una trascendental transformación en su organización operativa, administrativa y educativa, que fue liderada por el
Ministerio de Marina, en el plano político, y conducida en el nivel
institucional por la misión naval norteamericana, así como por destacados líderes navales de la época. Aquella misión naval llegó al Perú
en 1920 y durante varias décadas contribuyó a hacer más eficiente la
gestión institucional de la Marina de Guerra de Perú. En consecuencia con la política naval establecida para modernizar la Institución, se
creó la Escuela Superior de Guerra Naval el 11 de setiembre de 1930,
siendo su primer director el Contralmirante USN William S. Pye.
Al cabo de estos casi 80 años, la Escuela Superior de Guerra Naval
se halla consolidada como la principal fuente del pensamiento marítimo nacional, en la que ya se ha capacitado y perfeccionado a cientos
de Oficiales Superiores en el ejercicio de una de las profesiones más
prestigiosas de nuestra sociedad.
En sus aulas, reconocidas personalidades nacionales y extranjeras
han dejado sus enseñanzas y experiencias sobre los asuntos del mar,
lo que constituye una invalorable contribución a la formulación de los
principios rectores, que son aplicados en el usufructo racional del mar
de Grau y sus riquezas, en provecho de la sociedad peruana.
Entre las actividades que ha venido cumpliendo la Escuela Superior
de Guerra Naval en todo este tiempo, destaca la edición y publicación
de diversas obras académicas destinadas a enriquecer el pensamiento
marítimo y naval. Es así que, en el año 1993 se editó por primera vez
VIII Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
la Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval, la misma que
asumió el compromiso de fomentar a través de ella el desarrollo de
pensamientos y planteamientos que permitiesen prever y enfrentar con
éxito los desafíos, que el cambio y la modernidad exigían en todas las
estructuras existentes tanto en el país como en el escenario internacional,
y de los cuales no podía quedar excluida la actividad naval y marítima; a
la vez que exhortaba a los oficiales de la Marina de Guerra del Perú, en
actividad y en retiro, a usarla como tribuna institucional para desarrollar temas que los hicieran mejores conocedores de nuestra problemática
profesional.
Ante la ausencia de esta revista por casi una década, la Dirección de la
Escuela Superior de Guerra Naval ha decidido reeditarla para retomar el
fomento de los asuntos marítimos y navales en el ámbito académico, siguiendo los mismos ideales de su primera época. Los lectores encontrarán
en ella distintos análisis sobre la defensa nacional, el poder marítimo, la
estrategia marítima y naval, la tecnología aplicada a la estrategia, el ámbito
internacional y regional, las grandes batallas navales y la gestión institucional, entre otros.
La Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval se ha trazado el
objetivo de incrementar los patrones de promoción del estudio, de investigación y análisis de la problemática marítima, naval e institucional contemporánea, con miras a contribuir desde el ámbito académico con mejores
alternativas de solución enmarcadas en los complejos escenarios que la
realidad mundial impone. Por esta razón, la Escuela Superior de Guerra
Naval continuará ofreciendo a la sociedad peruana, en particular a las universidades públicas y privadas y a los centros de estudios de postgrado, una
publicación destinada a investigar aspectos significativos de la acción marítima y naval en la seguridad y defensa, en las relaciones internacionales y
en el desarrollo, entre otros temas de interés académico.
Contralmirante
Ernesto Ormeño Baglietto
Director de la Escuela Superior de Guerra Naval
Javier Alcalde Cardoza
LA INTEGRACIÓN DE SUDAMÉRICA
Y LA TRANSFORMACIÓN DEL ORDEN INTERNACIONAL
D
Javier Alcalde Cardoza
Ph.D. en Asuntos Internacionales por la Universidad de Virginia,
Estados Unidos; M.Sc. en Estudios Internacionales en la Universidad
de Southhampton, Gran Bretaña; M.A. en Estudios de Información
por la Universidad de Scheffield, Gran Bretaña, Bachiller en Filosofía
en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Es profesor de
la Pontificia Universidad Católica del Perú y Asesor Académico
y Profesor de la Academia Diplomática del Perú.
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval, 2009 - Lima Perú
esde hace 20 años, con la caída del bloque soviético, el orden internacional ha comenzado a transformarse en varios de sus rasgos más
notables, pero hasta la fecha, pese a repetidas proclamaciones, no
alcanza a perfilarse de manera estable un nuevo orden.
Al ingenuo anuncio de un idílico “fin de la historia”, con la cesación de
grandes confrontaciones y guerras, ha seguido un truculento “retorno de
la historia”, con las dos conflagraciones del Golfo, las guerras de desmembración de Yugoslavia, el derribamiento de las torres gemelas, la ocupación
de Afganistán y la singular guerra universal contra el terrorismo que viene
librando Estados Unidos.
A un orden unipolar y fundamentalmente occidental, dominado por una
superpotencia militar y una potencia comercial europea, ha seguido el desequilibrante ascenso de China, el resurgimiento de Rusia y la escalada de
India. El aparente triunfo de la globalización económica y el espectacular
crecimiento de los años 90 del siglo pasado han desembocado en los últimos
años en un nuevo proteccionismo, en una gran crisis financiera y en la desaceleración de la economía mundial.
El orden internacional es el resultado de interacciones de poder político,
militar, económico e ideológico entre las principales potencias del mundo.
Es la garantía de un mínimo de estabilidad y seguridad en el sistema internacional que reposa sobre un orden jerárquico de estados y la distribución
internacional del poder.
Tomando como base la experiencia de las grandes transformaciones del
sistema internacional en los últimos doscientos años (desde 1815), podemos
afirmar que los principales actores en la conformación de un orden internacional son las potencias mayores, es decir, las grandes potencias como
también potencias intermedias y regionales.
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
Los componentes fundamentales de un orden internacional son (véase el
cuadro 1), en primer lugar, las grandes potencias promotoras del orden y sus
intereses. Estas potencias son responsables de establecer los demás componentes del orden1. Se encargan, a través de procesos de competencia, conflicto
y cooperación, de liderar la transformación del orden internacional, de acuerdo con sus intereses o fines. En este rubro debemos destacar el rol de Estados
Unidos, en 1945 y a partir de 1990.
Otro componente básico es una organización internacional, tal como las
Naciones Unidas, que ayuda decisivamente a llevar adelante los fines del orden adoptando la forma de un arreglo colectivo de la sociedad de estados. Al
lado de la organización internacional están ciertos regímenes internacionales
de especial interés para las potencias promotoras. Se trata de conjuntos de
principios, normas y reglas que gobiernan áreas de las relaciones entre estados y otros actores (tales como el régimen monetario, el régimen comercial, o
el régimen de no proliferación nuclear).
Es importante también el papel de ideologías que asumen la función de
legitimar los fines del orden, facilitando su construcción y preservación (por
ejemplo, las ideas del estado de bienestar, del desarrollo económico o de la
globalización).
En cada orden se da un nuevo arreglo jerárquico entre los estados, sobre
todo en los estratos superiores, así como nuevas alianzas o bloques de poder,
que contribuyen a dar estabilidad al orden.
Finalmente, en cada orden hay una redefinición geopolítica de grandes
espacios mundiales y de las esferas de influencia de las potencias mayores, la
cual tiende a materializarse en la formación de nuevos órdenes regionales.
Cuadro 1 Componentes básicos del orden internacional
1 La voluntad y la capacidad de una o varias grandes potencias, las cuales, de
acuerdo con sus intereses, persiguen ciertos fines a través del establecimiento
del orden;
2 Fines específicos de la o las grandes potencias promotoras del orden;
3 Una organización internacional que facilita la construcción y funcionamiento
del orden como arreglo colectivo;
4 Ciertos regímenes sectoriales, que permiten a las grandes potencias, en coordinación con otros actores, regular áreas de interacción internacional de
especial interés para ellas. Por ejemplo en 1945 se crea los regímenes monetario, de comercio y de financiamiento. Después de 1990 está pendiente la
conformación de nuevos regímenes del petróleo y la energía, los alimentos, el
agua, las finanzas y de lo que puede llamarse el tutelaje de estados fallidos;
Javier Alcalde
5 Una o varias ideologías que legitiman la construcción y preservación del
orden así como sus fines;
6 Un reacomodo en los estratos superiores de la jerarquía de estados, que constituyen la base de poder sobre la que reposa el orden;
7 Una reconfiguración del equilibrio de poder entre alianzas o bloques de las
principales potencias, que asegura la estabilidad del orden (la alternativa a
este requisito, que aún no se ha dado a escala universal, sería la consolidación
de un orden unipolar); y
8 Redefinición geopolítica de grandes espacios mundiales y de las esferas de
influencia de las grandes potencias y potencias regionales, que se materializa
con la formalización de órdenes regionales.
En este artículo queremos abordar las recientes tentativas de integración
de Sudamérica, entendiendo estas como un intento de conformar un nuevo orden regional en medio de la transformación del orden internacional
después del fin de la Guerra Fría.
LAS POTENCIAS SUDAMERICANAS
EN EL ORDEN INTERNACIONAL
En un primer nivel de la jerarquía estatal, donde se dan actualmente los
procesos más importantes de transformación del orden internacional, hallamos hasta siete actores, que corresponderían de alguna manera a la categoría
tradicional de grandes potencias: en primer lugar, Estados Unidos, China y
Rusia, y en un segundo plano, la Unión Europea, India, Brasil y Japón.
En este primer nivel encontramos a un actor sudamericano, Brasil, que es
uno de los más fuertes candidatos a ocupar un lugar permanente en un ampliado
Consejo de Seguridad de la ONU. Desde otro punto de vista, en la situación de
potencias emergentes, esto es aquellos estados que se anticipa pasarían a ganar
protagonismo en el orden venidero, la presencia sudamericana es notable.
En efecto, en los países BRIC, presentados como figuras centrales del
nuevo orden en el célebre estudio del Banco de Inversión Goldman Sachs,
Brasil está al lado de Rusia, India y China. En la práctica, estos países vienen realizando reuniones de coordinación. En el G20 financiero, que es una
reciente ampliación del exclusivo G8, han sido incluidos Brasil y Argentina.
También en los principales ejercicios académicos que han intentado identificar en los últimos años a las nuevas estrellas del firmamento económicopolítico mundial, denominándolas, por ejemplo, estados pivote, estados
ancla o grandes mercados emergentes, han sido seleccionados Brasil y, en
menor medida, Argentina2.
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
Entre los 12 estados sudamericanos sobresale nítidamente una potencia
emergente, Brasil, que está transitando de la categoría de potencia intermedia
a gran potencia. Como potencia intermedia podemos considerar a Argentina
y un poco más abajo, transformándose de potencia menor a potencia intermedia, Chile y, más debatiblemente, tanto la Venezuela de Hugo Chávez
como Colombia, aliado privilegiado de EE. UU. Perú, Bolivia, Ecuador,
Paraguay y Uruguay, aunque con distintos pesos, muestran el perfil de potencias menores. Guyana y Surinam son considerados microestados3.
Como paso inicial para entender la problemática que enfrenta la construcción de un orden sudamericano es importante tener en cuenta algunos
rasgos centrales del comportamiento internacional que se atribuye a las
potencias intermedias y menores, respectivamente.
Las potencias menores, que constituyen el estrato central y más numeroso en la jerarquía de estados, encuentran dificultades para mantener un
comportamiento completamente independiente de las potencias mayores,
por sus vulnerabilidades en defensa y economía, especialmente cuando se
las cataloga como países en desarrollo. En cambio, las potencias intermedias
son capaces de afirmar su independencia frente a las grandes potencias y en
algunos casos aun desafiarlas, pese a que su ascenso se ha dado mayormente
vinculado a algunas de ellas. Las grandes potencias, por su parte, prefieren
cooptar y ganarse como aliadas a las potencias intermedias.
En la problemática de la conformación de un nuevo orden regional sudamericano los actores principales son la primera gran potencia, Estados
Unidos y una candidata a gran potencia, Brasil. Mientras que la segunda
promueve la integración sudamericana, Washington se opone discreta pero
tenazmente a este proceso, principalmente porque conlleva un distanciamiento del ámbito del sistema interamericano, que él domina.
Las potencias menores de Sudamérica vienen alineándose, aunque tentativamente y con ambivalencia, con uno u otro coloso. Sin embargo, como
discutiremos más adelante, no se trata de una confrontación abierta entre
Washington y Brasilia, ni tampoco necesariamente de una relación conflictiva. Han surgido nuevas líneas de entendimiento entre Estados Unidos y
Brasil, tales como la promoción internacional del etanol. Es probable también que culminen grandes proyectos, como la Iniciativa para la Integración
de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), que integrando
Sudamérica beneficien a la vez a Brasil y a otras potencias industriales,
encabezadas por EE. UU. Políticamente, existen otros actores importantes,
como México, que en una nueva alianza con Brasil podrían relanzar bajo
Javier Alcalde
un liderazgo compartido al bloque latinoamericano. Finalmente, debemos
tener en cuenta que en el mismo Brasil hay fuerzas que cuestionan la priorización de Sudamérica en las acciones externas del país.
LOS ÓRDENES REGIONALES EN LA GUERRA FRÍA
En un análisis, que a nuestro juicio requiere un mayor refinamiento, la
literatura especializada considera que, desde 1815, el sistema internacional
ha evolucionado pasando por dos o tres órdenes: el concierto de Europa
(1815-1914), el (frustrado) orden de Versalles (1919-1939) y el orden de la
Guerra Fría (1945-1990), (que también podría ser llamado orden de Yalta o
de Bretton Woods).
Durante el orden de la Guerra Fría tienen lugar, en primer término, la
consolidación y luego el debilitamiento de un orden regional interamericano y un suborden regional latinoamericano, mostrando como instituciones fundamentales la OEA (Organización de Estados Americanos),
el TIAR (Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca) y la CEPAL
(Comisión Económica para América Latina), y como procesos centrales el
desarrollo y la integración latinoamericanos.
El sistema interamericano comprende básicamente a los Estados Unidos
y a los países al sur del Río Grande, es decir, México, los países centroamericanos y Sudamérica, los cuales, a su vez, forman América Latina
(posteriormente Canadá y las pequeñas ex colonias europeas del Caribe y
Sudamérica pasan a formar parte del sistema).
La ONU (Organización de Naciones Unidas) surge en 1945 como una
institución universal, de acuerdo con las preferencias de Washington, pese a
las opiniones de Stalin y Churchill de que la organización internacional de
la posguerra debía ser básicamente de carácter regional. Como una suerte
de compromiso, dentro del Comité Económico y Social (ECOSOC) de la
ONU, se creó comisiones económicas regionales, entre ellas la CEPAL.
Además del sistema interamericano, que a fines de la década de 1940
funge como el más acabado exponente de un orden regional, pronto se perfilan un sistema europeo (con el Consejo de Europa y la Comunidad Europea
del Carbón y el Acero), un sistema árabe (Liga Árabe) y un sistema africano
(Organización de la Unidad Africana).
Los órdenes regionales más exitosos de la Guerra Fría (o quizás los únicos que pueden ser considerados más o menos exitosos por sus resultados)
son el europeo y el interamericano-latinoamericano. Sin embargo, el primero acaba el período (en la década de 1990) con un avance consistente del
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
desarrollo y la integración de sus miembros, la consolidación de sus instituciones y la ampliación de la región, mientras que el segundo, pese a que
de sus filas emergen varias nuevas potencias (Brasil, México, Argentina,
Chile, Venezuela), muestra avances muy desiguales en desarrollo, un pobre progreso en instituciones y en la integración, y poderosas tendencias
al reagrupamiento, sobre todo en el norte (North American Free Trade
Agreement - NAFTA) y el sur (Mercado Común del Sur - Mercosur).
Estos resultados contrapuestos de los planes europeos y latinoamericanos de integración y desarrollo conjunto determinan, a nuestro juicio, que
en tanto, al fin de la Guerra Fría, Europa se unifica y amplía como región,
América Latina se contrae y desdibuja.
Entre los principales cambios que se producen en la jerarquía de estados
durante la Guerra Fría destaca el ascenso colectivo de una Europa integrada, que llega a ser vista como una tercera fuerza, de corte civil, en el orden
internacional. En cambio, los países latinoamericanos no alcanzan a realizar
sus aspiraciones de la década de 1970, de convertirse en una nueva clase
media de naciones. Se da, eso sí, una notable mejora de Brasil y México,
por debajo de China e India, pero claramente por encima del mayor tigre
asiático, Corea del Sur.
Varias regiones se redefinen al inicio y durante el desarrollo de la Guerra
Fría. Los estados de Europa controlados por la Unión Soviética se desvinculan de la región, dando lugar a la separación de Europa Occidental y Europa
Oriental. A partir del surgimiento de Israel, el Medio Oriente se polariza
por el conflicto árabe-judío y por la activa intervención de las dos superpotencias. Gracias a la descolonización, África, que solo contaba con cuatro
estados independientes y estaba mayormente dividida entre los imperios
coloniales británico y francés, pasó a ser una región con más de 50 estados
soberanos.
América Latina, por su parte, fortalece su identidad a través de las
propuestas de desarrollo e integración económica de la CEPAL, las cuales
consiguen que los estados latinoamericanos, desde México hasta Argentina,
piensen y actúen más o menos coordinadamente en relación con ciertos
problemas, tareas y perspectivas comunes y sean los países en desarrollo de
mayor crecimiento hasta promediar la década de 1960.
La identidad latinoamericana se acrisola y los ideales de integración se
visualizan más caros y cercanos con la adopción de estrategias de desarrollo
nacionalistas en los años 70 del siglo pasado. Estas vienen acompañadas por
una acentuada percepción de las diferencias existentes con Norteamérica y
Javier Alcalde
un acercamiento al Tercer Mundo (término ligado a la Guerra Fría: bloque
occidental, primer mundo; bloque comunista, segundo; y el resto del mundo, tercero). Pero la crisis de la deuda de la década de 1980 quita viabilidad
a los planes de desarrollo e integración latinoamericanos.
Con los años 90 del siglo pasado, al mismo tiempo que las reformas neoliberales, despuntan nuevas tendencias en la integración dentro del sistema
interamericano. Por un lado, Norteamérica entra en un proceso propio de
integración, con una modalidad particular y México opta por incorporarse a
un mercado ampliado que comprende a Estados Unidos y Canadá (NAFTA).
Por otro lado, Argentina y Brasil establecen un pujante eje de integración en
el extremo sur de las Américas (Mercosur).
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL ORDEN REGIONAL
EN LAS AMÉRICAS
Durante el siglo XIX surgieron dos grandes visiones de integración en las
ex colonias ibéricas, que habrían de proyectarse a los siguientes siglos. Una
primera, que ha sido denominada panlatinoamericana, aparece en 1826 con
los designios de Bolívar, signados por el recelo de EE. UU. y expresados en
el Congreso de Panamá. La segunda, el panamericanismo, un acercamiento
estrecho de las dos Américas, va a ser promovida por Estados Unidos, especialmente a partir de 1889, a través de conferencias panamericanas.
En un primer período, desde 1826 hasta 1888, la integración de los pueblos ibéricos se intentó desarrollar “desde adentro”, es decir, exclusivamente
en el ámbito que después comenzaría a denominarse latinoamericano (más
o menos desde 1870) y deliberadamente aparte de EE. UU. Es interesante
observar, sin embargo, que el mismo Bolívar, en privado, en 1826 se mostraba escéptico respecto a las posibilidades de una integración de todos los
pueblos iberoamericanos y pensaba más realistamente en una Federación
de los Andes4 (anticipando una opción andina que recién se ensayaría 140
años más tarde).
Pese a la organización de varias conferencias de alcance iberoamericano
en este período, al lanzamiento de una propuesta amplia de confederación
en 1856 (a la que se invitó a participar a Brasil) y al temor que existía frente al poderío de EE. UU., el cual operaba como factor cohesionante, las
tentativas no tuvieron mayores éxitos. Esto se debió principalmente a la
ausencia de un liderazgo nacional que impulsara el proyecto y a los mayores
contactos que existían con las potencias europeas, que entre los mismos
países iberoamericanos.
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
El panamericanismo promovido por Washington ganó terreno a partir
de 1889, con la primera conferencia panamericana. No obstante que en
las siguientes décadas se dan una serie de acontecimientos históricos que
robustecen la identidad latinoamericana, al mismo tiempo va avanzando
la institucionalización del sistema interamericano. En 1910 se establece la
Unión Panamericana, ocupando un edificio donado por Andrew Carnegie
y significativamente ubicado entre la Casa Blanca y el Departamento de
Estado.
En 1919, el Presidente Woodrow Wilson saca adelante su proyecto de
la Sociedad de Naciones (SDN), con la que busca acabar con los arreglos
regionales y con la secular práctica del equilibrio de poder. Sin embargo, en
el artículo 21 de la Carta de la SDN establece la compatibilidad del nuevo
ordenamiento con la Doctrina Monroe y con el incipiente sistema interamericano, manejado por Washington5.
Este hecho contribuye a que en la década de 1920 aumente el número de
los críticos que equiparan al panamericanismo con el imperialismo. En realidad, la Política del Garrote de Theodore Roosvelt (1904) y la Diplomacia
de las Cañoneras de William Taft (1908) habían creado un fuerte resentimiento en sectores de los países latinoamericanos frente al creciente poder
estadounidense.
El impacto de las ideas de José Enrique Rodó (1900), que pintaban una
Norteamérica dominada por el materialismo y el utilitarismo y, sobre todo,
el nacionalismo de la Revolución Mexicana, las ideas de José Vasconcelos
de una “raza cósmica” latinoamericana y los planteamientos de Raúl Haya
de la Torre en torno a una identidad indoamericana, fortalecieron marcadamente en las primeras décadas del siglo XX el soporte ideológico, aunque
no la práctica, del panlatinoamericanismo.
La Política del Buen Vecino, en gran medida motivada por la alarma ante
los avances de las naciones del Eje en Latinoamérica, vino a cambiar, a fines
de los años 20, la actitud norteamericana, no solamente dejando de lado las
prácticas de interferencia flagrante en los asuntos de las naciones del sur,
sino también aceptando el principio de no intervención.
La Segunda Guerra Mundial propició una estrecha coordinación de
Washington con los gobiernos latinoamericanos y una asistencia económica
que acrecentó las simpatías proestadounidenses y potenció las relaciones
interamericanas.
Es así que en las deliberaciones en torno a la creación de las Naciones
Unidas, en 1945, los países latinoamericanos defendieron la permanencia del
Javier Alcalde
sistema interamericano. El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca
(TIAR) se suscribe en 1947 y la OEA se funda en 1948. El sistema interamericano se afianza como modelo de orden regional. El TIAR sirve como ejemplo
para el diseño de la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte).
PANAMERICANISMO Y PANLATINOAMERICANISMO
EN LA GUERRA FRÍA
En la segunda mitad de la década de 1950, el Presidente brasileño
Juscelino Kubitschek asumió el liderazgo de la región para dinamizar la
concertación con EE. UU. en la Operación Panamericana, la cual trajo finalmente la creación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ente
financiero que había sido propuesto desde la Segunda Guerra Mundial.
La Revolución Cubana, en 1959, hizo revisar radicalmente a Washington
su política latinoamericana. John Kennedy formula la iniciativa de la Alianza
para el Progreso (APP) elevando las expectativas de ayuda norteamericana
a la región a su nivel más alto en el siglo. Al mismo tiempo, en un impulso
más librecambista que regionalista, se crea la Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio (ALALC), como un esquema puramente comercial
de integración, siguiendo el modelo de la EFTA (European Free Trade
Association) europea, mas no la ambiciosa búsqueda de un mercado común,
al estilo de la Comunidad Económica Europea (CEE).
Las expectativas respecto a la ayuda norteamericana se truncan en pocos
años, tras la desaparición de Kennedy, por las nuevas prioridades internas
del Presidente Lyndon Johnson y las crecientes demandas de la guerra en
Vietnam.
La frustración de los gobiernos y elites latinoamericanos y el desplazamiento de la atención de EE. UU. hacia otras regiones y distintos problemas permite el inicio de un período de nacionalismo en la región y un
retorno del panlatinoamericanismo, que conserva vigor hasta la explosión
de la crisis de la deuda (1982).
El Grupo Andino comienza por un acuerdo pragmático de los presidentes de Colombia, Chile y Perú, en 1966, de apartarse momentáneamente de
la ALALC con el propósito de mejorar su capacidad industrial en un arreglo
acelerado de integración que los ponga en condiciones de competir con los
países mayores de la región (Argentina, Brasil y México). Sin embargo, en
pocos años, un gobierno militar nacionalista, surgido en el Perú, irradia influencia ideológica sobre los gobiernos del acrecido grupo (desde 1966 se le
suman Bolivia, Ecuador y Venezuela), y todos ellos recogen nuevas ideas y
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
propuestas de científicos y técnicos sociales sobre las relaciones económicas
internacionales para crear un innovador modelo de integración. Este modelo
incluye programas conjuntos de industrialización y un trato restrictivo a los
inversionistas extranjeros, y busca llegar a un mercado común.
El nacionalismo latinoamericano se centra en el Grupo Andino pero halla por momentos eco en gobiernos como los de México y Argentina a través
de la década de 1970. Aun el gobierno militar brasileño, pese a transitar
por una vía distinta en cuanto a la distribución interna de los beneficios
del desarrollo, cultiva la intervención estatal en gran escala y protege las
industrias nacionales.
Un ambicioso paso de los estados de la región en la dirección de su integración fue la creación del Sistema Económico Latinoamericano en 1975. El
SELA nació como un foro de concertación para la acción externa que buscaba sobre todo diversificar la inserción de la región en la economía mundial,
acercándose a Europa, Asia y los países socialistas. Fue un primer intento
de desarrollar la dimensión política del cohesionamiento de la región. En
esta década Brasil promueve una importante iniciativa para la integración
sudamericana, la suscripción del Pacto Amazónico (1978). La rivalidad del
modelo de desarrollo brasileño con el de los países andinos y sobre todo
las suspicacias frente a un supuesto expansionismo brasileño limitaron los
avances de esta propuesta6.
La crisis de la deuda, en la década de 1980, como hemos señalado, trunca
las estrategias de desarrollo nacionalista de la región y con ello sus intentos
integradores. Sin embargo, esta misma circunstancia, que frena una tendencia desarrollista e integradora en la región, propicia, en el caso de Argentina
y Brasil, un inédito acercamiento que pronto crea una nueva plataforma de
lanzamiento para la integración regional.
Brasil y Argentina sufren serios deterioros en sus economías en los años
80 que repercuten en sus agendas externas. En Argentina naufragan, primero, los designios de alta política del gobierno militar, en la Guerra de
las Malvinas y luego la economía, bajo Raúl Alfonsín, sufre aún mayores
estragos que las economías de México y Brasil por la crisis de la deuda.
En el caso de Brasil, lo que ocurre entre 1964 y 1984 es un salto económico
espectacular que conlleva una salida de la categoría de socio menor o “satélite
privilegiado” de EE. UU. en la región y lo convierte en pujante aspirante a
gran potencia. Pero los costos y compromisos económicos y políticos de la
salida de la crisis de la deuda (en 1984) lo fuerzan a abandonar el itinerario de
ascenso sin escalas que lo encaminaba al club de las Grandes Potencias7.
Javier Alcalde
Ambos países deciden olvidar las pasadas contiendas por la subhegemonía
sudamericana y descienden de la esfera de la alta política para aprovechar al
máximo las enormes posibilidades de complementación de sus economías. Al
cabo de unos años, al suscribir el acuerdo de Mercosur en 1991 (al que se suman
Paraguay y Uruguay), Argentina y Brasil emprenden la integración de las dos
terceras partes del potencial productivo de Sudamérica. Y forman un grupo que,
a diferencia del resto de América Latina, no centra sus relaciones comerciales
en EE. UU.
NEOLIBERALISMO, PANAMERICANISMO
Y EMERGENCIA DE SUDAMÉRICA
La década de 1990, bajo el impulso del neoliberalismo y de un activismo hemisférico de Washington, trae dos grandes cambios en la integración
latinoamericana. Por un lado, México se incorpora en 1993, con el NAFTA
o TLCAN (Tratado de Libre Comercio de América del Norte), a la integración de Norteamérica, que se había iniciado en 1989 con la suscripción del
Acuerdo de Libre Comercio (FTA) entre EE. UU. y Canadá. Por otro lado, el
paradigma de la integración regional, bajo el influjo de las reformas estructurales promovidas por el llamado Consenso de Washington, deviene uno
de regionalismo abierto. Se plantea procesos de apertura comercial entre
los miembros de los esquemas integradores acompañados de una apertura
al resto del mundo.
México, que en la década de 1920 había surgido como paladín del nacionalismo latinoamericano y en la de 1970 había sido uno de los líderes de la
causa de un Nuevo Orden Económico Internacional, favorable a los países
en desarrollo, decidió unir su economía a las de EE. UU. y Canadá. Era el
primer caso en que un país en desarrollo accedía, sin un tratamiento especial,
a un esquema de integración de países desarrollados. Era además un tratado
de libre comercio que incluía el sensible rubro de los servicios. La incorporación de México a un área económica norteamericana ponía en cuestión la
validez de la noción misma de América Latina, porque esta potencia jugaba
un rol clave en la articulación de Sudamérica con Centroamérica y el Caribe.
En efecto, sin la presencia latinoamericana de México, Centroamérica y el
Caribe, con la excepción de Cuba, quedan como un conjunto de pequeños
estados estrechamente dependientes de EE. UU. y de la Unión Europea, con
menores vínculos económicos y políticos con los estados sudamericanos.
El regionalismo abierto se convirtió en el nuevo modelo de integración
de la CEPAL, la cual desactivó las ideas del economista Raúl Prebisch para
13
14
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
ponerse a tono con los nuevos tiempos. El nuevo paradigma buscaba promover la integración regional como paso previo al libre comercio mundial.
Este tipo de regionalismo tuvo como exponentes destacados la creación del arreglo de liberalización del G3 en 1995, entre México, Colombia
y Venezuela, debilitando aún más al disminuido Grupo Andino, y la
transformación del mismo Grupo Andino en una Comunidad Andina, que
discretamente formalizó el abandono de las ambiciosas metas originales
de este (1997).
Casi al mismo tiempo que se producía la aproximación entre Norteamérica
y México, en 1989, el Presidente George Bush lanzó la idea de un área
de libre comercio “desde Anchorage hasta Tierra del Fuego”. Luego de la
suscripción del NAFTA, en 1994, efectivamente se comenzó las negociaciones de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Brasil y el
Mercosur, sin embargo, mostraron desde un principio reparos en cuanto a
ciertas barreras comerciales mantenidas por Washington y propugnaron la
conveniencia de negociar como un bloque sudamericano. En la Ronda de
Doha, donde se negocia a nivel global la agenda del libre comercio desde
2001, Washington encontraba en el G21, liderado por Brasil e India, similares objeciones a la consistencia de su posición liberalizadora.
Las dificultades con el ALCA llegan a su punto más alto en 2003, cuando
EE. UU. se niega a incluir en las negociaciones los subsidios agrícolas y
las medidas antidumping. En este momento, optando por el bilateralismo,
Washington anuncia su disposición a negociar tratados de libre comercio,
similares al que recientemente había concluido con Chile, con los países
andinos y centroamericanos. La condición previa a tales negociaciones es
que los países retiren su respaldo, a nivel regional y global, a los oponentes
de la posición norteamericana.
Con los TLC (que también fueron utilizados en el Medio Oriente), el objetivo de Washington era quebrar la resistencia a sus propuestas liberalizadoras,
ofreciendo a países relativamente pequeños la apertura del codiciado mercado
norteamericano a sus exportaciones, a condición de que incorporaran estas
propuestas en sus políticas económicas y comerciales. Los acuerdos bilaterales podrían convertirse luego en acuerdos regionales. En el caso de América
Latina reemplazarían el ALCA, el cual en la reunión de Mar del Plata (2005)
había finalmente colapsado ante la oposición de los países del Mercosur y
Venezuela.
Sin embargo, la idea de Sudamérica como teatro central de la integración
había comenzado a ganar fuerza. El Presidente brasileño Fernando Cardoso
Javier Alcalde
había convocado en 2000 a una reunión de presidentes de América del Sur en la
que el politólogo Helio Jaguaribe y el jurista Celso Lafer presentaron un informe8. En este documento, que serviría de base para la Declaración de Brasilia, se
sustenta la necesidad de que los países de la región organicen el sistema regional
suramericano, con miras a participar en el nuevo orden internacional con cierto
grado de autonomía. Aparece claramente la concepción de una indispensable
conexión entre la integración y la coordinación política de los países de la región.
Hasta ese momento el único mecanismo de coordinación política era el llamado
Grupo de Río, de alcance latinoamericano y sin vinculación con la integración
regional. Jaguaribe y Lafer señalan también que la alternativa sería la fragmentación de la región entre los miembros del Mercosur y los de un área de
integración norteamericana.
La Declaración del Cusco, de diciembre 2004, formalizó políticamente
la iniciativa regional, creando la Comunidad Sudamericana de Naciones. La
integración del espacio suramericano se lograría a través de una zona de libre comercio y la construcción de redes regionales de transporte, energía y
telecomunicaciones, gracias a la Iniciativa IIRSA. En 2007 la Comunidad
Sudamericana de Naciones pasó a denominarse Unión Sudamericana de
Naciones (Unasur) y, trascendentalmente, comenzó a operar también como
un foro para la deliberación sobre la coyuntura política de la región.
ESTADOS UNIDOS, BRASIL Y LA FORMACIÓN
DE UN ORDEN SUDAMERICANO
Una Sudamérica en un definido proceso de integración se convertiría en
el tercer bloque económico mundial, por su población, detrás de la Unión
Europea y América del Norte (NAFTA). Si consideramos también a China,
India y Rusia, Unasur ocuparía el quinto lugar por población entre los grandes
actores internacionales.
En cuanto a recursos, la región concentra aproximadamente el 30% del
agua dulce del planeta (principalmente en la cuenca amazónica y el acuífero guaraní), así como el mayor bosque tropical y la mayor biodiversidad del
globo. En su subsuelo, especialmente en los Andes, se encuentra una extraordinaria riqueza mineral; cuenta con las mayores reservas mundiales de bauxita (Surinam), cobre (Chile) y hierro (Brasil) y la mayor producción de plata
(Perú). Posee grandes reservas de petróleo en Venezuela y Brasil y de energía
hidroeléctrica (sobre todo en Paraguay). Y es una productora y exportadora
de alimentos de primer orden (carne, pescado, maíz, trigo, soya, café, banano,
cacao, azúcar y jugo de naranja).
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
Políticamente, entre los 12 estados sudamericanos hay una gran potencia
en ciernes (Brasil), una potencia intermedia, miembro del G20 (Argentina)
y otras tres cuasi potencias intermedias (Chile, Venezuela y Colombia) con
importantes conexiones con EE. UU., el Oriente Medio y el Lejano Oriente.
