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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
GUSTAVO ERNESTO EMMERICH
VÍCTOR ALARCÓN OLGUÍN
(Coords.)
Antonella Attili Cardamone
Laura del Alizal Arriaga
Ricardo Espinza Toledo
Alejandro Favela Gavia
Miguel González Madrid
Manuel Larrosa Haro
Luis Eduardo Medina Torres
María Eugenia Valdés Vega
UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA
Casa abierta al tiempo
UNIDAD IZTAPALAPA División de Ciencias Sociales y Humanidades
TRATADO de Ciencia Política / coordinación de Gustavo Ernesto Emmerich y
Víctor Alarcón Olguín. — Rubí (Barcelona) : Anthropos Editorial ; México
: UAM. Iztapalapa. Div. Ciencias Sociales y Humanidades, 2007
652 p. ; 24 cm. — (Obras generales)
Bibliografías
ISBN 978-84-7658-805-5
1. Ciencia Política I. Emmerich, Gustavo Ernesto, coord. II. Alarcón
Olguín, Víctor, coord. III. Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa. Div.
Ciencias Sociales y Humanidades IV. Colección
911.3
Primera edición: 2007
© Gustavo Ernesto Emmerich et alii, 2007
© UAM - Iztapalapa. División de Ciencias Sociales y Humanidades, 2007
© Anthropos Editorial, 2007
Edita: Anthropos Editorial. Rubí (Barcelona)
www.anthropos-editorial.com
En coedición con la División de Ciencias Sociales y Humanidades.
Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa, México
ISBN: 978-84-7658-805-5
Depósito legal: B. 50.833-2006
Diseño, realización y coordinación: Anthropos Editorial
(Nariño, S.L.), Rubí. Tel.: 93 6972296 / Fax: 93 5872661
Impresión: Novagràfik. Vivaldi, 5. Montcada i Reixac
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electroóptico, por fotocopia, o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.
PRESENTACIÓN
Este es un libro de texto destinado a personas interesadas en iniciar o ampliar estudios en el campo de la ciencia política. Fue escrito por profesores universitarios que
volcaron aquí parte de su experiencia docente. Pone énfasis en asuntos de México y
América Latina, y propone un enfoque de la ciencia política centrado en la ciudadanía
y la democracia.
Como libro de texto, proporciona una fuente para entender qué es la ciencia política, cuáles son sus conceptos básicos, y cómo funcionan las principales instituciones
políticas contemporáneas. Procura brindar una visión breve y precisa de la disciplina a
que se dedica, con intención didáctica, claridad conceptual y manejo a la vez sintético y
profundo de realidades, conceptos, pensadores, corrientes teóricas y estructuras políticas. Su forma de exposición busca ser concisa, mesurada y estrictamente ceñida a las
temáticas bajo análisis, dando relieve a la constatación empírica tanto como a la argumentación lógica. Pretende así ser un manual que guíe al estudiante, proporcione apoyo
bibliográfico al docente, y sirva como material de consulta para el investigador.
Quienes lo escribieron enseñan ciencia política en la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, de la Ciudad de México, institución que se ha involucrado
en el proyecto de producción de materiales en apoyo a la docencia desde su Departamento de Sociología y la División de Ciencias Sociales y Humanidades, mediante el uso
de fondos públicos procedentes del Programa Integral de Fortalecimiento Institucional
de la Secretaría de Educación Pública de México.
Sus contenidos atienden a dos planes de estudio que se imparten en dicha Universidad: la Licenciatura en Ciencia Política y el Posgrado en Estudios Sociales, en su Línea
de Procesos Políticos, Sus páginas son por tanto muestra parcial de lo que en ella se
enseña. Parcial, dado que este volumen de ninguna manera abarca todas las asignaturas, que incluyen muchos otros temas. Originado en una Universidad específica, es de
esperar que sea de utilidad en otras casas de estudio donde también se cultiva la ciencia
política.
Además de reseñar, clasificar y ordenar ideas y teorías de alcance general, esta obra
propone un punto de vista ab loco ad orbi (desde un lugar, hacia el orbe). Los temas que
comprende, las preocupaciones que lo inspiran, y muchos de los datos y ejemplos que
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Gustavo Ernesto Emmerich y Víctor Alarcón Olguín
utiliza, como ya se advirtió previamente, son propios de México y América Latina. De
ahí que se indique al lector que la pretensión de ser un tratado latinoamericano está
dada partiendo de sus formas de ver la ciencia política, mismas que no siempre responden a las peculiaridades de otras partes del mundo. Se diferencia así de otros libros de
texto que pueden encontrarse en librerías y bibliotecas, en gran parte provenientes de
Europa o Estados Unidos de América.
Este volumen postula un enfoque de la ciencia política como ciencia de la politika o
de la res publica (la cosa pública), o sea una ciencia de la actividad de los ciudadanos por
lograr un buen gobierno. Sostiene que la investigación sobre temas como el Estado, el
poder, las instituciones, etc., aunque necesaria, no es un fin en sí misma, sino un medio
para entender y atender los intereses, necesidades, libertades y bienestar de los ciudadanos en un marco democrático. Lo inverso también es cierto: no existe ni puede existir
ciencia política, si no existe paralelamente una ciudadanía libre e informada sin la presencia de estructuras, procesos e instituciones que sean eficaces en el cumplimiento de
los objetivos para las que fueron pensadas. La ciencia política, como afirmó Alexis de
Tocqueville (1805-1859) cuando era presidente de la Academia de Ciencias Morales y
Políticas, de Francia, no es:
[…] igual de apropiada a todos los países y todos los tiempos. Su sitio está únicamente en
los países libres y en los lugares donde se consiente discutir sobre todo.1
Sobre esto, el diplomático y politólogo francés abundó:
[…] en todos los pueblos civilizados las ciencias políticas dan vida, o al menos forma, a las
ideas generales, de las que luego nacen los hechos particulares en medio de los cuales se
agitan los hombres políticos y las leyes que ellos creen inventar; alrededor de cualquier
sociedad forman como una especie de atmósfera intelectual en donde respira el espíritu de
los gobernados y de los gobernantes, y de donde unos y otros extraen, a menudo sin saberlo, los principios de su conducta.2
En esa tónica, el de este Tratado es un enfoque crítico, tanto de situaciones existentes como de nociones preconcebidas. Y es a la vez un enfoque arquitectónico, que busca
ideas para edificar mejores instituciones políticas, que contribuyan a construir mejores
sociedades. Mediante el examen y re-conceptualización de las principales temáticas de
la ciencia política, el libro sugiere vías para la construcción de instituciones y prácticas
políticas acordes con las demandas ciudadanas por una representación democrática
efectiva y que produzcan resultados tangibles. De hecho, la consolidación de la democracia y de los derechos ciudadanos es uno de los principales desafíos de América Latina. En palabras del politólogo argentino Guillermo O’Donnell:
[…] el principal problema político de América Latina es cuán escaso poder para democratizar tienen los estados y los gobiernos. Hemos logrado regímenes democráticos y sus
importantes libertades inherentes, pero muy poco más…
[…] el estado es el único lugar institucional donde los derechos de ciudadanía pueden
ser inscriptos y de hecho implementados por aquéllos —muchos— que en nuestros países
han logrado la ciudadanía política por la vía del régimen democrático, pero que en la
práctica carecen de muchos derechos civiles básicos, por no mencionar derechos sociales.
[…] una de las principales tareas, si queremos profundizar las débiles democracias que
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Presentación
hemos logrado, e incluso si queremos preservarlas a largo plazo, es la lucha por la
(re)construcción de estados que sean razonablemente aptos para apoyar y expandir la
democracia y los derechos de los ciudadanos...3
Visualizar a la ciencia política como una ciencia al servicio de los ciudadanos y no
de los poderosos, no es una invitación al ideologismo o al profetismo, sino a desarrollar
una ciencia empírica que diga cómo son las cosas: sabiendo cómo son, se podrá debatir
cómo deberían ser. De manera intencional, este libro permanece dentro del marco académico, sin incurrir en las muchas disputas de la política práctica del momento. Ello,
porque «La ciencia política y el arte de gobernar son dos cosas bien distintas»,4 como
afirmó Tocqueville. Es oportuno en este punto retomar su distinción entre ciencia política y arte del gobierno:
Hay en la política dos partes que no se deben confundir: una fija y otra móvil.
La primera, fundada en la naturaleza del hombre, de sus intereses, de sus facultades, de
sus necesidades reveladas por la filosofía y la historia, de sus instintos, que cambian de
objeto con los tiempos sin cambiar su naturaleza, y que son tan inmortales como su raza;
la primera... enseña cuáles son las leyes más apropiadas a la condición general y permanente de la humanidad. Todo eso es la ciencia.
Y hay además una política práctica y militante en lucha contra las dificultades del día a
día, que varía con los accidentes, provee a las necesidades pasajeras del momento y se
ayuda con las pasiones efímeras de los contemporáneos. Es el arte del gobierno.5
Este TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA se estructura en tres partes. Aunque se realizó
un esfuerzo por lograr homogeneidad de estilo y tratamiento, cada uno de sus trece
capítulos es responsabilidad exclusiva de su autor o autores. Éstos fueron elaborados de
forma que puedan estudiarse por separado, lo que en ocasiones produce superposiciones
entre varios de ellos. Conviene, sin embargo, leerlos en el orden que se reseñará.
La Parte primera aborda los «Conceptos básicos de la ciencia política», manejándolos no sólo a nivel teórico, sino aplicándolos a realidades políticas tanto históricas como
actuales. Comprende cinco capítulos. Gustavo Ernesto Emmerich examina qué es la
ciencia política; reseña su origen y las discusiones sobre su objeto, enumera sus campos
profesionales y propone que su utilidad social es empoderar a los ciudadanos en un
marco democrático. María Eugenia Valdés Vega trata desde diversas vertientes un concepto clásico pero a la vez elusivo de la ciencia política: el Estado. Antonella Attili
Cardamone explica cómo el concepto de soberanía, que en un principio designaba a la
soberanía absoluta de los monarcas, ha pasado a significar actualmente soberanía popular. María Eugenia Valdés Vega aborda los conceptos de sistema político, régimen y
gobierno, que complementan —y en algunos casos reemplazan— al de Estado. Para
finalizar esta parte, Alejandro Favela Gavia indaga sobre ciudadanía y derechos humanos, palabras que no sólo designan conceptos, sino en muchos casos también aspiraciones por cumplir.
La Parte segunda se dedica a las «Principales instituciones políticas contemporáneas», con cinco capítulos. Gustavo Ernesto Emmerich y Alejandro Favela Gavia confrontan los conceptos de democracia y autoritarismo, y concluyen que la primera está
actualmente triunfando sobre el segundo. Luis Eduardo Medina Torres explicita el origen y las modalidades de la división de poderes como forma de preservar la libertad de
las personas. Miguel González Madrid aborda el tema de federalismo y unitarismo, señaTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Gustavo Ernesto Emmerich y Víctor Alarcón Olguín
lando que el mundo actual parece inclinarse hacia el primero, aunque el segundo sigue
siendo predominante. Ricardo Espinoza Toledo compara las variantes de organización
política democrática denominadas parlamentarismo, presidencialismo y sistema mixto.
Para concluir esta parte, Manuel Larrosa Haro analiza tres instituciones democráticas
centrales: partidos políticos, sistemas electorales y sistemas de partidos.
La Parte tercera se titula «Campos multidisciplinarios». Sus cuatro capítulos abordan los puntos de contacto de la ciencia política con otras disciplinas sociales. Sendos
capítulos abordan dos disciplinas aparecidas en el siglo XX, examinando los principales
enfoques teóricos al interior de cada una de ellas; son los de Laura del Alizal Arriaga
sobre el estudio de las relaciones internacionales y de Miguel González Madrid relativo al
análisis de políticas públicas. Finalmente, Víctor Alarcón Olguín examina la añeja discusión sobre la relación entre política y derecho, postulando que si se quiere que la primera
sea democrática y no autoritaria, ésta debe estar sujeta al segundo.
Los capítulos enumerados de ninguna manera agotan la exposición de los temas
centrales de la ciencia política, misma que utiliza más conceptos, analiza más instituciones y abarca más campos multidisciplinarios, que los comprendidos aquí. Por añadidura, aunque abreva en la historia de las ideas políticas y en las teorías políticas contemporáneas, este Tratado no las presenta en forma sistemática. Por razones ya mencionadas,
tampoco discute las ideologías ni los debates políticos actuales. Adicionalmente, no incluye temas de metodología y técnicas de investigación.6
Con lenguaje accesible, los capítulos explican realidades y conceptos complejos,
empleando datos y ejemplos abundantes para ilustrarlos. Al inicio de cada uno se presentan sus temas específicos y se indica como se articulan entre sí. Visto que en la ciencia política no existe una terminología unívoca, se explicita cómo diversos pensadores y
corrientes dan significado diverso al mismo término y/o significado similar a términos
diversos y, cuando fue necesario, se formulan conceptualizaciones propias.
Al mencionarse personajes, instituciones o eventos históricos, se les identifica o
sitúa históricamente. Siempre que fue posible se utilizan cuadros sinópticos, esquemas
y figuras que resumen visualmente lo expuesto en el texto. Al final de cada capítulo se
incluyen un resumen, para facilitar la retención de lo estudiado, y una serie de lecturas
adicionales comentadas, con miras a que el lector pueda profundizar por cuenta propia.
Todos los capítulos revisan tanto la literatura clásica como el estado del arte contemporáneo sobre sus respectivas temáticas. A la vez que tratan temas y conceptos clásicos, señalan los más recientes desarrollos teóricos y empíricos en el mundo y en América Latina. Por lo tanto, realizan un recorrido por los orígenes, inclusive etimológicos, de
los conceptos, corrientes de pensamiento, teorías e instituciones que abordan, sin descuidar por ello sus variantes más actuales. De esa manera, sugieren a estudiantes, investigadores, pensadores y practicantes por dónde podrá ir la ciencia política en el futuro
inmediato.
Esta vocación a la vez histórica y de actualidad, lleva a menudo en estas páginas a
distinguir entre lo «antiguo» y lo «moderno». Conviene especificar el uso de estos términos. Generalmente se entiende por Edad Moderna el lapso comprendido entre el descubrimiento de América (1492) y la Revolución Francesa (1789), aunque en América Latina sería más correcto ubicar a las revoluciones de independencia (hacia 1810) como fin
de este periodo histórico.
Si bien el uso de estos términos se basa en lo general en esta delimitación cronológica,
los autores los han utilizado siguiendo más bien la distinción conceptual que Benjamín
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Presentación
Constant (1767-1830) estableció entre uno y otro.7 Lo antiguo, según este pensador francés, se fundaba más bien en la tradición, mientras lo moderno se basa en la razón. La
modernidad se caracteriza por la centralidad del individuo y sus necesidades de vario
tipo; en ella, se entiende que la sociedad, el Estado y la política son creación, artificio,
construcción por el hombre, y que los derechos del individuo tienen tanto —o mayor—
peso que sus obligaciones. Con la modernidad llegaron los ideales democráticos y de
libertad, igualdad y participación, propios del mundo actual, tanto como las instituciones políticas que facilitan —u obstaculizan— su realización.
Otro elemento típicamente moderno, la racionalidad científica y calculadora (redescubierta en el Renacimiento, a partir de sus raíces en la antigüedad greco-romana),
llevó a tratar de aplicar la ciencia al entendimiento del mundo social y político. Así, la
modernidad trajo consigo otra novedad: la aspiración por dar carácter científico al estudio de la política y la sociedad, que a su vez dio origen tanto a la ciencia política como a
todas las ciencias sociales.
En suma, este TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA intenta brindar de forma didáctica y
sintética un panorama parcial —pero a la vez profundo— del estado actual de la ciencia
política en el mundo, visto desde México y América Latina. Las temáticas aquí abordadas
son non nova sed nove: no cosas nuevas, pero sí dichas de manera nueva.
En efecto, mediante el examen y re-conceptualización de las principales temáticas
de la ciencia política, este volumen señala una vía para la construcción de instituciones
y prácticas políticas acordes con las demandas ciudadanas por una representación democrática efectiva y que produzca resultados tangibles. Una ciencia que contribuya a
producir una política más racional, más libre, más participativa, en suma más democrática. A sus eventuales lectores tocará determinar en qué medida el resultado final sea
heurístico y valioso, así como detectar los errores y limitaciones propios de una obra
colectiva de esta naturaleza.
GUSTAVO ERNESTO EMMERICH
VÍCTOR ALARCÓN OLGUÍN
Iztapalapa, México, febrero de 2007
(Footnotes)
1. Alexis de Tocqueville, «Discurso de apertura en la Academia de Ciencias Morales y Políticas
(1852)», en Discursos y escritos políticos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid,
2005 (Antonio Hermosa Andújar, trad.), p. 166.
2. Tocqueville, ibíd., p. 165.
3. Guillermo O’Donnell, «Pensamientos retrospectivos sobre el estado, la democratización y la
democracia», en Gustavo Ernesto Emmerich (ed.), Ellos y nosotros. Democracia y representación en el
mundo actual, Demos, México, 2006, p. 21-22.
4. Alexis de Tocqueville, «Discurso...», op. cit., p. 163.
5. Ibíd., p. 162.
6. Como nn libro que puede complementar al lector en este terreno, se puede sugerir a Víctor
Alarcón Olguín (coord.), Metodologías para el Análisis Político. Enfoques, procesos e instituciones. México,
coed. UAM / Plaza y Valdés, 2006.
7. Benjamín Constant, «De la libertad de los antiguos comparada a la de los modernos», en Del
Espíritu de Conquista, Tecnos (Clásicos del pensamiento, 49), Madrid, 1988 (Marcial Antonio López,
trad.) pp. 63-93.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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PARTE PRIMERA
CONCEPTOS BÁSICOS
DE LA CIENCIA POLÍTICA
1
¿QUÉ ES LA CIENCIA POLÍTICA?
Gustavo Ernesto Emmerich
La ciencia política siempre ha hallado difícil definirse a sí misma. En su seno no hay
unanimidad sobre elementos esenciales para la definición de una ciencia: el reconocimiento de sus padres fundadores, la delimitación de su objeto de estudio y de su perspectiva analítica, y la conceptualización de su utilidad social en tanto que profesión y
como disciplina académica. Precisar estos aspectos permitirá arrojar luz sobre qué es,
qué estudia, cómo lo estudia, y para qué sirve, la ciencia política. Con esas miras, la
primera sección de este capítulo reseña el origen y desarrollo de la ciencia política. Las
dos secciones siguientes la ubican en el marco de las ciencias sociales y discuten si es
parte integral de éstas o si es una ciencia autónoma. Otra sección aborda el objeto de la
ciencia política: ¿es el Estado, es el poder, o es la política, entendida esta última como
actividad de los ciudadanos? La sección final examina sus campos de desempeño profesional y su utilidad social en tanto que disciplina académica. Dos tópicos centrales
permean todas las secciones del capítulo: señalar el objeto de la ciencia política y desgranar en sucesivas aproximaciones una serie de definiciones de la misma.
I. Origen y desarrollo de la Ciencia Política
Los antecedentes remotos de la ciencia política se sitúan en la Antigua Grecia. En los
siglos IX a V a.C., esta civilización —especialmente en Atenas— ideó a los hombres1
como ciudadanos libres, esencialmente iguales, con derecho y obligación moral de participar en los asuntos públicos, a la vez que descubrió que los Estados y los gobiernos
son creaciones humanas debatibles, modificables y perfectibles. Los griegos llamaron
polis a sus ciudades-Estado, polites a sus ciudadanos, y politiké a la actividad pública de
estos últimos. Entendieron a la política como la participación de los ciudadanos en la
organización de la sociedad y el Estado y en la determinación de quiénes, porqué y cómo
deben gobernar; la política consistía en determinar —y en lo posible alcanzar— metas
colectivas (lo público), como opuestas y superiores a los intereses privados. La importancia de la política en esa época quedó resaltada en la noción del hombre como un
animal político (zoon politikon),2 formulada por el filósofo griego Aristóteles (384-324
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
15
Gustavo Ernesto Emmerich
a.C.). Estas antiguas nociones, vale mencionar, siguen en lo fundamental vigentes en la
actualidad.
El nacimiento de la política como actividad ciudadana dio origen al pensamiento
político, o sea, la reflexión sistemática sobre los fines y organización de la sociedad, el
Estado y el gobierno, y sobre el papel del hombre y el ciudadano en la vida social y
política. El pensamiento político asume tres vertientes principales. En orden cronológico
de aparición, la primera fue el discurso político, un pensamiento subjetivo3 que procura
congregar voluntades y llamar a la acción para definir y alcanzar metas colectivas concretas; se orienta, por lo tanto, hacia qué hacer en una circunstancia política específica,
hacia lo que se puede lograr en un momento y lugar dados.4 Un ejemplo temprano de
discurso político es la Oración fúnebre pronunciada por el líder ateniense Pericles (495429 a.C.), en que exaltó los ideales de la democracia y la vida cívica de su ciudad y llamó
a combatir a la monárquica Esparta. Otro mucho más reciente es Qué hacer, obra del
revolucionario ruso Vladimir Ilich Lenin (1870-1924), en que indicó cómo debería organizarse su partido político para la toma del poder. En la actualidad, el discurso político
se encuentra principalmente en las declaraciones de principios, plataformas electorales
y propaganda de los partidos y otros actores políticos.
La segunda vertiente fue la filosofía política, un pensamiento especulativo5 sobre el
ser humano, el Estado y la sociedad que intenta establecer la «mejor forma posible de
gobierno»; partiendo de premisas filosóficas sobre los fines y valores de la vida en sociedad, se orienta hacia lo que debe ser, hacia cuál sería el mejor gobierno para la mejor
sociedad. La filosofía política se interesa por el fundamento y razón de ser del cuerpo
político, por las metas que éste debe perseguir, por el tipo de ciudadano, Estado y sociedad que se debe querer, y por el buen uso del poder y el gobierno. Un claro ejemplo es La
república, obra del filósofo griego Platón (428-347 a.C.), en que propone un modelo
utópico de una polis ideal aplicable en todo tiempo y lugar.6 En tiempos más recientes,
otro ejemplo es el del pensador ginebrino Juan Jacobo Rousseau (1712-1778), quien en
El contrato social (1762) condensó el meollo de esta tendencia, al afirmar: «Yo busco el
derecho y la razón, y no discuto los hechos».7
La tercera y más nueva vertiente es la ciencia política. En una primera definición,
para diferenciarla de las otras dos formas de pensamiento político ya mencionadas, se la
puede conceptualizar como una ciencia con pretensión de verificabilidad que investiga
las «formas realmente existentes de gobierno», procurando describir y explicar la realidad fáctica del gobierno y de las acciones y luchas que en torno a él se libran. Es una
ciencia factual, es decir abocada a los hechos tal como son, y no como se quisiera que
sean; es empírica, porque se basa en la experiencia sensible y siempre vuelve a ella; es
objetiva, porque considera que el conocimiento y análisis de la realidad son más importantes que las valoraciones y reflexiones personales del científico; es sistemática, ya que
sus postulados, hipótesis y teorías se encuentran lógicamente articulados;8 y es metódica, dado que sigue los postulados del método científico para contrastar sus proposiciones con la realidad. Además, se caracteriza por su actividad de investigación, es decir, de
recopilación y análisis de datos para escudriñar la realidad y crear conceptos y teorías
que la expliquen. Como se verá a continuación, la ciencia política tardó milenios en
desplegar plenamente estas características.
El primer precursor de la ciencia política fue Aristóteles, quien procuró fundarse en
la investigación sobre la realidad, y no sólo en su reflexión personal. En su obra La
política estudió las constituciones de más de ciento cincuenta polis de su época9 y sostu16
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
¿Qué es la Ciencia Política?
vo que no hay una única mejor forma de gobierno, porque ésta depende estrechamente
de las características del pueblo y ciudad a gobernar.
Siglos después, otro precursor, el funcionario florentino Nicolás Maquiavelo (14691527), introdujo en El Príncipe (1532) una sustancial ruptura entre lo filosófico-moral y
lo político-práctico, entre el deber ser (preocupación filosófica) y el ser (preocupación
científica). Para Maquiavelo el Estado y lo político son una esfera particular de la acción
humana, independiente de la religión, de la filosofía y de la moral. Autonomizó así un
objeto: lo político-estatal. Y con ello consolidó la posibilidad de una disciplina también
autónoma que lo estudie: la ciencia política. En la obra citada escribió: «... juzgo más
conveniente irme derecho a la verdad efectiva de las cosas, que a como se las imagina».10
Otro precursor fue el jurista francés Montesquieu (1689-1755), quien hizo importantes aportaciones metodológicas al desarrollo de la ciencia política. En El espíritu de
las leyes (1748) procuró establecer cuáles son los sustratos sociales, económicos, culturales y geográficos que dan forma a diversos tipos de constituciones políticas. Sobre su
método, escribió Montesquieu que estaba dedicado a estudiar «las relaciones necesarias
que se derivan de la naturaleza de las cosas».
En el siglo XIX la ciencia social (en singular, en este caso) adquirió sus rasgos modernos, realizando investigación empírica y construyendo métodos y modelos teóricos
sistemáticos. Entre los fundadores de la ciencia social destacan Augusto Comte (Francia, 1789-1857), Carlos Marx (Alemania, 1818; Gran Bretaña, 1883), Emilio Durkheim
(Francia, 1858-1917) y Max Weber (Alemania, 1864-1920). Pese a sus grandes diferencias en otros aspectos, estos cuatro grandes fundadores de la ciencia social coincidían
en estudiar a la sociedad como un todo integrado, sin considerar que hubiese una ciencia autónoma de lo político.
Paralelamente, se habían realizado esfuerzos por diferenciar o autonomizar a la
ciencia política. En 1795, en el seno del Instituto de Francia se había fundado una sección de «ciencias morales y políticas», que en 1832 se transformó en la Academia de
Ciencias Morales y Políticas. En 1857 España instituyó la Real Academia de Ciencias
Morales y Políticas. Quedó así acuñado el término ciencias políticas, un conjunto de
ciencias que —se confiaba en esa época de optimismo iluminista—11 con base en la
razón y el conocimiento contribuirían a una mejor organización social y política. En
1872, fue creada en París la Escuela Libre de Ciencias Políticas.12 En Estados Unidos de
América, en 1880 la Universidad de Columbia erigió una School of Political Science, y
en 1903, en ese mismo país, se formó la American Political Science Association (APSA).13
A nivel mundial, en 1949 nació la International Political Science Association. En América Latina, en 1938 se constituyó en Argentina la Academia Nacional de Ciencias Morales
y Políticas, y en 1951 se creó la Escuela Nacional (luego Facultad) de Ciencias Políticas
y Sociales en la Universidad Nacional Autónoma de México.14 David Altman sostiene
que «La ciencia política latinoamericana tuvo su “edad dorada” en los de 1970, y luego
tuvo que esperar otros 30 años para [con la redemocratización] reganar impulso».15
Según este politólogo uruguayo, Argentina, Chile, Brasil y México son los países que
tienen una ciencia política más institucionalizada, aunque también para ellos vale su
conclusión de que: «... la necesidad de profesionalizar la ciencia política en América
Latina continúa siendo uno de los más urgentes tópicos dentro de la disciplina en la
región».16
La creación de escuelas, instituciones y carreras universitarias de ciencia política
logró finalmente diferenciarla del discurso político y de la filosofía política, así como
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
17
Gustavo Ernesto Emmerich
otorgarle su espacio propio dentro de la ciencia social. El politólogo argentino Carlos
Floria lo explica a través de un enfoque histórico. Según Floria, la ciencia política nació
«inserta en la filosofía», al estar muy vinculada a la filosofía política. Al autonomizarse a
fines del siglo XIX y principios del siglo XX, en su búsqueda de diferenciación y reconocimiento se convirtió en «una ciudadela a la defensiva»: trazaba sus límites, erigía sus
murallas y defendía su territorio contra los osados invasores. Finalmente, al madurar, la
ciencia política salió de su ciudadela en busca de una relación con el mundo circundante, lo que le permitió entablar relaciones fructíferas con otras disciplinas sociales,17 como
se verá en la siguiente sección.
II. La Ciencia Política en el marco de las Ciencias Sociales
¿Cuál es la relación de la ciencia política con las restantes ciencias sociales particulares?
Existen dos puntos de vista alternativos sobre esta cuestión: uno, que la ciencia política
está estrechamente inserta en el conjunto de las ciencias sociales, a tal punto que sería
difícil diferenciarla del resto de ellas; otro, que la ciencia política es autónoma respecto
de las otras ciencias sociales. Al respecto, en un trabajo de Rin puede leerse:
Su relación [de la ciencia política] con estas disciplinas [sociales] puede verse desde dos
perspectivas. Algunos dicen que la ciencia política ocupa un lugar central porque las preocupaciones sociales y humanas de las otras ciencias sociales deben tener lugar dentro —
y ser afectadas por— las creencias, prácticas y autoridad políticas que existen por doquier.
La visión opuesta es que la ciencia política es la ‘asistente’ de las otras ciencias sociales,
porque sus conceptos, métodos y capacidad de entendimiento dependen de ellas. Cualquiera que sea el lado que se tome, sigue siendo cierto que durante los casi cien años de
historia de la ciencia política como un campo académico, una u otra de las ciencias sociales han sido vistas como la clave para la comprensión de los asuntos políticos.18
Sobre esta cuestión, el politólogo francés Maurice Duverger sostiene la unicidad de
la ciencia social, pero reconoce que en la práctica ésta se ha dividido en diversas disciplinas. En ese marco, argumenta que la relación de la ciencia política con las otras disciplinas sociales puede concebirse en tres formas:
Ciencia-encrucijada. No hay una ciencia política en particular; cada una de las ciencias
sociales comporta una parte política en la medida en que le concierne el problema del
poder; de este modo se tendrían una sociología política, una economía política, una antropología política, etc. La ciencia política sería así la «encrucijada» de todas estas partes
políticas de las ciencias sociales.
Ciencia residual. Como ciencia más joven entre las ciencias sociales, la ciencia política estudia problemas que las otras disciplinas habían descuidado, por ejemplo los partidos políticos, las elecciones, los grupos de presión, los procesos de toma de decisiones, etcétera.
Ciencia de síntesis. Algunos piensan (erróneamente) que la ciencia política no tiene campo
empírico propio, y que la política debe ser analizada empíricamente por cada ciencia social particular siguiendo sus métodos especiales; en este sentido, la ciencia política sólo
existiría en un nivel superior, intentando sintetizar los resultados obtenidos por cada una
de ellas en el dominio del Estado o del poder.
Duverger concluye que estas tres concepciones son en el fondo convergentes:
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
¿Qué es la Ciencia Política?
[La ciencia política] no abandona la investigación concreta. El especialista en ciencia política no se contenta con tratar de sintetizar, a un nivel pretendidamente superior, los resultados de las investigaciones de otros especialistas, sino que investiga en el dominio propio
(residual) de su ciencia (el que investiga solo) y en los dominios comunes (en los que
investiga concurriendo con especialistas de las demás ciencias sociales). Puede así apreciarse el mecanismo de convergencia entre las tres concepciones de la ciencia política,
aparentemente antinómicas: ciencia-encrucijada, ciencia residual, ciencia de síntesis.19
Como ya se señaló, los fundadores de las modernas ciencias sociales no se ocuparon de distinguir entre ciencia política, economía, sociología, etc., ya que abordaron los
más diversos ámbitos de la realidad social con una perspectiva integral y
multidisciplinaria. «Augusto Comte y los sociólogos franceses de fines del siglo XIX,
especialmente Durkheim, eran contrarios a esta dispersión [de disciplinas sociales particulares] y afirmaban la unidad de la ciencia social»; Comte señaló que «los fenómenos
sociales son profundamente conexos» y que todo estudio de una categoría parcial de
ellos resulta estéril.20 Marx acuñó los conceptos de «totalidad concreta» y de «formación
económico-social» para indicar la interdependencia de todos los fenómenos sociales.
Weber concibió a la sociología como ciencia de la acción social, acción que puede estar
orientada hacia lo político, lo económico, lo jurídico y lo religioso, por mencionar sólo
algunos de los temas que abarca su enfoque integrador.21 Tiempo después, el sociólogo
estadounidense Talcott Parsons (1902-1979) sostuvo en El sistema social (1951)22 que lo
político, lo económico, lo cultural y lo propiamente social son sólo subsistemas analíticos (esto es, distinguibles para efectos heurísticos o de conocimiento, pero no existentes
en la realidad misma) del «sistema de acción más general» (la sociedad), y que virtualmente todo tipo de acción social tiene efectos simultáneos sobre los diversos subsistemas.
No obstante, el desarrollo mismo de la ciencia social la llevó a desdoblarse en las
múltiples ciencias o disciplinas sociales actualmente existentes. En el actual marco de
multiplicidad disciplinar, sin embargo, es conveniente tener en cuenta que todas ellas
comparten un objeto común: la sociedad y la cultura, todo aquello que es resultado de la
acción y el pensamiento humanos, o sea las instituciones, relaciones e ideas en que se
materializa la existencia del ser humano en tanto que es miembro de una sociedad.
Desde este punto de vista, la ciencia política y las demás ciencias sociales se tornan
disciplinas especializadas de una ciencia social unitaria abocada al estudio integral y
totalizante de fenómenos y hechos sociales complejos, que por su misma complejidad
no se pueden aislar en compartimientos estancos.
Por lo tanto, una perspectiva analítica adecuada para la ciencia política (y también
para las otras disciplinas sociales) sería considerar los hechos sociales como eso mismo:
como hechos sociales sustantivos, que simplemente se producen sans phrase, sin más
adjetivos que los que a posteriori y por motivos analíticos o heurísticos les adjudique el
investigador. Los hechos o fenómenos sociales tienen una unidad indisoluble, aunque
presenten diversas facetas de interés para los analistas de cada disciplina especializada.
En otras palabras, los fenómenos sociales, en su amplia variedad, forman parte de un
todo social integral fuera del cual difícilmente podrán explicarse o comprenderse a
cabalidad. De lo anterior surge una concepción de los hechos o fenómenos sociales
como una suerte de prismas poliédricos. Cada hecho o fenómeno social es uno, pero en
su unicidad revela numerosas facetas que atraen el interés de diversas disciplinas sociales. En esta concepción, las disciplinas sociales especializadas se distinguen no tanto por
tener objetos específicos «recortados» del todo social, excluyentemente diferenciados
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
19
Gustavo Ernesto Emmerich
entre sí, sino más bien porque, compartiendo como objeto genérico común a la sociedad
total, se «enfocan» sobre aquellos fenómenos que ofrecen una faceta de interés para su
peculiar perspectiva analítica, como se esquematiza en la figura 1.
AQUÍ FIGURA 1
Esta concepción unitaria de la ciencia política ofrece algunas ventajas metodológicas.
En primer lugar, afirma la unidad ontológica de los hechos y fenómenos sociales, lo cual
se corresponde con la unicidad de la vida social, en que la gente simplemente vive y
actúa, por lo general sin preguntarse si eso que hace es «jurídico», o «político» o «económico», etc. En segundo lugar sostiene que los hechos y fenómenos sociales, si bien «únicos», presentan facetas que pueden verse desde diversas perspectivas: la perspectiva de
la ciencia política, la perspectiva de la economía, etc., perspectivas que dan pie a la
existencia de disciplinas sociales especializadas. Por lo tanto y en tercer lugar, fundamenta la diferenciación entre tales disciplinas con base en la perspectiva analítica propia de cada una de ellas, y no tanto porque cada una de ellas se aboque en forma excluyente a esferas diferentes y excluyentes «recortadas» de la realidad social total. Así, dado
un hecho social x como por ejemplo una huelga, el jurista se preocuparía por su adecuación a las normas legales, el economista por sus efectos sobre la producción, el politólogo
por su impacto sobre las relaciones de poder entre los trabajadores, el capital, el Estado
y el gobierno, y así sucesivamente. En cuarto lugar, esta concepción abre considerablemente el campo de hechos o fenómenos de interés para todas y cada una de las disciplinas sociales (pues no delimita apriorísticamente estos campos), y favorece tanto la
interdisciplinariedad como el considerar a los hechos y fenómenos sociales como formando parte del todo social más amplio.
III. La Ciencia Política como Ciencia Autónoma
Ahora bien, debe reconocerse que hay quienes piensan que las ciencias sociales son
realmente independientes unas de otras; esta manera de pensar implica que cada ciencia social posee un objeto específico que no se superpone con los de la demás. Por
ejemplo, el politólogo italiano Giovanni Sartori afirma que:
la noción de política calificó todo, y por lo tanto nada específico, hasta que las esferas de la
ética, de la economía y de lo político-social se mantuvieron no divididas y no se tradujeron
materialmente en diferenciaciones estructurales, vale decir en estructuras e instituciones
que pudieran calificarse de políticas por su diferencia con institutos y estructuras pasibles
de ser calificados de económicos, religiosos y sociales. En este sentido, el nudo más difícil
de desatar es entre lo ‘político’ y lo ‘social’.23
Luego de postular así la división de lo político respecto de otras esferas de la sociedad, Sartori considera que la política es «diferente» (de las otras esferas de la vida social), «independiente» (es decir, sigue leyes propias), «autosuficiente» (se explica a sí
misma) y es «causa primaria» (tiene supremacía sobre el resto de los fenómenos sociales);24 por lo tanto, en su concepción, la ciencia política debe ser una ciencia «autónoma», sustancialmente diferente de las otras disciplinas sociales.
Esta concepción autonomista de la ciencia política se basa en «recortar» un seg20
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
¿Qué es la Ciencia Política?
mento de la realidad social (lo «político») y declararlo su objeto específico, exclusivo y
excluyente. Tal recorte, a su vez, se basa en una visión de la sociedad según la cual
fenómenos sociales tendrían rasgos característicos que permitirían dividirlos en eminentemente políticos (vgr., un acto electoral), eminentemente jurídicos (la aprobación o
aplicación de una ley), eminentemente económicos (la producción de algún bien), etc.
Dicho de otra manera, la sociedad tendría una esfera propiamente política, otra esfera
económica, otra cultural y así sucesivamente. Entonces, cada ciencia social tendría por
objeto específico alguna de estas esferas de la sociedad, según se esquematiza en la
figura 2.
AQUÍ FIGURA 2
La concepción autonomista de la ciencia política presenta algunos problemas. Primero, conduce a producir una sectorialización estrecha, con especialistas que suelen
olvidar que su campo de trabajo específico pertenece a un ámbito más amplio, la totalidad social. Segundo y consecuencia del anterior, propende a multiplicar las ciencias
sociales particulares y a dificultar la interdisciplinariedad necesaria para estudiar un
objeto tan complejo como la sociedad. Tercero y más importante: tiende a olvidar la
unidad e integralidad de los fenómenos sociales, al plantear que éstos pueden dividirse
en esferas estrictamente diferenciadas. Lo cierto es que cuando los seres humanos actúan y se relacionan entre sí, no se preocupan por dar de antemano un sentido económico, o político, o jurídico, etc., a sus actos. No: simplemente actúan y se relacionan, hacen
lo necesario para vivir y prosperar, para satisfacer sus necesidades y deseos. Es el investigador quien —por su necesidad intelectual de poner orden en el mundo— asigna adjetivos a los fenómenos y hechos sociales; y es entonces que en la mente del analista un
fenómeno social x, que existe simplemente como tal, es catalogado como un fenómeno
«político» o «económico», o «religioso», etcétera.
En contrapartida, la concepción autonomista ofrece algunas ventajas. En primer
lugar, ayuda a entender que las diversas ciencias sociales especializadas tienen —por lo
menos en alguna medida— objetos diferenciados, lo que permite entonces comprender
de qué se ocupa cada una de ellas. En segundo lugar, facilita la especialización, necesaria para el avance de la ciencia social, ya que no todos podemos saber de todo.
IV. ¿Ciencia del Poder, o Ciencia de la Política?
Teniendo en mente sea la concepción de una ciencia social unitaria estructurada
disciplinarmente en torno a un objeto común, sea la concepción alternativa de ciencias
sociales autónomas, cabe avanzar sobre la delimitación de su objeto concreto.
Al respecto, Duverger informa de una vieja polémica entre quienes opinan que la
ciencia política tiene por objeto al Estado (su origen, instituciones, administración, aparatos coactivos, etc.) y quienes afirman que su objeto es el poder político en sentido
amplio (dado que, sostienen estos últimos, no sólo el Estado, sino también partidos
políticos, sindicatos, empresas y sus asociaciones, medios de comunicación masiva, organizaciones no gubernamentales, intelectuales y ciudadanos comunes tienen alguna
cuota de poder político). Tomar al Estado como objeto primordial conduce a una ciencia política «institucionalista», cuando no al formalismo jurídico: son las instituciones y
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
21
Gustavo Ernesto Emmerich
las legislaciones (incluyendo la constitución) lo que importa. En cambio, establecer al
poder político como objeto primordial lleva a una ciencia política «sociologista», centrada en ese tipo especial de relación social que es el poder político. Duverger comparte
esta última posición, que lo lleva a considerar que la ciencia política es, en esencia, una
sociología política.
¿Qué es el poder político? Según Weber, la «dominación» o poder político es la
capacidad que alguno o algunos tienen de imponer su propia voluntad a los demás, en
virtud tanto de su «autoridad» (derecho reclamado y reconocido de mandar) como también en su capacidad de disponer de un aparato coactivo para hacer obedecer sus mandatos.25 Añade Weber:
Toda dominación se manifiesta y funciona en forma de gobierno. Todo régimen de gobierno necesita del dominio en alguna forma, pues para su desempeño siempre se deben colocar en manos de alguien poderes imperativos.26
El Estado es aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio...
reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legítima.27
Resumiendo: poder político es aquél que se ejerce sobre una sociedad, por personas
«autorizadas» a tal efecto, y que dispone de un aparato coactivo (el Estado) para imponerse en caso de desobediencia. Con estos elementos puede formularse una segunda definición de la ciencia política: una disciplina social especializada que en el marco de una
ciencia social general se ocupa de todo tipo de fenómenos sociales (relaciones, estructuras, instituciones) en la medida en que éstos afecten a, o influyan sobre, el poder político.
Esta definición, por un lado, combina los enfoques «sociológico» e «institucional» mencionados por Duverger, ya que involucra tanto la manera en que individuos, grupos (organizados o no) y clases sociales interactúan para obtener, mantener o cambiar el poder
político, como los orígenes, estructuras, instituciones y funcionamiento de los regímenes
políticos. Por otro lado, resuelve la disputa sobre si la ciencia política es tal por poseer un
objeto específico o más bien por su perspectiva analítica; en efecto, construye al primero,
de manera amplia y no pre-delimitada, como «todo» lo que gira en torno al poder político;
y a la segunda la concibe como una lente que resalta, dentro de ese todo, aquéllas relaciones o fenómenos que tienen un impacto sobre dicho poder político.
En efecto, buena parte de las concepciones usuales de la ciencia política destacan al
poder político como su nota característica. Algunas afirman directamente que el poder
político constituye el objeto específico de la ciencia política. Otras definen a la ciencia
política como «ciencia del Estado», llegando por un rodeo a lo mismo, pues el Estado —
y los hombres que lo dirigen, o sea el gobierno— es quien detenta el poder político.
En unas y otras, lo distintivo es la coacción, resorte característico tanto del poder
político como del Estado. Por ello, durante bastante tiempo la ciencia política puso el
acento en relaciones de mando y obediencia: el ejercicio del poder, las modalidades de la
dominación, la dialéctica amigo-enemigo, las instituciones del Estado, fueron a menudo
considerados como datos iniciales y fundamentales de todos sus análisis. Tal tipo de
conceptualización de la ciencia política deja un amargo sabor de boca. Si ésta es la
ciencia que se ocupa del poder, hay sólo un paso a decir que es la «ciencia del poder»: la
ciencia de los poderosos, o de quienes desean serlo.
Frente a esto, es posible formular una tercera definición de la ciencia política, más
actual y a la vez mucho más antigua, que por una parte va acorde con la realidad y las
22
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
¿Qué es la Ciencia Política?
aspiraciones de democracia en el mundo actual, y por otra recupera tanto la etimología
de las palabras como el origen mismo de la política y del pensamiento político: la ciencia
política es la ciencia de la política, o sea la ciencia de la actividad pública de los ciudadanos, la ciencia de la república.28 Esta definición, al igual que la segunda, abre el abanico
objetual y conceptual al estudio de todo tipo de fenómenos sociales. Pero además, y en
esto se diferencia de la segunda, induce a estudiar no sólo las relaciones de mando y
obediencia, sino también las relaciones que se entablan entre quienes no tienen ningún
poder político efectivo (o sea, entre los muchos que no controlan los aparatos coactivos
característicos del poder político), y entre éstos y los poderosos (lo que abre un enfoque
desde abajo hacia arriba, es decir desde la ciudadanía hacia el gobierno).
Engloba así dentro de sus intereses de investigación y su aparato conceptual a los
ciudadanos mismos, y permite re-crear la ciencia política como ciencia de la política, en el
sentido originario que la palabra polítiké tuvo en la Antigua Grecia: la actividad de los
ciudadanos libres para determinar cómo ha de ser su gobierno y su sociedad. Por añadidura, permite a la ciencia política asumir tanto un carácter micro (el estudio de algún
ámbito particular de relaciones sociales que involucren actividad política, o sea orientada
a establecer metas colectivas) como macro (el estudio general de las instituciones y estructuras políticas, o sea que ejercen poder). En esta tercera definición, la ciencia política
sigue ocupándose del poder político, pero no sólo del poder de élites, grupos dirigentes o
partidos, sino sobre todo del poder ciudadano, del poder del único soberano en una sociedad democrática: el poder del pueblo. Este cambio de énfasis en cuanto a su objeto, en
particular en tiempos en que por todo el mundo «la política» (considerada como la actividad de los poderosos y no como la actividad propia de los ciudadanos) está bastante
desprestigiada, podría contribuir a insuflar nuevos aires a la ciencia política y dar un
renovado protagonismo a la propia política ciudadana, la política democrática.
V. Temas típicos de la Ciencia Política
En el Cuadro 1 se presentan las concepciones actualmente más consensuales respecto a
los objetos característicos de las principales disciplinas sociales particulares, lo que sirve, una vez más, para situar a la ciencia política en el marco de las ciencias sociales. La
primera fila retoma la tercera definición de la ciencia política.
AQUÍ CUADRO 1
Con afán de puntualizar su objeto, pueden señalarse los temas típicos de la ciencia
política. La organización de las academias de Ciencias Morales y Políticas da una primera ilustración de esos temas. La francesa tiene las siguientes secciones: filosofía; moral y
sociología; legislación, derecho público y jurisprudencia; economía política, estadística
y finanzas; historia y geografía; y sección general. La española tiene como secciones:
ciencias filosóficas; ciencias políticas y jurídicas; ciencias sociales; y ciencias económicas. La argentina se organiza en siete institutos: política ambiental; filosofía política e
historia de las ideas políticas; política internacional; sociología política; política constitucional; ética y política económica; bioética. Tanto las denominaciones oficiales de
estas academias como las heterogéneas temáticas de que se ocupan, sugieren una concepción de las «ciencias políticas» como encrucijada en que se entrecruzan otras cienTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
23
Gustavo Ernesto Emmerich
cias o campos de conocimiento.
Más precisa y detallada es la lista de temas típicos elaborada en 1948 para la UNESCO
(Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) por el
grupo internacional de politólogos fundador de la International Political Science
Association.29
1. Teoría política: a) teoría política; b) historia de las ideas.
2. Instituciones políticas: a) Constitución; b) gobierno central; c) gobierno regional y local; d) administración pública; e) funciones sociales y económicas del
gobierno; g) instituciones políticas comparadas.
3. Partidos, grupos y opinión pública: a) partidos políticos; b) grupos y asociaciones; c) participación del ciudadano en el gobierno y la administración; d) opinión pública.
4. Relaciones internacionales: a) política internacional; b) política y organización
internacionales; c) derecho internacional.
En 1973/74 la UNESCO elaboró otra lista de temas, mucho más abarcante:
1. Relaciones internacionales: a) cooperación internacional; b) organizaciones internacionales; c) política internacional; d) tratados y acuerdos internacionales;
e) problemas de las relaciones internacionales.
2. Políticas públicas: a) política agrícola; b) política cultural; c) política comercial;
d) política de comunicaciones; e) política demográfica; f) política económica;
g) política educativa; h) política del medio ambiente; i) política exterior; j) política sanitaria; k) política industrial; l) política de la información; m) planificación política; n) política científica y tecnológica; o) política social; p) política de
transportes.
3. Instituciones políticas: a) Poder Ejecutivo; b) Poder Judicial; c) Poder Legislativo; d) relaciones entre los poderes.
4. Vida política: a) elecciones; b) comportamiento político; c) grupos políticos; d)
liderazgo político; e) movimientos políticos; f) partidos políticos.
5. Sociología política: a) derechos humanos; b) lenguas; c) minorías; d) raza; e)
religión; f) conflictos sociales.
6. Sistemas políticos: a) área americana.
7. Administración pública: a) gestión administrativa; b) instituciones centrales; c)
administración civil; d) servicios públicos; e) instituciones regionales.
8. Opinión pública: a) información; b) medios de comunicación de masas; c) prensa;
d) propaganda.30
En conjunto, estas listas temáticas ofrecen una cuarta definición de la ciencia política, consistente en la enumeración de los asuntos comprendidos en ella. En efecto, sin
pretender ser exhaustivas, este tipo de listas temáticas indican con claridad los alcances
y temas propios de la ciencia política. Nótese que ni las academias ni la UNESCO incluyen el poder político como un tema típico. Esto no significa que el poder político no
24
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
¿Qué es la Ciencia Política?
exista o no deba ser analizado, sino, simplemente, que ha dejado de ser objeto central de
la ciencia política. En efecto, desde fines del siglo XX, acorde con el avance de la democracia en el mundo actual, el foco de la ciencia política se ha desplazado a la política, a la
ciudadanía.31
VI. Campos profesionales y utilidad social
¿Para qué sirve la ciencia política? ¿Qué utilidad social tiene la profesión de politólogo?
Un vistazo a los campos profesionales en que los politólogos se desempeñan preferentemente puede dar una primera respuesta a estas preguntas. El cuadro 2 indica tales
campos, así como los conocimientos y habilidades necesarios para desenvolverse en
cada uno de ellos.
AQUÍ CUADRO 2
Sin importar el campo profesional en que se desempeñe, el politólogo, debido a su
amplio conocimiento práctico y teórico, es siempre un formador de opinión, que a menudo incide en las decisiones políticas, y a veces las toma personalmente. Por lo tanto,
enfrenta con frecuencia un dilema ético: como profesional, debe realizar su tarea con
excelencia; pero como ciudadano tiene sus propias valoraciones y convicciones, que
bien pueden entrar en conflicto con su tarea profesional. Por ejemplo, se le puede pedir
que elabore un proyecto de ley que perciba como injusto, que aplique una política pública que a su juicio sea errónea, o que colabore con un dirigente al que no considere
idóneo. La resolución de dilemas de este tipo corresponde primariamente a la conciencia de cada politólogo, aunque éste puede recurrir a códigos de ética o de conducta
establecidos por asociaciones profesionales.32
Al igual que el politólogo en lo individual, la ciencia política como actividad académica colectiva enfrenta también un dilema ético: ¿es una ciencia al servicio de élites
poderosas, o es una ciencia al servicio de los ciudadanos? Si la respuesta se inclina por la
segunda opción, entonces la ciencia política estará encontrando su verdadera y alta
utilidad social: la de empoderar a los ciudadanos. En esta opción, la investigación sobre
relaciones de mando y obediencia, aunque necesaria porque indudablemente el mando
y la obediencia existen, no se mira como un fin en sí mismo, sino como un medio para
entender y atender los intereses, necesidades, libertades y bienestar de los ciudadanos
en un marco democrático. Con un enfoque arquitectónico que brinde ideas para edificar mejores instituciones políticas, que contribuyan a su vez a construir mejores sociedades, la ciencia política ha de cooperar al logro de una política racional, participativa y
democrática, fundada en el diálogo y la concertación entre personas libres. Para ello,
debe fomentarse un tipo de investigación que sea a la vez empíricamente basada,
conceptualmente sólida y sustantivamente relevante para el diseño de instituciones políticas más democráticas, más participativas y más eficaces. Sin duda, este último párrafo encierra una expresión de deseos. Lo que en definitiva sea o deje de ser la ciencia
política es algo que con su práctica cotidiana decidirán los politólogos, incluidos entre
ellos los lectores de este libro.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
25
Gustavo Ernesto Emmerich
Resumen
I. Origen y desarrollo de la Ciencia Política
— Antigua Grecia: nacimiento de la política como actividad pública de los polites, o
sea la participación de los ciudadanos en la organización de la sociedad y el Estado y en la determinación de quiénes, porqué y cómo deben gobernar.
— Tres vertientes del pensamiento político: discurso político (qué hacer), filosofía
política (el deber ser), ciencia política (el ser real de las cosas, la verdad efectiva).
— Precursores de la ciencia política: Aristóteles, Maquiavelo y Montesquieu.
— Fundadores de la moderna ciencia social como un todo integrado: Comte, Marx,
Durkheim, Weber.
— Academias, asociaciones y escuelas de ciencias políticas a partir de 1795.
II. La Ciencia Política en el marco de las Ciencias Sociales
— Duverger: convergencia entre las concepciones de ciencia-encrucijada, ciencia residual y ciencia de síntesis.
— Todas las disciplinas sociales comparten un objeto común: la sociedad y la cultura.
— Considerar los hechos sociales como una unidad indisoluble, aunque presenten
diversas facetas de interés para cada disciplina social especializada.
III. La Ciencia Política como Ciencia Autónoma
— Sartori: la política es diferente, independiente, autosuficiente y causa primaria;
por lo tantom la ciencia política debe ser una ciencia autónoma, diferente de las
otras ciencias sociales.
IV. ¿Ciencia del Poder, o Ciencia de la Política?
— Objeto de la ciencia política: ¿el Estado (institucionalismo) o el poder
(sociologismo)? Ambas posturas confluyen en el poder político.
— Poder político: aquél que se ejerce sobre una sociedad, por personas «autorizadas» a tal efecto, y que dispone de un aparato coactivo (el Estado) para imponerse
en caso de desobediencia.
— Re-crear la ciencia política como ciencia de la política, de la actividad de los ciudadanos para determinar como han de ser su gobierno y su sociedad.
V. Temas típicos de la Ciencia Política
— Objeto de la ciencia política comparado con el de otras ciencias sociales.
— Listas de temas típicos: academias, UNESCO; índice de este libro (no aparece en
ellas el poder político).
VI. Utilidad social de la Ciencia Política
— Ejercicio profesional en diversos campos.
26
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
¿Qué es la Ciencia Política?
— Empoderar a los ciudadanos en un marco democrático.
Definiciones de Ciencia Política (a lo largo del capítulo)
1. Ciencia con pretensión de verificabilidad que investiga las «formas realmente existentes de gobierno», procurando describir y explicar la realidad fáctica del gobierno y de las acciones y luchas que en torno a él se libran.
2. Disciplina social especializada que en el marco de una ciencia social general se
ocupa de todo tipo de fenómenos sociales (relaciones, estructuras, instituciones)
en la medida en que éstos afecten a, o influyan sobre, el poder político.
3. Ciencia de la política, o sea ciencia de la actividad pública de los ciudadanos,
ciencia de la república.
4. Definición por enumeración de asuntos: secciones e institutos de las academias,
listas de temas de la UNESCO.
Lecturas ampliatorias
DURKHEIM, Emilio, Las reglas del método sociológico, Quinto Sol, México, s/f. La aplicación
del método científico en las ciencias sociales.
EMMERICH, Gustavo Ernesto, 1997, Metodología de la ciencia política, UAM-I, México.
— 1990, «Ciencia política y veritá effetuale», en Polis 90, UAM-I, México. Análisis de la
evolución de la ciencia política, desde Aristóteles, pasando por Maquiavelo y
Montesquieu, hasta el siglo XX.
GOODIN, Robert E. y Hans-Dieter Klingemann, 2001 Nuevo manual de ciencia política, 2
vols., Istmo, Madrid. Panorama de la ciencia política actual elaborado por miembros de
la International Political Science Association.
LÓPEZ, Mario Justo, 1969, Introducción a los estudios políticos, dos vols., Kapelusz, Buenos
Aires. Exhaustiva revisión de los principales conceptos y marcos teórico/metodológicos
utilizados en ciencia política.
MERINO, Mauricio (coord.), 1999, La ciencia política en México, FCE, México. Panorama
histórico del desarrollo de la disciplina.
SABINE, George H., Historia de la teoría política, FCE, México, vs. eds. Revisa la evolución
del pensamiento político desde la Antigua Grecia hasta mediados del siglo XX.
SARTORI, Giovanni, 1995, La política. Lógica y método en las ciencias sociales, FCE, México.
Discusión de aspectos lógicos y metodológicos, en que el autor afirma la autonomía
tanto de la política como de la ciencia política.
STRAUSS, Leo, y Joseph Cropsey (comps.), Historia de la filosofía política, FCE, México, vs.
eds. Análisis de los principales pensadores políticos, desde Platón hasta el propio Strauss
(mediados del siglo XX).
VALLÈS, Josep M., 2000, Ciencia política. Una introducción, Ariel, Barcelona. Principales
conceptos y temáticas de la ciencia política contemporánea.
(Footnotes)
1. Literalmente los hombres, ya que la concepción griega de la vida social relegaba a las mujeres a
un segundo y lejanísimo plano. Además de las mujeres, las concepciones griegas de ciudadanía y
democracia excluían a los muy numerosos esclavos y extranjeros que de grado o por fuerza residían en
sus ciudades-Estado.
2. En sentido estricto, esta noción significa que el hombre es un ser social que sólo puede alcanzar
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
27
Gustavo Ernesto Emmerich
su pleno desarrollo al vivir en sociedad.
3. Es decir, fundado en las ideas subjetivas de quienes emiten y reciben tal tipo de discurso.
4. En este sentido, cobra relieve la afirmación usual de que la política es el arte de lo posible.
5. Especulativo en el sentido filosófico del término: que surge primordialmente de la reflexión y la
meditación.
6. Dentro de los confines de la Antigua Grecia.
7. Cit. por Maurice Duverger, Métodos de las ciencias sociales, Barcelona, Ariel, 1983, p. 23.
8. Por lo menos, dentro de cada una de las corrientes teóricas existentes, pero no necesariamente
entre una y otras de tales corrientes, ya que a menudo éstas son incompatibles en términos lógicos.
9. Lamentablemente, sólo se ha preservado hasta nuestros días su análisis de la constitución de
Atenas.
10. Cit. por Gustavo Ernesto Emmerich, «Ciencia política y veritá effetuale», en Polis/90, México,
UAM- I, 1990, p. 20, al pie.
11. Iluminismo: doctrina francesa del siglo XVIII, que confiaba en que la razón y la ciencia «iluminarían» todo.
12. En 1945, ésta se convirtió en el Instituto de Estudios Políticos de París.
13. Albert Somit y Joseph Tanenhaus, El desarrollo de la ciencia política estadounidense, Gernika,
México, 1988.
14. En la Universidad Autónoma Metropolitana, la licenciatura en ciencia política se estableció en
1974 en la Unidad Iztapalapa. Posteriormente, su Unidad Xochimilco, hacia mediados de los años
noventa del siglo pasado creó una licenciatura en política y gestión social.
15. David Altman, «From Fukuoka to Santiago: Institutionalization of Political Sicence in Latin
America, en PS: Political Science and Politics, enero de 2006, p. 196.
16. Íbidem, p. 202.
17. Carlos Floria, «Prefacio a la edición en español» de David Easton, Enfoques de teoría política,
Buenos Aires, Amorrortu, 1969, pp.7-8.
18. Enciclopedia Multimedia Encarta, Microsoft Corporation, artículo «Political Science», elaborado por Fauneil J. Rin, s/l, 1994. Traducción propia.
19. Maurice Duverger, op. cit., pp. 537-543.
20. Duverger, op. cit., pp. 29-30.
21. El título mismo de Economía y sociedad (1922), así como los de sus capítulos «Sociología de la
dominación» y «La institución estatal racional y los partidos políticos y parlamentos modernos (Sociología del Estado)» muestran a las claras su enfoque integrador de fenómenos sociales de diverso
orden. Sin embargo, el propio Weber establece que los hechos sociales deben ser «adjetivados» para
tener significado: «hechos económicos», «hechos culturales», etcétera. Cfr. Max Weber, Economía y
sociedad, FCE, México, 1984 (hay vs. eds.).
22. Talcott Parsons, El sistema social, Alianza, Madrid, 1982.
23. Giovanni Sartori, La política. Lógica y método en las ciencias sociales, FCE, México, 1995, p. 201.
24. Sartori, op. cit., p. 208 y ss.
25. Weber, op. cit., pp. 695 y ss.
26. Weber, op. cit., p. 701.
27. Weber, op. cit., p. 1056.
28. En el sentido etimológico, que deriva del latín res publica: la cosa pública.
29. Cit. por Mario Justo López, Introducción a los estudios políticos, vol. 1, Kapelusz, Buenos
Aires, 1969, p. 172.
30. Cfr. «Ubicación de la ciencia política en la nomenclatura internacional de la UNESCO para los
campos de ciencia y tecnología», en: biblioteca.universia.net/html_bura/vernivel/params/nivel/59.html
31. Cfr. Gustavo Ernesto Emmerich (coord.), Ellos y nosotros. Democracia y representación en el
mundo actual, Demos, México, 2006.
32. Como ejemplo, puede consultarse el documento de la American Political Science Association
titulado «A guide to professional ethics in political science» (disponible en: www.apsanet.org/
imgtest(ethicsguideweb.pdf).
28
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
2
ESTADO
María Eugenia Valdés Vega
Al hablar de Estado se hace referencia a uno de los conceptos fundamentales de la ciencia política que data de muchos siglos de existencia y además se caracteriza por ser muy
abstracto, esto es, que no se trata de un objeto que pueda observarse a simple vista y
debe considerarse en su pura esencia o noción. Este capítulo aborda su origen como
fenómeno político y expone las diversas nociones que se han elaborado acerca de él
desde diferentes enfoques teóricos.
I. Origen del Estado moderno
El Estado que aún persiste en la actualidad en la mayor parte del mundo (que también
ha sido llamado Estado moderno o Estado-nación)1 tiene su referente más remoto en el
siglo VI antes de la era cristiana, en lo que se conoció como polis. Si bien hay una diferencia profunda entre el Estado moderno y la polis griega, en la antigüedad clásica la vida
política estaba enteramente condicionada por la existencia de la ciudad, la polis, que
desempeñaba la misma función en el universo político de los griegos.
Aunque tuvo su origen en la reunión de varias aldeas rurales alrededor de un centro
urbano, la polis era una unidad política que no se reducía solamente a una aglomeración
urbana, sino que era la organización política y social unitaria de un territorio limitado
que podía comprender una o varias ciudades, así como la extensión de campo que dependía de ellas.2 En esa época, la ciudad ejercía dominio sobre los ciudadanos y un
griego se consideraba ante todo un ciudadano.
De acuerdo con el profesor francés Marcel Prélot, en latín la correspondencia verbal entre la Ciudad y el Estado se establece mediante la palabra respublica. A la expresión griega ta politika —las cosas cívicas, lo que concierne a la ciudad— corresponde la
latina res publica: la cosa pública; posteriormente, la palabra «Estado» se une a la expresión res publica mediante la conjunción «estado de la cosa pública». De este modo, el
término status del cual deriva la palabra Estado significa posición, actitud, estar de pie,
y da la idea de estabilidad, pero tal término adquiere un sentido político con el
determinativo «la cosa pública». Al pasar el tiempo, la palabra status y la expresión res
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María Eugenia Valdés Vega
publica fueron adquiriendo separadamente y de manera paulatina el mismo sentido.3
Fue Maquiavelo quien incorporó la expresión «Estado» al uso corriente.4
Para establecer el origen del Estado existe un problema básico pues la decisión al
respecto está estrechamente vinculada a la forma en que se define como concepto.
Norberto Bobbio señala, por ejemplo, que incluso quienes consideran que este concepto
debe ser tan amplio que abarque ordenamientos diferentes del Estado moderno y anteriores a él (lo que elimina la necesidad de ligar el nombre y el origen del fenómeno), no
pueden «dejar de plantearse el problema de si el Estado existió siempre o si es un fenómeno histórico que aparece en un cierto momento de la evolución de la humanidad».5
Bobbio explica que en toda la historia del pensamiento político hay la tesis de que «el
Estado, entendido como ordenamiento político de una comunidad, nace de la disolución de la comunidad primitiva basada en vínculos de parentesco y de la formación de
comunidades más amplias derivadas de la unión de muchos grupos familiares por razones de sobrevivencia interna (la sustentación) y externa (la defensa)».6 En los hechos, lo
que hay es una concepción muy definida sobre la causa del surgimiento del Estado en lo
que se conoce como contractualismo.
En el pensamiento político clásico se concibió al Estado como resultado de un
pacto, de un contrato entre los hombres para convivir en sociedad. A partir de la doctrina del iusnaturalismo, según la cual existe un «derecho natural» (ius naturale) —un
sistema de normas de conducta entre los hombres que es distinto del constituido por las
normas establecidas por el Estado (derecho positivo o leyes escritas)—,7 un conjunto de
pensadores elaboraron la idea contractualista sobre el Estado,8 según la cual estaría
«fundado sobre el consenso de los individuos destinados a formar parte de él».9
En el Leviatán, Thomas Hobbes —quien es considerado por Bobbio como «el primero y también el máximo teórico del Estado moderno»—10 concibió el surgimiento del
Estado como una necesidad ya que los seres humanos en su estado natural estaban
irremediablemente enfrentados entre sí y la construcción de un orden artificial fue lo
que les permitió escapar y superar el sinsentido y desorden del mundo natural. El Estado fue un conjunto de convenciones imprescindibles con el fin de que la humanidad
tuviera posibilidades de sobrevivir, es decir, los hombres en estado de naturaleza tienen
una esencia malvada y «sin un poder común que los atemorice a todos, se hallan en la
condición [de guerra] de todos contra todos».11
John Locke, por su parte, sostenía que el estado de naturaleza de los hombres era
uno de completa libertad para ordenar sus actos y para disponer de sus propiedades y de
sus personas como mejor les pareciera, sin necesidad de pedir permiso y sin depender
de la voluntad de otra persona. Según Locke era también «un estado de igualdad, dentro
del cual todo poder y toda jurisdicción son recíprocos, en el que nadie tiene más que
otro, puesto que no hay cosa más evidente que el que seres de la misma especie y de
idéntico rango, nacidos para participar sin distinción de todas las ventajas de la Naturaleza y para servirse de las mismas facultades, sean también iguales entre ellos, sin subordinación ni sometimiento».12 Para Locke la sociedad política tiene solamente la finalidad de «evitar y remediar los inconvenientes del estado de Naturaleza que se producen
forzosamente cuando cada hombre es juez de su propio caso, estableciendo para ello
una autoridad conocida a la que todo miembro de dicha sociedad pueda recurrir cuando sufre algún atropello, o siempre que se produzca una disputa y a la que todos tengan
la obligación de obedecer».13
A pesar de sus diferencias en cuanto a la caracterización de la naturaleza humana
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Estado
ya que Thomas Hobbes la apreciaba negativamente y John Locke tenía un punto de vista
mucho más positivo, ambos clásicos de la teoría política pertenecen a la tradición
contractualista.14 Para esta interpretación, el nacimiento del Estado representó el paso
de la época primitiva a la época civil, donde este término significa «ciudadano» y «civilizado»:
En toda la tradición iusnaturalista el estado de naturaleza que es anterior al estado civil es
representado indiferentemente como una condición de aislamiento puramente hipotética
o como la situación en la cual habrían vivido los pueblos primitivos y viven hasta hoy los
salvajes; en ambos casos, como la condición en la que los hombres viven cuando todavía
no ha surgido el Estado llamado no por casualidad, en antítesis al estado de naturaleza,
societas civilis (civil, precisamente, como no natural y al mismo tiempo como no salvaje).15
En todo caso, la teoría contractualista lleva en sí la idea de que el Estado pudo
existir en comunidades muy antiguas, por lo que podría hablarse de él desde hace miles
de años. Aunque también admiten que es probable que nunca se llegue a un acuerdo
general sobre los procesos sociales implicados en la formación del Estado, Hall e Ikenberry
señalan que el primer Estado realmente reconocible aparece en Mesopotamia en el año
3000 a.C.16 Pero si se trata del Estado moderno, parecen claras las coincidencias acerca
de sus raíces entre los estudiosos del tema.
En la actualidad muchos autores están de acuerdo en que por diversas causas Europa fue el escenario donde surgió el Estado moderno y la primera explicación para ello
reside en factores económicos. A pesar de que en el Oriente —señaladamente en los
imperios de China e India— hubo poderes políticos sobre poblaciones numerosas que
se extendían en vastos territorios, allí no había nada que se pareciera a los poderes del
Estado moderno. Según Hall e Ikenberry, esos Estados agrarios tempranos eran débiles
debido a que el transporte y la comunicación eran muy limitados, sus recursos eran
escasos y no tenían una infraestructura política o social que facilitara la recaudación de
ingresos y la movilización de personas, problemas que se agravaban mutuamente:
La escasez de recursos significaba que era difícil para los gobernantes organizar y mantener el personal preciso para los censos de población, catastros y otros tipos de inspecciones necesarias para establecer impuestos regulares. En tales condiciones, la corrupción
era común, y la recaudación de impuestos una tarea difícil y esporádica, [lo que] limitaba
el volumen y la regularidad de los ingresos del Estado. Los primitivos medios de transporte y comunicación ponían límites al avance de la integración económica o cultural. Podían
conquistarse y situarse ostensiblemente bajo el control de un gobernante extensos territorios, pero los campesinos y habitantes de las aldeas tenían poco que ver con la entidad
política de orden superior. La gran mayoría seguía viviendo en aldeas más o menos
autosuficientes con culturas propias más o menos autónomas, hecho que hacía precaria la
unidad política de las sociedades preindustriales. Los primitivos medios de transporte y
comunicación suponían también que la información era siempre escasa, y el de mensajeros, tropas y otro tipo de personal —todo lo que se precisa para el gobierno territorial—
era un proceso muy laborioso. […] El alto grado de despotismo formal de los Estados
tempranos iba acompañado de una insignificante capacidad infraestructural: tales Estados no eran más que débiles leviatanes.17
Los estudiosos del Estado coinciden en que éste surgió en su forma moderna «simultáneamente y en un complicado proceso de interacción» con el capitalismo.18 Tal
proceso se dio en Europa y en él intervinieron varios factores aparte de los estrictamente
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económicos. Cuando Weber compara las ciudades de Oriente con las de Europa occidental en la Edad Media, encuentra que unas y otras compartían muchas características: eran mercados para el comercio y la industria al mismo tiempo que servían de
fortalezas, había organizaciones de comerciantes y gremios de artesanos que crearon
estatus autónomos para sus miembros, hubo cortes feudales y fueron «sede de linajes
con señoríos territoriales fuera de la ciudad y, a menudo, con grandes posesiones de
suelo urbano, que se agrandaba con los resultados de la participación de esos linajes en
las probabilidades lucrativas que ofrecía la ciudad».19 En la Edad Media, tanto en las
ciudades europeas occidentales como en las de Oriente había «señores que [las] protegían y funcionarios de un señor político que ejercían dentro de sus muros facultades de
amplitud distinta».20 Sin embargo, las diferencias eran notables y una de las más importantes fue la estructura estamental. Al contrario de lo que sucedió en la India, donde
ciertas instituciones específicamente urbanas dieron origen a la formación de castas, la
ciudad occidental se constituyó en un lugar de ascenso de la servidumbre a la libertad
por medio de la actividad lucrativa. Weber señala que a diferencia de todos los demás
desarrollos que nos son conocidos, la burguesía urbana perseguía aquí con plena conciencia una política estamental orientada en ese sentido:
Cuando las perspectivas lucrativas eran amplias, existía en los primeros tiempos de estas
ciudades un interés común de sus habitantes por el aprovechamiento de las mismas con el
fin de ampliar las probabilidades de venta y de ganancia de cada uno, facilitando para ello
la afluencia de gentes de fuera y también existía un interés común porque ningún siervo
que acababa de conquistar un bienestar en la ciudad fuera requerido por su señor […]
aunque no fuera más que para obtener de él un precio de rescate. La burguesía urbana
rompía de este modo, por usurpación —y ello constituía una enorme innovación, revolucionaria en su fondo, de las ciudades medievales de Occidente frente a todas las demás—
, con el derecho señorial. En las ciudades del centro y del norte de Europa surgió así el
conocido lema «El aire de la ciudad hace libre», es decir, que después de un plazo más o
menos grande, pero que se fue haciendo cada vez menor, el señor de un esclavo o de un
siervo perdía el derecho a reclamarlo como sometido a su poder. […] Las diferencias
estamentales desaparecieron, por lo tanto, en la ciudad, al menos en la medida en que
significaban una diferencia entre la libertad y la falta de ella.21
No es casual que fuera Nicolás Maquiavelo quien incorporara el término Estado al
lenguaje corriente. Él vivió en el Renacimiento y para entonces ya había sido minado el
orden mundial creado durante la Edad Media. En el siglo XVI había ya un mundo caracterizado por la expansión del comercio, la existencia de mejores comunicaciones y la
aparición del comerciante aventurero en el que ciudades libres italianas como Florencia
pedían «una escala mayor, un sistema político más centralizado que el existente bajo el
feudalismo»;22 fue en ese contexto que Maquiavelo escribió su obra, en la cual se anuncia la revolución política que dio lugar a la creación del Estado-nación. Este proceso se
acompañó de cuatro cambios económicos y sociales: «primero, el descubrimiento de
nuevas fuentes de riqueza más allá de los mares; segundo, el desarrollo de las finanzas
internacionales; tercero, una revolución en los métodos de cultivo de la tierra y, en consecuencia, en la distribución de la propiedad territorial, y cuarto, la Reforma».23
En esa etapa histórica cambiaron todos los aspectos de la vida humana en Europa.
