Trabajo 1 Políticas Públicas Unidad 1 Autores a abordar: Graglia, Parsons, Boneti 1-Concepto de políticas públicas -Graglia Lo público de las políticas es una zona de encuentro más o menos grande o pequeña, entre lo estatal y lo social. Entonces, todas las políticas públicas son proyectos y actividades que tienen al Estado como responsable principal pero no todos ellos son políticas públicas sino solamente aquellos que, además, buscan la satisfacción social y la aprobación ciudadana. Asimismo, todas las políticas públicas son proyectos y actividades que buscan la satisfacción social y la aprobación ciudadana pero no todos ellos son políticas públicas sino solamente aquellos que, además, tienen al Estado como responsable principal. La razón de ser de las políticas públicas es el bien común, y sus fines son la satisfacción social y la aprobación ciudadana. Son herramientas del Estado al servicio de la sociedad. El responsable es el Estado y su destinatario es la sociedad. Desde ya, adelantamos que el Estado es el responsable “principal” pero no exclusiva ni excluyentemente, por una parte, y, por la otra, que la sociedad debe ser vista como primera destinataria pero, a la vez, considerada como partícipe necesaria en el diseño y la gestión de políticas públicas -Parsons La idea de las políticas públicas presupone la existencia de una esfera o ám bito de la vida que no es privada o puramente individual, sino colectiva. Lo público comprende aquella dimensión de la actividad humana que se cree que requiere la regulación o intervención gubernamental o social, o por lo menos la adopción de medidas comunes. El Estado democrático liberal moderno de la segunda posguerra sería un sistema que busca definir su legitimidad a partir de sus políticas. Hogwood y Gunn (1984: 13-19) especifican diez usos del término “políticas públicas” en este sentido moderno: • Etiqueta para referirse a un ámbito de actividades. • Expresión del propósito general o de la situación deseable sobre determinados asuntos. • Propuestas concretas. • Decisiones gubernamentales. • Autorización formal. • Programa. • Resultado (output). • Impacto. • Teoría o modelo. • Proceso. La legitimidad de la burocracia derivaba de su carácter presuntamente apolítico, mientras que los políticos afirmaban que su autoridad descansaba en la aprobación de sus políticas o “plataformas” por parte del electorado. Por lo tanto, el término políticas (policy) se convierte en una expresión de racionalidad política. Disponer de una política es tener razones o argumentos racionales que incluyen tanto la presunción de que se comprende un problema como de que se tiene una solución. Pone sobre la mesa el problema y las medidas que deben tomarse. Una política ofrece un tipo de teoría sobre la cual se erige el reclamo de legitimidad. Con el desarrollo de los modernos sistemas electoral y de partidos en las sociedades industriales, el discurso de las políticas se convirtió en el principal modo a través del cual el electorado participaba en “política” y se relacionaba con élites políticas rivales. Se espera que el político disponga de “políticas” al igual que se espera que una tienda cuente con mercancías. (pag. 49) 2- Perspectivas en torno a las políticas públicas -Graglia: Si bien el concepto de políticas públicas se puede abordar desde una noción descriptiva (que lo estudia “desde el sujeto”, es decir, desde el Estado, su gobierno y su administración pública, y según la cual cualquier proyecto o actividad estatal que privatice o estatice un servicio público, por ejemplo, sería una “política pública”), el autor se inclina hacia una noción prescriptiva. La noción prescriptiva, estudia las políticas públicas “hacia el objeto”, o sea, hacia la sociedad y sus sectores integrantes. Prescriptivamente, puede haber proyectos gubernamentales y también actividades administrativas pero sin políticas públicas, porque estas actividades solo serían políticas públicas si fuesen capaces de subordinar los intereses partidarios de los gobernantes y/o las demandas sectoriales de los empresarios a las necesidades de la sociedad. Las razones por las que el autor se inclina más hacia esta perspectiva son: porque orientan el concepto hacia la búsqueda del bien común, la satisfacción social y la aprobación ciudadana y prestigia el concepto de política pública como herramienta del Estado al