Concluiremos este artículo con algunas especulaciones de carácter político
en torno a la probabilidad de que se constituya un orden regional sudamericano vertebrado por la integración. Lo haremos abordando de manera breve el
componente a nuestro juicio más importante del orden internacional en
formación, el rol de las potencias promotoras, y dentro de él los intereses y
acciones de Estados Unidos y Brasil, aquel como primera gran potencia, este
como aspirante a gran potencia y potencia regional, propugnador de un orden
sudamericano.
Estados Unidos ha venido revelando un especial interés por perfeccionar
el orden regional interamericano, desde que suscribiera el Acuerdo de Libre
Comercio con Canadá (1989), estableciendo luego el NAFTA e intentando
concretar un Área de Libre Comercio de las Américas, directamente o a través de TLC con grupos y países individuales. Esta tendencia aparentemente
se originó en las dificultades de la Ronda Uruguay (a fines de la década de
1980), que hicieron pensar en el fracaso del régimen comercial mundial y
reavivaron el interés por los bloques regionales.
Una primera cristalización del designio regionalista norteamericano ha
sido el exitoso establecimiento del NAFTA como segundo bloque mundial.
Actualmente existen propuestas de consolidar este bloque con la construcción
de megacorredores desde México hasta Canadá y, en el plano institucional, la
creación de una comisión técnica al estilo europeo y de un fondo de desarrollo
regional, que distribuya recursos dentro del área9.
Al sur del NAFTA, Washington ha buscado incrementar sus lazos con
países específicos, con el Plan Colombia, así como sentar las bases para ampliar su esfera de influencia económica subregional, con el Plan de desarrollo
internacional Puebla Panamá.
En realidad, hechos como la suscripción de tratados de libre comercio ampliamente favorables para las empresas norteamericanas, las bases recientemente concedidas por Colombia, y la creciente presencia militar e influencia
de Washington en las doctrinas y prácticas de seguridad de varios estados
sudamericanos10, hacen a muchos analistas pensar en un interés de corte
geopolítico de EE. UU. por los recursos naturales de Sudamérica, en el contexto de una nueva dramática competencia global con potencias emergentes
de explosivo crecimiento y voraz apetito, especialmente China e India.
Javier Alcalde
Por su parte, Brasil, como propulsor del orden sudamericano, persigue,
además de forjar un liderazgo regional que resulte instrumental para su ascenso mundial, ocupar económicamente el hinterland amazónico y prevenir
cualquier intento de incrementar la influencia extrarregional sobre el manejo de los recursos de este.
En una perspectiva histórica, hemos visto que la construcción del orden regional latinoamericano ha tenido fases impulsadas tanto “desde adentro” como
“desde afuera”. Las fases de predominio interno, de escasos resultados, han
adolecido de una falta de liderazgo (1826-1888) o han mostrado un liderazgo
dividido (Brasil versus el Grupo Andino en 1966-1982). Las fases de predominio externo se han desarrollado dirigidas por Estados Unidos (1889-1965),
con significativos logros institucionales, y han estado condicionadas sobre
todo por las orientaciones propias de la política exterior norteamericana
(frente a la Segunda Guerra Mundial, la Revolución Cubana, la Guerra de
Vietnam).
En la década de 1990, frente a una nueva orientación de la política exterior norteamericana de impulsar un orden panamericano de integración,
surge por primera vez un liderazgo endógeno, con un sustento económico
consistente (Brasil y el Mercosur), que plantea la alternativa de un orden
sudamericano.
En cierta forma, Brasil y el Mercosur encarnan una continuada presencia del tradicional eje ABC (Argentina, Brasil, Chile), que a comienzos del
siglo XX intentó liderar la política sudamericana11. Los países de la antigua
Gran Colombia y Perú, que tradicionalmente resentían la hegemonía del
ABC y que posteriormente con el Grupo Andino resistieron el liderazgo
regional brasileño, esta vez se han plegado formalmente, agrupados en la
CAN (Comunidad Andina de Naciones), a la iniciativa sudamericana (aunque posteriormente han deshecho filas en aquella).
El liderazgo de Brasil en la construcción de un orden sudamericano
precisa de un doble consenso. Por un lado, requiere una aceptación de los
demás países de la región, la cual por ahora se da, aunque no de la manera
más entusiasta, empezando por la actitud de su socio mayor, Argentina.
Por otro lado, Brasil necesita un consenso interno para volcar todo su
peso a la causa del orden regional. Pero hay sectores del empresariado brasileño que preferirían continuar desarrollando sin desvíos una vocación económica universal, la cual ha dado muy buenos dividendos a partir de 1989,
cuando el comercio brasileño con el resto del mundo ha crecido bastante
más que el comercio con Sudamérica.
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
Sin embargo, debemos reparar en que la integración sudamericana es
una política de estado brasileña sustentada en criterios de seguridad respecto a la salvaguarda de los ingentes recursos de la amazonía, la cual quedaría
inmejorablemente garantizada si se convirtiera en parte de un régimen regional conducido por Brasil.
Volviendo a Estados Unidos, una mirada superficial nos podría hacer
pensar que su objetivo primordial de integración sería en todo caso la consolidación de NAFTA (en una Unión de Norteamérica)12 y que su oposición
a la integración sudamericana se debería sobre todo al temor de perder, de
manera general, control sobre los estados de la región. Pero las expectativas y cálculos de largo plazo de algunos sectores del estado y la empresa
norteamericanos podrían apuntar significativamente mucho más allá del
NAFTA, a la búsqueda de una genuina integración hemisférica, con importantes ingredientes políticos, en las próximas décadas13.
Un primer paso de Washington en esta dirección, a nivel de alta política,
sería la promoción del acercamiento entre México y Brasil (que desde hace
unos años vienen celebrando reuniones bilaterales), el cual posibilitaría el
relanzamiento de la tambaleante realidad de América Latina. La aparición
de un liderazgo latinoamericano compartido por México y Brasil dificultaría en primer término una inminente secesión de Sudamérica, y facilitaría a
Washington continuar o consolidar sus avances hacia el sur.
Estados Unidos tendría que hacer más cercanas sus relaciones con Brasil.
La promoción conjunta de los biocombustibles, que favorece las exportaciones del etanol brasileño, constituye un área promisoria. Sin embargo, consideramos que la concesión a Brasilia de una relación económica privilegiada,
sería un prerrequisito para estrechar los lazos bilaterales. Los costos de esta
concesión tendrían que ser ponderados por la Casa Blanca y aceptados
por el Congreso norteamericano, en momentos económicos difíciles. Otro
prerrequisito, quizás aún más problemático, sería para Washington dar garantías a Itamaraty y a la Escuela de Guerra de que los avances de EE. UU.
y de la integración panamericana no amenazarían la soberanía brasileña
sobre la Amazonía.
Javier Alcalde
Referencias
1 Véase sobre el particular, Alcalde, J. (2009).
La Pugna por un Nuevo Orden Internacional. Lima: PUCP, Escuela de Gobierno y
Políticas Públicas.
2 Goldman Sachs (Octubre, 2003). Drea­
ming with BRICs: The Path to 2050.
Global Economics. Paper No: 99; Chase,
R.; Hill, E.; Kennedy, P. (1997). The Pivotal States and U.S. Strategy, Foreign Affairs, 75(1); Garten, J. (1998). The Big Ten:
The Big Emerging Markets and How They
Will Change Our Lives. New York: Basic
Books; la revista alemana D+C planteó la
categoría de “Anchor States”.
3 Las potencias intermedias ejercen influencia considerable en sus regiones e influyen
en el sistema internacional liderando grupos y mediante una activa participación en
organismos internacionales. Las potencias
menores pueden ejercer alguna influencia
en sus regiones pero no en el sistema internacional. Los microestados, debido a sus
escasos recursos y población, usualmente
deben vincularse estrechamente a otros estados para sobrevivir.
4 Mecham, J. L. (1961). The United States
and Inter-American Security, 1889-1960.
Austin: University of Texas Press.
5 Aberastury, M. (1970). Política mundial
contemporánea; estructura y dinámica de
las relaciones internacionales. Buenos Aires: Paidós.
6 Véase, por ejemplo, Schilling, P. (1971).
El expansionismo brasileño. México: El
Cid Editor.
7 Véase Alcalde, J. (1989). Estados Unidos y
la renegociación de la deuda externa brasileña, 1982-1984. En Economía Política
Internacional: tendencias y actores. Lima:
Centro de Investigación, Universidad del
Pacífico.
8 Informe a los presidentes de los estados de
América del Sur. Véase Rodríguez Larreta,
A. (septiembre/octubre 2005). Brasil, nueva superpotencia, en Política Exterior 107,
pp. 113-123.
9 Pastor, R. (julio/agosto 2008). The Future
of North America, en Foreign Affairs 87(4),
pp. 84-88.
10 Véase Hirst, N. (2008). Seguridad en América del Sur: la dimensión regional de sus
desafíos políticos, en América Latina:
¿integración o fragmentación?, R. Lagos
(comp.). Buenos Aires: Fundación Grupo
Mayan, Edhasa.
11 Chile es un miembro asociado del Mercosur, que hasta ahora ha optado por buscar
una inserción individual en la economía
internacional.
12 Para una visión crítica de la concepción
maximalista del NAFTA, véase Corsi, J.
(2007). The Late Great U.S.A.: The Coming Merger With Mexico and Canada.
USA: WBN Books.
13 Richard Bulliet, profesor de la Universidad de Columbia y editor de The
Columbia History of the 20th Century
(1998), en el epílogo de esta obra, en un
informal ejercicio de futurología, pronostica para el 2035 una confederación
americana, desde Montreal a Buenos
Aires, que sería precedida por un pleno
reconocimiento de los derechos de las comunidades “latinas” en Estados Unidos,
incluyendo la igualdad del castellano y el
inglés.
19
Luis R. Adawi Cáceres
OPERACIONES DE SEGURIDAD MARÍTIMA
La dificultad de operar en un entorno
operacional no tradicional
U
Luis R. Adawi Cáceres
Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1987.
Bachiller en Ciencias Marítimas, calificado en Guerra de Superficie,
especializado en Electrónica y Comunicaciones Aplicadas a Operaciones
Navales, con cursos de perfeccionamiento en programas de Comando
y Estado Mayor de la Escuela Superior de Guerra Naval. Egresado de
Maestría en Telecomunicaciones y Procesamiento Digital de Señales
de la Universidad Nacional de Ingeniería. Ha publicado varios artículos
sobre operaciones navales. Docente en la Escuela Naval, Escuela Superior
de Guerra Naval y Escuela Superior de las Fuerzas Armadas. Actualmente
se desempeña como Director del Centro de Entrenamiento Táctico Naval.
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval, 2009 - Lima Perú
n par de yates de alta velocidad acaban de ser robados de sus fondeaderos ubicados en las costas de una isla del mar que llamaremos
hipotéticamente “Púrpura”. No se sabe mucho de los hechos, pero los
primeros indicios los conectan con un grupo sedicioso que en los últimos meses
ha venido azotando la región del mar Púrpura con actos vandálicos de robo a
cruceros de pasajeros y otros buques de turismo, en los cuales se desvalijaron a
pasajeros y dotaciones, sembrando el temor, inseguridad y la desconfianza en la
opinión mundial sobre la seguridad del mar en la región Púrpura.
Han pasado 48 horas de ocurrido el aún no esclarecido robo de los dos
yates, y la posible alerta de secuestro de un supertanquero tipo VLCC clase
TI Oceanía1, el cual transporta poco más de tres millones de barriles de
petróleo crudo, hace sospechar a algunos analistas de seguridad marítima
de la relación entre ambos hechos delincuenciales.
El hecho alerta a la Fuerza de Tarea Naval Multinacional conformada,
tres meses atrás, por mandato de la ONU, con el propósito de reestablecer el orden en la seguridad de la navegación marítima en el mar Púrpura.
Rápidamente se inicia el cruce de información para determinar la ubicación
y situación del tanquero, esperando comprobar, el comando multinacional,
que todo sea una falsa alarma.
Luego de algunas horas de intriga se recibe información de la situación del
buque tanque, un grupo de piratas embarcados en dos yates de alta velocidad
lo habían interceptado y obligado a detenerse disparando sobre su puente de
comando. Los piratas con el control de la nave solicitan un rescate de seis
millones de dólares, amenazando con hacer explotar el buque tanque con sus
tres millones de barriles de crudo abordo, si no acceden a sus demandas. Para
dificultar el accionar de la fuerza multinacional y de cualquier otra fuerza de
control marítimo han advertido, asimismo, con explotar el buque si detectan
22
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
algún indicio que haga presumir una operación de rescate; para acortar el
tiempo de decisión amenazan con matar a un miembro de la dotación cada
tres horas hasta que se reciba el rescate.
El buque secuestrado se encuentra en la cercanía de tres islas turísticas
del mar Púrpura, manteniéndose a 18 millas de una de estas. La deriva podría llevar un eventual derrame de petróleo hacia las costas continentales.
La región marítima en donde se encuentra la imponente nave es muy rica en
recursos marinos, siendo una de las principales fuentes de alimentación de
millones de personas en el mundo. En caso de explotar la nave, el desastre
ecológico que se produciría tendría incalculables dimensiones.
El armador del buque es nacional del estado Violeta, la bandera del buque
es del estado Amarillo, el buque ha sido fletado por una empresa ubicada
en el estado Dorado, el capitán y la tripulación son de nacionalidades de los
estados Azul, Rojo, Celeste y Negro; y los piratas son de los estados Morado
y Marrón.
La fuerza naval multinacional desplegada a lo ancho del mar Púrpura
se encuentra conformada por 26 buques de guerra de diferentes estados,
cada cual con sus propias reglas de enfrentamiento, que restringen en mayor o menor medida las acciones que puedan tomar sus medios asignados
en esta situación de secuestro.
Este breve relato recrea un hipotético escenario que afectaría la seguridad marítima, el mismo que fue parte de la ficción considerada en el
último juego de guerra interamericano2; tal cual lo hemos querido recoger
a manera de introducción, para ilustrar al lector sobre todas las dificultades e implicancias que conlleva solucionar un problema de seguridad
marítima de tamaña envergadura.
En el presente artículo trataremos sobre las consideraciones que se deben tener en cuenta para el planeamiento y conducción de operaciones de
seguridad marítima, así como trataremos de identificar las dificultades más
comunes que se deben afrontar en este tipo de operaciones.
LAS OPERACIONES DE SEGURIDAD MARÍTIMA
Y LA SEGURIDAD MARÍTIMA
Las operaciones de seguridad marítima indican una clasificación de operaciones que forma parte de las llamadas operaciones militares diferentes a
la guerra, referidas mundialmente como MOOTW (sigla del inglés Military
Operations Other than War).
Luis R. Adawi
Estas operaciones, en términos simples, se centran en mantener la seguridad para el buen empleo del mar, es decir, que el mar pueda ser empleado
para los fines que establezcan los estados ribereños, así como para los que
establecen las leyes y el ordenamiento internacional.
Tal como son definidas en la mayoría de publicaciones multinacionales e
internacionales, las operaciones de seguridad marítima son aquellas orientadas a combatir actos ilegales en el mar, dentro de los que están considerados
los actos de terrorismo marítimo, piratería marítima, secuestros en el mar,
tráfico de drogas, tráfico de personas y tráfico de armas de destrucción masiva. Este concepto es definido en un contexto multinacional, agregándose a
estas operaciones las amenazas no provocadas por acción del hombre y los
desastres naturales, así como otras amenazas de interés regional o nacional,
como el robo armado en el mar, la pesca ilegal, el contrabando, el tráfico de
armas, el crimen transnacional y el daño al medio ambiente marítimo.
¿Son estas operaciones un nuevo rol de las armadas? ¿Cuándo nació este
concepto de operaciones de seguridad marítima?
Muchas de las amenazas listadas en los párrafos precedentes no son nuevas, es más, siempre existieron, pero los problemas que estas causan tienen
mucho más impacto en estos tiempos por el mundo globalizado que hoy
vivimos. Quizás podríamos encontrar un inicio después del atentado a las
Torres Gemelas en setiembre de 2001, hecho después del cual muchos países
recién entendieron la magnitud de la amenaza del terrorismo internacional
como para considerarlo dentro de sus problemas de seguridad nacional. Tal
como lo menciona el Almirante USN (r) Harry Ulrich (2009) en su ponencia
“Enfoque estratégico a la seguridad marítima”:
“… solo unas pocas de estas [refiriéndose a las amenazas a la seguridad marítima] que acabo de listar son nuevas. En realidad, muchas son
antiguas y han sido referidas en libros distinguidos como la Biblia, por
ejemplo. Pero en un mundo globalizado, yo argüiría que se presenta
más profundo. Para ser más exactos, muchas han sido consideradas
desde el 11 de setiembre para reforzar la seguridad marítima”3.
La piratería marítima existe desde cientos de años atrás, igualmente la
trata de esclavos y el contrabando son milenarias malas prácticas, por citar
algunas de estas. Pero en realidad lo que debemos analizar es el impacto que
estas amenazas pueden producir en la economía global y en el desarrollo de
las naciones del mundo.
Es sabido que el comercio marítimo ocupa el 90% del total del comercio global, es decir, que la mayor parte de los países se verían gravemente
23
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
afectados si es que las principales rutas marítimas fueran interrumpidas por
algún acto premeditado que impida el libre flujo del comercio internacional,
sobre todo en estos tiempos en los que predomina una política comercial
global de mercados abiertos. Sería inconcebible, por consiguiente, dejar de
preocuparse en la seguridad del mar. Al respecto Diego Ruiz (2007), Jefe de
Planes de la División de Operaciones de la OTAN, menciona:
“Puesto que más del 90% de todo el comercio se realiza por vía marítima, la seguridad en este medio constituye una cuestión esencial, sobre
todo porque gran parte de ese comercio utiliza embarcaciones e infraestructuras portuarias de gran tamaño y vulnerabilidad”.
El problema de la seguridad marítima no se trata de un problema del
“país poderoso”, ni se trata de un problema del país ribereño; es un problema global que atañe a todas aquellas naciones que tienen verdadero interés
en desarrollarse mediante el comercio internacional. Ruiz (2007) refiere en
el mismo artículo sobre la seguridad marítima lo siguiente:
“La globalización, las facilidades actuales para atravesar las fronteras y la
revolución de la información han hecho que los mares y océanos de todo
el mundo se conviertan en un entorno de fácil acceso para las actividades
criminales y actuaciones potencialmente hostiles, que abarcan desde la inmigración ilegal, el tráfico de personas, el contrabando de armas, el tráfico
de estupefacientes y la piratería, hasta el terrorismo y la proliferación de
armas de destrucción masiva y sus medios de lanzamiento”.
El profesor e historiador Geoffrey Till (2009) dedica en su recientemente
reeditado libro: Seapower: A Guide for the Twenty-First Century un capítulo
a la seguridad marítima, así como analiza las amenazas a las que se enfrentan
las fuerzas navales, entre otros aspectos del poder naval; también refiere las
amenazas mencionadas en los párrafos precedentes como problemas que deben ser enfrentados por las fuerzas navales modernas.
Till se refiere a la seguridad marítima en dos dimensiones, hard security4
y soft security –seguridad extrema y seguridad moderada, acorde con el
contexto en idioma castellano–, la primera referida como dimensión tradicional y la segunda, por analogía, correspondería a una nueva dimensión.
Esta “seguridad moderada”, según Till, se enfoca principalmente en el mar,
pero no en forma exclusiva, por los recursos que posee, por su importancia
como medio de intercambio de información, así como por su utilidad como
medio de transporte y comercio. Menciona, asimismo, que estos atributos se
enfrentan a una serie de riesgos y amenazas contra el buen orden requerido
para continuar contribuyendo al desarrollo humano; siendo responsabilidad
Luis R. Adawi
de las armadas del mundo enfocar sus roles en preservar tales propósitos
para el buen uso del mar.
Sobre las operaciones de seguridad marítima –a las que se refiere como
“una nueva frase que parece estar de moda”–, Till (2009:286) menciona la
definición dada por la Armada del Reino Unido:
“Acciones ejecutadas por unidades militares en coordinación con otros
departamentos del gobierno, agencias y socios internacionales en el
entorno marítimo para contrarrestar la actividad ilegal y mantener la
libertad de los mares, con el propósito de proteger los intereses nacionales e internacionales”.
Identificando, en las diferentes definiciones dadas por las armadas del
mundo, que se presentan dos divisiones de la seguridad marítima, home game
y away game, es decir, un rol local y un rol lejano. Con estas diferenciaciones
entre una implicancia local y otra lejana, Till resalta el concepto de indivisibilidad del buen orden del mar; siendo tal concepto congruente con la dimensión
global de la seguridad marítima que refiriéramos anterioridad.
Para concluir con la concepción de la seguridad marítima y las operaciones
de seguridad marítima, hemos reproducido en el cuadro 1, titulado “Los atributos del mar”, el mismo que ha sido bosquejado por Geoffrey Till (2009:287);
en este se puede apreciar la categorización de los buenos usos que, en la concepción de Till, se le da al mar, considerando las actividades principales en los
usos relacionados con la seguridad marítima moderada (soft security), así como
detallando los riesgos y amenazas a las que se enfrentan estas actividades, lo
que constituye el propósito de las operaciones de seguridad marítima.
Cuadro 1 Los atributos del mar
Buen uso
desde la costa
El mar
como recurso
Buen uso
del mar
Petróleo
Peces
Información
Guerra local
Terrorismo
Piratería
El mar como medio
de transporte
Defensa
del comercio
Daño no previsto
El mar como área
de dominio
Transporte
de cargamento
Terroristas
El mar como medio
ambiente
Fuente: Geoffrey Till (2009:287).
Drogas
Personas
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
PLANEAMIENTO Y EJECUCIÓN DE OPERACIONES
DE SEGURIDAD MARÍTIMA
Como actividad militar que es, el proceso de planeamiento para las operaciones de seguridad marítiåma no difiere del proceso de planeamiento que
se tendría que efectuar para una operación militar cualquiera. En lo que sí
encontramos una considerable diferencia, así como las primeras dificultades con las que nos topamos los planeadores en este tipo de operaciones, es
en las amenazas a enfrentar y las restricciones para ejecutar la operación.
Las amenazas
Cuando tenemos al frente una amenaza simétrica, es decir, que posee
similares características –pueden ser menores o mayores capacidades– y formas de operar a las de la propia fuerza, es mucho más sencillo pensar cómo
podría actuar el enemigo, y mucho más simple analizar los efectos del entorno operacional en los posibles cursos de acción del enemigo. Pero cuando al
frente tenemos una amenaza diferente, de un tipo que quizás nunca hayamos
enfrentado y además con escasa literatura militar que pueda ilustrarnos sobre
cómo podrían actuar, el análisis se vuelve un tanto más difícil.
Sun Tzu nos enseñó a conocer al enemigo como a uno mismo para poder
ganar todas las batallas que libremos, pero ¿cómo pensar como un delincuente? ¿Cómo podríamos efectuar un buen análisis tratando de adivinar
formas tal vez pérfidas de actuar de estas amenazas? Son las primeras preguntas que vendrían a la mente en nuestros planeamientos iniciales para
este tipo de operaciones. Quizás podríamos aprovechar las experiencias de
las policías locales en la lucha contra los delincuentes, pero no tienen experiencia marítima; en este ámbito seguramente los oficiales del servicio de
guardacostas nos prestarían un mejor apoyo. Pero, ¿conocen estos oficiales
la forma en que opera la fuerza naval en esas circunstancias? Seguramente
podrían ayudarnos, pero solo como asesores dentro de sus particulares experiencias.
Estas son algunas de las razones por las que se dice que las operaciones
de seguridad marítima son un problema de dimensión nacional, es decir,
que embarcan a todas las instituciones del gobierno relacionadas con el ámbito marítimo, y a aquellas que puedan apoyar, con el objetivo de mantener
la seguridad en el mar.
Sin embargo, nadie nace sabiendo, uno primero experimenta para luego
aprender, es además ser ingenuo y terco en el mundo globalizado de hoy no
aprovechar los conocimientos de aquellos que ya han librado lucha contra
Luis R. Adawi
estas amenazas; he ahí la importancia de mantener la participación en foros
internacionales relacionados con la seguridad marítima, la de participar en
operaciones multinacionales en las que se tocan temas marítimos y la de estudiar los reportes y trabajos de investigación desarrollados sobre el tema.
En el ejemplo que consideramos en la parte introductoria, la fuerza multinacional se conformó solamente con unidades navales de superficie, pensando en efectuar patrullajes y disuadir a los piratas y elementos terroristas
con el gran poder que presentan 26 buques de guerra desplegados en el mar
Púrpura. Es difícil que el análisis de planeadores, sin mucho conocimiento
sobre la amenaza que se enfrentará, logre acercarse al escenario que se
puede presentar. Felizmente, nuestra participación en el referido juego de
guerra nos ha permitido aprender sobre los posibles cursos de acción, identificando a priori la importancia de involucrar unidades submarinas como
parte de la fuerza de tarea, su sigilo intrínseco podría dar una posibilidad
de insertar operadores especiales manteniendo la sorpresa requerida para
solucionar el problema.
Este conocimiento es también adquirido al mantener algunos oficiales,
departamento u oficina, dedicados a seguir los hechos que vienen ocurriendo
a lo ancho del mundo, perpetrados por este tipo de amenazas. Existen foros en
Internet, así como organizaciones internacionales, que se dedican a investigar
y mantener información actualizada sobre esta clase de problemas.
Las restricciones e implicancias legales
Un problema mayúsculo, tanto para el planeamiento como para la ejecución de este tipo de operaciones, son los aspectos legales.
En el ámbito marítimo, cuando existe un conflicto declarado o una situación de crisis entre dos estados, las limitaciones legales se encuentran
bastante bien definidas y uno puede estimar cómo podrían verse afectados
los posibles cursos de acción, sin mayor problema. Durante la ejecución de
las operaciones es bastante similar: reglas meridianamente claras, prácticas
prohibidas de pleno conocimiento de ambos contrincantes y regulaciones
internacionales que pueden ayudar en alguna medida al esfuerzo en la búsqueda de la solución favorable del conflicto o crisis.
Por el contrario, la legislación para las amenazas a la seguridad marítima,
sobre todo para los actos de terrorismo, piratería marítima y secuestro en el
mar, ha ido, y continúa, evolucionando a través de los años, basada en las
lecciones aprendidas de experiencias reales o de conclusiones determinadas
en foros y ejercicios multinacionales.
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
A la fecha tenemos tres regulaciones principales: la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (Convemar), de la que
si bien no somos firmantes, al igual que los EE. UU., podemos actuar en el
ámbito internacional por el derecho consuetudinario; la Convención para la
represión de actos ilícitos de violencia contra la seguridad de la navegación
marítima (SUA Convention) de 1988 y su protocolo de 2005, estando suscritos solo a la convención. Estas regulaciones constituyen las herramientas
legales para la lucha contra el terrorismo marítimo, piratería marítima y
robo armado en el mar, primordialmente.
La SUA 1988 y su protocolo de 2005 cubrieron los vacíos que sobre tales
amenazas tenía la Convemar, y que eran aprovechados por los delincuentes
para liberarse de los procesos judiciales.
Aun así existen grandes problemas en las operaciones de seguridad
marítima relacionados con tales amenazas, dado que no todos los países
son signatarios de dichos acuerdos internacionales, y algunos no admiten
el derecho consuetudinario para actuar en tales escenarios. Sumado esto
a estados que se vuelven inviables o son gobernadas regímenes de facto,
quienes al no permitir continuar las persecuciones en sus aguas territoriales
o proteger de alguna forma a los delincuentes, dificultan el accionar de las
fuerzas multinacionales en operaciones de seguridad marítima, incrementando la niebla y la fricción de las operaciones.
Vayamos a nuestro ejemplo inicial para identificar las dificultades de
índole legal. Primeramente, como en el planeamiento no se pensó profundamente en esta situación particular, surgen los primeros problemas legales
en cuanto a la captura y procesamiento de los implicados: la nación donde
fueron robados los yates podría reclamar procesarlos, el estado en cuya
zona contigua se encuentra el buque-tanque podría igualmente reclamar
procesarlos, así como confiscar los yates que constituyen el bien con el cual
se ha perpetrado el delito.
El estado Amarillo cuya bandera enarbola el buque-tanque podría legalmente exigir procesar a los delincuentes e igualmente confiscar los bienes de
los piratas, en similar forma, el armador del buque puede iniciar gestiones
en el estado Violeta para procesar a los delincuentes, similarmente podría
hacerlo la empresa fletera ante el estado Dorado. Los estados Azul, Rojo,
Celeste y Negro podrían solicitar procesar y retener los bienes empleados
para el acto delincuencial, por haber sido sus connacionales secuestrados y
amenazados de muerte.
Luis R. Adawi
Los estados Morado y Marrón podrían también requerir a los presuntos
delincuentes los bienes que han empleado para el supuesto delito, por ser
ellos ciudadanos de sus países. Asimismo, cualquier estado de la fuerza
multinacional podría requerir lo mismo, amparado en las regulaciones internacionales.
Las soluciones a estos problemas se dan en el ámbito diplomático, requiriendo que la política exterior de cada estado se involucre en la situación,
primero para velar por sus intereses y exigir que se respeten sus derechos, y
accesoriamente para procesar y castigar a los delincuentes. Lo último debería ser lo primordial, pero no siempre ha sido así.
Un ejemplo de esta distorsión fue el secuestro de la motonave Petro
Ranger, en abril de 1998. Su armador era de Australia, la nave tenía bandera
de Malasia, se encontraba en ruta de Singapur hacia Vietnam transportando
combustible diesel; fue atacada por delincuentes indonesios en las costas
de Malasia. Los piratas cambiaron de nombre a la motonave y la repintaron
con el de Wilby, izaron la bandera de Honduras, y falsificaron sus registros
y otros documentos. Luego los piratas vendieron el combustible a otras dos
naves, por poco más de dos millones de dólares, transfiriendo en la mar el
combustible a estas dos naves. La rebautizada motonave Wilby navegó hasta
el puerto de Hankow en China, en donde inició los trámites para su registro;
este nuevo registro permitiría a los piratas asegurar la nave y venderla por
un precio estimado de 16 millones de dólares. La farsa en la que pretendían
hacer caer a los agentes chinos se desplomó al ser estos alertados por miembros de la tripulación secuestrada que valerosamente se mostraron desde el
puente de comando. El buque-tanque fue regresado a su armador pero el
gobierno chino decomisó los 1.2 millones de dólares en los cuales estaba
valorizada la carga remanente de petróleo que aún mantenía en tanques5.
Otra discusión legal, volviendo a nuestro ejemplo inicial, sería saber qué
unidades de la fuerza multinacional estarían habilitadas por sus gobiernos
para actuar en una operación de rescate, es decir, qué reglas de enfrentamiento tienen implementadas, más allá del análisis y la evaluación de riesgo que
requiere la operación en sí. Primeramente habría que obtener la aprobación de
todos los estados involucrados, todos los estados que se verían afectados por
el derrame de petróleo en caso de que la operación fracase, los países de los
miembros de la dotación, el del armador y el de la empresa fletera. Con tantas
coordinaciones, la pregunta es ¿podría efectuarse una operación especial segura, la que requiere el mayor grado de reserva para mantener la sorpresa?
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
De seguro que el lector, sobre todo el especialista en el tema legal, podrá
encontrar muchas más implicancias, pero nos detendremos en esto porque
no es relevante para el artículo.
Como vemos, por las implicancias legales en las que se ven inmiscuidos
intereses nacionales y por la posibilidad que se vean afectadas las relaciones
internacionales entre los estados involucrados, las operaciones de seguridad
marítima tienen una gran predominancia política. Los militares simplemente somos los que estamos al frente y buscaremos llevar la situación de crisis
presentada a un buen final de éxito. El político es quien dicta las reglas y,
por ende, quien debería asumir las consecuencias.
Como bien mencionó Diego Ruiz (2007): “En los próximos años habrá
pocos temas de seguridad que provoquen tanto interés por parte de los políticos como la seguridad marítima, debido a su naturaleza transversal que
abarca cuestiones relativas a la seguridad internacional”.
Otros puntos importantes a considerar en las operaciones de seguridad
marítima son la interoperabilidad, la inteligencia y los medios de prensa.
Hemos dejado de lado la interoperabilidad, en razón de ser una exigencia
de toda operación multinacional y debe ser innata en una operación nacional.
La inteligencia es un aspecto de vital importancia en toda operación
militar, en operaciones de seguridad marítima locales no debe existir mayor problema dado al empleo único de fuerzas nacionales; el problema se
presenta en aquellas operaciones de seguridad marítima lejanas a la que
implica el envolvimiento de fuerzas multinacionales.
La concepción doctrinaria multinacional establece la conformación de
un grupo de análisis de información de inteligencia y la centralización de
la información obtenida por los medios de vigilancia, exploración y reconocimiento. El constante entrenamiento en la mar y en la carta, los foros
y reuniones de trabajo entre las armadas del mundo están orientándonos a
lograr el nivel requerido de intercambio de información.
Los medios de comunicaciones y la prensa son un punto especialmente delicado, dado que son las herramientas por las cuales la opinión
pública toma conocimiento de los hechos para legitimar las operaciones
conducidas, así como para presionar en las decisiones que deben ser
tomadas. Estos medios perfectamente organizados y coherentemente informados sobre las situaciones de crisis pueden servir de mucha
ayuda para alcanzar el éxito de la operación, como también podrían
ofrecer información errada si están mal organizados y mal informados,
Luis R. Adawi
causando pánico entre los ciudadanos del mundo y desacreditando la operación en ejecución; y lo peor, brindando información vital al enemigo que
podría hacer fracasar la operación.
REFLEXIONES FINALES
Como hemos visto, no es sencilla la labor en operaciones de seguridad
marítima, sin embargo, debemos, como Marina de Guerra responsable de
la salvaguarda y seguridad marítima, tanto en el ámbito nacional, como
en el internacional, conforme nuestro gobierno lo disponga; continuar con
nuestra preparación y entrenamiento para llegar al entendimiento requerido
para asegurar el buen uso del mar.
El comercio marítimo multimodal y globalizado que hoy existe nos exige este compromiso integral del gobierno, debiendo tener en cuenta que un
buque portacontenedores de gran desplazamiento secuestrado por piratas
en el Estrecho de Adén, que tenía como destino Singapur, debía repartir
su carga en cuatro buques más, de los cuales uno partiría a San Francisco,
para trasladar parte de su carga, consistente en ayuda humanitaria, a un
buque que programado para transportarla hacia el Callao. Resultado, por
algo que pasó en la lejanía de nuestro mar, se afecta la reserva de muelle, el
contrato de manejo de carga, el contrato de otras empresas y las agencias de
transporte, perdiendo dinero; y lo más importante, los niños jamás recibirán
la ayuda humanitaria que esperaban.