Aún cuando es cierto que los descubrimientos geográficos, la nueva cosmología y las invenciones técnicas fueron fundamentales, también cambiaron aspectos espirituales y
morales que, en su conjunto, originaron el nuevo orden político. Dentro del conjunto de
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Estado
todas esas ideas, las religiosas son relevantes por cuanto entrañan lo que los hombres
piensan de su paso por el mundo, su papel en él y la trascendencia de sus actos. La poderosa Iglesia católica no pudo intervenir creativamente en la posibilidad de interpretar y
organizar la nueva sociedad porque le faltó el desarrollo de nuevos valores y normas que
apresaran en su peculiaridad y justificaran la vida burguesa ante Dios. Los individuos
pertenecientes a la burguesía emergente se percataron de que sólo partiendo de su propia
conciencia podían desarrollar los valores que prestaran sentido y estabilidad a su vida;
ellos estaban convencidos de que «el hombre que disfruta de un cierto bienestar, si está en
sus cabales y hace uso de su razón natural, se inclina de suyo a llevar una vida honorable
y puede ser que lo logre».24 Tal convicción forma parte integrante de su conciencia de clase
y determina su relación con el mundo. Arribar a estas conclusiones constituyó una verdadera revolución teológica que ha sido conocida como la Reforma.
A partir del siglo XV y hasta el siglo XVIII, este nuevo sujeto político fue estudiado
por Maquiavelo y Bodino, por Hobbes y Locke, con teorías fundadas en la relación del
hombre con el hombre y no en la relación del hombre con Dios ante un mundo nuevo
que incluía los descubrimientos geográficos, la ruina de la economía feudal, la aparición
de nuevas iglesias, la imprenta que abrió la expansión de la cultura y la revolución científica, y esta última, por sí misma, dio paso a inventos técnicos, nuevas riquezas y al
aumento de la población mundial.25 Durante el periodo que va de la Reforma a la Revolución Francesa, Europa fue el escenario donde emergió el Estado moderno.
II. El concepto de Estado
Al final del siglo XX se habían creado estados nacionales en todos los continentes y se
había generalizado en el mundo esta forma de organización política, pero el debate
teórico todavía continuó entrelazando los problemas de situar la etapa histórica del
surgimiento del Estado con la definición del concepto y confundía la discusión sobre
cuándo y por qué surgió a la hora de definir lo que es el Estado, todo ello a pesar de que
en la ciencia política ya predominaba el acuerdo sobre las diferencias entre el Estadonación y las formas estatales anteriores. En el marco de ese debate, durante el siglo
pasado se discutieron las propuestas de las tres teorías clásicas que han contribuido
mayormente en la comprensión del Estado: el liberalismo, el marxismo y el realismo.26
Estas teorías tienen diferentes concepciones sobre el Estado pero hay algunos puntos de
coincidencia entre ellas.
La teoría liberal retoma en su esencia la explicación acerca de que la formación de
los estados europeos fue producto de la estrecha vinculación entre la afirmación de los
derechos naturales y la teoría del contrato social. Aquí fue crucial la idea de que el
ejercicio del poder político podía ser legítimo sólo si se basaba en el consenso de las
personas sobre las cuales se ejercería, esto es, en el acuerdo entre gobernantes y gobernados; este acuerdo o pacto se derivó de dos presupuestos básicos: los derechos individuales no dependían del Estado y la función principal de éste debía permitir el desarrollo máximo de esos derechos en la medida en que fueran compatibles con la sociedad. El
vínculo entre la doctrina de los derechos del hombre y el contractualismo se dio porque
ambos tenían una concepción individualista de la sociedad, esto es, que los intereses y
necesidades del individuo (trasformados por la ley de naturaleza en derechos) están por
encima de la sociedad, y no al contrario.27 Hubo un cambio de la relación entre el indiviTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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María Eugenia Valdés Vega
duo y la sociedad, y ésta ya no fue más «un hecho natural que existe independientemente de la voluntad de los individuos, sino un cuerpo artificial, creado por los individuos a
su imagen y semejanza para la satisfacción de sus intereses y necesidades y el más amplio ejercicio de sus derechos».28 Según esta perspectiva, el pacto que hizo posible el
origen del Estado se dio debido a la existencia de una ley que por naturaleza atribuyó al
individuo algunos derechos fundamentales de los cuales podía desprenderse sólo voluntariamente.29 De este modo, sobre la base del individualismo se fundó el Estado moderno de corte liberal donde había límites jurídicos del poder estatal y quienes contaban
principalmente eran los gobernados y no el gobernante.
Hall e Ikenberry señalan que el liberalismo —para muchos la doctrina filosófica de
la burguesía que construyó los Estados nacionales—30 paradójicamente no es estatista y,
al contrario, o bien quiere asignarle al Estado un papel sólo de vigilante, o bien plantea
su necesaria inexistencia. El liberalismo, cuya idea fundamental es la preeminencia del
individuo frente a cualquier forma de asociación, cuestionó al Estado por cuanto su
papel en la economía capitalista; no obstante, el liberalismo no ha tenido un punto de
vista homogéneo al respecto. Herbert Spencer (1820-1903), por ejemplo, cifraba su mayor
esperanza en que el Estado dejara de existir y así «los individuos cabalmente desarrollados se asociarían sin constricción alguna, lo que resultaría beneficioso para su temple
moral y útil para el principio de mercado».31 En cambio, y aunque creía también en la
necesidad de controlar el poder y «en que un cierto tipo de Estado, un “vigilante nocturno’ minimalista, proporcionaba la mejor cobertura para el crecimiento económico»,
Adam Smith no compartía esa concepción antipolítica ni propuso abolir el Estado pues
observaba que en realidad la paz y la administración de la justicia «admiten una presencia más sustancial del Estado de lo que generalmente se reconoce [además de que] era
necesaria una élite política sabia para poder ofrecer resistencia ante las demandas egoístas de los capitalistas más poderosos, ávidos de enriquecerse mediante los monopolios
incluso a costa de destruir el funcionamiento beneficioso y dinámico del mercado».32
Por lo que concierne al marxismo, su contribución para comprender el Estado es
muy significativa porque dio un viraje a cuanto se había pensado antes sobre él. En su
juventud, Marx hizo una crítica de la filosofía del Estado de Hegel que se transformó
luego en una crítica del Estado.33 Hegel consideraba al Estado «como la realidad más
suprema y más perfecta» que no sólo representa sino que es la encarnación misma del
«espíritu del mundo» y sostenía que al concebirlo «no había que pensar en estados particulares, sino más bien contemplar sólo la Idea, a Dios como real en la tierra».34 La
crítica de Marx a Hegel consistía en que este último consideraba que la soberanía, la
esencia del Estado, era independiente de los individuos reales y estaba fuera y por encima de ellos.35 Así, señalaba Marx, en el Estado que planteaba Hegel el hombre «es el
miembro imaginario de una soberanía fantástica, es despojado de su vida individual
real y revestido de una universalidad irreal».36 Su conclusión fue que el idealismo de
Hegel creaba la noción de un Estado en el cual se conciliaban las diferencias económicas entre los hombres en la igualdad política, por lo que no tenía otra función «que la de
ratificar y sancionar el estado de cosas existente».37
En desarrollos teóricos posteriores, el marxismo insistió en que el derecho en una
sociedad capitalista es esencialmente un sistema ideológico que está materializado en
las instituciones políticas del Estado, donde su función primordial es la regulación y
protección de la propiedad económica.38 Esta concepción deriva del principio central
del materialismo histórico: «la tesis de que la contradicción entre fuerzas de producción
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Estado
y relaciones de producción es el resorte más profundo de un cambio histórico de largo
plazo»,39 es decir, la tesis de la lucha de clases que diferenció de las teorías anteriores a la
propuesta marxista del Estado.
El marxismo suponía que el proletariado —la nueva clase que surgió junto con la
burguesía como su antagonista principal— es una clase universal cuyos intereses representan a los intereses de toda la sociedad. Según su argumento, numéricamente es la
clase mayoritaria en la sociedad capitalista y se ve crecientemente empobrecida por la
dinámica de la explotación a la que es sometida, por lo cual deviene cada vez más unificada, consciente de su destino histórico y organizada como agente social colectivo. La
argumentación concluye de la siguiente forma: «La lucha de clases entre un proletariado cada vez mayor y más pobre y una burguesía minoritaria y enriquecida, conduce
necesariamente a una revolución, a un enfrentamiento decisivo y fundacional, por cuanto aquél no pretende reformar el sistema sino su superación definitiva».40
Marxismo y liberalismo difieren en cuanto al carácter clasista del Estado pero, por
razones distintas, comparten la idea de su disolución. Varias décadas después de que
Marx y Engels formularan los principios del materialismo histórico y para debatir con
los anarquistas —quienes se proponían la extinción del Estado burgués—, Lenin afirmó
en primer lugar que éste «no se “extingue” […] sino que “es destruido” por el proletariado en la revolución. El que se extingue, después de esta revolución, es el Estado o semiEstado proletario».41 En segundo lugar, definió al Estado (todo tipo de Estado) como
«una fuerza especial de represión», así que como la democracia «también es un Estado»
igualmente debe desaparecer.42 Lenin dio al marxismo un programa preciso para acabar
con toda organización estatal: el Estado burgués debía ser destruido mediante la revolución violenta para ser sustituido por el Estado proletario (por la dictadura del proletariado) que luego de un proceso se extinguiría.43
La contribución más importante —y discutida— que hizo el marxismo para el estudio del Estado fue el descubrimiento de su carácter clasista, pero la noción rudimentaria que divulgó acerca de que no era «más que una junta que administra los negocios
comunes de toda la burguesía» y que «es la violencia organizada de una clase para la
opresión de otra»,44 tuvo que ser replanteada después que fracasó el plan revolucionario
en los países más avanzados de Europa. Durante el siglo XX, otros destacados intelectuales marxistas como el revolucionario italiano Antonio Gramsci (1891-1937)45 y los académicos Louis Althusser (1918-1990) y Nicos Poulantzas (1936-1979) dieron un nuevo
impulso a la teoría marxista sobre el Estado.46
La tercera teoría sobre el Estado que analizan John A. Hall y G. John Ikenberry es el
realismo. Contrariamente al liberalismo y al marxismo que contemplan el Estado como
un fenómeno secundario «y suponen que su carácter y su fuerza resultan de la influencia que ejercen sobre él las fuerzas de la sociedad», los realistas «son estatistas en sentido puro».47 A pesar de que Hall e Ikenberry no lo señalan expresamente, esta teoría es
heredera directa del pensamiento político contractualista y los teóricos realistas, al igual
que Hobbes, sostienen que el Estado es fundamental en el mantenimiento del orden
interno y la paz en las sociedades de cada nación; a diferencia tanto del liberalismo como
del marxismo extremistas que comparten la idea de abolir el Estado, ellos creen que eso
sólo puede tener sentido donde exista «un elevado nivel de orden público».48
Aún al inicio del siglo XXI, cuando es evidente la disminución de la soberanía en la
mayoría de los estados nacionales frente a las potencias desarrolladas, continúa siendo
importante la propuesta del realismo en el ámbito externo o internacional, donde hizo
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
35
María Eugenia Valdés Vega
su principal contribución a la teoría del Estado. A lo largo del siglo XX, los estudiosos
realistas de las relaciones internacionales entre los estados modernos compartían tres
tesis: a) la vida política está dominada por naciones-Estado soberanas, ninguna de las
cuales está sujeta a una autoridad superior a ella misma, es decir, el sistema internacional es anárquico; b) aunque las relaciones entre los estados son fundamentalmente competitivas, esto no excluye las posibilidades de cooperación cuando conviene a los intereses de los estados particulares; c) con un sistema así constituido, las naciones-Estado
optan por aquello que incrementa su poder y el bienestar material de sus habitantes.49
Estas son ideas que siguen vigentes a pesar del proceso de globalización ocurrido durante los últimos años del siglo XX.50
III. El concepto weberiano y los elementos constitutivos del Estado
Como resultado y en cierto modo como síntesis de las elaboraciones conceptuales que lo
precedieron, al inicio del siglo XX Max Weber definió el Estado como «aquella comunidad
humana que en el interior de un determinado territorio —el concepto del “territorio” es
esencial a la definición— reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física
legítima».51 Con mucha razón, Weber afirmaba que el Estado no ha sido la única forma de
comunidad humana organizada para la política que ha existido, pero como todas las asociaciones políticas que hubo en la historia antes que él, el Estado es también una relación
de dominación de hombres sobre hombres que se sostiene por medio de la violencia legítima y que necesita para subsistir que los dominados acaten la autoridad de quienes en ese
momento dominan.52 En su definición es clave la referencia a la violencia: no es el medio
normal ni el único del cual se vale el Estado, pero sí es su medio específico.
La definición weberiana del concepto de Estado ha sido la más aceptada debido a
que recoge y reelabora acuciosamente algunos de los planteamientos básicos de teorías
anteriores. Por un lado, reconoce los fundamentos económicos y materiales que hicieron posible el surgimiento del Estado-nación, y por otro profundiza el análisis histórico
del cambio en las relaciones sociales que tuvieron lugar en la Europa occidental a partir
de ellas; además de la necesidad de lucro de la burguesía emergente, Weber enfatizó el
carácter liberal y revolucionario de esta clase social frente al poder feudal que expresaba
con hechos su nuevo papel político. Y aunque marca claramente la característica coactiva y autónoma del Estado, el concepto weberiano soslaya definirlo en función de las
clases sociales pues se refiere genéricamente a los hombres. Sin embargo, tal vez su
mayor contribución teórica fue que se centró en los medios utilizados por el Estado (la
violencia exclusiva y legítima) y no en sus supuestos fines.53
El concepto weberiano del Estado ha sido acogido por la ciencia política y la mayor
parte de los autores se apoya en él.54 Norberto Bobbio, por ejemplo, afirma que desde el
punto de vista de una definición formal e instrumental, «la condición necesaria y suficiente para que exista un Estado es que en un territorio determinado haya un poder
capaz de tomar decisiones y emitir los mandatos correspondientes, obligatorios para
todos los que habitan en ese territorio, y obedecidos efectivamente por la gran mayoría
de los destinatarios en la mayor parte de los casos en los que se requiere la obediencia;
cualesquiera que sean las decisiones».55 Como en el concepto weberiano, en esta definición se incorporan los tres elementos constitutivos del Estado: el pueblo, el territorio y la
potestad estatal o soberanía.
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Estado
El primer elemento constitutivo del Estado es la población. El número de individuos que constituyen cada Estado puede ser variable pero es suficiente que ellos hayan
conseguido formar un cuerpo político autónomo y distinto de los estados vecinos, porque un Estado ante todo es una comunidad humana, una forma de agrupación social
que constituye la nación.56 Esta clase de comunidad se caracteriza por ser pública y
porque «se sobrepone a todas las agrupaciones particulares de orden doméstico o de
interés privado, o inclusive de interés público local, que puedan existir entre sus miembros».57
El segundo elemento constitutivo del Estado que permite que la nación realice su
unidad es el territorio. Una comunidad nacional es apta para formar un Estado si posee
un suelo, «una superficie de tierra sobre la cual pueda afirmarse como dueña de sí
misma e independiente, es decir, sobre la cual pueda, al mismo tiempo, imponer su
propia potestad y rechazar la intervención de toda potestad ajena».58 El Estado no puede
formarse en ausencia de un territorio y si lo perdiera supondría su completa extinción
debido a que es una condición de su existencia, pero el ejercicio de la potestad del Estado no se reduce a la superficie o al subsuelo sino que también comprende «la capa
atmosférica situada sobre el suelo y las porciones de mar que bañan el territorio del
Estado, al menos en la medida en que dicho Estado puede de hecho ejercer sobre ellos
su acción de dominio».59
El tercer elemento constitutivo del Estado es la potestad pública o soberanía que se
establece en el seno de la nación y se ejerce autoritariamente sobre todos los individuos
que forman parte de la población nacional. La soberanía debe su existencia a una determinada organización que da lugar a la unidad nacional, «y cuyo fin esencial es también
crear en la nación una voluntad capaz de tomar por cuenta de aquélla todas las decisiones que precisa la gestión de sus intereses generales; organización, en fin, de la que
deriva un poder coercitivo que permite a la voluntad así constituida imponerse a los
individuos con fuerza irresistible».60
Carré de Malberg dijo que a partir de estos tres elementos cada Estado en particular podría definirse «como una comunidad de hombres fijada sobre un territorio propio
y que posee una organización de la que resulta para el grupo, considerado en sus relaciones con sus miembros, una potestad superior de acción, de mando y de coerción».61
Pero jurídicamente —aclaró— esta definición no es suficiente porque más que definir el
Estado se limita a indicar los elementos que concurren para engendrarlo, lo que resulta
peligroso ya que confunde al Estado con todos o algunos de sus elementos.
Desde el punto de vista jurídico, su conclusión fue que la esencia propia del Estado
consiste en que, a pesar de la pluralidad de sus miembros, la comunidad nacional está
organizada en tal forma que el conjunto de los individuos que la forman constituyen
entre todos «un sujeto único e invariable, así como sólo entre todos tienen, en lo que
concierne a la dirección de la cosa pública, una voluntad única: la que se expresa por los
órganos regulares de la nación y que constituye la voluntad colectiva de la comunidad».62 Lo que los juristas llaman Estado «es el ente de derecho en el cual se resume
abstractamente la colectividad nacional», «la personificación de la nación», o «la persona política organizada de la nación». El Estado se distingue de cualquier otra agrupación por la potestad de que se halla dotado y que sólo él puede poseer; esta «potestad
estatal» también se llama soberanía.63
Bobbio reconoce que la potestad estatal o soberanía es un concepto jurídico por
excelencia y que para los juristas es el más importante en la definición del Estado.64 Pero
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en 1961, el politólogo francés Maurice Duverger (nacido en 1917) señalaba que tal definición basada en la idea de soberanía —es decir, en «cierta cualidad del poder: la de que
sea superior, colocado sobre los otros, que no dependa de ninguno»—65 implicaba aceptar la afirmación de que la sociedad internacional se forma por estados absolutamente
independientes los unos de los otros, que no están limitados más que por su propia
voluntad. Aunque él no lo dice, eso era poco realista en un mundo que por entonces
dividía a la mayoría de los países alrededor de dos potencias antagónicas. Por otro lado,
la teoría del Estado soberano también implica que sólo él se beneficia de esta cualidad y
las comunidades distintas que existen en su seno, por el contrario, se encuentran siempre más o menos subordinadas al Estado porque de allí «proceden la autoridad, el poder, […] son organizadas por él, reciben de él su existencia jurídica y sus prerrogativas y
están sometidas a su autoridad».66
Duverger señala que esta noción jurídica del Estado fue reemplazada por la ciencia
política debido a que el análisis sociológico hizo que se evolucionara hacia una definición realista que reconoce la existencia de organización política, sistemas de sanciones y
«cierta fuerza material» en todas las comunidades humanas en el interior de la sociedad, «pero en el Estado la organización política y las sanciones están más perfeccionadas y la fuerza material es mayor».67
Aun cuando se trata de un concepto sumamente abstracto, Hermann Heller reflexionaba acerca de que el estudio del Estado debía tener un último propósito de carácter práctico para que hubiera cuestiones fecundas y respuestas sustanciales en la ciencia
política y no exclusivamente el puro amor a la teoría. Juzgaba como errónea la extendida concepción de que «una tarea científica es tanto más perfecta y profunda cuanto más
distante y ajeno permanezca el espíritu que conoce frente a su objeto», y criticaba a
Georg Jellinek68 y Hans Kelsen69 porque pretendían que les era posible eludir la problemática política de su tiempo.70 Debido a que se comparte el punto de vista de Heller,
para finalizar este capítulo se apuntarán algunas reflexiones sobre la constitución y las
perspectivas del Estado en los países latinoamericanos.
Durante los siglos XIX y XX, las instituciones políticas en América Latina fueron
muy débiles en gran medida porque, como decía el latinoamericanista ecuatoriano
Agustín Cueva (1937-1992), no es lo mismo construir un Estado «sobre el cimiento relativamente firme del modo de producción capitalista implantado en toda la extensión de
un cuerpo social», que edificarlo sobre la tortuosa topografía de estructuras precapitalistas
que por su misma índole eran «incapaces de proporcionar el fundamento objetivo de
cualquier unidad nacional, esto es, un mercado interior» de amplias dimensiones.71 De
acuerdo con él, «la posibilidad de conformación de estados nacionales verdaderamente
unificados y relativamente estables en América Latina varió en función directa de la
existencia de una burguesía orgánica de envergadura nacional».72
Después de frecuentes y variadas vicisitudes en la historia particular de cada uno de
los países latinoamericanos, entre las cuales se incluyen graves conflictos internos e
intervenciones armadas extranjeras, el Estado pudo constituirse en ellos a pesar de los
obstáculos apuntados por Agustín Cueva. Esto era necesario para la sobrevivencia de las
diferentes naciones latinoamericanas pues según sostienen Hall e Ikenberry para el caso
de los países subdesarrollados, la construcción de un fuerte Estado nacional es justamente la tarea principal por razones de seguridad, para establecer el orden y para crear
el material humano adecuado sin el cual es imposible la modernización.73
Los países latinoamericanos han podido constituir sus formas estatales durante los
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Estado
últimos dos siglos por un impulso directo de los ciudadanos en cada uno de ellos. En
México, por ejemplo, al igual que en los países de América del Sur y de Centroamérica,
el Estado ha podido fortalecerse por el surgimiento y desarrollo de la ciudadanía. Ciertamente, los cambios en la vida política y económica de cada Estado latinoamericano
dependen en gran medida de la capacidad de sus estadistas para lograr acuerdos de
cooperación entre ellos y con las potencias desarrolladas, pero la comunidad de origen,
lenguaje y cultura de sus pobladores, sus riquezas naturales y la aspiración democrática
que comparten sus ciudadanos, son sin duda los fundamentos más importantes para el
futuro de América Latina.
Resumen
1. Aunque como fenómeno político tuvo su origen en la polis griega y su nombre se
derivó de voces latinas que unidas significan «estado de la cosa pública», la palabra
Estado fue incorporada al uso corriente por Nicolás Maquiavelo a fines del siglo XV.
2. El contractualismo plantea que el Estado se fundó como resultado de un pacto, de
un contrato entre los hombres para convivir en sociedad y que su nacimiento representó el paso de la época primitiva a la época civil, donde este término significa
«ciudadano» y «civilizado».
3. El Estado moderno surgió simultáneamente con el capitalismo en Europa a partir
del siglo XV debido a cuatro cambios económicos y sociales: el descubrimiento de
nuevas fuentes de riqueza, el desarrollo de las finanzas internacionales, la revolución en los métodos de cultivo de la tierra y en la distribución de la propiedad
territorial, y la Reforma religiosa.
4. Las tres teorías clásicas que han contribuido mayormente en la comprensión del
Estado son el liberalismo, el marxismo y el realismo. Estas teorías tienen diferentes
concepciones sobre el Estado pero hay algunos puntos de coincidencia entre ellas.
5. La teoría liberal tiene dos presupuestos básicos: los derechos individuales no dependen del Estado y la función principal de éste debe permitir el desarrollo máximo de esos derechos en la medida en que sean compatibles con la sociedad. Establece límites jurídicos al poder estatal y quienes cuentan principalmente son los
gobernados y no el gobernante.
6. El marxismo insistió en que el derecho en una sociedad capitalista es esencialmente
un sistema ideológico que está materializado en la institución política del Estado,
donde su función primordial es la regulación y protección de la propiedad económica. Esta concepción deriva de la tesis de la lucha de clases que diferenció de las
teorías anteriores a la propuesta marxista del Estado.
7. El realismo sostiene que el Estado es fundamental en el mantenimiento del orden
interno y la paz en cada nación; a diferencia tanto del extremismo liberal como del
marxista, el realismo no comparte la idea de abolir el Estado.
8. La principal contribución del realismo a la teoría del Estado es en el ámbito externo
o internacional. Los estudiosos realistas de las relaciones internacionales sostienen
que los estados son soberanos y ninguno de ellos está sujeto a una autoridad superior; que las relaciones entre los estados son competitivas, pero no excluyen las
posibilidades de cooperación entre ellos; y que con un sistema así constituido, las
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María Eugenia Valdés Vega
naciones-Estado optan por aquello que incrementa su poder y el bienestar material
de sus habitantes. Estas ideas siguen vigentes a pesar del proceso de globalización
ocurrido durante los últimos años del siglo XX.
9. Resultado y síntesis de las elaboraciones conceptuales que lo precedieron, al inicio
del siglo XX Max Weber definió el Estado como aquella comunidad humana que en
el interior de un determinado territorio —el concepto del «territorio» es esencial a
la definición— reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legítima. En su definición la violencia es concebida como el medio específico del cual se
vale el Estado. El concepto weberiano del Estado ha sido acogido por la ciencia
política y la mayor parte de los autores se apoya en él.
10. Son tres los elementos constitutivos del Estado: el pueblo, el territorio y la potestad
estatal o soberanía. La población o número de individuos que lo constituyen porque un Estado ante todo es una comunidad humana, una forma de agrupación
social que constituye la nación. El territorio (que comprende superficie, subsuelo,
capa atmosférica y porciones de mar) porque el Estado no puede formarse en su
ausencia y si lo perdiera supondría su completa extinción. La soberanía es un poder
coercitivo que se deriva de la organización que da lugar a la unidad nacional para
crear una voluntad capaz de decidir por los intereses generales de la nación y de
imponerse a los individuos con fuerza irresistible.
11. Los juristas llaman Estado al ente de derecho en el cual se resume abstractamente
la persona política organizada de la nación que se distingue de cualquier otra agrupación por la potestad o soberanía de que se halla dotado y que sólo él puede poseer.
Esta noción jurídica del Estado fue reemplazada por la ciencia política porque reconoce la existencia de organización política, sistemas de sanciones y cierta fuerza
material en todas las comunidades humanas en la sociedad.
12. La construcción del Estado en los países de América Latina fue difícil por el subdesarrollo capitalista en que se encontraban durante los siglos XIX y XX. Las diferentes
naciones latinoamericanas requieren fortalecer al Estado por razones de seguridad, para establecer el orden y para crear el material humano adecuado sin el cual
es imposible la modernización.
13. El Estado ha podido fortalecerse en los países de América Latina por el surgimiento
y desarrollo de la ciudadanía. La comunidad de origen, lenguaje y cultura de sus
pobladores, sus riquezas naturales y la aspiración democrática que comparten sus
ciudadanos son los fundamentos más importantes para el futuro de los estados
latinoamericanos.
Lecturas Ampliatorias
En la lista de textos que se comentan a continuación se sugiere el orden en que debieran
leerse para ampliar la información y lograr una mejor comprensión acerca del Estado.
Aunque en cada texto se señalan los capítulos, apartados o páginas de los temas específicos aquí abordados, para los estudiantes de ciencia política siempre será imprescindible la lectura completa de estos libros, debido a su importancia en cuanto a su contribución al estudio del Estado.
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Estado
CROSSMAN, R. H. S., 1974, Biografía del Estado Moderno, FCE (Popular, 63), México, 3.ª ed.,
[1939]. Capítulo II: «Los comienzos del Estado moderno», pp. 18-54.
Richard Howard Stafford Crossman (1907-1974) era un político e intelectual británico
que fue miembro prominente del Partido Laborista. En este libro, Crossman ofrece un
análisis de las formas de gobierno que desembocaron en la creación del Estado moderno a partir del orden medieval.
BOBBIO, Norberto, 2001, Estado, gobierno y sociedad. Por una teoría general de la política, FCE
(Breviarios, 487), México, 8.ª reimp., [1985]. Capítulo III: «Estado, poder y gobierno»,
pp. 68-130.
Este es un libro fundamental para la ciencia política pues analiza las bases institucionales
y las doctrinas políticas necesarias para el estudio del Estado. Su autor, Norberto Bobbio,
nació en Turín en 1909 y allí falleció el 9 de enero de 2004. Se graduó en derecho y en
filosofía y toda su vida se desempeñó como profesor, pero también se dedicó a la política y fue senador vitalicio de Italia desde 1984.
BOVERO, Michelangelo, 1985, «Lugares clásicos y perspectivas contemporáneas sobre política y poder», en Bobbio, Norberto y Bovero, Michelangelo, Origen y fundamentos del
poder político, Grijalbo, México, [1984]. Véase pp. 37-64.
Filósofo y sucesor de Norberto Bobbio en la cátedra de filosofía política en la Universidad de Turín, Italia, Michelangelo Bovero estudia en este texto las dos ideas o nociones
generales acerca de la política: la idea de conflicto y la idea de un orden colectivo, esto
es, la noción del poder como contraposición (conflicto), o como composición (orden).
HALL, John A. e G. John IKENBERRY, 1993, El Estado, Alianza Editorial (El Libro de Bolsillo,
1603), Madrid, [1989]. Véase pp. 9-78.
Además de exponer las diferentes concepciones del Estado en la teoría social clásica y
contemporánea, este breve y esclarecedor libro estudia los diversos modos en que el
Estado ha interactuado con el capitalismo a lo largo de la historia y cómo ha afectado a
los regímenes políticos y a la estabilidad del sistema internacional.
WEBER, Max, El político y el científico, 1969, Alianza Editorial (El Libro de Bolsillo, 71),
Madrid, [1919]. Véase «La política como vocación», pp. 81-179.
Texto básico e imprescindible en el cual se definen conceptos claves como política,
Estado, dominación y legitimidad. Aquí Weber plantea y argumenta lo que para él son
los dos pecados mortales en el terreno de la política: la ausencia de finalidades objetivas
y la falta de responsabilidad, la ética de la convicción contra ética de la responsabilidad
entre las que se debaten quienes se dedican a la profesión de la política.
(Footnotes)
1. El Diccionario de la Real Academia Española señala que la Edad Media abarcó desde el siglo V
después de Cristo hasta fines del siglo XV. Le siguió después la Edad Moderna y a continuación la
Edad Contemporánea, definida como la edad histórica más reciente que suele entenderse como el
tiempo transcurrido desde fines del siglo XVIII o principios del XIX a la actualidad. De esta manera,
el Estado moderno fue el que se formó desde el fin del siglo XV y que sobrevive hasta nuestros días
(http://buscon.rae.es/draeI/).
2. Jean Touchard, Historia de las ideas políticas, REI, México, 1.ª reimp., 1994 [Ed. original, 1959], p. 25.
3. Marcel Prélot, La ciencia política, EUDEBA (Cuadernos, 103), Argentina, 2a. reimp., 1997 [Ed.
original, 1961], pp. 5-14.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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María Eugenia Valdés Vega
4. No puede clasificarse a Nicolás Maquiavelo —político activo y experimentado diplomático que
nació en Florencia en 1469 y murió en 1527— como un teórico académico de la política pues escribía
sobre ella tal como la había practicado: como el arte de adquirir y conservar el poder. Así fue como
concibió y produjo El Príncipe, libro fundamental para la ciencia política en el cual no habla de moral,
ni contiene un método científico ni religioso ya que se trata de un manual para el gobernante «en el
que se expresa en breves páginas la esencia del Renacimiento, en cuya edad nació la teoría del Estadonación». (R. H. S. Crossman, Biografía del Estado Moderno, Fondo de Cultura Económica (FCE) (Popular, 63), México, 3a. ed., 1974 [Ed. original, 1939], p. 31.)
5. Norberto Bobbio, Estado, gobierno y sociedad. Por una teoría general de la política, FCE (Breviarios, 487), México, 8a. reimp., 2001 [1985], p. 97.
6. Ibíd., pp. 97-98.
7. El iusnaturalismo plantea que «este derecho natural tiene validez por sí mismo, es anterior y
superior al derecho positivo y, en caso de conflicto con este último, debe prevalecer sobre el mismo».
(Guido Fasso, «Iusnaturalismo», en Norberto Bobbio et al., Diccionario de Política, t. I, Siglo XXI, México, 6a. reimp., 1991 [1976], p. 837).
8. En sentido amplio, el contractualismo «comprende todas aquellas teorías que ven el origen de la
sociedad y el fundamento del poder político (el cual será progresivamente llamado potestas, imperium,
gobierno, soberanía, estado) en un contrato, es decir en un acuerdo tácito o expreso entre varios
individuos, acuerdo que significaría el fin de un estado de naturaleza y el inicio del estado social y
político». En un sentido más reducido, en cambio, el contractualismo se entiende como «una escuela
que floreció en Europa entre el inicio del siglo XVII y el fin del siglo XVIII, que tiene sus máximos
representantes en J. Althusius (1557-1638), T. Hobbes (1588-1679), B. Spinoza (1632-1677), S. Pufendorf
(1632-1694), J. Locke (1632-1704), J. J. Rousseau (1712-1778), I. Kant (1724-1804). Por escuela se
entiende aquí no una orientación política común sino el uso común de una misma sintaxis o de una
misma estructura conceptual […]». (Nicola Matteucci, «Contractualismo», en Norberto Bobbio et al.,
op. cit., p. 351.)
9. Norberto Bobbio, «El modelo iusnaturalista», en Norberto Bobbio y Michelangelo Bovero, Origen y fundamentos del poder político, Grijalbo, México, 1985 [Ed. original, 1984], p. 78.
10. Norberto Bobbio, Estado, gobierno y sociedad…, p. 114.
11. Thomas Hobbes, Leviatán o la materia, forma y poder de una república, eclesiástica y civil, FCE,
México, 5a. reimp., 1992 [Ed. original, 1651], p. 102.
12. John Locke, Ensayo sobre el gobierno civil, Orbis, Barcelona, 1985 [Ed. original, 1690], p. 25.
13. Ibíd., p. 70.
14. De acuerdo con Crossman, estos dos pensadores ingleses diferían respecto del estado natural
del hombre debido a que vivieron en dos momentos distintos de la historia de Inglaterra: uno antes y
otro después de la Revolución Gloriosa. Esa revolución produjo el acuerdo entre la nobleza terrateniente (tories) y la burguesía ciudadana (whigs) para alternarse en el gobierno, así como el establecimiento de las bases para la división entre el poder legislativo y ejecutivo, garantías de libertad individual y propiedad privada, y la superioridad de la ley (Parlamento) sobre la voluntad del rey. La monarquía constitucional reemplazó al sistema absolutista. Hobbes «vivió en una época de caos en la cual la
estabilidad de la estructura social se encontró en peligro inminente de disolución». Él creyó que podía
imponerse artificialmente y desde arriba un Leviatán para crear y mantener la estabilidad social,
mientras Locke, quien escribe después de la revolución de 1688, «encuentra ya creada la estabilidad
social; y ésta pasa a ser no el problema central, sino el supuesto central de su teoría». (R. H. S. Crossman,
«El pensamiento político inglés en la tradición europea», en J. P. Mayer, Trayectoria del pensamiento
político, FCE, México, 6a. reimp., 1994 [Ed. original,1939], pp. 127-128. Sobre la Revolución Gloriosa
en Inglaterra, véase Hermann Kinder y Werner Hilgemann, Atlas Histórico Mundial. De los orígenes a
la Revolución Francesa, Istmo, Madrid, 1970, pp. 283-284.
15. Norberto Bobbio, Estado, gobierno y sociedad…, p. 98.
16. Estos autores se inclinan por aceptar la explicación de la teoría social alemana sostenida por
Ratzel, Oppenheimer y otros, pero asimismo presente en Max Weber, que plantea su surgimiento
como resultado de una conquista militar, «frecuentemente de la conquista de una población agrícola
sedentaria por nómadas situados en la periferia de sus asentamientos». (John A. Hall y G. John Ikenberry,
El Estado, Alianza Editorial (El Libro de Bolsillo, 1603), Madrid, 1993 [Ed. original, 1989], pp. 42 y 36.)
17. Ibíd., pp. 46-47.
18. Ibíd., p. 45.
19. Max Weber, Economía y Sociedad, FCE, México, 6a. reimp., 1983 [Ed. original, 1922], pp. 955-956.
20. Ibíd., p. 956.
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Estado
21. Ibíd., p. 957.
22. R. H. S. Crossman, Biografía del Estado moderno, op. cit., p. 31.
23. Ibíd., p. 39.
24. Bernhard Groethuysen, La formación de la conciencia burguesa en Francia durante el siglo XVII,
FCE, México, 1985 [1927], p. 203.
25. Harold J. Laski, El liberalismo europeo, FCE (Breviarios, 81), México, 1953 [1936], p. 18.
26. John A. Hall y G. John Ikenberry, op. cit., p. 14.
27. Rousseau cuestionó estas ideas y planteó una solución distinta al problema fundamental de
encontrar «una forma de asociación que defienda y proteja con la fuerza común la persona y los
bienes de cada asociado, y por la cual cada uno, uniéndose a todos, no obedezca sino a sí mismo y
permanezca tan libre como antes». Su propuesta consistió en un contrato social tan abstracto que
quedó reducido a los siguientes términos: «Cada uno pone en común su persona y todo su poder bajo
la suprema dirección de la voluntad general, y cada miembro considerado como parte indivisible del
todo». Esta postura organicista se contraponía al individualismo sistemático que sostenía que el valor
de todo grupo social estriba en la felicidad o satisfacción que produce a sus miembros y especialmente
en la protección de su derecho a la propiedad; desde esta última perspectiva, los seres humanos
cooperan entre sí porque son egoístas y calculan cuidadosamente sus ventajas. (Juan Jacobo Rousseau,
El contrato social, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1978 [Ed. original, 1762], pp.
20-22. Sobre el organicismo roussoniano, véase George H. Sabine, Historia de la teoría política, FCE,
México, 1996 [Ed. original, 1937], p. 442.)
28. Norberto Bobbio, Liberalismo y democracia, FCE (Breviarios, 476), México, 2000 [Ed. original,
1985], p. 15.
29. Ibíd., p. 16.
30. Harold J. Laski, op. cit., pp. 11-12.
31. John A. Hall y G. John Ikenberry, op. cit., p. 14.
32. Ibíd., p. 15.
33. Lucio Colletti, El marxismo y Hegel, Grijalbo, México, 1985 [Ed. original, 1969], pp. 167-168.
34. Ernst Cassirer, El mito del Estado, FCE, (Col. Popular, 90), México, 10a. reimp., 2004 [Ed. original, 1946], pp. 314, 311 y 313.
35. La crítica de Marx señala que cuando Hegel toma finalmente un individuo físico se refiere al
monarca y lo presenta como la «soberanía personificada», la «soberanía que se ha hecho hombre».
Todos los demás están excluidos de esta soberanía y de la personalidad y de la conciencia del Estado.
La «razón política», la «conciencia del Estado», es una «única» persona empírica que excluye a todas
las demás. (Lucio Colletti, op. cit., pp. 169-170.)
36. Ibíd., pp. 172-173.
37. Ibíd., p. 174.
38. Perry Anderson, Teoría, política e historia. Un debate con E. P. Thompson, Siglo XXI, Madrid,
1985, p. 77.
39. Ibíd., p. 89.
40. Ramón Máiz, «Karl Marx: De la superación del Estado a la dictadura del proletariado», en
Fernando Vallespín (ed.), Historia de la teoría política (4), Alianza Editorial, Madrid, 1.ª reimp., 1995
[Ed. original, 1992], pp. 133-134.
41. V. I. Lenin, El Estado y la revolución, Quinto Sol, México, 2003 [Ed. original, 1917], pp. 17-18.
42. Ibíd., pp. 18-19.
43. Ibíd., p. 22.
44. Carlos Marx y Federico Engels, «Manifiesto del partido comunista», en Carlos Marx y Federico
Engels, Obras Escogidas, t. I, Progreso, Moscú, 1973 [Ed. original,1848], pp. 111-113.
45. Gramsci rompió con el esquema economicista en el marxismo que consideraba todas las contradicciones en la sociedad capitalista como momentos de la contradicción única entre la burguesía y
el proletariado como clases fundamentales. Concibió el Estado «como combinación de coerción y
consenso, como articulación entre sociedad civil y sociedad política»; para él, no es sólo el conjunto de
instituciones públicas encargadas de dictar leyes y hacerlas cumplir. Bajo el capitalismo, se trata de un
Estado hegemónico que es producto de determinadas relaciones de fuerza sociales, «el complejo de
actividades prácticas y teóricas con las cuales la clase dirigente no sólo justifica y mantiene su dominio
sino también logra obtener el consenso activo de los gobernados». Así, el conjunto de instituciones
«privadas» que se agrupan en el concepto de sociedad civil (la familia, las iglesias, escuelas, sindicatos
partidos, medios masivos de comunicación) corresponden a la función de hegemonía que el grupo
dominante ejerce en la sociedad e integran al Estado capitalista como «trincheras» que lo protegen de
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
43
María Eugenia Valdés Vega
las «irrupciones catastróficas del elemento económico inmediato». El Estado es la síntesis de un sistema hegemónico que le permite representar los intereses de una clase que domina a las clases opuestas
y dirige a las aliadas. (Véase las siguientes obras: Chantal Mouffe, «Hegemonía e ideología en Gramsci»,
en Arte Sociedad Ideología, n.º 5, México, 1978, p. 65. Juan Carlos Portantiero, Los usos de Gramsci,
Plaza y Valdés, México, 1987. [Ed. original 1977], pp. 113, 51 y 122.)
46. De manera muy esquemática puede señalarse que Althusser y Poulantzas continuaron las
elaboraciones gramscianas acerca del rechazo al determinismo económico y la defensa de la autonomía relativa de la política y de la ideología ante la economía. (Martin Carnoy, El Estado y la teoría
política, Alianza Editorial, México, 1993 [Ed. original, 1984], pp. 115-126.)
47. John A. Hall y G. John Ikenberry, op. cit., p. 23.
48. Ibíd., p. 24.
49. Ibíd., pp. 25-26.
50. Se puede restringir el uso del término «globalización» como el proceso de creciente integración transnacional de los mercados que proviene del incremento de la velocidad de circulación de los
flujos financieros y tecnológicos, y que ha sido posible por el desarrollo de las redes de comunicación
(especialmente transporte y medios de masas) gracias al impacto de las nuevas tecnologías de información (informática, telefonía digital, Internet). Este proceso ha dado lugar fundamentalmente a tres
fenómenos: el deterioro del poder del Estado nacional —la principal institución que servía como
garante de la seguridad de los ciudadanos residentes en un territorio jurisdiccional—, la fortaleza
tanto de la hegemonía militar estadounidense como del sistema científico y tecnológico y, por último,
pero no por ello menos importante, la globalización ha producido una nueva opinión pública. (Enrique Gil Calvo, El miedo es el mensaje. Riesgo, incertidumbre y medios de comunicación, Madrid, Alianza
Editorial, 2003, p. 30.)
51. Max Weber, Economía y Sociedad, op. cit. p. 1056.
52. Max Weber, El político y el científico, Alianza Editorial, (El Libro de Bolsillo, 71), Madrid, 1969
[Ed. original, 1919], pp. 81 y ss.
53. El jurista y politólogo alemán Hermann Heller (1891-1933) no estaba de acuerdo en que se
considerara secundaria la función o fin del Estado porque para él «es de importancia decisiva para la
comprensión del mismo en todos sus detalles» y todos los conceptos de la teoría del Estado y del
derecho político aparecen vacíos de significado si no se hace referencia a ellos. Según su punto de
vista, si no puede responderse a la cuestión del «fin» del Estado se llega «a la triste conclusión de que
el grupo político sólo puede definirse por su instrumento», esto es, la violencia. Heller planteó que la
función del Estado consiste «en la organización y activación autónomas de la cooperación socialterritorial, fundada en la necesidad histórica de un status vivendi común que armonice todas las oposiciones de intereses dentro de una zona geográfica, la cual, en tanto no exista un Estado mundial,
aparece delimitada por otros grupos territoriales de dominación de naturaleza semejante». (Hermann
Heller, Teoría del Estado, FCE, México, 13a. reimp., 1990 [Ed. original, 1934], p. 221.)
54. Inclusive Robin Blackburn, estudioso marxista del Estado, lo redefine utilizando el aporte
weberiano para su enfoque «como una organización especializada de fuerza, que garantiza las condiciones de producción capitalistas [que para] administrar los negocios comunes de toda la burguesía
necesitará, obviamente, detentar el monopolio incontestado de la fuerza en su propio territorio».
(Robin Blackburn y Carol Johnson, El pensamiento político de Karl Marx, Fontamara, México, 1992
[Ed. original, 1980], p. 23.)
55. Norberto Bobbio, Estado, gobierno y sociedad…, pp. 129-130.
56. Debe señalarse que las naciones (chechenos y palestinos son los casos más relevantes y conflictivos al inicio del siglo XXI) pueden existir aunque no hayan podido constituir un Estado. Aquí es
conveniente distinguir los conceptos Estado nacional y nación: la nación moderna que se consolidó y
universalizó con el capitalismo es una «unidad territorial, económica, lingüística y cultural», y el
Estado nacional es la «estructuración jurídico-política de la nación»; ambas realidades «constituyen el
resultado de procesos al mismo tiempo autónomos e interrelacionados entre sí». (Alicia Castellanos
Guerrero y Gilberto López y Rivas, «Grupos étnicos y procesos nacionalitarios en el capitalismo
neoliberal», en Nueva Antropología, vol. XIII, n.º 44, México, agosto de 1993, pp. 27-28.)
57. R. Carré de Malberg, Teoría general del Estado, FCE-UNAM, México, 2a. reimp., 2001 [Ed. original, 1922], p. 22.
58. Ibíd., pp. 22-23.
59. Ibíd., p. 24.
60. Ibíd., pp. 25-26.
61. Ibíd., p. 26.
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Estado
62. Ibíd., p. 28.
63. Idem.
64. Norberto Bobbio, Estado, gobierno y sociedad…, p. 128.
65. Maurice Duverger, Métodos de las ciencias sociales, Ariel, México, 1988 [1961], pp. 527-528.
66. Ibíd., p. 528.
67. Ibíd., p. 531.
68. Georg Jellinek (1851-1911), jurisconsulto alemán que fue profesor en las universidades de
Basilea y de Heidelberg, publicó varias obras sobre filosofía del derecho y ciencia jurídica entre las
que destaca Teoría general del Estado, donde sostiene que la soberanía recae en el Estado y no en la
nación, que es un simple órgano de aquel (http://www.biografiasyvidas.com).
69. Hans Kelsen (1881-1973). Profesor de Filosofía del Derecho en Viena (desde 1917) fue uno de
los principales autores de la Constitución republicana y democrática que se dio Austria en 1920, tras
su derrota en la Primera Guerra Mundial y la consiguiente disgregación del Imperio Austro-Húngaro.
La ascensión de Hitler al poder le llevó a dejar Alemania en 1933 y se refugió en los Estados Unidos en
1940. Allí ejerció la docencia en la Universidad de Harvard y luego en la de Berkeley. Kelsen defendió
una visión positivista que él llamó «teoría pura del derecho»: un análisis formalista del derecho como
un fenómeno autónomo de consideraciones ideológicas o morales, del cual excluyó cualquier idea de
«derecho natural». Analizando la estructura de los sistemas jurídicos llegó a la conclusión de que toda
norma emana de una legalidad anterior, remitiendo su origen último a una «norma hipotética fundamental» que situó en el derecho internacional; de ahí que defendiera la primacía del derecho internacional sobre los ordenamientos nacionales. (http://www.biografiasyvidas.com)
70. Hermann Heller, op. cit., p. 42.
71. Agustín Cueva, El desarrollo capitalista en América Latina, Siglo XXI, México, 3a. ed., 1979 [Ed.
original, 1977], p. 32.
72. Ibíd., p. 40.
73. John A. Hall y G. John Ikenberry, op. cit., p. 24.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
45
3
SOBERANÍA
AntonellaAttili Cardamone
I. La cuestión del poder soberano
Al constituirse como dominio unificado y unificador, que desplaza progresivamente la
organización política y social del feudalismo, el Estado moderno se convierte a la largo
de los siglos XV-XVIII en el sujeto político predominante. Con su formación y efectos
subsiguientes contribuye (como se verá en el apartado III) desde el ámbito político a la
aparición de una era o un «nuevo modo».1
El cambio histórico producido en la organización del poder y las nuevas relaciones
de obligación política, que se establecieron progresivamente en dicho periodo, fueron
acompañadas por una reflexión teórica en torno a sus características definitorias y acerca de las condiciones del ejercicio de sus poderes de imperium.2 Asimismo se debatió
sobre la cuestión decisiva del fundamento en el que se justificaba su autoridad de mando, ahora desde la percepción de esta época. A tales preocupaciones corresponde el
esfuerzo de tratar de especificar las condiciones de su soberanía, aquello que lo identifica y justifica como un poder supremo. «Soberanía» es (en los apartados II-IV) el concepto jurídico y político, que expresa dicha cualidad o status superior del poder en el proceso de formación de la nueva organización política y su institucionalización en poder
público determinante.
Las vicisitudes de la moderna soberanía (en tanto concepto y realidad) rebasan el
periodo originario indicado y abarcan los desarrollos posteriores del Estado. En ellos la
política paulatinamente dejará de estar centrada en el sujeto estatal, mientras aparecen
otros centros de poder y un modo de concebir su ámbito. Sin embargo, el Estado continuará desempeñando una función determinante para la vida colectiva de manera plena
hasta la primera mitad del siglo XX3 y, pese a su transformación, con él la soberanía llega
aun a nuestros día. Si bien redimensionados y envueltos en cuestionamientos críticos,
ambos siguen formando parte de la realidad y de la teoría política y jurídica.
A lo largo de tal proceso histórico, comprensiblemente el carácter soberano del
poder cambia su formulación conforme se transforma el tipo de Estado y el titular
último del poder político legítimo.4 Estas alteraciones están ligadas fundamentalmente
a tres tradiciones principales de las teorías políticas moderna: absolutista, liberal y deTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
47
Antonella Attili Cardamone
mocrática, que permiten delinear el panorama de las transformaciones experimentadas
por la soberanía y de los problemas básicos correlativos. De este modo (véase el apdo. V)
es posible reconocer en su historia tres grandes épocas en la afirmación y definición
progresiva de la soberanía: la del Estado territorial monárquico con su forma de gobierno absolutista, del Estado liberal de derecho y del Estado democrático. A tales fases,
marcadas por la vinculación a tres principales corrientes teóricas (absolutismo, liberalismo, democracia), corresponden tres sujetos distintos reconocidos como titular de la
misma. Respectivamente éstos son: el monarca o príncipe como titular de la soberanía
absoluta, en la primera etapa; el Estado de derecho, en la segunda y, finalmente, el
pueblo soberano en los regímenes políticos5 de tipo democráticos del siglo XX.
Hoy en día aún se sigue hablando de soberanía: se discute de ella en diferentes
ámbitos teóricos y se disputa por o contra ella en política (véase el apdo. VI). Es ahora
una realidad y un concepto de nueva cuenta en transformación y, en este sentido, en
crisis. También a principio del siglo XXI, el problema corresponde a la presente (enésima)
puesta en cuestión del poder político del Estado en tanto sujeto relevante de la política,
debido al avance de múltiples factores y procesos, como el desarrollo del pluralismo y el
policentrismo (o la poliarquía, existencia de múltiples centros de poder), así como por el
desarrollo de la globalización. Ello plantea al poder soberano la necesidad de renovarse
para poder seguir desempeñando, bajo nuevas formas, funciones relevantes en la sociedad global y, eventualmente, ejercer la soberanía que será capaz de reformular.
De manera que también para estudiar los importantes aspectos de la política contemporánea, como en el caso del estudio de la moderna, el tema de la soberanía es
interesante por representar una temática en el que confluyen diversos temas de la política, así como para caracterizar líneas esenciales de la situación del poder y los problemas
de la política en el mundo ‘globalizado’. Con tal objetivo, es oportuno comenzar por
precisar algunos términos relevantes en el estudio del concepto, para pasar luego al
análisis de las figuras en los que se planteó la cuestión del poder soberano.
II. Significado mínimo, función y especificidad
Si bien la soberanía es parte de tan amplios cambios históricos, a la vez, sigue
siendo una noción válida para la teoría política. Para comprender éste concepto es oportuno apuntar al contenido mínimo, subyacente en los diversos contextos, en los que se
desenvuelve la organización del poder y el reconocimiento (o designación) de su carácter soberano. A saber, aquél elemento del poder que designa la función de representar la
unidad política en la creación del orden y la paz (mediante la fuerza y la ley) y, para ser
eficaz así como efectivamente obedecido (de otra manera ¿qué poder político sería?),
necesita ser reconocido como fuente legítima del mismo. En tal sentido es supremo,
colocado (considerado) por encima de todos los demás poderes sociales que quisieran
contraponérsele o ponerlo en discusión. Él exclusivamente puede ejercer las funciones
fundamentales. De tal manera, el concepto indica la supremacía de un poder incuestionable, reconocido como la instancia originaria (no derivada de otro poder) y última (sin
apelación) de las decisiones fundamentales (por ejemplo, establecer una Constitución,
dictar ley, decidir sobre el tipo de orden, a partir de qué sistema de valores, conducir una
guerra) para una unidad política. Con el concepto de soberanía, la teoría política y jurídica elabora una noción (correspondiente a un referente histórico), en la que se repre48
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Soberanía
senta o personifica al poder considerado legítimo y, en principio, se le pone formalmente al resguardo de las eventuales pretensiones de modificarlo, revertirlo y de negociación. «En principio» ya que la definición y justificación teórico-jurídica de la soberanía,
afirmada con el concepto, está lejos de ser permanente e incontrovertible. En efecto,
cambia su significado en distintos momentos históricos específicos, precisamente a partir de los cuestionamientos que le formula una época y su peculiar percepción cultural
(en sentido amplio).
Tomando en cuenta este sentido general aunque básico, dicha noción muestra un
significado esencial, referido al titular del poder supremo y las condiciones de su ejercicio (gobierno), a su carácter legítimo (legitimidad). Define así, nada menos que, las
líneas fundamentales en la que se estructura la obligación política entre gobernante y
gobernados (relativa a la forma de gobierno). Se podría decir que la noción responde a
las preguntas acerca de quién, cómo y por qué un determinado sujeto (individuo o colectividad) tiene derecho a mandar y a recibir obediencia. A saber, qué es lo que lo convierte
de un poder material o de facto (de hecho) en legítimo (según las características que se
indiquen). A partir precisamente de considerar a la vez el poder (o potencia —entendida
como la fuerza material de la que dispone para la coacción) y del derecho (reconocimiento del justo título) a mandar—, el concepto de soberanía expresa el esfuerzo realizado en cada época de definir (o redefinir) la relación entre poder y derecho, entre
potencia (fuerza) y potestad (o autoridad).6 En suma, refleja los intentos de establecer
un equilibro, si bien nunca definitivo y siempre contextual, entre la efectividad y la
legitimidad del poder político. Cuando la noción de soberanía pierde eventualmente
eficacia y validez, cuando ya no logra ‘convencer’, deja de cumplir con la función básica
de creación de orden y paz, de neutralización de conflictos, de búsqueda de mediación y
estabilidad.
Es oportuno notar, por otra parte, como dicho sentido fundamental de soberanía es
pertinente y útil si se tiene en cuenta que en las diversas épocas (y hasta en distintos
contextos de una misma época) varía el contenido específico asumido. Ésta herramienta teórica, como lo es el concepto analizado, adquiere en cada una de las fases por las
que pasa referentes y características particulares, expresando las específicas concepciones culturales y las mutaciones políticas del momento a los cuales responde.
El carácter soberano del poder verá entonces cambiar su formulación conforme se
transforma el tipo de Estado (eje de fondo de la organización del poder presente en las
diversas fases que nos interesan) y el titular último (en cada fase) del poder político
legítimo. De este modo entender o captar su significado básico puede también orientarnos prudentemente en la tarea de acercarnos a los diversos contenidos singulares y
poner de relieve las importantes diferencias. Por ello, al indicar anteriormente las grandes fases de las vicisitudes de la soberanía, se hablaba del paso del monarca (como
persona soberana), al Estado, al pueblo. Además los contextos nacionales de una misma
época pueden mostrar desarrollos histórico diversos, que se reflejan en distintas modalidad que asume entonces la soberanía. Por ende, cambia la perspectiva problemática
que presentan en su particular momento y proyectan a futuro.
Si bien es válido decir que cada época forja su distintiva manera de concebir y
referir a dicho poder superior o supremo,7 es oportuno subrayar que el significado político y jurídico específico del concepto, con rigor conceptual e histórico, surge con la era
moderna. En efecto, es en correspondencia con aquella formación singular del Estado
entre los siglos XV-XVIII, en tanto sujeto determinante de la política de toda esta época,
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
49
Antonella Attili Cardamone
cuando aparecen aquellos elementos históricos que constituyen la base de sus características contundentes y sin precedentes en tanto poder supremo. A continuación se analizará cuáles son éstos.
III. El poder soberano ligado al Estado
A partir de sus peculiares características históricas, la política moderna asume una forma propia de autorización política y jurídica, a partir de la superación del equilibrio
feudal y al replanteamiento del problema de cómo «definir» y reconocer el poder legítimo. El poder del Leviatán estatal se instituye progresivamente, a través de un complejo
proceso histórico, mediante la unificación y concentración sin precedente del poder.
Ésta, en breve, se logra por una parte, sometiendo paulatinamente los poderes locales o
intermedios de los señores feudales y pequeños principados y reinos, imponiéndose a su
poderes particularistas y privilegios (vinculados a la persona), expropiando su capacidad de recurrir a la fuerza y por ende de disponer de fuerzas propias, concentrando
progresivamente el poder en las manos del sujeto estatal, en tanto única instancia monopolizadora de la fuerza y del derecho a las armas y a la coacción. Su potencia asume los
caracteres de un «dominio formal de decisiones políticas por encima de cualquier Iglesia, estamento o partido»,8 como único dominio político institucionalizado y reconocido, por encima de los poderes estamentales, personales e intermedios. La posterior —y
afortunada— formulación weberiana, según la cual se define al poder político como
«monopolio de la fuerza legítima», contribuye eficazmente a caracterizar el aspecto
central de dicha noción como afirmación —socialmente reconocida— de la potencia
estatal; en tanto uso legítimo de la coacción.
Junto con lo anterior, es relevante subrayar como dicha concentración tendencial
del poder es acompañada por el proceso paralelo de centralización jurídica, expropiando el derecho y la facultad de crear leyes frente a la Iglesia, a los derechos consuetudinarios, locales o jurisdicciones particulares, a los estamentos y corporaciones.9 Con ello se
reducirá: «toda forma de derecho a derecho estatal, con la consecuente eliminación de
todos los ordenamientos jurídicos inferiores o superiores al Estado» y la «eliminación
de toda otra forma de asociación como ordenamiento jurídico autónomo».10
Así, junto a la fuerza, se concentra en las manos del Estado y sus instituciones
también el derecho de establecer de manera igualmente exclusiva la justicia y de dictar
la ley: únicamente el mandato legal producido por el Estado posee el carácter de norma
general o universal (válidas para toda la colectividad). Dicho proceso de centralización e
institucionalización del derecho por parte el poder estatal afirma el monopolio de la ley
en manos de un sujeto temporal o secular.11 La producción del derecho como prerrogativa progresivamente exclusiva del Estado tiene efectos decisivos con respecto a las características que distinguirá el derecho moderno. En una apretada síntesis, junto con el
estar monopolizado por el Estado, otras notas distintivas del derecho son el de ser producto de la voluntad humana (o de quien detiene el poder, ya sea persona o Estado),
poseer por ende un carácter artificial y ser derecho positivo (o producto de la positivización
del mismo). Es importante (aun sólo) mencionarlas para hacernos una idea general de
cómo la monopolización del derecho por el poder estatal conduce a enfatizar aspectos
de la producción jurídica (la decisión, el carácter artificial y positivo) que, como se verá,
serán recuperados en versiones distintas en la formulación de la soberanía.
50
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Soberanía
Con lo anterior se produce la estatalización y secularización del derecho, que conducen a la separación entre ámbito de la moral y del derecho. Éste último ya no está
«dado»: ni en el sentido de ser un orden jurídico «sustancialmente indisponible por
parte de los poderes públicos»12 como lo era en el Medioevo, ni en el de ser un derecho
establecido por un orden natural o divino (por lo que tampoco coincide ya con la justicia
o lo justo). Sino que, más bien, es «creado» por el soberano: «la autoridad y no la verdad
hace la ley».13
Juntos, los aspectos jurídico y político de la soberanía estatal conforman y establecen la primacía del poder en la imposición de leyes y su derogación, en procurar la
obediencia a leyes y mandatos; supremacía de derecho, no sólo de hecho, de un poder
político legítimo. Ello establece una instancia última y unitaria de poder que, en la figura de la «persona soberana», representa la unidad política y el sujeto de la soberanía.
Instancia con poder de decisión claramente superior, individual e identificable,
institucionalizado, independiente y autónomo. Este monopolio en la doble vertiente de
la coacción y de la ley, en tanto autoridad con derecho a mandar,14 es el elemento determinante que transforma integralmente el significado de la noción de soberanía. Sobre
estas nuevas condiciones históricas de organización del poder, centrada en la constitución de un sujeto político institucionalizado monopolizador y exclusivo de mando universal, el poder adquiere autonomía frente a todos los demás poderes de la sociedad. Es
por ello que el concepto de soberanía correlativo hará referencia a este poder político
supremo: históricamente éste sujeto institucional hace posible la organización del poder
que conlleva a la afirmación de la noción moderna de soberanía (aunque El estado no es
siempre su titular). Su estudio permite evidenciar la estrecha relación entre Estado,
derecho y carácter soberano modernos. Mediante el concepto en cuestión, se percibe
entonces como el poder pierde progresivamente aquella condición medieval de dominio
sometido a dios y a la ley,15 llegando a adquirir una cualidad política y jurídica inédita:
«soberanía» en sentido de supremacía incontrastable, de «omnipotencia y monopolio
de lo político o de lo público».16
IV. Soberanía moderna
La categoría moderna de soberanía refiere, así, desde la teoría política y del derecho a
un poder que concentra en sus manos, por encima de otras fuerzas, la capacidad y el
derecho (en tanto correlativo reconocimiento por parte de los gobernados de ese ejercicio de poder) de decisión suprema y, con ello, incuestionable: prerrogativa de dictar
leyes universales y monopolizar la fuerza legítima en los confines de un territorio determinado,17 de representar a una unidad política a través de su voluntad jurídico-política
(en el interior como en el exterior); que posee entonces el derecho de decidir sobre las
cuestiones políticas fundamentales: orden, mandatos, ley, guerra y paz).18 Con ello se
convierte en un poder que no reconoce superiores19 ante el cual no hay sobre la tierra
nada que se le iguale.20
Aunque con variaciones sucesivas, relativa a quién es designado su titular, el concepto original de soberanía se desarrolla como la forma jurídica en donde se hacía coincidir la suprema potestad o poder21 con la autoridad suprema.22 Es posible ahora comprender el significado histórico y teórico de la afirmación inicial, según la cual la soberanía es el concepto jurídico y político que refiere a la cualidad o status superior del poder.
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Antonella Attili Cardamone
De este modo, unificó la titularidad del poder y su ejercicio en una sola instancia, respondiendo a la necesidad de los primeros teóricos de la soberanía de «identificar físicamente
al poder o, mejor, a la sede institucional en la cual éste se manifiesta legítimamente».23
También en la esfera de las relaciones entre naciones, la presencia de Estados soberanos se reflejó en el desarrollo del ius publicum europeum (el derecho público internacional europeo). El ordenamiento internacional estructuraba jurídicamente la realidad
política moderna de los leviatanes y regulaba las relaciones entre Estados, pero reconociendo la igualdad de sujetos estatales soberanos. Y ello implicaba que el cumplimiento
de los mandatos del derecho internacional y el respeto de los pactos descansaba en
última instancia en la voluntad de cada potencia estatal. Tanto en la esfera internacional
como en la política nacional, y pese a la presencia del iusnaturalismo (esto es, de la
normatividad del derecho natural), la soberanía descansa en la plena autonomía y autodeterminación de los Estados; en ausencia de poderes superiores, capaces de obligar o
sancionar a los Estados en los casos conflictivos, ella posee un fuerte núcleo nacional.
En la supremacía de su condición (de poder por encima de todas las otras fuerzas y
libre de los vínculos de las leyes positivas, consuetudinarias, locales) se puede reconocer
claramente aquél significado y función mínimos de la soberanía, en tanto expresión de
una voluntad, política y jurídica, suprema e incuestionada; voluntad que a través de su
persona representa la unidad política24 y la afirma contra toda eventual pretensión de
modificarla, revocarla o negociar con ella. También hay que percatarnos de cómo aquella nueva entidad de poder del Estado, cuya presencia se subrayaba en el apartado anterior, otorga a la soberanía un contenido, un significado histórico peculiar y sin precedentes: el carácter exclusivo e institucionalizado del poder autónomo e independiente.
Soberanía y Estado (monopolizador del derecho y del poder) constituyen, por ello, un
binomio específico de la modernidad.25
Dicha vinculación histórica y teórica entre poder político-jurídico del Estado y soberanía puede ser percibida además, como se señalaba en la introducción, en el plano de
la evolución seguida por ambos. Ahí se encontrarán tres principales épocas en las que, a
la afirmación de una nueva concepciones y realidades del poder político estatal (a saber:
la absolutista del Estado territorial monárquico, la liberal o parlamentaria del Estado
liberal de derecho y, finalmente, la concepción democrática del mismo) corresponde la
elaboración de correlativas nociones específicas de soberanía.
V. Soberanía: absoluta, limitada, democrática
Los fenómenos y tendencias de la gradual afirmación del nuevo poder de la monarquía absolutista motivan la búsqueda de nuevas razones y argumentos que expliquen las
características inéditas de su dominio y, asimismo, lo justifiquen. Surgen entonces diversas formulaciones teóricas, cuyas propuestas quieren argumentar, cada una a su
manera, el modo en el que articular conceptualmente la realidad del monumental poder
del Estado con la preocupación de contener y conducirlo en el marco de la percepción
de la sociedad moderna. El objetivo de dicha reflexión sobre la soberanía es definir el
inédito poder superior legítimo de decisiones fundamentales y en última instancia para
una unidad política. Es una reflexión en la cual se pone de manifiesto el esfuerzo de
replantear la relación difícil e inestable entre poder y derecho; esto es, entre la potencia
o fuerza material, la efectividad del poder y, por otra parte, el derecho, la prerrogativa
52
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Soberanía
válida reconocida por la ley y el consenso, la legitimidad.
La relación entre los que son dos conceptos fundamentales de la filosofía política y
de la jurídica, poder y derecho, comienza aquí a entretejer las líneas teóricas correlativas
que caracterizarán en gran parte la tradición del pensamiento político occidental. Una
de las mayores corrientes26 que constituyen puntos de referencia imprescindibles para
pensar el problema político multifacético de la relación entre soberano y gobernados en
la modernidad es sin lugar duda la del pensamiento iusnaturalista, en la que es posible
reconocer —enseguida— autores emblemáticos y etapas fundamentales en las vicisitudes de la soberanía.
V.1. Soberanía absoluta
En la primera parte de su historia moderna, entonces, el significado de soberanía refiere
a la estrecha relación de un máximo de poder (potencia) con el derecho a mandar y a ser
obedecido: «todo el poder» con «todo el derecho» reunidos en el poder político que, por
ello, se conforma como es supremo. En la búsqueda de superación de los conflictos
(políticos, religiosos,27 sociales) originados a partir de la disgregación del orden medieval, y en consonancia con la afirmación del Estado moderno, la teoría política europeocontinental de los primeros siglos de la modernidad fue desarrollando una acepción
absolutista de soberanía, en la que manifiesta el objetivo de estabilidad y seguridad.
Para tal perspectiva, el orden es el valor supremo que la política temprano moderna
quiere afirmar en contra de la anarquía y la inseguridad civil o política. El poder soberano se perfila como el poder supremo: árbitro imparcial (super partes), independiente,
incuestionado e incondicionado por los intereses de las partes, fautor y garante orden
(por ende de la paz, en contra de guerras civiles e internacionales).
Vinculada a las monarquías con gobierno de tipo absolutista, la soberanía tomará
una forma específica llamada precisamente «absoluta»,28 desligado o desvinculado de
límites jurídicos y todo constreñimiento de otro poder; no dependiente de autorización
legal exterior. Su característica es entonces la ausencia de vínculos legales positivos; el
no estar sometido a leyes positivizadas (del ordenamiento jurídico, escritas y —en este
sentido— objetivas). Su prerrogativa de dictar la ley se ejerce en el vacío de normas que
lo vinculen: él es la fuente misma de toda ley establecida29 por lo que no está limitado y
controlado por ninguna norma positiva superior. Sus poderes dependen exclusivamente
de su voluntad y sus funciones carecen de vínculos externos (aun una ley autoimpuesta
no representaría limitación alguna a su poder, ya que la obligación de obedecerla no es
externa, sino depende del mismo soberano).
Con una tal atribución de poder se percibe la contundencia con la que se afirma, en
esta primera gran etapa de la modernidad, aquél intento de ubicar con el concepto de
soberanía el poder político-jurídico a resguardar de las pretensiones, desestabilizadoras
y fragmentadoras, de contenderlo o cuestionarlo por algunas de las partes y poderes
sociales. En la persona del monarca absoluto como su titular, la soberanía del poder
estatal es omnipotente: el derecho es su producto y, ante la carencia de limites, el derecho está sometido o subordinado al poder político.
Junto al estar libre de límites legales, un segundo aspecto que consolida la noción
moderna de soberanía en su vertiente absolutista es el de concebirla ya no en tanto
producto de un pacto horizontal entre un soberano preexistente y pueblo (como en el
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Antonella Attili Cardamone
Medioevo); acuerdo que obligaría de manera externa a ambos contrayentes, por ende
establecería vínculos al poder político (que, de no observarse causaría la ruptura de la
relación establecida). En este sentido, la obligación de obedecer al poder soberano no es
derivado de un contrato capaz de ser vinculante para el monarca; por ello, no es considerado un poder revocable. Es ésta diferencia en la manera de pensar los términos del
contrato que constituye al poder soberano como in-dependiente y por ende originario o
perpetuo. Remata la formulación de la noción absoluta de soberanía el concebirlo, además, como poder único y unitario; esto es, no separado en diversos poderes, no repartido o compartido por las partes sociales. Su carácter indivisible miraba a evitar la partición y el particularismo medieval de poderes de distinta conformación, así como equilibrio y control entre los poderes.