servicio de la sociedad. -Parsons Abarca el concepto de políticas desde el meta análisis que es básicamente ir más allá del concepto, por lo que hace un estudio histórico de lo público; llegando a centrar su análisis en que las políticas públicas son una especie de medio de comunicación o intercambio democrático El método democrático es aquel arreglo institucional para llegar a las decisiones políticas mediante el cual los individuos adquieren el poder para decidir por medio de una lucha competitiva por el voto de la población [...] por supuesto, todos los partidos, en algún momento, se presentarán con una serie de principios o plataformas, y tales principios o plataformas podrán ser el sello del partido que los adopte y tan importantes para su éxito como las marcas de las mercancías son el sello de una tienda departamental e importantes para su éxito. Pag 49 Unidad 2. Estado y políticas públicas Autores a abordar: Graglia, Oszlak, Ramírez y Torres 1-Rol del estado y su vinculación -Graglia: La responsabilidad gubernamental y administrativa de cara a la sociedades indelegable. Clara y definitivamente. Esa debe ser la característica fundamental de un Estado “responsable”. Los proyectos, programas y planes (estratégicos o no) son una condición necesaria pero insuficiente. Las políticas son, también, actividades. Sin actividades tampoco hay políticas públicas. Se define a las actividades en sentido amplio, o sea, como sinónimo de acciones o tareas. Los proyectos sin actividades no son políticas públicas, son simples proyectos que muestran voluntarismo. Asimismo, las actividades sin proyectos tampoco son políticas públicas, son simples actividades que de muestran activismo. Solamente juntos, proyectos y actividades configuran una política pública. Nos parece trascendente destacar que se trata de una conjunción y no de una disyunción. Se trata pues, de “proyectos accionados” o de “acciones proyectadas”, indistintamente. Los proyectos (programas y planes) deben ser decididos por los gobiernos mientras que las actividades deben ser accionadas por las administraciones públicas (nacionales, subnacionales o locales) (Aguilar Villa nueva, 2011:77-78). Los proyectos, programas y planes (estratégicos o no) son una condición necesaria pero insuficiente. Las políticas son, también, actividades. Sin actividades tampoco hay políticas públicas. Se define a las actividades en sentido amplio, o sea, como sinónimo de acciones o tareas. Los proyectos sin actividades no son políticas públicas, son simples proyectos que muestran voluntarismo. Asimismo, las actividades sin proyectos tampoco son políticas públicas, son simples actividades que demuestran activismo. Solamente juntos, proyectos y actividades configuran una política pública. Nos parece trascendente destacar que se trata de una conjunción y no de una disyunción. Se trata pues, de “proyectos accionados” o de “acciones proyectadas”, indistintamente. Los proyectos (programas y planes) deben ser decididos por los gobiernos mientras que las actividades deben ser accionadas por las administraciones públicas (nacionales, subnacionales o locales) (Aguilar Villanueva, 2011:77-78). Claramente, el gobierno no es la administración pública y la administración pública no es el gobierno. Al primero corresponde la decisión política (sobre este punto volveremos al ver la decisión como segunda fase primaria de las políticas públicas, en el Capítulo III). Esa es su naturaleza y por eso es elegido. Un gobierno que no toma decisiones, no gobierna. Luego, tomar decisiones correctamente es “gobernar bien” (García Pizarro, 2007:27-28). A la segunda corresponde la acción operativa de las actividades (sobre este punto volveremos al ver la dirección como tercera fase primaria de las políticas públicas, en el Capítulo IV). Esa es su naturaleza y para eso está organizada. Una administración pública que no implementa acciones, no administra. Luego, accionar correctamente es “administrar bien” (García Pizarro, 2007:47-49). Pero el gobierno no puede ignorar a la administración pública: debe decidir (y hacerse cargo de sus decisiones) consultándola. A su vez, la administración pública no puede ignorar al gobierno: debe accionar (y hacerse cargo de su acciones) consultándolo. Gobierno y administración son anverso y reverso de la realidad estatal. Cuando los gobernantes ignoran a los