Otros escenarios quizás más extremos como los relatados en el ejemplo introductorio podrían ocurrir, tal como lo afirma Frits Bolkestein
(Richardson, 2004:1):
“El flujo masivo de contenedores alrededor del mundo hace del transporte marítimo global una parte esencial de la economía mundial, y
hace casi imposible estimar las desastrosas consecuencias que tendría
un ataque terrorista sobre el sistema global de transporte marítimo. Las
fronteras serían cerradas, no se les permitiría a los buques ingresar a
puerto. Resultaría en una completa interrupción de la cadena de provisión mundial, con enormes consecuencias para la economía global”.
En la misma publicación, el autor Richardson menciona sobre las vulnerabilidades del comercio marítimo lo siguiente, titulándolo como los talones
de Aquiles del comercio global:
“… el comercio marítimo es vulnerable a dos bien planeados ataques
terroristas en dos frentes posibles:
- Los hubs portuarios, que forman una interdependiente red comercial global y cada vez son más dominados por el transporte de contenedores.
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
- Los pocos estrechos y canales internacionales a través de los cuales
pasa el 75% del tráfico marítimo mundial. Estas vías marítimas son
relativamente estrechas y podrían ser bloqueadas, al menos en forma
temporal”. (Richardson, 2004:3)
Análisis como estos tienen su soporte en hecho reales como el ataque terrorista al buque tanque francés Limburg que transportaba 397 mil barriles de
petróleo, perpetrado el 6 de octubre de 2002 frente a las costas de Yemen en el
estrecho de Adén. El resultado: 91 mil barriles fueron desparramados a causa
de la explosión, 13 muertos y una decena de heridos, 45 millones de dólares
perdidos por el armador y la compañía fletera y casi cuatro millones por mes
perdió el estado de Yemen, al tener que cerrar el tráfico marítimo de su puerto.
Otros hecho más recientes nos alertan sobre el inminente incremento de
actos marítimos de piratería, que podrían terminar en los escenarios de la
ficción; tales como el comentado secuestro de la motonave de bandera ucraniana Faina que transportaba armamento, entre el cual había 33 tanques
T-72, ocurrido en el 2008, el secuestro del Sirius Star con dos millones de
barriles de petróleo a bordo, en el mismo año, entre otros.
Quizás el reciente secuestro por piratas somalíes del super-tanquero VLCC
Maran Centaurus de bandera griega, ocurrido el 30 de noviembre de 2009, a
800 millas de las costas de Somalia, nos acerque más a la ficción del caso inicial
de este artículo, y nos haga reconsiderar nuestros análisis sobre las actuales
capacidades y la magnitud de tal amenaza. En dicha área se encuentra operando
desde agosto de 2008 la CTF-150, conformada por unidades navales de nueve
países, cuya misión es la represión de la piratería en el estrecho de Adén.
Sin ir muy lejos, según un foro de seguridad marítima, el 26 de octubre
de 2009 se registró un acto de piratería en el mar Caribe contra una embarcación particular; felizmente el hecho reportado es un acto aislado en la
región6. Pero constituye de por sí un aviso.
Quisiera concluir dejando algunos puntos para posterior discusión e investigación referentes a las operaciones de seguridad marítima:
- ¿Nos encontramos las armadas de hoy bien preparadas para la lucha
contra este tipo de amenazas? No hablamos solo de capacidades materiales, sino de entrenamiento y conocimiento de los escenarios.
- ¿La legislación nacional e internacional nos ayuda realmente a combatir
estas amenazas? Normalmente este tipo de delincuentes aprovechan los
vacíos de esta para perpetrar sus crímenes, es decir, buscan el escenario más favorable para sus fechorías.
Luis R. Adawi
- ¿Tiene la piratería marítima algún nexo con el terrorismo marítimo?
Este es un tema muy discutido en todo foro sobre seguridad marítima,
y hay interesantes ensayos e informes sobre tal; pero aún no se llega a
una clara conclusión.
- ¿Es necesario considerar como personal de las fuerzas navales a negociadores? La necesidad de negociadores para permitir más tiempo al
planeamiento de la operación de rescate, o para llegar a un buen final
para ambas partes, se visualiza como necesario, requiriéndose capacitar o contar con personal experto en tal menester.
- Antes del inicio de toda operación de seguridad marítima contra actos
ilícitos es necesario tener un claro entendimiento de los límites y exigencias que considera el mandato de la ONU o el acuerdo que autoriza
la intervención, con el fin de estimar correctamente el escenario que se
le presentará a la fuerza multinacional.
- Igualmente, antes del inicio de las operaciones, es recomendable determinar asuntos legales relacionados con la captura y procesamiento
de los delincuentes; con el fin de no comprometer la operación por las
discusiones que deban hacerse relacionadas a tales aspectos.
- El comandante de fuerza debe ser uno solo, con el control operacional
delegado de todos los medios asignados.
- La conformación de las fuerzas de tarea debe considerar las limitaciones
que por reglas de enfrentamiento tiene cada una de sus unidades, a fin de
poder contar con el mayor espectro de reglas de enfrentamiento en cada
grupo de tarea, de forma que sea posible actuar sin mayor requerimiento.
- La implementación de reglas de enfrentamiento debe ser efectuada
luego de un análisis concienzudo de la estimación de las situaciones
que puedan presentarse.
- Debe incrementarse la preparación en el trato con los medios de comunicación y prensa, y de cómo aprovecharlos para la contribución al
éxito de la operación. Debe considerarse que en estas situaciones el
comandante de la unidad muchas veces será el portavoz.
- Y por último, ¿qué estamos haciendo para luchar contra estas amenazas? Esperamos que este artículo contribuya con tal propósito.
33
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
Luis R. Adawi
Referencias
1 VLCC, es la abreviatura de Very Larger
Crude Carrier, son buques de transporte de petróleo crudo de gran capacidad,
desplazamiento y capacidad de transporte; normalmente superan las 300 mil t y
cargan más de tres millones de barriles de
petróleo crudo.
2 Parte del relato considerado fue obtenido
del escenario del XXXV IAWG (Inter
American War Game) diseñado por el
Departamento de Juegos de Guerra de
la Escuela Superior de Guerra Naval de
la Armada de la República Oriental del
Uruguay.
3 Tema que formó parte de la agenda de la
Conferencia sobre Seguridad Marítima
Pirates, Ports and Partners: Maritime
Security in the 21st Century realizada el
Bibliografía
14 de octubre 2009 en el US Naval War
College, Newport RI - EE. UU.
4 La dimensión extrema o hard security es
aquella en que el mar se emplea como fuente de poder o dominio; en esta dimensión
tradicional el mar es usado para fomentar,
mantener o disputar el poder político, conforme a los intereses nacionales.
5 Caso estudio del curso de seguridad para
dotaciones de cruceros. Obtenido el 15 octubre de 2009 en http://www.securewestonline.com/CruisecrewSA/cha01/02cha01a.
htm
6 Maritime Security Forum. Obtenido
el 15 octubre de 2009 en http://maritimesecu r it yfor u m.com /view_topic.
php?id=26&forum_id=17
Bateman, S., Herbert-Burns, R., y Lehr, P.
(2009). Lloyd’s MIU Handbook of Maritime Security. Florida: Taylor & Francis
Group, LLC.
Bolkestein, F., miembro de la Comisión
Europea, citado por Richardson, M.
(2004). A Time Bomb for Global Trade:
Maritime-related Terrorism in an Age
of Weapons of Mass Destruction. Singapur: ISEAS Publications.
Joint Doctrine for Military Operations
Other Than War. Joint Pub 3-07, 16
junio 1995.
Multinational Force Standing Operations
Procedures (MNF-SOP). Publicación
del MPAT US Pacific Fleet, Enero 2009.
Richardson, M. (2004). A Time Bomb for
Global Trade: Maritime-related Terrorism in an Age of Weapons of Mass Destruction. Singapur: ISEAS Publications.
Ruiz Palmer, D. (2007). “Nuevos horizontes operativos: la OTAN y la seguridad
marítima”. Peligros crecientes: amenazas de seguridad emergentes y en desarrollo, Revista en línea de la OTAN.
Obtenido el 15 octubre de 2009 en
http://www.nato.int/docu/review/2007/
issue4/spanish/analysis4.html
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Twenty-First Century. 2da ed. Oxfordshire:
Routledge.
Ulrich, H. (2009). “Enfoque estratégico a
la seguridad marítima” (paper). Conferencia sobre Seguridad Marítima Pirates,
Ports and Partners: Maritime Security in the 21st Century 14 de octubre de
2009. Obtenido el 15 octubre del 2009 en
http://www.acus.org/event/piratesports-and-partners-maritime-security21st-century
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Mario Miguel Alor Hurtado
IMPORTANCIA ESTRATÉGICA DE LA INGENIERÍA NAVAL
PARA EL FORTALECIMIENTO
DEL PODER MARÍTIMO DEL PERÚ
E
M ario Miguel Alor Hurtado
Capitán de Corbeta, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1995.
Bachiller en Ciencias Marítimas y Navales, Bachiller en Ingeniería Naval
y Master en Ingeniería Industrial por la Universidad Nacional de Ingeniería.
Calificado en Guerra de Superficie e Ingeniería Naval, graduado
en el Programa Académico de Comando y Estado Mayor Conjunto de
las Fuerzas Armadas. Ha prestado servicios a bordo de unidades navales
de la Fuerza de Superficie durante 11 años en el área de Ingeniería Naval.
Actualmente presta servicios en la Dirección de Alistamiento Naval en el
área de Control Técnico.
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval, 2009 - Lima Perú
l evidente crecimiento y fortalecimiento de la economía peruana en
los últimos años guarda estricta relación con el incremento de la
productividad en la industria nacional. Sectores como la construcción, la agroindustria, la minería, el turismo y la exportación de productos
de bandera han permitido que hoy en día se coloque a la economía del Perú
como una de las más sólidas de la región y además una de las menos afectadas por la crisis financiera mundial.
Debemos decir, también, que existen todavía tareas pendientes entre las
que se pueden mencionar: mejorar la educación y reducir la exclusión social
a través de vías de acceso en infraestructura como carreteras, aeropuertos,
puertos, muelles y servicios básicos esenciales, con la finalidad de mejorar
la calidad de vida de la población que todavía se encuentre al margen del
crecimiento económico en condiciones de extrema pobreza.
El país posee una herencia marítima milenaria, sin embargo, la industria
naval aún no ha podido consolidarse a niveles de desarrollo suficientes para
competir eficazmente con nuestros pares del Pacífico. Hasta hoy, en el Perú,
la industria naval solo se ha desarrollado en dos ámbitos: la construcción y
las reparaciones navales.
Si hablamos de poder marítimo, es necesario citar a Mahan (2000:7) y
su aporte, en su obra Influencia del Poder Naval en la Historia (1660-1783),
refiere que: “el uso y gobierno del mar es y ha sido siempre un gran factor
en la historia para el desarrollo y el progreso de las naciones”.
El Instituto de Estudios Histórico Marítimo del Perú (2008), lo define
como:
“parte del Poder Nacional constituido por los medios de todo orden del
que dispone el Estado y la Nación en el ámbito marítimo, para imponer
su voluntad de lograr y mantener sus objetivos y organizar sus fines,
38
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
pese a los obstáculos y oposiciones internos y externos en un momento
dado. El Poder Marítimo tienen por componentes al poder naval y a los
intereses marítimos nacionales”.
Al respecto, el Contralmirante ARA Roberto Pertusio (2005:66) menciona:
“… los intereses marítimos y el poder naval de un Estado representan
su Poder Marítimo, expresión amplia que reúne lo militar, lo económico y lo político; trinidad profana que es sustento del poder nacional, del
cual el Poder marítimo es una de sus partes”.
Estratégicamente, el aporte de la ingeniería naval es muy importante para
enfrentar las tareas pendientes mencionadas, debido a que ofrece un amplio
horizonte de desarrollo y productividad, promoviendo la investigación, generando trabajo y conocimiento, inversiones, tecnología, competitividad,
progreso, facilitando el comercio marítimo, integrando naciones y acercando
continentes a través de las vías de comunicación marítimas.
Este desarrollo de la ingeniería naval tiene que estar acompañado de profesionales altamente capacitados de manera que pueda ser sostenible en el
tiempo. La mayoría de los profesionales impulsores de la ingeniería naval
y pioneros en construcción naval en el Perú, quienes colaboraron con los
proyectos del Servicio Industrial de la Marina (SIMA) durante tres décadas,
fueron capacitados en Ingeniería Naval y en ramas afines en el extranjero,
debido a que por esos años en el país no se ofrecían carreras profesionales
relacionadas con estas tareas, como la Ingeniería o la Arquitectura Naval.
En este contexto, el Servicio Industrial de la Marina (SIMA) se presenta
como el abanderado de este desarrollo y se mantiene a la vanguardia de la
industria naval. El SIMA ha contribuido a la economía y a la defensa del país
con la construcción de casi toda la flota mercante para la entonces Compañía
Peruana de Vapores (CPV), la construcción de dos fragatas misileras clase
Lupo para la Marina de Guerra del Perú (MGP), la construcción, modernización y reparación de embarcaciones de alto y bajo bordo, y servicios de metalmecánica en casi todos los sectores de la industria nacional, por ello hablar de
construcción e industria naval en el Perú, es hablar también del SIMA.
La industria naval en el país atraviesa un momento difícil, debido a la
falta de continuidad en las políticas de fomento en la construcción de alto
bordo de los últimos 25 años. Sin embargo, estamos convencidos de que los
grandes avances que ha tenido nuestro país pueden ser sostenibles con el
importante aporte de la ingeniería naval que por su amplitud merece mayor
atención. Fortalecer el poder marítimo es una tarea que debe comprometer
en mayor medida la industria naval, limitada hasta hoy, como ya hemos
Mario M. Alor
mencionado, a la construcción y reparación (el por qué de esto se explica en
el siguiente punto). Es en este ámbito donde el desarrollo de la ingeniería naval tiene un rol fundamental en nuestras aspiraciones y objetivos nacionales
de lograr el liderazgo en el Pacífico Sur.
ANTECEDENTES DE LA CONSTRUCCIÓN
Y LA INGENIERÍA NAVAL EN EL PERÚ
En el Perú la construcción naval se remonta al año 1844, cuando se habían
iniciado las gestiones para la adquisición del Rímac, el primer buque a vapor
de la Armada Nacional, por lo que se previó la construcción de la Factoría
del Estado en el distrito de Bellavista, Callao. El inicio de las reparaciones
navales de buques a vapor empieza en mayo de 1845, durante el primer gobierno del Mariscal don Ramón Castilla y Marquesado, convirtiéndose en
uno de los principales establecimientos de su género en América del Sur.
Otro antecedente importante ocurre cuando la antigua Factoría Naval se
convierte en el Arsenal Naval. Las nuevas instalaciones del Arsenal se habían construido en el Terminal Marítimo en el año 1928. Lamentablemente
por problemas políticos esta construcción se paraliza, retomándose recién
en el año 1936, cuando se licita específicamente la construcción de un dique
seco, el cual fue adjudicado a The Frederick Snare Corporation, iniciando
los trabajos en mayo de 1936 y culminando en julio de 1938. Este proyecto
se llevó a cabo con una diferencia sustancial respecto al proyecto inicial,
es decir, solo podría atender buques del tonelaje máximo permitido por el
Canal de Panamá, hoy conocidos como Panamax.
Con la creación del SIMA en el año 1950, la Marina de Guerra del Perú
decide entrar en la actividad de la construcción naval. Se construye la grada número uno, el taller de construcciones navales y otros. El año 1956
se inicia la construcción del buque tanque BAP Zorritos de 6,000 TPM
(Total Productive Maintenance), primer buque de alto bordo construido en
Latinoamérica, lanzado el 26 de julio de 1958 y que a la postre se convirtió
en uno de los hitos más importantes en el desarrollo del SIMA, y el inicio
de las construcciones navales de buques de alto bordo.
Después de haberse construido en los astilleros de SIMA cuatro buques de
alto bordo de hasta 12,000 toneladas, el año 1970 se toma la decisión de entrar a
la construcción de buques del máximo porte que permitían sus gradas y, lo más
importante, entrar a competir en el mercado de astilleros construyendo para empresas navieras. Posteriormente, en el año 1971, se inició la construcción de los
graneleros de 25,000 toneladas de porte para la Empresa de Comercialización
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
de Harina y Aceite de Pescado (ECHAP), empezando con ello una nueva era en
el SIMA. Poco tiempo después se consiguen contratos petroleros del mismo tonelaje para la Empresa Estatal Petróleos del Perú (PETROPERU), alcanzándose
un ritmo de lanzamientos y de entrega de un buque cada ocho meses.
Gracias a un acertada decisión política, por Ley N° 22202 del 6 de junio de 1978, titulada Ley de Fomento al Desarrollo de la Marina Mercante e
Industria Naval, se declara a la “industria naval como prioritaria, estratégica y de preferente interés nacional”, creando el Fondo de Financiación de la
Industria Naval (FOFIN), financiado por un impuesto del 2% de los fletes de
importaciones, “el 80% de este monto se dedicaba a financiar las construcciones navales y el 20% al desarrollo de astilleros” (Chenguayen, 2009:126).
Esta ley tuvo una vigencia de 16 años, hasta el año 1994 en que, de acuerdo
con la nueva política económica (del gobierno de Alberto Fujimori), fueron
derogadas todas las leyes que creaban recursos para actividades especiales,
funcionando a partir de esa fecha el sistema presupuestal de caja única, no
habiéndose emitido a la fecha algún otro dispositivo que lo reemplace.
Los recursos obtenidos en el marco de esa ley fueron fundamentales para
el desarrollo de la industria naval y para el mantenimiento de los buques de
la MGP, y sobre todo para el fortalecimiento del poder marítimo peruano.
Un buen ejemplo de ello lo constituye la construcción en el Perú de las
fragatas misileras BAP Montero (FM-53) y BAP Mariategui (FM-54), los
primeros buques de guerra de primera línea construidos en astillero alguno
de la costa occidental de Latinoamérica. Al mismo tiempo, se continúa con
la construcción de buques de alto bordo, siendo el de mayor porte construido la motonave Presidente Pardo, buque multipropósito de 27,200 TPM.
En la década de 1980 la construcción naval entró en una etapa de depresión en la cual solo los estados con gran poder económico buscaron mantener
una industria naval subsidiada para satisfacer sus propias necesidades. En
este contexto es que la industrial naval fue asumida por los países asiáticos,
los cuales actualmente cuentan con el 86% de la construcción naval de alto
bordo.
Si bien es cierto en los últimos años se ha desarrollado proyectos de
construcción de importante utilidad para la industria nacional y la Marina
de Guerra del Perú, actualmente la mayor parte de sus actividades se centra
en la reparación naval y fabricación de embarcaciones pesqueras de hasta
1,200 t de capacidad de bodega y otros proyectos de metal mecánica como
puentes, compuertas de canalización de agua, barcazas, entre otros.
Mario M. Alor
Con todas estas referencias históricas es importante resaltar un aspecto
que parece haber pasado inadvertido, cuando mejor y más fortalecido ha
estado el poder marítimo coincidentemente ha sido en los momentos que
estratégicamente se ha dado importancia a la construcción naval. Sin embargo, debemos decir que la construcción naval depende de la ingeniería
naval y de su desarrollo. Así lo entendimos algunos años después.
INICIOS DE LA CARRERA DE INGENIERÍA NAVAL EN EL PERÚ
Todos estos grandes éxitos de la construcción naval no estuvieron acompañados por profesionales formados en ingeniería naval en el país. Fue solo
hasta el año de 1994 en que con mucha visión, el entonces Contralmirante
Fernando D’Alessio Ipinza, Director de la Escuela Naval del Perú (ESNA),
firma con la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI) un convenio de cooperación académica mediante el cual se crea la carrera de Ingeniería Naval
en el Perú, permitiendo a los cadetes acceder a educarse profesionalmente
y graduarse como ingenieros navales reconocidos por la UNI, a la par de
sus estudios netamente navales. que la MGP y la ESNA exigen. Esta nueva
carrera también estaba abierta a jóvenes estudiantes del todo el país.
Con este gran paso en la década de 1990 se evidenció que, a pesar de lo
ya avanzado, se necesitaba desarrollar mucho más la ingeniería naval en
el país, para ello era conveniente contar con más profesionales preparados
para asumir el reto. Por primera vez se comprendió que la ingeniería naval
no significa solo la construcción y la reparación, tal como la habíamos entendido hasta esos años.
Un ingeniero naval se ocupa del diseño, planificación, proyecto y construcción de todo material flotante, como pueden ser buques y plataformas
petrolíferas offshore, exploración y obtención de recursos naturales sobre la
superficie del agua o bajo ella, también es el responsable de operar y mantener
el material de ingeniería. así como de la seguridad y eficiencia de una unidad
de combate, un buque mercante o embarcación pesquero. La ingeniería naval abarca desde el proyecto creativo del buque, la investigación aplicada, el
desarrollo técnico, diseño, construcción y la administración de los centros de
producción y astilleros, hasta su mantenimiento y reparación.
El ingeniero naval es hoy un profesional totalmente polivalente, de gran
capacidad para la investigación científica, que utiliza la tecnología y las
herramientas de software para crear, diseñar, modelar e innovar. Posee conocimientos de muchos campos de la ingeniería, tales como generación y
41
42
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
transporte de energía eléctrica, fabricación de motores navales y su instalación, estructuras metálicas, dinámica, etc. La complejidad del estudio de la
ingeniería naval demanda de profesionales altamente capacitados y con una
profunda vocación para la investigación científica y tecnológica.
Bajo el marco de este convenio de cooperación académica UNI-MGP
se graduaron algunas promociones de oficiales que el día de hoy han visto
limitadas las oportunidades para continuar desarrollando la ingeniería
naval en el país por diversos factores, entre los que podemos resaltar la
falta de una política de investigación científica, falta de infraestructura
adecuada, falta de continuidad en el convenio, una limitada participación
de la industria privada que financie proyectos de investigación y desarrollo en el campo marítimo y, como hemos visto, un estancamiento de la
industria naval.
A pesar de este visionario impulso inicial, el convenio de cooperación académica no prosperó y ha quedado sin efecto, afectando el crecimiento, la consolidación de la ingeniería naval y el fortalecimiento de nuestro poder marítimo.
Consciente de estas circunstancias y de la gran importancia del desarrollo y capacitación de estos profesionales, el SIMA envía periódicamente a
oficiales a seguir capacitándose en Ingeniería Naval en el extranjero, principalmente a la Universidad Politécnica de Sao Paulo, Brasil. Por su parte, la
UNI también envía estudiantes a Brasil en niveles de posgrado y doctoral,
profesionales que se convierten en potenciales colaboradores de nuestra
industria naval. La participación de la industria privada nacional en el desarrollo de investigaciones de ingeniería naval es limitada y solo se ciñe a
la reparación, mantenimiento y construcción de bajo bordo. Como vemos,
todos estos esfuerzos para desarrollar ingeniería naval no son concurrentes,
más bien, son aislados.
Importancia estratégica
Como ya hemos mencionado, el desarrollo de la ingeniería naval constituye
un elemento fundamental para el crecimiento de la industria naval y el fortalecimiento del poder marítimo peruano, con ello podremos lograr un liderazgo
estratégico en el Pacifico Sur con índices de competitividad de carácter global.
Las condiciones actuales de desarrollo de la ingeniería naval en el Perú, le otorgan un inmenso potencial para contribuir al crecimiento y desarrollo sostenible.
El nuevo contexto geoestratégico y el aumento del comercio con el Asia, a través
de la ruta Asia-Pacífico, demandan que el Perú fortalezca su poder marítimo
mediante un objetivo estratégico marítimo nacional.
Mario M. Alor
La integración de los esfuerzos entre los astilleros de la MGP-SIMA,
la universidad y la industria privada, con el objetivo de efectuar investigaciones, proyectos y desarrollar nuevas tecnologías nos puede proporcionar,
entre otros aspectos: investigación científica, capacitación, inversiones privadas, empleo, fortalecimiento de nuestra industria naval, independencia
tecnológica y mayor competitividad; que permitirá dar solución a problemas
comunes con el desarrollo de ingeniería cien por ciento nacional. Con ello la
ingeniería naval conseguirá aportar significativamente al crecimiento de la
industria naval, y al fortalecimiento de nuestro poder marítimo.
En la figura 1 se sistematizan los elementos prioritarios para el impulso
de la ingeniería naval, y con ello el fortalecimiento del poder marítimo. La
contribución de la industria privada, los astilleros y la universidad potenciaran este esfuerzo y los resultados no se dejarán esperar.
Figura 1 Integración de esfuerzos para el desarrollo
de la Ingeniería Naval en el Perú
Componentes para el fortalecimiento del poder marítimo
Astilleros
de la MGP
Industria
privada
INGENIERÍA
NAVAL
Universidad
Fuente: Elaboración propia.
UNA MIRADA AL MUNDO
Veamos a continuación cómo han potenciado su poder marítimo los países considerados líderes en ingeniería naval con esta sistematización.
Corea del Sur
Es el país líder en la construcción de naves en el mundo. Cuenta con
nueve astilleros mayores que representan el 95% de su industria local. El 5%
43
44
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
restante está constituido por 58 astilleros pequeños y medianos. Hacia fines
de 2005, los principales astilleros contaban con más de 80 mil trabajadores,
entre obreros, empleados y subcontratistas. Esta industria ha experimentado un crecimiento continuo durante los últimos 10 años, lo cual es atribuido
a las características de la industria de construcción naval coreana: recursos
humanos calificados, flexibilidad de producción, innovación tecnológica y
un equipamiento de gran calidad. Un factor interesante del éxito de esta
industria ha sido la combinación de competencia y cooperación entre los
astilleros locales, los cuales compiten entre sí en subastas internacionales,
pero cooperan en el desarrollo de nuevas tecnologías. Según lo investigado
por el Capitán de Corbeta José Cruz Saco (2008:46) en setiembre de 2006,
las órdenes recibidas por los principales astilleros coreanos se habían incrementado en 61% con respecto al mismo periodo de 2005. El 40% corresponde a buques tanque y el 31.6% a naves porta contenedores.
Japón
La industria de construcción naval japonesa creció fuertemente después
de la segunda guerra mundial. Fue considerada como una de las industrias
clave para asegurar la recuperación del país. La política de promoción de
esta industria fue tan exitosa que, en 1956, Japón se convirtió en el principal
país constructor de naves en el mundo, hecho que luego contribuyó a su
desarrollo económico.
La industria naval japonesa para mejorar su competitividad empezó a
producir embarcaciones de alta complejidad y valor. Menciona también el
Comandante Cruz Saco (2008) que la participación de mercado en cuanto a
nuevas órdenes para la construcción se ha venido reduciendo paulatinamente
desde 2004, debido a una política denominada scrap and build, la cual no
permitía la construcción de embarcaciones a menos que se elimine una capacidad equivalente en embarcaciones antiguas, esta política fue eliminada
en el año 2005, y desde entonces nuevamente se encuentra en condiciones de
competir efectivamente con otros grandes productores de la industria naval.
China
China se ha constituido como un actor importante en la industria de la
construcción naval. Existen más de 500 astilleros operando en China. Muchos
de ellos solo construyen naves de bajo bordo, pero entre 30 y 40 son empresas
de tamaño considerable. La industria naval de este país empezó modestamente
en la década de 1980, construyendo naves mercantes de simple diseño para la
Mario M. Alor
línea naviera estatal. El cambio producido en la industria se debió a políticas
estatales que promovieron la inversión extranjera y la competencia.
El gobierno chino, con una muy buena política de apertura, viene apoyando fuertemente esta industria, más aún, ha declarado su intención de
que China se convierta en el primer país constructor de naves del mundo en
el año 2020. Ha tomado como modelo el desarrollo de la industria coreana,
que en solo dos décadas se convirtió en el país líder de esta industria.
Otros eventos recientes que apuntarían a la consolidación de China como uno
de los países líderes de la industria naval son: el anuncio de la construcción de
un nuevo astillero, Janghan Changxin, con capacidad anual de 4.5 millones de
DWT (Deadweight tonnage), la construcción del astillero Zhousan Jinhaiwan,
con capacidad anual de 1.1 millones de DWT, el anuncio de China Shipbuilding
Industry Corporation de inversiones para triplicar su capacidad hacia el año
2015, el creciente número de naves de alto bordo que son construidas por astilleros menores, las cuales representan un tercio de la producción del país.
Actualmente, la crisis mundial ha golpeado seriamente su industria naval,
según el informe del diario Shanghai Daily, se prevé que a lo largo del año
2009 los encargos a la industria naval disminuyan entre 48.4% y 65.6%.
A pesar de ello el gobierno chino mantiene una política de apoyo al sector
en función a su importancia estratégica, con miras al intercambio comercial
Asia-Pacífico.
La Unión Europea
La industria de la construcción naval es considerada como estratégica en varios estados miembros de la Unión Europea. Está conformada
por 33 astilleros grandes (más de mil empleados) y alrededor de 100 astilleros menores. La industria emplea alrededor de 100 mil empleados de
manera directa y alrededor de 400 mil de manera indirecta. Las ventas de
la industria se estiman en alrededor de 11.5 mil millones de euros al año.
Los principales países constructores de Europa son Alemania, Polonia,
Rumania, Croacia, Holanda, Italia y Gran Bretaña, siendo el primero
el más importante. Estratégicamente, la industria naval se orienta a los
segmentos de naves especializadas y de mayor valor: cruceros, ciertos
tipos de naves portacontenedores, naves de investigación, etcétera.
Las órdenes de construcción para la industria europea han empezado a
crecer desde 2004, debido al copamiento de la capacidad en los astilleros
asiáticos y al incremento en el segmento de naves especializadas, especialmente cruceros.
45
46
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
Mario M. Alor
Otros países emergentes
Vietnam ha identificado la industria de la construcción naval como factor
clave de su estrategia de desarrollo. El país cuenta con un extenso litoral marítimo y mano de obra barata, factores que facilitan el desarrollo de la industria. El gobierno ha declarado su intención de convertir a Vietnam en el cuarto
productor mundial para el año 2015. La estrategia vietnamita es enfocarse en
la reparación de buques y en la construcción de embarcaciones menos desarrolladas tecnológicamente. El país tiene más de 60 astilleros, todos estatales.
El Ministerio de Transportes controla el mayor número de ellos (70% de
la capacidad) a través de su corporación de construcción naval Vinashin
(Vietnam Shipbuilding Industry Group). Este tipo de astilleros puede construir naves mercantes de hasta 53 mil DWT.
El astillero más avanzado de Vietnam es el Hyundai-Vinashin, un joint
venture entre Vinashin y la corporación coreana Hyundai. Tiene capacidad
para reparar buques de hasta 150 mil DWT. Se trata del mayor astillero de
reparación del sudeste asiático.
Otro país que se espera juegue un papel importante en el futuro es la
India. Cuenta con nueve astilleros estatales y 19 privados, todos con antigüedad mayor a los 25 años. La participación actual de la India en el mercado
mundial es prácticamente nula. Sin embargo, una ola de inversiones de entre
dos y tres mil millones de dólares está cambiando el panorama. El gobierno
indio viene apoyando la construcción de dos astilleros de clase mundial y
el sector privado tiene planes para construir siete más. Al mismo tiempo,
los astilleros actuales se encuentran en pleno proceso de modernización y
ampliación de su capacidad de producción. Esta estrategia está basada en la
gran disponibilidad de mano de obra calificada y barata, así como un adecuado apoyo gubernamental y el considerable tamaño del mercado local.
Figura 2 Participación de mercado construcción naval
por países productores
China 17%
Japón 24%
UE 11%
Corea 36%
Fuente: Elaboración propia.
Otros países 12%
En Latinoamérica: Brasil “El gigante”
Un claro ejemplo de fortalecimiento del poder marítimo por medio del
desarrollo de su ingeniería naval en Latinoamérica lo viene dando Brasil,
con quien nos separa una brecha significativa en el desarrollo de ingeniería
naval. La industria naval le ha dado competitividad y enormes inversiones
que han fortalecido su industria nacional y su poder marítimo. El desarrollo
de esta industria es entendida como de gran significado estratégico.
Para Brasil, la ingeniería naval como apoyo a su gigantesca industria
naval se manifiesta a través de más de 50 años de convenio de cooperación
tecnológica entre el astillero de la Marina de Brasil en Río de Janeiro, la
Universidad Politécnica de Sao Paulo y la industria privada, lo que les ha permitido colocarse a la vanguardia de la ingeniería naval en Latinoamérica.
Por ejemplo, en 2006 efectuaron el ensamble del casco de un submarino
nuclear en los astilleros del Arsenal de la Marina, lo que demanda un elevado
desarrollo tecnológico y de ingeniería; por supuesto tuvo la participación de
ingenieros navales de la Marina y de la Universidad de Sao Paulo en permanente coordinación y colaboración profesional. Los principales problemas
de la Marina son solucionados en conjunto por su personal técnico y por
profesionales de la Universidad de Sao Paulo. Muchos de estos problemas
son estudiados por alumnos como temas de tesis. El gran desarrollo tecnológico y uso de software ha permitido a los estudiantes de ingeniería naval
profundizar en sus investigaciones, favoreciendo a la Marina de Brasil con
sus innovaciones en sistemas y equipos de ingeniería.
En la industria privada, los estudiantes de la Politécnica de Sao Paulo colaboran con Petrobrás, el gigante brasilero en el desarrollo de plataformas para la extracción de petróleo. La industria naval militar brasilera, a mediados de la década
de 1970, construyó las fragatas clase Niteroi, a mediados de 1990, efectuó el mantenimiento mayor del portaviones Minas Gerais, significando esto un gran aporte
para su know how en ingeniería naval. Actualmente existen programas de cooperación tecnológica con Embraer (Empresa Brasileira de Aeronáutica S.A.) para el
desarrollo de aviones versión naval para la Marina de Brasil. Indiscutiblemente el
desarrollo de su ingeniería naval ha fortalecido su poder marítimo.
El Perú
La demanda de servicios de construcción y reparaciones navales en el
Perú está dada principalmente por la MGP, el transporte marítimo y la industria pesquera. Hasta la construcción de las fragatas misileras en los años
80 del siglo pasado fue uno de los grandes clientes constructores, aunque
posteriormente esta demanda se ha concentrado en la reparación naval.
47
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
Mario M. Alor
En la figura 3 se pueden apreciar las ventas de construcciones navales por tipo de cliente, donde existe una considerable diferencia orientada
principalmente a la construcción de embarcaciones de pequeño porte para
empresas particulares nacionales y, en los últimos dos años, para empresas
extranjeras. Nótese que el requerimiento de construcción demandado por la
MGP es casi nulo.