Las características jurídicas formales reconocidas a la soberanía relativas al carácter absoluto, perpetuo, indivisible, inalienable del poder político supremo están finalizadas a afirmarlo de manera inequívoca por encima de todos los poderes, en tanto «que
mira más a la omnipotencia y al monopolio de lo político y de lo público».30 Tales características sugieren la analogía con las cualidades que habían distinguido en el pensamiento teológico la suprema potencia divina: es ser omnipotente (absoluto), eterno (perpetuo) y uno (único),31 que en el contexto moderno de las monarquías absolutas, son
características ahora atribuidas a su ingente monopolio del poder.32
Juan Bodino (1530-1596) y Thomas Hobbes (1588-1679) son sin duda los referentes indiscutibles del origen de esta concepción de la soberanía que dieron a dicho concepto el específico significado absoluto antes perfilado. Mientras el primero fija el carácter absoluto, perpetuo e indivisible del poder en Los seis libros de la República (de 1576),33
definiéndola como poder de decretar la ley; sin embargo piensa todavía la sociedad en
términos medievales de orden constituido y preexistente, comunidad integrada por partes, pueblo, corporaciones y estamentos, instituciones y soberanos, que implican una
serie de límites al poder.34 La superación definitiva de tales parámetros natural-tradicionales del poder se realiza más bien con la filosofía política racionalista y iusnaturalista
de Hobbes. Éste retoma la atribución de Bodin de la soberanía a un único sujeto, titular
originario e irrevocable, quien produce la ley fundamental «única» como «expresión de
la integridad del poder soberano».35 Pero inserta tal idea en su filosofía individualista; en
una concepción del pueblo que se origina en el reconocimiento entre individuos de un
soberano (y no de un pacto entre pueblo y soberano ya existentes); la contraposición
entre la condición pre-social natural y la pre-civil o política; racionalidad como cálculo y
la utilidad como criterio de decisión; el pacto como fundamento de legitimación.36 El
resultado de su reflexión es el Leviatán (de 1651), poder unitario e incontrastable que
representa a la unidad política y es garante del orden.37
Es oportuno subrayar la importante distinción entre carácter absoluto del poder y
el de un poder despótico ya que el primero, pese a implicar un poder libre de vínculos
jurídicos, no significa la legitimación del despotismo. Ante todo, es conveniente tener
presente que la tradición absolutista indica los fines para los que la sociedad civil o
política es creada y reconoce como firme la existencia de la ley natural38 en tanto horizonte ético de los derechos de los hombres en tanto seres humanos. Las leyes fundamentales, inalienables y universales, que los hombres conocen mediante el uso de la razón,
marcan un conjunto de valores que el soberano legítimo está obligado moralmente a
observar. Ciertamente, no existen garantías de que lo haga: la voluntad del soberano
decidirá incluso cómo interpretar las leyes de naturaleza transformándolas en leyes po54
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Soberanía
sitivas y la ley fundamental decididamente no es la Constitución en la acepción de conjunto de límites y garantías39 (como lo será posteriormente, en Europa continental principalmente desde el siglo XIX).40 Sin embargo, la legitimidad del poder es un elemento
teórico imprescindible en la ponderación del poder soberano y su estabilidad.
La noción absoluta de la soberanía es entonces el reconocimiento jurídico y político
de su poder autónomo e independiente, de la autoridad secularizada y sin límites jurídicos del Leviatán estatal.41 Al enfatizar la autonomía del poder, tanto en el establecimiento de la ley fundamental (él mismo produce derecho, en tanto ley del ordenamiento
jurídico y justicia), así como en no reconocer derecho supraestatal que lo limite, la noción absoluta de soberanía establece la preeminencia del poder o potencia respecto del
derecho. Puede decirse incluso que sostiene su primacía en contra del derecho, en el
sentido de no aceptar controles y contrapesos42 de ningún tipo. La relación poder-derecho se establece en efecto privilegiando patentemente la prioridad del primer término.
La afirmación temprano moderna de esta acepción de soberanía del Estado en su
territorio nacional, es a la vez base de la autonomía que se le reconoce de manera plena
a nivel de las relaciones internacionales. En ella se funda la llamada soberanía externa:
el reconocimiento entre homólogos soberanos de la voluntad autónoma de decisión
(sobre orden interno, paz, así como guerra, comercio, etc.) en el orden que —por ello—
se denomina inter-nacional, relativo a las relaciones entre naciones, establecidas y regidas en plena autonomía de sus sujetos. En el ámbito de la política exterior, carente de
leyes o árbitros o instituciones vinculantes, rige el hobbesiano estado natural de guerra,
superado en el interior por los leviatanes estatales si bien artificialmente creado por los
mismo a nivel internacional.43 Esta soberanía plena o total caracteriza las relaciones
internacionales modernas, bajo la forma del sistema de potencias establecido y sellado
con la Paz de Westfalia,44 luego reiterado desde 1815 con la Sociedad de las Naciones,
fundada en 1920 y vigente hasta segunda guerra mundial.45
V.2. Soberanía limitada
La soberanía absoluta se mantiene entonces sin límites jurídicos en la política exterior
de los Estado todavía a lo largo del siglo XIX, en el que se difunde el Estado liberal de
derecho, y durante la primera mitad del XX, con la difusión de la democracia moderna.
En efecto, las relaciones entre homólogos leviatanes continuaron a ‘jugarse’ en última
instancia en la decisión autárquica de cada uno de ellos y en los resultados del equilibrio
de fuerzas (o ruptura del mismo) entre las potencias. La plenitud de la soberanía externa
llega a exacerbarse en este periodo dejando libre campo de acción al poderío de las
potencias estatales en las aventuras colonialistas e imperialistas de diverso cuño, para el
poderío militar y económico. Aunque lo anterior resume la trayectoria que mantuvo la
soberanía total en el orden internacional de este periodo, la vertiente de la política interior nos muestra lo que Ferrajoli denomina su otra línea evolutiva, «paralela y opuesta»
a la primera.
En efecto, la soberanía interna se transforma al cambiar el tipo de Estado, en el
paso de las monarquías absolutistas al Estado de derecho liberal. En tal régimen político el poder asume una organización reglamentada y limitada con respecto a la de la
monarquía absolutista. Se caracteriza por la separación de los poderes, controles entre
éstos, límites a las funciones del Estado y el imperio de la ley.46 Con ello mutan las
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
55
Antonella Attili Cardamone
condiciones en las que se realiza el ejercicio del poder político marcadas justo por lo que
establecen las normas. Cambia también el sujeto reconocido como titular de la soberanía, el Estado, en calidad de representante institucional de la unidad política y del interés general. Sigue siendo el hacedor y ejecutor de la ley pero, ahora, sometido a vínculos
leales del derecho público.
Invirtiendo la perspectiva con respecto a la tradición absolutista, el poder es considerado desde el punto de vista del interés de los gobernados.47 Se afirma como fin de la
política la garantía de los derechos y el conjunto de libertades de los individuos, mediante el orden garantizado por la presencia del Estado en tanto árbitro imparcial y agnóstico (no confesional, no ligado a una religión). Esto hace posible afirmar el ejercicio de las
libertades propias del ámbito privado (de opinión, de religión, de asociación, etc.), los
valores de la tolerancia y el pluralismo, en contra del dogmatismo, las verdades absolutas y excluyentes. La presencia de la autoridad estatal también se afirma contra los
dogmas sediciosos o turbulentos que pueden representar inestabilidad o peligro para la
colectividad.48 Desde la perspectiva afirmada por tales principios y valores, varía a su
vez lo que se indica o defiende como el fundamento de la legitimidad del poder, ahora
consistente en la ley fundamental o Constitución.49
No obstante estas características generales del Estado de derecho asumirán contenidos específicos distintos en diversos autores y momentos, se puede percibir el cambio
radical implicado en este modo distinto de estructurar las relaciones de mandato-obediencia. Estableciendo el imperio de la ley,50 con el correlativo sometimiento a ésta del
poder, se limita nada menos que la anterior omnipotencia y arbitrariedad del poder en
las manos del monarca absoluto y se invierte aquella preeminencia suya por encima del
derecho.
El proceso histórico y teórico que posibilita una transformación tan profunda tiene
sus lejanas raíces en la tradición anglosajona del constitucionalismo.51 En la era moderna dicha herencia se articula con la otra tradición del iusnaturalismo, la inglesa, que
afirma los derechos naturales de los hombres pero en el marco peculiar de la supremacía del parlamento o del poder legislativo (a diferencia del iusnaturalismo de Hobbes o
de J. J. Rousseau —1712-1778—). Asume por ello un significado particular en la segunda mitad del siglo XVII con los hechos de la Glorious Revolution52 y con la formulación de
los principios del liberalismo político clásico, por obra de John Locke (1632-1704). La
reflexión sobre el origen y la legitimidad del poder desde tal enfoque es animada por lo
que considera el valor supremo de la política: la libertad. A partir de éste, su concepción
de la política y del poder soberano, aun siendo igualmente de tipo iusnaturalista, tendrá
contenidos y fines radicalmente distintos de los presentados en las teorías hobbesiana
(para quienes el peor mal es la anarquía, siendo el orden es el valor supremo).
En Locke es «político» —en breve— el poder legítimo, originado en el consenso de
los individuos y que gobierna para bien sociedad con el fin de asegurar vida y propiedad
(en el sentido de todo lo propio del individuo —no sólo sus bienes—, en su dignidad
como ser humano), de defender las libertades de lo privado; finalmente, sometido a la
ley y dividido en los tres grandes poderes institucionales. Mientras en Hobbes lo anterior representaba nada menos que las causas de la disolución del poder, en Locke constituye por el contrario lo definitorio de un poder propiamente político. En efecto, esto es
lo que lo distingue del poder paternal (a saber, un poder natural, que gobierna para el
bien del hijo) y del despótico (sobre esclavos y para el bien del amo), pero también del
absoluto (arbitrario, que no se somete a ley). En suma, carácter político y legítimo coin56
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Soberanía
ciden, según este autor. El Estado es necesario para desempeñar la función de asegurar
un orden en el que se respeten las libertades individuales y el interés de la sociedad. La
libertad es valor supremo a realizar en contra de relaciones de sometimiento que degradan al ser humano (absolutismo, despotismo, paternalismo).53
Los argumentos a los que recurre Locke expresan la percepción de la sociedad
autónoma del siglo XVIII, en la que el proceso de distinción entre las esferas política y
social ha avanzado; una sociedad burguesa que defiende sus intereses en el comercio, la
burocracia, y sus libertades privadas de opinión, profesión religiosa, etc. Y lo hace en
contra del poder, que también ha seguido en el proceso de su secularización, su
institucionalización pública y por ende autonomización. Es en esta fase particular que
el término «constitucionalismo» toma el significado garantista característico antes mencionado: sistema de reglas y procedimientos para garantizar derechos,54 a diferencia de
un significado menos técnico institucional que «constitución» poseía en el mundo antiguo y medieval.55 Mediante la presencia de reglas y procedimientos institucionalizados,
la libertad se ejerce en el marco de la ley y es hecha posible por la ley. El ejercicio de la
libertad no es libertinaje ni anarquía, sino convive con el factor necesario de la coacción
y de la fuerza pública, que la respalda en los límites del imperio de la ley. Representa un
intento de relacionar de manera equilibrada derechos y deberes, seguridad y obediencia, libertades y obligaciones, procurando la condiciones sociales para el desarrollo individual y para el progreso de la humanidad.
El poder soberano en el liberalismo clásico anglosajón es claramente el poder supremo de la ley y por ende del órgano estatal que lo representa (legislativo o del parlamento). Es poder superior, si bien parte de una estructura de equilibrio de poderes que
impone su división, límites y derecho de resistencia.56 Los principios del liberalismo
político y del Estado de derecho se difunden en Europa continental hasta el siglo XIX,
sólo después de la Restauración,57 en ocasión de las luchas de liberación nacional y en
respuesta constitucionalismo revolucionario francés (no sólo entonces contra al gobierno absolutista del monarca) con su principio de soberanía popular. Éste último causaba
preocupación por la estabilidad y seguridad en el mantenimiento de las bases fundamentales de la unidad política (como la Constitución). En efecto, causará la reacción
tanto del constitucionalismo europeo (en tanto liberalismo de tipo moderado que defiende la supremacía del derecho y el poder supremo del parlamento), como también
del pensamiento contrarrevolucionario que (a diferencia del liberalismo se opone a los
derechos individuales, pero) como el liberalismo es contrario a la soberanía popular y le
contrapone la supremacía del Estado.
La soberanía en el Estado liberal de derecho, ya sea en su versión parlamentaria o
del Estado persona,58 muestra la individualización de aquél poder supremo o superior
incuestionado y autónomo en las decisiones determinantes para la unidad política; aun
en el marco doctrinal de la división de los poderes y límites constitucionales, propios de
este tipo de regímenes del XIX.59 «Soberano» sigue siendo aquél (Parlamento o Estado)
que ejerce el poder de mando (originario, exclusivo y universal), capaz de imponer el
orden y la ley. Lo anterior, como en el caso del iusnaturalismo de corte absolutista (monárquico o democrático), se apoya en la presencia de una instancia última de poder
representado por una «persona soberana» (personificada en el monarca, la asamblea o
el parlamento, según sea el caso).
Sin embargo, pese a que se puede reconocer en la época del Estado de derecho del
XIX aquél significado general o básico del carácter soberano moderno en la acepción de
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
57
Antonella Attili Cardamone
«soberanía del Estado», la nueva formulación asumida expresa a nivel formal institucional
de la política y del derecho la afirmación de valores y prácticas sociales orientadas por el
individualismo, la valoración de la esfera privada, del pluralismo y por ende del
relativismo. Conforme tale valores avanzan, restringen y restan fuerza a la primacía
político-estatal de lo colectivo y público, unitario y único. Sobre todo la tendencia al
Estado de derecho y a la democracia liberal planteará exigencias siempre mayores de
limitación y de trasparencia de la soberanía política, en el interior de cada nación. En
efecto, los avances en la constitucionalización del Estado en el Estado de derecho liberal
impusieron cada vez más límites al poder y —según los casos— también a las funciones
del Estado.60
V.3. La soberanía en el Estado democrático (o constitucional en sentido fuerte)
En el siglo XX «soberanía» se mantiene en uso, en tanto noción jurídico-política del
carácter supremo del poder. Y ello, aunque el referente real que asumirá es
cualitativamente distinto, y pese a que las transformaciones de la realidad política vinieron a hacer siempre más complejo y problemático tanto su realidad como su concepto.
Las transformaciones del Estado en la primera mitad del vigésimo siglo están vinculadas a las turbulentas vicisitudes relativas a la sociedad de masas, las dos guerras mundiales y las ideologías de diverso cuño (liberales, socialistas, anarquista, democráticas,
totalitarias y sus combinaciones). Éstas pusieron en el escenario político el problema de
las reivindicaciones democráticas de las clases populares, ligadas al principio de la soberanía del pueblo y al sufragio universal.
Aunque aparecida a fines del siglo XVIII, la noción de soberanía popular fue contrarrestada como nueva instancia de legitimidad, mediante la construcción de diversas
versiones del Estado liberal de derecho. En efecto, la Revolución Francesa de 1789 había añadido a la reivindicación constitucional de corte británico de la igualdad ante ley
e el imperio de la misma, la afirmación del principio de la soberanía popular o de la
nación, en tanto poder constituyente ilimitado. Esto es, reivindicaba una concepción de
soberanía sin vínculo y por ende legitimante un poder absoluto, aunque de corte democrático y ya no monárquico. Afirma al pueblo o la nación como instancia de validez y
legitimidad del mandato y de las normas del poder político. Instancia que trasciende al
poder mismo del Estado en tanto potencia y derecho positivo, y la supedita a la voluntad
popular. La reivindicación del poder del pueblo sobre la ley fundamental revivía aquella
concepción temprano moderna de una soberanía absoluta o sin limitaciones (el poder
roussoniano de «la voluntad general», del «gran legislador»). Se le llamaba por ello también política, por indicar a todas luces el lugar indisputado de la decisión del poder
(sobre el derecho).61 De ahí la preocupación que el principio de soberanía popular causaba por igual entre fuerzas monárquicas y constitucionalistas, así como las respuestas
jurídicas y políticas creadas para frenarla.
Pero con los desarrollos del Estado de derecho desde finales del XIX62 y las reivindicaciones democráticas y social (en diversas versiones, conservadoras, socialistas, totalitarias) de comienzos del Siglo XX, el principio del poder soberano del pueblo se difundió
con renovada fuerza en diversas latitudes. Con el avanzar del siglo, terminó afirmándose
—resumiendo su larga y compleja historia— en las nuevas constituciones de los Estados
democrático de derecho, como principio legitimador de los regímenes (del entreguerra
58
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Soberanía
y sobre todo) de la segunda posguerra mundial. Es también llamado Estado Constitucional de derecho (o Estado de derecho en sentido fuerte) porque establece metas o
proyectos en la Constitución que marcan valores y principios (derechos humanos, igualdad, sufragio universal, derechos sociales), afirmados como contenido sustancial y normativo del programa político por realizar.
Es oportuno notar que, si bien es de origen revolucionario, la soberanía popular ha
visto transformada, a través de diversas etapas en el siglo XX su carácter absoluto o
desvinculado del derecho positivo, debido al encuentro —ciertamente no lineal ni carente de tensiones políticas— con el Estado de derecho de las democracias liberales contemporáneas. En efecto, en el Estado de derecho democrático dicha noción se somete al
imperio de la ley y a los límites constitucionales en el marco de una Ley Fundamental (o
Constitución), como también al control de constitucionalidad de las leyes por parte de
los tribunales constitucionales (quienes definen las coordenadas entre las cuales se ejerce dicho poder supremo). También acepta límites a poderes y funciones del poder político estatal, que a través de sus instituciones públicas ejerce dicha soberanía.
De este modo, la tercera etapa de las variaciones de la soberanía moderna muestra
el complicado proceso de encuentro entre la tradición liberal constitucionalista y parlamentaria, y la democrática que, después de las confrontaciones ideológicas, políticas y
bélicas de buena parte del vigésimo siglo, se relacionan en la aceptación de normas y
procedimientos vinculantes.63 Encuentro, éste, que en las primeras décadas del siglo64
fue denunciado como el causante de la crisis de la soberanía (resultado de las mencionadas transformaciones, pérdidas y limitaciones experimentadas por el poder político)
por parte de aquellas interpretaciones del concepto, orientadas más bien ya sea recuperarla en su vertiente política (como la conservadora de Carl Schmitt, 1888-1985, y la
democrático-social de Hermann Heller, 1891-1933), ya sea a reducir la soberanía a norma fundamental de ordenamiento jurídico o incluso eliminar su concepto de la ciencia
jurídica (Hans Kelsen, 1881-1973).65 El problema de fondo al que tales interpretaciones
buscaban dar solución, desde su respectiva percepción de las democracias parlamentarias y concepción de la soberanía,66 era la definición de cuál de los términos de la relación entre poder y derecho (que la soberanía establece) tenía prioridad sobre el otro: ¿la
potencia (fuerza y eficacia) o el derecho (norma jurídica y justicia)?
El Estado Constitucional de derecho (o Estado de derecho en sentido profundo),
afirmado desde la segunda década del siglo XX (pero que se difunde ampliamente sólo
desde la segunda mitad y sobre todo en sus últimas décadas a nivel mundial), afirmó
tendencialmente la primacía del derecho por encima del poder. La acepción contemporánea prevaleciente de la del concepto parece haber profundizado aquella línea evolutiva en la política interna (ya presente en el estado liberal de derecho), orientada a limitarla
y disciplinarla, por ello, poniendo en crisis el ejercicio verticalista, autoritario e ilimitado del poder entendido enfáticamente como potencia. Así, en el marco del Estado democrático o constitucional de derecho, comenzó a abrirse paso la noción de soberanía (esto
es, de la titularidad, ejercicio y legitimidad del poder supremo) como afirmación de
principios irrenunciables y derechos inviolables, de objetivos y límites a la fuerza, fijados por la Constitución.
VI. Perspectivas contemporánea de la soberanía
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
59
Antonella Attili Cardamone
La noción y realidad de soberanía o poder supremo se mantiene, aunque ha perdido parte
de las características que antaño privilegiaban y justificaban su omnipotencia, el rostro de
la potencia o efectividad del poder (no sólo a nivel de la política internacional, sino también todavía presente en la política interna), para tendencialmente someterse al derecho,
por lo menos en la vertiente de la política nacional, de las democracias liberales.
La acepción contemporánea de la soberanía en el Estado de derecho democrático
abre la posibilidad de repensar ese espacio del poder soberano, institucional y público
de la modernidad, en términos del ejercicio del poder político y jurídico necesario para
las actuales democracias liberales. Esto es, de un poder legítimo (por su acatamiento de
los dictámenes constitucionales) por encima de partes y partidos, de lucha partidistas y
de intereses particularistas. Ese espacio incuestionado y legítimo, encargado de realizar
el interés común, de procurar estabilidad y continuidad en el orden público, de realizar
los principios constitucionales y la defensa de derechos fundamentales; de proporcionar
las condiciones institucionales de posibilidad misma para el disfrute de los derechos
civiles, políticos y sociales de la vida democrática.67
Más allá de la permanencia del término «soberanía», ciertamente cargado de la
herencia analizada de arbitrio, violencia y abuso de poder, sus posteriores desarrollos a
nivel nacional en la época contemporánea ha seguido otras vetas que imponen la limitación del poder y acatan la primacía del derecho. Ellas representan constituye un avance
civilizatorio valioso y, a la vez, un proyecto todavía por realizar cabalmente (según las
latitudes). Lo anterior representa el reto mismo que enfrenta hoy la soberanía en tanto
ejercicio eficaz y legítimo dentro de sus fronteras en el actual Estado democrático y
social, al encarar la situación de puesta en crisis del poder soberano causada por los
fuertes condicionamientos de la economía global, con sus nuevos poderes carentes de
vínculos y controles.
Es sobre todo a nivel internacional donde, pese a los factores que en la segunda mitad
del Siglo XX limitaron de diversa manera el poder absoluto de los Estados68 y que actualmente ponen considerablemente en crisis la autonomía plena de los Estados soberanos,69
es notable la permanencia de relaciones de potencia, económica y militar, basadas en la
autonomía de las naciones que pueden afirmar su poderío. Por ello, propuestas como la
de la construcción de un orden jurídico supranacional, que reproponga a nivel internacional el constitucionalismo democrático, se plantean como necesarias y deseables.70
La cuestión, sobra decirlo, es sin embargo compleja y enfrenta perspectivas diversas y hasta encontradas entre sí. Principalmente: aquellas que proponen eliminar la
soberanía como término y realidad y sus restos de potencia;71 otras que indican la necesidad de introducir en el orden mundial estructuras y normas que regulen controlen
limiten las soberanías nacionales y asimismo democraticen las instituciones del orden
internacional;72 otras todavía opuestas a tales posturas por el tipo de orden internacional que implicarían, reivindicando más bien la atención a aspectos que rescaten el
multiculturalismo;73 finalmente, aquellas posturas que defiende el mantenimiento de la
soberanía del Estado.
Las vicisitudes de la soberanía aquí analizadas nos enseñaron, aun sólo a grandes
rasgos, que el desarrollo de este concepto y de la realidad del poder se vincula estrechamente a las transformaciones del Estado. Como en el pasado, los cambios políticos y la
nueva organización del poder se reflejarán en la forma que, eventualmente, tomará el
poder soberano.
60
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Soberanía
Resumen
Desarrollo del Estado moderno
Desarrollo del concepto y la realidad de soberanía
Problema de fondo:
La necesidad del reconocimiento de un espacio superior y autónomo
del poder legítimo.
Significados principales en los pensamientos clásicos:
Tres etapas históricas básicas
Tres representaciones de la soberanía:
Estado Absoluto __________ __ Soberanía absolutista del monarca o príncipe.
Estado liberal de derecho
Estado como representante de la unidad política.
Estado democrático _______ _ Soberanía popular o Constitucional de derecho.
Lecturas Ampliatorias
Para conocer las diferentes posturas doctrinales con respecto a la soberanía:
ABRIL, Ernesto, Las limitaciones del soberano, Fontamara, México, 1998.
De Hans KELSEN, su texto en torno a la propuesta del derecho internacional y cómo concebir
la soberanía en el marco constitucionalista: Derecho y paz en las relaciones internacionales (1941), Trotta, Buenos Aires.
Para el análisis de la propuesta kelseniana y sus aspectos más relevantes véase:
LA TORRE, Massimo y Cristina GARCÍA PASCUAL, «La utopía realista de Hans Kelsen», en
H. Kelsen, La paz por medio del derecho, Op. cit., pp. 9-29.
De Carl SCHMITT, para conocer respectivamente el significado de su concepto de soberanía,
el contexto al que refiere la crisis de ésta noción en la política interna y en la política
internacional: Teología política, en Estudios Políticos, Doncel, Madrid, 1990; Sobre el
parlamentarismo, Tecnos, Madrid; El Nomos de la tierra en el Derecho de Gentes del Ius
Publicum Europeum, «La cuestión del nuevo Nomos de la Tierra», Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1979.
De Hermann HELLER, la exposición de su concepción de la soberanía para la teoría jurídica,
en la que se marcan las diferencias con respecto a Kelsen y a Schmitt: La soberanía,
F.C.E.-UNAM, México, 1995.
Para conocer una visión del costitucionalismo en Latinoamérica:
PANTOJA MORÁN, David, La idea de soberanía en el constitucionalismo latinoamericano, UNAM,
México, 1973.
Para profundizar sobre el Estado de derecho en sus versiones liberal y democrática:
W. BÖCKENFÖRDE, Ernst, Estudios sobre el Estado de derecho y la democracia, Trotta, Madrid, 2000.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
61
Antonella Attili Cardamone
Sobre el problema contemporáneo de la crisis de la política y del poder véanse los planteamientos y reflexiones sugeridas por:
D. HELD y A. MC.GREW, Globalización/Antiglobalización, Paidós, Barcelona, 2003.
(Footnotes)
1. De donde el apelativo de «moderno», según el nuevo modo o manera. Sobre un breve cuadro de
las características de la modernidad y de la política en dicha época, véase A. Attili, «La novedad
moderna de lo político», en Diálogos sobre filosofía política, UNAM, México, 1995.
2. Dominio o autoridad; en tanto poder político distinto del doméstico y del despótico.
3. M. Salvadori, «Estado y democracia en la era de la globalización», en Un Estado para la democracia, IETD-M.A. Porrúa Eds., México, 1997.
4. Al formar parte integral de la historia del poder estatal, y siendo elemento determinante de la
definición de las diversas modalidades que éste presenta en la tipología de las formas de Estado (al
respecto véase Bobbio N., Estado, gobierno y sociedad, Fondo de Cultura Económica, México, 1989),
«soberanía» es presentada como un concepto central de diversos enfoques teóricos y disciplinas: tanto
de la teoría del poder político, de la teoría del Estado y la teoría constitucional, como del derecho
público interno e internacional, y de las doctrinas de las relaciones internacionales.
5. Se entiende aquí por «régimen político» la estructura del poder y las relaciones entre los órganos a los que la constitución asigna el ejercicio del poder.
6. Al respecto, N. Bobbio, «El poder y el derecho» en Bobbio-Bovero, Orígenes y fundamentos del
poder político, Enlace Grijalbo, México, 1984.
7. El análisis de la evolución en las concepciones de «constitución» desde la época antigua a la
contemporánea, realizado por Fioravanti Maurizio, Constitución, Trotta, Madrid, 2001, es un eje complementario al de la soberanía muy interesante y esclarecedor de los cambios de significado de ambos
conceptos así como de su interrelación.
8. Reinhardt Koselleck, Crisis and critique, MIT Press, N.Y., 1988, p.31.
9. Véase Max Weber, «El Político y el Científico» en La política como vocación, Alianza Editorial,
Madrid, 1998, pp. 81-179 y Bobbio N., Estado, gobierno y sociedad, Op. cit., pp. 160-161.
10. Bobbio N., Ibidem, pp. 134, 137.
11. Siguiendo así el criterio histórico del proceso doble de concentración y centralización del
poder y sus efectos políticos, el Estado se afirma así por encima y contra la otras fuentes de derecho,
entre ellas la de las iglesias, afirmándose tendencialmente como poder secularizado (véase, Bobbio,
Ibidem, p. 174), de tipo absoluto primero y representativo después. Siguiendo el criterio de la relación
entre Estado y religión-iglesias en la tipología de las formas estatales se distingue entre Estado laico (o
secular, que se afirma en contra del poder paternalista) y confesional (el que asume una religión de
Estado, como tipo de Estado paternalista y eudemonológico, esto es que asume como fin la felicidad
de los súbditos). Dicha relación abre la puerta a diversas modalidades históricas estatales (véase
Giuseppe Caputo, «Estado e iglesia» en Bobbio/Matteucci, Diccionario de Política, Siglo XXI, México,
1988, p. 623-625) en las que el poder soberano es el de la iglesia (teocracias de manera absoluta y en los
sistemas curialistas de manera relativa) o el del Estado (en modo absoluto en los regímenes cesaropapistas y relativa en los sistemas realista y jurisdiccionalistas). Un posibilidad de equilibrio entre los
dos poderes es el sistema concordatorio, en el que soberano es el estado que se encarga de reconocer
cada ámbito y sus prerrogativas.
12. Maurizio Fioravanti, Constitución, Op. cit., p. 37.
13. En latín, auctoritas non veritas facit legem. Como señala Nicola Matteucci, la noción de soberanía no sólo indica este tipo de superioridad, sino también sienta las bases para la distinción entre los
ámbitos público-privado y la codificación del derecho público y privado (que conducen a fundar la
legalidad y legitimidad del Estado), así como a la distinción entre Estado y sociedad. Matteucci N., Lo
stato moderno, Il Mulino, Bologna, 1993, pp. 30 y 33. y véase Matteucci N., «Soberanía» en Bobbio/
Matteucci, Diccionario de Política, Op. cit.
14. El poder soberano del Estado, como unidad política territorial caracterizada por la posesión de
recursos decisivos (el ejército permanente, en primer lugar —véase De Gabriel José A., «La formación
del Estado moderno» en Manual de ciencia política, Ed. Trotta, Madrid, 2000, pp. 41-42) y a través de
la formación de estructuras institucionales específicas (la administración burocrática, el sistema de
finanzas y la moneda propia, derecho codificado, la diplomacia, junto a al ya mencionada institución
62
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Soberanía
militar —véase Anderson Perrry, «El Estado Absolutista en Occidente», El Estado absolutista, Siglo
XXI, México, pp. 24-37), que contribuyeron a la centralización y consolidación del poder estatal en
unidades territoriales.
15. Lat: sub Deo et sub lege.
16. Matteucci N., en Bobbio/Matteucci, «Soberanía», Op. cit, p. 1537.
17. Como hace notar Norberto Bobbio, «Estado» asume «un significado específico de posesión
permanente y exclusiva de un territorio y de situación de mando sobre sus habitantes», Bobbio N.
Ibidem, p. 88.
18. La soberanía parece permitir esta caracterización genérica, más allá de las especificaciones
con respecto a la determinación de quién es el sujeto de la soberanía o de cuál es el objetivo, cuál la
modalidad, el origen, el fundamento de la misma, los que varían históricamente y de las que se encargan la teoría y la filosofía política y jurídica.
19. Lat.: superiorem non recognoscens.
20. Lat.: non est super terram qui comparetur ei.
21. Lat.: summa potestas.
22. Lat.: summa auctoritas.
23. Matteucci N., Lo stato moderno, Op. cit., p. 90.
24. Fioravanti Maurizio, Costituzione e popolo sovrano, Op. cit., p. 52.
25. «Tan es así que puede decirse que, en cuanto forma peculiar de la configuración y legitimación
del poder, dicho binomio «es la modernidad», Diego Quaglioni, La sovranitá, Editori Laterza, Bari,
2004, p. 14.
26. Otra es seguramente la tradición de la Razón de Estado, que analiza el tema desde las necesidades y fines del poder y de la política, esto es, desde la perspectiva de quien gobierna. Autores diversos como Nicolás Maquiavelo, Juan Bodino y Juan Botero se encuentran entre sus más célebres exponentes.
27. Tener presente las Guerras de religión: en Francia, entre católicos-hugonotes (1559-1594); en
el Imperio germánico, entre católicos y protestantes (1618-1625); en Inglaterra, entre anglicanos,
presbiterianos, congregacionalistas e independientes (1640-1649).
28. Etimológicamente, lat.: ab legibus solutus. Véase Hermann Heller, La soberanía, F.C.E.-UNAM,
México 1995, p. 135.
29. Recuérdese el lema antes señalado de auctoritas non veritas facit legem.
30. N. Matteucci, Ibidem, p. 29 y 86.
31. Características que inspiraba la idea medieval, según la cual la sólo de dios descendía o se
derivaba la soberanía comparativa de los poderes terrenales. En el Siglo XVIII tal concepción asumirá
la denominación del «derecho divino de los reyes».
32. De tales analogías entre pensamiento teológico y político se forman las teorías por ello llamadas de «teología política»; como la del célebre teórico alemán Carl Schmitt (1888-1985).
33. Bodino Juan, Los seis libros de la República, Tecnos, Madrid, 1997.
34. Maurizio Fioravanti, Ibidem, p. 50.
35. Maurizio Fioravanti, Constitución, Op. cit., pp. 78-79, señalando como también para J. J.
Rousseau [...] la ley fundamental es aquella hobbesiana de la integridad del poder soberano.
36. Salazar Luis, «Hobbes y el iusnaturalismo moderno» y «Locke y la formulación liberal del
Iusnaturalismo», Para pensar la política, UAM-I, México, 2004.
37. Véase el análisis de la figura y el mito del Leviatán hobbesiano como poder soberano en Carl
Schmitt, El Leviatán en la doctrina política de Thomas Hobbes, UAM-A, México,1997.
38. Lat.: ius naturae.
39. Maurizio Fioravanti, Constitución, Op. cit., pp. 84-85.
40. Mientras en Inglaterra las raíces del garantismo constitucionalista tienen sus lejanos orígenes
en el siglo XII.
41. El proceso de secularización del poder político contribuirá que su atributo de soberanía se
convierta en absoluta. Véase Ferrajoli Luigi, Derechos y garantías. La ley del más débil, Trotta, Madrid,
1999, p. 134.
42. Ingl.: check and balances, ingl.: control y contrapesos.
43. Al respectos las interesantes reflexiones de Ferrajoli Luigi, Derechos y garantías, Op. cit, pp.
133-138.
44. Tratado de paz celebrado a final de la Guerra de los 30 años (1618-1648), con la que reconoció
la división en Estados nacionales soberanos y se estableció el sistema de equilibrio de potencias.
45. La afirmación de la soberanía plena exterior de la modernidad explica el surgimiento del
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
63
Antonella Attili Cardamone
estudios sistemático de las relaciones internacionales encuentra su momento fundacional en ésta
época, dejando atrás las notas históricas de diplomacia. Véase Mannoni Stefano, «Relazioni
internazionali», en Maurizio Fioravanti, Lo Stato moderno, Laterza, Bari, 2002, pp. 208-210.
46. Bobbio N., Liberalismo y democracia, F.C.E., México, 1989.
47. Lat.: ex parte populi.
48. John Locke, Segundo Tratado sobre el gobierno civil (1690), Alianza Editorial, Madrid, 2002.
49. Maurizio Fioravanti, Constitución, Op. cit., p. 138.
50. El así llamado Rule of Law, ingl.: imperio de la ley.
51. Tradición cultural y doctrinal de las garantías de libertad del individuo originada en Inglaterra
(la Magna Charta de 1215) que, en este elemento básico, influenciará el constitucionalismo estadounidense, sin bien añadiendo a lo anterior la rigidez de la Constitución.
52. La Gloriosa Revolución inglesa de 1688, su segunda revolución, que conduce a la monarquía
constitucional.
53. A la base de la peculiaridad de la reflexión de Locke está por una parte, la concepción de una
sociedad ya existente antes de la creación del poder político y la condición civil, que establece por ello
los fines a los que la misma formación del poder político responde. Por otra parte, una concepción del
pacto en la que los individuos no renuncian a todos los derechos (no pueden hacerlo ni queriéndolo)
sino los mantienen —también aquí a diferencia de Hobbes y Roussseau (que planteaban la renuncia
de todos los derechos menos el de la vida)—, renunciando sólo a la prerrogativa de aplicar según su
arbitrio particular el castigo a actos de algunos en contra de los derechos de otros. Como señala
Bobbio, la concepción que cada autor iusnaturalista tiene de la sociedad y de lo que se renuncia al
contraer el pacto explican las características del poder político: si designan al poder soberano como
absoluto o limitado, si es indivisible o dividido en poderes distintos, si es irresistible o si por el contrario se le opone un derecho de resistencia por parte de los gobernados. Véase Bobbio N., 1989, Op. cit.
(en nota 4), pp 108-116.
54. Giovanni Sartori, «Constitución», «Liberalismo» en Elementos de teoría política, Madrid, Alianza Universidad Textos, 1992, y Fernando Vallespín, «El Estado liberal», en Del Águila, Manual de
Ciencia Política, Trotta, Madrid, 2000.
55. La cual poseía un significado de orden natural preconstituido e inmodificable. Al respecto,
véase Maurizio Fioravanti, «La constitución medieval», Ibidem.
56. En el siglo XVIII, la influencia de la doctrina liberal se hace sentir por una partes en el
constitucionalismo estadounidense (a partir de Revolución Americana 1776-1787) que desarrollará la
vertiente del equilibrio de los poderes, y sobre el liberalismo continental de la Ilustración francesa y
alemana, caracterizado por la defensa de la libertad de pensamiento y la búsqueda de condiciones de
gobierno que la hiciesen posible.
57. Regreso de los poderes monárquicos después de la derrota definitiva de Napoleón en 1815.
58. Concepción según la cual el Estado es considerado un organismo, cuya unidad es representada
por la persona soberana.
59. Las vicisitudes del proceso de Independencia de México (1810-1824), iniciado en respuesta a la
crisis de 1808 del poder y del fundamento de legitimidad de la Corona española con su dominio
colonial plurisecular, expresan el problema de la formación y reconocimiento de un poder soberano,
así como la influencia explícita del constitucionalismo europeo en México. Lo muestra específicamente
la lucha en torno a si la soberanía debía permanecer en manos de la Corona o si el Ayuntamiento de la
capital novohispana debía ser considerado soberano, instaurando una forma autónoma de gobierno,
y en qué términos. Esto es, se debatió si se optaría entre una soberanía administrativa temporal o más
bien de soberanía política y por ende independiente; hasta las propuestas de cómo concebir y organizar el poder en las décadas sucesivas al triunfo del movimiento independiente. Véase Luis Villoro, El
proceso ideológico de la Revolución de independencia, Ed. Cien de México, 2002, II. «La marcha hacia el
origen», pp. 43-69. David A. Brading, Los orígenes del nacionalismo mexicano, Era, México, III. «Nacionalismo criollo y liberalismo mexicano», 1973, pp. 149-182, 199-221; y Charles A. Hale, La transformación del liberalismo en México a fines del Siglo XIX, Vuelta, México, 1991, VIII. «El legado», pp. 399-425.
Las décadas sucesivas enfrentaron precisamente los problemas de la creación de un poder político
autónomo y legítimo que fuese reconocido como soberano, de la organización del poder del Estado en
unidad nacional ante la fragmentación y lucha política, así como ante los principales modelos —
monárquico o republicano— en juego (véase David Pantoja M., El Supremo Poder Conservador. El
diseño institucional en las primeras constituciones mexicanas, COLMEX-El Colegio de Michoacán,
México 2005). Las luchas intensas en un periodo sumamente inestable, que vieron finalmente la afirmación del liberalismo constitucional en el Acta de Reformas de 1847 y la Constitución de 1857, se
64
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Soberanía
expresaron en las constituciones del XIX. Véase Rabasa Emilio, La constitución y la dictadura, Porrúa,
México, 1912, y De la Madrid Hurtado Miguel, «Las grandes tendencias del constitucionalismo mexicano» en Patricia Galeana, comp., México y sus constituciones, FCE, México, 2003, pp. 431-452.
60. Véase A. Attili, «Summa potestas. Status moderno y crisis del poder político», Polis, Volumen
dos, UAM-I, 2003, y «Soberanía y orden global», Configuraciones n.° 14, IETD-Fundación Pereyra,
Primavera-Verano 2004.
61. Incluso con Emmanuel-Joseph Sieyés (1748-1836), quien, a diferencia de J.J. Rousseau que
advocaba la democracia directa, contribuye a edificar la democracia representativa, la voluntad general de la nación es originaria, indivisible, inalienable e ilimitada: «no está sometida a una Constitución,
sino que no puede estarlo, no debe estarlo» («¿Qué es el Tercer Estado», Escritos políticos de Sieyés,
FCE, México 1993, cap. V, p. 158), por lo que puede cambiar la Constitución y la organización política.
62. «El estado de derecho formal de cuño liberal fue, no obstante, incapaz de resolver los grandes
conflictos sociales de la sociedad y no pudo evitar —desvinculado de las fuerzas políticas y sociales—
deslizarse de nuevo hacia el abuso del derecho y del poder estatal (nacionalsocialismo).» Karl Heinz
Hillmann, «Estado de derecho», Diccionario enciclopédico de sociología, Herder, Barcelona, p. 303.
63. Como señala Bobbio, el liberalismo aporta la participación política sin la cual las libertades no
son seguras ni universales; La democracia aporta la defensa de la libertad individual sin la cual la
igualdad podría convertirse en presión. Véase N. Bobbio, Liberalismo y democracia, F.C.E., México,
1989.
64. En México esta fase histórica, relativa a la afirmación de una soberanía con explícitos contenidos democráticos constitucionalizados en el periodo posrevolucionario, encuentra en la Constitución
de 1917 (con el reconocimiento de derechos y necesidades sociales, agrarios, laborales, civiles, políticos) su momento formal de afirmación jurídica y política. Véase nuevamente Rabasa E., Op. Cit.. De
ahí se entrelazará con el proceso de institucionalización del presidencialismo, que culminará en el
periodo cardenista. Véase Arnaldo Córdova, La Revolución y el Estado en México, Era, México, X. «El
triunfo del corporativismo en México», 1989, pp. 180-206.
65. Una presentación de los autores mencionados se puede encontrar en Ernesto Abril, Las limitaciones del soberano, Fontamara, México, 1998.
66. El comienzo emblemático de esta historia es aquella relativa a la República de Weimar, en el
marco de cuya experiencia se enfrentaban distintas concepciones de soberanía y democracia. Véase
Francisco Colom González, Las caras del Leviatán, Anthropos-UAM-I, Barcelona, 1992, y A. Attili, «La
crítica decisionista de Carl Schmitt a la democracia liberal», SIGNOS FILOSOFICOS n.° 10, juliodiciembre, UAM-Iztapalapa, México, 2003.
67. Al respecto véase.: Luis Salazar, «El Estado y las precondiciones de la democracia», Configuraciones n.° 10-11, México, Fund. C. Pereyra e IETD, México, 2002-2003, pp. 78-84, y «Política y democracia en México», en Configuraciones n.° 12-13, México, Fund. C. Pereyra/ IETD, 2003, pp. 5-11.
Asimismo Ludolfo Paramio, «La globalización y el malestar en la democracia», Revista Internacional
de Filosofía Política, México-Madrid, n. 20, 2002, pp. 5-21. Finalmente, en A. Ortega et al., La tercera
vía, La Política, Revista de Estudios sobre el Estado y la sociedad, n.° 5, Paidós, Barcelona, 2001, Held.
David «El fin de la tercera vía», pp. 49-58, y Felipe González, pp. 64-68.
68. Al respecto véase: Luigi Ferrajoli, Derechos y garantías. La ley del más débil, Op. cit, y M. Salvadori
«Estados y democracia en la era de la globalización: desde el Estado soberano absoluto al Estado
“administrativo”», en Un Estado para la democracia, M. Salvadori et al., México, Porrúa-IETD, 1997,
pp. 11-28.
69. Luigi Ferrajoli, «Por una esfera pública del mundo», en Configuraciones n.° 14, México, Fund.
C. Pereyra e IETD, 2003, pp. 5-23, y A. Attili, «Summa potestas. Status moderno y crisis del poder
político», Op. cit.
70. Luigi Ferrajoli, «Por una esfera pública del mundo», Op. cit., y N. Bobbio, «Democracia y
sistema internacional», en El futuro de la democracia, F.C.E., 4.ª reimpr., México, 2000, pp. 190-212.
71. Es el caso de la postura de Luigi Ferrajoli, Ibidem.
72. Como Bobbio, Ibidem, y Ferrajoli, Ibidem.
73. Por ejemplo Danilo Zolo, I signori della pace. Una critica del globalismo giuridico, Carocci,
Roma, 2001, y Cosmopolis. La prospettiva del governo mondiale, Feltrinelli, Milano, 2002.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
65
4
SISTEMA POLÍTICO, RÉGIMEN Y GOBIERNO
María Eugenia Valdés Vega
El objetivo del presente capítulo es plantear las distintas definiciones de los conceptos
básicos que se señalan en el título. El concepto de sistema político se inserta en un
enfoque teórico acorde con el entorno internacional surgido después de la Segunda
Guerra Mundial. En cambio, los conceptos de régimen político y de gobierno contienen
visiones pertenecientes a épocas muy lejanas en la vida humana que han debido ser
reformulados tanto en el nuevo marco de la realidad social, como frente a los descubrimientos realizados por la ciencia política.
I. Sistema político
Después de la Segunda Guerra Mundial hubo algunos acontecimientos que marcaron
nuevas orientaciones para la ciencia política. Por un lado, como resultado de diversos
procesos políticos surgieron nuevos estados en Medio Oriente, África y Asia con naciones muy diferentes en cuanto a cultura, instituciones y características sociales. Por otro
lado, los países de Europa occidental perdieron su hegemonía y su influencia se vio
disminuida en las antiguas áreas coloniales y semicoloniales. Al mismo tiempo, el comunismo apareció entonces «como un poderoso competidor en la lucha por conformar la
estructura de los estados nacionales y del sistema político internacional».1 Según los
politólogos estadounidenses Gabriel Almond y Bingham Powell, estos acontecimientos
originaron que al final de los años cincuenta hubiera una mayor tendencia hacia la
innovación intelectual en la ciencia política ya que no estaba preparada para estudiar los
nuevos fenómenos. En la evaluación que hicieron estos autores, una de las características de los estudios politológicos era su parroquialismo o provincialismo, es decir, se
habían concentrado fundamentalmente en unos pocos países como Gran Bretaña, Estados Unidos, Alemania, Francia y la Unión Soviética.2
En vista de que los intentos para superar las limitaciones de la ciencia política
excedían la capacidad de sus antiguos marcos de referencia teóricos y vocabularios conceptuales para codificar y asimilar los nuevos hallazgos de la investigación política, se
recurrió a conceptos de la sociología, la psicología y la antropología para abordar los
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
67
María Eugenia Valdés Vega
nuevos fenómenos. Según el enfoque conductista,3 a esas alturas conceptos como Estado, constitución, representatividad y derechos y deberes de los ciudadanos no podían
servir para codificar eficazmente las actividades de los partidos políticos, los grupos de
presión, los medios de comunicación y las prácticas de socialización de los individuos.
Almond y Powell señalan los trabajos de Max Weber, Talcott Parsons y Harold Lasswell
entre las principales influencias que se manifestaron en el desarrollo de esta nueva elaboración teórica.4
En particular, hacia mediados de la década de los sesenta parecía haber un acuerdo
compartido por el mundo académico anglosajón acerca de la decadencia del concepto
de Estado como unidad analítica central de la ciencia política ya que aparentemente se
había reducido a un concepto «vacío y neutro», «sólo apto para identificar actores en la
escena internacional».5 Al mismo tiempo, el concepto de poder, «que había sido presentado como alternativa para resolver el problema que creaban las resonancias excesivamente jurídico-formales de la idea de Estado, tampoco parecía ya servir, dada su excesiva amplitud que lo hacía desbordar los límites de la política».6 Fue de esa manera que el
concepto de sistema político se impulsó para ocupar el centro de la construcción teórica
en la disciplina.7
Quien más contribuyó a la elaboración del concepto de sistema político fue el
politólogo estadounidense David Easton (nacido en 1917). Para este autor, la conducta
que corresponde aproximadamente a lo que él llama sistema político se caracterizaba de
muchos modos en los estudios tradicionales de la vida política. Así, el estudio de las
legislaturas, poderes ejecutivos, partidos, organizaciones administrativas, tribunales y
grupos de interés seguía dominando el enfoque inicial con que abordaban sus datos los
científicos dedicados al estudio de la política. Pero esta situación cambió cuando algunos de ellos comenzaron a interesarse en las naciones en desarrollo y observaron las
diferencias que tenían sus estructuras de poder respecto de las naciones desarrolladas;
gracias a ese nuevo interés pudieron ensancharse las estrechas miras que habían sido
impuestas por los politólogos tradicionales, quienes insistían en el estudio de la política
conforme al lecho de Procusto de las suposiciones hechas para el análisis de las estructuras formales e informales de la política en los países desarrollados.8 Una de las consecuencias era que los politólogos interesados en las naciones emergentes no encontraban
en ellas la realidad política que había dado lugar a los conceptos elaborados desde la
filosofía y el derecho para los países desarrollados; derivada de la anterior, otra consecuencia era que la ciencia política no avanzaba teóricamente. Según la perspectiva de
Easton, por ejemplo, la estructura —el entramado político institucional— era definitivamente secundaria y sólo de manera incidental y con fines de ilustración se refería a ella
porque partía del supuesto «de que hay ciertas actividades políticas y procesos básicos
que son característicos de todos los sistemas políticos, aunque las formas estructurales
por medio de las cuales se manifiestan puedan variar, y de hecho varíen considerablemente en cada lugar y época».9
David Easton elaboró el concepto de sistema político sobre las siguientes ideas principales: a) la sociedad es el sistema más incluyente que conocemos, es un suprasistema
que abarca todos los sistemas sociales; b) los sistemas sociales se componen de
interacciones entre personas y esas interacciones forman las unidades básicas de dichos
sistemas; c) se pueden identificar diversos tipos de interacciones que son importantes
para explicar el funcionamiento de las sociedades: conductas de tipo religioso, económico, político, cultural, etc., que se pueden analizar como sistemas separados unos de
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Sistema político, régimen y gobierno
otros; d) las interacciones políticas constituyen uno de esos sistemas.10 Lo que distingue
a las interacciones políticas de todas las otras interacciones sociales «es que se orientan
predominantemente hacia la asignación autoritaria de valores para una sociedad».11
Las asignaciones a las que se refiere Easton distribuyen cosas valoradas entre personas y grupos siguiendo uno o más de los tres procedimientos posibles: privando a la
persona de algo valioso que poseía, entorpeciendo la consecución de valores que de lo
contrario tal persona habría alcanzado, y permitiendo el acceso a los valores a ciertas
personas y negándolo a otras. Una asignación es de este tipo cuando las personas se
sienten obligadas hacia ella por distintas causas: interés personal, tradición, lealtad, un
sentido de la legalidad o la legitimidad.12
Easton acepta que en la sociedad existen numerosas conductas no consideradas
por lo común como estrictamente políticas donde también se establecen asignaciones
obligatorias; llama «sistemas parapolíticos» a estos sistemas internos de grupos y
subgrupos pero reserva el concepto de sistema político para la vida política de la unidad
más inclusiva que analiza (la sociedad), al cual también denomina «sistema político
societario».13 En los sistemas parapolíticos y en los políticos, señala Easton, puede haber roles desempeñados por determinados individuos mediante los cuales se ejercen las
principales responsabilidades en lo que respecta al manejo de los asuntos políticos de
los grupos; en ambos casos cabe denominar «autoridades» a esos individuos.14 No obstante, las autoridades de los sistemas políticos se distinguen de sus contrapartes en los
sistemas parapolíticos porque tienen una capacidad especial para movilizar los recursos
y energías de los miembros del sistema y aplicarlos a objetivos amplios o especificados,
y a causa de que pueden hacerlo en nombre de la sociedad y con la autoridad obtenida
por la aceptación de su posición en ella.15 Esto se debe a que para Easton la diferencia
principal entre un sistema político y un sistema parapolítico reside en la serie de asuntos
de que se ocupan, lo que está implícito «en la afirmación de que los sistemas políticos
societarios son más incluyentes que todos y cada uno de los sistemas parapolíticos, ya
sea que se los tome por separado o en conjunto».16
Como sus responsabilidades están dirigidas hacia la sociedad en su conjunto, las
autoridades de un sistema político suelen disponer de instrumentos especiales para reforzar sus capacidades y apoyar las expectativas de que contribuirán a solucionar las diferencias entre los grupos; es por ello que, excepto en los períodos de crisis, la mayor parte de
los miembros de la sociedad considerarán obligatorias sus decisiones. Entendido así, el
sistema político societario dispone de poderes para regular las diferencias que suelen ser
más amplios, correspondiendo así a su mayor amplitud de responsabilidades.17
Al exponer con precisión el carácter coactivo del sistema político, es interesante
destacar que Easton establece una diferencia muy marcada entre este concepto y el de
Estado para el caso de su funcionamiento interno:
Las normas especiales de legitimidad, tradición o costumbre han evolucionado universalmente con el carácter de sanciones informales a disposición de aquellos sobre quienes
pesan dichas responsabilidades. En muchos casos tienen como complemento sanciones
formales por vía de instrumentos para aplicar la fuerza y la violencia e imponer así la
conformidad con las asignaciones. Tal vez los instrumentos más comprehensivos y poderosos que producen estas consecuencias, han sido los desarrollados en forma conjunta
con el crecimiento de esa especie de sistema político societario que convinimos en llamar
Estado. En él, el uso legítimo de la fuerza está exclusivamente en manos de quienes actúan
en nombre de toda la sociedad.18
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
69
María Eugenia Valdés Vega
Easton establece en este párrafo una clara diferencia entre los conceptos sistema
político y Estado respecto a la relación gobernantes-gobernados en las sociedades. En el
concepto de Estado, los juristas le dieron prioridad a la formalidad del derecho positivo
tanto en el ámbito interno como en el externo de las sociedades, por lo que para ellos la
relación gobernantes-gobernados se planteaba como una relación basada en el conjunto
de normas escritas de los Estados. Por su parte, y aunque señala que la aplicación de
sanciones formales sucede «en muchos casos», Easton se refiere a ellas como complemento de las sanciones informales, aquellas normas especiales de legitimidad, tradición
o costumbre que están a disposición de los gobernantes sobre quienes pesan dichas
responsabilidades.
Relacionada con la diferencia sobre el derecho positivo entre los dos conceptos, es
pertinente señalar una segunda diferencia entre ellos. En la propuesta teórica de Easton
no se menciona en ninguna parte la palabra soberanía, que para los juristas era fundamental en la definición del concepto de Estado. Su relación con la diferencia sobre el
derecho positivo estriba en que la noción de soberanía en el ámbito interno de las sociedades implica que las distintas comunidades que existen en el seno de la sociedad se
encuentran siempre más o menos subordinadas al Estado porque reciben de él su existencia jurídica, sus prerrogativas y están sometidas a su autoridad.19 Teóricamente, la
soberanía al interior del Estado está íntimamente ligada a lo jurídico, al derecho positivo, a las leyes escritas a las cuales deben obediencia los gobernados.20
En este punto, la diferencia con el concepto de sistema político es el menor énfasis
que este último da a las sanciones formales porque aunque nunca lo hace de forma
explícita, sí incorpora parcial e implícitamente la antigua noción de soberanía en el
funcionamiento interno de las sociedades cuando reconoce que las autoridades del sistema político cuentan con el complemento de sanciones formales (a través de instrumentos para aplicar la fuerza y la violencia) para imponer la obediencia o conformidad con
sus decisiones. Por lo que respecta al ámbito externo o internacional, y sin que tampoco
mencione la noción de soberanía, en su concepto de sistema político Easton reconoce la
influencia del resto de los países del mundo como parte de los componentes del ambiente total que rodea a cada sistema político en lo que denomina «sistemas extrasocietales»
o «sistema político internacional». Un aspecto interesante que debe resaltarse es que en
el esquema eastoniano se desarrolla con mayor amplitud y profundidad el análisis de las
interacciones políticas internas que las externas o internacionales.
Además de las dos diferencias anteriores, en el párrafo transcrito también es posible apreciar que para la propuesta sistémica el Estado es sólo «una especie de sistema
político», lo que significa que hay otras especies. Esta es una tercera diferencia entre los
dos conceptos ya que la teoría del Estado no considera otras especies de organización
política. Como se verá enseguida, hay una cuarta diferencia sustantiva entre los conceptos de sistema político y Estado que radica en el papel preponderante asignado por
Easton a la aceptación que debe tener el sistema político por parte de la sociedad.
De manera casi textual, la definición conceptual de Easton es la siguiente: el sistema
político es el conjunto de pautas de interacción por medio de las cuales se asignan valores
en una sociedad; las más de las veces esas asignaciones son aceptadas por la mayor parte
de sus integrantes como autoritarias (y autorizadas en razón de tal aceptación).21 Debido a
lo anterior es que el modo característico de conducta de cualquier tipo de sistema político dependerá de su propia capacidad para asignar valores en la sociedad y lograr su
aceptación, en contraste, por ejemplo, con un sistema económico o religioso.22 Es por
70
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Sistema político, régimen y gobierno
esto que las dos variables o conjuntos de variables esenciales del sistema político y por las
cuales se distingue de otros sistemas en una sociedad son: a) la conducta relacionada
con la capacidad de tomar decisiones relativas a la sociedad, y b) la probabilidad de que
estas decisiones sean aceptadas con frecuencia por la mayoría de los miembros como
obligatorias. De acuerdo con Easton:
Si se producen ciertos hechos que impiden a los miembros de un sistema tomar decisiones
políticas, o si una vez adoptadas, son rechazadas en forma regular por una gran porción de
sus miembros, no hay sistema político alguno (democrático, totalitario o autoritario) que
pueda funcionar. Se ve forzado a descomponerse en numerosas unidades menores […] o
ser absorbido por otra sociedad, sujeta a un sistema político diferente.23
A pesar de lo innovador de sus planteamientos y las evidentes bondades que tiene
para los estudios politológicos, según Almond y Powell existen fundamentos para criticar a la teoría sistémica aplicada a la política. Algunas de esas críticas son las siguientes:
1) Quienes han trabajado con esa orientación establecen relaciones de semejanza
entre cosas distintas y, así, han hecho analogías de la política con la mecánica y
la biología.
2) Las teorías de los sistemas implican un equilibrio o armonía de partes.
3) Se basan en un prejuicio conservador y estático.24
Una vez que reconocieron la validez de los fundamentos de estas críticas y para
precisar el significado del concepto de sistema político, Almond y Powell distinguieron
los dos términos que lo forman. Por lo que concierne al término sistema, y para responder a la crítica de que las teorías de los sistemas implican un equilibrio o armonía entre
las partes que los constituyen y que por lo tanto se basan en un prejuicio conservador y
estático, ellos hicieron una aclaración muy importante ya que afirmaron que las partes
constitutivas de un sistema político son interdependientes, es decir, que el cambio de las
propiedades de un componente del sistema afecta a todos los demás.25 Para ellos, «cuando una variable de un sistema cambia en su magnitud o calidad, las otras variables son
objeto de presiones y se transforman; el sistema cambia sus pautas de comportamiento
o los componentes anómalos son disciplinados por los mecanismos de regulación».26 De
este modo, adoptaron una concepción de sistema político que presuponía interdependencia pero no armonía. Para ellos se trata de un sistema de interacción que no es
armónico ni estable «pero, por supuesto, es interdependiente», de modo que «la tarea de
la investigación de la ciencia política consiste en descubrir de qué manera el cambio de
alguna de las partes del sistema político afecta a las demás».27
Por otra parte, fijar los «límites» del sistema político no es tan sencillo como cuando se trata de sistemas mecánicos o biológicos y es difícil ubicar en qué punto empieza
y dónde termina. Esto se debe a que en los sistemas políticos —y, en general, en los
sistemas sociales— los límites son imprecisos porque están constituidos por roles o
papeles, y no por individuos.28 Dependiendo del tipo de sistema político, éste puede
componerse por roles interactuantes de súbditos o electores y, si es el caso, por legisladores, burócratas y jueces. Debido a que un individuo puede desempeñar un papel diferente en varios sistemas sociales al mismo tiempo, suele cambiar y pasar de los roles
políticos a los no políticos y viceversa. El día de las elecciones, por ejemplo, un individuo
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
71
María Eugenia Valdés Vega
cruza las fronteras de varios sistemas sociales (económico, religioso, etc.) para desempeñar su papel en el sistema político cuando ejerce el voto como ciudadano.29
Respecto a lo político, los dos significados (autorizado y autoritario) que tiene el
término authoritative permitieron que Almond y Powell afirmaran con razón que era
común que se asociara el concepto de sistema político con el uso legítimo de la coacción
física en la sociedad: sancionar, castigar, aplicar las normas y obligar. Ellos plantean que
el sistema político incluye todas las interacciones que afectan el uso —real o posible—
de la coacción física legítima y comprende las instituciones de gobierno (legislaturas,
tribunales de justicia y organismos administrativos), pero también comprende todas las
estructuras en sus aspectos políticos. Entre estas últimas, ellos incluyen a las estructuras
tradicionales tales como las relaciones de parentesco, los fenómenos anómicos de la
política (asesinatos, revueltas o manifestaciones) y las organizaciones formales (partidos políticos, grupos de interés y medios masivos de comunicación).30 Para Almond y
Powell sólo las autoridades políticas tienen cierto derecho, generalmente aceptado, a
utilizar la coacción y exigir obediencia mediante su uso, ya que afirman que la fuerza es
legítima cuando existe la creencia en que su utilización es justificable.31 En consecuencia, estos autores aclaran que no pueden decir que el sistema político se ocupa únicamente de la fuerza, la violencia o el apremio, sino que su relación con la coacción es su
cualidad distintiva; así, el sistema político no es el único sistema que legisla y aplica las
leyes, pero sus leyes y la aplicación de éstas suponen el máximo apremio en lo que
respecta a obediencia y ejecución.32 En suma, en cualquier sociedad el sistema político
es el único que tiene la autoridad reconocida, esto es, está autorizado, para obligar a la
obediencia de las leyes porque además tiene el poder autoritario para hacerlo.
La incorporación de la acepción autorizado del término authoritative tiene
implicaciones muy importantes pues, al contrario de la definición jurídica tradicional
del Estado, la propuesta sistémica retoma para sí las largas elaboraciones teóricas en
torno del concepto de legitimidad. Desde Weber, la clara determinación del poder político como el poder coactivo por excelencia no supuso que el uso de la fuerza fuera suficiente para definir su naturaleza pues él mismo señaló el atributo general del monopolio
de la coacción legítima, lo que significa que «un poder coactivo, para ser considerado
como poder político, debe ser de un lado exclusivo, en el sentido de que debe impedir
(criminalizar o penalizar) el recurso a la fuerza por parte de los sujetos no autorizados;
de otro lado debe ser legítimo, o considerado tal, en el sentido de que debe ser reconocido como válido bajo algún título, y por tanto ser aceptado por los subordinados».33 De
acuerdo con Michelangelo Bovero, si bien «el poder político nace limitado y es reconocido como legítimo sólo si, y hasta que, es ejercido en el respeto de aquellos límites» que le
imponen las leyes escritas —lo que se conoce como primacía de la ley o la superioridad
de la norma con respecto al poder—, «la legalidad, el puro apego a una norma establecida, no es de por sí un título suficiente de legitimación para el poder político».34 Pocos
años después de que el enfoque sistémico lo sugiriera de manera implícita, Jürgen
Habermas definió el concepto de legitimidad más utilizado en la ciencia política: «Legitimidad significa que hay buenos argumentos para que un ordenamiento político sea
reconocido como justo y equitativo; un ordenamiento legítimo merece el reconocimiento. Legitimidad significa que un ordenamiento político es digno de ser reconocido».35
Una definición que se deriva de los aportes de Almond y Powell y puede utilizarse
para este concepto es que el sistema político es un sistema no necesariamente armónico ni
estable de interacción interdependiente que en cualquier sociedad es el único que está auto72
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Sistema político, régimen y gobierno
rizado por los individuos que la componen para obligar a la obediencia de las leyes porque
además tiene el poder autoritario para hacerlo.
La defensa que esgrimieron Almod y Powell para que se utilizara el concepto de
sistema político en lugar de gobierno, nación o Estado —lo que es algo más que un
problema de nomenclatura ya que en realidad refleja una manera nueva de considerar
los fenómenos políticos— se apoyó en consideraciones sólidas:
Los términos antiguos —Estado, gobierno, nación— están limitados por significados legales e institucionales; dirigen la atención a un conjunto determinado de instituciones que
normalmente forman parte de las modernas sociedades occidentales. Si aceptamos la idea
de que el estudio de tales instituciones constituye la única preocupación y el objeto específico de la ciencia política, muchos problemas pueden ser entonces soslayados, incluida la
difícil cuestión de delimitar el campo propio de la disciplina. Sin embargo, los costos de tal
decisión son muy elevados. El papel desempeñado por las instituciones formales de gobierno, como las legislaturas y los tribunales, varía considerablemente en las distintas
sociedades. En muchas de ellas, en particular en las que se hallan fuera del mundo occidental, sus funciones pueden no ser tan importantes como las de otras instituciones y
procesos. En todas las sociedades el papel de las instituciones formales de gobierno está
delimitado por los grupos de carácter informal, por las actitudes políticas y por una multitud de relaciones interpersonales. Si la ciencia política aspira a encarar eficazmente los
fenómenos políticos en toda clase de sociedades, sin distinción de cultura, grado de modernización y desarrollo, necesitamos un marco de análisis más amplio. El concepto de
«sistema político» ha adquirido gran difusión porque dirige la atención hacia el espectro
total de las actividades políticas de una sociedad, sin determinar dónde y en qué sociedad
pueden ser localizadas tales actividades.36
Como balance general del enfoque sistémico y específicamente del concepto de
sistema político, podría afirmarse que su utilidad es indudable ya que esta propuesta
teórica provee de recursos analíticos muy amplios y profundos para el estudio del funcionamiento interno de cualquier sistema político. Sin embargo, el concepto de Estado
no puede ser desechado. A pesar de que el proceso de globalización ha llevado a un
replanteamiento conceptual acerca de la soberanía, el concepto de Estado es útil en
tanto exista el sistema político internacional tal como prevalece al inicio del siglo XXI,
esto es, mientras exista el Estado como una especie de los sistemas políticos.
II. Régimen político
Debido a que el estudio científico de la política es relativamente reciente, para definir
sus conceptos ha tenido que lidiar con el bagaje teórico heredado de la filosofía política,
la historia, la economía y la ciencia jurídica, y en realidad para algunos de ellos tardó en
realizar elaboraciones propias en las que hubiera acuerdo general. Es el caso de los
conceptos de régimen político y gobierno que son considerados más concretos y observables en la realidad social, al contrario de los conceptos mayormente abstractos de
Estado y sistema político.
Hacia la mitad del siglo XX no había todavía suficiente claridad para una definición
científica y actualizada del concepto de régimen político que ajustara cuentas con herencias teóricas anteriores. Para llegar a ello, Maurice Duverger se refirió en primera
instancia a las instituciones políticas como aquellas relativas al poder en el Estado, y
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
73
María Eugenia Valdés Vega
después señaló que las principales eran, por ejemplo, la «presidencia de la República, el
primer ministro, los ministros, el Parlamento, el Tribunal Supremo, las elecciones». Es
decir, hizo referencia a instituciones políticas propias de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial del Estado francés y de su sistema electoral y de partidos.37 Duverger llamó
régimen político al subsistema constituido por el conjunto de las instituciones políticas
de un sistema social que están coordinadas entre sí. A causa de que las sociedades están
organizadas políticamente de modo diferenciado, existen diversos tipos de regímenes
políticos: parlamentario, presidencialista, de partido único, etc.38 Duverger fue uno de
los primeros en plantear que «las instituciones políticas y el régimen político que constituyen sólo se comprenden realmente si se resitúan en el seno del sistema social del que
son el marco y el mecanismo regulador».39
En 1970, el profesor británico W.J.M. Mackenzie señaló que universalmente ya era
aceptada la idea de distinguir entre régimen y gobierno: «Los gobiernos pasan, el régimen permanece [...] El régimen no depende de la ocupación oficial de cargos; es una
noción más difícil de captar».40 Así que este politólogo construyó el concepto de régimen
político en dos niveles que sirvieron de base para elaboraciones posteriores: en un nivel
abstracto, es «el conjunto de reglas, costumbres y creencias más importantes para la
vida política», y en un nivel concreto «se encarna en el grupo o los grupos más influyentes en el gobierno; es decir, en la elite política».41
De acuerdo con el enfoque sistémico de Easton, el politólogo italiano Leonardo
Morlino señaló en 1980 que el régimen político se compone de tres elementos: valores,
normas y estructuras de autoridad.42 Según Morlino, para la teoría eastoniana los valores
o principios «están en la base de ciertas ideologías y doctrinas o bien entran más o
menos implícitamente en la praxis política, es decir, están articulados abiertamente en
expresiones simbólicas o son justificaciones latentes del régimen».43 En la gran mayoría
de los sistemas algunos valores se convierten en dominantes porque los defienden miembros que son eficaces políticamente y no son rechazados abiertamente por otros; tales
valores acaban por imponer límites a la práctica política del régimen ya que son cruciales
en la determinación del conjunto de fines que puede tratar de alcanzar un sistema y
condicionan de algún modo sus normas y estructuras de autoridad, los otros dos elementos del régimen político.44
Las normas, por su parte, «son las reglas operativas o reglas del juego que especifican los modos en que los miembros del sistema pueden participar en el proceso político
y resolver los conflictos»;45 tales normas pueden ser formalizadas en constituciones escritas o códigos, o no formalizadas y provenientes de las costumbres (consuetudinarias), pero de todas maneras están sujetas a sanciones dentro del sistema. Finalmente, el
tercer elemento del régimen lo constituyen las estructuras de autoridad, es decir, «el
conjunto de los roles o modelos regularizados de comportamiento y de expectativas
acerca del modo en que habrán de comportarse los que ocupan posiciones especiales en
la sociedad y el modo en que los demás deben obrar frente a ellos».46 Morlino hace la
aclaración acerca de que los roles o papeles asignados a los individuos se distinguen de
los propios individuos que los desempeñan durante determinados períodos de tiempo;
tales roles están dotados de autoridad debido a que quienes son titulares de ellos tienen
la capacidad de ordenar, mandar e inclusive obligar, además de que pueden estar especificados formalmente por las leyes o bien derivar informalmente de patrones de liderazgo.