administradores públicos, gobiernan mal. Cuando los administradores públicos ignoran a los gobernantes, administran mal. Unos u otros desatienden sus deberes. Gobierno y administración van de la mano. No administrar es “desgobernar” y no gobernar es “desadministrar”. Claramente, no hay Estado sin gobierno y no hay gobierno sin administración pública. Pero, en relación con sus responsabilidades respectivas, debe establecerse un orden de prelación. Es decir, ambos no son igualmente responsables. El primero debe hacerse responsable de la administración del Estado. Pero la segunda no puede responsabilizarse del gobierno del Estado. Si la administración pública no es productiva, el gobierno debe hacer las reformas administrativas suficientes. Pero si el gobierno no es representativo, la administración pública no puede hacer las reformas políticas necesarias. Para tener políticas públicas, son imprescindibles tanto los proyectos (programas y planes) gubernamentales como las actividades administrativas. -Oszlak 1. La emergencia y formación estatal están íntimamente relacionadas con el desarrollo de otros componentes del proceso de construcción social en su conjunto, en particular a la idea de nación, al capitalismo, a una estructura de clases y a un sistema de dominación política, tal como lo comprueba abundantemente la experiencia norteamericana y europea. 2. A lo largo de este proceso, el estado adquiere una serie de atributos (estatidad), de los cuales la formación gradual de una maquinaria profesional (un servicio civil, una burocracia pública) adquiere especial interés para nuestro análisis. 3. Este aparato institucional se forma y crece al tiempo que un número ascendente de cuestiones sociales se incorporan a la agenda estatal. En parte, esta incorporación requiere la expropiación de dominios funcionales a los estados subnacionales u organizaciones de la sociedad civil previamente a cargo de la satisfacción de necesidades sociales; y en parte conlleva el desarrollo de una capacidad anteriormente inexistente de asumir mayores responsabilidades, posibilitado por la misma formación del estado y sus nuevas y más amplias capacidades de movilización de recursos. 4. Esta particular composición de la agenda y las posiciones tomadas por el estado (políticas públicas) determinan el tipo de solución ideada para resolver las cuestiones agendadas y, por lo tanto, la configuración y características de la burocracia resultante. Por ejemplo, una burocracia militar (fuerzas armadas e instituciones de defensa) puede ser central en la agenda actual de ciertos estados (v.g., EE.UU., Corea del Norte) o totalmente inexistente en la de otros (v.g. Costa Rica). O puede haber sido crítica en otros tiempos (como ocurrió en la mayoría de los países latinoamericanos en el siglo XIX). Los servicios de recaudación se han establecido como resultado directo de la necesidad de sostener al aparato estatal, permitiéndole jugar su rol de gerenciador público. Las agencias reguladoras de sectores privados u organizaciones públicas, pueden tener una relevancia clave en la agenda estatal de gobiernos intervencionistas, o pueden ser completamente irrelevantes en aquellos más liberales. De forma más general, la importancia relativa del bienestar, la educación, la ciencia y tecnología o la seguridad doméstica (como ejemplos de cuestiones que componen la agenda estatal) puede estimarse por el tamaño y la adjudicación de recursos a las agencias a cargo de resolver los temas correspondientes dentro del aparato burocrático. 5. Por lo tanto, la burocracia estatal puede ser concebida como la cristalización institucional de las políticas públicas y la actividad estatal manifestada mediante agencias burocráticas que, a lo largo del proceso de implementación, acaban definiendo la naturaleza del estado que materializan. 6. Desde este ventajoso punto de observación, el estado (y su burocracia) es lo que hace – una proposición que nos lleva de regreso a la afirmación inicial de esta sección. Esta proposición provisoria debe explorarse más detalladamente, para lo cual se presentará un esquema analítico que pueda servir para examinar la dinámica interna de la burocracia y los efectos de dicha dinámica sobre su productividad. 