Figura 3 Demanda de construcción naval de pequeño porte (2004-2008)
100
80
60
0
47.81
6.8
40
1.9
20
39.1
0
1
2004
60.1
0
62.1
48.3
30.3
0.6
2005
Marina de Guerra
7.6
2006
1.1
2007
Nacional
3.78
2008 (dic.)
Internacional
Fuente: Cruz Saco (2008:78)
Figura 4 Demanda de reparación naval (2004-2008)
120
100
80
60
16.9
20
16.9
47
48.7
25
19.2
22.9
2004
2005
2006
50.9
40
20
0
Marina de Guerra
Fuente: Cruz Saco (2008:78).
Nacional
33.3
34.39
49
47
30.9
31.2
2007
2008 (dic.)
Internacional
En la figura 4 se pueden apreciar las ventas de reparaciones navales por tipo
de cliente, donde los requerimientos prácticamente se mantienen parejos en los
tres tipos de clientes, estimándose una tendencia similar en los próximos años.
A pesar de la importancia estratégica, la ingeniería y la construcción naval
en el Perú atraviesan por una seria crisis. Al desaparecer la CPV, y junto con
ella toda la flota mercante de bandera nacional, la tecnología para la industria
naval depende en gran parte del extranjero. No hay requerimiento para la
construcción naval de alto bordo desde hace aproximadamente 20 años, el
costo de las reparaciones navales es elevado, no existe una adecuada cadena
logística asociada a la industria naval y solo está orientada a la reparación y
mantenimiento, por lo que la ingeniería naval se encuentra estancada.
La investigación científica, el desarrollo de modelos a escala, el uso de
software especializado y los experimentos hidrostáticos e hidrodinámicos son
escasos y aislados. La carrera de Ingeniería Naval no resulta atractiva para los
estudiantes nacionales, a pesar de que en los últimos años otras universidades
del país como la Universidad Tecnológica del Perú y la Universidad San Juan
Bautista han creado la carrera de Ingeniería Naval y carreras relacionadas,
todavía no se observa un despegue ni un protagonismo de profesionales formados en el país en esta carrera. Todos estos esfuerzos mencionados anteriormente por desarrollar la ingeniería y la industria naval han sido aislados.
En el Perú, la industria naval se encuentra limitada y solo atiende el
diseño y la construcción de embarcaciones pesqueras de pequeño porte,
reparaciones navales (incluidos los trabajos en dique para los buques de la
MGP), así como de embarcaciones pesqueras nacionales y extranjeras, y
también naves mercantes extranjeras. Hemos visto que la ingeniería naval
es mucho más amplia, necesaria e importante para el fortalecimiento del
poder marítimo.
Según la tendencia de los últimos cuatro años, podemos apreciar claramente que solo estamos en condiciones de liderar el sector reparaciones
navales, desaprovechando el inmenso potencial de la ingeniería naval como
elemento importante para el fortalecimiento del poder marítimo, perdiendo
la oportunidad histórica que presenta nuestro notable crecimiento económico para marcar la pauta del sector en el Pacífico Sur.
La construcción naval ha perdido protagonismo en el Perú. Desarrollar
la ingeniería naval mediante la sistematización presentada en la figura 1
permitirá que el Perú retome la construcción de buques comerciales y, por
qué no, de buques de guerra con tecnología desarrollada en el país o adquirida a través de contratos o convenios con países cooperantes, los cuales
49
50
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
podrían constituir nuestra nueva Fuerza Naval del siglo XXI, bicentenaria y
la más poderosa del Pacífico Sur.
Considerando, además, que las políticas de Estado no reflejan claramente una política marítima orientada al logro de objetivos, a mediano y largo
plazo, en un país eminentemente marítimo como el nuestro, el desarrollo
de la ingeniería naval se presenta como el impulsor y generador prioritario
para que, estratégicamente a través de políticas marítimas convenientes,
alcancemos convertirnos en la primera potencia marítima del Pacifico Sur.
En necesario proponer desde este medio académico una visión estratégica marítima: “Perú Poder Marítimo del Pacifico Sur 2021”, en la cual, como ya hemos
demostrado, la ingeniería naval –como soporte de la industria, la economía, la
tecnología– tiene un rol estratégico fundamental para el desarrollo país.
Es preciso mencionar, como corolario, también a las grandes potencias marítimas del siglo XX como Estados Unidos, Gran Bretaña, Alemania, España
entre otros, quienes alcanzaron altísimos niveles de desarrollo en su ingeniería y
construcción naval fortaleciendo de esta manera su innegable poder marítimo.
CONCLUSIONES
- La ingeniería naval es fundamental para el fortalecimiento del poder
marítimo de un país.
- Las grandes potencias marítimas del mundo han comprendido la importancia estratégica para el desarrollo de su industria en el sector
naval alrededor de una sólida ingeniería naval.
- El desarrollo de cadenas productivas alrededor de la ingeniera naval
favorece el progreso de la economía de un país.
- La unión de esfuerzos que pueden forjarse a través de convenios de
cooperación entre universidades, industria privados y la MGP fomentan el desarrollo de la industria naval.
- Un paso importante para el desarrollo de la ingeniería naval fue la
creación de la carrera profesional de Ingeniería Naval en la UNI, otras
universidades han seguido sus pasos, pero el esfuerzo aún no es suficiente, debido a ello es que la ingeniería naval en el Perú está limitada
a la construcción de bajo porte y a la reparación naval.
- Debemos impulsar la ingeniería naval en el Perú, para competir estratégicamente con los países marítimos de Latinoamérica y el mundo.
- Fomentar la conciencia marítima como parte de la carrera de Ingeniería Naval es importante para el fortalecimiento del poder marítimo.
Mario M. Alor
Referencias
1 Chenguayen, M. (2009). Una constante actividad a favor de la defensa nacional y el
desarrollo. Revista de Marina 102(2).
Doctrina Marítima. Lima: Instituto de
Estudios Histórico-Marítimos del Perú.
2 Cruz Saco, J. G. (2008). La construcción
naval como opción estratégica para el
SIMA-CALLAO. Lima: ESFFAA.
4 Mahan, A.T. (2000). Influencia del Poder
Naval en la Historia. Valparaíso: Biblioteca del Oficial de Marina, Academia de
Guerra Naval.
3 Instituto de Estudios Histórico-Marítimos
del Perú: Comisión de Estudios Estratégico-Marítimos (2008). Fundamentos de
5 Pertusio, R. (2005). Estrategia Operacional. 3a ed. Buenos Aires: Instituto de
Publicaciones Navales.
51
Fernando Palomino Milla
BIEN PÚBLICO DEFENSA NACIONAL
L
Fernando Palomino Milla
Contralmirante, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1980. Bachiller
en Ciencias Marítimas. Calificado en Armas de Superficie y Guerra de
Superficie. Graduado del Colegio Interamericano de Defensa, Washington
D.C., EE. UU., Magíster en Economía por la Pontificia Universidad Católica
del Perú, UCP, Master en Seguridad Hemisférica por la Universidad del
Salvador, Washington DC. Ha sido Comandante de la Quinta Zona Naval,
Director General de Economía, Sub Jefe del Estado Mayor General de
la Marina, Director General de Economía del Ministerio de Defensa y
Asesor de la Alta Dirección del Ministerio de Defensa. Catedrático del
Centro de Altos Estudios Nacionales y la Escuela Superior de Guerra Naval.
Autor de publicaciones de seguridad y defensa. Actualmente se
desempeña como Agregado de Defensa y Naval del Perú en Francia.
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval, 2009 - Lima Perú
a Defensa Nacional constituye per se una función a ser desarrollada exclusivamente por el Estado, de tal forma que le permita
garantizar su seguridad externa contra amenazas definidas. Debe
ser entendida como una política de Estado, que en la práctica constituye una
política pública de carácter permanente, destinada a garantizar su propio
desarrollo, por tanto deberá ser analizada estrictamente de acuerdo al carácter multidimensional que ella implica, en los campos militares y en especial
en aquellos no militares. Por tanto, es una actividad de responsabilidad del
Estado que deberá ser proporcionada para su supervivencia. En términos
económicos, se encuentra en la categoría de un Bien Público, al igual que
otros como la Educación y la Salud.
Si el Estado es el único responsable y único ofertante o proveedor del bien
público Defensa en forma permanente, esta afirmación nos plantea la siguiente reflexión, que al final resulta ser la esencia del debate político y académico,
¿cuales son los niveles mínimos de seguridad requeridos por el Estado, en su
conjunto, que coadyuve al logro de las metas de crecimiento y desarrollo?, es
decir ¿que volumen o “tamaño” de seguridad externa como interna el Estado
considera conveniente adoptar en el corto, mediano y largo plazo?
En cuanto a los sistemas de gobierno, el sistema democrático es aquel
que otorga una fuente principal de legitimidad y condición necesaria para
la paz. En este escenario, Richard Goetze (2002)1 señala que en un sistema
democrático la elaboración de los presupuestos de Defensa, y por ende toda
la actividad económica derivada del proceso, debe ser considerada como
un proceso esencialmente político llevado a cabo por líderes políticos en
conjunción con especialistas, tanto civiles como militares.
En consecuencia, los presupuestos de Defensa representan en sí decisiones de carácter político cuya magnitud estará definida necesariamente
54
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
Fernando Palomino
en función de la escala de prioridades de gasto público que los gobiernos
soberanos consideren conveniente asignar, concurrente con cada realidad
específica, contrastado con otros gastos públicos. Es así que se presenta
recurrentemente la paradoja “cañones o mantequilla”, en términos de costooportunidad, en especial en los países en vías de desarrollo.
El trade-off (compensación recíproca) entre los bienes públicos y el presupuesto de Defensa siempre estará presente. El análisis marginal señala que
los recursos que se destinen para los presupuestos de Defensa o reparación,
mantenimiento, modernización y adquisición de plataformas o activos militares
no estarán disponibles para otros fines, en especial para financiar programas
de carácter social como los de Educación y Salud. Por tanto, el Estado deberá
financiarlos en un esquema de priorización y equilibrio del gasto público. Una
reducción del presupuesto de Defensa, en especial en países con déficit en materia de inversión social, permitirá una redistribución del ingreso nacional priorizando los gastos en materia social y viceversa. Para graficar esta situación de
forma simple, en la figura 1 se considera un país que produce dos tipos de bienes
públicos financiados con los ingresos fiscales; por un lado, bienes y servicios
asociados a la Inversión Social y del otro, los correspondientes a la Defensa.
Figura 1 Inversión Social
S1
S0
A
U
D0
B
D1
Defensa
Fuente: Elaboración propia.
Un incremento en los gastos de Defensa, debido a una mayor percepción en términos de amenazas externas al Estado Nación, desde un nivel
D0 a D1 involucra necesariamente una reducción de los gastos en materia de inversión social desde S1 a S0; es decir, reducciones progresivas
en bienes y servicios, en especial en el financiamiento de las políticas
públicas de salud y educación. De otro lado, una reducción de los gastos
de Defensa, como consecuencia de la implementación de políticas de desarme de facto unilateral o multilateral, desde niveles de gasto D1 a D0
permitiría liberar recursos presupuestales para financiar un mayor gasto
en bienes y servicios como parte de la inversión social doméstica, elevando los niveles de inversión social desde S0 a S1. Sin embargo, el hecho de
establecer políticas de desarme unilateral no necesariamente “inmunizan”
a los estados democráticos ante las amenazas potenciales traducidas en
agresiones, tanto en el campo convencional y especialmente en el campo
no convencional.
En el otro extremo, en sociedades donde no se encuentra arraigada una
cultura de Defensa, a partir del fin de la Guerra Fría y de la superación de
los conflictos clásicos entre estados, existen posiciones radicales que son
innecesarios. En mayor o menor grado el debate público se centra en que los
gastos en Defensa no son prioritarios, en razón del cada vez creciente déficit de demandas sociales insatisfechas en contraposición a una reducción
de las amenazas externas que eventualmente podrían afectar la soberanía
nacional.
Luis Tibiletti (2002)2 expone que este déficit de cultura de Defensa en
los países latinoamericanos traducido en una falta de propuestas objetivas,
al igual que los programas de Salud o Educación, se refleja en la región
y subregión. Es común la falta de propuestas integrales en materia de la
política de Defensa, y en esta línea de análisis, propuestas efectivas comparables con otros sectores en los que sí se desarrolla una metodología y
análisis multidisciplinario, especialmente en la temática económica3. Por lo
general, las propuestas referidas a la Defensa Nacional en el hemisferio se
recogen de acuerdo a coyunturas específicas, entre otras, a la inclusión de
las Fuerzas Armadas en los procesos de democratización, relaciones cívicomilitares y de reforma militar, en este último, por lo general, sin recursos
presupuestales que las sustenten.
Ahora bien, ¿cómo entender el presupuesto de Defensa? En la práctica,
este representa el costo de una póliza de seguros que debe ser renovada anualmente por los estados, con el objeto de protegerlos contra las amenazas y
riesgos presentes y futuros en el ámbito externo, dentro de un contexto global
políticamente inestable, y en especial, impredecible. Como se mencionó, esta
póliza de seguros no podría ser adoptada contra todo riesgo, en razón de lo
oneroso que ello representaría, especialmente, en los países emergentes. No
55
56
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
hay país en el globo, por más recursos que concentre, que pueda inmunizarse
permanentemente frente a las amenazas que afecten en mayor o en menor
grado su seguridad, en especial contra las llamadas nuevas amenazas.
Esto nos plantea un escenario de virtual convivencia frente a algún
grado de amenazas, o con determinadas vulnerabilidades, bajo un riesgo
calculado. Este grado de convivencia con determinadas amenazas a la
seguridad obliga a los estados a establecer cursos de acción específicos
de acuerdo con cada situación coyuntural. En concreto el hecho es, a
partir de un aceptable grado de predictibilidad, la búsqueda de la minimización de las amenazas en el ámbito externo y el cohabitar con ellas
a partir de la tenencia de unas fuerzas armadas que permitan una razonable disuasión estratégica. Sin embargo, en la región, por lo general, se
proyectaron presupuestos de Defensa bajo criterios no necesariamente
técnicos, incrementando gradualmente e inclusive en algunos casos por
debajo del punto de equilibrio presupuestal. Estos criterios de asignación regresiva de recursos o downsizing se encuentran ligados íntimamente a políticas de reducción gradual de los niveles de presupuesto
de la Defensa Nacional, que luego son materia de exhibición como un
importante logro en materia fiscal.
Adicionalmente, el tema de la asignación de recursos vía presupuesto
fiscal para la Defensa Nacional es materia de debate permanente desde una
óptica de costo-oportunidad, cuyo significado es dejar de priorizar a nivel
presupuestal del Estado otros gastos o inversiones, en especial en aquellas
áreas de fuertes demandas sociales, con la asignación de recursos que sean
requeridos para la materialización de la Defensa Nacional.
Los beneficios de la paz para la sociedad, además de ofrecer este clima
favorable, promueve una mejor gobernabilidad del Estado, tan importante en
la región sobre todo en sociedades en proceso de consolidación democrática, otorgando una mejor oportunidad para atraer las inversiones domésticas
como extranjeras, proporcionando de esta forma las bases fundamentales
sobre las cuales se construyen economías de mercado más sanas, tanto para
el sector público como para el privado, por lo general, en la mejora de la
clasificación del riesgo país por parte de las banca de inversión.
Es necesario señalar que las asignaciones presupuestales para cada ejercicio anual en los países desarrollados, y últimamente en los emergentes,
son materia de un amplio debate en términos de costo-oportunidad en los
respectivos congresos nacionales, especialmente durante los períodos de
Fernando Palomino
preformulación presupuestal y en los debates anuales de las respectivas leyes de presupuesto. Como sabemos, la preparación que requieren las fuerza
armadas ante amenazas externas, sobre todo ante escenarios impredecibles,
permite recurrentes comparaciones en términos de gasto no productivo,
como erróneamente se califica a los presupuestos o gastos de Defensa con
respecto a los gastos e inversiones de carácter social. Así, en el escenario
planteado, ante coyunturas en las cuales los estados cuentan con presupuestos fiscales deficitarios, que por lo general es la norma, con una fuerte
presión social en la necesidad de incrementar el gasto público no financiero,
como consecuencia de la priorización de demandas sociales insatisfechas,
aquellos gastos derivados de la Defensa Nacional seguidos por los de la
Seguridad Interna reciben una categoría, o prioridad de gasto, en razón de
la esencia propia del concepto de gastos no productivos. El reto es calificar
el gasto de Defensa, a pesar de su limitado nivel de percepción por parte de
la sociedad, como inversión de carácter social.
En este orden de ideas, debemos señalar que el bien público Defensa es
definido ex ante, por cada país, de acuerdo con sus expectativas en materia
de Defensa, siendo el Estado el ente responsable que deberá asignar los
recursos económicos mediante el presupuesto fiscal para la consecución de
este bien público, como lo señala la mayoría de constituciones políticas en
la región. En su sentido más amplio, en términos económicos, la Defensa
Nacional está constituida por variables exógenas y endógenas que conforman las funciones de “demanda” y “oferta” por el bien público Defensa.
En concreto, la Defensa Nacional es un bien o servicio público o colectivo, al igual que la educación o la salud, traducido en términos económicos,
es la resultante de la interacción de las funciones clásicas de la demanda y
oferta para la determinación de una cantidad de equilibrio ideal por este
bien. En este caso debemos empezar nuestro análisis aceptando que el costo
marginal que un usuario adicional le impone a la sociedad es, efectivamente, igual a cero. En términos económicos es un bien público intangible, es
decir, un servicio de seguridad externa para el resguardo de la soberanía
nacional, e implícitamente referido al orden interno, en términos de regímenes de excepción. Desde una percepción eminentemente social, entendemos
por bien público a aquel cuyo consumo por parte de un agente económico no
disminuye, real o potencialmente, la cantidad disponible para otro.
Este bien público naturalmente estará sujeto a una ponderación costobeneficio, que la sociedad anhela para su desarrollo, bajo unas condiciones
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
mínimas de seguridad. Por tanto, la Defensa Nacional corresponde a una función de carácter eminentemente social, como es el caso de la salud pública,
educación y seguridad ciudadana, que el Estado debe suministrar y financiar
dentro de un esquema estrictamente monopólico4 a efectos de garantizar a la
sociedad una paz sostenible, como condición sine qua non que siente las bases
de su propio desarrollo.
Definida la Defensa Nacional como un bien público, y como una de las
funciones primordiales del Estado cuya esencia no puede ser externalizada,
tiene un principal objetivo, que es el de brindar capacidad de disuasión ante
las amenazas a su seguridad. En este sentido, a diferencia de la actividad privada, la Defensa Nacional no puede ser definida por el mercado, mediante el
concurso de transacciones entre consumidores y productores individuales,
bajo un esquema de competencia perfecta.
Es imposible pensar, en un Estado de derecho, que el bien público
Defensa Nacional sea proporcionado por un ejército privado o tercerizado
con el concurso de mercenarios, así como pensar en un eventual tratamiento
concesional o en imaginarios escenarios privatizadores para este bien público. Ahora, desde la óptica costo-beneficio, la categorización de los gastos de
Defensa para la producción de un bien público nos permitiría comprender e
internalizar estos gastos como inversión en Defensa, es decir, una inversión
intangible e inmensurable que coadyuve al esfuerzo nacional, entre otros,
a la creación de condiciones mínimas de seguridad para atraer y obtener
mayores inversiones e incrementar las tasas de crecimiento, lo cual corresponde en sí a su mayor valor agregado.
Estas definiciones otorgan adicionalmente, saltando la valla de la definición
exclusivamente económica, un carácter social al bien público Defensa, cuyo
beneficio se conceptualiza de manera colectiva, más que una mera percepción
individual, teniendo en cuenta el carácter de derecho social de este bien.
Por otro lado, debemos tener presente que la Defensa Nacional al ser un
bien público cuyo tratamiento deviene en un bien económico, utiliza recursos productivos no considerados dentro del consumo y la inversión de otras
actividades del país. En concreto, la Defensa Nacional es un bien público
que puede ser “consumido” de manera simultánea por todos los individuos o
agentes económicos localizados en un espacio geográfico, sin que por esto se
disminuya el consumo de dicho bien por cualquier otra persona ubicada en el
mismo espacio geográfico o país.
Resulta relevante identificar, volviendo a una perspectiva estrictamente económica, qué es lo que se entiende por Defensa, y sobre todo, qué
Fernando Palomino
variables conforman las funciones correspondientes; variables interactuantes, las cuales, dentro de un modelo por demanda y oferta por el bien
Defensa, permitirán determinar la “cantidad” (Q*) de equilibrio por este
bien que requiera la sociedad de cada país; cantidad que estará definida por
un nivel de asignación presupuestal por parte del Tesoro Público (P*), mediante una asignación presupuestal fiscal anual de Ley de Presupuesto, Ley
de Endeudamiento Externo y otros recursos extra pliego (canon), que permita finalmente obtener, por lo menos en teoría, un nivel óptimo de defensa.
Figura 2 Demanda y Oferta
S1
P
D = f {F1, A, E, DS, FSP, FA}
F1
COYUNTURA INTERNACIONALES
A
AMENAZAS
E
VARIABLES ECONÓMICAS
DS
DEMANDAS SOCIALES FFAA
FSP
FACT. SOCIO-POLÍTICOS
FA
FACT. HISTÓRICOS AMBIENTALES
S = F {RRHH, CAPITAL}
RRHH
RECURSOS HUMANOS
CAPITAL
FÍSICO {PLATAFORMAS, ACTIVOS}
S
P*
A
C
D
B
P1
Q’ = “CANTIDAD DE DEFENSA” DE EQUILIBRIO
P’ = ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL DE EQUILIBRIO
D1
Q2
Q1
Q*
Q
Fuente: Elaboración propia.
Del modelo simplificado de la figura 2, se observa una situación ideal de
equilibrio respecto a la interacción de las funciones demanda y oferta por el
bien Defensa Nacional para un país dado, en el cual la sociedad accede a una
situación óptima o de equilibrio en términos de requerimientos de Defensa
(P*) y (Q*), es decir, una cantidad del bien Defensa, surgida del consenso
social, que permita asignaciones presupuestales equilibradas. A manera de
ejercicio, se presentan desplazamientos de estas curvas de oferta y demanda
por el bien Defensa. En el caso específico de la oferta del bien Defensa (S),
para cualquier país de la región, principalmente, estará representada por los
recursos humanos con que cuentan las fuerzas armadas y en especial los
bienes de capital ligados directamente a la Defensa Nacional, en este caso
se trata de la cantidad y calidad de las plataformas o activos de valor militar
como son, entre otras, las aeronaves, buques, tanques, es decir, los bienes de
capital que definen la capacidad operativa de las fuerzas armadas.
59
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
Respecto a los recursos humanos con que cuentan las instituciones armadas, se trata de la más importante variable de la función oferta de la
Defensa Nacional. Esta variable no solo se expresa cuantitativamente, sino
que deberá medir la calidad del recurso representada en el grado de preparación y profesionalismo técnico en las operaciones militares, y en especial,
contar con recursos humanos altamente motivados e identificados en todos
los niveles jerárquicos de las fuerzas armadas5.
Para conseguir una mayor productividad del personal de las fuerzas
armadas, resulta de vital importancia destinar asignaciones presupuestales
que sustenten en el tiempo las demandas sociales, entre ellas, un nuevo
sistema de remuneraciones y el arreglo de la situación previsional. Por otro
lado, la visión de contar con personal de tropa profesional, indudablemente,
requerirá implementar programas de capacitación de la tropa del servicio
militar.
Desde la perspectiva de la disuasión estratégica, la consolidación de la
Defensa como política pública en el Perú asegurará, a no dudar, la paz de
los peruanos, hoy y siempre.
Si la Defensa avanza, la paz progresa.
Fernando Palomino
Referencias
1 Goetze, R. (2002). El proceso de elaboración del presupuesto de defensa y la participación civil, en La Gestión de la Seguridad en tiempos de transición militar. Lima:
IDEPE.
como parte del gasto corriente, o reducciones en adquisiciones de plataformas o activos militares como parte de un downsizing
de la política de Defensa contenida en los
planes de gobierno.
2 Tibiletti, L. E. (2002). La conducción política de los asuntos de defensa y el presupuesto de las FFAA, en La Gestión de la
Seguridad en tiempos de transición militar. Lima: IDEPE.
4 En el entendido que el Estado es el único
proveedor de este bien en materia de seguridad.
3 En Latinoamérica, cada vez que se avecinan procesos electorales, se realizan propuestas de reducción de gastos de defensa
5 Comprende al personal de oficiales, suboficiales, tropa del servicio militar voluntario, y empleados civiles, entre ellos los
profesionales de la salud y profesores que
laboran en las instituciones armadas.
61
Rafael Zariquiey Núñez
EL RIESGO-PAÍS Y EL RIESGO DEL PAÍS
R
esulta casi tan difícil de comprender como de explicar al ciudadano
común la importancia que tiene la Defensa Nacional para la estabilidad del país; pero resulta más difícil aún convencer a los políticos,
en general, que aun compartiendo tales conceptos no se deciden a destinar
suficientes recursos para alcanzar un adecuado poder militar.
Con el afán de dar luces sobre la importancia que tiene para la estabilidad
económica de un país, la estabilidad en términos de seguridad y defensa,
intentaremos determinar qué relaciones existen entre esta última respecto
de lo que los economistas denominan el riesgo-país.
Entiéndase por seguridad a la situación en la cual el Estado tiene garantizada su independencia, soberanía e integridad, y la población sus derechos
fundamentales; mientras que por defensa, al conjunto de medidas, previsiones y acciones que el Estado genera, adopta y ejecuta en forma integral y
permanente para mantener dicha situación.
R afael Zariquiey Núñez
Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1984.
Calificado en Guerra de Superficie y en Electrónica y Comunicaciones.
Graduado en los programas Básico de Estado Mayor y Comando y Estado
Mayor, en la Escuela Superior de Guerra Naval, y en el Curso Superior
de Defensa y Seguridad Hemisférica, en Washington D.C., Magíster en
Administración de la Universidad ESAN y Master en Defensa y Seguridad
Hemisférica de la Universidad del Salvador, Argentina. Docente en
la Escuela Superior de Guerra Naval. Actualmente se desempeña como
Jefe de la Tercera Sección del Estado Mayor de la Comandancia General
de Operaciones del Pacífico.
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval, 2009 - Lima Perú
DESDE UNA PERSPECTIVA MICROECONÓMICA
“La microeconomía es el estudio de la manera en que eligen los individuos en condiciones de escasez” (Frank, 1992:3), desde esta perspectiva se
puede decir que:
“[la] asignación de recursos escasos hacia múltiples fines se rige por las
reglas de la oferta y la demanda del mercado, que arbitra la disposición
de los consumidores a pagar por un determinado bien, versus el costo
de la producción. Es pues en el mercado donde oferentes y demandantes expresan su ‘preferencia’, a través de los precios que están dispuestos a pagar, y por los precios que reflejan el costo de oportunidad de los
recursos relativamente escasos”. (Zariquiey, 2006:9)
64
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
En el caso de un bien como la defensa, esta regla es de difícil aplicación
en la práctica, dado que a diferencia de la transacción de bienes privados
a través del mercado, la defensa presenta dos características económicas
diferenciadoras:
- No existe rivalidad en su consumo. La obtención de un bien transable por
parte de un agente excluye la posibilidad de consumo por parte de otros,
cosa que no ocurre en el caso de la defensa, puesto que todos la reciben
por igual, independientemente del deseo de cada quien de obtener más o
menos de este bien. La Defensa, a diferencia de otros bienes públicos que
proporciona el Estado, como la Salud o la Educación, no tiene ningún tipo
de competencia económica con otros servicios públicos o privados que se
prestan en este “mercado”. Por tanto, no se dispone de criterios competitivos para la optimización en la asignación de recursos.
- Por otra parte, la Defensa es un bien no excluyente, dado que una vez
producido y puesto a disposición de la comunidad, nadie queda excluido de su “consumo”. Esta es una diferencia fundamental con respecto
a los bienes privados, pues en el caso de los bienes públicos no existe
el incentivo para pagar por su obtención; característica que, siendo
común para todos los bienes públicos, es especialmente significativa
en el caso de la defensa.
Estas dos características diferenciadoras de la Defensa se reflejan en la
indiferencia que se percibe en la población respecto de ella, puesto que el bien
público Defensa es recibido por igual y sin excepción, independientemente de
sus preferencias individuales. En cuanto a los responsables de la conducción
de un país, siendo, como es lógico, propensos a prestar especial atención a las
demandas de la población, ellos percibirán que “no existe demanda” por este
bien, sin reparar en que esto responde a dichas características diferenciadoras: de allí que la decisión de asignar recursos del Estado entre las diversas
necesidades, en el caso de la defensa nacional, debe responder más a criterios
estratégicos que a criterios de “mercado”.
DESDE UNA PERSPECTIVA MACROECONÓMICA
“La macroeconomía es el estudio del comportamiento agregado de una
economía y sus elementos básicos son las medidas agregadas de la actividad
económica” (Sachs y Larraín, 1993:39). Como vimos, desde la perspectiva
microeconómica no se perciben incentivos para dedicar recursos a la defensa nacional, no obstante, existen razones macroeconómicas que deberían ser
tomadas en consideración para definir dicha asignación. Para explicar las
Rafael Zariquiey
razones mencionadas, es pertinente empezar por analizar el concepto de
riesgo-país.
“El riesgo-país es un índice que intenta medir el grado de riesgo que
entraña un país para las inversiones extranjeras. Los inversores, al
momento de realizar sus elecciones de dónde y cómo invertir, buscan
maximizar sus ganancias, pero además tienen en cuenta el riesgo, esto
es, la probabilidad de que las ganancias sean menores que lo esperado
o que existan pérdidas”. (Diccionario de Economía, 2009)
Determinar en qué medida los riesgos a la seguridad nacional se vinculan con este índice nos permitirá comprender su importancia.
Al respecto, cabe mencionar que el riesgo-país “comprende el riesgo
soberano, el riesgo de transferencia y los restantes riesgos derivados de la
actividad financiera internacional” (Iranzo, 2008:73); siendo estos últimos
“… los resultantes de alguna de las situaciones siguientes: guerra civil o
internacional, revolución, cualquier acontecimiento similar o de carácter
catastrófico; los acontecimientos de especial gravedad políticos o económicos” (Iranzo, 2008:73).
En un sentido similar, se considera las siguientes “variables relevantes”
(Iranzo, 2008:29) para el estudio del riesgo-país: la situación política, la
situación macroeconómica, la estructura económica, el sector bancario,
el sector externo, los indicadores de mercado y el rating soberano a largo
plazo en moneda extranjera. Cada una de estas variables es evaluada desde
un punto de vista económico, descomponiéndose en variables de segundo
orden, que para el caso de la situación política le corresponden las siguientes: riesgo geopolítico de la región, riesgo de conflictos políticos internos y
externos, estabilidad política, eficacia del gobierno, fortaleza institucional,
cultura de pago de la deuda y el nivel de corrupción.
Existen diversas entidades financieras, por lo general calificadoras internacionales de riesgo, que se dedican a calcular el valor del índice de riesgopaís. Moody’s, Standard & Poor’s, y J.P. Morgan son algunas de las más conocidas. También existen empresas como Euromoney o Institucional Investor
que, bajo sus propios métodos, calculan este índice. Por ejemplo, Euromoney
asigna una ponderación específica a nueve categorías de riesgo:
Indicadores analíticos
Desempeño económico
Riesgo político
50%
25%
25%
(Continúa)
65
66
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
Indicadores crediticios
Indicadores de deuda
Deuda en default o reprogramadas
Calificación crediticia
Indicadores de mercado
Acceso a financiamiento bancario
Acceso a financiamiento de corto plazo
Descuento por incumplimiento
Acceso al mercado de capitales
Rafael Zariquiey
30%
10%
10%
10%
20%
5%
5%
5%
5%
Fuente: www.euromoney.com
En cuanto a la medición del riesgo-país, podemos observar que el riesgo
político es altamente valorado como su componente, dentro del cual el riesgo
geopolítico y el riesgo de conflictos políticos internos y externos se consideran
variables relevantes. Tales aspectos, como es obvio, se vinculan directamente
con las decisiones de política del estado para la seguridad y defensa.
EL RIESGO A LA SEGURIDAD NACIONAL
El ‘riesgo’ se define como la “contingencia o proximidad de un daño”; y
‘contingencia’ es la “posibilidad de que algo suceda o no suceda” (DRAE,
2001). Estas definiciones aplicadas a la defensa nacional permiten arribar a la
definición de ‘riesgo a la seguridad nacional’ entendido como la “probabilidad
total de que la aplicación de los elementos del poder nacional sean incapaces
de alcanzar los objetivos de la seguridad nacional” (McKenzie, 2001:195).
Así pues, un nivel de riesgo aceptable dependerá entonces de las capacidades
que el Estado esté dispuesto a desarrollar de acuerdo a su propia estrategia de
seguridad y defensa nacional, la cual, por medio de la inversión en determinados
medios, sea capaz de afrontar las contingencias que se pudieran presentar. Esto
es, decidir acerca de cuán preparado estará el Estado para enfrentar determinadas amenazas a la seguridad nacional. Para ello, se debe tener en cuenta que:
“la estrategia de seguridad y defensa nacional está íntimamente ligada
a la política del Estado para la defensa y la seguridad nacional, toda vez
que esta (la estrategia) se basa en el empleo de todos los elementos del
poder nacional (político, económico, militar, tecnológico, diplomático,
etc.) para garantizar la vigencia de los intereses y objetivos de la nación”. (Zariquiey, 2008:97)
EL RIESGO-PAÍS Y EL RIESGO DEL PAÍS
Como se explicó líneas atrás, entre las variables relevantes para el estudio
del riesgo-país, la situación política explica en gran medida dicho indicador,
el cual intenta reflejar el comportamiento de aspectos que son de suma importancia en cuanto al riesgo a la seguridad nacional, como son el riesgo geopolítico de la región y el riesgo de conflictos políticos internos y externos. La manera
como el Estado podrá controlar, o al menos influir positivamente sobre tales
aspectos, será mediante la aplicación de políticas coherentes con sus objetivos
de seguridad nacional. No obstante, “la estabilidad del entorno va a tener una
incidencia significativa en la percepción de amenazas y en la generación de
alternativas para enfrentarlas” (Rojas, 1994:27-33).
Esto implica que una política de Estado en el campo de la economía, que
tenga como meta alcanzar determinados niveles de inversión externa, requerirá que el país obtenga adecuadas calificaciones en el indicador de riesgo-país.
Esto guarda estrecha coherencia con la necesidad de diseñar una estrategia de
seguridad y defensa nacional que se oriente a alcanzar y/o mantener el equilibrio estratégico en el escenario regional y local, que tienda a reducir el riesgo
geopolítico y la probabilidad de que se produzcan conflictos políticos internos
y externos.