No forman parte de las estructuras de autoridad algunos roles y estructuras que no
están dotados de autoridad a pesar de desarrollar una función fundamental en el siste74
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Sistema político, régimen y gobierno
ma como los líderes de opinión, grupos de presión, etc.47
Más recientemente y apoyado en la definición del Diccionario de Política, el profesor argentino Alberto Lettieri indicó que el concepto de régimen político «alude tanto al
conjunto de las instituciones que regulan la lucha por el poder y el ejercicio del poder,
como a los valores que animan tales instituciones».48 En la definición del ingeniero portugués Lúcio Levi recogida después por Lettieri, las instituciones constituyen la estructura organizativa del poder político que selecciona a los gobernantes y asigna su papel a
los diversos individuos comprometidos en la lucha política; además de eso, «las instituciones son normas y procedimientos que garantizan la repetición constante de determinados comportamientos», por lo que hacen posible el desempeño regular y ordenado de
la lucha por el poder y de su ejercicio, así como de las actividades sociales vinculadas a
este último.49
En términos generales el empleo de ciertas instituciones, es decir, la elección de un
determinado régimen, implica ya la elección de ciertos valores. La conexión que hay
entre la estructura del régimen y los valores que lo animan se entiende porque «la elección de un régimen implica de por sí límites a la libertad de acción del gobierno y en
consecuencia la elección de una política fundamental, cuyas expresiones históricas pueden ser (y de hecho lo son) sensiblemente contrastantes entre sí, si bien orientadas por
los mismos principios generales».50 Al respecto Levi pone el caso de Gran Bretaña, donde la izquierda y la derecha se alternan regularmente en el poder e imprimen al gobierno
distintas direcciones políticas que sin embargo son compatibles con el mantenimiento
del régimen. En un régimen de ese tipo, señalaba Mackenzie por su lado, las luchas
partidistas por el poder no deberían llegar a ponerlo en peligro ya que numerosos regímenes «se han venido abajo por no haber respetado esta regla fundamental».51
Por otra parte, Levi propuso analizar la forma que asume la lucha política (los
diversos modos de conquistar y mantener el poder) para explicar las diferencias entre
los diversos tipos de régimen, pero también señaló que tales formas dependen de las
condiciones sociales y políticas internas e internacionales.52 Según este autor, quien se
apoya en Maurice Duverger, la configuración del régimen depende del tipo de relaciones
entre los partidos pues es en ellos donde reside la sede efectiva del poder ya que se basan
en la participación política de los ciudadanos; para los fines de la clasificación de los
regímenes políticos, «el tipo de sistema de los partidos tiene mucha más importancia
que la fórmula jurídico-constitucional con la que a menudo son definidos».53
La formulación del concepto de régimen político tuvo un notable adelanto en las
dos últimas décadas del siglo XX con las investigaciones sobre los procesos de transición
democrática en América Latina. Una vez que definieron como transición «el intervalo
que se extiende entre un régimen político y otro», Guillermo O’Donnell y Philippe C.
Schmitter asentaron que entendían por régimen «el conjunto de pautas, explícitas o no,
que determinan las formas y canales de acceso a los principales cargos de gobierno, las
características de los actores admitidos y excluidos con respecto a ese acceso, y los recursos o estrategias que pueden emplear para ganar tal acceso»,54 lo que entraña forzosamente la institucionalización de tales pautas: «deben ser conocidas, practicadas y aceptadas regularmente al menos por aquellos a quienes esas mismas pautas definen como
los participantes del proceso».55
Para concluir este apartado es necesario indicar que aunque se ha dado un salto
cualitativo en la formulación del concepto régimen político, al inicio del siglo XXI en
realidad todavía no existe una definición aceptada universalmente. En lo que hay un
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
75
María Eugenia Valdés Vega
consenso generalizado es que un régimen político se define en parte por «las reglas de
procedimiento que determinan: 1) el número y tipo de actores a quienes se permite
acceder a las principales posiciones gubernamentales, 2) el método de acceso a tales
posiciones, y 3) las reglas que se siguen en la toma de decisiones públicas obligatorias».56
Estas reglas o pautas deben ser aceptadas por los actores políticos pues su comportamiento también es un componente muy importante del régimen.
Sin embargo, en la revisión de las definiciones que han sido planteadas por varios
autores contemporáneos hay discrepancias en cuanto a incorporar a la ideología de los
diversos actores como un componente del régimen político, así como en cuáles son las
instituciones que lo constituyen de manera decisiva; tampoco coinciden en la inclusión
de variables de movilización de bases sociales más allá de los contendientes por el poder
político, o en incorporar por ello a los ciudadanos como integrantes del régimen.57 No
obstante, en la mayoría de esas definiciones resaltan dos coincidencias que es preciso
anotar: 1) las actividades del gobierno dependen de las características del régimen, lo
que significa que el concepto de régimen engloba al de gobierno; y 2) las normas que
regulan el acceso al poder y su ejercicio pueden ser formales o informales, pero deben
ser conocidas y aceptadas por los actores políticos. Por tanto, régimen político podría
definirse como el conjunto de normas formales e informales conocidas y aceptadas por los
actores que aspiran a acceder y ejercer el poder político regulados por ellas; se puede cambiar de gobierno pero no de régimen en tanto permanezcan las mismas normas y se trate de
los mismos actores.
III. Gobierno
Como se puede entender después de la definición de régimen político, el concepto de
gobierno está incluido en él y tiene elementos que pueden ser más claramente observables en la realidad política. De acuerdo con Mackenzie, en cierto sentido el concepto de
gobierno es más simple que el de régimen porque su naturaleza está inscrita en la constitución y por ello están establecidas una serie de reglas compuestas en un conjunto de
leyes, costumbres y jurisprudencias que la lucha por el poder a menudo aclara y amplía.58 Lo anterior, sin embargo, no significa que su definición sea una labor fácil porque
al igual que el concepto de régimen político ya examinado, deriva de términos empleados hace muchos siglos.
Gobierno es un término que se relaciona tanto con el antiguo arte de la dirección y
autodirección como con las nuevas ciencias de la información y el control. Según Karl
W. Deutsch (1912-1992), profesor de origen alemán que radicó muchos años en Estados
Unidos, los griegos empleaban la palabra kybernetes para designar al conductor o timonel de un barco y las palabras «gobernador» y «gobierno» derivan de ella porque cualquiera que dirija los asuntos de un país —o de cualquier organización o comunidad
grande— debe saber, tal como quien dirige la navegación de un barco, «cómo permanecer en el control; cuál es la naturaleza básica y el estado actual del país u organización
que está controlando; cuáles son los límites y oportunidades existentes en el medio al
que debe enfrentarse y cuáles los resultados que desea obtener».59 La esencia del arte del
gobierno resulta de la combinación de estos conocimientos y de su aplicación.
No obstante ser tan antiguo, el concepto de gobierno continúa usándose casi con el
mismo significado porque actualmente en toda comunidad política también existe un
76
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Sistema político, régimen y gobierno
órgano que tiene como tarea la de imponer las reglas de conducta y de tomar las decisiones
necesarias para mantener la cohesión del grupo y ese órgano es el gobierno.60 Aun así, si se
atiende a esta definición de las funciones del gobierno parecería que participan en él las
instituciones representativas como las asambleas, cámaras legislativas o congresos, pero
un acuerdo casi unánime entre los estudiosos del tema es que el gobierno es una tarea
del poder ejecutivo y solamente en los regímenes parlamentarios participa de una forma
más directa el poder legislativo, pues en ese caso el partido mayoritario o una coalición
de partidos elige a un primer ministro para que funja como jefe de gobierno.
En la definición de Mackenzie, por ejemplo, el gobierno incluye a los titulares de los
cargos en las instituciones del poder ejecutivo y de este modo, para él, gobierno «es el
presidente de los Estado Unidos, el primer ministro británico, […] junto con todos aquellos ayudantes que desempeñan funciones oficiales».61 Levi, por su parte, afirma que el
gobierno «coincide con el poder ejecutivo, o mejor dicho con los órganos de la cúspide
de ese poder, o sea con exclusión de todo el aparato de funcionarios que tiene la tarea de
colaborar en el funcionamiento de los servicios públicos»;62 así, dar cumplimiento a las
decisiones gubernamentales es una tarea encomendada a la administración pública.63
En cualquier caso, es debido a la separación de poderes que los órganos legislativos y los
judiciales tampoco forman parte directamente del gobierno a pesar de que «ejercen su
poder dentro de una competencia, más o menos amplia y más o menos directa, según
los casos», con órganos de gobierno, lo que implica también que pueden delimitar y
controlar en cierto modo su acción porque concurren en el ejercicio del poder.64
El estudio comparado de los gobiernos ha sido una de las preocupaciones de los
politólogos ya que constituye la parte de la actividad política que es más visible —y
sujeta a evaluación— para los habitantes de un país. En ese tipo de análisis fue muy útil
partir del planteamiento de Easton acerca del funcionamiento del sistema político debido a que, como se examinó anteriormente, en este concepto se incluyen todas las
interacciones políticas en una sociedad. Sin reparar mucho en las estructuras
institucionales —que efectivamente podrían ser muy diferentes, lo cual se convertiría en
un obstáculo para la comparación—, Easton propuso examinar la vida política en términos de un sistema que recibe ciertas entradas (inputs) de la sociedad y las convierte en
salidas (outputs) que afectan a esa misma sociedad.65 Las entradas (inputs) son demandas o apoyos provenientes del ambiente que rodea al sistema político y las salidas (ouputs)
son las respuestas que elabora el sistema político que, si toma las decisiones adecuadas
para ello, es decir, si hace bien su tarea, lograrán reducir las demandas y aumentar los
apoyos. Según Blondel, «los expertos en política se han visto alentados a examinar el
contenido y las características de las demandas y los apoyos, que constituyen las entradas y a considerar las salidas en términos del proceso de elaboración de decisiones que
pueden encontrarse en todos los gobiernos».66 De esta manera, la definición más precisa
de estas entradas y salidas llevaría a encontrar un parámetro de mayor validez general
que las estructuras constitucionales, anteriormente consideradas como el único
parámetro.67
El nuevo enfoque sugerido por Easton y afinado por Almond puede superar así uno
de los más difíciles problemas en el estudio comparado de los gobiernos, que ha encontrado diferentes normas, instituciones y formas de comportamiento cuya relación no es
simple porque muchas veces algunas estructuras institucionales pueden ser producidas
por cierto tipo de normas, pero ser usadas en un contexto normativo diferente; el
politólogo Jean Blondel (Francia, 1929) pone de ejemplo el uso que dan las dictaduras a
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
77
María Eugenia Valdés Vega
las legislaturas y los partidos políticos para sus propios fines. En ese contexto, hay dos
tipos de procesos sociales desempeñan un importante papel. Primero, cuando las instituciones son «importadas» de otro lugar en un fenómeno de imitación que se produce
porque «los miembros de una comunidad consideran que una estructura que ha sido
eficiente en otro lugar puede contribuir a promover cambios importantes en el comportamiento o el desarrollo de su propia comunidad».68 De acuerdo con Blondel, la historia
de los gobiernos constitucionales del siglo XIX es, en gran parte, la historia de las imitaciones debido a que las «prácticas gubernamentales británica y norteamericana parecían válidas [por lo que] se pensó que era razonable modificar las prácticas de otros
lugares importando las estructuras institucionales norteamericanas o británicas».69 Pero
hay un segundo proceso en el cual deliberadamente se impone una forma de gobierno y
esto conduce a profundas tensiones que deben ser conjuradas aplicando una serie de
«recursos» políticos que van desde la represión, que «no resulta satisfactoria como solución a largo plazo», hasta el intento de mantener las estructuras existentes aunque sea
solamente en el plano formal con el fin de que se desarrolle la legitimidad del nuevo
sistema.70
Desde la teoría institucionalista —una de las vertientes más antiguas del estudio
comparativo de los gobiernos—71 se elaboraron tres modelos de sistemas de gobierno
constitucional que fueron deducibles de la siguiente definición: un sistema de gobierno
sólo podrá considerarse constitucional si el cuerpo electoral toma parte en la selección
de los gobernantes. Después tiene un postulado: el gobierno constitucional implica una
distinción (no necesariamente una separación de poderes) entre legislativo y ejecutivo
porque se dejan las políticas generales a un cuerpo amplio que las aborda y examina
sosegadamente, y los temas más específicos se dejan «a un cuerpo menor y permanente,
facultado para actuar en casos de emergencia».72 Esta distinción es la base de la distribución de poderes legislativos y ejecutivos en los gobiernos constitucionales. Al final,
esta teoría indica el corolario de que «un sistema no será constitucional si el legislativo es
inferior al ejecutivo» ya que «sería ilógico permitir que el ejecutivo fuera superior al
legislativo» si este último trata los temas generales y el ejecutivo las cuestiones de detalle
y las situaciones de emergencia.73
Debido al corolario acerca de que el legislativo sólo puede ser igual o superior al
ejecutivo, se desprende la existencia de tres sistemas constitucionales de gobierno:
1. Gobierno de convención. Si el legislativo es superior al ejecutivo, el ejecutivo
procede del legislativo.
2. Gobierno parlamentario. Si el legislativo es igual al ejecutivo y ambos están en
una relación recíproca de poder.
3. Gobierno presidencialista o de separación de poderes. Si el legislativo es igual al
ejecutivo y están totalmente separados; en este último caso, el ejecutivo tiene
que surgir directamente del cuerpo electoral.74
Sobre los países de América Latina, como observación final puede afirmarse que el
principio de la separación de poderes fue plenamente incorporado y la gran mayoría de
los textos constitucionales están estructurados de acuerdo con él. Sin embargo, la realidad histórica de los pueblos latinoamericanos «muestra claramente que el equilibrio y
armonía entre poderes no se ha conseguido y que, en cambio, el poder ejecutivo ejerce
78
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Sistema político, régimen y gobierno
un claro predominio sobre los otros dos».75 La principal razón para explicar esta contradicción reside en que el presidencialismo latinoamericano derivó de un fenómeno de
imitación de los Estados Unidos.76
Después de analizar las instituciones políticas de una decena de países latinoamericanos, Duverger reflexionó alrededor de la paradoja que hay entre el hecho de que estos
pueblos, «desde la aurora misma de su independencia y aún antes, han tenido por su
más alta vocación política vivir en un sistema de libertad y democracia», y la constatación de que «tal deseo ha sido más una pretensión frustrada que una realidad conseguida. Por un lado, han marchado grandes definiciones programáticas; por otro, las realidades cotidianas: golpes de Estado, dictaduras, fraudes electorales, marginalidad política del pueblo, escasa participación social… Una vez más podría concluirse que es vano
esperar que las instituciones políticas democráticas funcionen en comunidades que no
sean socialmente democráticas».77 Es tarea de los ciudadanos y gobernantes de nuestra
América que esta paradoja pueda disolverse.
Resumen
1. Después de la segunda guerra mundial hubo una innovación intelectual en la ciencia política. Con la influencia de Max Weber, Talcott Parsons y Harold Lasswell, se
impulsó el concepto de sistema político debido a que se pensó que el antiguo concepto de Estado no era útil para el análisis de las nuevas realidades políticas.
2. David Easton elaboró el concepto de sistema político sobre la idea central de que la
distinción entre el resto de las interacciones sociales y las interacciones políticas es
que éstas se orientan predominantemente hacia la asignación autoritaria y autorizada de valores para una sociedad. Las asignaciones distribuyen cosas valoradas
entre personas y grupos.
3. En la sociedad existen numerosas conductas que no se consideran como estrictamente políticas donde también se establecen asignaciones obligatorias; son los «sistemas parapolíticos» de los grupos y subgrupos. El concepto de sistema político se
reserva para la vida política de toda la sociedad. La diferencia principal entre ellos
reside en la serie de asuntos de que se ocupan, ya que los sistemas políticos societarios
son más incluyentes que todos y cada uno de los sistemas parapolíticos.
4. Las autoridades de los sistemas políticos se distinguen porque tienen una capacidad especial para movilizar los recursos y energías de los miembros del sistema y
aplicarlos a objetivos amplios o especificados, y a causa de que pueden hacerlo en
nombre de la sociedad y con la autoridad obtenida por la aceptación de su posición
en ella.
5. A partir del esquema propuesto por Easton es posible establecer cuatro diferencias
entre los conceptos sistema político y Estado respecto a la relación gobernantesgobernados en las sociedades: a) el énfasis en las sanciones formales aplicadas por
las autoridades, b) la incorporación de la noción de soberanía, c) el reconocimiento
del Estado como una especie de sistema político, y d) el papel de la aceptación que
deben tener las autoridades por parte de la sociedad.
6. Definición casi textual de Easton: el sistema político es el conjunto de pautas de
interacción por medio de las cuales se asignan valores en una sociedad; las más de las
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
79
María Eugenia Valdés Vega
veces esas asignaciones son aceptadas por la mayor parte de sus integrantes como
autoritarias (y autorizadas en razón de tal aceptación).
7. Algunas críticas a la teoría sistémica aplicada a la política son: a) establece relaciones de semejanza entre cosas distintas; b) implica un equilibrio o armonía de partes; c) se basa en un prejuicio conservador y estático.
8. Definición derivada de los aportes de Almond y Powell: el sistema político es un
sistema no necesariamente armónico ni estable de interacción interdependiente que
en cualquier sociedad es el único que está autorizado por los individuos que la componen para obligar a la obediencia de las leyes porque además tiene el poder autoritario para hacerlo.
9. Hacia la mitad del siglo XX no había todavía suficiente claridad para una definición
científica y actualizada del concepto de régimen político que ajustara cuentas con
las herencias teóricas anteriores de la filosofía política, la historia, la economía y la
ciencia jurídica.
10. Régimen político podría definirse como el conjunto de normas formales e informales
conocidas y aceptadas por los actores que aspiran a acceder y ejercer el poder político
regulados por ellas; hay cambio de gobierno pero no de régimen en tanto permanezcan
las mismas normas y se trate de los mismos actores.
11. En toda comunidad política, el gobierno es el órgano que tiene la tarea de imponer las
reglas de conducta y de tomar las decisiones necesarias para mantener la cohesión del
grupo. El gobierno es una tarea del poder ejecutivo y solamente en los regímenes
parlamentarios participa el poder legislativo de una forma más directa.
12. Desde la teoría institucionalista se elaboraron tres modelos de sistemas de gobierno
constitucional: a) gobierno de convención, el legislativo es superior al ejecutivo pues
éste procede de aquél; b) gobierno parlamentario, el legislativo es igual al ejecutivo y
ambos están en una relación recíproca de poder; C) gobierno presidencialista o de
separación de poderes, el legislativo es igual al ejecutivo y están totalmente separados;
en este último caso, el ejecutivo tiene que surgir directamente del cuerpo electoral.
Lecturas Ampliatorias
Los siguientes textos siguen el orden de los temas tratados en este capítulo. Aunque la
lectura completa de los libros es muy recomendable para los estudiantes de ciencia
política o para quienes tengan interés profesional por la teoría, se indican las páginas
que corresponden a los apartados o capítulos más importantes para ampliar la comprensión de las propuestas analíticas que se abordaron en el capítulo.
Sistema político:
EASTON,
David. Esquema para el análisis político, Amorrortu, Buenos Aires, 7.ª reimp., 1996
[1965], pp. 62-112.
David Easton desarrolla en este libro las bases conceptuales de su enfoque teórico sobre los
sistemas políticos como conjuntos de pautas de interacción para asignar valores en una
sociedad. En las páginas que se recomiendan hay una amplia exposición de las características y los límites o fronteras de los sistemas políticos, y del ambiente general que los rodea.
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Sistema político, régimen y gobierno
Régimen:
MORLINO, Leonardo, Cómo cambian los regímenes políticos. Instrumentos de análisis, Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985 [1980], pp. 19-46 y 81-115.
Leonardo Morlino, profesor de la Universidad de Florencia, ofrece en este libro un
aporte clave para comprender los procesos de transición democrática en los países
sudamericanos. En las páginas que se indican, Leonardo Morlino retoma las elaboraciones de David Easton sobre los conceptos de sistema político y de régimen para luego
analizar cuidadosamente cómo pueden aplicarse teóricamente en los procesos de cambio y estabilidad en las sociedades.
O’DONNELL, Guillermo y Philippe SCHMITTER, Transiciones desde un gobierno autoritario/4
Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, Paidós, España, 1994 [1986],
pp. 19-30.
Al leer este reducido número de páginas, se tendrán las definiciones y las premisas con
las cuales trabajaron los autores en un ambicioso proyecto de investigación sobre las
transiciones a la democracia desde regímenes autoritarios. Los conceptos definidos
(transición, régimen político, liberalización y democratización) son indispensables para
comprender los procesos de cambio ocurridos en el mundo durante la última década
del siglo XX.
Gobierno:
BLONDEL, Jean, «Introducción», en Blondel, Jean et al., El Gobierno: Estudios comparados,
Alianza Universidad, Madrid, 1981 [1969], pp. 11-48.
Blondel expone en la introducción de este libro las dificultades inherentes en el análisis
comparado de los gobiernos y las condiciones que requiere un modelo comparado para
cubrir toda la gama de pautas de gobierno, además de que realiza una evaluación del
estado que guardaban las teorías parciales destinadas a explicar partes específicas del
proceso gubernamental cuando fue escrito el trabajo.
BOBBIO, Norberto, La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político,
FCE, México, 3.ª reimp., 1992 [1976].
En esta obra fundamental, Norberto Bobbio trata de responder a la cuestión sobre
cuáles y cuántas son las maneras en que se ha dado forma a la organización de la vida
colectiva, al gobierno de las sociedades. Aunque solamente incluye algunos autores que
considera ejemplares, examina varias de las respuestas más significativas desde la filosofía griega hasta los umbrales de la edad contemporánea, sin que eso suponga que su
interés sea histórico ya que se plantea explícitamente una exigencia conceptual.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Texto básico que ningún ciudadano mexicano debe desconocer, especialmente los estudiantes de ciencia política. Es la ley fundamental que guía la vida política de México y
fue producto de luchas históricas que nos constituyeron como ciudadanos con deberes
y derechos.
(Footnotes)
1. Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell, Política comparada, Paidós, Buenos Aires, 1972 [Ed.
original,1966], p. 14.
2. Además del provincialismo, otros dos rasgos negativos de los estudios politológicos en la segunda posguerra del siglo XX señalados por Almond y Powell eran el descriptivismo y el formalismo. El
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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María Eugenia Valdés Vega
primero alude a que la mayor parte de los estudios se limitaban a describir las características de los
sistema políticos analizados «sin ninguna preocupación teórica, sin ninguna ambición de elaborar
teorías o de someterlas a la criba en el caso concreto, sin ningún intento de comparación explícita,
seria, rigurosa»; el segundo rasgo negativo se refiere a «una excesiva atención a las variables formales,
a las instituciones, a las normas y a los procedimientos, con total menoscabo del funcionamiento real
de los sistemas políticos, de las interacciones entre estructuras, de los procesos, de los cambios. Salvo
contadas excepciones, la ciencia política de los años cincuenta era por tanto fundamentalmente
eurocéntrica, descriptiva y formalista». (Gianfranco Pasquino, 1994, «Naturaleza y evolución de la
disciplina», en Gianfranco Pasquino et al., Manual de Ciencia Política, Alianza Universidad Textos, n.º
125, Madrid, 1994, p. 21.)
3. El conductismo o conductivismo es un enfoque politológico «caracterizado por el estudio del
comportamiento observable de los actores políticos a través de investigaciones cuantitativas». El nacimiento de este enfoque en los años cincuenta «supuso una auténtica revolución de la disciplina, hasta
entonces limitada al análisis más o menos formal de las instituciones, ya que por primera vez se
aplicaba efectivamente el método científico en los estudios políticos. No obstante, su propia exigencia
epistemológica le hizo descuidar la producción de teorías, restringiendo su interés, al concentrarse en
las conductas observables y los ámbitos donde era posible medir». (Ignacio Molina y Santiago Delgado, Conceptos fundamentales de la Ciencia Política, Alianza Editorial, Madrid, 3.ª reimp., 2004, p. 26.)
4. Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell, op. cit., p. 17.
5. Juan Carlos Portantiero, «Sociedad civil, Estado y sistema político», en Juan Enrique Vega
(coord.), Teoría y política en América Latina, Centro de Investigación y Docencia Económica, México,
2.ª ed., 1984, p. 191.
6. Idem.
7. Juan Carlos Portantiero afirma que «detrás de ese reemplazo emergía una historia intelectual no
inocente», cuya trayectoria tendría que delinearse. Cita un artículo de J. P. Nettl donde se reivindicaba al
Estado como «variable conceptual» pues la erosión del concepto de Estado coincidía en el tiempo y era
claramente una parte funcional del desplazamiento del centro de gravedad de las ciencias sociales hacia
Estados Unidos a partir de finales de la década de los treinta. (J. P. Nettl, «The state as a conceptual
variable», en World Politics, n.º 20, 4 de julio de 1968, p. 561. Citado por Portantiero, idem.)
8. En la mitología griega, el posadero Procusto serraba los pies de los huéspedes más altos para
que no sobresalieran de la cama y a los bajitos los estiraba hasta que alcanzaban la estatura justa del
lecho. Con la referencia al «lecho de Procusto», Easton ilustraba cómo los politólogos trataban infructuosamente de estudiar realidades políticas novedosas y muy diferentes a las que sirvieron para acuñar el significado de los viejos conceptos (http://www.interrogantes.net).
9. David Easton, Esquema para el análisis político, Amorrortu, Buenos Aires, 7.ª reimp., 1996 [Ed.
original, 1965], p. 79.
10. Ibíd., pp. 65-66.
11. (Ibíd., p.79). Debe aclararse que en inglés la definición de las interacciones políticas es la
siguiente: «… what distinguishes political interactions from all other kinds of social interactions is
that they are predominantly oriented toward the authoritative allocations of values for a society» (no
es subrayado de Easton). La palabra authoritative tiene en ese idioma dos acepciones: 1) «De autoridad, de la naturaleza de la autoridad, ejerciendo o asumiendo poder; imperativo, dictatorial, dominante»; y 2) «En posesión de derechos o autoridad reconocida; con derecho a obediencia o aceptación». La aclaración es pertinente ya que en español existen dos palabras distintas (autoritario y autorizado) para cada uno de los dos significados, pero en la traducción que se está utilizando se atribuye
a authoritative sólo el primero y eso tiene implicaciones importantes para la comprensión del enfoque
teórico eastoniano (Véase David Easton, A framework for Political Análisis, The University of Chicago
Press, USA, 1979 [Ed. original 1965], p. 50. Oxford English Dictionary Online, http://dictionary.oed.com).
12. David Easton, op. cit., pp. 76 y 79-80.
13. Easton se refiere a que, con el fin de obligar a que se cumplan sus asignaciones, algunos
sistemas parapolíticos como las familias, las iglesias, las hermandades y otros subgrupos como las
organizaciones delictivas, pueden aplicar sanciones poderosas como «la excomunión, el ostracismo,
la expulsión o la coerción ejercida por medio de la violencia» debido a que en ellos se hallan leyes
constituidas, competencia por el control entre las elites dominantes y ambiciosas, y grupos de presión
o facciones (Ibíd., pp. 82 y 81).
14. Sin embargo, y haciendo clara alusión a las autoridades de sistemas parapolíticos tales como
sindicatos, empresas económicas, clubes deportivos y otros, aclara que existen nombres mejores para
ese tipo de roles en los sistemas parapolíticos: comité ejecutivo, consejo de gobierno o junta directiva.
82
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Sistema político, régimen y gobierno
(Ibíd., p. 85.)
15. Idem.
16. Ibíd., p. 84.
17. Ibíd., p. 85.
18. Idem.
19. Véase capítulo sobre el Estado en este libro.
20. Antonella Attili señala que aunque es cierto que en el Estado democrático el titular de la
soberanía es el pueblo y se marcan límites a los poderes y funciones del poder político estatal, también
lo es que la soberanía popular se somete al imperio de la ley, «al control de constitucionalidad de las
leyes por parte de los tribunales constitucionales, que define las coordenadas en el de las cuales se
ejerce dicho poder supremo»; ella aclara que es el poder político estatal el que ejerce dicha soberanía
a través de sus instituciones. (Véase el capítulo «Soberanía» en este mismo libro).
21. David Easton, Esquema para el análisis político, Amorrortu, Buenos Aires, 7.ª reimp., 1996 [Ed.
original 1965], p. 138.
22. Idem.
23. Ibíd., pp. 138-139.
24. Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell, Política comparada, Paidós, Buenos Aires, 1972 [Ed.
original 1966], p. 20.
25. Tácitamente, Almond y Powell reconocieron que sí establecían relaciones de semejanza entre
cosas distintas y hacían analogías entre el sistema político con otros sistemas como el mecánico o el
biológico. Así, ponían el ejemplo de un automóvil al que el desgaste de los anillos del motor origina que
«queme aceite», lo que a su vez deteriora el funcionamiento de las otras partes y lleva finalmente a que
decline la fuerza del vehículo. De forma análoga, plantearon que el surgimiento de los partidos populares o los medios masivos de comunicación en un sistema político modifican el comportamiento de
las restantes estructuras que lo componen y afectan su capacidad general en relación con el ambiente
interno y externo que lo rodea. (Ibid, pp. 20 y 25.)
26. Ibíd., p. 25.
27. Almond y Powell dicen que se deben considerar a los sistemas políticos «como entidades
totales que modelan y son modeladas por sus contextos ambientales. Por ejemplo, el desarrollo de una
burocracia especializada y un ejército profesional en un sistema político puede derivar de la interacción
de éste con otras naciones de su ámbito. Los gobernantes de la primera nación pueden concebir
ambiciones de expandir su territorio o verse forzados a desarrollar sus posibilidades militares a causa
de las amenazas de invasión de sus vecinos. Los gobernantes de un sistema político pueden responder
a cambios iniciados en sus propias sociedades: el crecimiento del comercio, la acumulación de riqueza, el hambre o desastres militares. Tales cambios internos son capaces de aumentar la presión sobre
el sistema político forzándolo a desarrollarse si desea sobrevivir. A menos que nuestra concepción del
sistema político nos permita encarar de manera adecuada la interacción de este último con su contexto interno e internacional, no podremos comprender los procesos y desarrollos políticos». (Ibíd., pp.
20 y 21.)
28. En una familia, por ejemplo, los roles que la constituyen son los de madre y padre, marido y
mujer, hermano y hermana; la familia es el conjunto de roles interactuantes de sus miembros, quienes
también pueden tener un papel como miembros en la escuela, los negocios o las iglesias. (Ibíd., p. 26.)
29. Los límites de los sistemas políticos están sujetos a fluctuaciones relativamente grandes porque a veces —como es el caso del ejercicio del voto o durante un conflicto bélico— los límites se
vuelven más amplios y fluidos. Los límites se vuelven más fluidos durante una guerra en la medida en
que muchos individuos son reclutados para el servicio militar y los negocios deben someterse a las
medidas de seguridad que se decidan. En los comicios electorales también se amplían los límites
puesto que los votantes se convierten en políticos por un día. Cuando las condiciones normales retornan, vuelven a contraerse los límites del sistema político. (Idem.)
30. Ibíd., pp. 24-25. Anomia es una palabra de origen francés que significa ausencia de normas. (Pratt
Fairchild, H. Diccionario de Sociología, FCE, México, 12.ª reimp., 1987 [Ed. original, 1944], p. 12.)
31. Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell, op. cit., p. 24.
32. Ibíd., p. 25.
33. Michelangelo Bovero, «Lugares clásicos y perspectivas contemporáneas sobre política y poder», en Norberto Bobbio y Michelangelo Bovero, Origen y fundamentos del poder político, Grijalbo,
México, 1985 [Ed. original, 1984], p. 46.
34. Ibíd., pp. 51 y 52.
35. Ibíd., p. 62. (Cita a Jürgen Habermas, Problemi di leggitimazione nello Stato moderno, en Per la
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María Eugenia Valdés Vega
ricostruzione del materialismo storico, Etas, Milán, 1979 [Ed. original, 1976], pp. 207-208. Subrayados
de Habermas.)
36. Ibíd., pp. 23-24.
37. El jurista, sociólogo y político Maurice Duverger nació en Francia en 1917. Inició su carrera
como jurista en la Universidad de Burdeos y se implicó cada vez más en la ciencia política; en 1948
fundó a una de las primeras facultades de esta disciplina en su universidad y publicó muchos libros y
artículos en periódicos, especialmente para Le Monde. Desde 1989 hasta 1994 fue representante del
Partido Socialista Europeo en el Parlamento Europeo (http://es.wikipedia.org/wiki/Maurice_Duverger).
38. Según Duverger, los regímenes políticos se definen en cierto modo como Max Weber definía el
«tipo ideal» que le servía para analizar las sociedades: a partir del análisis comparativo de regímenes
concretos puede elaborarse «un modelo común a varios de ellos, de carácter abstracto y sistematizado, que sirve para explicarlos». (Maurice Duverger, Instituciones políticas y derecho constitucional,
Ariel, México, 2.ª reimp., 1992 [Ed. original, 1955], p. 33.)
39. Idem.
40. W. J. M. Mackenzie, «La ciencia política», en Jean Piaget et al., Tendencias de la investigación en
las ciencias sociales, Alianza Universidad, n.º 45, Madrid, 1982 [Ed. original, 1970], p. 507.
41. Idem.
42, Leonardo Morlino, Cómo cambian los regímenes políticos. Instrumentos de análisis, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1985 [Ed. original, 1980], p. 37.
43. Ibíd., p. 38. (Sobre los aportes teóricos alrededor del concepto de régimen político, Leonardo
Morlino cita a David Easton, A Systems Analysis of Political Life, Wiley & Sons, Nueva York, 1967, pp.
171-219).
44. Leornardo Morlino, op. cit., p. 38.
45. Idem.
46. Ibíd., p. 39.
47. Idem.
48. Alberto Lettieri, Seis lecciones de política, Prometeo, Buenos Aires, 2005, pp. 129. (Véase Lúcio
Levi, «Régimen político», en Norberto Bobbio et al., Diccionario de Política, Siglo XXI, t. II, México, 6.ª
ed., 1991 [Ed. original, 1976], p. 1362).
49. Lúcio Levi, «Régimen político», op. cit., p. 1363.
50. Idem.
51. W. J. M. Mackenzie, op. cit., pp. 511-512.
52. Lúcio Levi, ibíd., pp. 1363-1364.
53. Ibíd., pp. 1365-1366.
54. Guillermo O’Donnell y Philippe C. Schmitter, Transiciones desde un gobierno autoritario/4 Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, Paidós, España, 1994 [Ed. original, 1986], pp. 19-20 y
118.
55. Estos conjuntos de pautas dan lugar a regímenes «autoritarios» o «democráticos». (Ibíd., p. 118.)
56. Gerardo L. Munck, Disaggregating political regime: Conceptual Issues in the Study of
Democratization, Working Paper, n.º 228, agosto de 1996, p. 6. (www.nd.edu/~kellog/WPS/228.pdf).
Existe traducción en Víctor Alarcón Olguín (coord.): Metodologías para el Análisis Político, México,
coed. UAM/ Plaza y Valdés, 2006, pp. 237-278. Se cita la paginación del texto en inglés.
57. La revisión se basó en el apéndice del trabajo de Munck en el que presenta dieciséis definiciones del concepto de régimen político a partir de las cuales es posible comparar sus coincidencias y
diferencias. (Ibíd., pp. 34-36.)
58. W. J. M. Mackenzie, op. cit., p. 509. Por ejemplo, en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos se establece con mucha claridad la forma de gobierno ya que señala como voluntad
del pueblo de México constituirse en una república representativa, democrática y federal que se compone de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una
federación (Art. 40). Para su ejercicio, el poder de la federación se divide en legislativo, ejecutivo y
judicial (Art. 49). El Poder Legislativo se deposita en un congreso general (el Congreso de la Unión)
dividido en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores (Art. 50); el Poder Judicial se deposita
en la Suprema Corte de Justicia, en un tribunal electoral, en tribunales colegiados y unitarios de
circuito, y en juzgados de distrito (Art. 94); y el Poder Ejecutivo es ejercido por un solo individuo que
se denomina «Presidente de los Estados Unidos Mexicanos» (Art. 80). Las relaciones entre los tres
niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) se rigen por los artículos 115 a 122. En los 136
artículos que contiene, la también llamada Carta Magna regula las instituciones políticas fundamentales de México, aunque existen muchos otros ordenamientos más específicos. (Constitución Política de
84
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Sistema político, régimen y gobierno
los Estados Unidos Mexicanos, Instituto Federal Electoral, México, abril de 2000.)
59. Karl W. Deutsch, Política y gobierno, FCE, México, 1993 [Ed. original, 1970], pp. 20-21. En
español la palabra gobierno deriva directamente del latín gubernare, que a su vez proviene del griego
kybernetes.
60. Lúcio Levi aclara que en los idiomas latinos el significado de la palabra gobierno difiere del que
tiene la palabra government en los países con idiomas anglosajones porque en ellos significa, «grosso
modo, lo que en el continente europeo se designa con la expresión régimen político» y por lo tanto
tiene una acepción mucho más amplia que el término gobierno. Para referirse al gobierno, en Inglaterra y Estados Unidos se usan los términos cabinet y administration, respectivamente (Lúcio Levi,
«Gobierno», en Norberto Bobbio et al, Diccionario de Política, Siglo XXI, t. I, México, 7a. ed., 1991 [Ed.
original, 1976], pp. 710-711).
61. W. J. M. Mackenzie, op. cit., p. 507.
62. Lúcio Levi, op. cit., p. 711.
63. Sobre este punto, Mackenzie dice que en teoría se puede hacer una distinción entre las funciones administrativas del ejecutivo y su papel político pero que esto tal vez pueda inducir a error ya que
no se puede comprender ninguna administración fuera de su contexto político; si bien el gobierno está
efectivamente al frente de la administración, en cierto modo «se puede separar su papel, en tanto que
consejo de administración» en lo que se conoce como la administración pública. (W. J. M. Mackenzie,
op. cit., p. 510.)
64. Lúcio Levi, op. cit., pp. 711-712.
65. Jean Blondel, «Introducción», en Jean Blondel et al., El Gobierno: Estudios comparados, Alianza Universidad, Madrid, 1981 [Ed. original, 1969], p. 26.
66. Idem.
67. En una evidente extrapolación del enfoque sistémico propuesto por David Easton con la intención de aplicarlo al estudio comparado de los gobiernos, Blondel se apoyó en la contribución que
hicieron Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell en 1966 para aclarar el funcionamiento del sistema
político (que Easton solamente había esbozado de manera general y abstracta). En el proceso de
conversión que tiene lugar dentro del sistema político, Almond demostró que las funciones que pueden
incluirse entre las entradas y las salidas de todos los sistemas políticos son seis: del lado de las entradas, las demandas 1) se formulan (o articulan) y 2) se combinan (o agregan); del lado de las salidas, las
normas 3) se formulan (elaboración de normas), 4) aplican (aplicación de normas) y 5) adjudican en
casos particulares (adjudicación de normas). Después, estas diversas actividades 6) se comunican
dentro del sistema y fuera de él. (Ibíd., p. 27.)
68. Ibíd., pp. 22-23.
69. Ibíd., p. 23.
70. Idem.
71. El institucionalismo es un enfoque de la ciencia política que se orienta al estudio de la estructura y el funcionamiento de las organizaciones públicas. En sus orígenes, la ciencia política era exclusivamente institucionalista y se centraba en el estudio comparado de las constituciones nacionales
desde una perspectiva jurídico-formal; esta especie de derecho establecía juicios normativos afirmando las bondades de un marco institucional u otro y sus efectos sobre la gobernación. Tal punto de vista
fue considerado excesivamente descriptivo y cualitativo por las nuevas corrientes empiristas de los
años cincuenta, las cuales estaban preocupadas por dotar de estatus científico a sus investigaciones y
por ello abandonaron el estudio de las instituciones ya que no pueden someterse a medición. Sin
embargo, la importancia de los poderes públicos hizo que el mundo anglosajón volviera a ellos a partir
de los años ochenta y desde entonces surgió un neoinstitucionalismo que se centra de nuevo en el
papel que juegan las variables organizativas y que no sólo se fija en normas y procedimientos regulados sino también en los componentes informales, como los valores y códigos de conducta de los
funcionarios que pueden afectar trascendentemente a la vida política. El institucionalismo actual no
ha vuelto a ser la corriente dominante exclusiva de antaño ni comparte un mismo marco teórico; sus
seguidores inclusive difieren en cuanto al concepto mismo de institución, a la que identifican con lo
que podría denominarse estructura en sentido genérico. (Ignacio Molina y Santiago Delgado, op. cit.,
pp. 63-64.)
72. Jean Blondel, op. cit., p. 42.
73. Idem.
74. En todos estos casos, los partidos políticos representan «la principal variable estructural para
explicar las diferencias de funcionamiento entre los sistemas de gobierno». (Ibíd., pp. 42 y 44.)
75. Maurice Duverger, Instituciones políticas y derecho constitucional, Ariel, México, 2.ª reimp.,
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
85
María Eugenia Valdés Vega
1992, p. 606.
76. Duverger explica que a pesar de que en la Constitución norteamericana de 1787 no figuran las
palabras «federal» o «federación», la adhesión al sistema federal de distintos países latinoamericanos
(él usa el término «iberoamericanos») se debió decisivamente a la influencia ejercida por el ejemplo de
los Estados Unidos. Sin embargo, añade, «hay que recordar que allí se fue de la federación de las
antiguas colonias a la independencia frente a Inglaterra, mientras que en los países [latinoamericanos] se pretendía ir, de modo artificioso, a la federación desde el Estado independiente». (Ibíd., p.
604.)
77. Ibíd., p. 591.
86
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
5
CIUDADANOS Y DERECHOS HUMANOS
Alejandro Favela
I. Ciudadanos
El concepto de ciudadanos es de suyo un concepto complejo, pues encierra múltiples
significaciones de carácter histórico, jurídico, social, político y cultural. La dimensión
más sencilla de comprender, es aquella referida a su contenido jurídico, pues en cada
sociedad donde han existido los ciudadanos, se ha establecido cuales son los requisitos
que un individuo debe cumplir para ser poseedor de esa calidad. Normalmente han
estado vinculados al lugar de nacimiento y la familia a la que se pertenece, a la edad, al
sexo, a la cuantía de los ingresos o posesiones a la sanidad mental y a no ser sujeto de
procesos penales.
En el mundo contemporáneo, un individuo que ha nacido en un Estado Nación y
que tiene una edad superior a 18-21 años, con casi absoluta certidumbre, es parte de la
comunidad política de ese Estado Nación y por ello es un ciudadano de ese Estado
Nación, lo que conlleva obligaciones y derechos, en tanto parte de dicha colectividad. El
ciudadano moderno, en el ejercicio de sus derechos y obligaciones ejerce las libertades
que esos derechos le otorgan y es ahí cuando establece prácticas políticas basadas en la
cultura imperante en su sociedad y establece vínculos de sociabilidad que contribuyen
al entramado social de dicha comunidad política.
Cuando se habla de ciudadanos, se está de manera implícita hablando también de
comunidades políticas de carácter democrático, pues el marco institucional en el que el
ciudadano puede hacer uso de las libertades que su status le otorga, sólo pueden tener
verificativo, en aquellas sociedades donde el ejercicio de las libertades individuales está
garantizado por un estado de derecho. El ciudadano es parte de sociedades políticas
democráticas, las cuales se substancian, precisamente, con el ejercicio de esos derechos
y libertades que hacen del ciudadano un tipo especial se sujeto político.
No en todas las sociedades puede haber ciudadanos. En las sociedades políticas,
donde no existen las libertades individuales, aun y cuando de manera formal, se señalen
esas características a los individuos, en la medida que no hay libertad para ejercer la
libertad de pensamiento, de expresión, de asociación, de manifestación, de oposición,
no hay ciudadanos. Solamente en las sociedades democráticas pluralistas, hay ciudadaTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
87
Alejandro Favela
nos que hacen de sus derechos una forma de convivencia social, constituyendo a través
de esa convivencia una cultura política democrática en la cual, la dimensión jurídica es
solamente un sustento institucional para que sea posible una práctica histórica y política que en cada país tiene derroteros diversos, ricos y variados que se construyen a partir
de las necesidades, propuestas y acciones que los mismos ciudadanos van generando a
cada momento de su devenir como sociedades.
Una visión general
La revolución francesa tuvo una consigna que a lo largo del tiempo, —ya mas de dos
siglos—, no ha perdido vigencia, el viejo llamado a la libertad, la igualdad y la fraternidad, continua siendo actual, pues la democracia, desde esas fechas se ha ido transformando, de una aspiración a una realidad social y política en una gran parte de los sistemas políticos que en ese periodo se han ido constituyendo.
El siglo XIX y buena parte del siglo XX fueron el periodo en el cual se desintegraron
los imperios coloniales y surgieron numerosos países independientes que bajo diversas
circunstancias y avatares, han ido conformando sociedades que son democráticas o
pretenden consolidar ese tipo de régimen político. La transición a la democracia, no ha
sido únicamente tarea de instaurar instituciones que puedan enmarcarse bajo ese rubro,
sino que las sociedades para serlo de manera efectiva, han tenido que transformar la
cultura política dominante en sus sociedades, a fin de que la cultura política democrática, sea la que haga funcionales y vigentes a dichas instituciones políticas. Instituciones
políticas democráticas y cultura política democrática, tienen como eje vertebrador a un
nuevo tipo de sujeto político: el ciudadano.
El ciudadano es un sujeto político que no puede ser concebido al margen de sus
conciudadanos,1 es decir al margen de una determinada comunidad política, por tanto
igual a ellos en derechos y obligaciones y que para ser eso, un ciudadano, requiere de la
libertad que el sistema político en el que se desenvuelve, le tiene que garantizar. La
libertad, la igualdad y la fraternidad, son por tanto las divisas fundamentales del sujeto
político de la democracia. El ciudadano no es un Robinsón, es por definición parte de
una comunidad política organizada a partir de los principios de la democracia y de la
misma manera que la democracia no es concebible sin ciudadanos, los ciudadanos no
son concebibles al margen de un régimen político de tipo democrático.
La revolución francesa, como parte de su programa político dio a conocer en 1789,
una proclama «La declaración de los derechos del hombre»,2 la cual en 1893 fue reformada para añadir el término ciudadano y ser la base de la nueva constitución francesa.
Los derechos del hombre y el ciudadano en la concepción revolucionaria de Francia, en
realidad estaban concebidos como los derechos del hombre y el ciudadano francés, es
decir, esos derechos era pensados desde el derecho positivo, como una conquista que
ciertos hombres podían tener, siempre y cuando fueran ciudadanos de un sistema político que era el francés y que ese sistema político era el que iba a garantizar su pleno
ejercicio. Esta concepción en la que los derechos y las calidades de los hombres, la de la
ciudadanía, están ligados a un determinado sistema político, se opone a la concepción
ius naturalista, que considera que todo hombre por el simple hecho de serlo es portador
de derechos. La Francia revolucionaria marcó claramente que los derechos lo son en
tanto que existe una autoridad política que los garantiza y que basa en la vigencia de
88
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Ciudadanos y derechos humanos
esos derechos su razón de ser, en tanto instituciones políticas, de tal manera que instituciones democráticas y derechos de los ciudadanos, son concebidos como una construcción histórica, vigente en un tipo determinado de régimen político que es el democrático
y que tienen verificativo en tanto, una cultura política que es la democrática da continuidad a esos derechos y a esas obligaciones de los ciudadanos.
La importancia de los términos de fraternidad y conciudadanidad es sobremanera
importante, pues ambos se refieren a una vida en común, es decir, a una comunidad de
intereses que unen a esos ciudadanos para el logro de sus aspiraciones. El ciudadano es
un sujeto individual, pero es también un sujeto social, pues esa ciudadanía no tiene
ningún sentido sino es en referencia a la libertad y la igualdad que tiene frente a otro
igual, es decir, frente a otro ciudadano y frente a un gobierno constituido que garantiza
la libertad y la igualdad de cada uno de los ciudadanos.
Un gobierno democrático3 basa su funcionamiento en la existencia de ciudadanos y
tiende a satisfacer las necesidades de los mismos, son los ciudadanos los que le dan sus
insumos y en el respeto a los derechos de los ciudadanos es que se desarrolla la sociabilidad de los mismos ciudadanos. Un sistema político democrático basa su fortaleza en el
pluralismo que los ciudadanos, en cuanto a sus opiniones y en cuanto a sus actuaciones
tienen, manifiestan y realizan. La democracia es plural, precisamente porque sus ciudadanos son diversos y tienen la libertad para serlo y manifestarlo y porque el sistema
político democrático donde viven está obligado a respetar y preservar, dicha pluralidad.
Precisiones conceptuales
La noción de ciudadanía4 es aquella referida a la calidad que ciertos individuos encarnan, al ser ciudadanos.5 La ciudadanía, no es una característica natural de los hombres,
sino una construcción cultural, propia, por tanto, solamente de aquellas sociedades que
presentan al menos las siguientes características básicas: en primer lugar, que en ellas
exista la identificación de las personas, con la noción de individuo; en segundo lugar,
que los individuos a los que se les reconoce la calidad de ciudadanos, tengan un elemento vinculatorio para formar una sociedad; tercero, que entre los ciudadanos exista un
término de igualdad frente a la ley y cuarto, que las relaciones entre los ciudadanos y
entre estos y la sociedad que los agrupa y regimienta, se de a partir de la ley común a
todos ellos.
La ciudadanía, sin la noción de participación, sería un término vacío, pues el ciudadano es por definición un sujeto que tiene el derecho de participar en la toma de decisiones públicas y/o a ser, él mismo, un elemento designado o electo por la colectividad
civil,6 para desempeñar, cargos de gobierno o de representación en alguna instancia de
gobierno.
El concepto de ciudadanía tiene como complemento lógico el concepto de gobierno
democrático. Sin instancias de gobierno, no es concebible el concepto de ciudadano,
pues el ciudadano es el tipo de individuo que bajo ciertas formas de gobierno, da sustancia con su participación, a esas formas de gobierno. Ciudadano y gobierno democrático,
son conceptos que forman una díada indisoluble en los regímenes democráticos.
La agrupación de ciudadanos en sociedad, da lugar a la sociedad civil, que no es
otra cosa que aquel tipo de sociedad formada por ciudadanos. Sociedad civil es aquella
en la que el elemento aglutinador es la sociabilidad, pues civil deriva de la civis latina, es
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
89
Alejandro Favela
decir de una agrupación humana en la que el elemento volitivo es el factor determinante
y se opone a otras formas de sociedad en la cual el aspecto religioso, el comercial, el
étnico o el familiar, asumen esa prioridad, en tanto factor cohesionador. La sociedad
civil es aquella en la que los ciudadanos interactúan los unos con los otros a partir de su
voluntad manifiesta para hacerlo a partir de reconocerse como tales. Una sociabilidad
así necesita de reglas para realizarse de manera continua y eficiente, razón por la cual, la
sociedad civil requiere de un complemento, la sociedad política. Pero no de cualquier
tipo de sociedad política, sino de una que respete y garantice los derechos de los ciudadanos, es decir una sociedad de ciudadanos, requiere para su pleno desenvolvimiento de
un sistema político democrático y de que se halla desarrollado una cultura política,
también, democrática, a fin de que los ciudadanos estén en capacidad de desplegar sus
derechos y la participación política que de ellos se deriva, en beneficio de ellos mismos
dentro de los causes institucionales, de los que se han podido dotar.
Un poco de etimología
El término ciudadano, no es otra cosa que el habitante de la ciudad. De la misma manera que el burgués no es mas que el habitante de los burgos y el politei, el habitante de las
polis. La civitas latina, el burgo alemán o la polis griega, eran unidades sociales y económicas que se pretendían autosuficientes en lo político y que funcionaban a partir de la
formación de distintas modalidades de organización que posibilitaban la participación
de sus miembros con derechos, para integrarlos como comunidad política. Las modernas nociones de ciudadanía y ciudadano, se las debemos a la Revolución Francesa, no
porque en ella se hayan inventado esos términos, sino por el uso amplio y generalizado
que esos términos recibieron y la amplitud histórica que ese fenómeno tuvo en la historia moderna. Es verdad que ya se usaba el término ciudadano, con fuerza, en la revolución Inglesa, así como también en Grecia y Roma antiguas, más el impacto cultural que
la revolución francesa tuvo en la cultura de la modernidad y sobre todo, la incorporación del término ciudadano al programa ideológico de la misma, en tanto parte del
programa democratizador que la misma modernidad contenía, significaron un aporte a
la cultura política moderna. La modernidad ha sido un largo proceso de construcción
histórica y ha tenido, por tanto muchas y muy variadas fuentes y momentos, sin embargo, la revolución francesa y sus promotores ideológicos, los Enciclopedistas, fueron quienes dieron a esos términos, una nueva vigencia histórica, la cual se ha perpetuado en las
declaraciones sobre derechos humanos y de los ciudadanos hasta nuestros días, el cual
ha sido recogido, a través de las Naciones Unidas, en sus sucesivas declaraciones sobre
derechos y deberes de los hombres, los ciudadanos y los pueblos.
Los sujetos políticos individuales, portadores de derechos y de obligaciones, con
capacidad jurídicamente sancionada para participar en la toma de decisiones políticas,
libres, iguales y formando parte de las diversas colectividades políticas de las que participan, son reconocidos como ciudadanos. Es a la obra de la revolución francesa y su
impacto en la formación del mundo moderno que debemos la generalización y universal
aceptación del término ciudadano, así como la noción de derechos humanos que le
resulta concomitante.
Ahora bien, nuestro moderno concepto de ciudadano difiere del término que en la
antigua Roma se usaba para designar a aquellos que eran parte de la república y que por
90
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Ciudadanos y derechos humanos
tanto podían participar de las deliberaciones, del ejército y del pan que Roma repartía
entre sus ciudadanos, en Roma, el término equivalente al que en la modernidad tenemos de ciudadano era en realidad el de quirites y por ello, lo que nosotros conocemos
como derecho civil, para los romanos era derecho quiritario, es decir, el derecho que
entre los ciudadanos regulaba sus transacciones. Ciudadano tiene su origen en el término latino cives, que a su vez es una derivación de civitas que es ciudad, de tal manera que
cives tiene mucho mas que ver con lo que nosotros en la actualidad podríamos llamar un
citadino, es decir aquel que es habitante de la ciudad, mas que el ciudadano (quirites)
que es el sujeto portador de derechos políticos.
Un poco de historia
En algunas polis griegas, de manera destacada en la ateniense, es que encontramos el
primer antecedente de ciudadanía, la cual estaba ligada a la pertenencia que ciertos
individuos tenían por origen familiar con la formación de esas polis. La pertenencia a
una familia fundadora de una polis, era lo que a los patriarcas les otorgaba el derecho a
formar parte de la comunidad política de esa polis, y por tanto les brindaba la posibilidad de la deliberación en el ágora, la posibilidad de votar en las decisiones públicas que
en ella se tomaban, acceder a los cargos de gobierno de la polis, así como la obligación
de contribuir a la defensa de la propia polis.
En la Roma republicana, se siguió poco mas o menos ese mismo modelo, sin embargo, en la Roma imperial, el título de ciudadano de Roma, fue poco a poco haciéndose
extensivo a ciertos individuos de las provincias romanas, con lo cual la integración a la
sociedad romana, fue perdiendo cada vez mas su original sentido de pertenencia por ser
parte de una familia, para ahora integrarse a un modelo cultural, que era el que el Imperio Romano propugnaba. Sin embargo, la extensión de la ciudadanía romana, si bien
posibilitó la extensión de un derecho romano, a capas cada vez mas amplias de la población de ese imperio, las modalidades de participación directa en los asuntos públicos se
vio cada vez mas relajada, pues los tribunos, los magistrados y los senadores romanos de
la época imperial, tenían cada vez un papel menos importante en la sociedad romana,
frente a la creciente significación de los Cesares y de sus guardias pretorianas.
En las ciudades libres del medioevo europeo, al ser estas la agrupación de hombres
libres, la idea de ciudadano en Italia o la de burgués en las ciudades alemanas, adquirieron nuevamente vigencia, solo que esta vez, la ciudadanía se adquiría por la pertenencia
a los gremios que eran los que gobernaban a ese tipo de ciudades.
En la Gran Bretaña del siglo XVII, donde se inicia el ciclo de las revoluciones burguesas, el término ciudadano vuelve a reaparecer, en la medida que la noción moderna
de individuo hace su aparición en tanto que se considera que los individuos tienen derechos inalienables anteriores a la formación de las mismas sociedades y que esas sociedades se forman, precisamente para preservar esos derechos que son denominados naturales, es decir no otorgados por ningún poder, sino consustanciales a cada hombre.
Estos derechos son: derecho a la vida, derecho a la propiedad y derecho a la defensa de
la vida y la propiedad, Individuo, propietario y ciudadano, aparecen como fórmulas
intercambiables en la literatura inglesa de la época, sin que haya aun una forma discursiva
definitiva para sintetizar esa nueva manera de pensar a los individuos con derechos. Sin
embargo, en esa época revolucionaria de Gran Bretaña si es que se afirma la relación
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
91
Alejandro Favela
entre la obligación de pagar impuestos, por parte de los propietarios, con las modalidades
de participación política en la constitución de parlamentos que den representación a aquellos
que pagan los impuestos y que en 50 años de luchas políticas y militares, obtienen que el
gasto público, no sea ya una potestad exclusiva de los reyes, sino que sea el parlamento
quien participe en la aprobación del cobro de impuestos y la forma en la que estos se
gastan. Dando vigencia a una nueva modalidad de gobierno, a través de representantes de
los miembros de la comunidad política, la del gobierno representativo.
La independencia de los Estados Unidos de América recuperó muchas de las formas de sociedad, gobierno y participación política ya imperantes en la Gran Bretaña
desde hacía un siglo, pero dentro de una ética y estructura republicanas. De manera que
la formación de los Estados Unidos de América, combinó la tradición inglesa de asociación política con la tradición de la República Romana y añadió la forma de la federación
en un país de dimensiones continentales, pues si bien es verdad que la federación ya
existía en Suiza, Estados Unidos recuperó el sentido ingles de la participación de pequeñas comunidades políticas en la constitución de un gran Estado Nación, en la cual, cada
condado y cada estado, se reservan formas específicas de organización y preserva derechos que pueden ser diferentes en cada estado. Ese particularismo queda al mismo
tiempo enmarcado en la conformación de una gran federación que es el gobierno de los
Estados Unidos de América, el cual tiene como directriz una constitución federal que
establece bases mínimas de homologación para formar una gran comunidad política,
pero en la que cada una de las partes constituyentes se reserva la formación de poderes
locales, que sin contravenir las directrices generales, si hacen valer sus particularismos y
da la base para una amplia participación ciudadana en su vida comunitaria más cercana
que es la que se realiza en los condados. De manera que democratismo ingles, república
romana y federación suiza se combinaron para constituir una nueva tradición de gobierno en un país que contribuyó mucho para el diseño de lo que ha sido la modernidad
política y tuviera también un alto impacto en el desarrollo de la cultura política de América Latina.
Sin embargo, la revolución francesa y su enorme influjo en la cultura de occidente
fue la responsable de dar la carta de naturaleza al concepto de ciudadano, a la noción de
la generalización de derechos a todos los hombres y a la aspiración universal a participar de las comunidades políticas de manera amplia y sin exclusiones, con derechos y
obligaciones iguales para todos los hombres y mujeres. Desde la propagación de las
ideas de la Francia revolucionaria, es que la noción de ciudadanía se ha convertido en
una aspiración universal a la generalización de derechos y obligaciones en la constitución de comunidades políticas que den sentido a esa participación, a partir de la noción
de democracia.
Los siglos XIX y XX en el ámbito de la cultura occidental, ha sido un largo proceso
para que las ideas de Juan Jacobo Rousseau de una ciudadanía universal, hayan ido
pasando de una propuesta de deber ser, a una realidad palpable en las comunidades
políticas de corte democrático.
No es que sino hasta que Rousseau hizo su propuesta para generalizar el concepto
de ciudadano a todos los hombres, que los ciudadanos en aquellas comunidades políticas que estaban constituidas por ellos, eran concebidos, necesariamente, como una minoría dentro de sus sociedades. La idea de una ciudadanía universal, no es sino producto de la revolución francesa y en ese sentido, la lucha de los pueblos por otorgarse modalidades de gobierno representativo, participativo y constituido por ciudadanos libres,
92
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Ciudadanos y derechos humanos
está ligado a la gran matriz cultural que la revolución francesa generó y que se vio recogida, sistematizada y expresada de manera contundente en la Declaración de los derechos del hombre y el ciudadano de 17897 y que han tenido su seguimiento con la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 19488 y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966.9
II. Derechos Humanos
En la actualidad hay elementos que forman parte de un lenguaje común que parecen
indudablemente indisolubles, pero que necesariamente tienen que ser presentados como
partes de un todo, sociedad democrática, ciudadanos y derechos humanos. Los ciudadanos conforman sociedades democráticas en las que cada ciudadano en lo particular y
como colectividad tiene derechos humanos. Hablar de ciudadanos, de sociedad democrática y de derechos humanos, hace preciso señalar que es lo que se entiende por derechos humanos, pues los ciudadanos y las sociedades democráticas tienen en si mismo
un componente, evidentemente político, pero también jurídico.
La expresión «derechos humanos» es un término relativamente nuevo10 que empieza
a ser usado de manera general después de la Segunda Guerra Mundial y la fundación de
las Naciones Unidas, que vino a desplazar el uso de términos como el de derechos naturales ligados a la tradición ius naturalista y que a partir de declaraciones o pactos con cobertura internacional, pretenden suplir algunas de las deficiencias que puedan observarse en
el respeto a las personas, en ciertos países, o bien reforzar y clarificar, derechos aceptados
por los gobiernos, como de vigencia universal.11 Los derechos humanos constituyen una
nueva vertiente para referirse a lo que ha sido una viejísima polémica, ¿Cuáles son las
prerrogativas a los que las personas tenemos derecho? Es menester señalar que el derecho
es de suyo, una construcción histórica, variable en el tiempo y en las diferentes circunstancias que los seres humanos se han desenvuelto, sin embargo, es verdad que también ha
habido corrientes de pensamiento que han intentado plasmar que los seres humanos tenemos derechos por el simple hecho de ser personas.
En la realidad histórica, los derechos a los que los seres humanos hemos tenido
acceso, son a aquellos que las circunstancias políticas han permitido conquistar y hacer
valer. Los derechos de las personas están ligados a una autoridad que los ha reconocido
como tales, los respeta y los hace respetar. La expresión «derechos humanos» a partir de
la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 está enmarcada en tres
elementos contextuales significativos: a) la aceptación universal del valor que la persona
humana tiene en si misma, esto es, la validación de la noción de individuo aportación
fundamental de la cultura occidental, b) la aceptación universal de la participación de
los individuos en libertad dentro de sus comunidades políticas, esto es, la aceptación de
la democracia como forma deseable de gobierno, y c) la aceptación universal de que las
personas tienen derecho a mínimos de bienestar, esto es, que es deseable que los seres
humanos tengan derechos sociales y derecho al desarrollo sustentable, a la paz, a un
medio ambiente sano, a la preservación de sus culturas.
Estos tres elementos básicos han conformado una gran matriz de pensamiento, donde caben y se han desarrollado muy diversas interpretaciones sobre ¿cómo hacer posible
estos derechos?, sobre ¿quién es el responsable de que esos derechos tengan plena vigencia? y sobre ¿quiénes son los beneficiarios de esos derechos? Las diversas interpretaciones
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
93
Alejandro Favela
jurídicas de estos derechos humanos, evidentemente están ligadas a interpretaciones de
índole política, a pesar de que los organismos internacionales que promueven estos derechos humanos, pretenden asumir un carácter neutro para así poder ejercer una cierta
presión sobre los gobiernos de los diferentes países en los cuales la comunidad internacional tiene interés en lograr que esos derechos humanos sean respetados.12
Los derechos humanos han encontrado en las declaraciones, pactos, acuerdos o
convenciones internacionales su forma básica de expresión, sin embargo, en numerosas
legislaciones de orden nacional, estas formulaciones habían encontrado ya manera de
ser expresadas e incluso formas de ser implementadas. Los derechos humanos, han
encontrado muy diversos tratamientos por parte de los estudiosos, sin embargo, la forma más frecuente y aceptada de ser clasificados es aquella que los ordena por generaciones. Así hablamos de derechos humanos de 1.ª, de 2.ª, de 3.ª generación en donde sin
tratarse de un ordenamiento en estricto sentido cronológico, es una clasificación que
permite establecer una cierta coherencia tanto en los derechos humanos referidos, como
en sus expresiones en derechos nacionales equivalentes en la comparación o
complementación con otros derechos nacionales y permite que de manera genérica pueda hablarse de Estado de Derecho, cuando hablamos de derechos de primera generación, de Estado Social, cuando lo hacemos referidos a los de segunda generación o a
derechos de tercera generación cuando se trata de derechos que no encuentran marcos
de referencia precisos en las legislaciones nacionales o que requieren de la cooperación
internacional para su vigencia, los derechos de tercera generación, están ligados a la
sustentabilidad de la vida en el planeta, a la diferencia y diversidad biológica, cultural,
de generaciones, entre otros.
Los derechos humanos de primera generación son los que están referidos a las
libertades civiles y políticas de las personas, en ellos se garantiza de manera básica el
derecho a la vida, a la libertad, a la protección de las leyes, a la protección de la propiedad, a la protección de la integridad física de los individuos, a la protección de la libertad
de conciencia, credo, expresión de las ideas, asociación, manifestación y participación
política. Se trata en suma, de los derechos humanos de más amplia aceptación a partir
de la conceptualización del individuo dentro de la matriz de pensamiento occidental.
Estos derechos son llamados también de libertad, pues son los que plantean que el
individuo es libre para ejercer sus actividades y requiere de un sistema político que
garantice y preserve esas libertades individuales y colectivas. Un sistema político que
cumple con ese tipo de requisitos es denominado estado de derecho o estado liberal de
derecho. En él, el individuo simplemente necesita que el sistema político respete las
libertades de cada individuo y haga que los demás individuos respeten a cada uno de los
individuos, brindando así, protección a todos.
Los sistemas políticos que llevan a cabo una cobertura amplia de las libertades
individuales y colectivas son sistemas políticos democráticos, los sistemas políticos que
no lo hacen son sistemas políticos autoritarios, aunque como es lógico, existe una gran
variabilidad dentro de lo que son unos y otros sistemas políticos.
Los derechos humanos de segunda generación, o derechos sociales, son aquellos
que están referidos a proporcionar a la población condiciones mínimas de bienestar e
igualdad. Este tipo de derechos no en todas las constituciones nacionales tienen asiento.13 Los derechos sociales implican una doble complejidad: a) por un lado, los titulares
de esos derechos son los individuos y las colectividades, pero quien tiene la facultad de
realizarlo es el gobierno de los países a través del gasto social o los particulares cuando
94
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Ciudadanos y derechos humanos
son empresarios al respetar normas laborales, y b) la articulación de legislaciones sociales y la formulación y aprobación de presupuestos públicos reside en los órganos públicos de representación popular.
De tal manera que la realización de los derechos de segunda generación, para poder
tener una plena vigencia, exigen, de una parte que los derechos de primera generación
tengan una vigencia real en un determinado sistema político, esto es, que la representación política de los ciudadanos si esté siendo una realidad y por la otra que esos mismos
representantes políticos tengan un sentido de responsabilidad, pues las legislaciones y
los presupuestos nacionales requieren de una viabilidad financiera para su ejecución.
Legislar o formular presupuestos al margen de las realidades del mercado, es engañar a
los ciudadanos, pero también inducir la bancarrota de un sistema político. La igualdad
que pretenden propiciar los derechos de segunda generación,14 exigen de la clase política de cada uno de los sistemas políticos una responsabilidad para darle viabilidad de
largo plazo a ese sistema político.
El derecho a la salud, a la educación, a una vivienda digna, a salarios remuneradores,
son derechos que requieren de recursos financieros fiscales y de mercado para ser sufragados, así como de programas coherentes y por tanto hacen necesario que los representantes populares y los gobiernos nacionales asuman responsabilidades políticas y sociales y por ello doten a la democracia de un contenido igualitarista para las poblaciones,
de tal suerte que el estado de derecho, sea también un estado social de derecho. La
libertad y la igualdad son la aspiración legítima de los ciudadanos. Las sociedades donde los mínimos de bienestar y los niveles de desigualdad social son patrimonio de unos
cuantos plantean problemas serios para la cohesión social y dificultan la realización de
la democracia, pues si esta no distribuye beneficios a la población, la libertad no es
percibida como un bien tangible para todos.
Los sistemas políticos democráticos, donde no se promueve la igualdad de manera
eficiente, terminan por tener instituciones inestables, donde la polarización social se
puede transformar en polarización política y los beneficios a largo plazo por ser inciertos, hacen que ese sistema político no sea percibido como sustentable, lo cual dificulta
su pervivencia y su éxito como sistema político.
Los derechos humanos de tercera generación son una categoría de derechos que
hasta la fecha los expertos no han encontrado claras formas de catalogación y que tampoco han encontrado aun una clara definición en las legislaciones nacionales. Hacen
referencia a la fraternidad, al medio ambiente, a la justicia social, a la justicia entre
generaciones, a la innovación tecnológica y a la información, a la paz, a la diversidad
cultural, entre otros temas. Algunos sistemas políticos les han dado cabida a algunos de
estos derechos y muchos intentos de pactos o convenciones internacionales están aun
promoviendo la aceptación de este tipo de derechos, sin que exista un claro acuerdo
sobre la titularidad de esos derechos, ni sobre la responsabilidad de actores específicos
para su instrumentación. Una muestra clara de ello son las legislaciones nacionales
sobre contaminación, al mismo tiempo que la ineficacia de los acuerdos internacionales
para la preservación del medio ambiente como un todo.
III. Ciudadanía y Derechos Humanos
Los derechos humanos a pesar de su pretensión de ser universales, en realidad se enTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
95
Alejandro Favela
cuentran enmarcados en sistemas políticos específicos, con ciudadanos concretos que
acceden y disfrutan de una gama muy variada de derechos en cuanto a su expresión
concreta. Hay sistemas políticos con mayores niveles de democratización, así como sistemas políticos con grados muy diversos de igualitarismo y solidaridad social, por lo que
los ciudadanos de cada uno de esos sistemas políticos tienen en verdad un acceso muy
diferenciado a los derechos humanos. En consecuencia, la enorme variedad de situaciones a las que se enfrentan los ciudadanos, así como la variedad de culturas políticas de
las que son partícipes, hacen que sus respectivas actuaciones, en tanto ciudadanos, sean
muy diversas.
La noción de ciudadanía y la de derechos humanos, ambas forman parte de un
universo cultural más amplio que es el de la sociedad capitalista, donde el mercado tiene
una función central, como regulador de la vida social y en donde la democracia es el
sistema político deseable. Sin embargo, no todas las sociedades en la actualidad se ajustan a ese tipo de parámetros, por lo que las sociedades que no tienen su sustento básico
en la economía de mercado como instancia reguladora (las sociedades de economía
planificada) y los sistemas políticos no democráticos, tienen una dificultad fundamental
para reconocer en la ciudadanía y en los derechos humanos, un elemento articulador de
sus desarrollos sociales y es esta una de las razones por lo cual el discurso democrático
en el cual ciudadanía y derechos humanos son piedras de toque fundamentales, resultan
ajenos a ese tipo de realidades u horizontes culturales. En ese sentido, en esas situaciones históricas de contraste es que la pretendida universalidad de la ciudadanía y de los
derechos humanos, revelan su contenido ideológico y de paradigma cultural específico,
al mismo tiempo que para algunos sectores de esas sociedades pueden tener el carácter
de una pretendida colonización cultural, para otros sectores, pueden adquirir el sentido
de un horizonte utópico a alcanzar. Por lo cual, ciudadanía y derechos humanos, pueden
ser reconocidos, como lo que efectivamente son, parte de un discurso político, elementos de lucha en la construcción de un determinado tipo de sociedad y como realidades
políticas, parte fundamental de un tipo de sociedad que en el mundo globalizado de la
actualidad es la dominante: la sociedad de mercado que se dota de sistemas políticos
democráticos.
Ahora bien, si bien es cierto que la sociedad de mercado o capitalista y los sistemas
políticos democráticos son los dominantes en la actualidad y que la calidad de ciudadano y la prevalencia de los derechos humanos tienen un rol altamente significativo en los
discursos políticos contemporáneos, también es cierto que existen enormes disparidades
entre unas y otras sociedades o al interior de cada una de esas sociedades, por lo que
conceptos y propuestas como la de ciudadanía y derechos humanos, que tienen de suyo
un contenido homogeneizador, necesariamente tienen que poder reconocer esas diferencias existentes e ir transformándose de conceptos homogeneizantes en conceptos
que den cuenta de la diversidad cultural y de la diferencia social a la cual pueden servir
como factores discursivos y de comprensión de realidades diversas.