2-Gobernabilidad 47 y 65 -Graglia La receptividad política se basa en la eficacia gubernamental y se refleja en la capacidad para generar políticas de bienestar y eficiencia económica. Sin eficacia gubernamental no puede haber receptividad política y sin ésta se pone en peligro la gobernabilidad. Definición de democracia: 1) elecciones libres, 2) sufragio universal, 3) participación plena, 4) libertades civiles, 5) poder efectivo para gobernar y 6) igualdad socioeconómica y/o altos niveles de participación popular en las instituciones económicas, sociales y políticas, control en los procesos de toma de decisiones y todos los niveles de política. Las políticas de generación de empleo y de lucha contra la pobreza son claves para medir la capacidad de generar bienestar. Es importante también la libertad económica. La distribución del ingreso es uno de los indicadores más importantes en lo que respecta a la eficiencia de los sistemas democráticos para promover la equidad, constituyendo una muy buena medida resumen de la desigualdad social ya que mide la distribución del ingreso por grupos quintiles de población, clasificada según los ingresos totales del hogar, considerando la brecha existente entre el más alto (20% más rico) y el más bajo (20% más pobre). Desde nuestro punto de vista, las políticas de redistribución de los ingresos y crecimiento económico son claves para medir la capacidad de generar eficiencia económica. Claramente, la desigualdad indica ineficiencia económica, un problema público que solamente se puede solucionar mediante la capacidad de generar políticas que disminuyan la brecha de ingresos entre los más ricos y los más pobres. La satisfacción de la sociedad es la consecuencia de la “receptividad política” mientras que la aprobación de la ciudadanía es la causa de la legitimidad democrática. La legitimidad democrática se funda en la convicción sobre el origen y el desempeño de los gobiernos y se refleja en el apoyo de la opinión pública a los principios y las realizaciones de la democracia (formal y real). Sin convicción sobre el origen y desempeño de los gobiernos no hay legitimidad democrática y sin ésta se pone en peligro la gobernabilidad. Hay dos tipos de legitimidad: de origen y de desempeño. La de origen depende de los atributos de la democracia formal: elecciones libres, sufragio universal, participación plena. La legitimidad de desempeño depende de las realizaciones de la democracia real, suponiendo un mínimo de aprobación ciudadana que asegure la obediencia a las decisiones y acciones gubernamentales y administrativas sin que sea necesaria la fuerza del Estado. Por lo tanto, todos los proyectos (programas o planes) y actividades estatales tratan de ganarse ese mínimo de aprobación ciudadana, transformando la obediencia en adhesión. Así, la legitimidad democrática se refleja en el apoyo de la opinión pública a los principios del régimen democrático, por una parte, y a las realizaciones del sistema democrático, por la otra -Ramírez Una democracia de calidad es una democracia con un gobierno eficiente cuyas decisiones son aceptadas por la población en la medida en que cubren sus expectativas y satisfacen, en mayor medida, sus necesidades. La política como actividad pública y colectiva persigue obtener resultados cuyo objetivo final es la satisfacción de las necesidades de los diversos sectores que componen la población de un Estado. Para gestionar el conflicto social y mantener a la sociedad en los umbrales del equilibrio y la estabilidad, las instituciones gubernamentales generan, mediante una multiplicidad de procesos en los que intervienen diversos actores, una serie de decisiones vinculantes que les permiten efectuar las funciones para las que una organización política fue establecida y que le den legitimidad y aceptación. Políticas públicas: capacidad que tienen los actores e instituciones de intervenir en las decisiones colectivas a partir de su capacidad de fuerza, influencia y autoridad. La característica central de las políticas públicas en los regímenes democráticos consiste en el hecho de que la decisión pública, es decir, la política pública cuyo objetivo es regular un conflicto o atender una demanda de la población en un área específica de la vida social, es precedida por un proceso complejo de elaboración en el que participan una pluralidad de actores públicos y privados. El objetivo de la política en general y el de la política pública en particular es la consecución de un grado razonable