En consecuencia, podemos concluir que para alcanzar un adecuado nivel en
el indicador de riesgo-país es indispensable dedicar los recursos necesarios para
reducir el riesgo del país en términos de seguridad y defensa.
Referencias
1 Diccionario de Economía (2009). Obtenido
el 13 setiembre de 2009 en www.econlink.
com.ar
2 DRAE (2001). Diccionario de la lengua
española. 22ª ed. Definiciones obtenidas el
13 de setiembre de 2009 en www.rae.es
3 Euromoney (2009). International banking
finance and capital markets news. Obtenido el 13 de setiembre de 2009 en: www.
euromoney.com
4 Frank, R. (1992). Microeconomía y Conducta. Madrid: Mc Graw-Hill.
5 Iranzo, S. (2008). Introducción al RiesgoPaís. Banco de España, Documentos Ocasionales (08022008). Obtenido el 13 de
setiembre de 2009 en www.bde.es
6 McKenzie Jr., K. F. (2001). Assessing
Risk: Enabling Sound Defense Decisions,
cap. 6. QDR 2001 Strategy-Driven Choices for America’s Security. (edit.) Michele
A. Flournoy. Washington D.C.: National
Defense University Press.
7 Rojas Aravena, F. (1994). Procesos de Decisiones en el Gasto Militar Latinoamericano. Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, 9(3), pp. 27-33.
8 Sachs, J. y Larraín, F. (1993). Macroeconomía en la economía global. México
D.F.: Prentice Hall Hispanoamericana.
9 Zariquiey, R. (2008, diciembre). Las Fuerzas Armadas del Futuro: Una Visión Conjunta. Revista del Comando Conjunto de
las Fuerzas Armadas, 2(3).
10 Zariquiey, R. (2006, mayo) “Los gastos en
defensa en los países sudamericanos y su
influencia en el ambiente de seguridad y
defensa”, tesis para optar el Master en Defensa y Seguridad Hemisférica. Obtenido
el 13 de setiembre de 2009 en http://library.
jid.org/sp/tesis45.htm
67
Aníbal Cueva López
ORGULLO DE LAS FUERZAS MILITARES
DE COLOMBIA: OPERACIÓN JAQUE
El que conoce el arte de la aproximación directa
y de la indirecta resultará victorioso
Sun Tzu
E
Aníbal Cueva López
Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1986.
Bachiller en Ciencias Marítimas. Calificado en Infantería de Marina.
Ha seguido cursos de Comando Anfibio, Inteligencia Naval, Comando
y Estado Mayor en Escuela Superior de Guerra Naval; Inteligencia en
el EP; Alto Mando en el CAEN; y Defensa y Seguridad, en la Universidad
de Defensa del EPL en China. Ha sido Segundo Comandante del BIM 2
Guardia Chalaca, Comandante de la Compañía de Comandos Anfibios,
Jefe de la Escuela de Operaciones Ribereñas, Comandante del Batallón
de Comandos, Jefe del Servicio de Policía Naval. Es asiduo colaborador
de la Revista de Marina, de la Revista del Comando Conjunto de las
Fuerzas Armadas, la Revista de la Armada de Colombia y la Revista de la
Infantería de Marina de la ARC. Actualmente se desempeña como Oficial
Asesor de Estado Mayor de la Comandancia de Infantería de Marina de la
Armada en Colombia.
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval, 2009 - Lima Perú
l 2 de julio del 2008 se ejecutó una de las más audaces operaciones
de inteligencia en la historia de la humanidad, donde miembros de
las Fuerzas Militares de Colombia rescataron a 15 secuestrados, entre ellos la ciudadana colombo-francesa y ex candidata presidencial Ingrid
Betancourt, tres norteamericanos y 11 miembros de las fuerzas militares y
policiales de Colombia, arrebatándolos del poder de la organización narcoterrorista (ONT) Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)
haciendo uso de sagacidad, iniciativa, decisión y coraje: la Operación Jaque.
Es casi imposible hablar de la Operación Jaque sin que los hombres de
armas traigamos a la memoria algunas máximas, acuñadas hace más de dos
milenios por Sun Tzu en el Arte de la Guerra, referidas al uso de las estratagemas, el conocimiento del enemigo y sobre todo la excelencia de aquellos
que someten al enemigo sin combatir. Esta lección, algunas experiencias y
una descripción de los hechos son los que pretenderemos dar a conocer a
través de estas líneas.
ANTECEDENTES
Las acciones terroristas de las FARC suman, aparte del narcotráfico, los
delitos de secuestro y extorsión como formas de lucha para el logro de sus
“objetivos políticos”. Si bien es cierto que estas actividades delincuenciales
se remontan al año 1980, en el año 1998 se ciernen como una amenaza mayor obedeciendo en su conjunto a un pérfido plan ideado por Luis Antonio
Devia Silva, alias “Raúl Reyes”1, consistente en atacar unidades aisladas de las
fuerzas del orden para secuestrar militares y policías, los mismos que serían
posteriormente liberados como resultado de la mediación de otros países y de
negociaciones con el gobierno de turno, buscando obtener mayores réditos políticos al dar mayor connotación nacional e internacional al plan estratégico de
70
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
las FARC y a la vez forzar la aprobación de una “ley permanente de canje” que
permitiera de manera legal la liberación de terroristas a cambio de los secuestrados (Villamarín, 2009:27), así como la cesión de una zona despejada donde
se pueda negociar los “acuerdos humanitarios” relacionados con los rehenes,
territorio con tratamiento similar a la famosa zona de distensión, establecida
durante el gobierno del Presidente Andrés Pastrana2; hecho que favorecería
el reconocimiento como beligerante de esta ONT por parte de algunos países
afines, pues cumpliría con la condición de “control de territorio”.
Aprovechando las condiciones existentes en la zona de distensión, en
marzo del año 2000, el jefe militar de las FARC Jorge Briceño Suárez, alias
“Mono Jojoy”, proclamó abiertamente la ley 0023 como parte de la “política” de esta organización terrorista, estableciendo un “impuesto de paz” a
personas particulares y empresas que cuenten con un patrimonio superior al
millón de dólares, amenazando descaradamente con el secuestro a quienes
se nieguen a pagar las presuntas contribuciones revolucionarias.
Finalizadas las negociaciones de paz y habiéndose dispuesto la recuperación militar de la zona de distensión el 20 de febrero de 2002, las FARC
no pierden la perspectiva de la importancia del secuestro extorsivo para sus
fines, tanto desde el punto de vista de la obtención de recursos económicos,
así como del político, ya que continúan buscando el reconocimiento internacional como beligerantes, es decir, ser considerados como un actor legítimo
con el cual se negocie la liberación de los secuestrados a través de “acuerdos
humanitarios”. Las FARC son plenamente conscientes del valor político de
los rehenes denominados por ellos “canjeables”, llamando “prisioneros de
guerra” a los policías y militares secuestrados, ampliando el alcance de este
delito a los miembros de la “clase política”: senadores, diputados, dirigentes
etc., quienes para sus objetivos criminales son de mayor valor y reciben el
calificativo de “prisioneros políticos”.
Dentro de este contexto, se realizó el secuestro de los “canjeables” que
motivaron la Operación Jaque (Padilla de León, 2009:15):
- Sargento Mayor José Ricardo Marulanda Valencia (secuestrado el
3 de marzo de 1998 en El Billar - Caquetá);
- Sargento Viceprimero José Miguel Arteaga (secuestrado el 3 de marzo de 1998 en El Billar - Caquetá);
- Sargento Viceprimero William Humberto Pérez Medina (secuestrado
el 3 de marzo de 1998 en El Billar - Caquetá);
- Mayor Juan Carlos Bermeo Cobaleda (secuestrado el 3 de agosto
de 1998 en Miraflores - Guaviare);
Aníbal Cueva
- Sargento Primero Erasmo Romero Rodríguez (secuestrado el 3 de
agosto de 1998 en Miraflores - Guaviare);
- Sargento Viceprimero Amaón Flórez Pantoja (secuestrado el 3 de
agosto de 1998 en Miraflores - Guaviare);
- Capitán Raimundo Malagón Castellanos (secuestrado el 4 de agosto
de 1998 en Uribe - Meta);
- Sargento Viceprimero de la Policía Julio César Buitrago Cuesta
(secuestrado el 3 de agosto de 1998 en Miraflores - Guaviare);
- Intendente de la Policía Armando Castellanos Gaona (secuestrado en
1999 en La Arada - Tolima);
- Mayor de la Policía Vianey Javier Rodríguez Porras (secuestrado el 1
de noviembre de 1998 en Mitú - Vaupés);
- Sargento Viceprimero de la Policía John Jairo Durán Tuay (secuestrado el 3 de agosto de 1998 en Miraflores - Guaviare);
- La ciudadana colombo-francesa y ex candidata presidencial Ingrid
Betancourt (secuestrada el 23 de febrero de 2002, en Montañitas Caquetá)4;
- Los ciudadanos estadounidenses Thomas Howes, Keith Stansell y
Mark Gonsalves (secuestrados el 13 de febrero de 2003)5.
Para algunos analistas el secuestro de los norteamericanos afianzó la
relación existente entre las fuerzas militares de Colombia y Estados Unidos,
apoyando este último país con mayores medios para la liberación de sus
ciudadanos y ejerciendo de alguna manera una mayor presión para ello.
De igual forma, el Presidente francés Nicolas Sarkozy presionaba internacionalmente para la liberación de la ciudadana colombo-francesa Ingrid
Betancourt, situación que contribuía a la expresa preocupación del gobierno
colombiano por los secuestrados.
El 7 de agosto de 2002 asumió la presidencia de la República de Colombia
Álvaro Uribe Vélez, quien al año siguiente implementó la Política de Defensa
y Seguridad Democrática (PDSD), mediante la cual cambia la situación política existente con las FARC y otras organizaciones armadas ilegales, obteniéndose exitosos resultados en una serie de operaciones militares que condujeron a la desactivación de varios frentes de las ONT y una gran cantidad de
“desmovilizados”6. Esto obligó a las FARC a ejecutar cambios de estrategias y
tácticas, sobre todo a persistir en tres puntos: los acuerdos humanitarios referentes a la liberación de los secuestrados; reconocimiento como beligerantes
y otorgamiento de una zona desmilitarizada o de distensión, con la finalidad
71
72
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
de continuar con presencia y apoyo internacional; así como ganar tiempo
para reconstituirse.
En el año 2007, durante el segundo mandato del Presidente Álvaro Uribe,
se estableció la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática
(PCSD) donde se detallan las prioridades y objetivos políticos específicos
que orientarán la acción del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y
la Policía Nacional, para combatir a las citadas ONT. Junto con esta medida, el Presidente Uribe mantuvo como preocupación y objetivo principal el
tema de los secuestrados, tal como lo describe el General Freddy Padilla,
Comandante General de las Fuerzas Militares de Colombia:
“Usted siempre ha enfatizado: los secuestrados, la libertad de los secuestrados, es una obsesión. Es un sufrimiento, no podemos dejar que
esa gente se pudra en la selva. Los colombianos merecen que estas
personas regresen en libertad… ¿Cómo va eso mi general?, preguntaba
siempre…”. (CGFM, 2009:2)
Simultáneamente se afianzaba el éxito de las Políticas de Seguridad
Democrática y de Consolidación que golpea duramente a las FARC, resultando necesario destacar que las operaciones militares contra esta ONT
estuvieron orientadas tanto a mermar su capacidad militar como a obtener
información que facilite la liberación de los secuestrados, por lo que resulta conveniente mencionar tres operaciones que incidieron en el éxito de la
Operación Jaque (Padilla de León, 2009:144):
1. La Operación Tifón, el 28 de abril de 2007, que permitió consumar
el escape y la libertad del subintendente de la Policía Nacional John
Frank Pinchao, quien proporcionó gran cantidad de información respecto a los movimientos de los secuestrados y estrategias de las FARC
para evitar a la Fuerza Pública.
2. La Operación Fénix, el 1 de marzo de 2008, en la cual se causó la
muerte en combate de Luis Antonio Devia Silva, alias “Raúl Reyes”,
encontrándose en las computadoras portátiles incautadas en el campamento abundante información sobre los secuestrados.
3. La Operación Elipse, en febrero de 2008, que facilitó observar a los
ciudadanos estadounidenses en poder de las FARC, cuando se bañaban en el río Apaporis (en el suroriente colombiano), como una prueba
de vida de los secuestrados.
Respecto a la liberación de secuestrados, también es necesario destacar
que se realizaron intentos de rescate fallidos, como el ejecutado el 5 de mayo
Aníbal Cueva
de 2003 donde fueron asesinados por las FARC el Gobernador de Antioquía,
Guillermo Gaviria, y el ex Ministro de Defensa, Gilberto Echeverri, junto
con ocho militares7, y el 18 de junio de 2007, en el que los frentes 29 y 60
de las FARC perpetraron la masacre de 11 de los 12 diputados del Valle
de Cauca secuestrados, supuestamente, al escuchar la aproximación de los
helicópteros con personal de las fuerzas militares, cumpliendo órdenes de
no permitir su rescate8. Estas tristes tentativas fueron factor determinante
para idear nuevos cursos de acción.
CONCEPCIÓN DE LA OPERACIÓN
Con las experiencias anteriores se comenzó a hablar de una estrategia de
“cercos humanitarios”, que imponía por razones de seguridad e integridad
física de los secuestrados no realizar incursiones armadas para su liberación,
lo que exigió conceptuar la operación de rescate basada en la inteligencia
existente, para lo cual fue necesario el análisis de múltiples informaciones,
proporcionadas por “desmovilizados”, por el subintendente Pinchao, de las
computadoras de Raúl Reyes, así como la suministrada por infiltrados en el
bloque oriental de las FARC. Según el ex Ministro de Defensa Juan Manuel
Santos se necesitaba pensar lo impensable: “Utilicen su imaginación, sean
audaces y atrapen al enemigo por sorpresa. Sean creativos para que así podamos asestar un duro golpe fuera de lo ordinario” (Forero, 2008a:11).
Es entonces que dentro de un grupo de miembros de la inteligencia militar
surge la idea de infiltrar a las FARC, engañar a los cabecillas responsables de
la custodia de los secuestrados: Gerardo Antonio Aguilar, alías “César”, y
su segundo Alexander Farfán Suárez, alías “Gafas”, sembrando una “orden”
de Alfonso Cano (cabecilla del secretariado de las FARC), disponiendo que
los secuestrados “canjeables” sean trasladados donde él, para ser entregados
a una presunta “misión internacional” de carácter humanitario simpatizante
de las FARC, que como organización no gubernamental (ONG) contaba
con apoyo de otros países y fungiría de mediador o intermediario para el
intercambio con miembros de las FARC encarcelados; un planteamiento
muy sencillo difícil de admitir, ya que exigía innumerables tareas para responder el “cómo” lograrlo, sin embargo, esto no era lo más importante, sino
“vender” la idea, presentarla de una forma tan convincente que la propuesta
fuese aceptada para su ejecución.
El domingo 1 de junio de 2008 en horas de la mañana, los miembros
de inteligencia militar llevaron el planteamiento ante el General Mario
Montoya, Comandante del Ejército Nacional de Colombia, quien lo
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
aceptó y ese mismo día en horas de la tarde se expuso el plan al General
Freddy Padilla De León, Comandante General de las Fuerzas Militares de
Colombia, quien lo aprobó para ser presentado al Ministro Juan Manuel
Santos, ya que las explicaciones y sustentos fueron convincentes. Desde
ese momento el plan fue perfeccionándose y se acordaron ciertas reglas
para hablar de su ejecución, con la finalidad de evitar cualquier infidencia,
sin embargo, la última palabra la tenía el Presidente Uribe, quien como
manifestó más tarde:
“Yo en nada contribuí en la operación; solamente en la decisión, en
las discusiones iniciales y dando confianza; pero asumí todas las consecuencias políticas que de él se derivaran, porque el Presidente de la
República, tiene que jugársela para apoyar a las Fuerzas Armadas”.
(Uribe, 2009:12)
PLANEAMIENTO Y PREPARACIÓN
Hecha de conocimiento y aprobada la estratagema, el Alto Mando le entregó a la Central de Inteligencia Militar la responsabilidad de desarrollar
el ardid contemplado en varios cursos de acción que tenían como soporte el
engaño electrónico, pero que a su vez estaba basado en varios años de arduo y
meticuloso trabajo de inteligencia que incluía infiltrados en el frente primero
de las FARC, encargado de los secuestrados, el análisis de la información
obtenida en las operaciones Tifón, Fénix y Elipse, así como la proporcionada
por informantes, desmovilizados y liberados, la obtenida por medios electrónicos ,por las fuerzas especiales de reconocimiento, de grandes archivos
de inteligencia pertenecientes a las fuerzas militares y policiales, y un largo
etcétera, que da una imagen de la dificultad de ejecutar la operación.
Se realizaron reuniones en distintos lugares, tomando una serie de previsiones con el propósito de evitar cualquier infidencia o fuga de información,
asimismo se decidió que estas reuniones coincidieran con varias ceremonias castrenses que se efectuaron entre el 4 y el 20 de junio para evitar
mayores suspicacias, donde participó un pequeño grupo élite integrado por
personal de los Estados Mayores de la Jefatura de Operaciones Especiales
del Comando General de las Fuerzas Militares, del Comando del Ejército,
de Inteligencia Militar y de la Aviación del Ejército, quienes determinaron
dos cursos de acción: el primero referido al rescate de los secuestrados de
acuerdo a la concepción inicial, y el segundo, que contemplaba el despliegue de un “cerco humanitario” en caso de fallar el primero.
La aplicación de los mencionados cursos de acción se debía realizar en
tres fases (Figura 1).
Aníbal Cueva
Fase 1: Consistente en la ubicación del grupo de secuestrados a través del
esfuerzo de inteligencia y/o desarrollo de operaciones militares conjuntas de
reconocimiento y localización; a la par de consolidar la infiltración del secretariado de las FARC.
Fase 2: Desarrollo de la operación especial de inteligencia, rescate de los
secuestrados de acuerdo a lo planeado.
Fase 3: Cerco humanitario, a cargo de dos mil hombres de fuerzas con
un alto grado de alistamiento y 39 helicópteros, que buscarían persuadir a
los guerrilleros a rendirse pacíficamente en caso de que fracase la operación
inicial de rescate (Forero, 2008b:17).
Figura 1 Fases
de la
Operación Jaque
FASE 1
• Ubicación
del Grupo “S”
esfuerzo de
inteligencia e
infiltración al
secretariado
• Operación militar
conjunta de
reconocimiento
y localización
FASE 2
FASE 3
• Operación
especial
inteligencia
• Cerco
humanitario
PROPÓSITO
Libertad
“Secuestrados”
sanos y salvos
UBICACIÓN
• Rescate
planeado
Fuente: Elaboración propia.
En adición al personal comprometido para lograr el éxito de la operación, se decidió emplear a 13 personas: nueve oficiales y cuatro suboficiales, de los cuales cinco simularían ser delegados de una misión humanitaria, un médico, una enfermera y un falso equipo periodístico integrado
por un camarógrafo y un periodista, la mayoría perteneciente al arma de
Inteligencia Militar, en adición a los cuatro miembros de la tripulación
del helicóptero, iniciándose inmediatamente la preparación y entrenamiento de este grupo denominado “Ángel de la Esperanza”, que ejecutaría
el engaño simulando una “misión humanitaria internacional” con total
credibilidad, por lo que debían insistir en detalles de representación que
pudieran ser confirmados por otras organizaciones, documentación, caracterización o logro de cambios físicos, oficinas y locales, órganos de
difusión e imagen internacional, indumentaria, voceros, página web, etc.
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
De igual manera se determinó que no llevarían armas en el helicóptero, ya
que las FARC podían inspeccionar la aeronave y se echaría todo el plan
por la borda, debiendo reducir a los guerrilleros empleando técnicas de
defensa personal.
EJECUCIÓN
Tal como describimos en párrafos anteriores, muchas de las tareas que
contribuyeron al resultado de la operación estaban desarrollándose durante
el proceso de planeamiento, y esto debe entenderse como la concatenación
de múltiples trabajos realizados desde años anteriores, buscando el rescate
exitoso de los secuestrados.
Para el caso de la Fase 1, ya hemos comentado sobre la Operación Elipse,
con la cual se obtuvieron pruebas de vida y localización de una parte de los
secuestrados. Sin embargo, es conveniente destacar que los secuestrados
se encontraban dispersos en tres grupos al sureste de Colombia, entre las
localidades selváticas de La Paz y Tomachipán (Guaviare, unos 400 kilómetros al sur de Bogotá), lo que sumaba mayores dificultades al plan, por
lo que resultaba necesario convencer a los encargados de los secuestrados:
los cabecillas del frente primero de las FARC, Gerardo Antonio Aguilar,
alías “César”, y a su segundo Alexander Farfán Suárez, alías “Gafas”, de la
necesidad de trasladar y agrupar a los secuestrados en un mismo sitio para
llevarlos ante el nuevo comandante de esa ONT, Guillermo León Sáenz
Vargas, alias “Alfonso Cano”, ya que se iba a iniciar un proceso de intercambio humanitario.
Este ardid se realizó con el apoyo permanente de la inteligencia técnica,
mediante la triangulación de comunicaciones utilizando el propio sistema de
las FARC, sembrando los mensajes y suplantando las estructuras de mando
de la ONT, dándoles órdenes hasta lograr que reunieran y entregaran a los
secuestrados, contando con el soporte de los infiltrados, quienes lograron su
cometido con el apoyo de colaboradores, reforzando las supuestas órdenes
transmitiéndolas de boca a boca, coordinando y empleando los tiempos que
normalmente un mensajero demoraría en recorrer las distancias entre un
campamento y otro.
A su vez, se intensificaron las operaciones militares en la zona del Meta,
donde supuestamente se encontraba el Mono Jojoy, jefe de César, para evitar
que este pudiera comunicarse y desvirtuar las “órdenes” que ya se habían
dado. De igual manera fue esencial el temor de las FARC a “salir por radio”,
debido al eficiente trabajo de interceptación de comunicaciones, ubicación
Aníbal Cueva
y posterior bombardeo de los campamentos, con las consecuentes bajas, del
Negro Acacio9 y Raúl Reyes.
Asimismo, se difundieron informaciones en los medios de prensa para
evitar las comunicaciones con los teléfonos satelitales, tal como que el
campamento de Raúl Reyes pudo ser ubicado gracias a una comunicación
satelital que tuvieron con el propio Hugo Chávez durante el proceso de negociación para la liberación de los secuestrados a principios del año 2008,
donde el mandatario venezolano participó como mediador, noticia que fue
publicada en algunos medios de prensa, así como otras informaciones que
reforzaron el engaño.
La Fase 2 de la operación inició una vez que los infiltrados y el personal
de inteligencia técnica empiezan a desarrollar la operación de engaño en sí,
es decir, transmitir la falsa información y verdades a medias, sin embargo,
la Fase 1 no habría culminado sino hasta la ubicación de los rehenes.
Aproximadamente en la tercera semana de junio, uno de los infiltrados
que fungía de correo humano se apersonó donde César, para transmitirle
el supuesto visto bueno de Alfonso Cano para agrupar a los secuestrados,
continuar los contactos con la supuesta “misión humanitaria internacional”
simpatizante de las FARC, que se encontraba mediando en el “intercambio humanitario” y a través de la cual “con todas las garantías y medidas
de seguridad” debían trasladar al grupo de rehenes hasta su campamento,
acompañados tanto por César como por Gafas.
De igual manera se hizo pensar a César que la mencionada misión internacional utilizaría para el traslado helicópteros blancos, del mismo tipo
que el gobierno de Venezuela había utilizado anteriormente dos veces en
las entregas de rehenes planeadas por Chávez y los líderes de las FARC
(MI-17 de fabricación rusa), acondicionándose dos helicópteros de ese tipo
pertenecientes a la aviación del Ejército.
Para esa fecha ya estaba desplazándose el grupo de los secuestrados
conformado por los norteamericanos Marc Gonsalves, Thomas Howes y
Keith Stansell. Posteriormente se realizó el movimiento de los dos grupos
restantes hacia el punto donde iban a ser extraídos, estas coordenadas fueron proporcionadas por las propias FARC, conociendo desde ese momento
la futura ubicación de los secuestrados.
Contando con la aprobación del Presidente Uribe, se procedió a concentrar el equipo “Ángel de la Esperanza” en un sitio ubicado entre Villavicencio
y San José del Guaviare, comprometiéndose a mantener bajo reserva toda
la operación. El equipo fue afinando los aspectos de detalle y recibió clases
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
de teatro para hacer creíbles los papeles que iban a desempeñar. También
sumaron otros factores para lograr la credibilidad del engaño, el Ministro
Santos lo llama una “feliz coincidencia”, en esos días delegaciones de Suiza
y de Francia llegaron a Bogotá pidiendo autorización para ingresar a tratar
de contactar a las FARC, permiso que les fue otorgado, ya que son voceros
autorizados por el gobierno de Colombia para realizar este tipo de labor.
Como sería en el sur del país, se especuló que la reunión era con Alfonso
Cano. Esta información verdadera fue difundida por los medios de prensa
contribuyendo a reafirmar las “órdenes” que recibió César.
El 27 de junio se entró en la etapa final de la Fase 2 de la Operación
Jaque, escogiendo a los mejores pilotos de la aviación del Ejército para tripular los MI-17 y disponiendo que las aeronaves se pintaran de blanco, con
franjas rojas y los distintivos de la supuesta ONG. Tres días después, el
Ministro Santos y los generales Padilla y Montoya revisaron por última vez
la operación, Se intensificaron los ensayos de lo planeado, que abarcaban
desde el momento del aterrizaje, el encuentro con César y sus hombres, lo
que cada uno debía hacer y decir, las posiciones que debían ocupar dentro
del helicóptero, cómo hablar sin mostrar emoción a los secuestrados, sujetar
a los rehenes con las esposas plásticas y qué hacer si la guerrilla descubría
el plan (Bedoya, 2008).
El 1 de julio, en horas de la noche el Ministro Santos y el General
Padilla decidieron que el día “D” y la hora “H” eran el miércoles 2 de julio
a las 05:00 horas. Tal como estaba planeado, los dos helicópteros MI-17
acondicionados, partieron hacia el punto de reunión ubicado entre los ríos
Apoporis, Vaupes y Guaviare, a 72 kilómetros al suroriente de San José del
Guaviare y 58 kilómetros al noroccidente de Tomachipán, aterrizando solo
uno de los helicópteros con la supuesta “misión humanitaria internacional”,
mientras el otro permanecía en el aire con un equipo de fuerzas especiales
que debía actuar en caso se active el cerco humanitario, a la vez de observar
e informar lo que sucedía y presionar con el tiempo para el embarque de los
secuestrados.
El día del rescate, los secuestrados se encontraban en una cabaña cercana
al área donde serían recogidos, desconociendo completamente las razones
de su traslado aunque intuían que estaba relacionado con “pruebas de supervivencia” para reforzar las conversaciones de “intercambio humanitario”.
Ese mismo día recibieron alimentación y los prepararon permitiéndoles
asearse y proporcionándoles algunas ropas.
Aníbal Cueva
Cerca de la una de la tarde se escuchó el ruido de los helicópteros, pero
a diferencia de otras veces, no se ocultaron secuestradores y secuestrados
sino que les indicaron que las aeronaves vendrían para trasladarlos de campamento, e inmediatamente se dispuso la marcha hacia la zona predeterminada para el embarque, escoltados por sus captores.
Encontrándose los rehenes en el sitio junto con César y Gafas, quienes
también se embarcarían en la aeronave, observaron el aterrizaje del helicóptero y el descenso de los supuestos integrantes de la misión internacional
humanitaria, interpretando los papeles que habían ensayado, vestían chalecos con insignias de una ficticia ONG y camisetas con el rostro del Che
Guevara, los “periodistas” con el logo de un canal de televisión procuraban
obtener declaraciones de los cabecillas, entre otros detalles, tal como se ha
podido documentar a través de diversos medios de comunicación.
De acuerdo a lo planeado, para ganarse aún más la confianza, los miembros del equipo “Ángel de la Esperanza” sugirieron esposar a los secuestrados, lo que costó trabajo, ya que los secuestrados se resistieron a hacerlo,
alterándose los ánimos y aumentando el tiempo previsto para la operación.
El engaño fue tan convincente que incluso el supuesto jefe de la misión,
que interpretaba a un italiano, persuadió a Gafas que le entregara el armamento que portaba consigo, una pistola 9 mm, lo que hizo sin objeciones
para poder abordar el helicóptero.
Conforme se desarrollaba la trama, el tiempo iba acortándose y los secuestrados eran embarcados uno por uno en el helicóptero, ocupando el sitio
predeterminado durante el planeamiento. Después de aproximadamente 20
minutos de haber aterrizado el MI-17, cuando todos los secuestrados se encontraban en el interior de la aeronave junto con los dos cabecillas terroristas, ya en pleno vuelo, hubo un rápido movimiento tras el que los miembros
de las FARC fueron reducidos, los ensayos funcionaron perfectamente y los
guerrilleros fueron dominados en segundos, entonces el jefe del operativo
se quitó la gorra y alzando los brazos exclamó: “Somos el Ejército Nacional
de Colombia. Están libres”.
Habían transcurrido 22 minutos y 13 segundos desde que el helicóptero
se posó en tierra, cuando el oficial a cargo llamó al Comandante del Ejército
General Mario Montoya para informarle que la operación había sido todo
un éxito e iba rumbo a San José del Guaviare con los liberados. En tierra
quedaron los guerrilleros de las FARC ignorantes de lo que había acontecido en el aire.
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COMENTARIOS FINALES
Aún existen detalles de la Operación Jaque que no conocemos, y que
por razones de seguridad tardaremos mucho en conocer o no conoceremos, no obstante podemos expresar que cumplió con precisión todas las
etapas de planeamiento y que la ejecución colmó las expectativas que se
habían depositado en ella. De lo descrito, podemos presumir todas las
dificultades que hubo que superar para dar forma y materializar lo planeado, pero debemos destacar la decisión de ejecutarla, y sobre todo, exaltar
a quienes la concibieron y expusieron de forma tan convincente que no
solo consiguieron la aprobación de la idea, sino que con ella brindaron
esperanza y medios tangibles para la liberación de los secuestrados.
Esta operación nos proporciona varios aspectos dignos de estudio,
entre ellos el del secreto u ocultamiento de sus intenciones, el copar las
comunicaciones de las FARC suplantando la estructura de mando, y con
ello mantener el comando y control de los encargados de los secuestrados,
dándoles órdenes para que entregaran confiadamente el grupo de rehenes
a la misión humanitaria internacional, logrando todo esto con la dificultad
de sostener la suplantación y el engaño a través del tiempo.
Sin embargo, también es necesario recalcar que después del éxito de
la operación fueron difundidos en los medios de prensa y comunicación
algunas peculiaridades de la misma, que pensamos no debieron darse a
conocer, en particular sobre la interceptación y suplantación de comunicaciones y la existencia de infiltrados y colaboradores en las FARC, lo
que puede facilitar que esa ONT, como enemigo pensante, tome medidas
que permitan corregir los errores que fueron aprovechados para lograr el
rescate y no exista una nueva oportunidad para continuar explotando esas
ventajas operacionales.
La Operación Jaque tuvo grandes repercusiones para las FARC, las
consecuencias en el frente político internacional fueron graves, ya que
perdieron las cartas que les permitían actuar en ese escenario bajo la fachada del intercambio humanitario y, con ello, el apoyo o presencia de
gobiernos u organizaciones que mediarían con este propósito, afectando
por completo su plan estratégico. Asimismo, el descrédito de esta ONT
aumentó por utilizar secuestrados como elementos de chantaje y extorsión
para el logro de sus fines.
Muy por el contrario, es preciso mencionar que la imagen de las fuerzas militares de Colombia se proyectó con un gran respaldo de la opinión
Aníbal Cueva
pública, que superaba el 89% de aprobación; asimismo esta muestra de
profesionalismo aumentó en los ciudadanos la percepción de la cercanía
del “fin del fin”: la derrota militar de las FARC.
Las fuerzas militares de Colombia pueden sentirse orgullosas de esta
hazaña, justipreciada como “perfecta”; que ya tiene un lugar en la historia
junto con Entebbe y Chavín de Huantar. Más allá de ser un hecho digno
de narrarse, la Operación Jaque constituye un homenaje a quienes desplegaron todo su esfuerzo e iniciativa de manera reservada y sin aspavientos,
soldados anónimos que han librado combates, participado en operaciones
exitosas e intentos fallidos ofreciendo su vida, acciones heroicas tal vez
dejadas en el olvido, de las que hoy esta proeza es el corolario: Jaque fue
la jugada que condenó la partida de las FARC a la derrota y permitió al
pueblo colombiano avizorar una nueva era de paz y progreso.
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
Aníbal Cueva
Referencias
1 Luis Antonio Devia Silva alias “Raúl
Reyes” fue miembro del secretariado de
las FARC y principal vocero durante las
negociaciones de paz con el gobierno de
Andrés Pastrana, también conocido como
el “diplomático de las FARC”, ya que era
el encargado de “relaciones internacionales”. Murió como resultado de la operación
“Fénix” el 1 de marzo de 2008.
2 La zona de distensión en los departamentos de Meta y Caquetá, establecida por el
Presidente de Colombia Andrés Pastrana
Arango, entre los años 1998 y 2002, fue
concedida como uno de los requerimientos
de las FARC para las negociaciones de un
proceso de paz. Este proceso también incluía el despeje militar y la liberación de
los militares y policías secuestrados.
3 En marzo del 2002, el jefe militar de las
FARC Jorge Briceño Suárez, alias “Mono
Jojoy”, divulgó la ley 002 en la que se
anuncia el cobro de un impuesto a todas las
personas naturales y jurídicas cuyo patrimonio sobrepase el millón de dólares.
4 Encontrándose en plena campaña, la ciudadana colombo-francesa y ex candidata
presidencial Ingrid Betancourt acompañada por Clara Rojas, su jefe de campaña,
el ingeniero Adair Lamprea, el fotógrafo
Alan Keller y el camarógrafo Mauricio
Mesa, fueron secuestrados por integrantes
del Frente 15 de las FARC cuando se dirigían a la zona de San Vicente del Caguán,
pese a la múltiples advertencias sobre su
seguridad. Permanecieron en poder de las
FARC Ingrid Betancourt y Clara Rojas,
esta última fue liberada por mediación de
la Cruz Roja Internacional y del Presidente
venezolano Hugo Chávez en San José del
Guaviare, el 10 de enero del 2008. Clara
Rojas también fue protagonista del caso
del niño Emmanuel, su hijo, quien fue gestado durante el cautiverio.