La manera simple de entender a los ciudadanos15 ha sido aquella en la cual un
individuo reúne ciertas características (en la actualidad en México16 son las de: ser de
tener la nacionalidad mexicana17 —la cual puede ser por nacimiento o por adopción— y
tener mas de 18 años de edad y un modo honesto de vivir) las cuáles han variado a lo
largo de la historia y donde también se han presentado ciertas diferencias entre cada
uno de los diferentes sistemas políticos, pero que en el mundo globalizado, han encontrado ya una cierta uniformidad para otorgar la ciudadanía y la posibilidad de partici96
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Ciudadanos y derechos humanos
par en las respectivas comunidades políticas, también con ciertos matices de diferencia.
Sin embargo, al haberse establecido una relación muy estrecha entre un sistema
político y un ciudadano que pertenece a esa comunidad política en el marco de un Estado
Nacional, en realidad ha servido, si para homogenizar y estandarizar derechos, pero también para enmascarar numerosas maneras de discriminaciones culturales y sociales que
están presentes en cada uno de los diversos Estados Nacionales aludidos. Igualar derechos
no ha servido, necesariamente para igualar oportunidades de desarrollo individual o colectivo y esas diferencias de oportunidades no han podido ser reconocidas a partir de un
concepto homogeneizador como es el de ciudadanía, de ahí la importancia de la propuesta que significan los derechos humanos de la tercera generación, así como el intento por
conceptualizar a la ciudadanía desde un punto de vista complejo.18
IV. Ciudadanos y globalización
La realidad mundial de inicios del siglo XXI sigue dominada, en lo político, por la presencia de Estados Nacionales en tanto modalidades institucionales de los sistemas políticos
imperantes, no obstaste que la realidad económica y las corrientes culturales, tecnológicas y de información, no necesariamente hacen suya, respetan o encajan en esa
institucionalidad de carácter nacional.
Este tipo de incompatibilidades y retos para el discurso y la comprensión de los
fenómenos políticos hacen que conceptos como el de ciudadano, diseñado para un tipo
de realidad política específica como lo es la nacional, este siendo sometido en la práctica
y en el discurso a tensiones a las que quizá no esté en posibilidades de responder. ¿Cómo
hacer frente a modalidades en las cuales la decisión de los ciudadanos, circunscritos a
una institucionalidad de ámbito nacional, no puede responder? Dos ejemplos claros de
ello son los flujos de capital, tecnología e información que están ya globalizados y frente
a los cuales las institucionalidades de orden nacional, simplemente tratan de regular o
modular, pero las mas de las veces simplemente tratan de adaptarse a ellas y la otra sería
el medio ambiente como algo que está siendo afectado a escala mundial por las actividades humanas y que trasciende los ámbitos de regulación y competencia que los estados
nacionales pueden ejercer.
Por otra parte están los problemas derivados de la diversidad cultural (étnica o
religiosa) o la desigualdad imperante dentro de las sociedades, de la cual se resienten
sectores importantes de sus componentes, a los que un discurso de la uniformidad —
como lo es el de la ciudadanía—, no ha podido responder satisfactoriamente y que por el
contrario, ha servido, en muchas ocasiones, para ocultar o pretender ocultar ese tipo de
desigualdades y diferencias realmente existentes.
Este tipo de exigencias a conceptos que tiene una doble función, —la de la explicación y la del combate político—, como es, claramente el concepto de ciudadanía, lo
someten a una presión para tratar de seguir explicando realidades ante las cuales corre
el peligro de perder su capacidad denotativa. La realidad política contemporánea, si
bien sigue pensándose desde conceptos e instituciones ligados a un fenómeno histórico
como es el de los Estados Nacionales, en la medida que esos Estados Nacionales están
empezando a ser puestos en entredicho como entidades con real capacidad de determinación y gobierno, hacen que también sus actores políticos típicos, los ciudadanos y los
partidos políticos, encuentre capacidades limitadas para responder a fenómenos que
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
97
Alejandro Favela
escapan a los ámbitos de competencia de la representación y los gobiernos nacionales.
El discurso de la democracia representativa está siendo puesto en cuestión por
realidades políticas mucho más complejas a las que la propuesta de homogeneización
puede dar cabida. Globalización, desigualdad social, diversidad cultural y mayor participación ciudadana, constituyen dimensiones a las que un concepto que originalmente
pensado para responder a demandas relativas a la primera generación de derechos humanos, perfectamente podía satisfacer y que ante los embates de la exigencia de igualdad, producto de los reclamos de los derechos humanos de segunda generación, empezó
a demostrar ya dificultades para poder cubrirlos. Ante las demandas producto de la
diversidad y las pretensiones de los derechos humanos de tercera generación, muestra
ya, que el marco de referencia institucional del Estado Nación, es si ya notoriamente
insuficiente para poder abarcarlos.
El marco institucional y el discurso propio del Estado de Derecho, en la medida que
es propiamente formal en cuanto al tipo de garantías que ofrece, permite que la noción
de ciudadano, pueda expresar perfectamente sus diferencias y combates, toda vez que
ese tipo de diferendo, discenso y resolución de controversias, están plenamente contempladas en lo que es la institucionalidad que el Estado de Derecho prevé.
Sin embargo, las controversias que implica el Estado Social de Derecho, trae aparejadas ya, polémicas que van más allá de lo que la institucionalidad democrática formal,
puede por sí sola resolver, pues una política social promotora de la igualdad requiere de
la disposición de recursos —en su mayoría de carácter financiero— que implican, necesariamente la negociación y la contemplación de los elementos del mercado para poder
realizar su labor de igualación y homogeneización de oportunidades para los ciudadanos. El Estado Social de Derecho o Estado de Bienestar ha encontrado en la corriente
neoliberal19 fuertes críticas, en la medida que implica la intervención desde la esfera
pública, de elementos de desigualdad social que el Estado de Derecho no puede por si
solo, pero que además, no se plantea, corregir. Ese factor de intervención que el Estado
Social de Derecho lleva implícito, es el que la corriente neoliberal critica fuertemente
desde un punto de vista que puede resumirse como una distorsión de lo que el mercado
podría por si sólo llegar a corregir.
Ahora bien, cuando la realidad económica, cultural y política adquiere niveles de
intercambio muchísimo mas intensos y cada vez más vitales para una sociedad
globalizada, la mirada que desde lo nacional puede hacerse, es básicamente desde un
punto de vista de las relaciones internacionales entre Estados Nación o de estos como
parte de un sistema de Naciones Unidas, pero que encuentra serias limitaciones de participación por parte de los ciudadanos, pues estos no pueden sino ser representados más
que a través de sus gobiernos en ese concierto global.
De tal suerte que los ciudadanos, están teniendo que ser representados, por instrumentos institucionales, que son de suyo imperfectos para poder resolver problemas que
ese tipo de instancias, tampoco pueden atender de manera cabal y sin embargo, las
consecuencias de la globalización, siguen estando presentes en la vida de los ciudadanos
y estas continúan afectando sus formas de vida, sin contar con los concomitantes instrumentos de defensa.
V. Ciudadanos y posmodernidad
98
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Ciudadanos y derechos humanos
El concepto de ciudadano, es de suyo un concepto que implica desde sus orígenes: diferencia y acuerdo, es por tanto un concepto que resume una relación contradictoria entre
los conciudadanos para encontrar arreglos institucionales que permitan el consenso y
una vida ordenada y regulada por reglas de observancia general que posibilite la existencia y la continuidad de una comunidad política que lo es también de convivencia social,
a pesar de los diferendos que en ella puedan existir. Consensos y tolerancia a la diferencia para asumir modalidades de convivencia que sean aceptadas y aceptables para todos, de tal suerte que el sentido de comunidad no sea roto.
La sociedad globalizada del siglo XXI está generando retos a un tipo de institucionalidad
política basada en la concepción de Estados Nacionales ante la cual, se están ensayando
respuestas propias de ese marco normativo e institucional, las cuales, en muchos sentidos
encuentran mecanismos de respuesta, por ejemplo en lo que atañe al intercambio comercial de bienes, pero que encuentran mucho más difícil hacerlo con otro tipo de intercambios, por ejemplo los flujos internacionales de dinero, de tecnología, de información, de
personas, de contaminantes, de armas o de narcóticos. El mercado global se ha desarrollado de manera tan intensa y de manera tan rápida que la institucionalidad política, ha
contado con poco tiempo para poder reconocer y dar respuestas a esos cambios, ya que
los cambios institucionales son, por la necesidad de ser acordados, mucho mas pausados
que los cambios que los particulares han podido impulsar.
Una relación de desajuste entre cambios en el mercado e institucionalidad política,
no es un problema nuevo en la historia, estos desajustes se han presentado ya con anterioridad, solamente que a una escala menor en cuanto a intensidad y velocidad, un ejemplo
de ello fue el transito que significó el pasar de un Estado Liberal de Derecho a un Estado
Social de Derecho o cuando se transito de Estados Coloniales a Estados Nacionales. Ambos tipos de transiciones pudieron ser procesadas, no sin serias dificultades, insuficiencias y modificaciones institucionales por la democracia. Sin embargo, el reto que en la
actualidad están enfrentando los sistemas políticos democráticos frente a la globalización,
es que el marco institucional de los Estados Nación es precisamente el que está siendo
cuestionado como pertinente, por la propia globalización de los mercados.
Antes la existencia de sistemas políticos, basados en mercados nacionales, permitían interactuar en los mercados internacionales, empero, ahora es que desde los mercados globales, se actúa sobre los mercados nacionales para condicionarlos y hacer que se
ajusten a demandas globales, de tal suerte que los marcos institucionales reguladores de
esos mercados nacionales se encuentran supeditados a las reglas que el mercado global
impone y sobre el que los sistemas políticos nacionales y por tanto los ciudadanos en
ellos representados, poco pueden hacer para regularlos o incidir en ellos y de esa manera poder mitigar los efectos que esa corriente de mercado global genera sobre la vida y
las modalidades de participación que los ciudadanos han tenido en el marco de una
política institucional de sistemas políticos nacionales.
Los retos que la globalización está imponiendo a los sistemas políticos nacionales,
a las modalidades propias de la representación ciudadana en ese tipo de democracias y
la operatividad del concepto mismo de ciudadano de un Estado Nacional, están requiriendo de imaginación y creatividad para encontrar formas de ciudadanía que si puedan, nuevamente permitir que los individuos concretos puedan reasumir en parte el
control sobre los fenómenos que los afectan y atañen.
De una parte se han revigorizado las modalidades de doble ciudadanía, ya sean
estas en la forma de ciudadanía de dos estados nación o a través de las modalidades de
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
99
Alejandro Favela
ciudadanía de un estado nacional y de una entidad supranacional como lo son las de la
ciudadanía europea o la centroamericana o la del mercosur, pero por otra parte los
ciudadanos han decidido también que la participación en movimientos sociales encabezados por organizaciones civiles de características globales, es así mismo una forma en
la cual sin, entrar en la política institucional, una modalidad también viable y funcional,
en la que a través de la formación de grupos globales de presión, es posible denunciar e
influir en la toma de decisiones que los organismos nacionales e internacionales realizan, con el fin de intentar regular esos flujos de mercado que escapan a las regulaciones
de carácter nacional.
Estas formas nuevas de participación, en realidad son aun formas tentativas y
exploratorias para hacer que los ciudadanos y los individuos concretos tengan un sentido de control sobre sus realidades y de esa manera ir impulsando también la formación
de una nueva institucionalidad democrática que responda a las nuevas condiciones que
los mercados globalizados están generando. Una de las grandes virtudes de las sociedades democráticas y de la noción misma de ciudadano es precisamente la capacidad de
innovación que se reserva a los individuos y que estos, gracias a la libertad de que gozan
pueden desplegar, para que cuenten con un marco normativo en el que la capacidad de
adaptación y de generación de nuevas ideas de participación y de representación tengan
cabida, primero como formas exploratorias y mas tarde como modalidades
institucionales, toda vez que se forman consensos que las hacen aceptables en términos
de derechos y obligaciones que pueden ser reclamados.
Los mercados globales en estas primeras décadas de su funcionamiento, en buena
medida han operado y obtenido ventajas de las lagunas regulativas que la vieja
institucionalidad les ofreció, sin embargo, los mercados globales, dado el enorme impacto que tienen en la vida concreta de los ciudadanos y la enorme vitalidad para su
expansión, es previsible que a pesar de que se les pueda llegar a regular, seguirán teniendo una gran capacidad de expansión, pero dentro de marcos institucionales que si puedan contenerlos sin ser necesariamente una corriente depredatoria de la vida de los
ciudadanos, como hasta la fecha es percibida por muchos de ellos.20 La globalización en
esa medida estará impulsando la creación de modalidades institucionales de nuevo corte, en las cuales, todos los avances que han significado la concreción de los derechos
humanos de primera y segunda generaciones, puedan ser recuperados añadiendo el
sentido de diversidad y diferencia que de manera incipiente anuncian los llamados derechos humanos de tercera generación, pero que aun, solamente en contados casos pueden ser llamados propiamente derechos, en la medida que no tiene beneficiarios específicos ni responsables para su sanción y que sin embargo, si están ya anunciando la
necesidad de regulaciones sobre fenómenos globales.
En este sentido la posmodernidad podrá generar innovaciones institucionales que
adapten y enriquezcan la participación ciudadana dentro de marcos democráticos de
nuevo tipo,21 en donde la globalización y todas la aportaciones que tiene que brindar,
encuentren también formas regulativas que generen un mayor bienestar para las poblaciones y en donde la consigna de libertad, igualdad y fraternidad sea percibida como
una realidad, a fin de que la libertad del mercado global, no sea asumida como un
elemento desintegrador de las comunidades políticas y culturales, sino como un elemento innovador y de impulso para la creación de nuevas institucionalidades que permitan esa vida en común que toda sociedad democrática precisa.
100
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Ciudadanos y derechos humanos
AQUÍ CUADRO-RESUMEN
Lecturas ampliatorias
BALIBAR, Étienne, Derecho de ciudad. Cultura y política en democracia. Nueva Visión. Buenos
Aires. 2004.
Es un texto que propone la discusión sobre las implicaciones y posibilidades que la ciudadanía europea abre para la construcción de una sociedad democrática de nuevo tipo.
BENDIX, Reinhardt, Estado nacional y ciudadanía. Alianza. Buenos Aires. 1966.
Es otro texto clásico en el que se presenta la vinculación entre el desarrollo de la ciudadanía y la formación y consolidación de los Estados Nacionales. Se hace un recorrido
histórico sobre la importancia de los derechos sociales como factor de integración de
los Estados Nacionales.
GARCÍA RAGGIO, Ana María et alii, La política en conflicto, reflexiones en torno a la vida pública
y la ciudadanía. Prometeo. Buenos Aires. 2004.
En este libro se hace un recorrido sobre la historia de la ciudadanía, incluyendo un
apartado sobre las implicaciones que la globalización tiene para los ciudadanos, incorpora también una reflexión desde la perspectiva latinoamericana.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Alejandro Favela
MARSHALL, T.H., Ciudadanía y clase social. Madrid. Alianza. 1998.
Constituye un texto clásico sobre ciudadanía ya que presentó por primera vez, los componentes sociales de la ciudadanía, y no solamente los jurídicos; y los dividió en civiles,
políticos y sociales.
MARTÍNEZ DE PISÓN, José, Derechos humanos: historia fundamentos y realidad. Egido. Madrid. 1998.
Presenta una revisión de mucho detalle sobre la historia, los alcances y las perspectivas
de futuro de los derechos humanos, contiene una exhaustiva discusión sobre la
juridicidad de los derechos humanos y sus implicaciones en la vida social y política.
RUBIO CARRACEDO, José et alii, Ciudadanía, nacionalismo y derechos humanos. Trotta. Madrid. 2000.
Presenta una discusión amplia sobre la articulación de la ciudadanía, los derechos humanos y las realidades culturales y políticas en las que los ciudadanos ejercen sus derechos.
(Footnotes)
1. Para una explicación amplia de la importancia del término conciudadano, véase Étienne Balibar:
Derecho de ciudad, cultura y política en democracia. Nueva Visión, Buenos Aires, 2004. En especial p. 50 y ss.
2. Para una visión detallada de esa declaración, véase Christine Fauré: Las declaraciones de los
derechos del hombre en 1789. FCE, México, 1995. 399 p.
3. «la democracia puede ser definida como el gobierno de muchos en beneficio de sus intereses
comunes… las instituciones pluralistas producen múltiples ganadores, lo cual induce a la cooperación
y a los acuerdos multipartidistas. Favorece de este modo políticas estables, moderadas y consensuadas
que pueden favorecer los intereses de grandes grupos en un alto número de temas.» Josep Colomer:
Instituciones políticas. Ariel. Barcelona, 2001. pp. 14 y 15.
4. «Calidad de ciudadano// Conjunto de los ciudadanos de un pueblo o nación. // Der. Institución
que habilita para el ejercicio de todos los derechos políticos, e implica deberes y responsabilidades
correlativos respecto del Estado» Juan Palomar de Miguel. Diccionario para Juristas, Tomo I, Porrúa,
México, 2003, P. 306.
5. «Natural o vecino de una ciudad. // Perteneciente a la ciudad o a los ciudadanos. // El habitante
de las antiguas ciudades o de los modernos Estados, considerado como sujeto de los derechos políticos
y que interviene para ejercitarlos. // —nativo, o por nacimiento— El que adquiere la ciudadanía por el
solo hecho de haber nacido en el país que se la reconoce. // —por naturalización— El que adquiere la
ciudadanía por residencia en el país que no es el suyo.» Ibíd. p. 306.
6. «adj. Ciudadano, perteneciente a la ciudad o a los ciudadanos. // Urbano, atento, sociable. // Se
dice de la persona, lugar, asociación, acto, etc., que no están vinculados oficialmente a ningún grupo
militar ni religioso. // Der. Perteneciente a las relaciones e intereses privados en orden al estado de las
personas, régimen de la familia, condición de los bienes y a los contratos. // Der. Se dice de las disposiciones provenientes de las autoridades laicas, en oposición a las procedentes de la Iglesia, y de las
que se refieren a la generalidad de los ciudadanos, en oposición a las especiales que rigen en el orden
militar o que regulan las relaciones mercantiles.» Ibíd. P. 307.
7. Véase Christine Fauré: Las declaraciones de los derechos del hombre de 1789. FCE. México. 1995.
p. 399.
8. Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Instrumentos Internacionales básicos de Derechos Humanos. México, 1994. pp. 19-22.
9. Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Instrumentos Internacionales básicos de Derechos Humanos. México, 1994. pp. 53-58. Ratificado por México el 23 de marzo de 1981.
10. Esta es la opinión de Burns Weston en Steiner y Alston. Internacional Human Rights in Context.
Law Policy Moral. Clarendon Press. Oxford. 1996. P. 167.
11. «el término derechos humanos o derechos del hombre se utilizaría para hacer referencia al
conjunto de derechos reconocidos en las declaraciones y textos internacionales, mientras que los
derechos fundamentales, servirían para denotar los derechos protegidos por el derecho interno de
cada país… No todas las constituciones recogen los mismos derechos, se puede observar una conside102
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Ciudadanos y derechos humanos
rable diferencia en su reconocimiento y una tendencia a postergar los derechos sociales a favor de los
derechos civiles y políticos. Pero además, siempre cabe preguntarse por las diferencias en la eficacia
de los derechos de un país y otros» Martínez de Pisón, José. Derechos Humanos: historia, fundamentos
y realidad. Egido Universidad. Madrid. 1998. P. 17.
12. En 1991 se creó por parte de Naciones Unidas el Alto Comisionado de Derechos Humanos para
que pudiera generar reportes y recomendaciones sobre violaciones a los derechos humanos en los
países miembros de la comunidad internacional.
13. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, fue la primera Constitución
Política que si incluyó en su articulado todo un conjunto de derechos ya de segunda generación.
14. «en el ámbito social, la solidaridad se proyecta en la labor del Estado en su forma de Estado
Social que remueve y promueve ciertas condiciones de igualdad para todos y busca proteger al menos
aventajado. Los derechos sociales, tienen como fundamento, junto a la igualdad, la solidaridad, pues
con esta se justifica esta labor interventora en la vida social y económica» Ibíd. p. 203.
15. Véanse pare ello T.H. Marshall. Ciudadanía y clase social. Alianza, Madrid, 1998. y Reinhart
Bendix. Estado Nacional y ciudadanía. Alianza. Buenos Aires. 1966.
16. Artículo 34 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
17. Artículo 30 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
18. Véase José Rubio Carracedo. «Ciudadanía compleja y democracia» en Ciudadanía, nacionalismo y derechos humanos. Trotta, Madrid, 2000. Pp. 21-46.
19. Dos de los más destacados ideólogos del neoliberalismo que elaboraron estas críticas al Estado
Social de Derecho y que pueden consultarse son: Nozick, R. Anarquía, Estado y Utopía. FCE. México,
1988 y Hayek, F.A. Los Fundamentos de la Libertad. Unión Editorial. Madrid. 1991.
20. Véase por ejemplo el libro de Horst Kurnitzky Una civilización incivilizada, el imperio de la
violencia en el mundo globalizado. Océano. México. 2002.
21. «No necesitamos valores comunes para vivir juntos en paz. Necesitamos instituciones comunes en las que muchas formas de vivir puedan coexistir» John Gray. Las dos caras del liberalismo, una
nueva interpretación de la tolerancia liberal. Paídos. Barcelona. 2001.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
103
PARTE SEGUNDA
PRINCIPALES INSTITUCIONES
POLÍTICAS CONTEMPORÁNEAS
6
DEMOCRACIA VS. AUTORITARISMO
Gustavo Ernesto Emmerich
Alejandro Favela
El siglo XXI trajo consigo un cambio evolutivo: por primera vez, son más las naciones y
las personas que tienen gobiernos democráticos, que las que siguen sometidas a gobiernos autoritarios. Tan importante como lo fueron la supresión de la esclavitud o la erradicación de la viruela, esta novedad es resultado de luchas entabladas por personas
ordinarias que exigieron algo extraordinario: libertad, igualdad, participación popular
en el gobierno y distribución equitativa del poder de decisión, o sea, en una palabra,
democracia. En estos tiempos, es cada vez más difícil que se sostengan sistemas autoritarios en que la libertad no existe o es retaceada, la igualdad de las personas es negada en
la ley o en la práctica, y las decisiones son monopolizadas por un pequeño grupo, incluso por una sola persona. Por ello, el autoritarismo hoy se bate en retirada, tras haber
predominado en casi toda la historia humana.
A menudo no es sencillo determinar si un sistema político es democrático o autoritario, o en qué grado sea lo uno o lo otro. Por ello, conviene comenzar por desdoblar las
categorías iniciales de democracia y autoritarismo. Los sistemas políticos con libertad,
igualdad, participación y distribución del poder, han sido llamados democracias liberales;
otros donde estos rasgos están en ciernes o no se encuentran debidamente consolidados,
han sido bautizados como democracias defectivas; en unos y otros, el ciudadano tiene
tanto obligaciones como derechos políticos. El autoritarismo, a su vez, comprende múltiples modalidades, incluyendo una variante extrema, el totalitarismo, en que el gobierno
pretende controlar hasta la mente humana; una de sus características es que más que
ciudadanos hay súbditos, con muchas obligaciones y pocos o nulos derechos políticos.
Aun así, la cambiante complejidad de las instituciones y los procesos políticos hace que
algunos sistemas políticos concretos, en especial los que se encuentran en proceso de
transformación, no quepan claramente dentro de alguna de las cuatro categorías desdobladas. En la práctica, entonces, estas categorías no proveen una delimitación diáfana,
por lo que es prudente considerarlas en términos de un continuo, como en la Figura 1, que
permite ubicar a un sistema política dado en puntos intermedios del mismo.
Este capítulo se organiza en tres secciones. La primera se dedica a la democracia,
su conceptualización, su evolución histórica y sus diversas modalidades, incluyendo las
defectivas. La segunda se enfoca al autoritarismo, examinando sus variantes tanto históTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
107
Gustavo Ernesto Emmerich y Alejandro Favela
ricas como contemporáneas, entre las cuales el totalitarismo. Finalmente, la tercera
discute porqué es preferible la democracia, situando su discusión dentro de la realidad
latinoamericana.
FIGURA 1. Ordenamiento relativo de las categoríasdemocracia liberal,
democracia defectiva, autoritarismo y totalitarismo
Más derechos
________x___________________x_________________x______________x______
Democracia liberal
Democracia defectiva
Autoritarismo
Totalitarismo
Más obligaciones
I. La Democracia
I.1 La Noción de Democracia
La democracia fue creada en la Antigua Grecia, al igual que la palabra que la describe,
que combina las raíces demos (pueblo) y kratos (autoridad), para significar gobierno del
pueblo. Este vocablo tuvo en un principio un sentido por lo general peyorativo, y se
reservaba para calificar a una forma de gobierno popular descontrolada, arbitraria y
veleidosa, como se advierte en la obra del filósofo griego Platón (427-347 a.C.). Éste
distinguió cinco formas de gobierno: aristocracia, encabezada por los mejores; timocracia,
en que gobiernan los más fuertes, amantes de los cargos y los honores inherentes a ellos;
oligarquía, gobierno de los ricos; democracia, gobierno del pueblo, donde la igualdad se
distribuye a los iguales tanto como a los que no lo son; y tiranía, gobierno unipersonal.
Considerando buena sólo a la aristocracia, criticó duramente a la democracia, que en su
opinión sustituye la verdad y la justicia por la elocuencia.1
Otro filósofo griego, Aristóteles (384-322 a.C.) elaboró una tipología de las formas
de gobierno basada en dos criterios: a quién sirve el gobierno, y cuántos gobiernan. En
ella, la democracia es considerada como una forma desviada de gobierno:
La soberanía debe residir sea en un hombre, o en unos pocos, o en los muchos. Cuando
Uno, Pocos o Muchos gobiernan con miras al bienestar común, estas formas de gobierno
han de ser rectas; pero si atienden a la ventaja de sólo una parte, entonces es una desviación [...] Los nombres usuales de las formas rectas de gobierno son los siguientes: 1) Un
hombre gobierna buscando el bien común: monarquía; 2) Gobierno de más de uno, pero
sólo unos pocos: aristocracia; 3) Gobierno ejercido por el grueso de los ciudadanos para el
bien de la entera comunidad: politeia. Las desviaciones correspondientes son: de la monarquía, la tiranía; de la aristocracia, la oligarquía; de la politeia o gobierno constitucional de
la mayoría, la democracia:2
Con el paso de los siglos, el término democracia fue adquiriendo su actual connotación positiva. Ante esto, muchos traductores a lenguas modernas optaron por verter
108
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Democracia vs. autoritarismo
politeia como república, democracia, o constitución democrática; al utilizar democracia
para designar el gobierno recto de muchos, pasaron a emplear demagogia para caracterizar el gobierno desviado de esos muchos. Con esta actualización terminológica, la
tipología aristotélica puede sintetizarse como en el cuadro I.
AQUÍ CUADRO 1
En lo personal, Aristóteles prefería la politeia (democracia, en lenguaje moderno).
La libertad, la igualdad, la soberanía popular y el derecho a vivir de maneras diferentes
son inherentes a ella:
La libertad es el principio fundamental de la constitución democrática [...] implicando ello
que sólo en este régimen político pueden los hombres participar de la libertad, y a este fin
apunta, según se afirma, toda democracia. Ahora bien, uno de los caracteres de la libertad
es el alternarse en la obediencia y el mando, y en efecto, la justicia democrática consiste en
la igualdad por el número y no por el mérito, y siendo esto lo justo, de necesidad tiene que
ser soberana la masa popular y estimarse como final y justa la decisión de la mayoría. De
acuerdo con esta teoría, todos los ciudadanos deben estar en pie de igualdad, por más que
lo que resulta en las democracias es que los pobres tiene más poder que los ricos, puesto
que son más en número, y es soberana la decisión de la mayoría. Esta es pues, una señal de
la libertad que todos los partidarios de la democracia consideran como elemento definitorio de este régimen. La otra es que cada cual viva como le agrade, ya que, según se dice,
esto es el efecto de la libertad [...]. De este segundo elemento definitorio de la democracia
ha surgido la pretensión de no ser gobernado por nadie, si esto fuera posible, y si no, por
turno. De este modo el segundo principio contribuye a la libertad igualitaria.3
En la democracia, la asamblea de ciudadanos es soberana, y se encargan las labores
deliberativas, judiciales y administrativas a unos pocos electos por los demás. Aristóteles
enumeró otras instituciones democráticas que siguen teniendo vigencia en la actualidad, como la elección libre de los funcionarios por sufragio universal sin restricción (o
casi) por razones de propiedad, la alternancia en el gobierno, la insaculación de ciertos
cargos, la no reelección, el juicio por jurados y la soberanía de la asamblea de ciudadanos. En sus propias palabras:
Pueden considerarse como instituciones democráticas las siguientes: la elección de los
magistrados por todos y entre todos; el gobierno alternado de todos sobre cada uno y de
cada uno sobre todos; la elección por sorteo de todas las magistraturas o de las que no
requieran experiencia y competencia técnica; que no sea necesario poseer ninguna propiedad, o sólo una muy pequeña, para el desempeño de las magistraturas; que no pueda tener
la misma persona el mismo cargo dos veces [...]; que todas las magistraturas, o cuantas sea
posible, sean de corta duración; que la función judicial la ejerzan todos los ciudadanos, es
decir, personas elegidas entre todas [...]; que la asamblea sea soberana en todos los aspectos, pero que ningún magistrado lo sea en ninguno, a lo más en muy pocos.4
Los principios e instituciones defendidos por Aristóteles son muy similares a los
«requisitos para que se dé la democracia entre un gran número de habitantes» (o sea, ya
no en pequeñas ciudades-Estado como las griegas, sino en grandes Estados nacionales
como los actuales) que en 1971 enumeró el politólogo estadounidense Robert Dahl:5 1)
libertad de asociación; 2) libertad de expresión; 3) libertad de voto; 4) elegibilidad para
el servicio público; 5) derecho de los líderes políticos a competir en busca de apoyo; 5.a)
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
109
Gustavo Ernesto Emmerich y Alejandro Favela
derecho de los líderes políticos a luchar por los votos; 6) diversidad de fuentes de información; 7) elecciones libres e imparciales; 8) instituciones que garanticen que la política
del gobierno depende de los votos y demás formas de expresar las preferencias.
Otras concepciones de la democracia se resumen en aforismos, breves locuciones
de gran fuerza expresiva. Por ejemplo, el presidente estadounidense (1861-1865) Abraham
Lincoln sostuvo que «la democracia es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el
pueblo».6 Gobierno del pueblo: el pueblo es quién es gobernado; por el pueblo: el pueblo
es quien gobierna; para el pueblo: el bienestar del pueblo es el objeto del gobierno. La
frase de Lincoln evoca al democratismo radical:7 cualquier decisión que tome el pueblo
será necesariamente válida, lo que puede llevar a excesos, abusos y deformaciones. Frente
al radicalismo democrático se alza el democratismo garantista: la democracia es el gobierno del pueblo, sí, pero también es garantía de libertad para todos. El democratismo
garantista puede resumirse en una frase: «la democracia es el gobierno de la mayoría,
con respeto a las minorías y libertad y garantías para las personas».8 El primer ministro
británico (1940-1945 y 1951-1955) Winston Churchill afirmó que la democracia es la
única forma de gobierno que permite liberarse pacíficamente de un mal gobierno.9 El
economista austríaco Joseph Schumpeter (1883-1946) planteó que «el método democrático es el acuerdo institucional para la toma de decisiones políticas donde [algunos]
individuos adquieren el poder de decisión mediante una lucha competitiva por el voto
del pueblo».10 Otra visión sintética la da la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que en su artículo tercero considera acertadamente a la democracia «no
solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de
vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo».
I. 2. Evolución histórica de la democracia
La primera democracia fue la instaurada en Atenas en 508 a.C.; otras polis o ciudadesEstado griegas, pero no todas, la adoptaron ulteriormente. Era una democracia directa,
en la que los ciudadanos se reunían periódicamente para debatir y votar sobre los asuntos públicos, y para elegir a las personas que habrían de manejar tales asuntos. Se fundaba en la noción de que todos los ciudadanos eran capaces de ejercer cualquier responsabilidad pública (excepto el mando militar, para el cual se requerían capacidades especiales). Sin embargo, no había un sistema claro de derechos y garantías para los ciudadanos,
porque solía imperar el democratismo radical mencionado en la sección anterior.11 La
democracia griega otorgaba la ciudadanía sólo a un reducido número de personas (lo
que facilitaba su ejercicio directo): las mujeres, los numerosísimos esclavos, los extranjeros y sus descendientes nacidos en la propia polis, quedaban siempre excluidos de la
ciudadanía, como en algunos casos lo eran también los trabajadores manuales. En 338
a.C. Grecia fue sojuzgada por el rey (359-336 a.C.) Filipo II de Macedonia, aunque algunas polis continuaron teniendo un autogobierno democrático; en 146 a.C. Roma conquistó Grecia, y la democracia en esta última se extinguió.
Roma, por su lado, también conoció la democracia durante su periodo republicano
(509 a.C.-27 a.C.). El latín res publica significa «la cosa pública», los asuntos comunes a
todo el pueblo. Aunque mujeres y esclavos estaban excluidos de la ciudadanía, con el
tiempo la ciudadanía se hizo relativamente fácil de adquirir para extranjeros y para
algunos pueblos conquistados; un sistema de derecho codificado otorgaba protección a
110
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Democracia vs. autoritarismo
los ciudadanos. La república romana tenía una suerte de división de poderes, con numerosos cargos electivos con poderes bien definidos y contrabalanceados. El Senado era su
institución fundamental; integrado casi exclusivamente por patricios (miembros de la
élite acaudalada), dio a la república una tónica más aristocrática que genuinamente democrática. En 27 a.C., Roma se convirtió en un Imperio con un monarca absoluto, aunque se conservaron el Senado y algunas otras instituciones y tradiciones republicanas.12
La democracia desapareció así de la faz de la tierra, salvo contadas excepciones.
Civilizaciones africanas y precolombinas conocieron formas de gobierno
protodemocráticas; por ejemplo, los mexicas eligieron a su primer tlatoani o emperador
en 1376, y tuvieron también otros cargos sujetos a alguna forma de elección.13 A fines de
la Edad Media algunas ciudades-Estado europeas tuvieron por momentos gobiernos
democráticos, como Florencia, y en Suiza varios cantones mantuvieron durante siglos
una forma de gobierno democrática.
La democracia renació en la Edad Moderna, con las revoluciones de los siglos XVII
a XIX contra las monarquías absolutas. Fue un nuevo tipo de democracia, adecuada a
Estados extensos y de población numerosa: la democracia representativa, en que el pueblo elige a sus representantes, que se reúnen en Parlamento para deliberar (parlar) sobre los asuntos públicos, tomar decisiones y formar un gobierno encargado de ejecutarlas. Una revolución contra el dominio español llevó en 1588 a la creación de la República
Holandesa, que duró dos siglos, para convertirse luego en monarquía constitucional.
Otra revolución llevó a un breve experimento democrático en Inglaterra (1649-1660),
tras el cual se reestableció la monarquía, que por una nueva revolución en 1688 se hizo
constitucional. Estados Unidos de América la democracia representativa desde su independencia en 1776 y en particular desde su constitución de 1787/1789. La Revolución
Francesa implantó la democracia representativa en 1792, pero ésta fue reemplazada en
1804 por la monarquía napoleónica; la República Francesa fue restaurada brevemente
entre 1848 y 1852, y luego definitivamente a partir de 1871. En América Latina las
revoluciones de independencia llevaron a la adopción de la forma de gobierno republicana y a aspiraciones democráticas no siempre cumplidas, como se verá más abajo.
Durante los siglos XIX y XX, el ideal democrático encarnó en dos elementos distintivos. Uno fue el constitucionalismo, la adopción de constituciones que limitasen el poder
de los monarcas, o bien que llanamente instituyesen repúblicas. La monarquía constitucional se hizo característica de Europa (con las excepciones de Francia y Suiza, que
adoptaron la república) y de algunos dominios británicos14 en ultramar, mientras que la
república fue preferida por países que se independizaron de potencias europeas, como
en las Américas, África y Asia. El otro fue la lucha por la expansión del derecho igualitario al sufragio, para que éste abarcase a toda la ciudadanía sin distinción de escolaridad,
ingreso, propiedad, género, religión o color de la piel. En Gran Bretaña, a partir de 1832
una serie de reformas electorales condujo gradualmente al sufragio universal masculino
en 1911, y al sufragio femenino en 1918. En Estados Unidos, la esclavitud fue suprimida
en 1867, concediéndose tres años después derecho al sufragio a los ex-esclavos; en 1920
se concedió similar derecho a las mujeres; sin embargo, en la práctica, los negros —de
ambos géneros— vieron retaceados sus derechos políticos hasta que en 1964 la Ley de
Derechos Civiles los garantizó para todos los estadounidenses. En la República
Sudafricana, los negros y otras personas de color pudieron votar de manera igualitaria
apenas en 1994.
El politólogo estadounidense Samuel P. Huntington reseñó el conflictivo y tortuoso
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
111
Gustavo Ernesto Emmerich y Alejandro Favela
avance hacia la democracia, señalando que en los dos últimos siglos ha habido tres
grandes olas de democratización, intermediadas por dos contra-olas de autoritarismo:
— Primera ola democrática, 1828-1926: caracterizada por la expansión del derecho
al sufragio masculino en una treintena de naciones.
— Primera contra-ola, 1922-1942: retorno del autoritarismo y/o aparición del totalitarismo en Europa Central, Oriental y del Sur, la Unión Soviética y América Latina.
— Segunda ola democrática, 1943-1962: democratización en las potencias derrotadas en la segunda guerra mundial (Alemania Occidental, Japón, Italia, Austria),
en algunos países latinoamericanos, y en varias colonias europeas que se independizaron en esa época.
— Segunda contra-ola, 1958-1975: aparición de dictaduras militares en América Latina y en África, aunque también en Asia, a más de Grecia.
— Tercera o la democrática, 1974 en adelante: democratización en América Latina,
Europa del Sur y Oriental, ex-Unión Soviética y varios países de África y Asia.15
Por su lado, Freedom House16 ha señalado que el siglo XX fue el «siglo de la democracia» en el mundo. Esta organización aplicó los conceptos de democracia electoral
(«sistemas cuyos líderes son electos en procesos competitivos multipartidistas y con
múltiples candidatos en los que partidos de oposición tienen una posibilidad legítima de
obtener el poder o de participar en el poder») y de democracia liberal (democracias
electorales que además se consideran «como libres y respetuosas de los derechos humanos básicos y del imperio de la ley») a todos los Estados independientes existentes entre
1900 y 2000, llegando a las siguientes conclusiones:
En 1900 no había estados que pudiesen ser juzgados como democracias electorales según
la pauta de sufragio universal para elecciones multipartidistas competitivas. Estados Unidos, Gran Bretaña y un puñado de otros países poseían los sistemas más democráticos,
pero su negativa del derecho al voto a las mujeres, y en el caso de Estados Unidos a los
negros, significaba que eran países con prácticas democráticas restrictivas.[...]
Al término [del siglo XX] las democracias electorales y liberales predominan claramente, y se han expandido significativamente en la Tercera Ola, que ha llevado la democracia
a mucho del mundo ex- comunista y a América Latina, así como a partes de Asia y África.
Las democracias electorales representan ahora [2000] 120 de los 192 países existentes y
constituyen 62.5% de la población mundial. Al mismo tiempo las democracias liberales...
son 85 y representan 38% de la población global.17
I.3. La democracia en América Latina
Cuando América Latina inició hacia 1810 su movimiento por la independencia, se inclinó por la forma republicana de gobierno. En consecuencia, salvo pocas y pasajeras
excepciones monárquicas,18 prácticamente todos los gobiernos latinoamericanos se han
sentido obligados a invocar —incluso por puro formalismo— las democracia y la soberanía popular expresada en el sufragio. Sin embargo, las constituciones democráticas y
la búsqueda de legitimación por medio del sufragio, sólo en periodos limitados significaron auténtico recurso y subordinación a la soberanía popular. El Cuadro 2 presenta
112
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Democracia vs. autoritarismo
una periodización de la evolución de la democracia en América Latina considerada en
conjunto.
AQUÍ CUADRO 2
Del cuadro se desprende que la mayor parte de los países latinoamericanos marchó,
la mayor parte del tiempo, por sendas distintas de las vías democráticas que sus constituciones prescriben. Las clases dirigentes se apartaron rápidamente de los ideales democráticos que las inspiraron en los primeros momentos. El caudillismo y el militarismo prevalecieron, distorsionando o violentando las instituciones democráticas. Fraudes electorales, golpes de Estado, inestabilidad política, gobiernos dictatoriales y violaciones de las
garantías individuales fueron más la regla que la excepción. Además, durante el siglo XIX
el derecho al sufragio solía estar restringido a hombres que tuviesen propiedades, pagasen
impuestos o supiesen leer y escribir, que para la época eran los menos. Por añadidura, la
concesión del derecho al sufragio a las mujeres fue relativamente tardía: inició en Ecuador
en 1929, y culminó en Paraguay en 1961 (en México fue en 1953).
Desde principios y sobre todo a mediados del siglo XX hubo intentos de establecer
regímenes democráticos en varios países latinoamericanos; pocos de ellos tuvieron éxito
duradero: Colombia, Costa Rica, Venezuela. Los demás, sucumbieron ante la regresión
autoritaria que inició hacia 1964. Fue apenas en las dos últimas décadas del siglo XX
cuando la democracia se hizo realidad en la mayor parte de los países latinoamericanos.
Las dictaduras militares que habían proliferado en Centro y Sudamérica fueron
erradicadas. Regímenes personalistas o de camarilla, como el de los Somoza en Nicaragua, fueron derribados. Pseudodemocracias en que un solo partido controlaba todos los
resortes del poder y ganaba siempre las elecciones, como en México y Paraguay, se abrieron a una efectiva oposición política. Países con conflictos armados internos, como El
Salvador y Guatemala, lograron la paz (lamentablemente, todavía no la logra Colombia,
asolada por una guerrilla cincuentenaria). Como consecuencia, en la actualidad todos
los países latinoamericanos, excepto Cuba, tienen gobiernos libremente electos por el
pueblo.
Sin embargo, buena parte de las democracias latinoamericanas actuales no están
consolidadas. Algunas concentran excesivo poder en las manos de un líder carismático,
como Venezuela. Otras han estado signadas por crisis e inestabilidad políticas, como
Argentina, Ecuador, Bolivia y Paraguay. En algunas más, la participación electoral es
baja, como en Colombia, Guatemala y México. En muchas, falta desarrollar mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que erradiquen la corrupción. En casi
todas, existe un divorcio entre los gobernantes electos y la ciudadanía. Por otro lado,
América Latina es la región del mundo que registra menor respaldo popular a la democracia, como muestra el Cuadro 3.
AQUÍ CUADRO 3
I.4. Los adjetivos de la democracia
A principios de los ochenta, el historiador mexicano Enrique Krauze publicó un
texto en el que señalaba que México tenía ante sí la oportunidad de la democracia, y
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
113
Gustavo Ernesto Emmerich y Alejandro Favela
afirmaba que «la democracia no es la solución de todos los problemas sino un mecanismo —el menos malo, el menos injusto— para empezar a resolverlos».19 Al margen del
importante hecho de que México logró finalmente alcanzar la democracia, interesa aquí
destacar el título de ese trabajo: «Por una democracia sin adjetivos». La idea que encierra tal título es que la democracia, por sí misma, es positiva, y que pretender lograr
democracias adjetivadas (democracia social, democracia plena, democracia integral,
etc.) tal vez haga perder de vista lo esencial: la importancia de la democracia, pura y
simple.
Años después, los politólogos estadounidenses David Collier y Steven Levitsky publicaron un texto de título diametralmente opuesto: «Democracia con adjetivos».20 El
proceso de democratización en el mundo actual ha llevado a la proliferación de concepciones y de adjetivos para describir la democracia, dicen estos autores, y afirman:
[..] esta literatura [sobre la democracia] encuentra un gran dilema en la proliferación de
conceptos y términos, muchos de los cuales significan aproximadamente la misma cosa
[...] Es imperativo que los estudiosos definan y expliquen claramente la concepción de
democracia que están utilizando.
Precisamente, los adjetivos se añaden al sustantivo democracia para clarificar la
concepción que se está usando. Los adjetivos habituales son descriptivos o normativos.
Los primeros se utilizan para caracterizar diversos modelos de democracia que han
existido históricamente, o que existen en la actualidad; suelen implicar definiciones
«minimalistas» de la democracia, ya que por lo general aluden solamente al procedimiento para la toma democrática de decisiones. Por ejemplo, la concepción de
Schumpeter citada anteriormente ha sido llamada democracia procedimental, porque se
ciñe estrictamente al procedimiento democrático y no al contenido o finalidad social
que la democracia debería tener; se la conoce también como democracia competitiva,
dado que pone el acento en la competencia entre las élites para obtener el voto popular
y así el gobierno.
Otros dos adjetivos descriptivos se han utilizado ya en páginas precedentes: democracia directa y representativa. En la misma línea, la democracia semidirecta complementa a la democracia representativa con mecanismos de decisión popular como el
plebiscito o referéndum para refrendar o derogar leyes o decisiones gubernamentales, la
iniciativa popular en materia legislativa, y la revocatoria de mandatos por votación popular. Siguiendo en la misma línea, la democracia participativa es una modalidad en
construcción, que permite una mayor y permanente participación de la ciudadanía tanto en las grandes decisiones (vía, p. ej., el plebiscito o referéndum) como en las más
cercanas a sus vidas cotidianas (vía, p. ej., la creación de instancias de control ciudadano
en todos los niveles de gobierno y el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales).
También se han utilizado ya en este capítulo los descriptivos democracia de participación restringida, de participación ampliada y de masas. Éstos caracterizan una evolución, típica de América Latina, hacia la expansión de la ciudadanía, el sufragio y otras
formas de participación, que permite a la postre a las masas incorporarse al sistema
político. Usualmente, la expresión de masas sugiere una participación subordinada y no
plenamente consciente.
Otro descriptivo empleado en este capítulo es pseudodemocracia, para indicar a
regímenes con partidos políticos, instituciones políticas regulares y elecciones periódicas, que dan la apariencia superficial de democracia, pero donde en realidad un partido
114
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Democracia vs. autoritarismo
o grupo controla los medios de comunicación, el sistema electoral, los recursos públicos, etc., y a menudo silencia a los opositores, haciendo ilusorias la libertad y la competencia política.
Entre los adjetivos descriptivos destacan por su importancia analítica los de Arendt
Lijphart. Según este politólogo noruego, existen actualmente dos grandes modelos de
democracia: la mayoritaria o tipo Westminster (por la sede del Parlamento británico), y
la consensual. En la primera impera la «regla de la mayoría»: el sistema electoral y el
escaso número efectivo de partidos políticos (dos, a lo máximo tres) facilitan que alguno
de ellos alcance mayoría parlamentaria y gobierne por sí solo, como sucede generalmente en el Reino Unido, Estados Unidos y otros países que no emplean ninguna forma de
representación proporcional para elegir a sus legislativos. En la segunda prima «la regla
de la minoría negativa», o sea que una minoría tiene virtual poder de veto sobre las
grandes decisiones; el sistema electoral basado en la elección de legisladores por representación proporcional, junto con la existencia de más de tres partidos políticos efectivos, dificulta que se formen mayorías legislativas estables y por lo tanto «el gobierno de
consenso conjunto sustituye al gobierno de la mayoría» por medio de «las grandes coaliciones, el veto mutuo, la proporcionalidad y la autonomía de los segmentos».21 Los
países del norte de Europa son buenos ejemplos de democracia consocional. Canadá,
aunque cabe entre las democracias mayoritarias en cuanto a su gobierno nacional, tiene
elementos consensuales en cuanto a sus provincias, porque diversas combinaciones de
entre ellas pueden vetar reformas constitucionales. México, que desde 1997 no tiene un
presidente con mayoría de su propio partido político en el Congreso, debería aprender
de las experiencias de gobierno consensual.
Otro descriptivo es el de democracias defectivas. El politólogo alemán Hans-Jürgen
Puhle las define como «aquéllos regímenes en transformación que no han alcanzado la
consolidación de una democracia liberal... pero que, al mismo tiempo, ya no pueden ser
considerados regímenes autocráticos por la sencilla razón de que de que han establecido
un régimen electoral que esencialmente funciona de acuerdo con lineamientos democráticos (elecciones libres y limpias)».22 Clasifica las democracias defectivas en cuatro
subtipos:
1. Democracia excluyente, donde el sufragio no es universal ni inclusivo.
2. Democracia tutelada, caracterizadas por la existencia de dominios reservados
para fuerzas no-democráticas que funcionan como centros de poder o de veto.
3. Democracia delegativa, en que la responsabilidad horizontal, o sea los frenos y
contrapesos entre los poderes públicos no funcionan adecuadamente, generalmente dando preeminencia al poder ejecutivo.23
4. Democracia iliberal, donde el Estado de derecho no funciona o es violado frecuentemente, afectándose en consecuencia las libertades y los derechos de los
ciudadanos.
En varios países gobernados por partidos comunistas, especialmente los de Europa
Oriental, se utilizó la expresión democracia popular como antítesis de democracia burguesa, a la que se considera una farsa. Además de ser un pleonasmo (toda democracia es
popular), la expresión encubría una situación en que el respectivo partido comunista
controlaba todos los resortes del poder, aunque permitía la existencia de otros partidos
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
115
Gustavo Ernesto Emmerich y Alejandro Favela
políticos subordinados a él. Dos países comunistas la siguen utilizando en sus nombres
oficiales: la República Popular China y la República Democrática del Pueblo Lao.
El segundo tipo de adjetivos, los normativos, indica el contenido sustantivo de la
democracia, es decir las finalidades sociales que ésta debería perseguir. Habitualmente
suelen implicar definiciones «maximalistas» de la democracia, ya que no se contentan
con que haya un procedimiento democrático, sino que exigen además que la democracia cumpla con ciertas metas. Un buen ejemplo es el artículo 3 de la Constitución mexicana, citado con anterioridad, que considera a la democracia como «un sistema de vida».
El concepto de democracia social se debe en buena medida al diplomático francés
Alexis de Tocqueville (1805-1859), que describió la democracia en Estados Unidos hacia
1830 como una en que había una «igualdad de estima» en la sociedad, o sea una igualdad básica que hacía a todos los hombres (blancos) mirarse básicamente como iguales.
Si bien Tocqueville utilizó el adjetivo «social» como descriptivo, éste posteriormente
adoptó un sentido normativo: una democracia social es una que promueve la igualdad
entre las personas; si no una igualdad total, sí por lo menos la igualdad de oportunidades. Esa es la concepción que encierran la Constitución española, que define a España
como un «Estado social y democrático de derecho», y la Constitución guatemalteca, que
afirma en su artículo 118: «el régimen económico y social de la Republica de Guatemala
se funda en principios de justicia social».
Vinculado con el anterior se encuentra el concepto de democracia económica, pero
exige algo más que aquel: la igualación de la riqueza, por un lado, y que los grandes poderes económicos no influyan sobre el gobierno ni sobre el proceso político en general.
Ligada con la democracia económica se encuentra la democracia industrial, concepto
creado por los estudiosos británicos Sidney y Beatrice Webb, que en 1897 publicaron un
libro así titulado, en que señalaban la necesidad de democracia en los grandes centros
fabriles, es decir, la participación de los trabajadores en la conducción de los mismos.
II. Autoritarismo
II.1. El Autoritarismo en la Historia
El autoritarismo es tan antiguo como el Estado. Cuando la humanidad comenzó a
dedicarse a la agricultura, surgieron necesidades como las de deslindar las tierras y
distribuir su producto, resolver litigios, defender el territorio y transmitir conocimientos. Las personas dedicadas a estas actividades se constituyeron en una élite dirigente,
que obtuvo privilegios sociales e impuso una obediencia absoluta entre sus súbditos. De
su seno surgía el gobernante máximo, que generalmente era identificado con una divinidad.24 Habían surgido así, por la necesidad de organizar sociedades crecientemente complejas, tanto el Estado como el autoritarismo. Lo sorprendente no es que el autoritarismo haya sido parte integral de la creación de los Estados, sino el hecho de que haya
perdurado tanto tiempo. Durante milenios, con escasas excepciones, la humanidad aceptó
como naturales las más variadas formas de gobierno autoritario, en la que la élite estuvo
separada y por encima de la población.
Los tipos de dominación legítima25 conceptualizados por el sociólogo alemán Max
Weber dan la clave para clasificar los gobiernos autoritarios en una perspectiva histórica de largo tiempo. Uno de los tipos de dominación legítima es la tradicional, en que los
116
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Democracia vs. autoritarismo
dominados aceptan la autoridad de los dominadores simplemente porque «siempre ha
sido así», sin cuestionarse si este así es justo o necesario. Dentro de este tipo pueden
englobarse las siguientes modalidades históricas de gobierno autoritario:
— Las monarquías absolutas, especialmente las basadas en la sucesión dinástica, en
que una sola persona concentra el poder político, han sido la forma de gobierno
más frecuente en la historia. Actualmente sólo perviven en algunos países de religión musulmana,26 y en Bután, Lesotho y Nepal; las más de ellas están transformándose lentamente en monarquías constitucionales como las europeas27 o las
de algunos países asiáticos.28
— Las aristocracias y las oligarquías, en que sólo una pequeña porción de la población controla el sistema político. La República Veneciana fue un ejemplo clásico
de aristocracia, mezclada con elementos de monarquía absoluta. Esta modalidad
ha desaparecido como tal, aunque en algunos países formalmente democráticos
existen élites poderosas que en la práctica funcionan como una oligarquía.
— Las teocracias, en que son sacerdotes quienes ejercen directamente el gobierno, o
por lo menos lo controlan. Esta modalidad subsiste solamente en dos Estados.
Irán es uno de ellos, ya que allí el Consejo de los Guardianes integrado por líderes
religiosos tiene poder de control y de veto, si bien existen autoridades civiles elegidas de manera democrática. El otro es el Estado Vaticano, donde el Papa ejerce
autoridad suprema. Weber utilizó el concepto de dominación hierocrática para
referirse a este tipo de regímenes.
— Las gerontocracias, en que los ancianos ejercen el poder. En la actualidad, existe
solamente como forma de autogobierno en comunidades pequeñas y aisladas (p.
ej., en algunos municipios del estado mexicano de Oaxaca que eligen sus autoridades por un régimen de usos y costumbres).
Otro tipo de dominación legítima conceptualizado por Weber es la carismática,
basada en la creencia popular en que el gobernante o líder posee facultades extraordinarias, casi sobrehumanas. En esencia, la dominación carismática es una en que existe
significativo apoyo popular a un gobierno unipersonal y autoritario, que de alguna manera atiende las necesidades populares. Las revoluciones —sociales o de independencia— y las guerras —civiles o internacionales— han sido históricamente terreno propicio para el surgimiento de líderes carismáticos que ejercieron el poder de forma autoritaria. Las monarquías se iniciaron por lo general con un líder carismático, que luego
logró heredar el gobierno a sus descendientes. En la actualidad, no existen países que
tengan formalmente gobiernos carismáticos; pero sí los hay en que un mismo líder ha
ejercido el poder de manera personalista durante un largo periodo, como Cuba, Libia,
Zimbabwe. El presidente Hugo Chávez, de Venezuela, en el gobierno desde 1999, quien
ya ha sido reelegido, ha anunciado que aspira a ser reelecto varias veces más, encaminándose por la vía de un liderazgo carismático.
Weber conceptualizó también la dominación no legítima, es decir, aquella cuya
autoridad no es aceptada de grado, sino por la fuerza. Dentro de este tipo caben los
gobiernos invasores (resultantes de la conquista militar de un país, y ejercido sea directamente por los vencedores o por sus testaferros entre los vencidos), y las dictaduras
militares, en que las fuerzas armadas como institución ocupan el gobierno. Muy habi-
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
117
Gustavo Ernesto Emmerich y Alejandro Favela
tuales en el siglo XX, estas últimas fueron predominantes en América Latina hasta hace
unos pocos años; en la actualidad subsisten dictaduras militares sólo en Birmania (también conocida como Myanmar), Libia, Mauritania y Pakistán.
II.2. Conceptualización y modalidades del autoritarismo en la actualidad
Según el politólogo español Juan Linz, los autoritarismos contemporáneos son sistemas
de pluralismo político limitado, cuya clase política no rinde cuentas de sus actos, que no
se basan en una ideología de referencia debidamente articulada, sino que se caracterizan por mentalidades propias, donde no existe una movilización política diseminada y
en gran escala, salvo en algunos momentos de su desarrollo, y en que un líder, o a veces
un pequeño grupo, ejerce el poder político dentro de límites mal definidos en el plano
formal, pero efectivamente previsibles.
Pluralismo político limitado significa que no existe en la sociedad una variedad de
opiniones y posiciones políticas, o bien se reprime su expresión pública. La mención a la
clase política, en este caso, implica que un grupo cerrado y pequeño ejerce las funciones
de gobierno; y el que no rinda cuentas de sus actos,29 sugiere que las ejerce en su propio
beneficio. El vacío de una ideología de referencia sólida es colmado por formas de pensar o mentalidades no clara o plenamente elaboradas pero sí distintivas de cada régimen
autoritario. La ausencia de movilización política se vincula con la inexistencia o represión del pluralismo político y de la oposición. La presencia de un líder es importante,
pero no siempre necesaria: el general Augusto Pinochet fue en Chile el único líder de un
régimen autoritario que duró desde 1973 hasta 1990, mientras simultáneamente en países vecinos existieron dictaduras que tuvieron varios jefes de Estado (todos militares)
sucesivos.30 Los límites del poder son indefinidos, porque una característica del autoritarismo es que su poder tiende a ser omnímodo, pero resultan al cabo previsibles, dado
que el poder se ejerce siguiendo las pautas de la mentalidad prevaleciente y pocas veces
da lugar a sorpresas.31
La concepción de Linz engloba a la variedad de autoritarismos ya mencionados en
la sección anterior, así como otras dos modalidades más recientes. Una de ellas son: las
dictaduras de partido, una novedad del siglo XX: un partido político llega al gobierno, sea
por vía electoral, revolucionaria o por golpe de estado, y luego proscribe a los otros
partidos, o les dificulta su accionar a punto tal de hacerlo virtualmente imposible. Subsisten varias en el Medio Oriente (p. ej. Egipto, Siria), África subsahariana (p. ej.
Zimbabwe) y en países desmembrados de la antigua Unión Soviética (p. ej. Belarús). A
menudo las dictaduras de partido, como en los casos indicados, asumen además rasgos
de dictadura personalista: una sola persona (o familia)32 tiende a eternizarse en la presidencia y a controlar todo el poder. Los países controlados por partidos comunistas pueden también considerarse como dictaduras de partido; éstos se tratarán en la sección
siguiente, dedicada al totalitarismo.
Por su parte, Huntington formuló una concepción del autoritarismo basada en la
teoría de la modernización, que brinda una idea del origen o razón de ser de los regímenes autoritarios. Según este autor, el autoritarismo tiende a aparecer allí donde la participación política desborda a la institucionalización política. Para contener esa participación, que por lo general amenaza el statu quo social y económico, se imponen regímenes autoritarios. Para referirse al autoritarismo y también a la situación de inestabilidad
118
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Democracia vs. autoritarismo
política que generalmente lo precede, acuñó el término «pretorianismo» en referencia a
la guardia pretoriana encargada de velar por la seguridad del emperador romano, que
con alguna frecuencia lo asesinaba para entronizar algún otro, a menudo salido de las
propias filas de la guardia. El término suena particularmente apropiado para referirse a
las dictaduras militares, aunque Huntington lo extiende a cualquier situación de turbulencia política grave y continuada que lleva a modalidades de autoritarismo en sociedades que en proceso de modernización.33
El politólogo argentino Guillermo O’Donnell acuñó el término «Estado burocrático-autoritario» (EBA) para referirse a las dictaduras militares que asolaron América
Latina a partir de mediados de los sesenta y hasta fines de los ochenta. En una época en
que América Latina parecía encaminarse hacia una revolución generalizada al estilo
cubano, los EBA pretendían continuar con la modernización económica de tipo capitalista, para lo cual se hacía necesario instalar un autoritarismo institucionalizado y de
larga duración, así como reprimir y desarticular a sindicatos, movimientos estudiantiles
y partidos políticos de izquierda o populistas. Los EBA se diferenciaban así de las dictaduras militares tradicionales, que habían sido: a) de tipo personalista o de camarilla (p.
ej., la dominación de la familia Somoza en Nicaragua desde 1936 a 1979 o la del general
Rafael Leónidas Trujillo en República Dominicana desde 1930 hasta 1961), o b) de corta
duración, para anular unos resultados electorales considerados desfavorables y llamar
al poco tiempo a nuevas elecciones (como hubo varias en Argentina y numerosas en
Centroamérica).34
Las concepciones de Huntington y O’Donnell no necesariamente concuerdan con la
de Linz, ya que los primeros conciben al autoritarismo como una reacción contra la
movilización política, mientras que Linz lo ve más bien como un régimen resultante de
la inexistencia de la misma. Sin embargo, los tres autores coinciden en que el autoritarismo pretende mantener en niveles bajos tal movilización. Otro punto a destacar es
que, muchos años después de haber sido formuladas, la perspectiva histórica bien podría permitir poner de cabeza las concepciones de Huntington y O’Donnell, ya que ha
sido precisamente la renovada movilización política, en nuevos contextos internacionales, la que ha forzado la salida o caída de los regímenes autoritarios, toda vez que sus
objetivos de modernización económica no satisficieron las expectativas de las sociedades que han pretendido conducir.
El Totalitarismo
Durante el siglo XX apareció, y luego casi desapareció, una forma extremadamente perversa de autoritarismo: el totalitarismo. La expresión «totalitarismo» fue creada en los
primeros tiempos del régimen fascista (1922-1943) de Benito Mussolini en Italia. Éste
gustaba de decir que en Italia «todo» debía quedar dentro del Estado: «nada sobre el
Estado, nada fuera del Estado, nada al margen del Estado». Por su lado, en la España
franquista (1939-1975) se afirmaba que «El Estado Nacional... es instrumento totalitario al servicio de la integridad patria...» y que el régimen se basaba en los principios de
«Unidad, Totalidad y Jerarquía».35 Como se advierte, el de totalitarismo era un concepto
positivo para sus creadores. Posteriormente se lo reconceptualizó en sentido negativo,
para designar a una forma de gobierno que controla todos los aspectos de la vida social,
incluyendo las conciencias individuales.
La pensadora germano-estadounidense Hanna Arendt popularizó el uso negativo
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
119
Gustavo Ernesto Emmerich y Alejandro Favela
del término totalitarismo en una obra públicada en 1951,36 asimilándolo a las dictaduras de Adolfo Hitler en Alemania (1933-1945) y Stalin en la Unión Soviética (1927-1953).
El totalitarismo es una forma exacerbada de autoritarismo, con frecuencia basada en el
terror y siempre en la adoctrinación ideológica. Posee una ideología oficial, estructurada
y ampliamente abarcante, que rige todas las expresiones del pensamiento; pretende refundar la sociedad e inclusive re-crear el ser humano de acuerdo con tal ideología; construye un culto a la personalidad del líder;37 tiene control absoluto de los medios de comunicación y del aparato escolar; sostiene organizaciones de masas que encauzan todos
los aspectos de la vida social; encuadra y moviliza políticamente a la población en un
partido único fuertemente centralizado y monolítico, que funciona como correa de transmisión desde arriba (el líder) hacia abajo (la masa); y cuando todo o algo de esto no
funciona, no vacila en recurrir al exterminio de los opositores reales o supuestos. Según
una comentarista, para Arendt:
El totalitarismo es algo nuevo y terrible, sin precedentes. No es simplemente una forma de
tiranía. Es la creencia de que ‘todo es posible´, incluso el ‘cambiar la naturaleza humana´.38
El totalitarismo esencialmente es: un intento de ejercer dominación total y demostrar
que ‘todo es posible’ mediante la destrucción de la pluralidad y la espontaneidad humana
en todos los niveles, y mediante el aplastamiento de todo lo que es humano y contingente
para hacerlo encajar dentro de una ideología determinista. Hasta ahora... la creencia totalitaria de que ´todo es posible´ parece haber probado solamente que todo puede ser destruido.39
Los estadounidenses Carl J. Friedrich, de origen alemán, y Zbigniew Brzezinski, de
origen polaco, en una obra de 1956,40 dieron su forma clásica al concepto de totalitarismo,
señalando sus elementos esenciales, que son: a) ideología oficial; b) partido único; c) policía secreta considerablemente desarrollada; d) monopolio estatal de los medios de comunicación social; e) control centralizado de todas las organizaciones políticas, sociales y
culturales; f) subordinación total de las fuerzas armadas al poder político; g) presencia
dominante de un líder omnipotente y vitalicio a cuya personalidad se rinde culto.
Los regímenes totalitarios pueden ser clasificados en pro-capitalistas o comunistas.
Los pro-capitalistas fueron el fascismo, el nazismo y el franquismo; pueden ser asimilados
a ellos el régimen militar-imperial japonés (1931-1945) y el de Antonio de Oliveira Salazar
(1932-1968) y Marcelo Caetano (1968-1974) en Portugal. Todos estos ya desaparecieron,
unos con su derrota en la segunda guerra mundial, otros con la muerte de los dictadores,
dando paso a democracias funcionales y a la prosperidad en sus respectivos países. En
América Latina nunca ha habido un caso claro de totalitarismo pro-capitalista.41
También ha desaparecido la mayor parte de los regímenes totalitarios de tipo comunista. El estalinismo propiamente dicho acabó con la muerte de Stalin en 1953, aunque la Unión Soviética continuó teniendo un régimen totalitario hasta las reformas de
Gorbachov, que en 1991 llevaron a su disolución.42 En Europa Oriental, donde se aplicaba un totalitarismo atemperado (disfrazado con el motete de democracia popular, como
ya se vio), éste se esfumó con la caída de los regímenes comunistas entre 1989 y 1991.
Camboya (también conocida como Kampuchea) estuvo sometida de 1975 a 1979 a un
sangriento régimen maoísta (el del Khmer Rojo encabezado por Pol Pot) y de 1979 a
1989 estuvo ocupada por su vecino comunista Vietnam; terminado un ciclo de guerras,
en 1993 adoptó la forma de una monarquía constitucional y logró democratizarse.
La República Popular China fue claramente totalitaria desde que Mao Ze Dong la
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Democracia vs. autoritarismo
fundó en 1949 hasta su muerte en 1976; posteriormente sus sucesores continuaron aplicando políticas totalitarias,43 aunque han aflojado un tanto la represión política y abierto la economía china a las fuerzas del mercado capitalista. Lo mismo vale para Vietnam,
otro país gobernado por un partido comunista (desde 1954 en su parte norte y desde
1975 en su totalidad) que se ha abierto al mercado y al comercio internacional. La apertura al exterior, con su cauda de penetración de nuevas ideas, hace difícil que el totalitarismo, por lo menos en su forma pura, pueda subsistir por largo tiempo. Además, estas
dos naciones han tenido a últimas fechas relevos pacíficos en su máxima conducción
política y han eliminado el culto a la personalidad de su respectivo líder, lo que sugiere
una fortaleza de las instituciones. Posiblemente Laos, gobernada desde 1975 por el partido comunista, siga los pasos dados por Vietnam y China, ya que ha tenido relevos
pacíficos dentro de su élite gobernante y ha procurado mejorar sus relaciones internacionales. Podría tal vez aplicarse a estos casos el término post-totalitarismo,44 indicando
un totalitarismo que empieza a abrirse y a cambiar.
Sólo dos naciones gobernadas por partidos comunistas siguen siendo totalitarismos
de viejo cuño, sujetos a un líder vitalicio y con derecho virtual a designar sucesor. Son
Corea del Norte, gobernada desde 1949 hasta 1994 por Kim Il Sung (el «Gran Líder») y
luego por su hijo Kim Jong-Il (el «Querido Líder»), y Cuba, gobernada desde 1959 por
Fidel Castro, quien ha designado sucesor a su hermano menor, Raúl Castro.45
Dentro de los totalitarismos, cabe mencionar el caso de Afganistán, ocupado por la
Unión Soviética desde 1979 hasta 1989, que procuró —sin éxito— establecer allí un
totalitarismo comunista. Uno de los grupos que combatieron contra la ocupación soviética, el de los talibanes, tomó el poder en 1996 e implantó un totalitarismo de vena
religiosa, inspirado en el islamismo. Éste desapareció en 2002, al ser invadido Afganistán
por tropas estadounidenses. Afganistán procura actualmente consolidar un sistema democrático.
III. ¿Es Preferible la Democracia?
La democracia es hoy día no sólo la forma de gobierno más frecuente. Es además un ideal
abrazado, al menos de labios para fuera, por prácticamente todos los líderes políticos y
estudiosos: hasta los autoritarismos más feroces pretenden revestirse con algún ropaje
democrático. En los países que continúan sometidos al autoritarismo, surgen voces que
claman por la democracia. En aquellos que han transitado recientemente a la democracia,
y en general en los países en desarrollo, hay urgencia por consolidar y perfeccionar sus
nuevas instituciones democráticas. En las naciones con democracias consolidadas, se demanda hacerla más profunda, con gobiernos más responsables, abiertos y transparentes,
y que permitan a las personas participar en las decisiones que se toman.
¿En que radica la fuerza del ideal democrático y del movimiento en curso en todo el
mundo hacia la democracia? Sartori da una explicación sencilla pero convincente de
porqué la democracia es preferible en comparación con su opuesto, la autocracia o
poder emanado de sí mismo. La democracia establece un pactum societatis (pacto de
asociación) entre ciudadanos iguales, basada en el principio de que «el pueblo siempre
tiene razón». Este principio podría llevar al democratismo radical o tiranía de la mayoría, pero es difícil que se produzca esto, dice Sartori, porque tal principio involucra un
proceso de múltiples pasos, con frenos y contrapesos. Un líder democrático debe comTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Gustavo Ernesto Emmerich y Alejandro Favela
portarse según el motto (lema inspirador) «Yo soy el líder y por lo tanto debo seguirlos [a
los ciudadanos]». Por el contrario, la autocracia se basa en un pactum subjectionis (pacto de sujeción), creando súbitos y un orden basado en la sumisión. El motto de un líder
autocrático es: «Me he hecho su gobernante y por lo tanto ustedes deben obedecerme».
Por añadidura, la democracia defiende valores que todas las personas comparten y que
a todas convienen, como son el respeto por la vida humana, la seguridad personal y la
libertad individual.46
En el mismo tenor, el filósofo alemán Helmut Dubiel confronta el autoritarismo
con la democracia: «Por un lado, una autoridad política que demanda subordinación
ciega y, por el otro, una obediencia pragmática a la ley basada en el reconocimiento
racional de imperativos funcionales».47 Esta cita liga claramente a la democracia con el
tercer tipo de dominación legítima de Weber: la racional-legal, en que se obedece no
tanto a determinadas personas, sino a leyes racionalmente establecidas para beneficio
común de la comunidad. Y las únicas leyes racionales en tal sentido son aquellas que
mandatan que gobernantes y representantes serán elegidos periódicamente por el conjunto de los ciudadanos, en «elecciones libres, auténticas y periódicas» (como señala el
artículo 41 de la Constitución mexicana).
Como Aristóteles advirtió, la democracia es la única forma de gobierno en que las
personas (los ciudadanos, y también quienes no lo son) pueden ser auténticamente libres. Libres de desarrollar sus planes de vida personales, siempre que sean lícitos; libres
también de expresar sus opiniones y creencias y de participar, como uno más, en la toma
de decisiones públicas. Es la única forma de gobierno en que todos los ciudadanos son
auténticamente iguales en derechos y obligaciones. Iguales especialmente frente a la
urna, donde el voto del rico y del pobre, el del hombre y el de la mujer, el del doctor en
ciencia política y el del analfabeto, el del conservador y el del rebelde, valen todos exactamente igual. Es la única forma de gobierno que no pide a los ciudadanos que rindan
pleitesía a quienes gobiernan, sino simplemente que se conduzcan con respeto y dignidad republicana.