de estabilidad social mediante la distribución, más o menos equitativa, de recursos que buscan atender las necesidades de la sociedad evitando la ingobernabilidad e imprimiéndole racionalidad al trabajo gubernamental. Cuando la actividad de gobierno expresada en las decisiones públicas (políticas públicas) y sus consecuencias son aceptadas con el menor índice de impugnación o resistencia, se dice que existe gobernabilidad, es decir, capacidad del gobierno de funcionar adecuadamente –atendiendo a las expectativas y a los reclamos de los grupos que componen a la sociedad y específicamente a quienes van dirigidas las políticas– con los mecanismos y recursos institucionales y presupuestales disponibles. La gobernabilidad funciona entonces como un elemento imprescindible de un régimen democrático y permite valorar el rendimiento gubernamental de un Estado en un momento determinado a partir de las decisiones y po líticas que adopta. Cuando esas decisiones se toman incorporando y considerando la opinión y la participación de los actores involucrados en ellas, la posibilidad de aceptación se incrementa, aumentando a su vez la estabilidad o gobernabilidad democrática que minimiza el conflicto y la tensión sociales. Según estas características, un gobierno obtiene legitimidad, y esto permite un mayor margen de maniobra a su actividad política. La capacidad de canalizar adecuadamente las demandas sociales integrándolas a la agenda pública y a la toma de decisiones con el acompañamiento de los actores públicos y privados existentes en la sociedad civil, disminuye el riesgo de ingobernabilidad y abre espacios democráticos a la toma de decisiones colectivas con base en la pluralidad y el consenso. Otro elemento importante para la gobernabilidad democrática es que na gobernabilidad democrática aceptable se convierte en uno de los sustentos de legitimidad de las democracias contemporáneas por el grado de satisfacción de las demandas sociales que responde a la idea popular de que la democracia necesita decisiones colectivas que se traduzcan en mejoras en las condiciones de vida para la población. 3-Capacidades estatales e institucionales. Modelos y estrategias de gestión. -Graglia: Sin proyectos no hay políticas públicas. Se entiende a los “proyectos” en sentido amplio, o sea, como integrantes de programas y planes. En sentido restringido, los planes son más genéricos (y a largo plazo) en comparación con los programas y proyectos que son más específicos (y a mediano o a corto plazo, respectivamente) En relación con las etapas para la elaboración de un plan estratégico, García Pizarro (2007:55-77) distingue cinco, a saber: 1ª) organización de la estructura interna y externa del plan, 2ª) diagnóstico, 3ª) escenarios posibles y determinación del modelo futuro, 4ª) determinación de la agenda del plan (concreción de los programas y de los proyectos) y 5ª) la puesta en marcha del plan. Según Alfredo Osorio (2003:62), las fases (grandes bloques) de actividades del planeamiento estratégico son: -Apreciación de la situación: consiste en la reunión y valoración de información y describe el estado actual del organismo en sus relaciones internas y en sus múltiples vinculaciones con el contexto. -Diseño normativo y prospectivo: es la determinación de la situación ideal a alcanzar, o situación objetivo, que describe el estado futuro deseado (conjeturalmente) con relativa autonomía de la posibilidad de alcanzarlo. -Análisis y formulación estratégica: es la evaluación del presente en términos del futuro deseado y la determinación de la factibilidad de las operaciones y acciones para alcanzarlo, estableciendo un modelo operacional que describe cómo llegar desde el presente al futuro deseado. -Acción táctica operacional: es la puesta en práctica de las operaciones y las acciones establecidas en el plan estratégico y su versión operacional. Los momentos de la planificación estratégica situacional (PES) propuestos por Carlos Matus (Osorio, 2003:66) son los siguientes: -El momento explicativo (indagación y construcción conceptual de la realidad cómo fue, cómo es y cómo tiende a ser). -El momento normativo (cómo debe ser la realidad una vez realizada la acción). -El momento estratégico (articulación del deber ser con el puede ser). -El momento operacional (acciones emprendidas para alcanzar los objetivos: hacer y recalcular).