5 El 13 de febrero del 2003, según versiones de las Fuerzas Militares Colombianas una avioneta en que viajaban contratistas norteamericanos se
accidentó en Florencia - Caquetá, por
desperfectos mecánicos. Sus ocupantes, cuatro norteamericanos: Thomas
Howes, Keith Stansell, Mark Gonsalves
y Jennis Thomas, así como el sargento
colombiano de inteligencia del Ejército
Luis Alcides Cruz, fueron secuestrados por las FARC, quienes asesinaron a
los dos últimos. Las FARC a través de
un comunicado de fecha 21 de febrero
confirmaron esta información, indicando que derribaron un avión espía
que efectuaba actividades contraguerrilleras y que tres norteamericanos se
encontraban en su poder y que la vida y
la integridad física de los mismos solo
se podía garantizar si el ejército colombiano suspendía de forma inmediata
los operativos militares.
6 Desmovilizados, personal de las organizaciones narcoterroristas que abandona
sus filas, a los cuales se brinda una serie
de prerrogativas e incentivos, política muy
similar a la Ley de arrepentimiento dada
en el Perú.
7 El 5 de mayo de 2003, elementos de la
Fuerza de Despliegue Rápido y la Brigada
de Fuerzas Especiales intentaron el rescate
de militares secuestrados y del ex Ministro
de Defensa Echeverri y del Gobernador de
Antioquía Gaviria que habían sido plagiados el 21 de abril de 2002 por el frente 34
de las FARC. En un comunicado del mismo 5 de mayo, las FARC responsabilizan
de estas muertes al Presidente Álvaro Uribe: “quien está convencido que a través de
la fuerza, es decir a sangre y fuego, va a
rescatar los prisioneros de guerra en nuestro poder” y que las muertes de los rehenes
se produjeron por “la confrontación entre
los guerrilleros de las Farc-Ep y el Ejército
fascista”. Lo real es que no se produjo enfrentamiento entre las Fuerzas Militares y
los terroristas, siendo asesinados por orden
del “Paisa”, de acuerdo a testimonios de los
sobrevivientes.
las manos, eluden su responsabilidad y la
trasladan solo al Gobierno: “La demencial
intransigencia del Presidente Uribe para
llegar a un intercambio humanitario y su
estrategia de rescate militar por encima
de toda consideración conlleva a tragedias
como la que estamos informando”.
8 El 11 de abril de 2002, Las FARC irrumpen en el Palacio de San Luis, sede de la
Asamblea del Valle, en el centro de Cali,
de donde secuestran a 12 diputados, Juan
Carlos Narváez, Francisco Javier Giraldo,
Carlos Alberto Charry, Ramiro Echeverry,
Sigifredo López, Alberto Quintero, Jairo
Hoyos, Carlos Barragán López, Nacianceno Orozco, Edinson Pérez, Héctor Fabio
Arizmendi y Rufino Varela. El 18 de junio
de 2007 el Comando conjunto de occidente
de las FARC, informa que: “11 diputados
de la Asamblea del Valle que retuvimos en
abril de 2002 murieron en medio del fuego
cruzado cuando un grupo militar sin identificar hasta el momento atacó el campamento donde se encontraban. Sobrevive el
diputado Sigifredo López, quien no estaba
en ese instante junto a los demás retenidos”.
Como toda explicación, las FARC se lavan
9 En la madrugada del 1 de setiembre de
2007, con la participación de aviones de
la Fuerza Aérea Colombiana se realizó
la operación “Sol Naciente”, donde fue
bombardeado el campamento principal de
Tomás Medina Caracas alias “Negro Acacio” cabecilla del frente 16 de las FARC,
causando la baja del mismo. Este golpe fue
considerado como uno de los más fuertes
asestados a las FARC durante ese año, ya
que el “Negro Acacio” era quien proporcionaba recursos a la ONT por montos
cercanos a los 200 millones de dólares provenientes del narcotráfico. Asimismo fue
reconocido por su eficiencia al llegar a realizar el trueque de diez mil fusiles AK-47
por droga en el año 1999, actividad delictiva en la que estuvo involucrado Vladimiro
Montesinos.
Bibliografía
Bedoya Lima, J. (2008, 6 de julio). Detalles
desconocidos de la “Operación Jaque”
cuenta uno de sus principales “alfiles”. El
Tiempo, edición digital, sec. Nación.
Forero, J. (2008b, agosto) Misión imposible.
Revista Diálogo, Edición especial.
CGFM - Comando General Fuerzas Militares de Colombia (2009). Jaque ¡Orgullo de
Colombia! Folleto Un año de libertad, 2 de
julio 2008 - 2 de julio 2009.
Uribe Vélez, A. [Presidente de la República
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Militar. Revista Ejército 144.
Forero, J. (2008a, agosto). Declaraciones del
ex Ministro de Defensa de Colombia Juan
Manuel Santos. Revista Diálogo, Edición
especial.
Padilla de León. Freddy (2009, junio). Jaque
¡Operación Perfecta!, en Revista Ejército.
Villamarín Pulido, L. A. (2009). Complot
contra Colombia. Bogotá: Ediciones Luis
Alberto Villamarín Pulido.
83
Jorge Ortiz Sotelo
HACIA UNA ESCUELA DE PENSAMIENTO ESTRATÉGICO
A
Jorge Ortiz Sotelo
Capitán de Fragata en retiro, egresado de la Escuela Naval del Perú en
1974. Graduado en Historia por la Pontificia Universidad Católica del Perú,
y en Historia Marítima por la Universidad de Londres, Doctorado en
Historia Marítima por la Universidad de St. Andrews, Escocia. Tiene
numerosas publicaciones, tanto en el país como en el extranjero.
Ha sido docente en la Escuela Naval, Escuela Superior de Guerra
Naval, Escuela de Guerra Aérea. Ocupa la cátedra “Dr. Leo A. Shifrin
Distinguished Chair in Naval and Military History”, en el Departamento
de Historia de la Academia Naval de los Estados Unidos.
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval, 2009 - Lima Perú
través del tiempo los avances tecnológicos han incidido de manera notable en la forma como se han llevado a cabo las guerras, de
ello no cabe duda. Sin embargo, algunos aspectos de ese complejo
proceso sociocultural han permanecido más o menos inalterables, sentando
las bases para lo que se ha venido en llamar principios estratégicos. Esto
explica en parte el porqué autores como Sun Tzu1, Karl von Clausewitz2,
Antoine-Henri Jomini3 y Julian S. Corbett4 siguen constituyendo el marco
de referencia para el estudio de la relación entre la política y la estrategia.
Uno de los puntos de coincidencia más importantes de estos estudiosos
de la guerra es reconocer que esta, en su más alto nivel político y militar,
constituye un acto de creatividad del genio humano que emplea la ciencia y
la tecnología disponible para alcanzar sus fines. El curso y el resultado de
cada guerra son determinados por la interacción de una gran cantidad de
factores, que no siempre pueden ser identificados, definidos o cuantificados
con precisión. El peso de factores como la moral nacional, el resultado de
una batalla específica, el ingreso de nuevos participantes, o la conducta de
los líderes políticos y militares, no puede ser determinado con exactitud.
Más que ninguna otra actividad humana, la guerra está dominada por la
incertidumbre, la fricción y el azar.
Sun Tzu, Clausewitz, Jomini y Corbett también están de acuerdo en que
la guerra debe ser determinada por las autoridades políticas; pero a la vez
reconocen que las presiones que deben enfrentar los mandos militares en el
campo de batalla invariablemente llevan a tensiones en las relaciones civiles
militares en torno al mejor empleo de los medios y los principales objetivos
de la guerra. Para resolver este problema, Sun Tzu y Clausewitz recomiendan que la dirección política minimice su interferencia en la conducción de
la guerra en los niveles operacionales y tácticos, tomando en consideración
86
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
la naturaleza de la guerra al formular sus políticas o estrategias. Por otro
lado, Jomini insiste en que una vez que la guerra ha comenzado las autoridades militares deben tener un control pleno. Finalmente, Corbett insiste en
la necesidad de plena subordinación de las operaciones navales, principal
materia de su análisis, al logro de los objetivos militares. En esencia, precisa
que el objetivo de las fuerzas navales no es la destrucción de las fuerzas
enemigas, sino la obtención del control del mar o la negación de este al
contrario.
Todos consideran, de una u otra manera, que la naturaleza de la guerra
debe resultar de la relación específica entre las autoridades políticas, las
militares y el respaldo ciudadano a ese esfuerzo5. Mientras que cada uno
discute el rol de la dirección de la guerra, así como el valor de la inteligencia
y de la decepción, presentan marcadas diferencias de énfasis en cada uno
de estos elementos; por ejemplo, mientras que para Sun Tzu resultan de
importancia capital, para Clausewitz son marginales. Este último hace un
detallado análisis de otros conceptos importantes, tales como guerra limitada, relación entre ataque y defensa, el punto culminante de la victoria, el
principio de continuidad y el centro de gravedad.
El enfoque de Sun Tzu es bastante más amplio e incluye el uso de métodos diplomáticos, económicos y sicológicos antes y durante la guerra,
mientras que el análisis de Clausewitz se concentra más específicamente en
el uso de la fuerza militar una vez que la guerra ha estallado. De acuerdo a
Sun Tzu, el mayor logro de un estratega es ganar sin pelear, curso de acción
que Clausewitz considera altamente impracticable.
A pesar de que estos pensadores estratégicos reconocen el inevitable juego entre los factores racionales e irracionales en la guerra, ven en esta una
actividad esencialmente racional6; y en tal sentido se basa esencialmente en
la correlación de fines y medios, cálculos de costo-beneficio, planeamiento
cuidadoso, recolección de la mejor inteligencia posible y el conocimiento
del verdadero potencial enemigo, así como en la consideración sistemática
de los elementos no racionales.
La estrategia se divide a su vez en varios niveles, correspondiendo a la
más alta instancia del Estado u organización beligerante definir los objetivos
políticos ante una situación de conflicto, algo que para muchos se denomina
el objeto de la guerra. Naturalmente, dichos objetivos tienen que guardar
correspondencia con los medios militares disponibles, y es por ello que se
requiere un permanente diálogo entre quienes conducen la política nacional
Jorge Ortiz
y quienes tienen la responsabilidad de llevar a cabo las operaciones militares. En esta relación, siempre compleja, se mueve la estrategia militar, cuya
tarea esencial será determinar objetivos y cursos de acción para lograrlos,
que permitan a su vez alcanzar los objetivos políticos.
Para algunos analistas, a pesar de importantes diferencias en énfasis y,
a veces, en sustancia, hay una teoría estratégica universal o unificada que
trasciende las grandes brechas del tiempo, cultura y experiencia histórica de
varias naciones. Sin embargo, cuando analizamos a cada uno de los pensadores estratégicos mencionados encontramos que sus teorías surgen como
respuesta a situaciones nacionales determinadas. El caso más evidente es el
del Contralmirante Alfred T. Mahan, cuyos trabajos brindaron cierto sustento teórico al proceso de expansión norteamericano.
Por otro lado, es pertinente señalar que no todos estos pensadores fueron
necesariamente brillantes en la aplicación práctica de sus propias teorías,
cosa que es más evidente en el caso de Corbett, cuya condición de civil lo
mantuvo al margen del campo operacional7. En tal sentido, podríamos concluir que el desarrollo del pensamiento estratégico no requiere indispensablemente su ejercicio por parte de quienes lo producen. Naturalmente, hubo
y hay líderes militares que son brillantes estrategas, pero ello no significa
que teoricen sobre sus propias acciones en el campo de batalla. El mejor
ejemplo de un líder de ese tipo lo encontramos en uno de los jefes militares
más brillantes de todos los tiempos, el corso Napoleón Bonaparte. Sabemos
que fue ávido lector de historia militar, pero no produjo ninguna obra sobre
estrategia militar.
Dicho esto, queda claro que hay dos tipos de aproximación a la estrategia,
la de los que la ejecutan, sea por inspiración o conocimientos acumulados,
y la de quienes desarrollan aproximaciones teóricas en base a experiencias
históricas.
Ahora bien, ¿cuál es nuestra situación en torno a estas dos tendencias?
Queda claro que hemos tenido y tenemos líderes militares que han sido
capaces de conducir nuestras fuerzas de manera eficiente para alcanzar los
objetivos militares y apoyar así al objetivo político. La rica historia peruana
brinda varios ejemplos de ello, pudiendo citar las campañas navales de la
Guerra con Colombia (1828-1829) y de la Guerra del Pacífico (1879-1883),
así como la campaña de Santa Cruz para batir a la primera expedición restauradora al mando de Blanco Encalada (1837).
87
88
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
Más magros son los ejemplos en cuanto al desarrollo de pensamiento
estratégico, donde solo nos vienen a la mente tres ejemplos de análisis
estratégico creativo, los generales Carlos Dellepiani8 y Edgardo Mercado
Jarrín9, y el Doctor y Capitán de Fragata Fernando Romero Pintado10, cuyos
trabajos aparecieron ya algunas décadas atrás. Naturalmente, hay varios artículos sobre temas estratégicos que aparecen esporádicamente en las pocas
revistas profesionales disponibles11, pero en conjunto no alcanzan el peso
específico de lo que podríamos calificar como una escuela de pensamiento
estratégico.
¿A qué nos referimos con una escuela de ese tipo? En esencia, a un análisis permanente y sostenido en el tiempo de la experiencia militar peruana y
extranjera, para extraer de ese ejercicio intelectual lecciones valederas para
su aplicación a nuestra realidad.
Este ensayo de definición implica varias cosas. En primer lugar, la materia de análisis son experiencias propias y extranjeras, lo que requiere su
estudio profundo. Vale decir, encontrar en los aciertos y errores, tanto en la
determinación de los objetivos políticos y militares, como en la creatividad
de los líderes militares para aplicar los medios disponibles para alcanzar dichos objetivos. Ello implica un conocimiento profundo de la historia militar
propia y ajena. Esto fue precisamente lo que hicieron los pensadores estratégicos mencionados al inicio del artículo, Tsu Sun al analizar su campaña
como general del naciente estado Wu en sus luchas contra Ch’u y Yüeh;
Clausewitz y Jomini, al analizar desde distintas perspectivas las campañas napoleónicas; y Corbett al hacer lo propio con las campañas navales
británicas, esencialmente del siglo XVII. Podemos añadir a esta lista al ya
mencionado Contralmirante Mahan, quien basa su teoría sobre el poder naval inicialmente en el análisis de la Segunda Guerra Púnica y la consolida
con el análisis de las campañas navales británicas del XVIII. Lo mismo
puede decirse de Basil Liddell Hart, Raoul Castex, André Beaufre y otros
pensadores estratégicos.
El otro aspecto a tomar en cuenta es la necesidad de que dicho análisis
sea innovador y creativo, cosa que en muchos casos implica apartarse de los
patrones establecidos. Si vemos los casos de los pensadores mencionados,
encontramos que cada uno de ellos, a excepción del primero, se inició en ese
esfuerzo de análisis en una etapa temprana de su vida y perseveró en ello
a lo largo del tiempo. Clausewitz comenzó a publicar sus ideas siendo un
joven oficial del ejército prusiano de escasos 25 años, criticando las ideas de
Jorge Ortiz
Karl von Büllow12. El suizo Jomini publicó su primera obra sobre estrategia
a los 26 años, siendo joven oficial del ejército francés13. Corbett comenzó
a publicar sobre la marina inglesa del periodo de Cromwell a los 35 años14.
Mahan hizo lo propio con un análisis de la guerra civil norteamericana a los
43 años15. La primera obra del Capitán británico Basil Liddell Hart, sobre
Escipión el Africano, apareció cuando solo tenía 31 años16, mientras que
siendo aún un joven alférez de fragata el brillante Raoul Castex publicó su
primer trabajo sobre el estado mayor en la marina francesa17.
De esa manera, encontramos como denominador común que fueron
hombres que se iniciaron relativamente jóvenes en el análisis estratégico
y que pudieron dedicarse largos años a estudiar y analizar las experiencias militares pasadas para poder sacar conclusiones valederas de ellas. Así
pues, podríamos concluir que lo deseable es que este tipo de estudios sea
emprendido por quienes aún están en una etapa temprana de su adultez, de
modo que tengan tiempo e imaginación innovadora para extraer lecciones
novedosas de las experiencias pasadas. En tal sentido, esperar 30 o 40 años
de ejercicio de la profesión militar para comenzar a pensar críticamente
en temas estratégicos resulta no solo una contradicción histórica, sino que
también puede llevar al planteamiento de análisis poco innovadores.
Es cierto, por otro lado, que las escuelas de guerra en todas partes del
mundo centran sus esfuerzos en difundir el pensamiento estratégico. Pero
no nos engañemos, dichos cursos no constituyen en sí una escuela generadora de ese tipo de pensamiento. Usualmente recurrimos a los clásicos
mencionados, o a algunos otros analistas contemporáneos, pero la ya señalada carencia de producción de pensamiento estratégico nacional nos puede
llevar a fertilizar la imaginación estratégica de los futuros líderes militares
con experiencias poco aplicables a nuestra realidad.
La realidad es que, siendo el Perú quizá el país que más guerras ha sostenido en Sudamérica, tenemos una rica experiencia que debe ser materia de
análisis e interpretación, con proyección sobre el presente. Eso es lo que se
ha hecho en otras latitudes, y eso es lo que debemos hacer para contar con
una vigorosa escuela de pensamiento estratégico.
¿Qué implica una propuesta de este tipo? A mi entender, la conformación
de un pequeño núcleo de jóvenes profesionales, civiles y militares, que puedan concentrarse en el estudio sostenido de nuestra experiencia militar, y
extraer de él las lecciones que contiene. Naturalmente, este tipo de análisis
tiene que ser público y prestarse al debate, puesto que es la única manera
89
90
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
de enriquecerlo, implicando con ello destacar aciertos y reconocer errores,
cuando los haya.
Bajo este esquema, debemos preguntarnos también qué tan contemporáneas pueden ser las guerras, conflictos o temas a analizar. La experiencia internacional sugiere que esa contemporaneidad es directamente
proporcional al nivel de relaciones civiles - militares. Vale decir, en aquellas sociedades donde estas son adecuadas, se debaten temas estratégicos
contemporáneos para obtener de ese modo el respaldo de la población.
Por el contrario, en las sociedades donde esas relaciones son conflictivas,
el debate es inexistente, lo que genera un efecto negativo en su propia
política de seguridad.
El gran problema en este tipo de propuesta es que va a contramano de
una de las características negativas de la sociedad peruana, la inmediatez.
Pensar en una inversión en el ámbito del conocimiento, en uno de los países latinoamericanos que menos invierte en ciencia y tecnología, quizá sea
ilusorio. No obstante, creo importante insistir en este tema, no porque en
otros lugares existan centros de estudios estratégicos como el propuesto,
sino porque es una necesidad que no debemos seguir postergando, que debe
ser atendida si queremos mejorar nuestras capacidades militares y construir
unas relaciones civiles - militares coherentes y maduras, que contribuyan a
un mejor estado de seguridad nacional.
Jorge Ortiz
Referencias
1 Sun Tzu vivió en siglo V a. C. en el reino
de Wu, China. Se le atribuye El arte de la
Guerra, obra clásica en la evolución del
pensamiento militar.
2 Karl von Clausewitz (1780-1831) sirvió en el
ejército prusiano contra Napoleón y posteriormente en el ejército ruso. Fue director de
la Academia de Guerra en Berlín entre 1818 y
1830. Su obra más conocida es De la Guerra.
3 Antoine-Henri Jomini (1779-1869), nacido
en Suiza, se unió al ejército francés y posteriormente al ruso. Su obra principal es El
arte de la Guerra.
4 Sir Julian S. Corbett (1854-1922) enseñó
Historia Naval en el Royal Naval College,
produciendo como fruto de su experiencia
en ese centro su obra más conocida, Algunos Principios de Estrategia Marítima.
5 Esta es la esencia de la trilogía de Clausewitz.
6 No tener objetivos ni límites implicaría el
ejercicio de la violencia por el mismo hecho
de la violencia, algo que lamentablemente
se sigue presentado en algunos lugares,
particularmente en el marco de guerras internas de origen étnico o religioso.
7 No obstante su cercanía con la armada,
particularmente con los almirantes John A.
Fisher y Herbert Richmond, le brindaron
un buen conocimiento de sus capacidades
y limitaciones.
8 Su obra principal, la Historia Militar del
Perú, apareció en sucesivas ediciones entre
1931 y 1977, y pese a su antigüedad contiene valiosas propuestas teóricas.
9 Autor de numerosos trabajos sobre temas
de política, quizá el más centrado en el
ámbito estratégico sea Política y estrategia
en la guerra de Chile (Lima, s.n., 1967).
10 Prolífico autor de temas navales, lingüísticos e históricos, su poco conocido trabajo
Las fuerzas de la marina en el nor-oriente
y la guerra fluvial apareció en una edición
reservada poco después de la Guerra con
Colombia de 1932-1933. Véase mi trabajo
“Fernando Romero: marino e historiador”,
Jorge Ortiz Sotelo, editor (1999). Fernando Romero: maestro, marino y malambino.
Lima: CONCYTEC / Universidad Nacional San Cristóbal de Huamanga / Asociación de Historia Marítima y Naval Iberoamericana, pp. 39-70.
11 Con la salvedad de la Revista de Marina,
las revistas profesionales no han tenido la
continuidad deseable.
12 Karl von Büllow (1805). Bemerkungen
über die reine und angewandte Strategie des
Herrn von Bülow. Neue Bellona, IX(3).
13 Antoine-Henri Jomini (1805). Traité de
grande tactique, ou, Relation de la guerre de sept ans, extraite de Tempelhof,
commentée at comparée aux principales
opérations de la derniére guerre; avec un
recueil des maximes les plus important de
l’art militaire, justifiées par ces différents
évenéments. Paris: Giguet et Michaud.
14 Sir Julian S. Corbett (1889). Monk. Londres;
Macmillan & Co.
15 Alfred T. Mahan (1883). The Gulf and Inland Waters. Nueva York: Scribner.
16 Basil Liddell Hart (1926). A Greater than
Napoleon: Scipio Africanus. Londres:
Blackwood.
17 Raoul Castex (1909). Le Gran etat-major
naval: Question militarie d’actualité.
París: H. Charles-Lavauzelle.
91
César Linares Roca, José Canora Espinoza,
Guillermo Conde Ruiz, Eustaquio Ríos Del Águila
VISLUMBREMOS EL CAMBIO:
¿Cómo garantizar una adecuada capacidad
de Defensa Marítima?1
César Linares Roca
Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1984.
Calificado en Electrónica y Comunicaciones, y Guerra de Superficie,
MBA por la Universidad San Ignacio de Loyola, Programa Avanzado
de Administración de Empresas en la Universidad ESAN, Diplomado
en Alta Dirección, CENTRUM - Católica, y primer puesto del Programa
de Alta Dirección para la Defensa, Escuela Superior de Guerra Naval.
Ha recibido la Cruz Peruana al Mérito Naval y la Medalla al Mérito
del gobierno de los Estados Unidos, entre otros distintivos.
José Canora Espinosa
Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1984.
Bachiller en Ciencias Marítimas. Calificado en Armas Submarinas y Guerra
de Superficie, especializado en los programas de Comando y Estado
Mayor y Alta Dirección para la Defensa, Magíster en Administración de
la Universidad ESAN, cursó estudios en la Universidad de la Defensa de
Beijing, China.
Guillermo Conde Ruiz
Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1984.
Bachiller en Ciencias Marítimas. Calificado en Submarinos e Inteligencia,
ha cursado programas de Comando y Estado Mayor y Alta Dirección para
la Defensa en la Escuela Superior de Guerra Naval. Se ha desempeñado
como docente en la Escuela de Submarinos y Escuela Superior de Guerra
Naval. Ha obtenido la condecoración Cruz Peruana al Mérito Naval, grado
Oficial, y al Mérito Naval, grado Oficial, de la Fuerza Naval Boliviana.
Eustaquio Ríos Del Águila
Coronel de la Fuerza Aérea del Perú, graduado en la Escuela de la
Fuerza Aérea en 1984. Master en Gestión Empresarial por la Universidad
Nacional de la Amazonía Peruana. Diplomado en Supervivencia en el Mar,
Supervivencia en la Selva, Comando y Estado Mayor, Programa de Alta
Dirección para la Defensa de CENTRUM - Católica, y otros en el Perú y los
Estados Unidos. Piloto con 8,700 horas de experiencia de vuelo. Ha sido
catedrático e instructor. Fue Comandante General de la Cuarta Región
Aérea Territorial.
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval, 2009 - Lima Perú
L
ograr desplegar una adecuada capacidad de defensa marítima que
satisfaga las necesidades de la nación para garantizar su soberanía e
integridad es un problema de preocupación latente y permanente que
enfrenta la Marina de Guerra del Perú, en el rol que le compete como integrante del sistema de defensa del país. En este sentido, y consecuentes con
las reformas estatales que se vienen dando desde hace más de una década en
diferentes expresiones de la actividad nacional, la institución se ve en la necesidad de adecuar y enmarcar sus tareas de preparación a fin de alinearse con
dichas reformas, buscando mantener una posición referente y de eficiencia
institucional dentro de la organización estatal.
Parte fundamental del proceso de reformas emprendido por el Estado, al
que nos referimos, se orienta hacia la búsqueda de las mejoras condiciones
para alcanzar el bienestar general o bien común, traducido en la calidad de
los bienes y servicios que un Estado provee a sus ciudadanos, de forma que
contribuyan a mejorar sus condiciones de vida, lo cual se relaciona con la
identificación de las necesidades prioritarias de la población y la calidad del
gasto, que debe entenderse como el uso más eficiente y eficaz del gasto público. Esta situación ha llevado al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a
desarrollar la metodología de Programación Presupuestaria Estratégica (PPE),
a través de la cual las instituciones públicas podrán identificar las intervenciones más eficientes y eficaces, contribuyendo a mejorar su calidad de gasto.
En la PPE, para asegurar la calidad del gasto público, se debe asociar el
gasto con los resultados obtenidos a partir de él. Esto ayudará a determinar
si se debe incrementar el gasto en una particular intervención o si se deben
hacer cambios, por el bajo nivel de resultados obtenidos (MEF, 2008:3).
Consecuentemente con lo expresado, y por ser de plazo perentorio (no más
de un año), la asunción de la PPE por parte de la totalidad de sectores de la
94
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
administración pública, el sector Defensa, y por ende la Marina de Guerra
del Perú como institución subordinada, se ven en la obligación de acoger
la filosofía y metodología de la PPE, situación que dada la particularidad
de tener que administrar el producto intangible Defensa, su adopción, no
necesariamente será de aplicación directa, demandando se realicen ajustes
y adaptaciones con herramientas que permitan gestionar la intangibilidad
de las variables intervinientes.
Para un mejor entendimiento de la propuesta, debemos comprender el
proceso de la política nacional y específicamente el concepto de la seguridad
nacional, a fin de que se logre un cabal alineamiento entre los componentes
de la Gran estrategia, facilitando así el entendimiento de la herramienta
propuesta y el complejo proceso de la implementación de la Programación
Presupuestaria Estratégica (PPE) y del Presupuesto por Resultados (PPR)
en la institución, tendiente a coadyuvar la sostenibilidad de la capacidad de
defensa marítima de los medios de la Marina de Guerra del Perú.
Sobre la base conceptual de un modelo genérico de insumo-producto, la
propuesta plantea un mecanismo de solución que se soporta en el empleo
de un Cuadro de Mando Integral (CMI) o Balanced Score Card (BSC), por
sus siglas inglés, el cual no solo satisface y compatibiliza la metodología
exigida por la PPE y el PPR, sino que también nos enrumba a la definición
de los procesos e interacciones de la institución y al planteamiento de las
respectivas estrategias, con la potencialidad de llevar las mismas a la acción, generando el correspondiente seguimiento a través de indicadores de
gestión, para efectos de la asignación de los recursos requeridos.
En los párrafos siguientes iremos desarrollando sucintamente la teorización expuesta, de manera tal de satisfacer una necesidad institucional ineludible, y de gran relevancia por el impacto transformacional que representa
para las generaciones futuras y la marcha institucional.
ÁREA PROBLEMÁTICA
La distribución de los recursos públicos a los diferentes sectores de la
administración estatal es siempre un problema de relevancia fundamental
para los gobiernos, puesto que las necesidades de bienestar general para la
población son cada vez mayores y los medios para atenderlas son escasos o
no cubren a satisfacción las expectativas de los ciudadanos.
En este contexto y con un mundo inserto en la globalización, las preocupaciones de índole social se han convertido en una prioridad que es esgrimida como bandera de lucha al interior de las organizaciones del Estado, en su
César Linares, José Canora, Guillermo Conde, Eustaquio Ríos
búsqueda de obtener mejores asignaciones presupuestales para la ejecución
de sus responsabilidades institucionales. Esta situación pone en desventaja a
otras entidades estatales, como las del sector Defensa, que podrían ser percibidas como desconectadas de una realidad social inherentemente orientada al crecimiento económico sostenible y desarrollo para la obtención de
mejores condiciones de vida.
Nada más alejado, en todo caso de la realidad objetiva de la nación, ya que
el concepto de crecimiento y desarrollo no podría ser alcanzado si no es en
un entorno particular de Defensa, en el cual se den las condiciones naturales
para el flujo normal de la totalidad de actividades del Estado, tanto en el orden
interno como en el orden externo. Esta condición sui generis la entendemos
como Seguridad Nacional, aglutinador del desarrollo y la defensa nacional.
La Marina de Guerra del Perú desarrolla actualmente sus actividades
de carácter presupuestal en un marco normativo que no se ajusta a la nueva
implementación de la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE) del
Ministerio de Economía y Finanzas, por lo cual es necesario adecuarse a fin
de garantizar el cumplimiento de su misión constitucional, sostenibilidad institucional, esencia marítima y capacidad de defensa, no solo obteniendo un
adecuado flujo de recursos públicos, sino, también, buscando la plena convicción de los decisores gubernamentales, que permita dicha asignación.
Tal como se detalla en el siguiente diagrama causal (Figura 1), el proceso
de la política nacional presenta una evidente problemática, en la cual el sistema de seguridad nacional encuentra conflictos en la dinámica de interacción
que debe existir entre la política y la defensa.
Figura 1Diagrama
causal de enfoque del problema
Limitaciones
presupuestales
Decisión política
favorable a Defensa
+ Crecimiento
económico
+ Seguridad
+ Efecto
disuasivo
R1
SEGURIDAD
NACIONAL
– Nivel de
amenaza
+ Balance
entre
Desarrollo
y Defensa
–
+ Capacidad
de Defensa
– Gasto
público
p/inversión en
Defensa
C2
ASIGNACIÓN
DE RECURSOS
– Sensación
de riesgo
– Manifestación
de intereses
contrapuestos
95
96
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
Para este caso, por un lado tenemos un círculo reforzador donde inicialmente asumimos que el estamento político no se encuentra debidamente
alineado con la política de defensa, lo que genera una disminución en el desarrollo en dicha materia, afectando directamente a la capacidad de Defensa
de las fuerzas armadas (FFAA) para cumplir su misión, redundando en un
mayor riesgo frente a cualquier amenaza externa debido a que presenta un
menor efecto disuasivo, evidenciando poca seguridad y bajo nivel de desarrollo. Por otro lado, encontramos en esta sistémica un círculo compensador
de la asignación de recursos, que, ante la falta de decisión política, genera
un mayor nivel de inseguridad y sensación de riesgo, que a su vez refleja un
mayor requerimiento presupuestal, que debería obedecer a una metodología
y planificación con una asignación coherente, articulada y moderna, que es
necesario comprender.
Evidentemente, lo que se persigue es que la relación causal de las diferentes variables interactúe en la búsqueda de un resultado favorable en
términos de “entregables para la nación”. Estos entregables, para el caso de
la Marina de Guerra del Perú son, como veremos: la eficacia operacional,
vista como alistamiento operacional, la imagen institucional y la generación
de una política institucional, elementos que finalmente se reflejarán en un
nivel de impacto estratégico para la nación, al cual denominaremos capacidad de defensa marítima.
PECULIARIDADES DE IMPLEMENTACIÓN DEL PPR
EN EL SECTOR DEFENSA
El objetivo de implementar el Presupuesto por Resultados es lograr que el
proceso presupuestario favorezca e impulse el desarrollo progresivo de una
gestión orientada a resultados en toda la administración pública, fortaleciendo la eficacia y equidad del gasto público, para así contribuir a la mejora del
desempeño del Estado, respecto del bienestar de la población (MEF, 2008:3).
Lo cierto es que el esfuerzo que representa la implementación de la programación y formulación del presupuesto a través de la PPE en el sector estatal no
ha sido del todo alentador, si se toman en cuenta algunos de los inconvenientes
suscitados, que pasan por una falta de comprensión cabal del mecanismo y las
peculiaridades propias de cada sector, que le dan una connotación especial al
proceso de aplicación del PPR.
Además, estas actividades no han llevado al manejo de indicadores de
resultado y producto, sobre los cuales se midan las mejoras en el bienestar
César Linares, José Canora, Guillermo Conde, Eustaquio Ríos
de la población, para los términos contenidos en dichos programas presupuestarios estratégicos.
Las deficiencias más saltantes en los indicadores de resultados se reflejaron en las limitaciones para la toma de decisiones, en la priorización de
recursos globales a nivel nacional y entre regiones, así como en establecer,
de manera precisa, los niveles de efectividad del Estado en la mejora del
bienestar de la población para los resultados priorizados.
Como se ha podido comprobar, muchos de los Programas presupuestales estratégicos ya se encuentran bajo la evaluación y fiscalización del MEF,
donde cuentan con indicadores que permiten monitorear el avance de dicha
implementación. Si recogiéramos esta experiencia para llevar adelante el proceso en el sector Defensa, es importante que –tanto a nivel territorial como
sectorial, así como en cada institución militar o pliego presupuestal– se definan las necesidades y demandas del país que a cada instancia le corresponde
atender en cumplimiento de su misión, en su ámbito de competencia.
Sobre la base del análisis de la demanda y la oferta con que se cuenta, se
debiera establecer su nivel de cobertura y las brechas que faltan ser cubiertas. En función a ello, se establecerían los resultados, se definirían las acciones para alcanzarlos y se asignarían los recursos a partir de las prioridades
planteadas.