Es, además, una forma de gobierno que a la larga tiende a producir bienestar para
la gran mayoría, porque de la mayoría depende la elección de los gobiernos, y la mayoría
puede equivocarse algunas veces al elegir malos gobiernos, pero no puede equivocarse
todo el tiempo. En un estudio de alcance mundial, el politólogo español José María
Maravall sostiene: «Las democracias tienden... a compatibilizar en mayor medida [que
los autoritarismos] la eficiencia de la economía con las políticas sociales». Y para América Latina, el politólogo mexicano Jairo Acuña Alfaro afirma: «La evidencia empírica
sugiere que la democracia... contribuye a aumentos en el desarrollo».48
Si la democracia tiene tantas virtudes, ¿entonces porqué América Latina es la región del mundo con menor apoyo popular a la democracia? En algunos países la abstención electoral, la corrupción y el alejamiento de la clase política respecto de los ciudadanos son innegable realidad. En otros, persisten situaciones de violencia social generalizada que restan legitimidad y operatividad a la democracia. En la mayor parte, la
marginación y la miseria atentan contra la dignidad humana. En suma, en la mayoría de
los países latinoamericanos, la democracia recuperada en las últimas décadas no ha
podido todavía resolver los ingentes problemas que aquejan a sus ciudadanos. Esto explica el desencanto de muchos latinoamericanos respecto de sus democracias. Pero,
¿acaso resolvieron estos problemas regímenes autoritarios que por tanto tiempo asolaron esta región del planeta?
122
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Democracia vs. autoritarismo
La opción para América Latina, a juicio de los autores, no es desechar la democracia y recaer en formas autoritarias, sino perfeccionar las democracias existentes. Éstas
son hasta ahora, más que nada, meros mecanismos de selección de equipos gobernantes. Su perfeccionamiento implica transformarlas en espacios de intercambio, mediación, negociación y decisión entre las tres esferas básicas de toda nación, y entre los
diversos grupos y fuerzas que operan en el seno de cada una de ellas: el Estado, el mercado y la sociedad civil. Para ello es necesario construir un sistema de relaciones sociales con menor peso del Estado y con mayor presencia de la sociedad civil y de sus grupos
y segmentos mayoritarios (pero también de los minoritarios). En otras palabras, un
sistema de relaciones sociales menos estatista y menos autoritario, y una democracia
más participativa y más abierta a las fuerzas y tendencias predominantes en la sociedad
civil y a cada ciudadano en lo individual.
De esta manera, el sufragio libre y la representación de distintas fuerzas políticosociales serían el medio principal de construcción del interés general y de expresión de
los diversos y legítimos intereses sectoriales y particulares. Democracias de esta índole
deberían llevar naturalmente al predominio en el gobierno y las políticas públicas de los
segmentos y posiciones político-ideológicas con mayor peso en el electorado (esto es, en
la sociedad civil), con representación e integración también de los segmentos y posiciones minoritarias. Una democracia de tal naturaleza llevaría, muy probablemente, a la
adopción de políticas orientadas primordialmente hacia el bienestar social (básicamente mediante la satisfacción de las necesidades mayoritarias) y hacia un desarrollo económico autosustentado.
Tales son las principales tareas que aguardan a América Latina en este siglo. Que
obviamente no son todas, ni serán iguales en los diversos países, ni se llevarán a cabo de
la misma forma; pero sí son tareas esenciales que hay que acometer urgentemente, si se
quiere una auténtica, justa e integral democracia: política, económica y social. Una democracia en la que valga la pena votar, sí, pero donde todos puedan además vivir dignamente y convivir en libertad.
Resumen
Siglo XXI: por primera vez, más gobiernos democráticos que autoritarios
I. La democracia
I.1. La noción de democracia
— Platón: tipología, crítica a la democracia
— Aristóteles: tipología de formas de gobierno, preferencia por la politeia o democracia
— Dahl: poliarquía
— Aforismos: Lincoln, democratismo garantista, Schumpeter, Churchil, Constitución mexicana
I.2. Evolución histórica de la democracia
— Aparición en Grecia y Roma antiguas, luego virtual extinción
— Reaparición en la Edad Moderna como democracia representativa
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
123
Gustavo Ernesto Emmerich y Alejandro Favela
— Siglo XIX: constitucionalismo, expansión del derecho al sufragio
— Huntington, tres olas de democratización: 1828-1926, 1943-1962, 1974 en adelante
— El siglo de la democracia: en 2000, 120 (de 192) países y 62,5% de la población
mundial tenían gobiernos democráticos
I.3. La democracia en América Latina
— Temprana adopción del ideal democrático, desnaturalizado posteriormente por
caudillismo, militarismo, golpes de Estado, etc.
— Predominio democrático desde fines del siglo XX
— Evolución de la democracia: siete periodos
— Bajo respaldo popular a la democracia en la actualidad
I.4. Los adjetivos de la democracia
— Descriptivos: directa, representativa, semidirecta, participativa; de participación
restringida, de participación ampliada y de masas; pseudodemocracia; mayoritaria vs. consensual; defectiva: excluyente, tutelada, delegativa, iliberal; popular vs.
burguesa.
— Normativos: social, económica.
II. El autoritarismo
II.1. El autoritarismo en la historia
— Tan antiguo como el Estado, el autoritarismo ha predominado en la historia.
— Autoritarismos tradicionales: monarquías absolutas, aristocracias y oligarquías,
teocracias, gerontocracias.
— Autoritarismos carismáticos: apoyo popular a un gobierno unipersonal y autoritario.
— Autoritarismos no legítimos: gobiernos invadores, dictaduras militares.
II.2. Conceptualización y Modalidades del Autoritarismo en la Actualidad
—
—
—
—
Concepción de Linz
Dictaduras de partido y/o personalistas
Huntington: pretorianismo
O’Donnell: Estado burocrático-autoritario
II.3. El Totalitarismo
— Concepciones de Arendt, y Friedrich y Brzezinski
— Totalitarismos pro-capitalistas: desaparecidos
— Totalitarismos comunistas: desaparecidos en la Unión Soviética, Europa Oriental
y Camboya; en transformación (post-totalitarismos) en China, Vietnam y Laos;
de viejo cuño en Corea del Norte y Cuba.
III. ¿Es Preferible la Democracia?
— Sartori: pacto de asociación vs. pacto de sujeción.
— Dubiel: obediencia pragmática a la ley basada en el reconocimiento racional de
imperativos funcionales.
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Democracia vs. autoritarismo
— La democracia otorga libertad, igualdad y mejores resultados sociales.
— Desencanto de muchos latinoamericanos respecto de sus democracias.
— Opción para América Latina: perfeccionar las democracias existentes, para hacerlas democracias integrales.
Lecturas ampliatorias
ARON, Raymond, 1966, Democracia y totalitarismo, Seix Barral, Barcelona.
Comparación de estos dos tipos de regímenes políticos, considerando a las democracias
como regímenes constitucional-pluralistas y a los totalitarismos como regímenes de un
partido monopolístico.
COLOMER, Josep M., 2001, Instituciones políticas, Ariel, Barcelona.
Contiene un estudio del proceso de democratización en el mundo, al que clasifica en
tres olas: 1874-1943, 1944-1973, 1974 en adelante.
DAHL, Robert A., 1989, La poliarquía, participación y oposición, Tecnos, Madrid.
Propone el concepto de «poliarquía» para caracterizar a las democracias contemporáneas, conciliando las nociones de participación individual de los ciudadanos con la
participación de las organizaciones.
—: 1999, La democracia, una guía para los ciudadanos, Taurus, Madrid.
Reflexión sobre los límites de la democracia participativa y representativa, con énfasis
en la noción de pluralismo.
DUVERGER, Maurice, Las dos caras de occidente, Ariel, Barcelona, [1975].
Dos aspectos de las democracias contemporáneas: igualdad política y representación
ciudadana, junto a desigualdad social y económica.
EMMERICH, Gustavo Ernesto, 2005, «Democracia, ciudadanía y transparencia», en Democracia y transparencia, Colección Sinergia, n.º 5, Instituto Electoral del Distrito Federal,
México.
Vincula los conceptos de ciudadanía y democracia con el de transparencia de la gestión
gubernamental.
LINZ, Juan, La quiebra de las democracias, 1987, Alianza Editorial, Madrid.
Hace patente que las democracias son formas de gobierno dinámicas, en las cuales
pueden quebrarse los consensos que las hacen efectivas.
SARTORI, Giovanni, 1988, Teoría de la democracia, 2 vols., Alianza Universidad, Madrid.
Amplia conceptualización y discusión de la democracia en términos teóricos.
TOURAINE, Alain, 1999, ¿Qué es la democracia?, FCE, México.
Plantea los retos que sujetos y organizaciones tienen frente a sí para lograr que la democracia siga siendo una forma de gobierno en la cual los ciudadanos tengan la importancia y la participación que dio origen a la democracia.
(Footnotes)
1. Cfr. Rogelio Tinoco García, «El pensamiento filosófico-político de Platón: su tiempo y el nuestro», en Juan de Dios Pineda Guadarrama (coord.), Textos clásicos comentados para un fin de siglo,
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Gustavo Ernesto Emmerich y Alejandro Favela
Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, México, 1999, p. 26 y ss.
2. Aristotle, The politics, Penguin Books, Londres, 1976, pp. 115-116.
3. Aristóteles, Etica Nicomaquea y Política, versión española e introducción de Antonio Gómez
Robledo, Porrúa, México, 1994, p. 268.
4. Íbidem. Para un estudio más detallado del pensamiento político de Aristóteles, cfr. Gustavo
Ernesto Emmerich, «La filosofía de Aristóteles como explicación del universo, el Estado y la sociedad», en Juan de Dios Pineda Guadarrama (coord.), Textos clásicos comentados para un fin de siglo,
Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, México, 1999.
5. Cfr. Robert Dahl, La poliarquía, Red Editorial Iberoamericana, México, 1971, p. 15. Poliarquía
(de polis, muchos, y arkos, poder; el poder de muchos, o la coexistencia de muchos poderes, como
opuesta a la concentración del poder) es un término acuñado por Dahl para referirse a la democracia
contemporánea.
6. Cit. por Richard Hofstadter, La tradición política norteamericana y los hombres que la formaron,
FCE, México, 1984. p. 119, y por Giovanni Sartori, Teoría de la democracia, tomo I, Alianza Universidad, México, 1989, p. 59.
7. El democratismo radical se inspira en la obra del filósofo ginebrino Juan Jacobo Rousseau
(1712-1788), quien en El contrato social (1762) postuló que la soberanía popular es absoluta, indivisible e inalienable, se expresa mediante la voluntad general (resultado de la votación mayoritaria) que
mira por el bien de todos.
8. Aforismo de los autores, derivado de Will Kymlicka, Multicultural Citizenship: A Liberal Theory
of Minority Rights, Oxford University Press, Oxford, 1995.
9. Cit. por Isaiah Berlin, Impresiones personales, FCE. México, 1984, p. 66.
10. Joseph Schumpeter, «Dos conceptos de democracia», en Anthony Quinton (comp.), Filosofía
política, FCE, Madrid, 1974, p. 266.
11. En la Atenas democrática, el filósofo Sócrates fue condenado a muerte por un indefinido cargo
de «corromper a la juventud», y otros muchos ciudadanos caídos en desgracia política fueron sentenciados al ostracismo (destierro).
12. Como la de encabezar leyes, decretos, etc., con la expresión «Senatus Populusque Romanus»
(SPQR: el Senado y el pueblo romanos).
13. Cfr. María Concepción Obregón Rodríguez, «¿Elegían los mexicas a sus gobernantes?», en
Gustavo Ernesto Emmerich (coord.), Las elecciones en la ciudad de México, 1376-2005, UAM-IEDF,
México, 2005.
14. El Reino Unido de la Gran Bretaña y la Irlanda del Norte es sin duda una monarquía constitucional, aunque carece de una constitución escrita propiamente dicha; en ese país, se considera como
«constitución» a una larga serie de pactos y leyes, junto con un conjunto de prácticas políticas usuales
pero no legisladas.
15. Samuel P. Huntington, La tercera ola. La democratización a finales del siglo XX, Paidós, Buenos
Aires, 1994, pp. 25 y ss.
16. Cfr. «Democracy’s Century: A Survey of Global Political Change in the 20th Century», disponible en www.freedomhouse.org, del cual provienen las citas textuales.
17. Op.cit.
18. México, imperios de Iturbide (1821-1824) y de Maximiliano (1864-1867); Haití, imperios de
Jean-Jacques Dessalines (1804-1806) y de Faustino I (1849-1859); Brasil, imperio constitucional de
Pedro I (1822-1831) y Pedro II (1831-1889).
19. Cfr. Enrique Krauze, «Por una democracia sin adjetivos», en Enrique Krauze, América Latina:
desventuras de la democracia, Joaquín Mortiz/Planeta, México, 1984, p. 257.
20. David Collier y Steven Levitsky, «Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in
Comparative Research», en World Politics, 49/3, abril de 1997, p. 450.
21. Cfr. Arend Lijphart, Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in TwentyOne Countries, Yale University Pres, New Haven, 1984.
22. En «Democratic Consolidation and “Defective Democracies”», conferencia impartida en la
Universidad Autónoma de Madrid, 13/05/2005, p. 11.
23. La democracia delegativa de Puhle se asemeja, pero no es idéntica, a la de O’Donnell. Según
este último, democracia delegativa es una en la que el pueblo elige libremente a un presidente, que una
vez en el gobierno tiende a concentrar el poder y a actuar al margen de controles y leyes, realidad
frecuente en la América Latina actual. Cfr. Guillermo O´Donnell, Contrapuntos, Paidós, Buenos Aires,
1997, cap. 10.
24. P. ej., los faraones egipcios eran considerados como encarnación del dios Ra, el Sol, y China
126
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Democracia vs. autoritarismo
antigua era regida por Emperadores Celestes, es decir del cielo.
25. Según Weber, dominación es «un estado de cosas por el cual una voluntad manifiesta (mandato) del dominador influye sobre los actos de los otros (dominados), de tal suerte que en un grado
socialmente relevante estos actos tienen lugar como si los dominados hubieran adoptado por sí mismos y como máxima de su obrar el contenido del mandato (obediencia)». Pone el acento en las palabras «como si», para subrayar esa suposición que es en realidad el contenido de la obediencia. Cfr.
Max Weber, Economía y sociedad, FCE, México, 1974. T. II, p. 699.
26. Arabia Saudita, Bahrein, Brunei, Emiratos Árabes Unidos, Jordania, Kuwait, Marruecos, Oman,
Qatar.
27. Bélgica, Dinamarca, España, Lichstenstein, Luxemburgo, Países Bajos, Noruega, Reino Unido
de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte (cuyo monarca lo es también de varias ex-colonias británicas,
como Australia, Belice, Canadá, Nueva Zelanda, etc.), Suecia.
28. Camboya, Japón, Malasia, Tailandia.
29. En este punto, cabe señalar que Linz se basa en buena medida en la España gobernada por
Francisco Franco entre 1939 y 1975; según las leyes españolas de la época, el «Jefe [Franco] responde
ante Dios y ante la Historia» (pero no ante el pueblo).
30. P. ej., en Brasil, entre 1964 y 1985 existió un régimen autoritario que tuvo cuatro sucesivos
presidentes; este fue posiblemente el régimen autoritario militar más institucionalizado y menos
personalista en la América Latina de la época. Otros países latinoamericanos que sufrieron regímenes
autoritarios militares entre mediados de los años sesenta y fines de los ochenta también experimentaron recambios de generales en el gobierno, pero en la mayoría de éstos el primer presidente militar
tuvo durante algún tiempo un liderazgo personal importante (que, al agotarse, llevó a su reemplazo
por otros militares).
31. Entre estas escasas sorpresas puede contarse la invasión a las Islas Malvinas, inopinadamente
decidida por la dictadura militar argentina en 1982. La temporaria reconquista de las Malvinas, ocupadas desde 1833 por Gran Bretaña, fue saludada como un triunfo por la generalidad de los argentinos; pero la derrota militar en la subsecuente guerra con Gran Bretaña llevó rápidamente a la caída de
la dictadura militar.
32. En Siria, Hafez al-Assad, líder del partido Ba’ath, gobernó desde 1971 hasta su muerte en 2000,
siendo sucedido por su hijo Bashar.
33. Cfr. Samuel P. Huntington, El orden político en las sociedades en cambio, Paidós, Buenos Aires,
1992, esp. cap. 4, «Pretorianismo y decadencia política», pp. 175-235.
34. Cfr. Guillermo O’Donnell, Modernización y autoritarismo, Paidós, Buenos Aires, 1972.
35. Cfr. Gustavo Ernesto Emmerich, «España: de la autocracia al parlamentarismo», en Proyecto
de liberación, año IV, n.º 23/24, Buenos Aires, agosto de 1977, p. 30.
36. Cfr. Hanna Arendt, Los orígenes del totalitarismo, 3 tomos, Alianza Editorial, Madrid, 1968.
37. La expresión «culto a la personalidad» fue acuñada por el sucesor de Stalin, Nikita Kruschev,
en el XX Congreso del Partido Comunista de la Unión Sovietica (1956), al denunciar los excesos del
periodo estalinista.
38. Cfr. Margaret Canova, Hanna Arendt. A reinterpretation of Her Political Thought, Cambridge
University Press, 1992, pp. 23.
39. Ibíd. pp. 27-28.
40. C.J. Friedrich y Z. Brzezinsli, Totalitarian Dictatorship and Autocracy, Nueva York, 1965,
Cambridge: Harvard University Press, tal como es comentado por Gianfranco Pasquino, Curso de
ciencia política, Principia, Cascais (Portugal), 2005, p. 292. La característica g) fue agregada por los
autores de este capítulo.
41. Muchas dictaduras militares de los años sesenta a fines de los ochenta fueron llamadas fascistas por algunos de sus opositores, pero esto fue más bien un recurso político que una caracterización
precisa.
42. Algunos de los nuevos países desmebrados de la Unión Soviética se convirtieron luego en
dictaduras o semidictaduras personalistas, algunas de las cuales (Georgia, Ucrania) ya han caído y
dado lugar a la democracia.
43. Simbolizada en la masacre de la plaza Tiannanment (1989), en que fueron asesinados centenares de estudiantes que manifestaban por la democracia, o en la actual represión que sufren los seguidores del movimiento deportivo-espiritual Falung Gong.
44. Sobre el concepto de post-totalitarismo cfr. Pasquino, op. cit., pp. 295 y ss.
45. Los autores no han querido aquí dejar de externar su propia opinión, aunque no ignoran que
hay quienes sostienen que Cuba es una verdadera democracia.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
127
Gustavo Ernesto Emmerich y Alejandro Favela
46. Giovanni Sartori, The Theory of Democracy Revisited. Part Two: The Classical Issues, Chatham
House, New Jersey, 1987, pp. 271-272. Sartori discute extensamente cuál es el antónimo exacto de
democracia, y llega a la conclusión de que es autocracia: el poder emanado de sí mismo. A todos los
efectos prácticos, puede considerarse autocracia como sinónimo de autoritarismo.
47. Helmut Dubiel, «Hanna Arendt and the Theory of Democracy. A Critical Reconstruction», en
Peter Graf Kielmansegg, Hanna Arendt and Leo Strauss, Editorial, 1997, p. 18.
48. Cfr. José María Maravall, Los resultados de la democracia, Alianza, Madrid, 1995, p. 46, y Jairo
Acuña Alfaro, «Third Wave’s Democratic Dividend Towards Human Development in Latin America»,
ponencia presentada a la Conferencia Anual 2006 de la Socety for American Studies (Nottingham,
Reino Unido). Ambos estudios son muy cautelosos al evaluar si la democracia provee mejores resultados económicos que los autoritarismos, porque la evidencia no es del todo concluyente; pero sí afirman que produce mejores resultados en términos de desarrollo humano.
128
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
7
DIVISIÓN DE PODERES
Luis Eduardo Medina Torres
Uno de los elementos centrales del Estado1 es la división y colaboración de poderes.
Desde el liberalismo2 se discutió la necesidad de que el poder fuera controlado y limitado, con tal propósito se diseñaron mecanismos que generaran pesos y contrapesos para
mantener en contención a los poderes estatales. Los mecanismos que inicialmente se
crearon fueron las divisiones orgánica y funcional, esto es, por tipo de órgano y por
actividad; posteriormente se introdujo la diferenciación territorial3 para distinguir entre
ámbitos nacional y local.
Este capítulo tiene como propósitos revisar tanto la discusión teórica acerca de la
división de poderes como la aplicación de la misma en tres diseños constitucionales
americanos iniciales y estudiar algunas transformaciones contemporáneas del control
del poder. Es pertinente señalar que solamente se revisan las divisiones orgánica y funcional porque la diferenciación territorial es tratada en otro capítulo del libro.
I. El liberalismo y el control del poder
Como Bobbio ha señalado, el liberalismo tuvo que traer a consideración el control del
poder y, en concreto, las limitaciones a los gobernantes para que éstos abandonaran la
noción de princeps legibus solutus: príncipes exentos de las leyes. «En el pensamiento
liberal, la teoría del control del poder y la teoría de la limitación de las funciones del
Estado caminan paralelamente: incluso se puede decir que la segunda es la condición
sine qua non de la primera…»4
¿Por qué la limitación de las funciones del Estado es la condición básica? Porque es
el argumento principal que explica la división del poder: que se limiten las funciones del
Estado para que una vez acotadas sus actividades, se puedan tutelar y garantizar los
derechos de los individuos; en otras palabras, es necesario poner límites a la actividad
estatal para que no oprima y subyugue a los integrantes de la comunidad política.
De esta forma, la teoría de la división de poderes corre en paralelo con el marco
liberal y con las estipulaciones necesarias para garantizar los derechos y libertades de
los individuos. Como ha señalado Sartori: «Para los verdaderos padres fundadores desTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
129
Luis Eduardo Medina Torres
de Locke a los autores de los Federalist Papers, y desde Montesquieu a Benjamín Constant
el liberalismo significa rule of law (imperio de la ley) y Estado constitucional, y la libertad era la libertad política (la libertad de la opresión política)…».5
Por esto el liberalismo tuvo que estipular el control del poder, los límites de las
autoridades y, de una manera fundamental, establecer los mecanismos de protección de
los individuos. Es en la lucha contra la opresión política que el liberalismo pudo argumentar la importancia del gobierno de las leyes como una salvaguarda de los gobernados frente a los gobernantes y, al mismo tiempo, como un método de control entre los
mismos poderes.
Así, la división de poderes es tanto un mecanismo de control y limitación como un
método de tutela de los individuos, esto es, posee una doble característica como restricción del poder de los gobernantes y como garantía de los derechos de los gobernados. A
continuación se revisa la discusión liberal respecto a la división de poderes.
II. La división de poderes en El ensayo sobre el gobierno civil
John Locke, filósofo y político inglés del siglo XVII, fue el primer pensador moderno que
reflexionó acerca de la división de poderes. En su libro El ensayo sobre el gobierno civil
propone que lo único que inicia una comunidad es el consentimiento de los individuos:
«…Tenemos, pues, que lo que inicia y realmente constituye una sociedad política cualquiera, no es otra cosa que el consentimiento de un número cualquiera de hombres libres
capaces de formar mayoría para unirse e integrarse dentro de semejante sociedad. Y eso,
y solamente eso, es lo que dio o podría dar principio a un gobierno legítimo».6
El argumento de Locke del consentimiento debe relacionarse con el supuesto de la
libertad: son hombres libres los que pueden constituir una sociedad, si ellos no son
libres no pueden organizar una comunidad política. Por ello, el elemento previo del
consentimiento está en la libertad individual, la cual no se va a perder cuando los hombres ingresen al estado civil. Es necesario tener en cuenta esto, para Locke la libertad
individual es previa a la comunidad política; por lo tanto, la organización social que se
produzca no puede restringirla ni mucho menos destruirla. Aquí comienzan los límites
al poder político y, por ende, a los gobernantes.
Ahora bien, para Locke la sociedad política debe cumplir con ciertas finalidades:
garantizar la seguridad jurídica, tutelar la propiedad privada y proteger la libertad de los
individuos. Es en esta triple demanda, la cual se resume en la noción de los derechos
fundamentales, que Locke encuentra la justificación del poder político: si el poder no es
capaz de cumplir con los requerimientos anteriores no tiene razón de ser y es preciso
sustituirlo. «Tenemos, pues, que la finalidad máxima y principal que buscan los hombres al reunirse en Estados o comunidades, sometiéndose a un gobierno, es la de salvaguardar sus bienes; esa salvaguardia es muy incompleta en el estado de Naturaleza.»7
En este sentido, la mejor manera que los hombres libres tienen para salvaguardarse
es formular un pacto social a través del cual deciden unirse en comunidad y dotarse de
un estado, estipulando ellos mismos cuáles serían los límites de tal sociedad política.
Una vez establecida la comunidad el paso siguiente es organizar al gobierno que se hará
cargo de las actividades públicas. Así, Locke apunta:
Siendo la alta finalidad de los hombres al entrar en sociedad el disfrute de sus propiedades
130
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
División de poderes
en paz y seguridad, y constituyendo las leyes establecidas en esa sociedad el magno instrumento y medio para conseguirla, la ley primera y fundamental de todas las comunidades
políticas es la del establecimiento del poder legislativo, al igual que la ley primera y básica
natural, que debe regir incluso al poder de legislar, es la salvaguardia de la sociedad y de
cada uno de sus miembros (hasta donde lo permita el bien público)…8
El argumento de Locke es doble. Por una parte, reitera el objetivo del gobierno:
proteger tanto a la sociedad como a sus miembros y, al mismo tiempo, estipula que la
finalidad es disfrutar de los bienes, incluyendo entre ellos a la seguridad. Así, el poder
legislativo, el cual es el primer poder en ser constituido, tiene por misión establecer leyes
que cumplan con la finalidad y los objetivos anteriores.
El poder legislativo será, por tanto, el principal poder de una comunidad política;
de hecho, Locke lo denomina poder supremo, aunque afirma claramente que no es un
poder soberano y que se encuentra
[…] sometido a las restricciones siguientes: en primer lugar no es ni pude ser un poder
absolutamente arbitrario sobre las vidas y los bienes de las personas…En segundo lugar, la
autoridad suprema o poder legislativo no puede atribuirse la facultad de gobernar por
decretos improvisados y arbitrarios; está, por el contrario, obligada a dispensar la justicia
y a señalar los derechos de los súbditos mediante leyes fijas y promulgadas, aplicadas por
jueces señalados y conocidos…En tercer lugar, el poder supremo no puede arrebatar ninguna parte de sus propiedades a un hombre sin el consentimiento de éste…9
En la argumentación de Locke se nota que a pesar de dotar de autoridad al poder
legislativo éste se encuentra limitado, no es un poder absoluto que pueda realizar todo
aquello que considere adecuado o necesario para la comunidad, al contrario es la comunidad la que determina cuáles son los límites que debe tener el poder legislativo. Además, está
obligado a cumplir con las normas que él mismo genere; esto implica que el poder legislativo no queda exento de la legalidad por ser su productor, sino que también está sujeto al
imperio de la ley: «El poder absoluto arbitrario o el gobernar sin leyes fijas y establecidas,
no pueden ser compatibles con las finalidades de la sociedad y del gobierno…».10
Ahora bien, las características del poder legislativo son las siguientes: debe ser elegido y nombrado por el pueblo; puede ser toda la comunidad, un grupo de personas o
hasta una persona; tiene que gobernar de acuerdo a leyes establecidas y promulgadas,
«tales leyes no tendrán otra finalidad, en último término, que el bien del pueblo…».11
El propio Locke considera oportuno señalar tres recomendaciones acerca de las
actividades del poder legislativo: primera, no es necesario que el órgano legislativo permanezca en funciones; esto porque una vez generadas las leyes es pertinente observar su
desenvolvimiento para poder estudiar si es conveniente mantenerlas o modificarlas. La
segunda recomendación es que el poder legislativo sea rotativo, esto es, que sean distintas personas las encargadas de producir y aprobar nuevas leyes. Por último, la tercera
recomendación y más importante, es no «…confiar la tarea de ejecutar las leyes a las
mismas personas que tienen la misión de hacerlas. Ello daría lugar a que eludiesen la
obediencia a esas mismas leyes hechas por ellos, o que las redactasen y aplicasen de
acuerdo con sus intereses particulares…».12
Es aquí donde se encuentra la explicación central en Locke respecto a la división de
poderes: que no sea el mismo poder que hace las leyes el que las ejecute porque se corre
el riesgo de que se convierta en un poder arbitrario que rompa con la finalidad principal
de la organización política que es la salvaguarda de los derechos y libertades de los
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
131
Luis Eduardo Medina Torres
individuos.
Una vez planteadas las características y las recomendaciones para el poder legislativo, Locke señala que es necesaria una autoridad que esté velando por el cumplimiento
de las leyes y que tal actividad es propia del poder ejecutivo: «se impone la necesidad de
que exista un poder permanente que cuide de la ejecución de las mismas [leyes] mientras están vigentes. De ahí nace que los poderes legislativo y ejecutivo se encuentren con
frecuencia separados».13
Esta es la segunda razón para la división de poderes: mientras que el legislativo
aprueba las normas y debe entrar en receso para evitar las arbitrariedades, el ejecutivo
debe mantenerse permanentemente para asegurar el cumplimiento de las leyes tanto
por parte de los gobernados como por los propios legisladores.
Una vez realizada la distinción anterior, Locke señala que hay un tercer poder: el federativo o confederativo que tiene como actividad las relaciones con el exterior y que normalmente está vinculado al poder ejecutivo porque depende de éste para su labor cotidiana.
Por otra parte, a pesar de que Locke no habla directamente del poder judicial en
algunas partes menciona a los jueces, apuntando la necesidad de que éstos juzguen por
medio de leyes y procedimientos conocidos.14 Así, aunque no está desarrollado el poder
judicial como los otros dos, es claro que en los planteamientos de El ensayo está presente
la necesidad de impartir justicia en los casos concretos.
Por último, en los dos argumentos planteados por Locke para la división de poderes: el riesgo de la arbitrariedad y la necesidad de seguridad jurídica se denotan tanto el
control del poder como los límites a la actividad estatal. No solamente es necesario
dividir el poder para distribuirlo, sino que es pertinente hacerlo para establecer mecanismos que salvaguarden a los individuos quienes son, al final de cuentas, los que constituyen el objeto principal de toda organización política. Finalmente, los planteamientos
de Locke van a ser el antecedente principal de la división orgánica al estipular el tipo de
poder que se encargaría de cada actividad.
III. La discusión de los poderes en Del espíritu de las leyes
Charles Louis de Secondat, barón de Montesquieu, escritor y noble francés del siglo
fue el continuador del debate respecto a la división de poderes. En su libro Del
espíritu de la leyes, Montesquieu hace una revisión general de los principios (resortes)
que mueven a los gobiernos y de sus estructuras; también revisa la relación que tienen
las leyes con los gobiernos, la educación, el clima, las costumbres.
El debate respecto a la división de poderes está presente en varias partes del texto,
aunque se observa de forma más consistente en el libro XI: «De las leyes que forman la
libertad política en sus relaciones con la constitución». La discusión de los poderes está
en un marco general que es el relativo a la libertad política; es pertinente señalar que
para Montesquieu las leyes no son únicamente las normas escritas y establecidas, sino
«las relaciones naturales derivadas de la naturaleza de las cosas».15 Por esto, comienza
distinguiendo las leyes que forman la libertad política de los ciudadanos de aquellas que
se refieren a la constitución; estas se refieren a la organización política, mientras que las
primeras tienen que ver con los gobernados.
Para Montesquieu es claro que la libertad política es el objetivo a perseguir y que
por ello tiene que ser clarificada: «En un Estado, es decir, en una sociedad que tiene
XVIII,
132
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
División de poderes
leyes, la libertad no puede consistir en otra cosa que en poder hacer lo que se debe
querer y en no ser obligado a hacer lo que no debe quererse».16
En buena medida el argumento de la libertad política de Montesquieu está relacionado con la explicación del imperio de la ley y del estado de derecho: realizar solamente
aquello que puede ser aceptado y evaluado como positivo por la misma sociedad y esto
se aplica tanto para los gobernados como para los gobernantes. Además, según Del espíritu de las leyes, la libertad política no reside más que en los gobiernos moderados y aún
en ellos es difícil que se presente porque siempre existe el peligro de la arbitrariedad y el
despotismo. «Para que no se abuse del poder, es necesario que le ponga límites la naturaleza misma de las cosas. Una Constitución puede ser tal, que nadie sea obligado a
hacer lo que la ley no manda expresamente ni a no hacer lo que expresamente no
prohíbe.»17
Según Del espíritu de las leyes es en Inglaterra donde las leyes, en su acepción general de relación entre la naturaleza de las cosas, garantizan la libertad política de los
individuos y es en la explicación de las regulaciones inglesas donde encuentra Montequieu
el tema que nos atañe:
En cada Estado hay tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de las
cosas relativas al derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las cosas que dependen del
derecho civil… Por el segundo, hace la paz o la guerra, envía y recibe embajadas, establece
la seguridad pública y precave las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos y juzga las
diferencias entre particulares. Se llama a este último poder judicial, y al otro poder ejecutivo del Estado.18
A diferencia de Locke, Montesquieu sí hace una clara distinción entre los tres poderes y les precisa la función con las que serán conocidos posteriormente: el legislativo
aprueba normas, el ejecutivo las aplica y el judicial determina en los casos particulares
quién tiene la razón en un litigio. Esta es la primera aportación de Del espíritu de las
leyes: lograr establecer las diferencias entre los tres poderes.
Montesquieu propone claramente el mecanismo de la representación como el método conveniente para el poder legislativo: «… es menester que el pueblo haga por sus
representantes lo que no puede hacer por sí mismo».19 Adicionalmente, plantea la necesidad que el mismo poder legislativo sea separado en dos cámaras: una electa por el
pueblo que tuviera como finalidad representar sus intereses y otra que estuviera conformadas por aristócratas, fuera hereditaria y representara los intereses de la nobleza.
En esta propuesta de Montesquieu está claramente plasmado el bicameralismo20
inglés de la época: una cámara de los comunes que era electa, mayoritariamente por la
burguesía, y una cámara de los lores, hereditaria, que estaba integrada por nobles. Por
otra parte, en la misma tónica del Ensayo, también Montesquieu reconoce el riesgo del
abuso del poder:
No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del poder legislativo y del
poder ejecutivo. Si no está separado del poder legislativo, se podría disponer arbitrariamente de la libertad y la vida de los ciudadanos; como que el juez sería legislador. Si no
está separado del poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor.21
Esta es otra aportación Del espíritu de las leyes: mostrar que cualquiera de los tres
poderes puede, eventualmente, convertirse en arbitrario, abusar de la autoridad y com-
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
133
Luis Eduardo Medina Torres
petencias que le fueron conferidas. Por ello Montesquieu puede señalar que: «Todo se
habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes: el de dictar las leyes; el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o los pleitos entre particulares».22
Del espíritu de las leyes es claro: el mayor riesgo es la concentración de poder, ya sea
en un hombre, una corporación o una asamblea. En todos los casos el riesgo es el mismo: que los gobernantes tiendan a ejercer arbitrariamente las funciones que les son
encomendadas y que opriman a los gobernados; ante tal peligro el mecanismo para
frenarlos es dividir sus actividades y plantearles límites que no pueden ser rebasados.
Ahora bien, el propio Montesquieu reconoce que la división de poderes puede llevar
a la parálisis, empero, también menciona que debido a la relación entre los poderes,
éstos serán impulsados a ir en conjunto: «Estos tres poderes se neutralizan produciendo
la inacción. Pero impulsados por el movimiento necesario de las cosas, han de verse
forzados a ir de concierto».23
De esta forma, se constituye un mecanismo de balances, el cual será impulsado por
las relaciones necesarias entre los poderes, tendrá por misión que un poder controle a
otro y, al mismo tiempo, que debido a tal equilibrio inestable se pueda generar protección a la libertad política de los individuos que es el objetivo a perseguir. Así como el
Ensayo fue el antecedente de la división orgánica, Del espíritu de las leyes sistematiza la
separación funcional, ya que adscribe actividades específicas a cada uno de los tres
poderes; por su parte, El federalista profundizará en la división orgánica.
IV. La división de poderes en El federalista
Los revolucionarios norteamericanos Alexander Hamilton, James Madison y John Jay
escribieron una serie de artículos periodísticos que fueron publicados en distintos diarios para explicar el proyecto constitucional que había sido formulado por la Convención. El federalista es, pues, una serie de escritos de ocasión que aborda cuestiones tan
diversas como las amenazas de disenso entre los estados o la utilidad de la Unión desde
el punto de vista fiscal o los defectos de la Confederación, que era el gobierno nacional
de aquella época.
En los artículos del XXXVII al XL se encuentran las características que los revolucionarios norteamericanos consideraron las fundamentales para el establecimiento de
un «gobierno mixto». Como un asunto prioritario, El federalista asume que el proyecto
constitucional es una propuesta para una república: «La primera cuestión que se presenta es la relativa a si la forma y disposición del gobierno son estrictamente republicanos. Es evidente que ninguna otra forma sería conciliable con el genio del pueblo americano, con los principios fundamentales de la Revolución o con esa honrosa determinación que anima a los partidarios de la libertad...».24
Una vez apuntado lo anterior, El federalista señala la característica esencial de un
régimen republicano: «... podemos definir una república, o al menos dar este nombre a
un gobierno que deriva todos sus poderes directa o indirectamente de la gran masa del
pueblo y que se administra por personas que conservan su cargo a voluntad de aquél...».25
Con el argumento de la característica definitoria de una república, los revolucionarios norteamericanos señalaron una diferencia notable con la tradición liberal, ya que el
titular del poder ejecutivo, así como una de las cámaras del legislativo y, en algunos
134
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
División de poderes
casos, los jueces eran electos por el pueblo.
La Cámara de Representantes, como ocurre cuando menos con uno de los cuerpos de las
legislaturas locales, es elegida directamente por la gran masa del pueblo. El Senado, como
el Congreso actual y como el Senado de Maryland, debe su designación indirectamente al
pueblo. El Presidente procede indirectamente de la elección popular, siguiendo el ejemplo
que ofrecen casi todos los Estados. Hasta los jueces, como los demás funcionarios de la
Unión, serán también elegidos, aunque remotamente, por el mismo pueblo, como ocurre
en los diversos Estados...26
Es claro que en El federalista la elección popular de los integrantes de los poderes es
el mecanismo que garantizaría el control sobre los gobernantes porque los ciudadanos
podrían negarles la continuación del encargo y sustituirlos por otros que consideren
más adecuados y competentes. Adicionalmente estipula que las limitaciones a cada uno
de los poderes sería el mecanismo necesario para el equilibrio de aquellos:
Pero la mayor seguridad contra la concentración gradual de los diversos poderes en un
solo departamento reside en dotar a los que administran cada departamento de los medios
constitucionales y los móviles personales necesarios para resistir las invasiones de los
demás… La ambición debe ponerse en juego para contrarrestar a la ambición. El interés
humano debe entrelazarse con los derechos constitucionales del puesto…27
Del artículo LII en adelante, El federalista revisa las características que debe tener
cada uno de las ramas en las que se dividen las actividades de gobierno. Es interesante
notar que no utiliza la denominación clásica de poderes, sino les llama departamentos y
reitera la idea de que: «La estructura de gobierno debe suministrar los frenos y contrapesos apropiados entre los diferentes departamentos».28 Antes de revisar las atribuciones de cada poder, El federalista discute la supeditación de aquellos a la constitución:
La importante distinción tan bien comprendida en América, entre una Constitución establecida por el pueblo e inalterable por el gobierno y una ley establecida por éste y alterable
por su voluntad, parece haber sido mal comprendida y menos observada en otros
países…Donde no existiese una Constitución superior al gobierno, ni pudiese existir, no
habría modo de buscar una garantía constitucional semejante a la establecida en los Estados Unidos…29
Es interesante notar que cuando se menciona al gobierno, El federalista no se está
refiriendo únicamente al ejecutivo sino también al legislativo, ya que la cita anterior está
inmersa en el artículo LIII relativo a la cámara de representantes; por lo anterior, se
puede considerar que la supeditación de los poderes a la constitución aplica para todos
y no solamente para el gobierno como podría contemplarse en un primer momento.
En el caso del legislativo, El federalista propone la existencia de dos cámaras: una
que represente a los ciudadanos y la otra a los territorios, vinculando al bicameralismo
con el federalismo al establecer la necesidad de una cámara territorial, pero no aristocrática ni hereditaria como lo era la cámara de los lores británica sino de corte electivo.
Esta es la segunda característica del poder legislativo: tendría elecciones periódicas,
tanto para renovar completamente la Cámara de Representantes como para la modificación parcial del Senado.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
135
Luis Eduardo Medina Torres
El plazo para el cual se elige a los representantes corresponde a otra fase de la cuestión.
Para juzgar de la oportunidad de este artículo hay que tener en cuenta dos cuestiones:
primera, si en este caso serán seguras las elecciones bienales; segunda, si serán necesarias
o útiles.30
El periodo de servicio legislativo establecido en la mayoría de los Estados, para la rama
más numerosa, es, como ya hemos visto, de un año. La cuestión, pues, puede formularse
bajo esta sencilla forma: ¿no guarda el periodo de dos años mayor proporción con los
conocimientos necesarios para la legislación federal, que el de un año con lo que hacen
falta la para legislación en los Estados? La sola enunciación de la cuestión, en la forma que
presento, sugiere la respuesta que debe dársele.31
Después de resolver lo del periodo legislativo, El federalista estudió los mecanismos
necesarios para garantizar la independencia del legislativo y estipuló la conveniencia de
que cada cámara fuera el juez de sus propias elecciones, esto es, que en los comicios
legislativos los mismos congresistas determinaran la legalidad de su elección:32 «… Cada
Cámara es, como necesariamente debe ser, juez de sus elecciones y de las condiciones y
credenciales de sus miembros…».33
Respecto a las atribuciones legislativas, El federalista señaló que cada cámara tuviera competencias específicas como la aprobación presupuestal para la cámara de representantes o la ratificación de tratados para el Senado; empero, también les adscribió
atribuciones compartidas como el enjuiciamiento de los funcionarios públicos. «¿Dónde sino en el Senado se hubiera podido encontrar un tribunal con bastante dignidad y la
necesaria independencia? ¿Qué otro cuerpo sería capaz de tener suficiente confianza en
su propia situación para conservar libre de temores e influencias la imparcialidad requerida entre un individuo acusado y los representantes del pueblo, que son sus acusadores?»34
Es notoria la doble preocupación de los autores. Por una parte, estipular márgenes
acotados a cada una de las cámaras y, por otra parte, plantear aquellas actividades que
tendrían que ser llevadas a cabo por ambas. Esta misma precaución se muestra en el
caso del ejecutivo, ya que comienza estipulando su método de elección para posteriormente estudiar el ejercicio de los nombramientos compartidos, especialmente los que se
realizan entre el Presidente y el Senado.
Respecto al método de elección, El federalista alaba la figura del Colegio Electoral
que es la reunión de compromisarios quienes fueron electos por los ciudadanos y que se
manifestaron a votar por un candidato específico, de ahí su denominación de compromiso; éstos deben ser en número igual a la suma de representantes y senadores por cada
estado, existiendo la restricción que ninguno de los legisladores podrían ser electores.
Solamente si los compromisarios no alcanzaran el acuerdo requerido, entonces los representantes nombrarían al Presidente y los senadores designarían al Vice-Presidente.35
Ningún senador, representante u otra persona que desempeñe un puesto de confianza o
que le deje algún beneficio en el gobierno de los Estados Unidos, puede formar parte de los
compromisarios […]
[…] el plan trazado por la convención, el cual consiste en que el pueblo de cada Estado
elija a cierto número de personas en calidad de compromisarios, igual al número de senadores y representantes de ese Estado en el gobierno nacional, las cuales se reunirán dentro del
Estado y votarán a favor de alguna persona idónea para Presidente. Pero como es posible
que la mayoría de los votos no se concentre siempre en un mismo hombre y como puede ser
peligroso acatar la decisión que procede de menos de la mayoría, se ha dispuesto que en tal
contingencia, la Cámara de Representantes elija, de entre los cinco candidatos que tengan
más votos, al hombre que en su opinión esté más capacitado para ocupar el puesto.
136
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
División de poderes
El Vicepresidente será elegido de igual modo que el Presidente, con la diferencia de que
el Senado ha de hacer respecto al primero lo que la Cámara de Representantes respecto al
último.36
En el caso de los nombramientos compartidos como los de los agentes diplomáticos y los jueces, El federalista estipuló que: «El Presidente propondrá y, con el consejo y
consentimiento del Senado, nombrará a los embajadores y otros ministros públicos, a los
jueces de la Suprema Corte y en general a todos los funcionarios de los Estados Unidos
que establezca la ley y a cuya designación no provea la Constitución en otra forma…».37
Respecto al poder judicial, los autores comienzan reflexionando acerca del poder de
juzgar por lo que se remiten a Montesquieu: «De las tres potestades de que hemos hablado, la de juzgar es en cierto modo nula». También señalan que «… el departamento judicial es, sin comparación, el más débil de los tres departamentos del poder; que nunca
podrá atacar con éxito a ninguno de los otros dos, y que son precisas toda suerte de precauciones para capacitarlo a fin de que pueda defenderse de los ataques de aquéllos…».38
Posteriormente argumentan que la inamovilidad de los jueces y la seguridad de su
remuneración son la mejor garantía de su autonomía, ya que de esta forma no quedan
dependientes ni del legislativo ni del ejecutivo. El federalista es claro en señalar que la
independencia de los jueces no es sinónimo de irresponsabilidad, ya que al igual que los
demás funcionarios públicos están sujetos a la comisión de faltas y, por ende, a la aplicación de eventuales sanciones. «Conforme al plan de la convención, todos los jueces nombrados por los Estados Unidos conservarán sus puestos mientras observen buena conducta, lo cual se halla de acuerdo con las mejores constituciones de los Estados…»39
Las preocupaciones que se han tomado para que la responsabilidad de los jueces sea efectiva se hallan en el artículo que se refiere a las acusaciones por delitos oficiales. Pueden ser
acusados por mala conducta por la Cámara de Representantes y juzgados por el Senado; si
resultan convictos, se les destituirá de su puesto, inhabilitándolos para ocupar cualquier
otro. Esta es la única medida sobre el particular que resulta compatible con la independencia que requiere la función judicial y la única que encontramos en nuestra propia Constitución respecto a nuestros jueces.40
Como se puede observar en las citas anteriores, en El federalista hay una preocupación constante de establecer las actividades de cada poder para encontrar los límites de
sus funciones, a la vez de señalar los casos de acciones compartidas por los poderes, ya
que sus competencias están plasmadas en el texto constitucional defendido, el cual en
asuntos como la aprobación presupuestal, el nombramiento de representantes en el
extranjero o la formulación de nuevas leyes, estipula la necesaria concurrencia entre los
poderes ejecutivo y legislativo. Además, en última instancia, se puede recurrir a una
interpretación del poder judicial para elucidar las diferencias;41 en cualquier caso el
objetivo final es la libertad política de los ciudadanos.
V. Los diseños constitucionales
En las distintas constituciones producto de las revoluciones de independencia de los
países americanos, la cuestión del control y limitación del poder se volvió un asunto
central. La constitución estadounidense de 1776 fue la primera en estipular la distribu-
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
137
Luis Eduardo Medina Torres
ción de competencias y facultades entre los tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial.
Artículo I. Sección 1. Todos los poderes legislativos otorgados en la presente Constitución
corresponderán a un Congreso de los Estados Unidos, que se compondrá de un Senado y
una Cámara de Representantes.
Artículo II. Sección 1. Se deposita el poder ejecutivo en un Presidente de los Estados
Unidos […]
Artículo III. Sección 1. Se deposita el poder judicial de los Estados Unidos en una Suprema
Corte y en los tribunales inferiores que el Congreso instituya y establezca en lo sucesivo […]42
La constitución estadounidense estipuló una separación orgánica: «Se trata de una
división rígida de poderes... En ella se establece una estricta división entre las funciones
de los distintos órganos...»;43 adicionalmente, por medio del federalismo también constituyó una diferenciación territorial y a través de las primeras doce enmiendas introdujo
la declaración de derechos.44 «En los Estados Unidos, la Constitución es ante todo un
instrumento jurídico de cohesión entre las colonias convertidas en Estados e integradas
en la Unión. Estructura federal, control judicial de la constitucionalidad de las leyes y
supremacía normativa de la Constitución son aportaciones originales del
constitucionalismo norteamericano...»45
La constitución estadounidense estableció competencias delimitadas para cada uno
de los poderes, aunque también generó actividades compartidas como las relativas al proceso legislativo, a la aprobación del presupuesto o el nombramiento de algunos funcionarios que corresponden a la propuesta del ejecutivo y la aprobación por el legislativo.
Artículo I. Sección 7. Todo proyecto de ley que tenga por objeto la obtención de ingresos
deberá proceder primeramente de la Cámara de Representantes; pero el Senado podrá
proponer reformar o convenir en ellas de la misma manera que tratándose de otros
proyectos.
Artículo II. Sección 2. El Presidente [...]
Tendrá facultad, con el consejo y consentimiento del Senado, para celebrar tratados, con tal de que den su anuencia dos tercios de los senadores presentes, y propondrá
y, con el consejo y consentimiento del Senado, nombrará a los embajadores, los demás
ministros públicos y los cónsules, los magistrados de la Suprema Corte y a todos los
demás funcionarios de los Estados Unidos a cuya designación no provea este documento en otra forma y que hayan sido establecidos por ley. Pero el congreso podrá atribuir el
nombramiento de los funcionarios inferiores que considere convenientes, por medio de
una ley, al Presidente sólo, a los tribunales judiciales o a los jefes de los departamentos.46
Otra característica de la constitución estadounidense es la importancia del poder
judicial, el cual además de la disputa de los casos concretos fue encargado del control
constitucional de las normas:
Artículo VI. Esta Constitución, y la leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo
a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados
Unidos, serán la suprema ley del país y los jueces de cada Estado estarán obligados a
observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuentre en la Constitución o
las leyes de cualquier Estado.47
138
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
División de poderes
Por el artículo constitucional anterior y desde la sentencia del caso Marbury,48 el
poder judicial estadounidense aplica constantemente el mecanismo de revisión judicial
(judicial review), que es el examen de la constitucionalidad de las leyes por parte de los
tribunales;49 esto ha provocado la intervención de la judicatura en la evaluación del
contenido constitucional de las normas, dando lugar al activismo judicial y también ha
propiciado su participación tanto en el proceso legislativo al declarar inconstitucional
una ley como en el proceso administrativo al plantear la inaplicación de una norma para
un caso concreto.50
[...] quizás la evolución más constante del régimen americano, y la más discutida con
respecto a las prescripciones de la propia Constitución, sea el creciente papel de los Tribunales a través de la interpretación judicial de las leyes y del examen de su constitucionalidad.
La propia Constitución de los Estados Unidos ha devenido así una obra de los jueces, una
creación del poder judicial, que ha definido su contenido y adaptado el alcance de sus
preceptos. Lo que ha contribuido a que sobreviviese hasta la actualidad una Constitución
promulgada en 1787 [...]51
El federalismo fue el tercer mecanismo de distribución que diseñó la constitución
norteamericana al estipular competencias reservadas para las instancias locales. Los
constituyentes norteamericanos consideraron que:
[…] la estructura federal favorecía la dispersión del poder entre diferentes órganos de
gobierno de forma complementaria a la realizada por la división de poderes clásica. Y
también permitía el mantenimiento y desarrollo de una sociedad plural que evitara el
surgimiento de una mayoría que acabara implantando su tiranía, amenaza constante de
los gobiernos populares. Las bases del concepto de democracia utilizado eran la limitación y control del poder, y el gobierno representativo.52
Es claro que la constitución estadounidense fue innovadora en varios sentidos. Estableció un ejecutivo electo, constituyó un bicameralismo que representaba a los ciudadanos y a los territorios, dotó al judicial de mayor fortaleza. Fueron varias de estas
innovaciones las que se adaptaron en las constituciones de las nacientes repúblicas latinoamericanas.
Las constituciones de los países recién emancipados de España estipularon que la
división de poderes tendría que ser un artículo normativo de los nuevos estados porque
esto garantizaría el equilibrio en el interior del gobierno y la protección de los gobernados.53 Por ejemplo, la Constitución de Chile de 1823 estableció un poder ejecutivo
unipersonal, un legislativo bicameral, compuesto por un Senado y una Cámara Nacional, y Suprema Corte de Justicia.
Título III. Del Poder Ejecutivo
Art. 14. Un ciudadano con el título de Supremo Director administra el Estado con arreglo
a las leyes y tiene exclusivamente el ejercicio del Poder Ejecutivo. Durará cuatro años
pudiendo reelegirse segunda vez por las dos tercias partes de sufragios.
Título VI. Del Senado
Art. 35. Habrá un cuerpo permanente con el título de Senado Conservador y Legislador
Título IX. De la Cámara Nacional
Art. 60. La Cámara Nacional es la reunión de consultores nacionales en una asamblea
momentánea.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
139
Luis Eduardo Medina Torres
Título XII. Del Poder Judicial
Capítulo XIII. De la Suprema Corte de Justicia
Art. 143. La primera magistratura judicial del Estado es la Suprema Corte de Justicia.
Art. 144. Se compone de cuatro Ministros, un Presidente y el procurador nacional, en
quienes deben concurrir las mismas calidades que para Ministro de Estado; y a más la
presión y ejercicio de abogado por diez años.54
Esta constitución chilena determinó tanto divisiones funcionales como orgánicas
de los poderes y estipuló una serie de mecanismos que vinculaban al Supremo Director
con el Senado y con la Cámara Nacional, como el proceso legislativo; sin embargo, no
dotó a la Suprema Corte de un mecanismo de revisión ni estableció el federalismo.
Finalmente, la constitución chilena de 1823 estipuló una declaración de derechos en
forma de garantías individuales que estuvieron contenidas en los primeros diez artículos de la misma.
En el caso de México, la Constitución federal de 1824 estableció divisiones tanto
orgánicas como funcionales, además desarrolló las competencias exclusivas y concurrentes de los tres poderes.
Art. 6. Se divide el supremo poder de la federación para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judicial.
Art. 7. Se deposita el poder legislativo de la federación en un congreso general. Este se
divide en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores.
Art. 74. Se deposita el supremo poder ejecutivo de la federación en un solo individuo, que
se denominará Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
Art. 123. El poder judicial de la federación residirá en una Corte Suprema de Justicia, en
los tribunales de circuito y en los juzgados de distrito.55
La primera constitución federal mexicana diseñó una estructura similar a la constitución estadounidense, al proponer un legislativo bicameral, un judicial en tres instancias y un ejecutivo unipersonal.56 La diferencia fue la figura del Colegio Electoral;57 mientras que en la constitución estadounidense el colegio sería integrado por electores designados, en el caso mexicano los miembros del congreso integrarían el colegio y elegirían
al presidente de la república. Este método de elección causó trastornos frecuentes en el
tiempo que estuvo vigente la constitución de 1824 porque el candidato que quedaba en
segundo lugar en el colegio electoral se convertía en vicepresidente y, por ello, en un
aspirante para sustituir al presidente en funciones.
Por otra parte, la colaboración entre ejecutivo y legislativo se muestra en la aprobación presupuestal y en la iniciativa legislativa:
51. La formación de las leyes y decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de
las dos Cámaras, a excepción de las que versaren sobre contribuciones o impuestos, las
cuales no pueden tener su origen sino en la Cámara de diputados.
55. Si los proyectos de ley o decreto, después de discutidos, fueren aprobados por la mayoría absoluta de los miembros presentes de una y otra Cámara, se pasarán al Presidente de
los Estados Unidos, quien, si también los aprobare, los firmará y publicará; y si no, los
devolverá con sus observaciones dentro de diez días útiles, a la Cámara de su origen.
56. Los proyectos de ley o decreto devueltos por el Presidente, según el artículo anterior,
140
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
División de poderes
serán segunda vez discutidos en las dos Cámaras. Si en cada una de éstas fueren aprobados por las dos terceras partes de sus individuos presentes, se pasarán de nuevo al Presidente, quien sin excusa deberá firmarlos y publicarlos; pero si no fueren aprobados por el
voto de los dos tercios de ambas Cámaras, no se podrán volver a proponer en ellas sino
hasta el año siguiente.58
Es claro que en México como en las nuevas repúblicas americanas, la división de
poderes fue vista como un asunto incuestionable. Esto tiene su razón de ser en que tanto
las ex colonias españolas como las inglesas provenían de una tradición absolutista encarnada en las respectivas coronas, por lo que al momento de la independencia a la vez
que asumen la forma republicana de gobierno, también determinan que será la división
de poderes el valladar para evitar los abusos de los gobernantes.
La decisión de las nacientes repúblicas americanas reprodujo el debate entre el
liberalismo frente al absolutismo: el poder tiene que ser controlado para que no oprima
a los gobernados, para que los gobernantes no abusen del poder y se conviertan en
tiranos. También es notorio que a través de la división de poderes los revolucionarios
americanos intentaron construir la noción de pesos y contrapesos propuesta por
Montesquieu al estipular que cada poder supervisaría a los otros y sería un mecanismo
de control a los posibles excesos por parte de cada uno de los poderes.
Aguilar Rivera ha caracterizado tal diseño como la búsqueda «en pos de la quimera», ya que el experimento constitucional en América Latina fue fallido al resultar insuficientes las previsiones normativas y tener que hacer frente a los excesos tanto de los
gobernantes como de los poderes fácticos: «… el diseño institucional no ayudó a instaurar gobiernos constitucionales estables y, en cambio, al generar dinámicas características, sí complicó la tarea…».59 Hubo que esperar al siglo XX para que los poderes formales comenzaran a estar sujetos al imperio de la ley y para que la división de poderes, de
un dogma político, se convirtiera en un mecanismo constitucional.
Colofón: algunas transformaciones de las divisiones orgánica y funcional
Como se ha revisado en las páginas anteriores, la separación funcional de los poderes
obedece a la actividad que realiza cada uno de ellos: legislar, administrar y juzgar; mientras que la división orgánica remite al poder que realiza la acción: legislativo, ejecutivo y
judicial. Sin embargo, la delimitación entre cada poder es ambigua y difusa, como se
observó en los mismos diseños constitucionales; más que separaciones rígidas lo que se
encuentran son colaboraciones y, en algunos casos, superposiciones.
Así, debido a la preeminencia de la acción legislativa se ha considerado que el órgano responsable de tal actividad es el principal en cada Estado. Así, los parlamentos, los
congresos y las asambleas legislativas han sido el centro de la atención pública como los
representantes políticos de las sociedades.
Al ejecutivo, por su parte, se le ha definido como el poder encargado de aplicar las
determinaciones que toma el legislativo, además de ser el responsable de conducir la
política gubernamental del estado respectivo. Sin embargo, como ha señalado Aragón,
la situación descrita no es del todo válida: «[...] Ahora el Gobierno dirige la política y el
Parlamento la controla. Al Gobierno corresponde no sólo la política de “ejecución” (mediante el instrumento de la Administración), sino también la política de “creación”, esto
es, la política legislativa (la que se instrumenta a través de las leyes) [...]».60
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
141
Luis Eduardo Medina Torres
Así, los poderes legislativos no tienen como actividad principal la generación de
leyes, sino la aprobación de éstas y el control del gobierno; en otras palabras, la distinción de funciones se mantiene entre la producción normativa y la aplicación administrativa, empero, la política legislativa ha derivado al ejecutivo y el legislativo se ha convertido en un órgano de aprobación de normas y de control del gobierno. «Ello no quiere decir que se confundan las funciones parlamentarias con las funciones del Gobierno,
puesto que orgánicamente la distinción existe, y por ello hay división de poderes. Lo que
significa es que la genuina función de las Cámaras, esto es, la que sólo éstas como poder
independiente del Gobierno, pueden realizar, es hoy la función de control [...]»61
Al judicial, por su parte, se le ha definido como el poder encargado de decidir los
litigios, formular sentencias y aplicar las normas a los casos concretos. En el siglo XX, el
poder judicial logró convertirse en un medio de control político al revisar los contenidos
constitucionales de las normas y al supervisar los procedimientos seguidos tanto para la
creación como para la aplicación legislativa.
Como ha señalado Kelsen,62 el judicial ha logrado ser un «legislador negativo» porque si bien no es el órgano encargado de producir las leyes, sí tiene la facultad para
revisarlas y determinar tanto la debida formulación de las normas como su necesaria
relación conceptual con el marco constitucional del estado.
La discusión respecto al control y la limitación del poder político tuvo en el liberalismo clásico, como se revisó en la primera sección, una de sus primeras formulaciones.
El poder tenía que ser limitado para que los gobernantes no abusaran de sus competencias y facultades como había sucedido en el absolutismo; por ello, los diseños liberales
insistieron en la necesidad de separar tanto funcional como orgánicamente las distintas
actividades estatales.
Actualmente, mientras que los mecanismos de control legislativo tienen que ver
con la fiscalización de recursos y la eventual aplicación de sanciones políticas, los medios de control jurisdiccional están relacionados con el análisis de constitucionalidad de
las leyes y la debida aplicación de las mismas en los casos concretos; por su parte, el
control administrativo está vinculado con las remociones y con la supervisión constante
de los funcionarios.
Una perspectiva reciente para la división de poderes es la que propone Palmer:
distinguir entre las decisiones fundamentales, la aplicación administrativa y el control
político. Por medio de la decisión, los órganos políticos, sin importar si son el legislativo,
el ejecutivo o el judicial, toman las determinaciones fundamentales. «Estas decisiones
establecen la dirección política de la comunidad, son su gobierno e integran la función
gubernamental […]»63
A través de la aplicación, las instancias encargadas de la administración ejecutan
las decisiones fundamentales, ya sea que provengan del congreso, del gobierno o de los
tribunales.64 Finalmente, el control político tiene su vinculación en el diseño constitucional y en la fórmula clásica: que el poder limite al poder para resguardar la libertad
política de las personas.
La vigilancia mutua entre los órganos estatales en el ejercicio de las diversas funciones
supone una aplicación del control «en virtud de la Constitución». Es decir, que el control es
el resultado del proceso impuesto por la Constitución a los titulares de las distintas potestades para su ejercicio, lo que les impele a colaborar y a limitarse entre sí. Es el caso de la
necesaria conjunción de las dos Cámaras del Parlamento para la elaboración de una ley si
142
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
División de poderes
nos fijamos en el proceso legislativo como tal; del Gobierno y el Parlamento en la adopción
de una decisión política fundamental que normalmente revistará forma de ley o en determinados nombramientos de altos cargos.65
Resumen
1. El liberalismo y el control del poder: la necesidad de limitar al poder como una
garantía del respeto a los derechos fundamentales y de la libertad política de los
individuos.
1.1. La división de poderes en El ensayo sobre el gobierno civil: el antecedente de
la discusión respecto a la limitación y el control de los gobernantes emanados del pacto social y de una sociedad política.
1.2. La discusión de los poderes en Del espíritu de las leyes: el antecedente de la
separación funcional de los poderes, esto es, la actividad específica de legislar, juzgar y ejecutar que tienen que realizar los poderes en el interior de la
organización estatal.
1.3. La división de poderes en El Federalista: el antecedente de la división orgánica, esto es, el poder responsable de llevar a cabo cada una de las actividades específicas: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
2. Los diseños constitucionales americanos.
2.1. El modelo original: la Constitución de los Estados Unidos de 1787.
2.2. Una adaptación sudamericana: la Constitución de Chile de 1823.
2.3. La recepción mexicana: la Constitución Federal de 1824.
3. Colofón: algunas transformaciones de las divisiones orgánica y funcional, la distinción entre la toma de decisiones fundamentales y la aplicación de controles, ya sean
parlamentarios, administrativos o jurisdiccionales.
Lecturas ampliatorias
STUART MILL, John, Consideraciones sobre el gobierno representativo, Alianza, Madrid, 1995.
El autor muestra las características y ventajas de la representación política; además
propone los métodos de elección y las actividades que debe desempeñar cada poder.
AGUILAR RIVERA, José Antonio, «Oposición y separación de poderes. La estructura instituicional
del conflicto, 1867-1872» en Metapolítica, No. 5, Enero-Marzo 1998, México.
Es un artículo anticipatorio del libro referido en las notas; muestra como las previsiones de emergencia y los poderes extraordinarios fueron una constante en las nacientes
repúblicas latinoamericanas por los permanentes conflictos internos y las amenazas de
invasiones.
MANIN, Bernard, Los principios del gobierno representativo, Alianza, Madrid 1998.
El texto realiza un largo recorrido desde los griegos hasta la actualidad para mostrar las
características de los gobiernos mixtos y cómo uno de esos atributos es la división del
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
143
Luis Eduardo Medina Torres
poder en sus diferentes esferas de competencias y actividades.
MEDINA PEÑA, Luis, La invención del sistema político mexicano, Siglo XIX, FCE, México, 2005.
Es un recorrido de historia política en el México decimonónico, desde los debates constituyentes hasta las inquietudes sociales y dificultades de aplicación de las previsiones
legales de la época.
KELSEN, Hans, La garantía jurisdiccional de la constitución (La justicia constitucional), UNAM,
México, 2001.
Es un texto que inicia la discusión acerca de la autonomía e importancia del poder
judicial como instancia responsable de resolver las disputas políticas entre los otros dos
poderes.
(Footnotes)
1. Véase el capítulo relativo al estado en este libro.
2. «…el liberalismo, en su connotación histórica fundamental, es la teoría y la praxis de la protección jurídica, por medio del Estado constitucional, de la libertad individual…» Giovanni Sartori, Elementos de teoría política, Alianza, Madrid, 2005, p. 143.
3. Véase el capítulo relativo a federalismo y unitarismo en este libro.
4. Norberto Bobbio, Liberalismo y democracia, FCE, México, 1994, pp. 21-2.
5. Giovanni Sartori, op. cit., p. 139 (cursivas del autor y subrayado nuestro).
6. John Locke, El ensayo sobre el gobierno civil, Gernika, México, 1996, parágrafo 99; en todas las
referencias que se hacen de las obras clásicas se sigue la tradición de citar por el parágrafo y no por la
página para que independientemente de la versión que se confronte pueda ser localizada la cita correspondiente.
7. Ibíd., parágrafo 124.
8. Ibíd., parágrafo 134.
9. Ibíd., parágrafos 135, 136 y 138.
10. Ibíd., parágrafo 137.
11. Ibíd., parágrafo 142.
12. Ibíd., parágrafo 143.
13. Ibíd., parágrafo 144.
14. «...dispensar la justicia y a señalar los derechos de los súbditos mediante leyes fijas y promulgadas, aplicadas por jueces señalados y conocidos…» Ibíd., parágrafo 136.
15. Charles de Montesquieu, C., Del espíritu de las leyes, Porrúa, México, 1997, libro I, capítulo I.
16. Ibíd., libro XI, capítulo III.
17. Ibíd., libro XI, capítulo IV.
18. Ibíd., libro XI, capítulo VI.
19. Idem.
20. El bicameralismo es la existencia de dos cámaras que legislan, llegándose a presentar competencias definidas para cada una de ellas y atribuciones concurrentes; casos específicos de bicameralismo se
pueden encontrar en el capítulo sobre sistemas parlamentario, presidencial y mixto en este mismo libro.
21. Charles Montesquieu, op. cit., libro XI, capítulo VI.
22. Idem.
23. Idem.
24. El federalista, FCE, México, 1998, artículo XXIX.
25. Idem.
26. Idem.
27. Ibíd., artículo LI.
28. Idem.
29. Ibíd., artículo LIII.
30. Ibíd., artículo LII.
31. Ibíd., artículo LIII.
32. Este es el principio de autocalificación legislativa que la mayoría de las constituciones americanas estipularon hasta el siglo XX; en el caso de México la autocalificación desapareció hasta 1994.
144
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
División de poderes
33. El federalista, artículo LIII.
34. Ibíd., artículo LXV.
35. Este mecanismo de nombramiento denominado de calificación política fue incorporado por
casi todas las constituciones americanas; en el caso de México, la calificación presidencial por la
cámara popular se mantuvo hasta 1996.
36. El federalista, artículo LXVIII.
37. Ibíd., artículo LXIX.
38. Ibíd., artículo LXXVIII.
39. Idem.
40. Ibíd., artículo LXXIX.
41. «… La interpretación de las leyes es propia y peculiarmente de la incumbencia de los tribunales. Una Constitución es de hecho una ley fundamental y así debe ser considerada por los jueces. A
ellos pertenece, por lo tanto, determinar su significado, así como el de cualquier ley que provenga del
cuerpo legislativo…» Ibíd., artículo LXXVIII.
42. Citada en El federalista, FCE, México, 1998.
43. Fernando Vallespín, «El estado liberal», en Rafael del Águila (editor), Manual de Ciencia Política, Trotta, Madrid, 2005, p. 76.
44. «Bajo la influencia de la filosofía liberal y la presión de importantes grupos sociales, comenzaron a aparecer las “declaraciones de derechos” que se iban incluyendo en las nacientes Constituciones
como parte dogmática de las mismas...» Ibíd., p. 72.
45. Francisco Tomás y Valiente, «Constitución», en Elías Díaz y Alfonso Ruiz Miguel (editores),
Filosofía política II. Teoría del Estado, Trotta-Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Madrid,
2004, p. 51.
46. Citada en El federalista, FCE, México, 1998.
47. Idem.
48. El caso Marbury fue una disputa sobre actos del gobierno nacional que se negó a entregar los
nombramientos de cuatro nuevos jueces, entre ellos el de William Marbury. La sentencia del caso
sirvió para que la Corte fijara los parámetros de sus actividades al estipular que podría revisar las
actuaciones tanto del ejecutivo como del ejecutivo y que el estándar que debería tomarse en cuenta era
la Constitución y no las leyes, ya fueran las nacionales o las de los estados, lo que sentó el precedente
de la supremacía constitucional y de la revisión judicial. Véase: David Cienfuegos Salgado (compilador),
Marbury contra Madison. Una decisión histórica para la justicia constitucional, Editora Laguna-El Colegio de Guerrero, México, 2005.
49. «De tal modo, la terminología particular de la Constitución de los Estados Unidos confirma y
enfatiza el principio, que se supone esencial para toda constitución escrita, de que la ley contraria a la
Constitución es nula, y que los tribunales, así como los demás poderes, están obligados por ese instrumento.» Véase: «Sentencia original traducida al español» en Ibíd., p. 203.
50. «Luego, si los tribunales deben tener en cuenta la Constitución y ésta es superior a cualquier
ley ordinaria, es la Constitución y no la ley la que debe regir el caso al que ambas normas son aplicables. Quienes niegan el principio de que un Tribunal debe considerar la Constitución como la ley
suprema, se ven reducidos a la necesidad de sostener que los tribunales deben cerrar los ojos a la
Constitución y mirar sólo a la ley.» Ibid, p. 201.
51. Ramón Palmer Valero, «Estructura institucional del Estado», en Rafael del Águila (editor),
Manual de Ciencia Política, Trotta, Madrid, 2005, p. 188.
52. Elena García Guitián, «Estructura territorial del Estado», en Ibíd., Trotta, Madrid, 2005, p. 161.
53. «Todos los gobiernos revolucionarios redactaron constituciones después de su independencia.
Casi todas ellas proclamaron la existencia de derechos naturales inalienables, muchas establecieron la
libertad de prensa y algunas adoptaron los juicios por jurados. Casi todas buscaron proteger estos
derechos a través de la separación de poderes…» José Antonio Aguilar Rivera, En pos de la quimera.
Reflexiones sobre el experimento constitucional atlántico, FCE, México, 2000, p. 21.
54. Constitución Política del Estado de Chile promulgada el 29 de diciembre de 1823.
55. Véase: «Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824» en Felipe Tena Ramírez,
Leyes Fundamentales de México, Porrúa, México, 1967.
56. Alexis de Tocqueville en su Democracia en América señaló que los constituyentes mexicanos de
1824 copiaron las instituciones pero no el espíritu de la constitución norteamericana.
57. El Colegio Electoral fue la instancia política que, desde la Independencia y hasta 1996, calificó
la elección del presidente de la república.
58. Véase: «Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824» en Felipe Tena Ramírez,
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Luis Eduardo Medina Torres
op. cit.
59. José Antonio Aguilar Rivera, op. cit., p. 27.
60. Manuel Aragón, «Gobierno y administración», en Elías Díaz y Alfonso Ruiz Miguel (editores),
Filosofía política II. Teoría del Estado, Trotta-Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Madrid,
2004, p. 85.
61. Idem.
62. Hans Kelsen, H., La justicia constitucional, UNAM, México, 2001.
63. Ramón Palmer Valero, op. cit., p. 194.
64. «Existen como he indicado, actividades estatales que no traducen sino una potestad derivada,
secundaria y subordinada para aplicar las decisiones políticas fundamentales. Ellas integran la función administrativa en su acepción más consistente y más amplia, que incluye no solamente los actos
ordinarios de la Administración pública, o función administrativa stricto sensu, sino también determinadas resoluciones del Parlamento, un número muy elevado de actos del Gobierno y la función judicial en su sentido tradicional…» Ibíd., p. 197.
65. Ibíd., p. 199.
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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FEDERALISMO VS. UNITARISMO
Miguel González Madrid
Procedente de la palabra latina «foedus» —que significa alianza, unión, liga, pacto— se
puede definir de manera general al federalismo como una forma de organización política que integra distintos sujetos políticos territorialmente identificables, con base en un
esquema de unión voluntaria que tiene por objeto la conformación de un poder central
común y la subsistencia de esferas competenciales exclusivas de las partes. En cambio,
el unitarismo, como forma de organización política-territorial, supone un solo sujeto
político-territorial y un poder central que se impone por igual en todo el territorio nacional y cuyo funcionamiento puede apoyarse en los principios de descentralización y/o de
desconcentración administrativa.
Como fórmula general de unión entre entes distintos, el federalismo es tan antiguo
como las propias alianzas entre reinos o imperios anteriores a la era cristiana;1 como base
de la creación de Estados de derecho federales, apenas data del siglo XVIII. Constitucionalmente, dicho principio fue adoptado desde 1787 en los Estados Unidos de Norteamérica y,
sobre todo, durante el siglo XIX en otros países, para erigir variadas formas de organización político-territorial con una estructura estatal configurada por dos grandes ámbitos de
gobierno (central/subnacional). Aunque el federalismo suizo es considerado uno de los
más antiguos, en realidad su forma constitucional vigente data de 1874.
El modo, el objeto y las condiciones de la unión de sujetos diversos configuran el
llamado principio federalista y lo distinguen del principio unitario porque establece que
los sujetos unificados: a) sean reconocidos como un ámbito de poder originario, en contraste con un ámbito de poder central derivado; b) puedan adoptar reglas comunes que
establezcan un trato igual o, en su caso, diferente con respecto al sujeto central; y c) sean
reconocidos en un ámbito territorial propio en donde puedan ejercitar su propia esfera
competencial.2
A su vez, el Estado federal, como aplicación constitucional del federalismo, se distingue de la Confederación o del Estado confederal porque éste tiene un poder central
más limitado que el de aquel, ya que fácticamente es un «Estado territorialmente compuesto»,3 esto es, literalmente un Estado de Estados: éstos aceptan compartir su soberanía temporalmente en aspectos puntuales y, por ende, pueden separarse unilateralmente
en cualquier momento.4
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
147
Miguel González Madrid
Por otra parte, cabe citar a algunos autores para dar seguimiento a la idea de
federalismo y a su formulación constitucional como forma de organización políticaterritorial, desde el alemán Johannes Althusius (1577-1638) y Montesquieu5 hasta Alexis
de Tocqueville,6 pasando desde luego por los «padres» del federalismo norteamericano
Alexander Hamilton, John Jay y James Madison.7 En la concepción federalista domina
la idea de unión o reunión de varios «Estados» o de varias «Comunidades» (Althusius), en
la que cada cual conserva su personalidad (Montesquieu), se atiene a un esquema de
dualidad de poderes jurisdiccionales y acepta que el objetivo común son las grandes necesidades generales, aun con un gobierno fuerte y centralizado (Madison, pero sobre todo
Hamilton).8 Además, el estudio de las variadas experiencias federalistas modernas y
contemporáneas ha enriquecido la literatura al respecto, lo cual contribuye incluso a
revalorizar el papel histórico del federalismo como unión entre naciones.
Por lo demás, la distinción entre los principios de organización política-territorial y
las formas constitucionales de Estado obligan a hacer algunas precisiones y señalar algunos problemas conceptuales. De algunos de estos problemas de concepción, de definición y de identificación de modelos de organización política y territorial (federal versus
unitaria) se hablará en este capítulo, con la consecuente remisión a algunos casos
ilustrativos. Conviene anticipar que la referencia a la tipología de Estados unitarios ocupa un espacio menor en este capítulo, por dos razones: a) el amplio número de países
con esta forma de Estado dificulta su tratamiento casuístico; y b) el contraste del
federalismo respecto del unitarismo es básicamente metodológico.
Problemas de concepción y definición
El profesor Xavier Arbós Mirón, de la Universitat de Girona, presentó en 2006 una excelente revisión del debate español de varias décadas en torno a la preferencia por el
federalismo o, al contrario, por el unitarismo.9 La lección de ese tipo de debates conlleva
la convicción de que tomar una decisión por cualquier opción depende en gran medida
de la historia política y constitucional de cada país, así como de las distintas concepciones que cada cual tiene del mismo fenómeno; el riesgo es que, cuando se trata de decidir
la forma de organización política-territorial de un país, a veces se termina eligiendo una
cosa distinta a las opciones originalmente planteadas, sobre todo si éstas son evaluadas
más por sus defectos que por sus bondades. Precisamente, ese parece ser el resultado en
1978 para los españoles: la preferencia por un modelo intermedio o híbrido entre el Estado federal y el Estado unitario, que suele denominarse «Estado de las autonomías regionales», «Estado autonómico» o «Estado territorial»: un caso «excepcional» en el derecho comparado, porque «ocurre que no hay referente genérico de un «modelo autonómico»» debido a que «España es caso único, así que tenemos un terreno fértil para la
reflexión acerca de los rasgos federales de nuestro sistema y de la conveniencia de adoptar el referente federal en alguna de sus facetas».10
Una reflexión similar planteó el investigador alemán Klaus Michael Miebach en
2001 para el caso del Estado federal alemán,11 para el momento en que los alemanes
discutieron la pertinencia de mantener la Confederación Germánica o adoptar un Estado unitario a costa de los Estados miembros. Paradójicamente, el producto terminó
siendo un «Estado federal unitarista», según el especialista alemán en derecho público
Honrad Hesse (1962), o un «Estado unitario camuflado», según la politóloga alemana
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Federalismo vs. unitarismo
Heidrun Abromeit (1992).12 Es curioso, además, que en el caso alemán las determinaciones constitucionales de igual trato (simetría) para los Estados federados coexistan con
determinaciones de trato diferenciado (asimetría) en la representación política a través del
Senado (Bundesrat),13 el cual se compone —desde 1990, cuando se unifican la República
Federal Alemana y la República Democrática Alemana— de un número de miembros de
cada Estado federado proporcional a su población, hasta tener un total de 69.14
Todo lo anterior permite observar dos grandes dificultades en el estudio del
federalismo y del Estado federal, en oposición a estructuras confederales ó unitarias:
una, relativa a la construcción de definiciones; la otra, a la identificación de modelos de
organización política-territorial de las comunidades políticas. En cuanto al primer tipo
de dificultades: a) las definiciones de federalismo y de unitarismo pueden estar sustentadas en investigaciones empíricas (descriptivas) o en algún enfoque normativo
(prescriptivo), o incluso en una concepción que señala ventajas organizativas en tensión
con ciertas desventajas; b) a raíz de esa tensión, unas y otras definiciones están expuestas a una posible desvalorización derivada de los defectos señalados por sus detractores;
c) no existe una definición de federalismo o de unitarismo, sino una variedad de definiciones que deben ser comprendidas en su contexto; y d) con frecuencia se confunde al
federalismo con Estado federal al omitirse la naturaleza constitucional de éste.
Una diversidad de definiciones de un mismo objeto o fenómeno con contenidos
incompatibles puede revelar desacuerdos teóricos o filosóficos y, en su caso, referentes
empíricos distintos, por lo que cabe señalar la conveniencia de establecer para estos
dilemas criterios que garanticen cierta coherencia conceptual. Si hay ausencia de criterios para establecer conceptos que permitan diferenciar entre fenómenos similares o
entre aspectos de un mismo fenómeno, la consecuencia puede ser una confusión
terminológica y una comprensión equívoca del fenómeno. Así, «federalismo» y «Estado
federal» pueden significar lo mismo si se omiten esos criterios, con la consecuencia
grave de que el contenido constitucional de éste pase desapercibido. Para dar mayor
claridad a la cuestión del federalismo y del Estado (o sistema político) federal, el profesor de la Queen’s University (Canadá), Ronald Watts, incluso sugiere distinguir tres conceptos: federalismo, sistema político federal y federación; según él, apoyado a su vez en
trabajos de otros estudiosos de la materia (Daniel J. Elazar15 y Preston King),16
El término «federalismo» no es descriptivo, sino normativo, y significa la defensa de un
gobierno múltiple, con elementos de gobierno común y de autogobierno regional. El valor
que pretende alcanzar es mantener la unidad y la diversidad aceptando, preservando y
fomentando las diferentes identidades dentro de una unión política más amplia (King,
1982). «Sistemas políticos federales» es una expresión descriptiva que se aplica a una categoría amplia de sistemas políticos en los que, a diferencia de los sistemas unitarios donde
hay una autoridad central única, hay dos (o más) niveles de gobierno y mezcla elementos
de gobierno compartido en instituciones comunes con elementos de autogobierno regional de las unidades constituyentes (Elazar, 1987). Esta categoría amplia abarca todo un
espectro de formas concretas no unitarias entre las que se encuentran las «federaciones» y
las «confederaciones».17
La identificación del federalismo como un fenómeno empírico que asume formas
jurídico-estatales distintas o plurales, permite establecer entonces una caracterización
de su contenido constitucional y de su modo de funcionamiento en cada caso como base
de los criterios para construir el concepto de Estado federal. Es claro que el concepto
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
149
Miguel González Madrid
genérico (no constitucional ni empírico) de federalismo apenas alcanza para designar la
forma abstracta de la unión de elementos diversos, en términos de una alianza o un
pacto que promueve la multiplicidad de centros de poder, mas no para designar la coexistencia de un doble orden jurídico-político estatal y su modo de funcionamiento conforme a una Constitución política específica y a condiciones históricas específicas.18
Lucio Levi dice al respecto que el federalismo puede ser definido en principio por lo
que niega, más bien que por lo que afirma. Ciertamente, cabe señalar al federalismo
como la negación del principio unitario bajo el cual históricamente se erigió el Estado
nacional (como pretensión de una sola y misma nación bajo un poder común centralizado). Nótese que Levi sitúa esta distinción todavía en un plano genérico para denotar la
virtud del federalismo como un esquema apropiado para unir lo diverso. Por ello, conviene reformular dicha aseveración: el federalismo es negativo con respecto al principio
unitario porque no implica el riesgo de homogeneizar las partes unificadas; incluso se
erige como una forma de descentralización territorial del poder estatal en contextos de
diversidad política-social y de diferencias de identidad entre minorías étnicas, lingüísticas
o culturales, por determinación constitucional y de un modo radical al erigir —por lo
menos— dos ámbitos de autoridad, cada uno con una estructura propia de poder público y con una esfera competencial específica.19
Por cuanto a los modelos, éstos se han diversificado tanto para el Estado federal como
para el Estado unitario, por lo que es exagerada la afirmación de que hoy en día «el mundo
es virtualmente federal»,20 del mismo modo que si se dijera que todos los Estados federales
adoptan virtualmente una forma unitaria sólo porque subsisten prácticas centralistas
metaconstitucionales (como en el caso mexicano) o bien un mecanismo constitucional de
ejecución de leyes desde el poder central (como en el caso alemán). El estudio de esos
fenómenos no puede ser simplificado de esa manera, si bien es cierto que en ambas formas de Estado es posible identificar una serie de estrategias comunes para hacer eficiente
y eficaz la actividad gubernamental, sea a través de la descentralización para fortalecer las
competencias subnacionales o bien del establecimiento de políticas de cooperación para
enfrentar problemas comunes prioritarios para el gobierno central.
El federalismo y su formulación como gran acuerdo
El mundo puede ser hoy —y en última instancia— «virtualmente federal» no porque el
mayor número de Estados esté configurado según un modelo federal que reconoce al
menos dos ámbitos constitucionales de gobierno, sino porque cada Estado se basa cada
vez más en una serie de pactos o alianzas para conjuntar capacidades y recursos de manera recíproca y con metas comunes entre dos o más regiones nacionales o supranacionales,
que incluso pueden formalizarse en algún tratado para hacer perdurable la unión (si se
trata de pactos supranacionales) o en algún convenio de coordinación (si se trata de
pactos al interior del propio Estado). Indudablemente esa conversión potencialmente
federalista presupone la unificación de políticas en torno a problemas comunes de países o regiones y, por ende, eventualmente puede derivar en una organización política y
territorial que requiere una doble estructura de representación, ejecución y regulación:
una estructura centralizada y otra que garantice espacios de autonomía de las partes.
Históricamente, el federalismo apareció como una fórmula de unidad de comunidades políticas diversas y con identidades diferentes; los primeros Estados que se erigie150
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Federalismo vs. unitarismo
ron sobre ese principio mantuvieron como base el respeto a la autonomía y la independencia de las entidades originarias, como fue el caso de los Estados Unidos de América
o el de Alemania. Al contrario, una gran cantidad de Estados no federales —es decir,
unitarios— derivaron del supuesto de una sola y misma comunidad política basada en la
consideración del carácter abstracto y universal de los derechos y las libertades individuales y, por tanto, en una concepción de uniformidad de la nación y el territorio.
Si bien hay experiencias tempranas de federalismo antes del siglo XVIII, en su connotación amplia de pacto o alianza,21 como en los Países Bajos (siglo XVI) y en Inglaterra
(desde la segunda mitad del siglo XVII hasta la segunda mitad del siglo XIX), que según
Barry Weingast22 pueden ser catalogadas como formas de un federalismo «orientado al
mercado» o que opera por medio de «autoridades regulatorias» para erigir «barreras
comerciales», las experiencias federalistas norteamericana y alemana han contribuido a
definir el federalismo como una estructura de organización política territorial propia de la
modernidad, constitucionalmente fundada y basada en una pluralidad de centros
institucionales de poder ordenados básicamente en dos niveles de autoridad (central/
subnacional).23 Generalmente dicha estructura incluye además una esfera de competencias concurrentes que facilita la cooperación entre niveles de gobierno en asuntos comunes. La organización del Estado mediante la fórmula federal no tiende a homogeneizar
a las comunidades incluidas en su territorio, ni a concentrar funciones de gobierno en
una sola estructura; más bien, aunque las diferencias locales sobre las que se erige se
mantienen, tiende a compatibilizar los elementos heterogéneos y a coordinar la pluralidad de centros de poder en una lógica de unidad de lo diverso.
Rasgos relevantes del principio federalista
De acuerdo con Rainer-Olaf Schultze,24 lo dicho en párrafos anteriores permite señalar
una serie de rasgos importantes del principio de organización federal que tiene que ver con
la necesidad de la unidad de múltiples entes en términos de integración política, los cuales, no obstante, mantienen un margen de autonomía o un conjunto de facultades propias
aplicables a sus respectivos ámbitos territoriales. Constitucionalmente, ello produce una
variedad de jurisdicciones específicas y diferenciadas con respecto al ámbito federal.
Puede observarse que la multiplicidad, la diversidad, la pluralidad, la heterogeneidad
y aun las diferencias de identidad, parecen ser parámetros necesarios a la fórmula federalista, lo que incluso supone que ésta puede ser aplicable más allá de las fronteras de un
Estado nacional o plurinacional. Desde luego, en la definición dura del Estado federal es
imprescindible la determinación constitucional de dos grandes ámbitos de gobierno (central/subnacional), se trate o no de contextos plurinacionales. Así presentada, dicha fórmula pone de manifiesto, según el jurista argentino Pedro J. Frías —en coincidencia con
Francisco Colom González—, que el federalismo constituye a la vez un «ideario» y una
«técnica»: un ideario porque constituye el sustento o principio de una forma de Estado
(el Estado federal contrastado con el Estado unitario) y una técnica de organización y
distribución del poder político en una red compleja de comunidades y territorios.25
El principio federal de unidad de lo diverso denota generalmente un proceso
integrativo de las entidades componentes en un solo cuerpo político llamado Estado federal (con variantes históricas y jurídicas). Este proceso puede ocurrir de «abajo hacia
arriba» (Bottom Up), bajo el supuesto de que esas entidades deciden libremente pactar su
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
151
Miguel González Madrid
unidad,26 o bien de «arriba hacia abajo» (Top Down), en el supuesto de una inducción a
la unión a cargo de estructuras centrales ya establecidas, como en realidad fue el caso
mexicano en 1824.
Federalismo y globalización
En consonancia con lo anterior, Jorge Madrazo se atreve a hablar incluso de un «federalismo
internacional», que según él se sustenta en procesos de integración de macrobloques o de
comunidades económicas y políticas. Llevado al extremo por Frías, se trataría de un
«federalismo supranacional» que tiene como antecedente la formación de mercados comunes en América del Norte y en América del Sur, una continuada unidad europea, la
integración de un mercado del pacífico bajo la hegemonía japonesa, etc.27
La clave para entender el federalismo como un gran acuerdo entre comunidades
diferentes para la conjunción de capacidades y recursos, que permita al mismo tiempo ser
parte del todo y de la región particular, parece encontrase en el caso de Bélgica, donde las
personas pueden «hacerse más cosmopolitas y más provincianas al mismo tiempo, más
fieles al continente y a su propia región». Todo esto tiende, según Frías, «hacia el
federalismo a partir de la regionalización», incluso si el federalismo es asimétrico.28
Georg Jellinek concibe también al federalismo como un gran acuerdo o pacto entre comunidades para integrarse o unirse, que en conjunto son «soberanos» o que tomados en
su particularidad son «co-soberanos», y cuya finalidad consiste en proteger a cada una
de factores externos y en asegurar la paz interior; por ello, la unión mantiene un carácter
internacional y una fundamentación en el derecho internacional.29
De manera coincidente Frías y Ronald Watts plantean el asunto de la aparición de
tendencias a la formación de organizaciones políticas más amplias al mismo tiempo que
de otras más pequeñas, enfocadas a necesidades concretas de las personas y los gobiernos:
La necesidad de formar entidades políticas superiores se debe a que la mayorías de las
sociedades actuales persiguen una serie de objetivos comunes, como son un afán de progreso, justicia social, aumento del nivel de vida, e influencia en el espacio mundial, y cada
vez son más conscientes de la interdependencia mundial en una época en la que los avances tecnológicos hacen posible tanto la construcción de masas como su destrucción. La
necesidad de formar entidades políticas más pequeñas y autónomas procede del deseo de
tener gobiernos más sensibles a los ciudadanos y de dar expresión a los vínculos básicos de
un grupo (lazos lingüísticos, culturales y religiosos, tradiciones históricas y prácticas sociales) que constituyen las señas de identidad de una comunidad y el origen de su deseo de
autodeterminación.30
Estas tendencias contradictorias se extienden cada vez más en el mundo; su justificación radica en que una manera eficaz de hacer frente a la globalización resulta de la
doble dinámica con que este fenómeno se manifiesta: en un sentido, como proceso ascendente de homogeneización y unificación de los intercambios mercantiles, del desarrollo tecnológico, del campo de la comunicación masiva y del reconocimiento de derechos humanos universales; en otro, como estructura que confronta la defensa de las
identidades locales y nacionales, del tipo que sean, así como la diversidad de formas de
vida social y política.
En suma, el federalismo en sentido fuerte —es decir, constitucional y simétrico— es
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Federalismo vs. unitarismo
inconfundible por sus características fundamentales: una condición de igual participación de sus componentes, una diversidad de intereses arraigados territorialmente, la
adopción de mecanismos de negociación y flexibilización para alcanzar acuerdos, la
existencia de «varias soberanías» (la del Estado federal y la de las entidades locales),
entre otras, todo lo cual está lejos aún de asegurar tanto decisiones justas socialmente
como de una inversión de la relación entre el gobierno federal y los gobiernos locales
que permita a éstos, por ejemplo, determinar una orientación común y «desde abajo» de
las políticas de desarrollo económico y social.31
Supuestos básicos del Estado federal
De todo lo anterior se desprende que uno de los criterios para diferenciar las formas de
Estado alude a la forma de distribución orgánica-territorial del poder político entre una o
más esferas constitucionalmente competentes y responsables. Se distingue así entre la forma unitaria y la forma federal: a la primera corresponde un solo ámbito de gobierno (denominado ordinariamente central o nacional) y puede admitir que en los ámbitos
subnacionales se constituyan y operen unidades administrativas con facultades delegadas,
incluso que los responsables de dichas unidades puedan ser elegidos popularmente; la
segunda se caracteriza por una dualidad de poderes (federal-central / subnacional-local),
una diversidad de actores con poder institucional en el ámbito local y una distribución de
competencias constitucionales en dos esferas de autoridad que suponen una situación de
soberanía compartida interiormente (que suele llamarse también «co-soberanía»).
Desde el punto de vista de Francisco Colom González, «el federalismo ha sido tradicionalmente descrito como un modelo para la distribución territorial del poder político
que permite, por un lado, el autogobierno de unidades subestatales a la vez que
institucionaliza una fórmula de gobierno compartido entre las autoridades regionales y
una autoridad central». Como principio que rige la organización política-estatal en un
esquema de unión de elementos diversos, el federalismo alude así, y a la vez, a un conjunto de instituciones diferenciadas en esferas competenciales y a una variedad de formas de gobierno central y subnacionales. De ese modo, en la totalidad nacional o
plurinacional —según sea el caso— se configura una «soberanía compartida» que implica la distribución de competencias diferenciadas y a la vez el establecimiento de metas
jurídicamente comunes, así como la instauración de instrumentos comunes de coordinación y negociación de actos de autoridad y de valores comunes tales como la cooperación y la confianza. Precisamente por ello, Colom González asegura que esta doble condición, «en cuanto técnica política y ethos colectivo», «ha dado lugar a intensas discusiones sobre su significado institucional y normativo».32
En términos de la representación política y de la distribución de facultades fundamentales, el Estado federal supone generalmente, en primer lugar, una estructura de
representación bicameral33 en correlación con los intereses estatonacionales (Cámara
Baja) y los intereses de las entidades componentes (Cámara Alta) y, en segundo lugar,
una asignación exclusiva de competencias al gobierno federal relacionadas con asuntos
de política exterior y defensa territorial ante amenazas del exterior, así como de políticas
monetarias y de desarrollo económico del conjunto del país. Los demás asuntos —que
varían para cada caso— son competencia de los gobiernos subnacionales o locales, o bien
conforman campos de concurrencia de competencias federales y locales. Incluso algunos
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
153
Miguel González Madrid
asuntos de los que se ocupa competencialmente el gobierno federal suelen ser compartidos con los gobiernos locales mediante mecanismos de coordinación y esquemas de relaciones intergubernamentales, derivados de una interpretación constitucional de la naturaleza de la unidad del Estado federal, principalmente en lo que se refiere al desarrollo
económico-social, local y regional.
Supuestos básicos del Estado unitario
Por otra parte, si bien la estructura unitaria del Estado nacional constituye una configuración constitucionalmente distinta de la estructura federal, porque está fundado en un
solo ámbito de poder central-nacional, admite una diferenciación de «corporaciones territoriales» a las cuales se les concede el derecho de «autoadministración» (no de legislación) e institucionalmente funciona por medio de mecanismos de coordinación de políticas entre el centro y la periferia, sobre todo con la aplicación de estrategias de descentralización, como en los casos prototípicos de Francia y Reino Unido en Europa, de China
en Asia y de Colombia en América Latina.34
De acuerdo con Regina Müller, la estructura unitaria del Estado, «no significa que
no haya corporaciones territoriales de niveles inferiores que asuman competencias a
solicitud del poder central ([por] delegación) o por cuenta propia (descentralización)».
En el caso de Francia (prototipo unitario originado con la célebre Revolución de 1789)
el artículo 72 de su Constitución determina que «Las corporaciones territoriales de la
República son las comunas, los departamentos y los territorios de ultramar. Cualquier
otra corporación territorial se creará mediante ley». Con ese fundamento, en 1982 el
poder legislativo francés «declaró a las regiones corporaciones territoriales, en calidad
de cuarto nivel», con derecho a autoadministrarse.35 Según el grado de delegación de
derechos de «autoadministración», este facultamiento generalmente incluye la autorización para prestar directamente ó bajo contrato con terceros una serie de servicios
públicos y, desde luego, excluye competencias legislativas; además, los funcionarios locales pueden —en algunos casos— ser designados por métodos de elección popular.36
Estructuralmente, la descentralización del Estado unitario francés data de 1884
con el reconocimiento del derecho de la Comuna a autoadministrarse y a elegir directamente a su Alcalde en calidad de presidente del consejo comunal (y representante del
gobierno central en ese ámbito), además de la transferencia de diversas competencias
en el orden local.37 De cualquier manera, es pertinente acotar el alcance de la descentralización en Francia —y, en realidad, en otros países con Estados unitarios— en los términos que sugiere Mario Caciagli: «en Francia se pudo hablar de administración local,
nunca de gobierno local».38
Hasta 1981, la función de control y mediación depositada en el Prefecto (Gobernador
civil designado por el gobierno central) fue relevante en las relaciones entre el gobierno
central y la periferia. Bajo la presidencia del socialista François Mitterrand, a partir de
1981, el proceso de descentralización se sustentó en una reforma a la estructura jurídica y
dio un giro espectacular al abolir el sistema de prefecturas creado por Napoleón Bonaparte
y aumentar las facultades de los consejos departamentales electos.39
Con un Estado unitario «descentralizado», el caso de Colombia puede considerarse
un prototipo latinoamericano, en tanto su Constitución reconoce: a) la «autonomía de
sus unidades territoriales [departamentos]» e impone el principio de descentralización
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Federalismo vs. unitarismo
para que ellas se gobiernen por autoridades propias, ejerzan las competencias que les
correspondan, administren sus recursos y establezcan los tributos para el cumplimiento
de sus funciones (véase artículos 1 y 287); y b) la diversidad étnica y cultural nacional
(artículo 7). El caso chileno es ilustrativo también de una forma de Estado unitario cuyo
funcionamiento está determinado constitucionalmente a la vez por los principios de
descentralización y de desconcentración (Constitución Política de la República de Chile,
artículo 3).
La descentralización es un proceso que se adoptó en la mayoría de países de América Latina al inicio de la década de 1980, sea como política de Estado o como determinación constitucional, con el objeto de desahogar la crisis del llamado «Estado
intervencionista» o para facilitar la respuesta gubernamental a las políticas de «ajuste
estructural» instauradas por organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Similar época puede señalarse para casos europeos que
adoptaron la descentralización como una estrategia de reestructuración del centralismo
gubernamental para facilitar una reformulación de la relación entre el gobierno central
y las unidades administrativas locales y, entre otras metas, lograr la creación de órganos
ejecutivos propios de los departamentos y las regiones.
Según el sociólogo colombiano Fabio E. Velásquez C., un punto común a las distintas experiencias nacionales de descentralización «es el propósito de convertir a los entes
territoriales […] [locales] en agentes de desarrollo local», en términos económicos, políticos y culturales, sobre todo porque dicho desarrollo se lleva a cabo en un «contexto
marcado por el proceso de globalización» que induce a revalorizar las relaciones global/
local en términos de complementariedad y de apertura al intercambio económico y
político-cultural entre distintos centros de poder.40 El hecho de que la construcción de
Estados federales represente, por naturaleza, una forma no-centralista, no obsta para
que éstos adopten políticas descentralizadoras, en el marco de la reestructuración estatal y de la globalización, justamente en una dirección de reformulación del papel de los
agentes locales (regiones, municipios o departamentos) en el desarrollo local.
La descentralización como estrategia común de fin de siglo XX
En definitiva, la descentralización gubernamental opera conforme a modos, objetivos y
tiempos distintos en Estados federales y en Estados unitarios, en cada país. Aun así, no
deja de ser una estrategia común para desahogar una serie de problemas públicos que
aquejan a todo gobierno central; éste requiere apoyar su trabajo administrativo en unidades subnacionales para tratar de cumplir con eficiencia y legitimidad sus funciones y
lograr el objetivo económico-social de un desarrollo regional equilibrado, incluso el objetivo político de desconcentración del poder central y una mediación política para la
resolución de conflictos desagregada localmente.
Es claro que en los Estados federales la descentralización opera como una estrategia de reforzamiento de la estructura de poder público local ya establecida mediante la
transferencia progresiva de facultades constitucionales y de recursos federales, sin vaciar el poder federal, mientras que en los Estados unitarios —por la propia naturaleza de
éstos— sólo puede operar como una estrategia de transferencia limitada y diferenciada de
facultades administrativas y electivas a las regiones, provincias o departamentos, incluso
para prevenir brotes étnico-nacionalistas o, como el caso de China, para prevenir que el
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Miguel González Madrid
reconocimiento constitucional de la realidad multinacional derive en un colapso del
Estado central que, de acuerdo con Juan Andrés Álvarez Álvarez, es lo que ha sido llamado
«un país, dos sistemas», extendido a Macao y propuesto para Taiwán, fórmula que se
funda en la «teoría de los poderes residuales» y supone una «distribución de poderes y de
competencias» entre Beijing y Hong-Kong: «Ésta es una fórmula que no se funda, como en
el caso teórico de las autonomías locales chinas, en una delegación de poderes, sino que se
basa en una separación de poderes, lo que ha llevado a sostener a algunos autores que
China estaría en proceso de federalizarse, por medio de la adopción de algunos ingredientes de tal forma jurídica».41 Es claro que el otorgamiento a las unidades locales de facultades administrativas y, en su caso, electivas, no incluye algún tipo de facultades legislativas
que fundamentalmente puedan originar un orden jurídico distinto al nacional.
Los procesos descentralizadores en los Estados unitarios suponen una serie de políticas de transferencia limitada y controlada de funciones administrativas y de recursos
económicos a órganos administrativos subnacionales a fin de que éstos ejecuten políticas y facultades del gobierno central por instrucción de éste o, en su caso, de que asuman
responsabilidades asignadas en calidad de unidades administrativas, esto es, de órganos
sin autoridad jurisdiccional o legislativa. La naturaleza de la descentralización, pues, es
diferente a la experimentada en Estados federales, en donde, si bien tal transferencia es
limitada, incluye responsabilidades políticas y una asignación de facultades legislativas y
jurisdiccionales al gobierno local, además de que no está controlada por el gobierno
central ni tiene por objeto el cumplimiento de facultades de éste, salvo que puede estar
sustentada en procesos de negociación que involucran actores locales y acompañada de
políticas de coordinación de la gestión intergubernamental. Desde luego, desde la segunda mitad del siglo XX, los actos de los gobiernos subnacionales también están sujetos
a los controles constitucionales federales en el marco de la protección de derechos fundamentales y de una aplicación estricta de los principios de legalidad y constitucionalidad
a los actos de autoridad, además de que las normas generales locales deben estar acordes con la Constitución política federal.
En la opinión de Gabriel Aghón, asesor de la Comisión Económica para América
Latina (CEPAL) de Naciones Unidas en materia de descentralización fiscal, «la descentralización se puede definir en términos generales como un proceso de transferencias de
competencias y recursos desde la administración nacional o central de un determinado
Estado, hacia las administraciones subnacionales: estatales y municipales en los países
federales, y regionales y locales en los países constitucionalmente unitarios».42 La forma
concreta que puede adoptar la descentralización depende no sólo de la forma de Estado
y de Gobierno de que se trate en cada país o conjunto de países, sino también —según
Jacint Jordana—43 de los contextos sociopolíticos respectivos, por lo que su caracterización adecuada requiere de investigaciones empíricas y de análisis comparativos.
Asimismo, cuando la descentralización es producto de negociaciones políticas, ella
puede ser evaluada normativamente y tomada como un indicador de la necesidad de
instaurar una modalidad del sistema de controles y equilibrios (checks and balances)44
para el ejercicio de facultades del gobierno central en un contexto de múltiples presiones. En coherencia con esto,
Existen razones por las cuales muchos expertos y políticos consideran que la descentralización es «buena» y necesaria. Por un lado, reduce el papel del Estado tradicional al fragmentar la autoridad central e introducir un sistema de «balances y contrapesos»
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Federalismo vs. unitarismo
intergubernamentales. Es, además, una forma de hacer al gobierno más efectivo y eficiente, y en la que los gobiernos locales asumen un papel de mayor importancia en la provisión
de servicios públicos y se dan mayores posibilidades de asociaciones públicas-privadas a
nivel local, incluyendo a la comunidad. Es también un instrumento adecuado para disuadir tensiones y asegurar la autonomía política y cultural de las regiones en un Estadonación, lo cual cobra especial relevancia en un mundo de múltiples conflictos étnicos,
religiosos y políticos.45
Por lo demás, cabe señalar que la forma de Estado unitario o centralista es subsistente de la forma de Estado nacional con tendencia a mantener o promover la
homogenización de sus estructuras políticas y la identidad cultural, social y política de
su población, bajo la égida de un gobierno central que puede instaurar unilateralmente
entidades descentralizadas de apoyo o, en el peor de los casos, sólo órganos desconcentradas
de la administración pública nacional.46
Se puede advertir que la conjunción de capacidades y esfuerzos puede operar a
través de procesos de descentralización de una sola nación o de varias naciones (que no
son exclusivos de los sistemas federales) o, en su caso, de procesos de integración de
múltiples naciones y/o regiones. Cual sea el proceso adoptado —incluso ambos—, lo que
importa es si la configuración respectiva puede ser eficaz para un determinado tipo de
objetivos y si las partes componentes del juego están dispuestas a realizarlos.47 Sea a
través de una estrategia de descentralización o de una basada en la integración o unificación de capacidades y recursos institucionales, por tanto, la actividad estatal se ha
vuelto interjurisdiccional y se orienta por mecanismos de coordinación intergubernamental.
Trátese de Estados unitarios, federales o autonómicos, o bien de comunidades
supranacionales, la aplicación de cualquiera de esas dos estrategias supone que el gobierno del centro y las entidades subnacionales o regionales acuerdan instrumentos de
coordinación y políticas de cooperación o concertación conforme a reglas de reciprocidad
que generalmente están incluidas en convenios, tratados o constituciones políticas, según sea el caso.
Tipologías de los Estados
La clasificación de los Estados según las características de su organización políticaterritorial puede resultar difícil si los criterios utilizados no están correctamente definidos.48 No obstante, cabe proponer aquí una clasificación que se desprende de consideraciones anteriores y mantiene una distinción ampliada entre Estados federales simétricos, Estados federales asimétricos, Estados autonómicos («federo-regionales» o unitarios
con elementos federales asimétricos) y Estados unitarios. El amplio número de Estados
unitarios en el mundo impide aquí establecer, a su vez, una segunda tipología o serie de
modelos. Además, la clasificación que aquí se expone asume: a) algunas opiniones convergentes en diversos estudios sobre el perfil general de los casos prototípicos; b) rasgos
específicos de casos discutibles; c) la tensión entre simetría y asimetría en la aplicación
concreta del principio federalista; d) la tensión entre la búsqueda de unidad de lo diverso y la necesidad de la unidad del poder político central; y e) las determinaciones constitucionales como base de algunas definiciones académicas que intentan identificar características singulares o específicas de casos ilustrativos de Estados federales o de Estados unitarios.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Miguel González Madrid
AQUÍ CUADRO 1 (lleva muchas notas a pie el propio cuadro)
Estados federales (modelos y tendencias)
En algunos Estados federales existe una tendencia prevaleciente a un comportamiento
centrípeto, diferente de un comportamiento centrífugo. Para los casos en que el comportamiento centrípeto es dominante incluso son aplicables expresiones que denotan esa
paradoja: «federalismo centralizado», «federalismo unitario», etc. Conceptualmente,
federalismo y centralismo son opuestos, pero la brecha de división es estrecha, sutil o
relativa en el comportamiento efectivo y en la propia determinación constitucional de
garantizar al gobierno central un margen amplio de control de la unidad federal.
Los procesos de descentralización y los procesos de gestión intergubernamental
complementarios de tareas de coordinación entre gobiernos locales y el gobierno federal, llevados a cabo en algunos países desde las décadas de 1970 y 1980, no dejan duda
alguna acerca del terreno disputado por las tendencias centrífuga y centrípeta del
federalismo. Los Estados Unidos de América y Alemania son prototipos de estas tendencias, respectivamente, porque así lo establece su diseño constitucional o debido a una
cultura arraigada en uno u otro sentido. Esto último explicaría por qué, por ejemplo, en
algunos Estados federales el gobierno central suele ralentizar procesos de descentralización política que podrían fortalecer las facultades de los gobiernos locales y la propia
unidad estatal.
Relacionado con lo anterior, la distribución específica de competencias entre el
gobierno federal y los gobiernos subnacionales, según proceda con criterios de igualdad
o de proporcionalidad, produce una polarización de modelos denominados federalismo
simétrico y federalismo asimétrico. El primero está basado en el principio de igualdad de
competencias para todas las entidades regionales o subnacionales; en los hechos, dependiendo de la filiación política de los gobiernos locales, puede practicarse un trato político diferencial hacia las entidades federadas y afectar la igualdad constitucional, pero
entre éstas existe una tendencia a mantener parámetros culturales similares. Al contrario, el federalismo asimétrico corresponde a un Estado erigido sobre la base de diferencias culturales (lingüísticas, étnicas o religiosas) reales, no de privilegios, lo que da como
resultado que una o varias entidades territoriales regionales o subnacionales cuenten
con distinto grado de autonomía y poder —sea de facto o bien a través de la Constitución o de acuerdos especiales— que pueden hacer valer ante la estructura federal precisamente para salvaguardar su identidad cultural.
En el caso de Canadá las asimetrías están muy marcadas en muchos aspectos, aunque no goza de un régimen especial constitucional; por ejemplo, Quebec tiene una población mayoritariamente francófona (el idioma francés es reconocido constitucionalmente al igual que el idioma inglés) y, si bien sus competencias constitucionales son
similares a las de las demás provincias, tiene amplia jurisdicción para proteger la cultura francesa y promover una inmigración francófona.49 Aun así, muchas asimetrías no se
encuentran reconocidas necesariamente en la Constitución, y algunas están sustentadas
solamente en acuerdos especiales.50
A su vez, el español Jordi Bacaria propone diferenciar entre federalismo simétrico y
federalismo asimétrico en los términos siguientes:
158
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Federalismo vs. unitarismo
El federalismo asimétrico se caracteriza porque los gobiernos locales o regionales tienen
explícita o implícitamente diferentes niveles de autonomía. Por lo general, el federalismo
asimétrico es más común que el simétrico, aunque el más conocido y analizado teóricamente es el federalismo simétrico. El federalismo asimétrico puede surgir de tres procesos voluntarios: devolución/descentralización, integración/centralización, y del consenso constitucional. Por lo general el federalismo asimétrico surge después de un largo proceso de negociación y renegociación que define las relaciones entre gobiernos de los estados nación.51
Además de que Jordi Bacaria sugiere que la estructura federal tiende a ser más
asimétrica que simétrica —seguramente por la dificultad de aplicar el principio de igualdad de facultades a partes asociadas que connotan evidentes diferencias culturales—,
propone como ejemplos de federalismo asimétrico a la Unión Europea y a España, aunque estos casos «no pueden calificarse de federales» en sentido estricto o constitucional.
Más bien la Unión Europea es un caso ilustrativo de protofederalismo por la macroalianza
entre Estados nacionales y por una combinación de facultades que concentran órganos
comunitarios y de facultades que se reservan los órganos nacionales de poder. A su vez,
si bien se discute la posibilidad de que el caso español esté alcanzando el umbral federalista o incluso lo haya superado, se le clasifica como «Estado autonómico», al igual que
el de Italia. De cualquier manera, para estos casos la asimetría es el resultado esperado
«de las diferencias regionales sustanciales en la demanda de autonomía regional», se
mantiene desde el inicio de las negociaciones políticas entre las partes componentes.52
Teniendo como base la diversidad cultural (y no precisamente la pluralidad de individuos), la reorganización de las sociedades asume la universalidad como una composición de múltiples formas dominantes de vida. En este escenario el cosmopolitismo se
traduce en un reconocimiento recíproco cada vez mayor de las diferencias culturales y
políticas y, por ende, en un sentimiento de comunidad entre lo diverso y diferente, que
puede ser matizado conforme lo diverso tiene una composición distinta en cada lugar del
mundo.53
El universalismo, entonces, ya no es abstracto o monotónico ni está centrado en el
individuo libre, sino que tiene una composición cambiante y está pluricentrado en los
derechos de quienes conforman minorías nacionales, étnicas, lingüísticas, incluso religiosas. Así, los derechos humanos, los derechos étnicos, las libertades de creencia y las
preferencias de minorías, han pasado a constituir nuevos centros de lucha y de poder,
así como sentimientos comunitarios inéditos, ante los cuales, por cierto, los gobiernos
difícilmente puede ser simples espectadores.
Consecuentemente, el federalismo constitucional nada tiene que ver con una concepción idealizada o abstracta de la integración de lo diverso en un único modelo de
valores, ni siquiera sería el caso del Estado federal simétrico, puesto que las entidades
que pactan unas reglas comunes de organización política y territorial, a pesar de que
tienen un estatuto igualitario en el conjunto, mantienen particularidades «hacia adentro» que exigen formas locales de autoridad con facultades apropiadas, si bien «no existiría ninguna peculiaridad social, económica o política importante que pudiera exigir
formas especiales de representación o protección».54
Sobre todo, es en los Estados multinacionales o plurinacionales, como en España o
en Canadá, en donde la diversidad no podría estar integrada conforme a un modelo
cerrado de valores universales. El federalismo representa —entre varias alternativas—
una de las más viables para dar unidad estatal a la diversidad cultural y nacional, independientemente del tamaño de la población o del territorio. Pocos autores han destacaTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
159
Miguel González Madrid
do el hecho de que no todos los defensores del federalismo han pensado así, como Alexis
de Tocqueville y John Suart Mill, quienes consideraron a los Estados pequeños como los
más aptos para integrar la diversidad cultural, en el supuesto de que, en efecto, ésta no
estuviera desarrollada.55 A pesar de ello, en Estados en los que la diversidad cultural
desarrollada es relevante, mucho más que el tamaño de la población o del territorio, el
federalismo sigue siendo una alternativa especialmente viable y fascinante, de modo
que en los últimos años se ha puesto el acento en las formas asimétricas de federalismo
como formas exitosas de organización política y territorial, así como de conjunción de
las representaciones políticas, en el largo plazo.
El modelo estadounidense (Federalismo dual o interestatal-centrífugo)
En este modelo podemos clasificar principalmente los casos de Suiza y de Estados Unidos
de América. El de Suiza es el caso más antiguo de federalismo subsistente (desde 1290),
aunque constitucionalmente el caso de Estados Unidos de América constituye un modelo
originario y propio de la modernidad. En la actualidad Suiza es un Estado federal compuesto por veintitrés estados, denominados cantones, de los cuales tres están divididos en
semicantones con fines administrativos.56 Gracias a su Constitución de 1874, por la que se
rige en la actualidad con diversas modificaciones, Suiza entró en un proceso de consolidación como Estado federal, pero en los hechos, por ejemplo, algunas de sus communes
conceden la ciudadanía suiza de manera independiente al gobierno federal. Este aspecto,
por ejemplo, es el que permite clasificarlo también como un caso de federalismo asimétrico.
Esto explica por qué autores como Rainer-Olaf Schultze lo sitúan entre los países con
federalismo interestatal o dual,57 mientras que otros como Xavier Bernardí Gil lo colocan
como parte del modelo germánico (con Alemania y Austria).58
A su vez, originado con la aprobación de la Constitución de los Estados Unidos de
América, en la Convención de Filadelfia, en 1787, el modelo federal estadounidense es
considerado como una solución pragmática —jurídicamente viable— para resolver el
problema de la dispersión de la nueva nación y facilitar, en consecuencia, «la coexistencia de las distintas comunidades emergidas de la revolución [de independencia]».59
No obstante mantener en la actualidad sus características esenciales, la evolución
del federalismo estadounidense transcurre por diferentes etapas:60
A) 1787-1789 a 1877.— En esta etapa coexisten los años conocidos como «época de las
buenas intenciones» (de búsqueda de la unidad nacional) y los años de guerra
civil. Está antecedida por un lapso corto de unidad de las colonias inglesas de
Norteamérica bajo el formato de Confederación, entre 1777 y 1787, con el objetivo de independizarse de la Corona inglesa. Inicia con una diversidad pura de
ex-colonias que asumen un papel de entidades autónomas y se proyectan en un
gobierno federal encargado principalmente de asuntos exteriores, de defensa y
de comercio, además de una política de expansión territorial. Aunque se impone el proyecto de federalismo como pacto entre diversas partes con igual poder,
base de lo que posteriormente se denominará federalismo simétrico, los intentos separacionistas de once Estados sureños —organizados como Estados Confederados de América—61 que defendían la esclavitud y se oponían a la candidatura presidencial del republicano Abraham Lincoln, da pie a la Guerra de Sece160
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Federalismo vs. unitarismo
sión o Guerra Civil norteamericana. Como Presidente de los Estados Unidos de
América (1861-1865), Lincoln impulsó la fórmula federalista, políticas
antiesclavistas mediante las llamadas leyes de Confiscación («que otorgaba la
liberación a los esclavos utilizados por los confederados con fines militares»)62
y la reintegración de los secesionistas al pacto federal mediante la política llamada de Reconstrucción. Fue también impulsor del sufragio limitado a la población negra, motivo por el cual sería asesinado.
B) 1877 a 1929.— En esta etapa aparecen diversos grupos sindicales clandestinos, sucesores de la Nacional Labor Unión (1866-1872), y un movimiento obrero que
reivindica mejoras salariales y una reducción de la jornada de trabajo. Se adopta un esquema de federalismo dual, que implica una coexistencia de los niveles
local y federal de gobierno con funciones diferenciadas.
C) 1929 a los años cincuenta.— Nace el federalismo cooperativo con una función de
coordinación de políticas económicas y sociales entre los niveles locales y central de gobierno, a raíz de la depresión económica de 1929; su apogeo ocurre a
partir de la reconstrucción económica que sigue a la segunda posguerra.
D) Años cincuenta a sesenta.— El federalismo cooperativo degenera en un federalismo
coercitivo en los años de 1960, debido al peso adquirido por el gobierno federal
en la atención de asuntos nacionales estratégicos de tipo económico, político y
militar.
E) Años sesenta a ochenta.— Esta etapa se caracteriza por un federalismo a la vez creativocooperativo y coercitivo, debido a que está basado en una concepción del Estado
como «bien público» y en el carácter prioritario de las metas nacionales con
respecto a las metas locales.
F) Años ochenta en adelante.— El federalismo cooperativo opacado por rasgos coercitivos es corregido a partir de los años de 1980 mediante políticas de gestión
intergubernamental y de reconocimiento de la capacidad de los gobiernos locales para atender requerimientos inmediatos, precisamente en los años en que
fue reconocida la crisis fiscal del Estado y el desbordamiento de los gobiernos
nacionales por la gran cantidad de demandas sociales.63
Por otra parte, el federalismo estadounidense ha sido catalogado como interestatal
o centrífugo, el cual se caracteriza por lo siguiente: a) una funcionalidad constitucional
de independencia de los poderes del Estado federal y de las entidades federadas, por lo
que es fácil distinguir claramente dos áreas de competencia jurisdiccional, es decir, áreas
en donde no pueden actuar o no tienen competencia dos tipos de autoridad diferentes,
lo cual es distinto del fenómeno de la concurrencia de facultades, generalmente operable mediante mecanismos y tareas de coordinación federal-local. Aspectos originarios
importantes de este modelo, por cierto, fueron adoptados por otros Estados constituidos a partir del siglo XIX, como el mexicano, particularmente en lo referente a la estructura básica de los poderes ejecutivo y judicial federal.64
El modelo germánico (Federalismo intraestatal o centrípeto
versus interestatal o centrífugo)
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
161
Miguel González Madrid
El antecedente del modelo germánico se encuentra en la formación de la Confederación
Germánica, en el marco del Congreso de Viena de 1815, un año después del derrocamiento del Imperio de Napoleón Bonaparte. De entre los treinta y ocho Estados monárquicos federados, el de Prusia y el de Austria disputaron la supremacía germánica. El
triunfo prusiano en 1866 dio como resultado la separación de Austria y la formación
inmediata del Imperio Austro-Húngaro, con la consecuente disolución de esa Confederación. Con el tratado de Versalles, que siguió a la guerra franco-prusiana, en 1871, se
restableció el Imperio germánico y Alemania se convirtió en un Estado federativo de
monarquías autonómicas. Otto Bismarck, conductor de ese proceso, sentaría así las
bases de un proyecto expansionista que más tarde provocaría la primera guerra mundial. En 1949, cuatro años después de finalizada la segunda guerra mundial, Alemania
fue dividida en dos partes, las cuales se reunificaron en 1990.65
El federalismo intraestatal alemán es ilustrativo de un modelo que se caracteriza
básicamente por: a) una diferenciación de funciones entre los poderes públicos centrales (Bund) y los de los Länder (Estados), que se concreta en que una parte importante de
la función legislativa compete al Bundestag (Asamblea Federal, primera Cámara o Cámara baja) y la otra al Bundesrat (Consejo Federal: segunda Cámara o Cámara alta) que
representa proporcionalmente a los Länder, mientras que gran parte de la función administrativa corresponde a éstos y a los municipios; y b) una creciente interdependencia
entre el Bund y los Länder sobre la base de un proyecto de unitarismo alemán, el cual se
explica en parte por una alta homogeneidad social de la población, un bajo perfil del
conflicto social (a pesar de los brotes racistas), la socialización de un sistema electoral
proporcional (a pesar de tener un sistema tripartidista sustentado en el requisito de
cinco por ciento mínimo de la votación total para acceder a la representación nacional),
un sistema de partidos concentrado horizontalmente en el Bundestag y verticalmente
en el Bundesrat que permite la mediación centrípeta e integracionista entre el Bund y
los Länder.
Según Rainer-Olaf Schultze,66 el modelo intraestatal (alemán y austriaco) es opuesto al modelo de federalismo interestatal, debido a que está construido de acuerdo con
una separación funcional de competencias y un esquema de cooperación entre los poderes públicos centrales y locales, con la particularidad de que en el caso de Estados federales de una sola nación domina una tendencia de atracción hacia el centro (federalismo
centrípeto). Para Schultze el federalismo alemán es típicamente promotor de la interdependencia, por lo que también es denominado por otros autores «federalismo ejecutivo»67 o altamente cooperativo, y se sustenta además en una especie de democracia
consocional, o convergente y centrípeta.
Complementariamente, para Ute Wachendorfer Schmidt en el federalismo
intraestatal «los sistemas de codecisión están fuertemente institucionalizados; son ampliamente válidos y obligatorios». En cambio, en el federalismo interestatal o dual los
sistemas de codecisión «no logran establecerse fácilmente; muchas veces la participación es voluntaria y los resultados de las decisiones comunes frecuentemente no son
obligatorias». En el segundo caso lo importante no es el establecimiento de acuerdos,
sino el mantenimiento de la colaboración misma, lo cual requiere de un reiterado juego
de negociaciones.68
De acuerdo con Schultze, el patrón de comportamiento del sistema federal-democrático alemán es calificado en términos de «interdependencia política» (politikverflechtung), que paradójicamente crea una situación de déficit de participación y
162
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Federalismo vs. unitarismo
legitimación y un espacio de «confusión de poderes» que resuelve finalmente el Bund.
Como sea, Ute Wachendorfer Schmidt defiende la apreciación de que el modelo alemán
de federalismo es un éxito, salvo algunos problemas o retos, principalmente relativos a
una flexibilización del balance de fuerzas centrales-locales y a una redefinición constitucional de objetivos y metas.
Por otra parte, Schultze sugiere que para los casos de sistemas políticos
plurinacionales o multinacionales en los que las desigualdades socioeconómicas son
persistentes no es conveniente la interdependencia política, puesto que ella requiere de
un entramado de alta homogeneidad social, económica, política y cultural. La historia
de la reunificación alemana enseña, ciertamente, que el federalismo intraestatal es fundamentalmente cooperativo-convergente,69 porque establece como objetivo una condición de desarrollo económico-social similar para cada entidad federativa, pero la política de transferencia emergente de recursos en mayor cantidad a los Länder orientales
prueba que ese entramado sigue siendo una meta de mediano plazo. La desigualdad o
«disparidad económica» creciente entre los Länder —sobre todo a partir de dicha
reunificación, y a la que se refiere Arthur Benz— da cuenta a su vez del riesgo de tratar
el modelo alemán de manera idealista. Aun cuando la condición de homogeneidad de
una serie de factores de desarrollo es definitoria del modelo intraestatal alemán, debe
valorarse en función de indicadores de aportación diferenciada regional al producto
interno bruto y de los resultados de las políticas distributivas del gobierno central a los
gobiernos locales.70
El modelo germánico de federalismo es denominado también «federalismo de ejecución», «Estado federal unitarista» o «Estado federal camuflado», debido a que la legislación federal es ejecutada ordinariamente por las entidades federales, e incluye, según Xavier
Bernardí Gil,71 principalmente los casos de Alemania y Austria. Complementariamente,
de acuerdo con Klaus Michael Miebach, es un hecho que el Estado federal alemán está
afectado de origen por un comportamiento centralista, ya que constitucionalmente el Estado federal se encuentra fortalecido por el «Bund» (Estado central); debido a esto, este
autor admite que Alemania puede ser considerado un «Estado federal unitario» especialmente en lo que respecta a la ejecución de la legislación.72
El modelo belga (Federalismo devolutivo)
Si bien una de las diferencias entre Estados federales puede radicar en cierto modo en la
lógica dominante adoptada en su desempeño (centrífugo ó centrípeto), ésta no guarda
una relación directa necesaria con el tipo de pacto originario entre las entidades (sea
Bottom Up ó Top Down), porque una cosa es el modo de funcionamiento de la integración
y otra el modo de unión originaria que remite a una reformulación de la integración
(unitaria ó federal). El caso de Bélgica, que en 1993 abandonó la forma unitaria del
Estado para adoptar la forma federal —cuya composición multicultural territorialmente
distribuida de manera heterogénea se compensa con el reconocimiento de comunidades étnicas políticamente integradas— es un caso especial de pacto de «arriba hacia
abajo» (Top Down) para mantener su unidad política y territorial, y, por tanto, denota un
proceso relativamente devolutivo de facultades a las entidades pactantes.
Por lo anterior, Patrick Peeters sugiere distinguir entre el federalismo integrativo y el
federalismo devolutivo: el primero «se refiere a un orden constitucional que aspira a la
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
163
Miguel González Madrid
unidad en la diversidad, a partir de entidades componentes previamente independientes
o [como en los casos primigenios de Estados Unidos de América y Alemania]
confederalmente»; el segundo «se refiere a un orden constitucional que redistribuye los
poderes de un Estado previamente unitario entre las entidades que lo componen», las
cuales «obtienen un estatuto de autonomía dentro de sus ámbitos de responsabilidad»73
(subrayado por el autor de este capítulo).
AQUÍ CUADRO 2
Unión Europea (Federalismo supranacional cooperativo)
Rainer-Olaf Schultze encuentra que en la última década del siglo XX se desarrollan en
Europa tres grandes procesos que permiten entender el modo real de funcionamiento
del fenómeno federalista: (1) un proceso de integración supranacional europea que contribuye a (2) la disolución de los bloques tradicionales y se complementa con (3) procesos de descentralización gubernamental.
En especial, la integración supranacional europea se ha llevado a cabo con un esquema similar al federalismo alemán,74 en el cual los actores no tienen campos jurisdiccionales separados, sino convergentes, lo que provoca que los ritmos de las decisiones sean
relativamente lentos o que en ocasiones se produzcan «falsas decisiones» (decision trap).75
Dicha integración supone que los Estados miembros transfieren parte de su soberanía a
las instituciones comunes de la Unión Europea (UE) en forma limitada,76 para lograr
objetivos establecidos en el Tratado de la Unión Europea (TUE), conocido también como
Tratado de Maastricht por el nombre de la ciudad en los Países Bajos en la cual fue negociado por los representantes de los países de la Comunidad Europea (9 y 10 de diciembre
de 1991) y firmado por el Consejo Europeo (7 de febrero de 1992), a saber:77
1. Promover un progreso económico y social mediante: a) un espacio sin fronteras interiores; b) la cohesión económica y social; y c) el establecimiento de la
Unión Económica y Monetaria, que implica una moneda única.
2. Asentar internacionalmente la identidad de la UE mediante una política europea de seguridad común (PESC) que podría llevar a una defensa común.
3. Crear una Ciudadanía de la Unión.
4. Desarrollar una estrecha cooperación en asuntos de justicia e interior.
5. Mantener íntegramente el acervo comunitario, asegurar su mejora y el cumplimiento de los objetivos planteados, respetando las condiciones y plazos, y el
principio de subsidiaridad.
Por su parte, doce países europeos-orientales-excomunistas (que experimentaron
un proceso de desvinculación con respecto al bloque soviético en los años de 1980 o que
fueron producto de la disolución de éste) ingresaron a la agenda de ampliación de la
Unidad Europea a partir del 30 de marzo de 1998.78 Con la firma del Tratado de Niza (el
7 al 10 de diciembre de 2000) se inició formalmente el proceso de adhesión, sujeto
además a las consideraciones de las naciones fundantes. Además de Chipre, perteneciente a la Europa occidental, fueron seleccionados como prospectos de un primer blo164
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Federalismo vs. unitarismo
que la República Checa, Estonia, Polonia, Hungría y Eslovenia; en un segundo bloque
fueron incluidos Bulgaria, Letonia, Lituania, Rumania y Eslovaquia, a los que luego se
sumó la candidatura de Malta. En el caso de Turquía, también perteneciente a la Europa
occidental, y cuya candidatura originalmente había sido rechazada, fue aceptada en
diciembre de 1999. Además, se abrió la posibilidad de que Croacia ingresara después de
Bulgaria y Rumania, programados para 2007, mientras que las negociaciones para el
ingreso de Turquía iniciaron en 2005. Con base en la firma del Tratado de Atenas, el 16
de abril de 2003, se aceptó que Letonia, Lituania, Estonia, Polonia, República Checa,
Eslovaquia, Hungría, Eslovenia, Chipre y Malta, ingresaran el 1 de mayo de 2004 a la
UE, para ampliar a veinticinco el número de países adherentes.79
El 15 de diciembre de 2001, en Laeken (Bélgica), los jefes de Estado y de gobierno
de los países miembros de la UE aprobaron una Declaración (de Laeken) que analiza la
situación de esta federación y propuso el debate sobre el futuro de la unión, incluyendo
el tema de las reglas comunes aplicables. Consecuentemente, en octubre de 2002 se
presentó el primer anteproyecto del Tratado Constitucional de la Unión Europea (TCUE),
que tomó como antecedente directo el Tratado de Ámsterdam (1999), a su vez basado en
la normatividad aprobada el 14 de junio de 1985 con el Acuerdo de Schengen; su aprobación se efectuó el 18 de junio de 2004, en la Cumbre de Bruselas, por los veinticinco
países hasta entonces integrantes, y se firmó el 29 de octubre del mismo año.
El proceso de ratificación del TCUE inició a partir de mayo de 2005 y se previó que
concluyera en octubre de 2006 por unanimidad de los veinticinco países miembros, por
cualquiera de dos procedimientos: a) por acuerdo de cada uno de los parlamentos nacionales o b) por medio de referéndum vinculante (Irlanda y Dinamarca) o sólo consultivo
(España, Reino Unido, Países Bajos y Luxemburgo), según el diseño constitucional de
cada país miembro. El desenlace del proceso se mantuvo en la indefinición durante
2006 debido a resultados negativos de parte de Francia y Holanda, emitidos en 2005,
con la posibilidad de que el Consejo Europeo pudiera definir en última instancia.80, 81
De acuerdo con Antonio López Pina, la integración supranacional europea y la
manifestación de enunciados de fines generales conforman una meta ya superada a
finales del siglo XX, pues la libre circulación de ciudadanos comunitarios en el territorio
de la UE, el uso de una moneda común (el euro, desde 2002) y la supresión de controles
fronterizos, por ejemplo, son un hecho. La meta por alcanzar en el siglo XXI estaría
condensada en la forma específica de las relaciones entre la unidad y la diversidad y, por
tanto, en la naturaleza de las esferas competenciales o la distribución material de las
competencias normativas: «La cuestión que se plantea es qué forma debe cobrar tal
federación, habida cuenta, de un lado, de que los europeos únicamente conciben una
federación que preserve tanto nuestros Estados como nuestras comunes tradiciones constitucionales», esto es, la realidad de los Estados nacionales europeos a la vez que el
interés general europeo. Se requiere —dice López Pina— «una determinación material
de las competencias, que deberá además ser cerrada, tal como nos ha mostrado el caso
español, y que, simultáneamente, sostenga un fuerte poder federal».
La nueva meta está enlazada con el nuevo orden europeo, transfigurado actualmente en la unificación del ordenamiento jurídico (relativo a cuestiones económicas-mercantiles) y fundado en la garantía de igual libertad para los ciudadanos europeos. Según
López Pina, dicha meta debe estar también asociada a similares condiciones materiales
de existencia de los ciudadanos y, por ende, dicho ordenamiento debe considerar cuestiones laborales y «una significativa armonización de las garantías penales y administraTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
165
Miguel González Madrid
tivas de derechos configuradores de la esfera privada como la vida e integridad física, la
intimidad o la preservación del medio ambiente».82
Resumen
1. En tanto que principio que garantiza una forma determinada de organización o reorganización política y territorial en Estados en donde es dominante la multiculturalidad
o la plurinacionalidad, el federalismo se mantiene como una alternativa vigente. No
obstante, muchos Estados unitarios están dando muestras de adaptación a condiciones de diversidad cultural, a la vez que la relación vertical entre gobierno central y
unidades administrativas locales y regionales se flexibiliza por medio de políticas de
descentralización y/o desconcentración. Cuantitativamente, el mayor número de países
se rige por el principio unitario del poder; cualitativamente, sin embargo, el
federalismo en su connotación genérica (alianzas, pactos, acuerdos entre elementos
diversos) constituye una plataforma idónea para la reorganización política y económica de países territorialmente circunvecinos, como los europeos.
2. Los acuerdos de integración reconocen que es inevitable enfrentar el riesgo de que,
incluso, la diversidad se difunda entre las propias minorías étnicas territorialmente
delimitadas. Así, «por lo que podríamos llamar el efecto Gulliver, la delimitación de
unidades territoriales tiende a crear invariablemente nuevas minorías en el seno de
las mismas».83 Este fenómeno, que ha sido expresado como multiculturalismo y/o
multinacionalismo, es una verdadera paradoja de la integración de los Estados, puesto
que, por un lado, muestra que hay una serie de valores compartidos, valores diversos
articulados en un gran acuerdo de voluntades diferentes en su naturaleza; por el
otro, pone de relieve el riesgo permanente de que, no existiendo una identidad originaria, sino compuesta y compartida, una de las minorías aparezca como dominante
o, en su caso, la mayoría se superponga al conjunto de las minorías.
3. Will Kymlicka parece ver en esa paradoja una probable explicación a la diferenciación entre Estados multinacionales estables (Suiza, por ejemplo) y Estados multinacionales inestables (la desaparecida Yugoslavia o Bélgica anterior a 1993, por ejemplo). Pero esta diferenciación dice poco, según él, acerca de cuáles serían las condiciones que ayudan a estabilizar los Estados multinacionales.84 Citando al célebre
filósofo estadounidense John Rawls, Kymlicka señala que una serie de valores compartidos podría ser la base para dicha estabilidad, principalmente tratándose de cuestiones de justicia política y social, y esto sería particularmente válido en el caso de
acuerdos públicos federales. No faltan las excepciones: el caso del movimiento
secesionista de Quebec, más que el del federalismo asimétrico de Bélgica, desmiente
que los valores compartidos sean suficientes para mantener la integración y la estabilidad federal en el largo plazo.85
4. A pesar de los casos de federalismo precario o de federalismo en crisis por el impacto
de los nacionalismos dominantes en una estructura compartida, no parece haber un
retorno al esquema de identidad unidimensional representada en el Estado nacional
unitario. Al contrario, los esfuerzos comunitarios plurinacionales parecen ser más
fuertes en muchas partes, incluyendo al conglomerado de países europeos que han
decidido avanzar progresivamente en el fortalecimiento de la Unión Europea. En ese
166
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Federalismo vs. unitarismo
sentido, el federalismo deja de ser sólo una estructura jurídica y política bajo la cual
se diferencian dos niveles de gobierno, cada uno con su propia autonomía, y adquiere progresivamente el carácter de «proceso de cooperación» permanente entre gobiernos de distintos niveles para promover programas sociales y una «gestión compartida» en numerosos dominios.86
5. La cooperación y la gestión —incluso la soberanía— compartida son, en realidad, la
característica que destaca en los procesos de alianza entre gobiernos de distinta competencia territorial. Dado el virtual agotamiento de la forma jurídica del federalismo
para aceptar la creciente iniciativa de las unidades subnacionales en el desarrollo
nacional-estatal, o su insuficiente alcance con respecto a las asimetrías regionales y
nacionales, la recomposición del federalismo contemporáneo parece aceptar la cooperación y la gestión compartida como estrategia eficiente y efectiva para resolver
problemas comunes que surgen del incesante intercambio mercantil, de los crecientes flujos migratorios y de las múltiples transferencias financieras en territorios en
los cuales las fronteras parecen difuminarse por el efecto de los procesos de
globalización. Incluso mediante una forzada fundamentación constitucional, debido
a la falta de un diseño constitucional actualizado, muchos gobiernos (federales ó
unitarios) instauran políticas descentralizadoras o, en su caso, desconcentradoras,
que establecen el objetivo de compensar el rezago en materia de desarrollo local.
Lecturas ampliatorias
BIEBER, León E. (2004), Regionalismo y federalismo. Aspectos históricos y desafíos actuales
en México, Alemania y otros países europeos, coedición de El Colegio de México / Servicio Alemán de Intercambio Académico / Universidad Nacional Autónoma de México, México, 486 pp.
Con distintos enfoques de estudio, este libro ofrece variados análisis de casos, tendencias y debates sobre el federalismo, las naciones y las regiones, en México y Europa. Los
aspectos históricos y teóricos, culturales y económicos, así como la referencia a relaciones entre regiones, están presentes en esta obra de una manera generosa.
HERNÁNDEZ CHÁVEZ, Alicia (coord.) (1996), ¿Hacia un nuevo federalismo?, coedición FCE / El
Colegio de México, México, 296 pp.
Este libro colectivo contiene estudios sobre la especificidad histórica del federalismo y
cuestiones de política fiscal en los casos de México, Brasil, Canadá y Estado Unidos de
América.
FAYA VIESCA, Jacinto (coord.), Impulso al nuevo federalismo mexicano, tema de la Revista
AMEINAPE (de la Asociación Mexicana de Egresados del INAP de España, A. C.) n.º 1,
enero-junio de 1996, México, 338 pp.
Variados intelectuales mexicanos contribuyen al estudio del federalismo mexicano desde una perspectiva histórica, ofrecen un diagnóstico de su desempeño a finales del siglo
XX y, finalmente, señalan las oportunidades y los retos del estudio del federalismo conforme a nuevos enfoques y al contexto actual.
FOSSAS, Enric y Ferran REQUEJO (eds.), Asimetría federal y Estado plurinacional. El debate
sobre la acomodación de la diversidad en Canadá, Bélgica y España, Editorial Trotta.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
167
Miguel González Madrid
Este libro colectivo contiene trabajos de diversos autores que ofrecen una reflexión
actualizada sobre el federalismo en Estados plurinacionales (caracterizado como
asimétrico) y aportan nuevos elementos de estudio empírico de los casos de Canadá,
Bélgica y España, países plurinacionales y con distinta clasificación a la fecha: confederal,
federal y autonómico, respectivamente.
Revista Internacional de Ciencias Sociales n.º 167, marzo de 2001, UNESCO, http://www.unesco.org/
issj/rics167/
Contiene trabajos de David Cameron, Thomas Fleiner, Roger Gibbins, Brian R. Opeskin,
Ferran Requejo, Richard Simeon, Daniel Weinstock, Ronald Watts y otros.
Revista Internacional de Filosofía Política n.º 7, Madrid, España, 1996.
El número 7 de esta revista contiene trabajos de Will Kymlicka («Federalismo, nacionalismo y multiculturalismo», pp. 20-54) y Ferrán Requejo Coll («Pluralismo, democracia
y federalismo», pp. 93-120) que contribuyen a la discusión sobre las bondades del
federalismo con relación a la cuestión del multiculturalismo, en contextos democráticos.
International Political Science Review n.º 4, vol. 17.
Los trabajos de Robert Agranoff («Federal Evolution in Spain»), Daniel J. Elazar («From
Statism to Federalism - A Paradigm Shift») y Daniel Wincott («Federalism and the
European Union: The Scope and Limits of the Treaty of Maastricht»), entre otros, ayudan a entender la relación entre Estado y federalismo, así como casos polémicos de
federalismo y problemas actuales relacionados principalmente con la Unión Europea.
(Footnotes)
1. Por ejemplo, «ya existían confederaciones en la antigüedad, destacando la Liga de Delos, creada
bajo la dirección de Atenas en el siglo V a.C. para hacer frente a la agresión de los persas, y las Ligas
aquea y etolia de los siglos IV, III y II a.C., que fueron prominentes en el mundo helenístico» (Microsoft
Encarta 2006).
2. Aquí se remite a una comparación complementaria a la que se proporciona en este capítulo
planteada por Tomás Elorrieta y Artaza, Tratado elemental de derecho comparado, especialmente su
capítulo XIX «El unitarismo y el federalismo», pp. 235-247, http://www.bibliojuridica.org/libros/
libro.htm?l=3322
3. Los términos «Estado territorialmente compuesto» (dixit el prestigiado constitucionalista español Manuel Aragón Reyes) y «Estado federal compuesto» (dixit Patrick Peeters) son apropiado para
designar el grado en que la unidad de un Estado organizado de modo federal o —en su caso— confederal
depende del pacto signado por las entidades subnacionales o regionales componentes. Los casos de
España e Italia, que tiene una larga historia de regiones autonómicas, son clasificados por algunos
autores como Estados federo-regionales en virtud de su integración compuesta. El federalismo compuesto logra su unidad territorial basado en una agregación condicionada de entidades que se asumen
autonómicas (o con un estatuto de «Estados autonómicos») y comparativamente diferentes en el
ámbito cultural (étnico, religioso y/o lingüístico). Al respecto, véase: Manuel Aragón Reyes, «El modelo territorial del Estado en España y sus problemas actuales», en Cuestiones Constitucionales n.º 1,
México, julio-diciembre de 1999; y Patrick Peeters, «Federalismo: una perspectiva comparada. Bélgica se transforma de Estado Unitario en Estado Federal», en Enric Fosas y Ferran Requejo (eds.),
Asimetría federal y Estado plurinacional. El debate sobre la acomodación de la diversidad en Canadá,
Bélgica y España, Trotta, Madrid, 1999, pp. 233-250.