Al respecto, el MEF aún no ha programado la implementación del sistema
PPE al sector Defensa, de acuerdo con el proceso detallado en el párrafo anterior, sobre todo, porque, a diferencia del resto de sectores, el sector Defensa
y su finalidad, la Defensa Nacional, se orientan al manejo de indicadores de
resultados intangibles o de percepción subjetiva, los cuales a su vez tienen
vinculación directa con el cambiante entorno de seguridad; razón por la cual,
antes de cualquier implementación, deberán definirse correctamente dichos
indicadores y sus respectivos sistemas de medición y evaluación. Los programas presupuestales estratégicos vienen aplicándose de manera progresiva
en la administración pública y obedecen a indicadores fácilmente medibles y
cuantificables, tanto en las áreas de salud, justicia, educación, etc. En cambio,
la capacidad de disuasión o la capacidad de defensa marítima, donde el pliego
deberá definir los indicadores de desempeño y señalar los valores a alcanzar,
en cada uno de los indicadores definidos (meta), y los medios de verificación
para su seguimiento y evaluación; pueden obedecer a percepciones cualitativas
o subjetivas, que en algunos casos deberían medirse fuera del ámbito nacional. Es aquí, en esta conceptualización, en donde radica el principal problema
97
98
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
que vislumbra una implementación en el sector Defensa, sobre las actuales
directrices del PPE, sin ahondar hacia el interior de los procesos de cada una
de las unidades ejecutoras del pliego presupuestal, las cuales debieran realizar
cambios sustanciales en sus actuales mecanismos, procedimientos y sistemas
de preparación y capacitación, descartando el cambio sobre los modelos mentales presupuestales, que quizás sea el punto más complejo de salvar.
APLICACIÓN DE HERRAMIENTA ESTRATÉGICA
PARA MEDICIÓN DE INTANGIBLES
Los más importantes avances en materia de evaluación del desempeño
organizacional, de implementación y despliegue estratégico están girando en
torno a la herramienta cuadro de mando integral o Balanced Scorecard. Los
sistemas de evaluación de desempeño organizacional no son materia nueva,
una variedad de métodos y prácticas han sido utilizados por décadas. Uno de
estos métodos es la aplicación de la herramienta Presupuesto por Resultados
(PPR) de la Programación de Planeamiento Estratégico (PPE), en proceso
de implementación por parte del Estado peruano, a través del Ministerio de
Economía y Finanzas, con una exigencia de cumplimiento entre el 2010 y
2011, debiendo quedar implementado en todos los sectores del aparato estatal.
Los sectores estatales vistos como pliegos y unidades ejecutoras, deberán
estar inmersos en esta nueva herramienta para, principalmente, optimizar los
recursos escasos del país y tener pleno conocimiento de los efectos logrados
con la aplicación de fondos que el Estado destina a diversos programas de los
respectivos sectores. Sin embargo, las dificultades para el sector Defensa –o
para aplicar al modelo propuesto por el MEF en el cual se miden intangibles–
serán mayores, como ya hemos mencionado, y por ello quedaría plenamente
justificada la utilización de una herramienta más potente como el CMI.
Un ejemplo de lo mencionado se materializa en la propuesta del Ministerio
de Salud (que el MEF consignó como ejemplo piloto para los demás sectores), donde tangibiliza resultados de acuerdo a procedimientos y mediciones
estandarizadas a nivel global y regional, acogiendo características propias de
cada país, lo cual facilita la aplicación de esta herramienta de medición y control de asignación de presupuesto. Sin embargo, en el sector Defensa el tema
es distinto, pues no existe un procedimiento generalizado a nivel mundial o
regional para la medición de, por ejemplo: la capacidad de defensa de un país,
pasa por la subjetividad de lo que se considera seguridad en cada uno de los
países, sea en forma directa, con la medición de una capacidad de defensa, de
tenerse las herramientas o en su defecto, en el balance que debe haber entre los
César Linares, José Canora, Guillermo Conde, Eustaquio Ríos
conceptos de defensa y desarrollo. Es sabido que las mediciones de desarrollo
se estandarizan fácilmente, están elaboradas de una u otra manera, inclusive,
permiten la medición inmediata, casi en tiempo real, efectuando las comparaciones tanto en función a metas internas por lograr, como en comparación
con otros países que adoptan modelos similares de desarrollo. Los modelos de
desarrollo están implementados por una serie de organizaciones internacionales principalmente las asociadas a la Organización de las Naciones Unidas
(ONU), sin soslayar aquellas de índole privado. Sin embargo, la capacidad
de defensa de un país es completamente intangible y subjetiva, siendo por
ello la mejor herramienta para la medición de estas variables, el Cuadro de
Mando Integral (CMI), pues recoge, prácticamente, todas las características
importantes respecto a un moderno sistema de evaluación del desempeño organizacional y de comunicación y despliegue de estrategias.
El CMI se basa en los mismos principios de otras prácticas de gestión:
enfoque en el cliente, eficacia y eficiencia operativa y desarrollo de una fuerza
de trabajo altamente productiva y motivada. La ventaja del CMI es que también proporciona un marco adecuado para medir y hacer seguimiento a todos
esos factores de acuerdo a una base continua y sistemática. De esta manera
ayuda a los integrantes de una organización a pensar en términos estratégicos,
facilitándoles el entendimiento de aquello que es importante para la visión de
la organización. En realidad, esta herramienta no está pensada para controlar
a la gente, sino para ser un agente de cambio, pues ayuda a la comunicación y
comprensión de los temas claves de la organización (Villajuana, 2007).
Si bien es cierto que la implementación de un CMI está basado en cuatro
perspectivas orientadas a la concepción de indicadores financieros, y que
tradicionalmente las empresas han evaluado el desempeño utilizando datos
provenientes de las ventas, las utilidades o el retorno de la inversión, el CMI
también controla factores tales como medición de satisfacción del cliente,
operaciones internas y crecimiento y aprendizaje de los colaboradores. En síntesis, todo lo que sucede en la organización afecta los resultados financieros,
por esta razón se necesita la medición de aquellos factores que actúan como
inductores dicho desempeño. Sin embargo, podríamos hacer un símil entre
una empresa dedicada a satisfacer los niveles de rentabilidad que sus accionistas desean y crear valor para ellos, con una organización sin fines de lucro
o estatal orientada a dar la satisfacción de servicio a sus contribuyentes, a su
nación. En primera instancia debemos tener claro que una empresa establece
una estrategia, por ejemplo, de posicionamiento en el mercado, mientras que
una organización pública o estatal tiene establecida una misión normalmente
99
100
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
César Linares, José Canora, Guillermo Conde, Eustaquio Ríos
ordenada por ley. En la figura 2, se puede observar la correlación de las perspectivas tradicionales del CMI y la posibilidad de cambio de perspectivas en
función al misionamiento de una entidad estatal y a la generación de valor.
Figura 2 Matriz de generación de valor entre empresas privadas
y sector estatal
EMPRESA PRIVADA
ESTRATEGIA DE POSICIONAMIENTO
MISIÓN
SECTOR PÚBLICO
EMPRESA ESTATAL
PERSPECTIVAS
INDICADOR
DE VALOR
PERSPECTIVA
FINANCIERA
Si tenemos éxito,
¿cómo nos ven
los accionistas?
PERSPECTIVA
FIDUCIARIA
Si tenemos éxito,
¿cómo nos deben ver
los contribuyentes?
PERSPECTIVA
DEL CLIENTE
PERSPECTIVA
DEL CLIENTE
PERSPECTIVA
DE PROCESOS
INTERNOS
PERSPECTIVA
INTERNA
PERSPECTIVA DE
APRENDIZAJE
PERSPECTIVA DE
APRENDIZAJE Y
CRECIMIENTO
PROPUESTA
DE VALOR
PROCESOS
CRÍTICOS
GESTIÓN
DEL CAMBIO
Para lograr nuestra
misión, ¿cómo nos
deben ver nuestros
clientes?
Para cumplir con
nuestra misión,
¿cómo nos deben ver
nuestros clientes?
Para satisfacer a
nuestros clientes,
¿qué procesos deben
ser excelentes?
Para satisfacer a la
nación, los contribuyentes, ¿cómo deben
ser de excelentes
nuestros procesos?
Para lograr nuestra
visión, ¿cuánto debe
aprender y mejorar
nuestra organización?
Para lograr nuestra
visión, ¿cuánto debe
aprender y mejorar
nuestra organización?
Por ello, se puede sostener que no es difícil establecer bajo cuatro perspectivas –no necesariamente tradicionales- del CMI, los factores o inductores que coadyuven con mayor peso o influencia a la consecución de una
finalidad como es, por ejemplo, la capacidad de defensa de un país, a pesar de la intangibilidad de su medición y la subjetividad que trae consigo;
pues puede ser traducida en una serie de objetivos medibles, trabajados
y diseñados para que su medición, individual o en forma colectiva, nos presente resultados del alcance efectivo, logrado o por lograr del misionamiento
correspondiente (Robert Kaplan y David Norton, 1992).
En resumen, muchas organizaciones, sean del sector privado o estatal,
usando las perspectivas tradicionales o las adecuadas y diseñadas a su quehacer, han adoptado el CMI como herramienta para mejorar su sistema de
medición de desempeño. Con esto, además, han logrado clarificar conceptos
y lograr consensos, focalizándose en el mejoramiento deseado del desempeño, de pocos, pero cruciales, indicadores. Últimamente, otros han usado
el CMI como fundamento de un sistema de gestión estratégica integrado e
iterativo (Morales, 2001:11-12), para:
- Precisar, actualizar y comunicar la estrategia a través de la organización.
- Alinear los objetivos funcionales e individuales con la estrategia o
misión de la organización.
- Conectar los objetivos estratégicos con los planes operacionales y presupuestos.
- Facilitar la identificación de las relaciones causa–efecto entre los resultados operacionales, desempeño en el mercado o sector (estatalmente hablando), procesos internos y desempeño del personal.
- Identificar y alinear todas las iniciativas estratégicas.
- Conducir revisiones periódicas para aprender y mejorar la estrategia.
El CMI permite a la organización alinear sus procesos de gestión y focalizarla en su accionar para la implementación de la estrategia de largo plazo.
Sin un CMI, la mayoría de las organizaciones serán incapaces de lograr una
consistencia similar de visión y acción cuando traten de cambiar de dirección
introduciendo nuevas estrategias y procesos. El CMI provee un marco de referencia para gestionar la implementación de la estrategia, además de permitir su
propia evolución en respuesta a cambios externos (Kaplan & Norton, 2003).
CORRESPONDENCIA FUNCIONAL ENTRE PPR Y CMI
El PPR requiere de un sistema que sea medible por el ente decisor y exige a
la unidad ejecutora que el gasto esté acorde a lo que el Estado le asigne en términos de calidad. En función a lo esbozado en el acápite anterior, el PPR para
el sector Defensa se perfilaría sobre la utilización de un CMI bajo la óptica
que este posee para el manejo de intangibles, es decir, describir, medir y gestionar la estrategia y el control presupuestal del PPE, dada la correspondencia
y articulación que tendría el CMI para trabajar sobre el esquema del PPR.
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
César Linares, José Canora, Guillermo Conde, Eustaquio Ríos
Si observamos la figura 3 que se muestra a continuación, podemos verificar a simple vista la correspondencia funcional entre PPR y CMI, a la cual
nos estamos refiriendo.
Figura 3 Correspondencia funcional entre PPE y CMI
PPR
I. FASE
Diagnóstico
PPE
II. FASE
Diseño
PE
III. FASE
Formulación
PPE
Modelo conceptual
Problema central
Modelo explicativo
Causa directa/indirecta
CMI
Diagrama causal
CMI (mapa)
Relación causa-efecto
Modelo prescriptivo
Puntos vulnerables
CMI
(mapa + TGE)
Indicadores
Modelo lógico
Productos
Resultados
CMI
(mapa + TGE + PA)
Tareas + Req.
Recursos
Modelo operativo
CMI
(mapa + TGE +
tareas y recursos)
Responsabilidades
+ Asignación
Recursos
Modelo presupuestal
Meta,
actividad/proyecto,
prog. estratégico
La mencionada correspondencia funcional se explica de la siguiente manera:
Para la I FASE del PPE, la fase de Diagnóstico incluye los modelos
conceptual, explicativo y prescriptivo, que a su vez identifican el problema
central, las causas directas o indirectas y los puntos vulnerables, respectivamente; la correspondencia con el CMI se produce con cada uno de estos
componentes de la primera fase del PPE, a través del diagrama causal, el
mapa estratégico y el cuadro de mando integral; los que a su vez permiten
identificar los inductores relevantes del problema, su relación causa efecto y
el diseño de indicadores.
Para la II FASE del PPE, la fase de Diseño, que solo contempla el desarrollo del modelo lógico, donde se presentan las relaciones entre insumos,
procesos, actividades y productos en base a las intervenciones del modelo
prescriptivo y los resultados de corto, mediano y largo plazo en base al modelo explicativo; la correspondencia se da a través de el mapa estratégico,
los objetivos, las metas, los planes de acción, las tareas y, finalmente, la
definición y determinación de los recursos requeridos.
Para la III FASE del PPE, la fase de Formulación, en la cual se define el
modelo operativo que es trasladado en términos de un modelo presupuestal
determinado y en donde se establecen metas, componentes, actividades y
proyectos que concluyen en un programa estratégico, la correspondencia
con el CMI se produce simplemente en la asignación de responsabilidades y
la respectiva priorización u ordenamiento de las tareas antes definidas, a las
cuales se les efectuará la correspondiente asignación de recursos en función
a la presupuestación.
DESARROLLO DEL MODELO
En este punto es conveniente revisar la definición del problema que nos
avoca, el cual se centra en la búsqueda de una propuesta que garantice, en
el tiempo, un adecuado flujo de recursos públicos, que a su vez permita
lograr a la Marina de Guerra del Perú una capacidad de defensa marítima,
concordante con los objetivos perseguidos por la seguridad nacional.
Desde esta perspectiva, y sobre la base de las exigencias de la programación presupuestaria estratégica del Ministerio de Economía y Finanzas,
el modelo de solución, desde el más alto nivel de decisión nacional, pasará
por satisfacer de forma mandatoria las necesidades de la población, las
cuales, tomadas como insumo principal, ingresan a un proceso de gestión
pública que se traduce en soluciones de bienestar integral, materializadas
por el concepto de seguridad nacional y que serán el producto de nuestro
sistema. Este producto deberá ser verificado permanentemente en cuanto
a sus indicadores de medición y evaluación del desempeño, garantizando
que se alcancen los resultados, la calidad y el impacto deseados sobre la
población.
La función insumo-producto descrita configura de manera genérica
el modelo de solución a la problemática planteada, para lo cual hemos
identificado que el uso de la herramienta estratégica del Cuadro de Mando
Integral (CMI) o Balanced Scorecard (BSC) constituye el elemento de dirección y conducción estratégica que la Marina de Guerra del Perú debiera
emplear, no solo como mecanismo de medición y evaluación de sus indicadores de gestión para el gasto público, sino también como mecanismo
de implementación de las estrategias institucionales.
Se muestra en la figura 4 la representación gráfica del modelo que incorpora en sus componentes la herramienta del CMI y que además es
compatible con la filosofía del PPE.
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
César Linares, José Canora, Guillermo Conde, Eustaquio Ríos
Figura 4 Modelo genérico de la propuesta
NIVELES
• Político – Estratégico
• Sectorial Defensa
• Militar (CCFFAA – IIAA)
•Necesidades
de la nación
• Problemas
nivel país
• Brechas
Insumo
PROCESOS
• Desarrollo de estrategias
por niveles
• Implementación de inductores
y diseño de indicadores
•Seguridad
Nacional
• Alineamiento
entre Desarrollo
y Defensa
• Objetivos
• Metas
Producto
Herramienta
de medición
estratégica
DESARROLLO DEL CMI
El satisfacer los objetivos de la política de defensa nacional y a su vez
cumplir las exigencias de la reforma presupuestal que viene impulsando el
Gobierno de manera progresiva e ineludible, configura una compleja articulación y alineamiento de las actividades a ser realizadas entre los actores
estratégicos para el cumplimiento de las tareas adecuadamente y garantizar la
continuidad y subsistencia de las respectivas organizaciones, sobre los mecanismos de trabajo tendientes a satisfacer los grandes intereses de la nación.
Superadas las etapas de planeamiento estratégico y diagnóstico, que demandan los estamentos estatales, la Marina de Guerra del Perú, a la luz de su visión y
misión institucional, debe generar las respectivas estrategias y planes de acción
subordinados; acciones que al momento de ser implementadas deben responder
a este alineamiento estratégico que el Estado impone, sobre todo, en lo referente
a la mejor asignación, disposición y empleo de los recursos disponibles con una
adecuada calidad del gasto; y que luego es trasladada a través de productos y
resultados de gestión e impacto sobre los contribuyentes nacionales.
Vislumbramos el empleo de la herramienta estratégica del Cuadro de
Mando Integral como aquella técnica que permite llevar a la acción, evaluar,
medir, controlar, proyectar y retroalimentar de manera activa y pasiva para la
mejora continua las estrategias a ser implementadas; con la peculiar característica de realizarlo de manera holística y no mediante una cadena de acciones de
naturaleza lineal y progresiva, como sostienen otras herramientas de gestión,
además de compatibilizar plenamente los requerimientos derivados de los objetivos de la Defensa Nacional, con aquellos demandados por la Programación
Presupuestaria Estratégica del Ministerio de Economía y Finanzas.
Visto así, hemos establecido el Cuadro de Mando Integral de la Marina de
Guerra del Perú o CMI-MGP, inspirado en la visión institucional y teniendo en
mente los objetivos de la política nacional.
Esta conceptualización descansa en la consecución de la capacidad de defensa marítima, dimensión que alineada con los esquemas de uso adecuado de
los recursos y calidad del gasto y a partir de la identificación de cuatro perspectivas de trabajo permiten elaborar el Cuadro de Mando Integral para la Marina
de Guerra del Perú, el cual cubrirá el amplio espectro de las actividades en las
que se desenvuelve la institución. Las perspectivas establecidas son las que se
indican a continuación:
- La perspectiva de productos de defensa entregables a la nación,
- la perspectiva de gestión de recursos,
- la perspectiva de gestión de procesos, y
- la perspectiva de gestión del cambio.
En razón a lo antes mencionado, primero consideraremos la visión de la
Marina de Guerra del Perú, dada por:
“Ser una institución moderna, reconocida y respetada, con una organización flexible, eficiente y eficaz, sustentada en valores éticos y morales, que
garantice la seguridad nacional en el ámbito marítimo, fluvial y lacustre, contribuyendo de esta manera con el desarrollo nacional”. (MGP, 2007)
Y posteriormente traduciremos esta visión sobre los cuatro campos de
perspectivas del CMI, definiéndose las preguntas orientadoras (ver siguiente
punto: Mapa estratégico del CMI-MGP), cuyas características de profundidad
darán las mejores luces para la determinación de los inductores en cada una
de las perspectivas, trasladándolas luego a un mapa estratégico, siguiendo la
metodología del CMI.
Una vez definidas las perspectivas y sus preguntas orientadoras iniciaremos la confección del respectivo mapa estratégico, que no es otra cosa que las
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106
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
relaciones causa-efecto entre los inductores previamente establecidos. Luego
se procederá a definir los objetivos, permitiendo, en forma primaria, el enlace
o alineamiento de lo estratégico con lo operativo.
EL MAPA ESTRATÉGICO DEL CMI-MGP
Como hemos visto, la visión de una organización –en este caso de la Marina
de Guerra del Perú– nos permite configurar las perspectivas para la confección
de un mapa estratégico, mediante unas preguntas orientadoras. El análisis de las
perspectivas derivadas de la visión interactuando, en un momento determinado,
con la misión de la Marina de Guerra del Perú, que es la de:
“Ejercer la vigilancia, protección y defensa del patrimonio e Intereses
Nacionales en el ámbito marítimo, fluvial y lacustre; asumir el Control
Interno en los estados de emergencia, cuando así lo decrete el Presidente de la República, participar en el desarrollo económico y social
del país y en la Defensa Civil de acuerdo a ley, con el fin de contribuir
a garantizar la independencia, soberanía e integridad territorial de la
República frente a cualquier amenaza externa o interna y al logro de los
Objetivos Nacionales” (MGP, 2007);
permitirá establecer los inductores críticos para cada perspectiva. Como
consecuencia del análisis realizado –y en el marco de la Política de Defensa
Nacional para la Marina de Guerra del Perú, que persigue la obtención de
una capacidad de defensa marítima–, fueron identificados los siguientes
inductores como relevantes en cada una de las perspectivas:
Perspectiva de los productos entregables a la nación
Orientada al indicador de valor para la nación, es decir, a la obtención de
éxito en la contribución a garantizar la independencia, soberanía e integridad territorial en el ámbito de responsabilidad, participando en el desarrollo socioeconómico del país. Todo esto derivado hacia la obtención de una
capacidad de defensa marítima.
Inductores
- Alistamiento operacional: para la obtención de éxito en las operaciones y
acciones militares del presente y futuro.
- Política institucional: orientada a establecer los lineamientos de trabajo
coordinado con entidades gubernamentales y otros organismos multilaterales, así como con otras entidades militares en el ámbito conjunto y combinado, asegurando además las condiciones propicias para el desarrollo y
César Linares, José Canora, Guillermo Conde, Eustaquio Ríos
dirección estratégica institucional y el cumplimiento de la misión bajo el
entorno de seguridad vigente.
- Imagen institucional: que contempla la mejora de la reputación al interior
de la Marina de Guerra del Perú (MGP), a nivel local y en el exterior.
Perspectiva de gestión de recursos
Orientada a la propuesta de valor, es decir, al ofrecimiento de la MGP en
función de lo que el contribuyente aporta, traducido en la optimización del
uso de los recursos.
Inductores
- Administración de personal: gestión del personal naval con la finalidad
de que adquiera habilidades, competencias y actitudes que le permitan
proporcionar un servicio suficiente y capaz para la nación, en el cumplimiento de sus responsabilidades y de la satisfacción de los objetivos de la
política de defensa. Ello implica personal naval debidamente motivado y
entrenado para la consecución de estas tareas.
- Infraestructura de defensa: equipamiento e inversión en infraestructura
estratégica que soporte la preparación, organización y mantenimiento
requeridos para las operaciones y acciones militares que desarrollen los
elementos de maniobra de la Marina de Guerra del Perú.
- Administración fiduciaria: orientada a maximizar resultados, como una
función de la administración de los recursos financieros asignados.
Perspectiva de gestión de procesos
Dirigida a optimizar aquellos procesos críticos que sustentan la propuesta de valor de la institución. Constituye el mecanismo de soporte de las
perspectivas de gestión de recursos y de entregables a la nación, a través
de las diferentes actividades a realizar para poner en marcha la dinámica
institucional.
Inductores
- Entrenamiento: orientado a garantizar la obtención y sostenimiento de
las capacidades operacionales requeridas.
- Gestión pública: dirigido al desarrollo de las interacciones con los diferentes estamentos del aparato estatal y de otras organizaciones no estatales, garantizando un adecuado cumplimiento de las funciones y responsabilidades asignadas de manera articulada y complementaria con
las desarrolladas por otros sectores.
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
- Adquisiciones: en el marco de la actividad de la logística militar, representa la actividad de obtención de bienes para el cumplimiento de la
misión encomendada de acuerdo a ley y en estricta vinculación con los
procesos de gestión de recursos, para lo referido a la infraestructura de
defensa y al logro del alistamiento operacional, en lo concerniente a la
perspectiva de entregables a la nación.
- Gestión del riesgo: orientado a la reducción al mínimo de las bajas por
muerte y por lesiones de nuestro personal, que generan indirectamente
una afectación a la consecución de los objetivos de las diferentes tareas realizadas por el personal naval.
- Mantenimiento: orientado a la continuidad, vigencia y seguridad de empleo de una capacidad operacional obtenida, evidenciado por el valor de
los activos militares de la nación, encomendados a la institución.
Perspectiva de gestión del cambio
Orientada al aseguramiento del aprendizaje y crecimiento interno en la
institución, a fin de soportar las operaciones y actividades del futuro.
Inductores
- Inversión en personal: traducido en la educación y el bienestar requeridos para la obtención de líderes y personal profesional, capacitado,
entrenado y motivado.
- Investigación y desarrollo: dirigido a romper la dependencia tecnológica de la infraestructura de defensa, impulsando su autosostenimiento
en las áreas priorizadas para el cumplimiento de las tareas y responsabilidades asignadas, con el correspondiente rédito, tanto internamente
como con el desarrollo socioeconómico del país.
- Proyección de capacidades: que implica el desarrollo de las capacidades requeridas para satisfacer y alcanzar las tareas que depara el
futuro a la luz de los objetivos de la política de defensa nacional.
Definidos los inductores, se procede a determinar las relaciones causaefecto entre ellos, desde los niveles internos de la organización, es decir,
desde las respectivas perspectivas de gestión del cambio y de procesos,
hacia las perspectivas de gestión de recursos y perspectiva de productos
de defensa entregables a la nación, determinando de esta forma el mapa
estratégico del CMI-MGP, que se muestra en la figura 5.
César Linares, José Canora, Guillermo Conde, Eustaquio Ríos
Figura 5 Mapa estratégico del CMI-MGP
PERSPECTIVAS DE LA
MARINA DE GUERRA
DEL PERÚ
CAPACIDAD DE
DEFENSA MARÍTIMA
Pregunta
orientadora
PERSPECTIVAS DE PRODUCTOS
DE DEFENSA ENTREGABLES
A LA NACIÓN
¿Estamos listos
para los retos actuales
y preparados para
los del futuro?
PERSPECTIVA DE GESTIÓN
DE RECURSOS
¿Estamos empleando
los recursos de
manera eficiente?
PERSPECTIVA DE GESTIÓN
DE PROCESOS
¿Estamos
construyendo
para el futuro?
IMAGEN
INSTITUCIONAL
ADMINISTRACIÓN
FIDUCIARIA
INFRAESTRUCTURA
DE DEFENSA
ADMINISTRACIÓN
DE PERSONAL
ENTRENAMIENTO
¿Estamos siendo
eficaces y
responsables?
PERSPECTIVA DE GESTIÓN
DEL CAMBIO
POLÍTICA
INSTITUCIONAL
ALISTAMIENTO
OPERACIONAL
GESTIÓN
PÚBLICA
GESTIÓN
DEL RIESGO
ADQUISICIONES
INVERSIÓN
EN PERSONAL
INVESTIGACIÓN
Y DESARROLLO
MANTENIMIENTO
$
PROYECCIÓN
CAPACIDADES
TABLERO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA (TGE) DEL CMI-MGP
Una vez definido el mapa estratégico, pasamos a la estructuración del
tablero de gestión estratégica del CMI. Este componente incorpora el establecimiento de los objetivos para cada uno de los inductores del mapa estratégico, los que deberán ser adecuadamente medidos a través de indicadores,
que serán acompañados por metas y planes de acción. El cuadro 1 siguiente
presenta la información desarrollada para estos componentes.
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
César Linares, José Canora, Guillermo Conde, Eustaquio Ríos
O2: Política institucional. Incrementar los
niveles de articulación interinstitucional
I2: Número de intervenciones
intersectoriales formalizadas
M2: ASD
O3: Política institucional. Alcanzar una
efectiva dirección estratégica centralizada
y acción descentralizada
I3: Tiempo de respuesta
M3: ASD
en días a las acciones dispuestas
O4: Imagen institucional. Alcanzar un nivel
de credibilidad aceptable de la MGP
I4: Porcentaje de aceptación
de la Institución (Encuesta)
M4: ASD
O5: Administración de personal. Optimizar
el cubrimiento de las plantas orgánicas
de la institución
I5: Porcentaje de cubrimiento
de plantas orgánicas
M5: ASD
O6: Administración fiduciaria. Mejorar la
calidad del gasto institucional en términos de
niveles de ahorro institucional
I6: Monto de dinero
en soles/año
M6: ASD
O7: Infraestructura de Defensa. Optimizar
el inventario de los activos institucionales
I7: Tiempo de vida útil
de los activos
M7: ASD
O8: Entrenamiento. Alcanzar un óptimo nivel
de entrenamiento
I8: Porcentaje de Entrenamiento M8: ASD
Alcanzado (PEA)
O9: Gestión del riesgo. Reducir los niveles
de baja por accidentes e incidentes
I9: Número de ocurrencias
M9: ASD
O10: Adquisiciones. Optimizar las actividades
de obtención de bienes y servicios
institucionales
I10: Porcentaje de procesos
de adquisición logrados
M10: ASD
O11: Mantenimiento. Alcanzar una adecuada
ejecución del plan anual de mantenimiento
I11: Porcentaje
de cumplimiento
M11: ASD
O12: Gestión pública. Capitalizar los
mecanismos de funcionamiento del aparato
estatal
I12: Número de convenios
por sectores
M12: ASD
O13: Investigación y desarrollo.
Impulsar la innovación tecnológica
I13: Porcentaje de proyectos
aplicados
M13: ASD
O14: Proyección de capacidades. Optimizar
el Planeamiento estratégico institucional
I14: Número de actualizaciones M14: ASD
del Planeamiento estratégico
institucional
O15: Inversión en personal. Alcanzar niveles
de excelencia profesional en el personal naval
I15: Porcentaje de cumplimiento M15: ASD
del plan estratégico de personal
Política
institucional
Alistamiento
operacional
Imagen
institucional
Administración
de personal
Infraestructura
de Defensa
Entrenamiento
Gestión
del riesgo
Excelencia
Operativa
CONFIGURACIÓN DEL CMI-MGP
Consolidando la información desarrollada en los acápites anteriores, tendremos la configuración final del CMI-MGP, la cual integra las correspondientes perspectivas estratégicas, el mapa estratégico y el tablero de gestión
estratégica, según se puede apreciar a continuación en el cuadro 2.
INDICADORES
METAS
AÑO 20XX
O1: Alistamiento operacional.
Alcanzar un nivel óptimo de la
Capacidad Operativa Máxima
(COM)
I1: Porcentaje de alista- M1: ASD
miento de la COM
(A ser
determinado)
O2: Política institucional.
Incrementar los niveles de
articulación interinstitucional
I2: Número de inteven- M2: ASD
ciones intersectoriales
formalizadas
O3: Política institucional.
Alcanzar una efectiva dirección
estratégica centralizada y acción
descentralizada
I3: Tiempo de respuesta M3: ASD
en días a las acciones
dispuestas
O4: Imagen institucional.
I4: Porcentaje de acep- M4: ASD
Alcanzar un nivel de credibilidad tación de la Institución
aceptable de la MGP
(Encuesta)
Administración
fiduciaria
Mejora de la
Productividad
TABLERO DE CONTROL
OBJETIVOS
PLANES
ESTRATÉGICOS
M1: ASD
(A ser
determinado)
MAPA
ESTRATÉGICO
Mantenimiento
Gestión
pública
Adquisiciones
Investigación
y desarrollo
Proyección de
capacidades
Inversión en
personal
O5: Administración de
personal. Optimizar el
cubrimiento de las plantas
orgánicas de la institución
I5: Porcentaje de
M5: ASD
cubrimiento de plantas
orgánicas
O6: Administración fiduciaria.
Mejorar la calidad del gasto
intitucional, en términos de
niveles de ahorro institucional
I6: Monto de dinero
en soles/año
M6: ASD
O7: Infraestructura de Defen- I7: Tiempo de vida útil M7: ASD
sa. Optimizar el inventario de los de los activos
activos institucionales
O8: Entrenamiento. Alcanzar
un óptimo nivel de entrenamiento
I8: Porcentaje
de Entrenamiento
Alcanzado (PEA)
O9: Gestión de riesgo. Reducir I9: Número
los niveles de baja por accidentes de ocurrencias
e incidentes
M8: ASD
M9: ASD
O10: Adquisiciones. Optimizar
las actividades de obtención de
bienes y servicios institucionales
I10: Porcentaje de
M10: ASD
procesos de adquisición
logrados
O11: Mantenimiento. Alcanzar
una adecuada ejecución del plan
anual de mantenimiento
I11: Porcentaje de
cumplimiento
O12: Gestión Pública. Capitalizar los mecanismos de funcionamiento del aparato estatal
I12: Número de
M12: ASD
convenios por sectores
O13: Investigación y desarrollo. I13: Porcentaje de
Impulsar la innovación tecnoproyectos aplicados
lógica
M11: ASD
Mejora de la Productividad
I1: Porcentaje de alistamiento
de la COM
Gestión de recursos
O1: Alistamiento operacional. Alcanzar
un nivel óptimo de la Capacidad Operativa
Máxima (COM)
Productos de Defensa entregables
a la nación
PLANES
METAS
ESTRATÉGICOS
AÑO 20XX
Gestión de procesos
INDICADORES
M13: ASD
O14: Proyección de capacidades. Optimizar el planeamiento
estratégico institucional
I14: Número de
M14: ASD
actualizaciones de Planeamiento estratégico
institucional
O15: Inversión en personal.
Alcanzar niveles de excelencia
profesional en el personal naval
I15: Porcentaje de
M15: ASD
cumplimiento del plan
estratégico de personal
Excelencia operativa
TABLERO DE CONTROL
OBJETIVOS
PERSPECTIVA
Cuadro 2 Cuadro de Mando Integral (CMI) de la MGP
Cuadro 1
Gestión del cambio
110
111
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
como la Marina de Guerra del Perú. Aspecto que, a juicio del trabajo realizado, debería de efectuarse mediante la publicación del Plan Estratégico
Institucional de mediano plazo y de un reporte público tipo memoria anual,
que materializaría los logros alcanzados sobre la base de la información de
resultados e impacto del CMI-MGP.
PPE / PPR
ACUERDO NACIONAL
POLÍTICO
ESTRATÉGICO
Figura 6 Alineamiento del CMI-MGP con el PPE- MEF
FINALIDAD
SECTOR DEFENSA
SECTORIAL
OPERACIONALIZACIÓN DEL TGE DEL CMI-MGP
La utilización del CMI es mucho más potente y permite ahondar en las
actividades de una organización, pues está sustentada en la continuación de
la operacionalización de este mediante la estructuración de un diagrama de
árbol para cada uno de los planes, lo cual implica la consideración de los
objetivos a cubrir, los enfoques de los planes, las áreas de acción, las tareas y
su respectiva descripción.
Una vez definido el diagrama de árbol, se elaboran las fichas de control de
plan, las cuales deberán configurarse con la información mínima siguiente:
plan de acción al que pertenece, objetivo a alcanzar, indicadores que impacta,
meta, codificación, descripción de la actividad, resultado esperado, responsable, fecha de inicio y término de la actividad, así como el año al que corresponden las respectivas actividades.
Es así como el CMI logra conectar la fase primaria de los procesos de gestión, como son la traducción de la visión y la estrategia, en objetivos e indicadores que pueden ser comunicados a la organización para ser operativizados,
satisfaciendo las necesidades de cubrir ese vacío tradicional existente entre
las estrategias definidas con las herramientas estratégicas genéricas o básicas,
y lo que se debe mejorar ante el dinamismo del entorno de una organización,
como el de la Marina de Guerra del Perú, alineando lo que se hace con lo que
se debería hacer y llegando a resultados estratégicos medibles, tales como:
productos entregables a la nación, contribuyentes satisfechos, excelencia operativa, productividad y finalmente personal motivado, que es el que mueve la
organización.
La aplicación de la herramienta del CMI en la Marina de Guerra del
Perú no solo es acorde con el espíritu del PPE y su herramienta de aplicación de Presupuesto por Resultados (PPR), también es consecuente con la
introducción de cambios en la forma de hacer el presupuesto en el país, pues
facilita la articulación con la planificación territorial, sectorial e institucional; privilegia la predominancia del enfoque que valora y requiere el ciudadano sobre lo institucional y sectorial, resalta la flexibilidad y facilidad para
gestionar ante una normatividad abundante, desarticulada y contradictoria;
enfatiza en la calidad del gasto, identificando y monitoreando los productos
entregables a la nación; integra las mediciones del desempeño que permiten
determinar si se logran o no los objetivos, y entre otras ventajas más, permite la evaluación y retroalimentación de los procesos de toma de decisiones; en otras palabras, potencia la gestión estratégica de una organización
César Linares, José Canora, Guillermo Conde, Eustaquio Ríos
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
DEFENSA
PLANES
ESTRATÉGICOS
OBJETIVOS DE PLAN
CAPACIDAD
DEFENSA MARÍTIMA
CMI -/ MGP
FLUJO DE PERFORMANCE
FLUJO DE INFORMACIÓN
PRODUCTOS
ENTREGABLES
INSTITUCIONAL
112
Si observamos la figura 6, podemos mencionar que el CMI-MGP para la
obtención o desarrollo de una capacidad de defensa marítima se alinea con
el PPE y su herramienta el PPR del MEF.
También exige que los objetivos estratégicos del sector Defensa y sus
planes correspondientes estén sustentados en su CMI, el cual podría denominarse como CMI-DEF, pues los objetivos derivados de estos planes
traducidos en los objetivos institucionales –como la capacidad de defensa
marítima para el caso de la Marina de Guerra del Perú– correlacionarán
con los del nivel superior. Es necesario tener en cuenta que no contar con
113
114
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
objetivos estratégicos del sector Defensa, y sus planes correspondientes,
como insumo para la institución, no va en desmedro de la implementación de esta herramienta en el más breve plazo, pero se debe acotar que
tarde o temprano la adopción de este, a niveles sectoriales, facilitará el
cumplimiento de la misión de la Marina de Guerra del Perú y el alcance
de su visión; por ello el sector Defensa debe también adoptar el modelo
propuesto para satisfacer el complejo proceso de la implementación de la
programación presupuestaria estratégica y del presupuesto por resultados,
pues su aplicación coadyuvará al sostenimiento de la capacidad de defensa marítima que se brinda a la Nación, con los medios de la Marina de
Guerra del Perú.
CONSIDERACIONES FINALES
- La problemática de garantizar la capacidad de defensa marítima proporcionada por los medios de la Marina de Guerra del Perú se encuentra afectada, entre otros considerandos, por la no adecuación de los
actuales mecanismos de administración presupuestal de la institución,
acorde con las recientes exigencias del sistema de Programación presupuestal estratégica (PPE) dispuesta por el Ministerio de Economía
y Finanzas, en el marco de la reforma presupuestaria del Estado, cuya
filosofía se soporta en la medición de calidad del gasto, materializada
por la mejor utilización de los recursos estatales, con la consecuente
generación de resultados e impacto sobre la nación, derivados de una
función de insumo-producto.
- El modelo de solución propuesto busca satisfacer el cumplimiento de
las exigencias del PPE, pero con la particularidad de adecuar la solución a la función Defensa, que a diferencia de las variables tangibles
que manejan los diferentes sectores del Estado, muestra un componente peculiar de intangibilidad, que dificulta aplicar de manera directa la
metodología del Ministerio de Economía y Finanzas.
- La conceptualización de un modelo que satisfaga la problemática indicada se concibe sobre la base del empleo de la herramienta estratégica
del Cuadro de mando integral (CMI), el cual no solamente cumple
con el espíritu de la metodología del PPE, sino que también configura
un sistema de gestión estratégica para la institución, realista y equilibrado, para los procesos internos y externos de las perspectivas y que
también se alinea con los procesos que la Marina de Guerra del Perú
César Linares, José Canora, Guillermo Conde, Eustaquio Ríos
viene llevando a cabo y tiene previsto desarrollar, en el ámbito del
planeamiento estratégico institucional.
- Considerando la plena correspondencia con el modelo de Programación presupuestaria estratégica (PPE) y su herramienta de Presupuesto
por resultados (PPR), el empleo del Cuadro de mando integral (CMI),
como herramienta para el modelo propuesto genera un valor agregado
adicional, dada su potencialidad como mecanismo integrador y sistémico de los procesos de la institución, teniendo en cuenta que se
estructura de manera holística, a diferencia del modelo PPE-PPR, que
mantiene una estructura lineal o secuencial para la ejecución de sus
actividades.
- Sobre la base de los plazos establecidos en la reforma presupuestal del
Estado, la implementación del modelo permitirá incorporar la función
presupuestaria de la Marina de Guerra del Perú a la programación presupuestaria estratégica (PPE), pudiendo ser tomada la propuesta para
su ajuste sobre la totalidad del sector Defensa.
La adopción del modelo propuesto, lejos de ser en un mecanismo complejo y restrictivo en términos de flujo de recursos hacia la institución, es
un sistema plenamente viable, en el que el ente decisor del más alto nivel
se ve comprometido ineludiblemente con las funciones y responsabilidades
que la Nación exige a las instituciones armadas para el cumplimiento de
su misión.
El Cuadro de mando integral (CMI) de la Marina de Guerra del Perú,
como herramienta del modelo propuesto, proporciona una forma de comunicación concreta y transparente para los entes decisores y la población en
general, sobre las estrategias empleadas y los resultados e impacto de la
función insumo-producto resultante de la administración de los recursos
asignados, constituyendo a su vez, en el tiempo, un medio eficaz que facilita
el pleno entendimiento de la función Defensa.
115
116
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
César Linares, José Canora, Guillermo Conde, Eustaquio Ríos
Referencias
Bibliografía
1 Este artículo ha sido adaptado por los autores, para fines de publicación en la revista,
de su trabajo titulado: “Modelo para Garantizar la Capacidad de Defensa Marítima de los Medios de la Marina de Guerra
del Perú”; trabajo que obtuviera la más alta
calificación y que fuera presentado como
tema de tesis del I Programa de Alta Dirección para la Defensa, año 2009, de la
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117
Daniel Chamochumbi Cabanillas, Paul Köster Salini,
Eugenio Rey-Sánchez Solano, Pedro Zevallos Cassio, Eduardo Lazo King
Daniel Alberto Chamochumbi Cabanillas
Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1983. Bachiller
en Ciencias Marítimo Navales. Calificado en Guerra de Superficie y en Armas
de Superficie, especializado en programas Básico de Estado Mayor, Comando
y Estado Mayor, y Alto Mando en Política Marítima y Seguridad Nacional
en la Escuela Superior de Guerra Naval. Magíster en Gerencia de Transporte
Multimodal por la Universidad Interamericana de Panamá. Docente en la
Escuela Nacional de Marina Mercante. Actualmente es Director Administrativo
de la Dirección de Salud de la Marina y del Centro Médico Naval "Cirujano
Mayor Santiago Távara".
Paul Eduardo Köster Salini
Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1987. Bachiller
en Ciencias Marítimo Navales. Calificado como Operador Especial,
especializado en programas Básico de Estado Mayor, Comando y Estado Mayor
y Alto Mando en Política Marítima y Seguridad Nacional en Escuela Superior de
Guerra Naval. Docente en la Escuela de Operaciones Especiales. Actualmente
se desempeña como Comandante de la Base Naval del Callao.
Eugenio Rey-Sánchez Solano
Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval Militar de la Armada Argentina
en 1988. Calificado en Guerra de Superficie y en Electrónica y Comunicaciones,
especializado en los programas Básico de Estado Mayor, Comando y Estado
Mayor y de Alto Mando en Política Marítima y Seguridad Nacional en la Escuela
Superior de Guerra Naval. Actualmente se desempeña como Jefe de la Cuarta
Sección de la Secretaría del Comandante General de la Marina.
Pedro Fernando Zevallos Cossio
Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1988. Bachiller
en Ciencias Marítimo Navales. Calificado en Submarinos, especializado en
los programas Básico de Estado Mayor, Comando y Estado Mayor y de Alto
Mando en Política Marítima y Seguridad Nacional, en la Escuela Superior de
Guerra Naval. Docente en la Escuela Naval del Perú. Actualmente es Jefe del
Departamento de Frente Externo de la Segunda División del Estado Mayor
Conjunto de las Fuerzas Armadas.
Eduardo Carlos L azo King
Capitán de Navío, egresado de la Escuela Naval del Perú en 1988. Bachiller
en Ciencias Marítimas. Calificado en Hidrografía y Navegación. Especializado
en los programas de Comando y Estado Mayor y Guerra Naval en la Escuela
Superior de Guerra Naval, estudió Oceanografía en la Universidad de
Sao Paulo, Brasil; y programas especiales de CENTRUM - Católica. Docente
en la Escuela Naval y la Escuela de Calificación de Hidrografía. Actualmente
es Jefe del Departamento de Planeamiento Estratégico de la Quinta División
del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas.
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval, 2009 - Lima Perú
CONCEPTO DEL OBJETIVO DE LA GUERRA EN EL MAR
y su vinculación con el esfuerzo general de la guerra1
A
lo largo de la historia del hombre, el mar ha representado un elemento fundamental para su supervivencia y desarrollo; la inmensidad de su superficie fue, es y será el escenario de los hechos que
cambiaron, cambian y cambiarán el mundo. Grandes y pequeños países han
considerado al mar como un gran e insuperable aliado, tanto para su desarrollo económico como para salvaguardar la seguridad de su nación; por
eso es necesario estar en capacidad de controlar no solamente el mar, sino
también los ríos y lagos navegables, en resguardo de nuestros intereses de
supervivencia para asegurar el desarrollo sostenido de nuestra nación. El
objeto de la guerra en el mar deberá ser siempre, directa o indirectamente,
obtener el dominio de este o evitar que el enemigo pueda obtenerlo (Corbett,
1936:99); sin embargo, esto no debe darnos a entender que si uno de los
países beligerantes pierde el dominio del mar, este pasará de inmediato al
control del otro. La situación más probable en la guerra naval es aquella en
que ninguno de los bandos posee el dominio de mar. La situación normal no
es la de un mar dominado, sino la de un mar que se mantiene en situación
de disputa permanente, pues, cuando el dominio ha sido perdido o logrado,
la estrategia naval pura deja de existir.
Por otro lado, el dominio del mar no es lo mismo, en sus condiciones
estratégicas, que la conquista de territorio. Frases como “la conquista de
territorio acuático” o “hacer de la costa enemiga nuestra frontera” no pasan
de ser expresiones retóricas que no constituyen base para una teoría de la
guerra.
No se puede conquistar el mar, pues este no es susceptible de posesión,
por lo menos fuera de las aguas territoriales, puesto que no se podrán excluir a otras fuerzas, como puede hacerse en un territorio conquistado. No
se pueden obtener de él medios de subsistencia, como se podría ha­cer del
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
territorio enemigo. Entonces, no es correcto hacer deducciones basadas en la
suposición que el dominio del mar es análogo a la conquista de territorio.
Es importante considerar que la guerra en el mar es parte de la guerra en
conjunto –no puede ser llevada a cabo por sí sola–, los objetivos de la guerra
naval fueron y siguen siendo parte integrante de los objetivos de la guerra.
Asimismo, la postura estratégica de una guerra en el mar está estrictamente vinculada con la situación estratégica en general, y la guerra en
la tierra en particular. Por otro lado, la concepción estratégica ofensiva o
defensiva se decidirá según el curso de la guerra, una ofensiva estratégica
podría ser seguida por una estrategia defensiva, o viceversa. Que una guerra
en el mar se lleve a cabo en forma ofensiva o defensiva dependerá, entre
otras cosas, de la posición geoestratégica del país en la tierra y en el mar.
MARCO CONCEPTUAL
La proyección del poder militar a través del mar como contribución
a la estrategia operacional conjunta
Proyectar el poder militar sobre tierra a través de una operación naval
anfibia requiere un planeamiento detallado para su desarrollo, esta tarea
configura siempre un riesgo político y estratégico debido a que demanda
la integración de fuerzas que normalmente operan en diferentes ámbitos
(terrestre y marítimo).
El alto grado de complejidad de una operación naval anfibia requiere
conjugar voluntad, capacidad profesional y medios materiales adecuados.
El mar es empleado militarmente como espacio de maniobra para el traslado de fuerzas militares y para evitar el uso económico que pueda hacer el
enemigo.
El Capitán de Navío Wayne Hughes señala que:
“Las marinas no adquieren terreno, como sí lo hacen los ejércitos, es
enfatizar a la marina como un medio para lograr el fin de controlar a un
enemigo en tierra. Muy rara vez el centro de gravedad de un conflicto se
encuentra en el mar o en el aire. La gran rentabilidad que otorga el poder
naval proviene de los altamente eficientes movimientos de bienes y servicios por alta mar y hacia territorio amigo u hostil”. (Hughes, 2000:10)
En este sentido, se trata de reconocer que los bienes son aquellos que
constituyen el comercio marítimo y las fuerzas militares, mientras que los
servicios son la protección de los bienes propios y la neutralización de los
del adversario.
Daniel Chamochumbi, Paul Köster, Eugenio Rey-Sánchez, Pedro Zevallos
A partir del siglo XX aparecieron nuevas teorías de la guerra, como
la de Douhet que en el año 1927 expuso su famosa teoría sobre la guerra aérea total, estas nuevas teorías que surgieron como consecuencia
del desarrollo tecnológico permitieron desarrollar nuevas tácticas para
la guerra en el mar. Con ello, las potencias marítimas como Inglaterra,
Rusia, Japón, Alemania y Estados Unidos orientaron sus esfuerzos para
desarrollar nuevas doctrinas para la guerra en el mar con la finalidad de
superar a sus adversarios. El “control del mar” se convirtió en la razón
de ser, en el nuevo propósito de las fuerzas navales; olvidando que dicho
control era solo uno de los recursos para permitir utilizar ese mar. Es
decir, la tarea nubló el propósito: las marinas buscaban el control del mar
como un concepto de “control exclusivo”.
Con el correr del tiempo, las potencias marítimas entraron en carrera por desarrollar unidades navales con mayor poder de fuego, que les
permitieran superar a las del oponente y lograr el “control del mar”, sin
concebir otros cursos de acción para hacer uso efectivo del mar en situación de conflicto.
Bajo el modelo de pensamiento planteado por Hughes, el “control del
mar” fue asociado con la victoria en una batalla naval; operación que por
excelencia fue definida como el acto que permitía al oponente triunfante
disfrutar de este indispensable control.
La transformación del pensamiento naval produjo una consecuencia
significativa al perderse la visión amplia de la guerra conjunta. Con marinas diseñadas para la batalla naval, que identificaban como su fin último el
restringido fin del “control del mar”, se provocó la fatídica desvinculación
entre la estrategia marítima y la estrategia militar.
Durante el siglo XX, las flotas nunca fueron a una batalla solo por “dar
la batalla”, siempre existió un propósito más allá del control del mar. Las
contadas ocasiones en que se enfrentaron las flotas se debieron a que uno
de los oponentes se encontraba protegiendo un “bien o servicio” que se
deseaba trasladar por mar, es decir, utilizando el mar.
El pensamiento marítimo evolucionó después de la segunda guerra
mundial, y como consecuencia del desarrollo tecnológico, las tareas y
propósitos comienzan a ser identificados y corregidos por las diversas marinas, “la estrategia marítima y el control del mar deben ser considerados
como: un medio de llevar fuerzas abrumadoras para enfrentarlas contra el
enemigo, en teatros escogidos por nosotros” (Brodie, 1958: 172).
121
122
Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
El Almirante Castex menciona:
“La conquista del dominio del mar, la adquisición del dominio de las
comunicaciones marítimas, por ofensivas que sean desde el punto de
vista de la guerra naval, no son más que actos defensivos desde el
punto de vista de la guerra general. Parada en esta situación, la acción
naval no da el golpe mortal al adversario. No obtiene la victoria. Para
lograr el efecto deseado, para llegar a una franca ruptura del equilibrio es preciso que el mar se sienta algo superior. Le es necesario
pasar al ataque, tomar el papel de asaltante, participar de la guerra en
tierra con medios terrestres, unido a sus aliados”. (Castex, citado por
Coutau-Bégarie, 1987:196)
En el mar el control que la fuerza naval puede alcanzar siempre será
limitado, situación que no ocurre con una fuerza militar, debido a que esta sí
puede lograr el control sobre un espacio de terreno. A lo largo de la historia,
se ha podido determinar que ni las más poderosas marinas del mundo han
sido capaces de negar a su adversario el uso de determinado espacio marítimo; en tal sentido, se puede decir que el control del mar, o de una porción
de él, nunca es absoluto, lo cual permitirá un margen de acción a quienes
busquen utilizarlo para su beneficio.
Las marinas que han asumido que el conflicto moderno demanda el esfuerzo conjunto de los medios militares de la nación pueden comprender que
es en el uso del mar donde se produce su mayor contribución a la estrategia
militar del estado. “La influencia de la potencia del mar en las grandes crisis
del mundo es función de la fuerza aeroterrestre que es capaz de desplegar”
(Castex, citado por Coutau-Bégarie, 1987:221).
Los esfuerzos de las marinas han comenzado a reorientarse, a establecer
la forma más apropiada para hacer uso del mar en apoyo a los intereses de
sus estados. Las nuevas doctrinas navales y el diseño de buques “capitales”
para roles de proyección del poder militar son prueba de ello.
El uso militar del mar cumple dos funciones: una económica y otra militar. La primera permite explotar el tráfico marítimo, defender las líneas de
comunicaciones marítimas propias, y negar su uso al enemigo; la segunda
permite proyectar el poder militar del Estado, y evitar que el enemigo proyecte su propia fuerza sobre territorio propio.
El uso del mar tiene cuatro aplicaciones conceptuales –sea como actitud
estratégica ofensiva o como actitud estratégica defensiva–, que son:
- Proyectar el poder militar sobre territorio enemigo.
Daniel Chamochumbi, Paul Köster, Eugenio Rey-Sánchez, Pedro Zevallos
- Defenderse contra la proyección del poder militar del enemigo.
- Actuar ofensivamente sobre las comunicaciones marítimas del enemigo.
- Defender las comunicaciones marítimas propias.
La proyección del poder militar sobre territorio enemigo
Todo estado puede utilizar la proyección de su poder militar a través del
mar sobre territorio enemigo para lograr sus objetivos. La decisión final de
la guerra está siempre en el logro de los objetivos terrestres, en consecuencia, la maniobra operacional conjunta debe tener en cuenta este propósito.
En situaciones de conflicto armado y guerra, las funciones de proyección
de la fuerza desde el mar varían según los recursos de los que dispone el
estado. Estas variantes se refieren a las siguientes acciones específicas:
- Operaciones anfibias.
- Bombardeo naval.
- Operaciones aerotácticas.
- Operaciones de fuerzas especiales.
En consecuencia, la proyección de poder sobre tierra, como aplicación
militar del uso del mar, constituye un instrumento de gran versatilidad. La
diversidad de formas y acciones en que se lleva a la práctica les otorga a los
conductores políticos y estratégicos una herramienta de gran flexibilidad
y gradualidad al momento de elegir entre diversas alternativas de uso del
instrumento militar.
ANÁLISIS
Objetivos de la guerra naval
La guerra en tierra y la guerra en el mar tienen muchas cosas en común,
pero también algunas diferencias importantes, la guerra en el mar no puede
llevarse a cabo sin el control de algunas zonas terrestres. Todas las acciones,
de cualquiera de las partes en un conflicto en el mar, deben ser proyectadas
desde tierra; asimismo, la geografía siempre influye en la conducción de la
guerra en el mar.
El mar es común a los países beligerantes y neutrales. La protección de
las fuerzas de un ataque enemigo en el mar es mucho más difícil y complicado que en tierra. A diferencia de la guerra en tierra, no se puede establecer
una línea de defensa. La ubicación relativa de los continentes y las islas del
mundo determinan las rutas de comercio marítimo y el transporte, durante
la paz y la guerra. La configuración y características físicas de la tierra
determinan dónde están los principales puertos. Esto, a su vez, determina
123
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
la ubicación de las áreas focales de comercio marítimo. En contraste con
la tierra, la mayor parte de los océanos no presentan obstáculos para el
transporte.
Un número ilimitado de rutas de navegación están disponibles en mar
abierto. Esta situación cambia cuando uno se aproxima a la orilla de las
masas continentales, donde no solo el agua es poco profunda, sino, a menudo, islas e islotes restringen los movimientos de los buques. El número
y la longitud de las rutas de navegación son más pequeñas, especialmente
en lugares cerrados y semicerrados, que en el océano abierto. Las rutas
marítimas en aguas costeras son reducidas, en ese sentido se parecen a las
de la tierra.
El mar actúa como un escudo protector del país en contra de cualquier
invasor. También actúa como una barrera para los ejércitos, ya que limita
sus movimientos. Al mismo tiempo, el mar también es una “autopista”; sin
embargo, a diferencia de las ubicadas en tierra, no pertenece a nadie. Una
carretera puede ser controlada y vigilada, en cambio, el mar no puede ser
capturado como un pedazo de tierra. Nadie puede poseer el mar o un océano permanentemente.
La guerra en el mar y en tierra
La guerra en el mar se libra con buques, submarinos y aviones, que
deben estar listos y en servicio antes que se inicien las hostilidades, esto
es especialmente cierto en el caso de conflictos regionales o de corta duración en el mar.
Un ejército derrotado, a menudo, puede ser reconstruido con refuerzos
o reconstituido con la movilización de tropas. Por el contrario, una flota, o
parte importante de ella, no puede ser reemplazada rápidamente debido a
que requiere nuevos buques y la formación de sus tripulaciones.
En la guerra en la tierra, el espacio físico es limitado y las fuerzas de la
tierra son más o menos vinculadas al terreno en el que operan.
Las fuerzas terrestres se distinguen porque sus movimientos suelen
ser llevados a cabo con relativa lentitud, mientras que las fuerzas navales,
especialmente cuando operan en el océano abierto, no solo pueden moverse en un espacio físico más grande, sino también más rápido que los
ejércitos.
En la guerra en el mar, dos países beligerantes pueden estar geográficamente muy distantes entre sí, porque no requieren de acceso por tierra
entre ellos.
Daniel Chamochumbi, Paul Köster, Eugenio Rey-Sánchez, Pedro Zevallos
Ofensiva estratégica contra defensiva estratégica
La postura estratégica en una guerra en el mar se liga a la situación estratégica general y a la guerra en tierra particular. La flota puede estar, generalmente, en una posición ofensiva o defensiva estratégica.
Dependiendo del curso de la guerra, una ofensiva estratégica podía ser
seguida por una defensiva estratégica o viceversa; que una guerra en el mar
sea conducida en forma ofensiva o defensiva dependerá, entre otras cosas, de
la posición geoestratégica del país respecto a tierra.
Los objetivos generales de la guerra no se pueden lograr sin la consideración completa de los factores de espacio, tiempo, fuerzas y sus combinaciones,
y cómo se relacionan con la realización de los objetivos de la guerra total.
Un país en una ofensiva estratégica en tierra actuaría, generalmente, en forma
ofensiva en el mar, como hizo Japón en su guerra con Rusia en 1904-05; el progreso de la guerra en tierra, sin embargo, determinaría si su flota sería empleada
predominantemente en forma ofensiva o defensiva. La marina japonesa imperial
fue a la ofensiva estratégica en el brote de hostilidades con los Estados Unidos
y los aliados en el Pacífico en diciembre de 1941; siete meses más adelante,
sufrió una derrota en la batalla, y desde entonces, se vio forzada a cambiar a
una defensiva estratégica.
Una gran ventaja de la ofensiva se produce si su objetivo real no se divulga
prematuramente, lo que induce al defensor a dividir sus fuerzas para proteger
varias posiciones igualmente amenazadas. El atacante tiene la iniciativa en
cuanto al objetivo, y puede forzar a menudo al defensor a ajustarse a sus movimientos y planes. En la guerra de los siete años (1756-63), Inglaterra utilizó
su superioridad en el mar con incursiones repetidas por pequeños cuerpos
expedicionarios sobre la costa francesa forzándola a mantener un número
más grande de tropas, lo cual la obligó a dispersar sus tropas.
Una flota, o inferior, que carece de los elementos claves para desafiar a
una flota más fuerte asumiría normalmente una estrategia defensiva, la cual
nunca debe ser enteramente pasiva, porque un enemigo que ataca presentará
muchas oportunidades para que una ofensiva táctica pueda obtener victorias
importantes.
El “espíritu de la ofensiva” significa aprovechar cada oportunidad disponible para conseguir una ventaja importante sobre el enemigo. Por lo tanto, una
futura contraofensiva puede convertirse en éxito militar. Desde el punto de
vista de la moral, solamente el lado en la defensiva debe intentar siempre alcanzar los éxitos tácticos de menor importancia que dedican constantemente
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
la atención del enemigo e infligen pérdidas sobre él. El verdadero espíritu de la
ofensiva significa estar constantemente listo para hacer frente al enemigo, pero
solo arriesgar pérdidas cuando exista una ocasión razonable para el ataque.
En la práctica, una flota más fuerte debe evitar estar en la defensiva en
aguas locales y de ultramar, pero a la vez debe aplicar a fondo los principios
de ofensiva y de economía de esfuerzo.
Una flota más débil, pero relativamente fuerte, estaría normalmente en
defensiva estratégica hasta que el equilibrio de fuerzas diera vuelta a su
favor. Este curso de acontecimientos no sucedería a menos que una flota
más débil posea el espíritu ofensivo y emprenda acciones tácticas dirigidas
a golpear la flota más fuerte.
Una fuerza más fuerte, con un espíritu ofensivo reducido, persigue
generalmente objetivos estratégicos de la defensiva. En la primera guerra
mundial la flota italiana, aunque era superior a la marina de guerra austrohúngara, permaneció pasiva en el Adriático.
Una fuerza naval poderosa que hace frente a amenazas en dos escenarios
marítimos mantendría normalmente una combinación de posturas ofensivas
y defensivas, siendo un escenario marítimo principal el que recibiera la mayor parte de sus fuerzas, mientras que el otro sería considerado el escenario
de esfuerzo secundario.
La guerra en el mar es parte integrante de la guerra en conjunto. Casi
nunca ha ocurrido que opere en forma aislada, viéndose obligada a operar
conjuntamente con las fuerzas en tierra y, en la era moderna, con las del
aire. Los objetivos de la guerra naval serán y siguen siendo parte integrante
de los objetivos de la guerra. Estos a su vez serán logrados por el empleo de
todos los servicios de las fuerzas del país.
El objetivo estratégico u operativo principal para el lado más fuerte sería
obtener el control del mar, mientras que para el lado más débil, la negación
del uso del mar.
El control general del mar significa que una flota disfruta de la libertad
para utilizar el mar para sus propósitos. El control general existe cuando el
lado más débil es incapaz de ofrecer una resistencia eficaz y sostenida al lado
más fuerte en el mar. Expresado de otra manera, el lado que obtiene el control
del mar puede realizar sus tareas operativas principales en términos de alcance, tiempo y lugar, sin un desafío significativo por parte de su opositor.
Según Corbett (1936:276), “un plan de guerra que tiene como objetivo
primordial la destrucción del comercio, supone que el bando que lo adopta
se halla en condiciones de inferioridad en el mar”, esto nos hace ver que
Daniel Chamochumbi, Paul Köster, Eugenio Rey-Sánchez, Pedro Zevallos
las marinas con mayor poder de fuego buscarán enfrentarse a las fuerzas
opositoras para lograr un dominio efectivo del mar.
Una marina de guerra poderosa puede poseer el control general del mar,
pero no de los mares estrechos contiguos y costeros. El control local del mar
existe cuando un lado posee superioridad operacional de una parte significativa del área del mar o del océano para ejecutar una tarea específica. A
veces, se debe obtener el control local del área para realizar un desembarco
anfibio o para un bombardeo costero de instalaciones enemigas. Los cambios drásticos en una situación son comunes, y el control local es a menudo
temporal.
El control local por una fuerza más débil puede inhibir a una flota mucho
más fuerte de conducir acciones ofensivas, no solo en el mismo escenario
sino también en un mar estrecho adyacente. Tal situación prevaleció en el
Mar del Norte durante la mayor parte de la primera guerra mundial. El control alemán de las flotas de los altos mares (Hochseeflotte) de la ensenada de
Heligoland mantuvo el Kattegat cerrado, impidiendo que la flota magnífica
(británica) conduzca acciones ofensivas dentro del Báltico en apoyo del
aliado sitiado de Gran Bretaña, Rusia.
El control del mar puede ser permanente o temporal. El control permanente del mar existe cuando la flota más fuerte domina totalmente un escenario dado, debido a que la otra fuerza no tiene ningún medio de evitar ese
control, o porque su flota ha sido destruida totalmente. Sin embargo, en la
práctica es más común que el lado más débil tenga aún algunos medios a su
disposición para desafiar el control del lado más fuerte. El control permanente del mar no significa que el opositor no puede hacer nada, basta que no
pueda interferir con su tránsito y desembarco anfibios. Dicho de otra forma,
el control permanente del mar significa que el adversario no puede hacer
uso del mar sin considerar un riesgo elevado.
El control disputado del mar ocurre en la fase inicial de una guerra y es
caracterizado a menudo por una lucha casi continua por el control de ciertas
áreas del mar o del océano. Una vez que se obtiene el control, sin embargo,
no se mantiene generalmente durante mucho tiempo, sino puede ser perdido
de vez en cuando y después ser recuperado. En aguas costeras, el control
del mar por una flota más fuerte puede ser disputado incluso si destruye a la
mayor parte de una flota más débil.
Cuando el control está en conflicto en el océano abierto, ambos lados
actúan con riesgo elevado porque su fuerza está aproximadamente en equilibrio. Un lado controla generalmente una o más partes de un escenario
127
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
dado, mientras que su opositor controla las restantes. La partición de un
área de mar específica, para cada lado, se limita generalmente a tiempo. En
los litorales, sin embargo, la disputa por el control del mar es realizada sobre
todo por submarinos, pequeñas flotas, minas, baterías costeras, misiles y
aviones con base en tierra.
El control disputado del mar existió en el Mediterráneo en el lapso 1940-43. La flota británica con sus fuerzas basadas en Alejandría y
Gibraltar, las grandes zonas controladas del Mediterráneo del este y todo
el occidente, mientras que Italia y Alemania lograron el control general de
la zona central del Mediterráneo. Con todo esto, el control nunca fue completo para un lado. Los submarinos del Eje disputaron el control aliado en
ambos lados del Mediterráneo, mientras que los submarinos británicos y
los aviones basados en Malta hicieron lo mismo en la parte central. Esto
no evitó que los aliados o el Eje usaran el mar para encaminar los convoyes
cuándo y dónde los necesitaban. Las rutas de los convoyes aliados y del
Eje casi nunca se cruzaron en ángulo recto. El Eje utilizó el mar con mayor frecuencia de lo que lo hicieron los aliados porque sus comunicaciones
eran tanto más cortas; las rutas marítimas aliadas eran más largas, y por
eso más vulnerables al ataque. Sin embargo, para utilizar estas rutas, los
aliados solo necesitaron obtener el control temporal de una “zona móvil”
para que navegaran sus naves.
CONCLUSIONES
- El uso militar del mar sigue siendo el fin supremo de las marinas. Las
formas de uso han cambiado y se han ampliado bajo los nuevos escenarios globales.
- La proyección de fuerza es una herramienta de especial flexibilidad
política y estratégica en el manejo de una crisis o en un conflicto militar.
- El uso del mar proyectando el poder militar de la nación es en la actualidad la mayor contribución que una marina moderna puede brindar a
una estrategia.
- La guerra naval se diferencia en algunos aspectos significativos de la
guerra en tierra o en el aire. Estas diferencias deben ser entendidas
para poder emplear sus fuerzas navales con la mayor eficacia posible. Al mismo tiempo, la guerra en el mar no es posible sin tener en
cuenta la guerra en tierra y en el aire. Ninguna fuerza puede conducir
Daniel Chamochumbi, Paul Köster, Eugenio Rey-Sánchez, Pedro Zevallos
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una guerra en forma aislada o lograr objetivos estratégicos políticos
solamente con sus esfuerzos individuales. Los objetivos estratégicos
asignados a cada fuerza deben ser complementarios para asegurar que
los objetivos totales de la guerra sean realizados.
Que una guerra en el mar esté conducida de forma ofensiva o defensiva, normalmente depende de los objetivos operativos o estratégicos
que se lograrán en tierra. Esto no impide el uso de las fuerzas navales
de acuerdo a la postura de tierra, o viceversa. Una marina de guerra
más fuerte podría estar a la defensiva debido a que el ejército en tierra
ha sido forzado a emprender la retirada o a que el adversario posea la
superioridad en el aire.
En un mar estrecho típico, además de las fuerzas navales, los aviones
con base en tierra desempeñan un papel importante en la obtención
del control de la superficie, de la superficie inferior, y del aire. Las aeronaves con base en tierra se pueden emplear para lograr los objetivos
principales en un escenario marítimo dado, con una contribución relativamente pequeña de sus fuerzas navales, en contraste con la guerra
en el océano abierto.
Los objetivos estratégicos en la guerra en el mar son predominante
físicos en naturaleza. Se expresan en términos de control o control
disputado de un escenario o de una cierta parte de él.
El control del mar o la negación del uso de este se refiere solamente al
control de alguna zona estratégica u operacionalmente importante.
Para una marina de guerra más fuerte, la obtención del control del
mar en un escenario o en su mayor parte, sería el primer y principal
objetivo en cualquier conflicto, mientras que la más débil, pero todavía flota relativamente fuerte, apuntaría inicialmente a negar el control
enemigo del mar.
En un mar estrecho, una fuerza fuerte puede encontrarse en disputa
con una mucho más débil que ocupe posiciones geoestratégicas más
ventajosas. Un lado más débil puede bloquear a veces la única salida
del mar o la salida del área principal.
El papel y la importancia de los estrechos y canales en una guerra en
el mar aumentarán constantemente en el futuro debido a la considerable extensión del transporte en el océano del mundo, especialmente
para el transporte del petróleo y sus derivados y otras materias primas
estratégicas.
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Revista de la Escuela Superior de Guerra Naval - 2009
Daniel Chamochumbi, Paul Köster, Eugenio Rey-Sánchez, Pedro Zevallos
Referencia
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1 Este artículo ha sido adaptado por los autores para fines de publicación en la revista,
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