4. Ejemplos de confederaciones son la Confederación Helvética (Suiza), que en 1290 agrupó a los
cantones de Uri, Schwyz y Unterwalden mediante la Carta de la Alianza; la Confederación de «los
Estados Unidos de América», que en 1777-1787 agrupó a las 13 colonias separadas de la Corona
Británica; y la Confederación Germánica, que entre 1815 y 1866 agrupó a 39 Estados soberanos bajo
168
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Federalismo vs. unitarismo
el Imperio Austriaco. El caso de los Estados Unidos de América es ilustrativo de una experiencia
secesionista históricamente relevante. En general, se establece la «secesión» como un derecho de separación de la unión de manera unilateral y en ejercicio de la facultad soberana de las partes. Como ha
mostrado la historia de este país y de otros (Congo, Yugoslavia, Checoslovaquia, etc.) que se destacaron por una diversidad difícilmente unificable de comunidades étnicas, regionales o territorialmente
diferenciadas, el intento de secesión generalmente desató guerras y obligó, en su caso, a una
reformulación de la unión o a su disolución.
5. Charles-Louis de Secondat, barón de La Brède y de Montesquieu: pensador francés nacido en
La Brède, Burdeos, en 1689 y fallecido en París, en 1755; autor de El espíritu de las leyes.
6. Pensador y político francés nacido en Venuil, en 1805; fallecido en Cannes, en 1859; autor de La
democracia en América.
7. Al respecto, véase El federalismo mexicano. Elementos para su estudio y análisis, Instituto de
Investigaciones Legislativas del Senado de la República, México, LVII Legislatura del Senado de la
República, 1998, tercera edición, 172 pp.
8. Una versión idónea de las biografías de Madison y de Hamilton puede consultarse en la siguiente página web: http://www.biografiasyvidas.com y en Enciclopedia Microsoft Encarta 2006. Los trabajos de Madison, Hamilton y Jay, publicados bajo el título de El Federalista, ejercieron una amplia
influencia en círculos políticos e intelectuales de finales del siglo XVIII y finales del XIX, tanto en
América como en Europa.
9. Xavier Arbós Mirón, Doctrinas constitucionales y federalismo en España, Working Papers n.º 245,
Institut de Ciències Polítiques i Socials, Adscrit a la Universitat Autònoma de Barcelona, Barcelona,
2006, p. 4.
10. Ibídem.
11. Klaus Michael Miebach, El federalismo en la República Federal de Alemania, traducción de
Rubén Meri y J. Pablo Kummetz, abril de 2001, 34 pp., http://www.descentralizacion.org.bo
12. Citados ambos por Arthur Benz, «El desarrollo del Estado federal alemán», en León E. Bieber
(coord.), Regionalismo y federalismo. Aspectos históricos y desafíos actuales en México, Alemania y otros
países europeos, coedición de El Colegio de México / Servicio Alemán de Intercambio Académico /
UNAM, México, 2004, p. 365.
13. Véase al respecto David Milne, «Igualdad o asimetría: ¿por qué elegir?», en Enric Fossas y
Ferran Requejo (eds.), Asimetría federal y Estado plurinacional. El debate sobre la acomodación de la
diversidad en Canadá, Bélgica y España, Trotta, Madrid, tabla 5, p. 89.
14. Klaus Michael Miebach, op. cit.
15. Del fallecido Daniel J. Elazar (profesor de Ciencias Políticas de la Temple University, de Filadelfia,
Estados Unidos de América, y célebre autor de numerosos trabajos sobre federalismo) véase uno de
los estudios mejor realizados sobre el federalismo asimétrico: Exploring Federalism, University of
Alabama Press, Tuscaloosa, 1987.
16. Preston King, autor de Federalismo and Federation, publicado por primera vez en 1982, en los
Estados Unidos de América, por la Johns Hopkins University Press, y en Gran Bretaña por Croom
Helm.
17. Ronald Watts, «Modelos de reparto federal de poderes», en Revista Internacional de Ciencias
Sociales n.º 167, UNESCO, marzo de 2001, http://www.unesco.org/issj/rics167/
18. Véase Leonel Alejandro Armenta López, «Federalismo y Descentralización», en Revista AMEINAPE
n.º 1 (enero-junio de 1996) dedicado al tema «Impulso al Nuevo Federalismo», coordinador por Jacinto
Faya Viesca, edición de la Asociación Mexicana de Egresados del INAP de España, A.C., México, 1996, p.
6. Por lo demás, este autor remite a politólogos y juristas mundialmente prestigiados como Maurice
Hauriou, Giorgio del Vecchio, Joseph Barthélemy, Georges Burdeau y Hans Kelsen, para confirmar los
elementos definitorios de la estructura del Estado federal en términos de un doble orden jurídico y
político. Del jurista vienés Hans Kelsen debe mencionarse su multitraducido libro Das Problem der
Souveranitat und die Theorie des Volkerrechts, publicado originalmente en Tübingen, 1928.
19. Lucio Levi, «Federalismo», en «Federalismo», en Norberto Bobbio y Nicola Matteucci, Diccionario de Política, Siglo XXI Editores, México, 1981.
20. Esta afirmación la sostuvo el jurista argentino Pedro J. Frías en «Derecho Federal», en José
Luis Soberanes, compilador, Tendencias actuales del derecho, FCE, México, 1994, pp. 310-311.
21. El significado literal de federalismo como pacto, unión, liga o alianza, permite hablar de otras
experiencias anteriores. De cualquier modo, el federalismo como forma de Estado y de gobierno debe ser
entendido sólo para la época moderna. Así, «ejemplos notables de federaciones se hallan en la antigüedad incluidas la Liga de Delos y la Liga Aquea, uniones helénicas consideradas en líneas generales
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
169
Miguel González Madrid
entre los primeros intentos políticos de llevar a cabo una fuerza unitaria o nacional sin el sacrificio de
la independencia local. Elementos de federalismo existieron en el Imperio romano. Durante la edad
media muchas ligas de estados se formaron para alcanzar propósitos específicos, la más conocida fue
la Liga Hanseática. Durante el renacimiento, la Unión de Utrecht, una alianza creada en 1579 por siete
provincias de los Países Bajos, tenía las características de una federación y fue la mayor fuerza protestante en Europa durante dos siglos. Suiza, que en la historia ha sido considerada el primer ejemplo de
una confederación con éxito y después, de federación, comenzó el proceso de unión en 1290 con
tratados de alianza perpetua que comprometían a tres cantones, o pequeños territorios. El número de
cantones incluidos en los tratados se incrementó de modo paulatino y, con la excepción de un breve
periodo como nación unitaria bajo la influencia francesa, la confederación continuó hasta 1848, cuando se transformó en un gobierno federal» (Microsoft Enciclopedia Encarta 2006).
22. Barry Weingast, Professor, Ph.D., California Institute of Technology (West Encina Hall, Room
445; Phone: 650- 723-0497): The New Federalism: Can the States Be Trusted?, John A. Ferejohn (editor),
Hoover Institution Press, Stanford, 1997; y El papel económico de las instituciones políticas, Stanford,
1992.
23. Lucio Levi define correctamente esa estructura: «El principio constitucional en que se fundamenta el estado federal es la pluralidad de centros de poder soberanos coordinados entre sí, de tal
manera que [al] gobierno federal, competente con respecto de todo el territorio de la federación, se le
confiere una cantidad mínima de poderes indispensables para garantizar la unidad política y económica, y a los estados federales, competentes cada uno en su propio territorio, se les asigna los poderes
restantes» («Federalismo», en op. cit., p. 687).
24. Rainer-Olaf Schultze, «El federalismo en los países industrializados: una perspectiva comparada», en Dieter Nohlen (ed.), Descentralización política y consolidación democrática. Europa y América
del Sur, coedición Nueva Sociedad / Sociedad Editorial Síntesis, Venezuela, 1991, p. 60.
25. Pedro J. Frías, op. cit.
26. «Metafóricamente hablando —dice Ambrosio Velasco Gómez—, el federalismo político-estatal
se parece a la concepción hobbesiana y liberal del ciudadano, cuyo ámbito de libertad (negativa) está
fijada por el soberano mismo, quien retiene para sí el poder que considera necesario para salvaguardar la seguridad de los súbditos»; en cambio, agrega, «el federalismo cultural [o plurinacional] es
semejante a la concepción republicana clásica del ciudadano cuyo valor fundamental es la libertad
política, su autonomía, gracias a la cual participa en las decisiones colectivas […]». Véase «Federalismo
político estatal, federalismo cultural y democracia», en León E. Bieber (coord.), Regionalismo y
federalismo. Aspectos históricos y desafíos actuales en México, Alemania y otros países europeos, El Colegio de México / Servicio Alemán de Intercambio Académico / UNAM, México, p. 341.
27. Jorge Madrazo, op. cit., p. 328; Pedro J. Frías, op. cit., pp. 308-309.
28. Ibídem, p. 310.
29. Georg Jellinek, Teoría General del Estado, FCE, México, 2000, 687 pp. El federalismo internacional al que se refiere Jorge Madrazo puede ser matizado conforme al mantenimiento de un esquema de
múltiples soberanías en el Estado o la Comunidad federal; de ese modo, el principio federalista garantiza que las partes unificadas tengan un trato recíproco, no subordinado, y que puedan acordar formas
de integración económica o de desarrollo común en el marco de procesos de globalización económica.
30. Ronald Watts, «Modelos de reparto federal de poderes», en Revista Internacional de Ciencias
Sociales n.º 167, marzo de 2001, UNESCO, http://www.unesco.org/issj/rics167/
31. Consuelo Márquez Padilla, «Federalismo y justicia internacional», en León E. Bieber (coord.),
Regionalismo y federalismo. Aspectos históricos y desafíos actuales en México, Alemania y otros países
europeos, pp. 352 y 354.
32. Los subrayados en la cita textual corresponden al autor de este capítulo. Véase Francisco
Colom González, ídem.
33. Cabe señalar una excepción a la regla para el caso latinoamericano. Venezuela conforma un
Estado federal unicameral desde 1990 que, sin embargo, no impide la representación de los pueblos
indígenas (tres escaños) y tampoco es obstáculo para la existencia de un segundo nivel de gobierno a
través de los Estados federados con una esfera competencial propia asignada a una estructura local de
poderes ejecutivo, legislativo y judicial; además, los Estados están organizados administrativamente
por regiones. Sobre el fenómeno unicameral en un Estado federal, véase Rosa Virginia Núñez Nava y
María Gabriela Matos Mosquera, «El estado federal unicameral: nuevo paradigma del federalismo»,
http://www.saber.ula.ve Un caso de unicameralismo reciente en una federación es el de Saint Kitts y
Nevis.
34. En un estudio comparativo que incluye a Francia, Reino Unido y China, el joven investigador
170
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Federalismo vs. unitarismo
chileno Juan Andrés Álvarez Álvarez ofrece una caracterización correcta de los Estados unitarios y
señala que, en realidad, las variaciones entre países que han adoptado esta forma se concentran en las
determinaciones constitucionales de la descentralización administrativa, que en muchos casos están
ligadas a la presencia regional de minorías étnicas (véase «En la senda del unitarismo moderado:
¿Federalización como prevención del separatismo o como fomento de la unidad?», http://www.uchile.cl).
35. Regina Müller, Descentralización político-financiera en Francia, edición de la CEPAL-ONU, serie
Política Fiscal n.º 74. Según datos de Microsoft Enciclopedia Encarta 2006, «los departamentos están
divididos en communes (municipios) administrados por consejos municipales, cuya composición oscila entre 10 y 36 miembros, nombrados para un periodo de seis años. Cada consejo elige entre sus
miembros a un alcalde, que representa al gobierno nacional. Francia cuenta con más de 36.000
communes. Otras unidades de gobierno local son los arrondissement (distritos) y los cantones».
36. Regina Müller, op. cit.
37. Ibídem.
38. Mario Caciagli, «La descentralización en Italia y Francia», en Dieter Nohlen (comp.), Descentralización política y consolidación democrática. Europa y América Latina, coedición Nueva Sociedad /
Sociedad Editorial Síntesis, Venezuela, p. 90.
39. Véase Microsoft Enciclopedia Encarta 2006. Alain Delcamp señalaba en 1993 el reconocimiento de las colectividades territoriales francesas, con un mayor margen de autoadministración a partir
de 1981, como una paradoja en el marco de la integración europea, ya que la descentralización territorial y administrativa queda sumergida en las redes múltiples de intercambio supranacional. Sugiere,
por tanto, consolidar y desarrollar la emancipación de las colectividades territoriales en ese marco
supranacional, precisamente porque el Estado nacional ya no estaba en condiciones de asegurar una
«puesta en nivel» de la sociedad francesa conforme a las nuevas circunstancias («La descentralización
francesa y Europa», en Gestión y política pública, vol. II, n.º 1, enero-junio de 1993, pp. 157-167). Mario
Caciagli pone en duda el éxito de la descentralización francesa impulsada en 1981, particularmente si
las consecuencias concretas puede ser calificadas de «extraordinariamente innovadoras» (op. cit., pp.
98-99 y ss.).
40. Fabio E. Velásquez C., «La descentralización en Colombia: en busca del bienestar y la convivencia democrática», en Procesos de descentralización en la Comunidad Andina, coedición FLACSOEcuador / Organización de Estados Americanos / Parlamento Andino, Quito, Ecuador, 2003, p. 128 (de
428 pp.).
41. Según Juan Andrés Álvarez Álvarez (op. cit.), «es aquí donde nos encontramos con el ejemplo
fundamental que nos ayudará a clarificar el régimen propuesto: la intensa transformación de la República Popular China, que no obedece exactamente a una política generalizada de integración y protección de las minorías. Revisando a simple vista la división política china, pareciera tratarse formalmente de un Estado complejo, mas, tras una breve aproximación a la Constitución de la República, el texto
señala inequívocamente: «La República Popular China es un Estado multinacional unitario creada conjuntamente por las poblaciones de todas sus nacionalidades», por lo que tanto en lo jurídico como en la
práctica nos hallamos ante un Estado fuertemente unitario, con una vocación muy centralizadora.
Mas, desde el 1 de julio de 1997, con la reincorporación de Hong-Kong a territorio chino, se ha venido
revelando una fórmula diversa que se conjuga con la unitaria. Es más, la Constitución, luego de referirse a la división político-administrativa del país, señala que el Estado puede establecer «Regiones
Administrativas Especiales» en la medida de lo necesario».
42. Gabriel Aghón, Descentralización fiscal: marco conceptual, serie Política Fiscal n.º 44, edición
de la CEPAL- Naciones Unidas, Santiago de Chile, 1993, 80 pp., http://www.cepal.cl/ Los términos
«subnacionales» y «locales» utilizados en este capítulo son equivalentes; ambos designan de manera
genérica los ámbitos políticos, administrativos o territoriales estructuralmente diferentes al ámbito
central.
43. Jacint Jordana, op. cit., p. 8.
44. Se atribuye a James Madison la formulación del sistema checks and balances en los Federalist
Papers, divulgados en 1787-1788, que literalmente se traduce como sistema de pesos y contrapesos,
pero que en la lógica del federalismo debe entenderse como un sistema de equilibrios político-administrativos y controles constitucionales entre las entidades componentes y el ámbito central de gobierno.
45. José Larios y Betty Alvarado, Descentralización. Análisis conceptual y revisión de experiencias en
nueve países, USAID, programa PRODES, enero de 2004, 60 pp., http://www.dec.org
46. La distinción entre descentralización, desconcentración y deslocalización, es tratada por Sergio
Boisier de manera didáctica en «La descentralización: un tema difuso y confuso», en el libro colectivo
compilado por Dieter Nohlen, Descentralización, política y consolidación democrática. Europa-América
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
171
Miguel González Madrid
del Sur, coedición de Nueva Sociedad / Sociedad Editorial Síntesis, Venezuela, pp. 23-40. Jacint Jordana
propone a su vez distinguir entre descentralización, desconcentración y desestatización, a efecto de
evitar sesgos en el estudio de los procesos de descentralización en América Latina (Relaciones
Intergubernamentales y descentralización en América Latina: Una perspectiva institucional, publicado
por el Banco Interamericano de Desarrollo, Series Documentos de Trabajo I-22UE, proyecto conjunto
INDES-Unión Europea, Washington, D.C., 2001, p. 7, http://www.indes.iadb.org/). Valga agregar que
el concepto fuerte de descentralización «significa reconocer determinadas competencias a organismos
que no dependen jurídicamente del Estado [central, aunque sean un componente estructural de éste],
por lo que se admite que esos organismos deben tener «personalidad jurídica propia». Además, la
descentralización puede operar de manera funcional, territorial o política, según sea la forma de Estado y la estructura constitucional-institucional en cada caso.
47. En estos escenarios —según Frías (op. cit.)— al ser el Estado «demasiado grande para ciertas
tareas», la descentralización aparece como la mejor estrategia para transferir recursos, facultades y
responsabilidades hacia los niveles subnacionales de gobierno, en tanto que, al ser «demasiado pequeño para otras», la integración aparece como la mejor estrategia para sobrevivir y mantener sus responsabilidades de gran escala.
48. Una tipología ciertamente controvertida es la que propone Ronald Watts (en «Modelos de
reparto federal de poderes», en Revista Internacional de Ciencias Sociales n.º 167, UNESCO, marzo de
2001), ya que hay casos que conviene clasificar como «intermedios» (España e Italia) o matizarlos
como federalismos simétricos (Canadá).
49. Al respecto, véase Will Kymlicka, Ciudadanía multicultural, Paidós, Barcelona, pp. 25 a 55.
50. David Milne, «Igualdad o simetría: ¿por qué elegir?», op. cit., pp. 71-77.
51. Jordi Bacaria (profesor del ITAM-México y de la Universidad Autónoma de Barcelona), «El
federalismo asimétrico del Estado Español en el marco normativo y funcional de la Unión Europea»,
ponencia presentada en el Seminario Federalismo y Gobernabilidad, bloque 6 sobre el Federalismo en
España y su relación con la Unión Europea, 2002, http://www.ibergop-mx.org «Las instituciones europeas y en particular las de la Unión Europea, son un ejemplo más de federalismo asimétrico. La Unión
Europea se caracteriza por una serie de tratados en los que hay tratamientos excepcionales para
determinados estados. La cláusula «opting out» de la unión monetaria para el Reino Unido y Dinamarca, o la neutralidad de Austria, Irlanda, Finlandia y Suecia. En otras instituciones, Dinamarca es
miembro de la OTAN pero no es miembro de la Unión Europea Occidental (UEO). Islandia, Noruega
y Liechtenstein no son miembros de la UE, pero pertenecen al Espacio Económico Europeo» (op. cit.).
52. Al respecto, véase: Manuel Aragón Reyes (prestigiado constitucionalista español), «El modelo
territorial del Estado en España y sus problemas actuales», en Cuestiones Constitucionales n.º 1, juliodiciembre de 1999, IIJ-UNAM, México, pp. 25-47; Giancarlo Rolla, «La costruzione dello Stato delle
autonomie. Considerazioni sintetiche alla luce dell’esperienza italiana e spagnola», en Le Istituzioni
del Federalismo, http://www.regione.emilia_romagna.it; Eliseo Aja (catedrático de derecho constitucional de la Universidad de Barcelona), «El Estado autonómico en España a los 25 años de Constitución», http://alojamientos.us.es.pd; y Gregorio Peces Barba (catedrático de filosofía del derecho y
Rector de la Universidad Carlos III de Madrid), «La Constitución española de 1978: balance de sus 25
años», http://www.unirioja.es Por otra parte, Jordi Bacaria propone estudiar el caso de España conforme a un modelo de mercado político que correlaciona las variables de demanda-oferta de autonomía
regional y de costos-precios por las transferencias económicas y políticas a las regiones (transferencias de competencias).
53. Sobre la controvertida cuestión del cosmopolitismo, véase «Ciudadanía cosmopolita» de la
Dra. Cristina García Pascual, http://www.uv.es
54. Charles D. Tarlton, «Simetría y asimetría como elementos del federalismo: una especulación
teórica», en Enric Fossas y Ferran Requejo (eds.), Asimetría federal y Estado plurinacional. El debate
sobre la acomodación de la diversidad en Canadá, Bélgica y España, Trotta, Madrid, 1999, pp. 28-29.
55. Francisco Colom González, «Et pluribus unum. El federalismo y la integración de la diferencia», en Estudios Sociales n.º 13, 2003, http://www.argiropolis.com.ar/documentos/publicaciones/es/
index.htm
56. Los cantones y semicantones son los siguientes: Aargau, Appenzell Ausser-Rhoden (semicantón),
Appenzell Inner-Rhoden (semicantón), Basel-Land (semicantón), Basel-Stadt (semicantón), Berna,
Friburgo, Ginebra, Glarus, Graubünden (Grisones), Jura, Lucerna (Luzern), Neuchâtel, Nidwalden
(semicantón), Obwalden (semicantón), Sankt Gallen, Schaffhausen, Schwyz, Solothurn (Soleure),
Thurgau, Tesino, Uri, Valais, Vaud, Zug y Zurich» (Microsoft Encarta 2006).
57. Rainer-Olaf Schultze, «El federalismo en los países industrializados: una perspectiva compara-
172
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Federalismo vs. unitarismo
da», en Dieter Nohlen (ed.), Descentralización política y consolidación democrática. Europa y América
del Sur, coedición Nueva Sociedad / Sociedad Editorial Síntesis, Venezuela, 1991.
58. Xavier Bernardí Gil, La distribució de les commpetències d’execució en l’estat autonòmic, Tesis
Doctoral defendida en la Universitat Pompeu Fabra, el 9 de diciembre de 2002, http://www.tdx.cbuc.es
59. Ricardo Raphaël de la Madrid, «El federalismo estadounidense», en Voz y Voto n.º 39, México,
mayo de 1996, pp. 39-42.
60. Al respecto, véanse los trabajos de Jorge Madrazo y de Ricardo Raphaël de la Madrid.
61. Se recomienda la versión resumida de la historia de los Estados Confederados de América o Confederación Sudista, que es el «nombre adoptado por la federación de once estados esclavistas del sur de
Estados Unidos que se separaron de la Unión y se aliaron para luchar contra el gobierno federal durante
la Guerra Civil estadounidense, que se encuentra en Microsoft Enciclopedia Encarta, edición 2005.
62. Microsoft Enciclopedia Encarta, edición 2005.
63. Jorge Madrazo, op. cit., pp. 324-325.
64. Al respecto, véase los trabajos de J. Jesús Orozco Henríquez («El sistema presidencial en el
Constituyente de Querétaro y su evolución posterior») y de Héctor Fix-Zamudio («El ejecutivo federal
y el poder judicial»), en aa. vv., El sistema presidencial mexicano (algunas reflexiones), UNAM, México,
1988, pp. 1-148 y 269-364, respectivamente.
65. Con la partición alemana se constituyó la República Federal Alemana (RFA) y la República
Democrática Alemana (RDA). En 1961 se erigió el célebre Muro de Berlín para evitar la fuga de
disidentes de territorio alemán aliado a Moscú hacia territorio federal alemán. Finalmente, en 1990
fue derribado el Muro y se procedió a la reunificación alemana. Por otra parte, una valoración del
estado actual del federalismo alemán se encuentra en Arthur Benz, «El desarrollo del Estado federal
alemán», en León E. Bieber (coord.), Regionalismo y federalismo. Aspectos históricos y desafíos actuales
en México, Alemania y otros países europeos, coedición de El Colegio de México / Servicio Alemán de
Intercambio Académico / UNAM, México, 2004, pp. 365-385.
66. Rainer-Olaf Schultze, «El federalismo en los países industrializados: una perspectiva comparada», op. cit., pp. 59-71.
67. Véase al respecto Ute Wachendorfer Schmidt, «Federalismo como principio de organización
territorial», en León E. Bieber (coord.), Regionalismo y federalismo. Aspectos históricos y desafíos actuales en México, Alemania y otros países europeos, coedición de El Colegio de México / Servicio Alemán de Intercambio Académico / UNAM, México, 2004, p. 327. El término «ejecutivo» utilizado para
matizar al federalismo intraestatal se refiere a la composición de la cámara federal, pues la integran
representantes de los gobiernos federales.
68. Ute Wachendorfer Schmidt, op. cit., p. 328.
69. Rainer-Olaf Schultze, op. cit., pp. 65-66 y 69.
70. Arthur Benz, «El desarrollo del Estado federal alemán», en León E. Bieber (coord.), Regionalismo y federalismo. Aspectos históricos y desafíos actuales en México, Alemania y otros países europeos,
coedición de El Colegio de México / Servicio Alemán de Intercambio Académico / UNAM, México,
2004, p. 365.
71. Xavier Bernardí Gil, La distribució de les commpetències d’execució en l’estat autonòmic, op. cit.
72. Klaus Michael Miebach, El federalismo en la República Federal de Alemania, citado.
73. Patrick Peeters, «Federalismo: una perspectiva comparada. Bélgica se transforma de Estado
Unitario en Estado Federal», en op. cit., pp. 233-234. Una revisión del caso de Bélgica, principalmente
de la etapa anterior a 1993, se encuentra en Paolo Biscaretti di Ruffia, Introducción al derecho constitucional comparado, FCE, México, 1996 (de la edición italiana de 1988), pp. 232-242.
74. Otros autores, como Ronald Watts (op. cit.), clasifican el caso de la Unión Europea en el grupo
de Confederaciones; otros más (por ejemplo, Joaquín Roy) hablan de semi-federalismo o cuasi federalismo.
«Como consecuencia, [el caso de la UE] presenta una cierta dificultad en identificarla en el reino de las
entidades políticas de acuerdo con los análisis académicos al uso» (Joaquín Roy, La naturaleza y la
estructura institucional de la Unión Europea: un laberinto para la sociedad civil y el cabildeo, Jean Monnet/
Robert Schuman Paper Series, vol. 5, n.º 3, febrero de 2005, publicación a cargo de la Comisión
Europea, pp. 6 y 13-14).
75. Rainer-Olaf Schultze, op. cit., p. 67.
76. El concepto de soberanía compartida, según Joaquín Roy (op. cit.), es la marca distintiva de la
UE y ha dominado los asuntos de los que se ocupó la Comunidad Europea. Para los asuntos de política
exterior, seguridad común y cooperación policial y judicial, los Estados miembros han mostrado reticencia a renunciar al control respectivo.
77. Al respecto, véase Microsoft Enciclopedia Encarta edición 2006 el tema «Unión Europea (UE)»;
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
173
Miguel González Madrid
además, Eugenio Tardón, «La Unión Europea: Historia, objetivos e instituciones», en http://www.ucm.es.
Otros documentos y análisis del proceso de unión europea pueden ser recomendados: Olegario González
de Cardenal, «Europa en la alternativa. Reflexiones sobre su destino y el ingreso de Turquía en la
Unión Europea», http://www.racmyp.es, enero de 2003; José Ignacio Torreblanca, «La política europea: enfoques y perspectivas», http://www.uned.es; Carlos Closa Montero, «Secuencia, compromisos
difusos y hegemonía: enlazando institucionalismo en el análisis de la UE», Departamento de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid, documento de trabajo
16 de 2003, http://www.uam.es/centros/derecho/cpolitica/wpapers.html; Antonio López Pina, «El principio federal en la Unión europea», junio de 2001, 26 pp., http://www.europa.eu.int; Josep Borrell,
Carlos Carnero y Diego López Garrido (edición coordinada por Ramón Suárez Vázquez), Construyendo la Constitución Europea. Crónica Política de la Convención, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos, España, noviembre de 2003; Rodolfo Pérez Saracíbar, La participación regional en el proceso de decisión de la Unión Europea, Centre Universitaire d’Enseignement du Journalisme
(CUEJ), Université Robert Schuman de Strasbourg, Bruselas, 2002, 58 pp.; y La Constitución Europea:
de la Convención a la Conferencia intergubernamental, edición de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, financiado por la Unión Europea con el programa ENREDFUE, colección Cuadernos
Internacionales n.º 58, Madrid, octubre de 2003, 121 pp.
78. En diciembre de 2000 los países fundadores de la Unión Europea, por medio del Tratado de
Niza, acordaron la ampliación de ésta hasta un número máximo de 27 países y la ponderación de votos
que cada país tendría a partir del 1 de enero de 2005 en el Consejo de Ministros, que oscilaría entre un
mínimo de 3 y un máximo de 29. Los países con mayor número de votos son Alemania, Reino Unido,
Francia e Italia con 29 cada cual, y España con 27 (véase Microsoft Enciclopedia Encarta 2006, voz
«Unión Europea»).
79. Microsoft Enciclopedia Encarta 2006, voz «Unión Europea»; además El Sol de Tlaxcala, sección
Nacional e Internacional, edición del 17 de abril de 2003, «Firman diez nuevos países adhesión a
Unión Europea». La firma de adhesión para ampliar la Unión Europea a 25 países generó comentarios
de los jefes de Estado y de Gobierno como «el cierre de la división Este y Oeste» y «la caída en verdad
del Muro de Berlín».
80. Hasta agosto de 2006 la expectativa de ratificación unánime del TCUE no se había cumplido,
pues durante 2005 se produjeron resultados en contra, vía referéndum por parte de Francia (mayo
29), Países Bajos (Holanda) (junio 1) y Dinamarca (septiembre 27). Así, la posibilidad de que el TCUE
pudiera entrar en vigor de manera automática el 1 de noviembre de 2006 fracasó, aun cuando otros
países habían decidido favorablemente entre mayo de 2005 y agosto de 2006 (Alemania, Austria, Bélgica, Eslovaquia, Eslovenia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia y Lituania, además de España y Luxemburgo). Países que resolvieron favorablemente al TCUE por vía parlamentaria: Alemania, Austria, Bélgica, Eslovaquia, Eslovenia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia y Lituania; y por vía del referéndum: España (20 de febrero de 2005) y Luxemburgo (10 de julio de 2005). Hasta agosto de 2006, la ratificación
del Tratado Constitucional estaba pendiente en once países: por vía parlamentaria: Chipre, Estonia,
Finlandia, Malta y Suecia; y por vía de referéndum: Irlanda, Luxemburgo, Polonia, Portugal, Reino
Unido y República Checa. Ello mantenía aún la expectativa de alcanzar el umbral mínimo de cuatro
quintas partes de países integrantes a favor de dicho documento, para que, a falta de unanimidad en
los resultados o debido a problemas graves para realizar las consultas, el Consejo Europeo pudiera
determinar en última instancia lo conducente sobre el futuro de Europa con relación a las reglas
comunes aplicables. A principios de agosto de 2006, Reino Unido había decidido, sin embargo, posponer para otra fecha la ratificación del TCUE. De acuerdo con Carlos Closa Montero («La ratificación
de la Constitución de la UE: un campo de minas», http://www.realinstitutoelcano.org), hay tres grandes razones para considerar la vía del referéndum (o referendo): «[…] si antes el mecanismo por
defecto era la ratificación parlamentaria, en la actualidad el referéndum se ha convertido en el procedimiento mayoritario de ratificación de la Constitución europea. Las razones que lo explican son
varias. La primera, el imperativo legal de recurrir a él si la Constitución europea significa una reforma
de la constitución nacional. […] En segundo lugar, en algún caso se ha esgrimido la enorme importancia simbólica de la Constitución y la necesidad de asociar a la ciudadanía al nuevo contrato social. […]
La tercera razón para recurrir a los referendos es la más trascendente; se trata de un instrumento al
que se apela cuando no existen mayorías parlamentarias claras y/o se quiere evitar que el tema dinamite
la estructura de [decisiones] políticas tradicionales sobre las que se basan gobierno y oposición en un
parlamento».
81. Sobre la ratificación del Tratado Constitucional de la UE, véase Microsoft Enciclopedia Encarta
2006, voz «Unión Europea»; Rodrigo Encarna Morante, La Constitución Europea, junio de 2005, http:/
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Federalismo vs. unitarismo
/www.uned.es; Wikipedia, http://es.wikipedia.org/wiki/Federalismo; y Fundación FAES, Papeles FAES
n.º 17, 16 de junio de 2005, http://www.almendron.com. Decir «reglas comunes aplicables», no es lo
mismo que «reglas supremas». El Tratado Constitucional de la Unión Europea no sustituye a las
constituciones nacionales, sino que es un complemento de éstas en un ámbito de relaciones
supranacionales. Por otra parte, con los resultados negativos de Francia, Holanda y Dinamarca, hay
quien opina que dicho tratado entró en «estado de coma». El Consejo Europeo es el único órgano con
facultad para determinar las alternativas, y podía hacerlo incluso en la reunión prevista del 16-17 de
junio de 2006.
82. Antonio López Pina, op. cit.
83. Francisco Colom González, op. cit.
84. Will Kymlicka, Ciudadanía multicultural, citado, p. 255.
85. Ibídem., pp. 256-257.
86. Mauricio Croisat, Le fédéralisme dans le construction européenne, Working Paper n.º 14, Institut
d’Études Politiques, Grenoble, 1996, http://www.diba.es/icps/working_papers/wp.htm
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
175
9
PARLAMENTARISMO, PRESIDENCIALISMO
Y SISTEMA MIXTO
Ricardo Espinoza Toledo
Parlamentarismo, presidencialismo y sistema mixto (semi-presidencial o semi-parlamentario) son formas de organización del poder político que responden a lógicas políticas e
históricas diferentes. Igualmente, se fundan en supuestos culturales y estructurales distintos. Si bien dentro de cada uno existen variantes y modos de funcionamiento diversos, son
también sistemas de gobierno de la sociedad que surgen por oposición a estructuras en las
que el poder se encuentra concentrado en un solo individuo o en un solo órgano o bien
como respuesta a la ineficacia en la función de gobierno. A pesar de sus diferencias, coinciden en otro aspecto: constituyen diseños institucionales cuyo propósito es evitar el abuso del poder, dividiéndolo,1 y buscan organizarlo democráticamente.
La tendencia es definir cada una de estas formas de organizar el poder político por
exclusión mutua. Esta forma de acercarse al estudio de los distintos diseños institucionales
responde a cuestiones prácticas, porque, aún con independencia de su estructura formal, un sistema presidencial no es parlamentario ni mixto, y uno mixto no es propiamente parlamentario ni presidencial. En una perspectiva complementaria, esta es una
manera de clasificar sistemas políticos,2 y no pretende negar otras tipologías posibles. El
asunto es complejo. En este caso, se privilegian los aspectos susceptibles de ubicar las
características distintivas de tres modelos de ingeniería política.
En cuanto a su origen, el sistema parlamentario aparece en los siglos XIII y XIV en
Inglaterra. Posteriormente se expandió casi por toda la Europa occidental. El sistema
presidencial, en cambio, surgió en el siglo XVIII en Estados Unidos de América (EUA),
sin que hasta ahora se pueda encontrar otro país en el cual se reproduzca la mezcla
original de un presidente elegido con base en el sufragio universal, un Congreso bicameral
fuerte, con carácter federal, y un poder judicial autónomo, combinado con un sistema
bipartidista. Aunque muchos países latinoamericanos se han inspirado en el modelo
estadounidense, lo cierto es que el presidencialismo latinoamericano tiene otras características no menos originales. El sistema mixto, a su vez, obtiene su carta de naturalidad en la Quinta República francesa, durante la última parte del siglo XX, como resultado de sucesivos y alternativos fracasos de diseños presidenciales y parlamentarios.
Al igual que el parlamentarismo o el sistema mixto, el sistema presidencial responde a necesidades específicas. En su concepción original, este diseño aparece como la
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Ricardo Espinoza Toledo
solución a toda posible desviación absolutista o despótica, y para lograrlo pone en juego
un mecanismo múltiple de balances y contrapesos. Combina un doble sistema de división de poderes: por un lado, la división orgánica entre Ejecutivo (a cargo de un individuo que tiene la doble función de Jefe de Estado y Jefe de gobierno), Legislativo (depositado en dos Cámaras), ambos surgidos de elecciones populares,3 y el Poder Judicial
(órgano autónomo que gira en torno a la Suprema Corte de Justicia). Si bien el esquema
estadounidense posee una estructura federalista, que modera los posibles excesos centralistas, en algunos países de América Latina el presidencialismo adopta modalidades
diferentes, como pueden ser el centralismo o el unicameralismo; tradicionalmente, en
Estados Unidos la disciplina de partidos ha tenido poca relevancia, y la existencia de
una mayoría parlamentaria afín al Ejecutivo, predeterminada y permanente, ha sido
prácticamente inexistente, pero en América Latina estos temas adquieren una importancia decisiva para el funcionamiento del sistema político.
Presidencialismo y parlamentarismo son modelos considerados clásicos. Por su
longevidad y desarrollo, son los que más han suscitado la atención de los estudiosos de
la política, pero no son los únicos. A finales de los años cincuenta del siglo XX apareció
un tercer modelo, que desde el punto de vista constitucional bien puede definirse como
mixto. Se trata del diseño institucional de la Quinta República francesa, fundada en
1958, que combina principios de organización del poder tanto del sistema presidencial
como del parlamentario. Por ese doble carácter, algunos autores lo ubican como un
sistema semiparlamentario, mientras otros lo conciben como un sistema
semipresidencial. Lo cierto es que, dependiendo de la composición del parlamento, puede operar en un sentido o en otro.
Como se ha mostrado, los tres modelos referidos se caracterizan por disponer de
estructuras de gobierno con poderes divididos. Esto es, en todos ellos las funciones del
Estado se encuentran distribuidas, al menos, en los órganos ejecutivo, legislativo y judicial, los cuales mantienen formas de relación diferenciadas de acuerdo al modelo de
referencia, en el entendido de que el buen desempeño de cada dimensión es necesario
para el funcionamiento regular del sistema político. En las páginas siguientes se abordan, progresivamente, las características de los sistemas 1/ parlamentario, 2/ presidencial y 3/ mixto.
I. Sistema parlamentario o de legitimidad concentrada
En el sistema parlamentario, el parlamento es el eje de la estructura de poder político y
el único órgano elegido por sufragio universal; el gobierno surge de la mayoría parlamentaria y es responsable directo ante éste, construcción original conocida como separación funcional de poderes.
La legitimidad concentrada
El sistema parlamentario designa una forma de gobierno representativo en el que el
parlamento participa en forma exclusiva en la dirección de los asuntos del Estado. En
ese sentido, en el sistema parlamentario la formación del gobierno y su permanencia
depende del asentimiento y del consentimiento de la mayoría parlamentaria. Esa mayo178
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Parlamentarismo, presidencialismo y sistema mixto
ría puede surgir directamente de la elección o bien de una coalición parlamentaria. No
es suficiente con que el parlamento elija al jefe de gobierno para hablar de un sistema
parlamentario, es necesario que el parlamento no comparta con ningún otro órgano del
Estado la dirección de los asuntos públicos.
El sistema parlamentario se caracteriza por el reconocimiento de que, principalmente en el parlamento, pero no únicamente en el parlamento, encarna la capacidad de
decisión expresada por la voluntad general de los coasociados.4 La característica primordial del sistema parlamentario es que el poder Ejecutivo y Legislativo se comparte,5
pero por el parlamento mismo.
El sistema parlamentario puede adoptar modalidades particulares diferentes, dependiendo de cada país, como son la monarquía constitucional (Inglaterra y España), la
República federal (Alemania) o la República unitaria (Italia). La diferencia estriba en la
presencia de una reina o un rey reconocido como jefe de Estado en las primeras, inexistente en las segundas, y puede tener una estructura federal o bien unitaria. Igualmente,
puede funcionar con sistemas electorales de mayoría, proporcionales o mixtos y sistemas de partidos bipartidistas o pluralistas moderados o polarizados.6 El modo de relación e interacción entre los distintos elementos del sistema y sus efectos son por tanto
diferentes.7 Nada de ello contradice su naturaleza parlamentaria.
Otra diferencia observable es en cuanto a los términos empleados para llamar (o
nombrar) a los titulares del gobierno y a los órganos representativos, que, sin embargo,
desempeñan funciones similares: el Jefe de Estado puede ser un Rey (Inglaterra o España) o un Presidente de la República (Italia o Alemania); el Jefe de Gobierno puede ser un
Primer Ministro (Inglaterra o Italia), el Presidente del Gobierno (España) o un Canciller
(Alemania), acompañado, desde luego, de los otros ministros a cargo de las carteras
específicas.
Estos países poseen estructuras institucionales parecidas en lo esencial, que los
define como formando parte del sistema parlamentario: división del Ejecutivo entre un
Jefe de Estado no electo por sufragio universal y un Jefe de Gobierno nombrado por la
mayoría parlamentaria, y un Parlamento organizado en dos Cámaras, de las cuales una
de ellas, la Cámara baja, dispone de atribuciones y facultades más amplias (como la
formación de gobiernos) que la Cámara alta.
Funciones políticas separadas
Los componentes básicos del parlamentarismo empiezan a delinearse: el Poder Ejecutivo es bicéfalo, por lo que está dividido entre Jefe de Estado (Reina, Rey o Presidente) y
Jefe de Gobierno (Primer Ministro, Presidente del Gobierno o Canciller); el Parlamento
está compuesto de dos Cámaras: la conocida como Alta (correspondiente a la de Senadores en Italia y España y al Bundesrat en Alemania, cuya característica es la representación territorial: regiones en Italia, autonomías en España y estados o landers en Alemania; la Cámara de los Lords, en Inglaterra, sigue siendo el refugio de la aristocracia)
y la Baja, llamada así por ser, desde su origen, la representación del pueblo (de los
Comunes en Inglaterra, equivalente al Congreso de los Diputados en España, al Bundestag
alemán y a la Cámara de diputados en Italia). Salvo en Inglaterra, en todos los países con
sistemas parlamentarios los miembros de la Cámara Alta y, en todos los casos, los de la
Baja, surgen de elecciones populares.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
179
Ricardo Espinoza Toledo
Las facultades del jefe de Estado son, sobre todo, de carácter simbólico: representa
la unidad nacional, aunque tiene poderes concretos fijados estrictamente en la Constitución. Puede intervenir en la composición del Congreso, aunque tiene que ajustarse a la
mayoría parlamentaria o a las alianzas que permitan formar el gobierno. Es árbitro y
moderador del funcionamiento regular de las instituciones. Sanciona y promulga leyes;
convoca a referéndum; expide decretos acordados por el consejo de ministros; confiere
los empleos civiles y militares y concede honores y distinciones; a petición del presidente del gobierno en España, preside el consejo de ministros; ostenta el mando supremo de
las fuerzas armadas; ejerce el derecho de gracia; acredita a los embajadores y altos representantes diplomáticos; se hace cargo de los tratados internacionales y, mediante
autorización de las cortes generales, declara la guerra y acuerda la paz. Es políticamente
irresponsable y su persona es inviolable.8 En la práctica política, sin embargo, todos sus
actos deben estar convalidados por el gabinete o por la mayoría parlamentaria representada por el primer ministro.
Gobierno políticamente responsable
El gobierno es responsable ante el Parlamento (en realidad, la Cámara baja) del cual
surge. El gobierno es comúnmente conocido como gabinete. El gabinete es presidido
por uno de los ministros, conocido como Primer Ministro, jefe del gabinete, jefe de
gobierno o presidente del gobierno. El gabinete está formado por los ministros encargados de cada una de las distintas ramas de la administración y el gobierno, y su número
varía de 15 a 25 miembros.9
El gobierno tiene la dirección y la función ejecutiva. Realiza su programa de gobierno, interpone el recurso de inconstitucionalidad, dirige la administración civil y militar,
puede iniciar leyes y, siempre, tiene la tarea de ejecutarlas; la mayoría parlamentaria
puede censurarlo o retirarle la confianza,10 pero él puede disolver el Parlamento. Estos
últimos son mecanismos de vigilancia y de mutuo contrapeso entre mayoría parlamentaria y gobierno.
El Parlamento puede ser bicameral o estar concentrado en una sola Cámara, y tiene
a su cargo la potestad legislativa del Estado, aprueba sus presupuestos y controla la
acción de gobierno. Puede establecer relaciones de colaboración o bien de control y
contrapeso con el gobierno. La composición de la(s) Cámara(s) del Parlamento fluctúa
entre 400 y 700 miembros, con una duración que va de los cuatro a los seis años, y todos
sus integrantes pueden ser reelectos.
Por su complejidad, conviene concentrarse en el sistema bicameral. Aquí la Cámara baja tiene entre sus facultades votar la ley, nombrar al gobierno y vigilar y controlar su
actividad.11 El Jefe de Estado, formalmente, el Jefe de Gobierno, realmente, tiene la
facultad de disolver, es decir, cerrar, esta Cámara. La Cámara alta, por su lado, tiene una
función de moderación de los ímpetus de su contraparte, y no puede ser disuelta.12
Entre sus facultades se encuentra la de participar en la aprobación de leyes, aunque sin
la importancia de la Cámara baja, y controla la actividad del gobierno, pero no tiene
ninguna injerencia en la formación de gobiernos, por lo que estos órganos plurales de
representación no están en pie de igualdad.13
En todos los casos, existe una dependencia recíproca entre Jefe de Estado y Parlamento a través del gabinete y entre el Ejecutivo y el Legislativo a través del Primer
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Parlamentarismo, presidencialismo y sistema mixto
Ministro. El Primer Ministro es poderoso, pero limitado y controlado por el Parlamento
y por el o los partidos opositores. El Primer ministro es, por lo general, el líder del
partido mayoritario o de la coalición mayoritaria y, a la inversa, el líder del partido
mayoritario o de la coalición se convierte en Primer Ministro: dirige institucionalmente
el gobierno y políticamente a su mayoría. Los ministros pertenecen al Parlamento. Mayoría parlamentaria y mayoría de gobierno coinciden. La disciplina de partido es una
regla. El Primer Ministro se presenta regularmente ante el Parlamento para informar y
responder las preguntas y los cuestionamientos de los legisladores.
En bicameralismo, el órgano legislativo supremo es la Cámara baja, pues de ahí
surge el gobierno y, desde luego, el jefe de gobierno. En sistemas de una o dos Cámaras,
el gobierno, en quien recaen el poder y las funciones ejecutivas, surge y se mantiene
gracias al respaldo de la mayoría parlamentaria, pero puede ser destituido por medio de
la moción de censura. En Alemania, primero, y en España, posteriormente, se instauró
una importante condición para que este voto de censura surta efecto: la cámara baja
debe presentar el nombre de un sucesor, electo por la mayoría absoluta de los parlamentarios, en el momento en que aprueba la censura del gabinete, medida conocida como
moción de censura constructiva.14
Por su parte, el jefe de gobierno o primer ministro puede plantear la cuestión de
confianza, como un recurso para obtener el apoyo de su mayoría, pero si no lo logra,
deberá renunciar. Gobierno y parlamento mantienen su autonomía, aun y cuando el
gobierno surge de la mayoría y le rinde cuentas. En caso de un conflicto irresoluble, sin
embargo, el primer ministro puede recurrir a la disolución del parlamento y la consecuente celebración de nuevas elecciones.
AQUÍ FIGURA (1) DEL SISTEMA PARLAMENTARIO
Los partidos mayoritarios contribuyen en la preparación y coordinación de la política del gobierno y enlazan al ejecutivo con el legislativo; los partidos minoritarios, opositores, por su lado, son los vigilantes más críticos y quienes exigen mayores controles
sobre el gobierno. La integración del parlamento traduce la estructura del sistema de
partidos. El parlamento es el resultado del sistema de partidos en combinación con los
mecanismos electorales. Esto es válido para todos los sistemas políticos, pero en el caso
de los sistemas parlamentarios, entre menos dispersos son los votos y menos polarizado
el sistema de partidos, se logra dar paso a mayorías sólidas y, por tanto, mayor estabilidad y eficacia al gobierno.
El sistema parlamentario
[...] se caracteriza por un complejo institucional que, aún en las diversas y posibles modalidades de ejercicio, respeta siempre el equilibrio entre los órganos constitucionales, sin
permitir a algunos de ellos actuar sin el control de los otros, y entre todos —jefe de Estado,
gobierno, Parlamento— distribuyendo las dos grandes funciones políticas del estado: la
función deliberante y la función ejecutiva, de manera que ellas no sean de competencia
exclusiva de ninguno de los tres órganos, pero también de modo que ninguno de los tres
sea excluido del todo.15
El sistema parlamentario es más flexible para gobernar sociedades atravesadas por
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Ricardo Espinoza Toledo
conflictos étnicos, culturales, religiosos, lingüísticos o ideológicos, precisamente porque
el parlamento permite la discusión, la confrontación pacífica, la negociación, el compromiso y la repartición del poder. La característica institucional distintiva del sistema
parlamentario es la capacidad del Parlamento elegido por votación directa para crear y
destituir gobiernos y la facultad del Ejecutivo de disolver el Parlamento, que se combina
con el papel meramente simbólico del Jefe de Estado.
La lógica presidencial es radicalmente distinta.
II. Presidencialismo o doctrina de la doble legitimidad
Formalmente, un sistema político es presidencial cuando el presidente es Jefe de Estado
y Jefe de Gobierno, es elegido popularmente y no puede ser despedido del cargo por una
votación del Congreso durante su período preestablecido,16 lo que en democracia supone poderes independientes, orgánicamente separados unos de otros y balanceados. Aunque formalmente, también, los países de América Latina adoptan esta estructura, el
presidencialismo latinoamericano se distanció tanto del concepto teórico como del caso
estadounidense que le da origen, pues su implantación derivó en la primacía del Ejecutivo sobre los poderes legislativo y judicial así como en la práctica inexistencia del
federalismo (ahí donde se consagra formalmente), lo que quiere decir carencias en la
separación y equilibrio horizontal y vertical del poder.17
El modelo estadounidense
División orgánica y colaboración de poderes
El sistema presidencial, al igual que el parlamentario, se caracteriza por la división de
poderes. Constitucionalmente consagra tres órganos separados: el legislativo, el ejecutivo y el judicial. Esa división orgánica va acompañada de una separación de funciones,
que, sin embargo, para operar requiere la colaboración de todos ellos. La interdependencia es, por tanto, una condición de su eficacia. Este diseño nace ligado al federalismo
y al bicameralismo: para conciliar intereses diversos, se establece el compromiso de
organizarse en dos Cámaras, pero con un contenido muy diferente al del sistema inglés:
una representa a la población sin distinción (la Cámara Baja) y la otra a los estados en
pie de igualdad (el Senado o Cámara Alta). Ahí donde existe, el federalismo aparece
como una forma de distribuir el poder entre el gobierno federal y el de los estados.
En sistema presidencial hay dos órganos elegidos por sufragio universal: el Poder
Ejecutivo o Presidente de la República, de carácter unipersonal, y el Poder Legislativo o
Congreso, organizado en dos cámaras o en una sola. Cada uno de ellos goza de legitimidad propia emanada de la decisión de los ciudadanos. Esta es la división rígida u orgánica de poderes, que en Estados Unidos se combina con la estructura federal y con un
Poder Judicial autónomo, centrado en la Suprema Corte de Justicia, órgano independiente, legítimo y eficaz en su desempeño, encargada de velar por la constitucionalidad
de las leyes y de los actos de autoridad.
El presidente y el Congreso se encuentran en un plano de igualdad y equilibrio
mutuo. El presidente no puede disolver al Congreso cuando lo considere necesario ni
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Parlamentarismo, presidencialismo y sistema mixto
convocar a nuevas elecciones, ni el Congreso destituir al presidente y su equipo de gobierno.
Un presidente constitucional
El presidente tiene cierta preponderancia, pero el Congreso no es débil ni le está subordinado; el presidente surge de elecciones populares, es el guía de la Nación y no puede
ser destituido por el Congreso. Su mandato es fijo (en Estados Unidos, de 4 años, reelegible una vez). Puede tener un vice-presidente que, si bien juega un papel secundario,
preside el Senado y sólo puede votar en caso de empate. El vicepresidente es electo junto
con el presidente en una misma planilla electoral el día de los comicios presidenciales.
Los candidatos a la presidencia tienen la libertad de nombrar a quien será su compañero de fórmula, designación que deberá ser avalada por la Convención Nacional del partido respectivo.
El presidente está investido con la función de Jefe de Estado y Jefe de gobierno.
Como Jefe de Estado, es el comandante en jefe de las Fuerzas Armadas y dirige la diplomacia o relaciones exteriores del país; como Jefe de Gobierno, el presidente puede nombrar a los secretarios de Estado (en EUA requiere la ratificación del Senado), y a cierto
personal clave de la administración pública; por esa misma razón, puede remover o
destituir a miembros de su gabinete, responsables de su gestión sólo ante él. Por ser de
carácter unipersonal, en la elección de presidente, el partido político o coalición que sale
victorioso de las elecciones dirige en exclusiva el Poder Ejecutivo y los perdedores quedan excluidos tanto del Ejecutivo como de la dirección de la administración pública.
El presidente, además, negocia los tratados; puede someter un programa legislativo
al Congreso e instala el Congreso, y puede oponer su veto a los actos legislativos. Aparte
de la nominación o del nombramiento de los embajadores, dispone, con la autorización
del Congreso, de un poder de nominación para los tribunales federales y para el conjunto de la administración.18 En general, el presidente no tiene atribuciones amplias, pero
si bien delimitadas.
El poder presidencial es también un poder limitado por varios elementos, entre
otros, por la colaboración estrecha entre legislativo y ejecutivo, por la administración
federal, por la soberanía de los estados, por los grupos de poder económico, la prensa y
la lucha de partidos. Además puede ser sometido a juicio político (en EUA se conoce
como impeachment) y removido de su cargo por el Congreso si se comprueba que cometió traición al país, actos de corrupción u otros crímenes o fechorías graves durante su
mandato. Las acciones y decisiones presidenciales deben estar apegadas a derecho, es
decir, a la Constitución. Ante la ausencia total del presidente por remoción, muerte o
renuncia, la jefatura del Estado y del gobierno será asumida inmediatamente por el
vicepresidente,19 ahí donde existe.
El Congreso
Por regla general, los países que tienen división política federal optan por el sistema
legislativo bicameral (la excepción parece ser Venezuela que es, a la vez, federal y
unicameral). En esos casos, en la Cámara Alta (el Senado) se deposita la representación
territorial. Esta Cámara es integrada por uno, dos o más representantes de los estados o
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Ricardo Espinoza Toledo
provincias del país, que son elegidos ya sea por medio del sufragio universal o por otros
mecanismos. En los sistemas bicamerales de los estados federados, además de existir las
dos cámaras, casi siempre localizadas en la capital del país, coexisten de la misma forma
igual número de asambleas legislativas como provincias o estados posea el país. Por
ejemplo, en Estados Unidos existe el Congreso Federal, pero además hay cincuenta Asambleas Legislativas, es decir, una por cada estado. El período como senadores puede ser
de cuatro o seis años, reelegibles. En la Cámara Baja (Cámaras de Representantes o de
diputados) se da la representación del pueblo y está constituida, por lo general, por
diputados que son elegidos proporcionalmente con la población que tiene cada uno de
los respectivos estados del país.20 A diferencia del sistema parlamentario, ambas Cámaras comparten la tarea de confeccionar leyes en un plano de estricta igualdad.
El veto presidencial
Los presidentes tienen un amplio margen para interponer su veto a una ley que les
disgusta. En la práctica, buscan ampliar en su beneficio este derecho presentado de
manera flexible por la Constitución. El propósito no es darle poderes omnímodos al
presidente por este medio, sino otorgarle el poder, bastante grande, por demás, de obligar al Congreso a reconsiderar su posición. El rechazo presidencial sólo puede ser superado por una mayoría de dos tercios en cada cámara. Pero el presidente puede interponer su veto —cabe aclarar que la palabra no aparece en la Constitución— a cualquier ley
y por cualquier razón, incluido el presupuesto de egresos.
El presidente puede utilizar dos tipos de veto. En el veto normal, el presidente
rechaza expresamente firmar la proposición de ley y la devuelve al Congreso con una
explicación detallada de sus razones de por qué lo hace; con el veto de bolsillo, el presidente, sin dar a conocer su rechazo, se conforma con no firmar la proposición de ley.
Esto último solo se da cuando el Congreso ya no se encuentra sesionando, por lo que los
legisladores desconocen las razones presidenciales del veto. El veto de bolsillo resulta
mucho más eficaz que el veto normal porque no puede ser rechazado, pues, en ese caso,
el Congreso está en receso.21
Los balances y contrapesos
En la Constitución los balances y contrapesos están muy bien establecidos para delimitar las relaciones equilibradas entre el Congreso y la presidencia. El Congreso no puede
destituir al presidente, pero dispone del poder de impeachment.22 El presidente no puede disolver el Congreso, pero tiene un poder de veto. El Congreso vota las leyes y el
presupuesto, pero debe escuchar los mensajes presidenciales; el presidente ejecuta las
leyes, a condición de que sea en un cuadro estrictamente definido por el Congreso.
Ninguno de ellos está ni puede situarse por encima del otro ni invadirlo u obstruirlo.
Aunque el comportamiento de los grupos parlamentarios se ha ido modificando, el
Congreso no se ha caracterizado por la disciplina de partido o por alineamientos políticos automáticos. La libertad de voto ha sido total, y la cultura mayoritaria —según la
cual una mayoría debe dominar a una minoría— era inexistente en sus prácticas políticas. Lo que mueve la estructura institucional es un sistema bipartidista. La ausencia de
una mayoría presidencial y de la disciplina de partidos han obligado al presidente efectivamente a negociar, convencer y eventualmente hasta amenazar con el propósito de
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Parlamentarismo, presidencialismo y sistema mixto
obtener los votos que necesita en el Congreso. La influencia de la prensa, de los lobbies,
incluso de la opinión, se dirige fundamentalmente al voto de la ley. Las relaciones Legislativo-Ejecutivo son interdependientes y equilibradas. Existe una separación rígida u
orgánica de poderes entre el Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y la relación que se da
entre ellos supone la autonomía e independencia relativa de cada uno así como su equilibrio.
El presidente de la República (su vicepresidente) y los miembros del Congreso o
Asambleas Legislativas, son elegidos por el cuerpo electoral del país, a través del sufragio universal, para un período determinado, por lo que están investidos con la
representatividad que emana de los ciudadanos y sólo responden de su gestión ante
ellos.
AQUÍ FIGURA (2) DEL SISTEMA PRESIDENCIAL
Los elementos distintivos del sistema presidencial son, entonces, clara separación
del ejecutivo y del legislativo, relaciones equilibradas entre ambos, elección popular (indirecta) del Presidente y (directa) del Congreso, inamovilidad política del Presidente
durante su período de gobierno, no disolución del Congreso por parte del Presidente ni
responsabilidad política del presidente ante el Congreso y escasa disciplina partidaria.
No ocurre lo mismo en el presidencialismo latinoamericano.
El presidencialismo latinoamericano
En el presidencialismo latinoamericano hay diferencias sustanciales con respecto al
esquema anterior, tanto en el lugar preeminente asignado al presidente como por el
distinto tipo de sistema de partidos (multipartidistas), en lo relativo a la ingeniería política. Pero va más allá, porque los desafíos del presidencialismo en América Latina no se
reducen a la preponderancia presidencial, sino también están relacionados con el centralismo político, la legalidad usurpada y el déficit de ciudadanía, todo lo cual hace de
éstos, sistemas representativos cuestionables y democracias débiles y de resultados insuficientes.
Falta de ciudadanía
Cuando existe un déficit de derechos sociales y civiles no tienen cabida verdaderos ciudadanos. Un individuo que no tiene asegurados sus derechos sociales primarios, es decir, sus condiciones básicas de subsistencia, no es un ciudadano pleno porque no puede
ejercer sus derechos políticos. En la base de esa estructura latinoamericana de poder,
vaciada de contenidos, se encuentran individuos desprovistos de derechos sociales y
civiles. Cuando un individuo no tiene las posibilidades de alcanzar «las más elementales
capacidades, tales como las de vivir una vida larga y saludable, ser socialmente reconocido y disfrutar de un estándar de vida decente»,23 lo que no hay son auténticos ciudadanos. A decir de O’Donnell, sólo hemos conquistado una limitada y parcial implantación
de derechos civiles, los que, además, están poco extendidos para amplios segmentos de
las respectivas poblaciones; peor aún, en varios casos ha habido un retroceso en los
limitados derechos sociales que se habían logrado y, en parte por eso (con la excepción
de Costa Rica y Uruguay), el apoyo al régimen democrático es bajo y ha disminuido
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Ricardo Espinoza Toledo
durante los últimos años.24 Sin auténticos ciudadanos no hay democracia que resista el
embate sistemático de la falta de resultados en la función de gobernantes y representantes y más ofensiva y dañina se vuelve esa dupla destructiva de corrupción e impunidad.
Sub ciudadanos y muy deficiente Estado de derecho vulneran las bases de la legitimidad
política.
Predominio presidencial
La tradicional preponderancia del poder presidencial, es decir, el desequilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo, formal e informalmente, que opera en favor del
presidente de la República en América Latina, ha tenido dos efectos, igualmente contraproducentes: cuando el presidente tiene mayoría propia en el Congreso, toma todas las
decisiones sin incluir o considerar a sus adversarios, diluyendo, en la práctica, la división de poderes; cuando no la tiene, se muestra sistemáticamente indispuesto e incapaz
de negociar o construir acuerdos con la oposición política, a lo que sigue una actuación
por fuera de la Constitución.
Al excluirse por completo al congreso del proceso de toma de decisiones, los parlamentarios tiene pocos incentivos para asumir cualquier cosa que no sea una postura opositora
(sobre todo en lo que respecta a medidas de estabilización claramente impopulares). Sin
un acceso efectivo a la acción política a través del parlamento o los partidos políticos, a los
agentes sociales (sindicatos y sectores populares) no les queda otro recurso que llevar la
política a la calle.25
La combinación de sistemas partidistas de más de dos partidos, la presencia de
liderazgos anti partidos, con presidentes minoritarios en el Congreso, un electorado
(volátil) que desplaza sus preferencias electorales de unos partidos a otros y la falta de
integración social y de un desarrollo equilibrado vuelve al presidencialismo latinoamericano un sistema desprovisto de medios para ofrecer soluciones acordadas o propiamente políticas y eficaces. Según Manuel Alcántara, «el principal problema, no obstante, que
suscita el presidencialismo de cara a la aparición de crisis en la acción de gobierno
estriba en la “legitimidad paralela” que tienen los poderes Legislativo y Ejecutivo como
consecuencia del refrendo popular de ambos».26
Las desviaciones asambleístas del parlamentarismo y los excesos personalistas del
presidencialismo (como sucede en América Latina) están en la base de la construcción
de un tercer y reciente modelo, conocido como sistema mixto.
III. Sistema mixto o de fases alternativas
Desde el punto de vista constitucional, se puede hablar de un sistema mixto que, a fin de
garantizar representatividad, flexibilidad y eficacia, combina principios propios del sistema parlamentario, con principios del sistema presidencial. Para Maurice Duverger,
los conceptos de régimen parlamentario y régimen presidencial resultan insuficientes
para explicar las instituciones francesas establecidas en 1958-1962, al igual que las de
Finlandia, Portugal y Austria.27
En ese sentido, Sartori escribe:
186
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Parlamentarismo, presidencialismo y sistema mixto
[...] el semipresidencialismo francés ha evolucionado hasta convertirse en un verdadero
sistema mixto basado en una estructura flexible de autoridad dual, es decir, un Ejecutivo
bicéfalo, cuya «primera cabeza» cambia (oscila) cuando cambian las combinaciones de la
mayoría unificada; el presidente prevalece decisivamente sobre el primer ministro y la
Constitución que se aplica es la «material» (las convenciones constitucionales).28
Una de las características del sistema mixto es la separación de Jefe de Estado y
Jefe de Gobierno. El Jefe de Estado, presidente de la República, posee una legitimidad
propia, no es un cargo hereditario, ni únicamente simbólico como en la monarquía
parlamentaria; al igual que en el presidencialismo, es elegido popularmente con base en
el sufragio universal directo para un período fijo.29 En este sentido, adopta uno de los
principios propio del sistema presidencial: el Jefe de Estado se elige a través de elecciones universales y de manera directa. También introduce elementos distintivos del sistema parlamentario: por principio de cuentas, el Ejecutivo es bicéfalo, esto es, tiene un
Jefe de Estado separado y diferenciado de un Jefe de Gobierno, que surge, a su vez, del
Parlamento.
El carácter mixto del modelo se confirma en su modo de funcionamiento porque
puede operar como un sistema semipresidencial o como semiparlamentario:
semipresidencial, cuando el presidente dispone de una mayoría propia en la Cámara
Baja (o Asamblea Nacional); semiparlamentario, cuando la mayoría parlamentaria se
conforma con partidos opuestos al del presidente. Esta geometría política variable lo
convierte en un sistema de fases alternativas.
El presidente, garante institucional
Ese sistema se dota de un poder Ejecutivo fuerte, aunque bicéfalo, pero con un deliberado predominio del presidente de la República. Como el presidente de la República es
elegido por votación universal y directa, el Parlamento no lo puede destituir. Sin embargo, el presidente de la República sí puede disolver el Parlamento. Aquí la disolución es el
mecanismo a través del cual se pretende evitar el imperio de los partidos, así como dar
paso a la construcción de mayorías coherentes. Desde el momento en que el Presidente
goza de una legitimidad que le es propia, ganada a través de elecciones directas, y no
depende del Parlamento, el Parlamento no tiene la posibilidad de obstruir la función
presidencial.
El Presidente goza de cierta supremacía, porque se le reconoce como el garante del
funcionamiento regular de las instituciones, que significa, velar porque toda la estructura funcione sin obstrucciones. El arma de la disolución, atribuida al presidente, adquiere así su verdadera dimensión. El referéndum es también atribución suya.30 Hay, por
todo ello, cierta preeminencia constitucional del Presidente sobre la Asamblea Nacional.31 Contrariamente a los sistemas parlamentarios, el Jefe de Estado posee atribuciones políticas efectivas y eficaces. En esta dimensión, el sistema se acerca al modelo
presidencial.
Parlamento bicameral atenuado
El sistema mixto dispone de un parlamento bicameral: hay una Cámara alta y una
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
187
Ricardo Espinoza Toledo
Cámara baja. La Cámara baja es la Asamblea Nacional, equivalente al Congreso de los
Diputados en España o a la Cámara de los Comunes en Inglaterra. La Cámara alta es el
senado, que surge de procesos electorales, a diferencia del parlamentarismo Inglés, en el
que el senado no es elegido. Como sucede en los sistemas parlamentarios, el órgano legislativo fundamental es la Cámara Baja (Asamblea Nacional, en Francia).32 Entre sus facultades están la de votar la ley, controlar la autoridad del gobierno y crear gobiernos. En esta
parte del diseño, el esquema es idéntico al de los sistemas parlamentarios. El Senado juega
un rol secundario, no está en pie de igualdad con la Asamblea Nacional, pues no tiene
ninguna incidencia en la formación de gobiernos, y no puede ser disuelta.33
De este modo, el nuevo diseño equilibra el peso de la Asamblea con un Jefe de
Estado independiente del Parlamento, autónomo completamente. A diferencia de los
sistemas parlamentarios, el Jefe de Estado surge de elecciones; a diferencia de los presidenciales, se dota de un Jefe de Gobierno surgido del Parlamento. Contra el parlamentarismo extremo, en el cual el gobierno está subordinado a los partidos, se erige una institución presidencial lo suficientemente poderosa para meter orden en el funcionamiento
de las instituciones, lo cual tuvo como condición liberarla de la decisión y el interés de
los partidos políticos.34
AQUÍ FIGURA (3) DEL SISTEMA MIXTO
El Jefe de Estado designa al Jefe de Gobierno, formalmente, pero en la práctica es
un hombre perteneciente a la mayoría parlamentaria, así sea de partidos opuestos al
presidente. De otro modo, se obstruye la función. El gobierno (Primer Ministro y a sus
ministros) requiere de una mayoría para mantenerse en el cargo, y el Parlamento tiene
la facultad de censurarlo. La moción de censura presentada a iniciativa de miembros de
la oposición, se sujeta en su funcionamiento a los mismos límites que afecta el ejercicio
de la censura en los regímenes parlamentarios. En primer lugar, la ejerce la cámara Baja
(Asamblea Nacional) en forma exclusiva, como sucede en Gran Bretaña, España o Alemania. En segundo lugar, como sucede en Alemania y España, sólo el Primer Ministro
es susceptible de ser censurado (no el presidente). Y en tercer lugar; aunque la iniciativa
para la presentación de la moción de censura sea reconocida y regulada por una potestad al alcance de las minorías (la décima parte de los miembros de la Asamblea Nacional
puede presentarla) se requiere mayoría absoluta para aprobarla, como también sucede
en otros regímenes de parlamentarismo mayoritario.35
El Presidente, Jefe de Estado, constituye un poder unipersonal, elegido con base en
el sufragio universal, y en este sentido se parece a los sistemas presidenciales; el Parlamento, por su parte, es elegido, y el Primer Ministro, que surge de la Asamblea Nacional,
es quien nombra a sus ministros, en concordancia con los sistemas parlamentarios.
Todos los cargos de elección popular son reelegibles y se pueden acumular cargos. Su
sistema electoral es mayoritario, pero a diferencia del mayoritario Inglés, en Francia las
elecciones son a dos vueltas: si los candidatos no obtienen el 50% más uno de los votos
en la primera vuelta, los dos candidatos más votados se presentan a una segunda. Con
este mecanismo se busca cuidar que los candidatos triunfadores obtengan más del 50%
de los votos efectivos.
El sistema de partidos desempeña funciones fundamentales. Instituciones políticas
y partidos tienen una interacción que los transforma en dimensiones complementarias
y recíprocamente dependientes.36 El Parlamento y la presidencia de la República se
188
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Parlamentarismo, presidencialismo y sistema mixto
instauran y funcionan con el respaldo de las organizaciones políticas que les dan sustento social y les sirven de apoyo en el desarrollo de los programas de gobierno.
En el sistema mixto la división de poderes conoce un grado mayor de complejidad
que en sistemas parlamentario y presidencial, porque el órgano ejecutivo y el legislativo
están, al mismo tiempo, separados y unidos.
IV. Conclusión
La característica distintiva del sistema parlamentario es la capacidad del parlamento,
elegido por votación directa, de crear y destituir gobiernos, que se combina con el papel
meramente simbólico del jefe de Estado (puede recaer en la figura del rey como en
Inglaterra y España o en la del presidente de la República como en Italia y Alemania).
El sistema presidencial es la combinación de un presidente de la República elegido
con base en el sufragio universal (directo o casi directo), con un Congreso también
elegido popularmente, pero sin facultad de nombrar o destituir gobiernos:
En el sistema mixto, el Ejecutivo se divide en presidente de la República o jefe de Estado,
elegido por sufragio universal, y un primer ministro o jefe de gobierno, surgido del Parlamento, políticamente responsable ante el propio Parlamento, y un Parlamento jurídica y
políticamente responsable ante el Jefe de Estado.
Resumen
Sistema parlamentario o de legitimidad concentrada
La legitimidad se concentra en el Parlamento elegido popularmente; el Jefe del Estado
no es elegido por el pueblo y tiene poderes muy limitados (en algunos países monárquicos, el cargo es hereditario y recae en el monarca; en países republicanos, lo ejerce un
presidente elegido por una asamblea); Parlamento y gobierno tienen funciones políticas
separadas; el gobierno es políticamente responsable ante el Parlamento, aunque dispone de la cuestión de confianza y puede disolver el Parlamento; el Parlamento, a su vez,
puede censurar al gobierno y convocar a nuevas elecciones; el líder del partido o coalición que logra mayoría en el Parlamento se convierte en jefe del Gobierno (generalmente con el título de primer ministro).
Presidencialismo o doctrina de la doble legitimidad
Históricamente el régimen presidencial se creó con posterioridad al sistema parlamentario, se originó en Estados Unidos de América, y fue adoptado luego por casi todos los
países latinoamericanos, entre ellos México.
Tiene al menos dos grandes variantes:
1. El modelo estadounidense, un sistema de balances y contrapesos, combinado
con la división orgánica y colaboración de poderes; un presidente constitucional que es el Jefe del Estado y el titular del poder Ejecutivo, dispone del
veto; un Congreso organizado en dos Cámaras. el presidente designa, dirige
y despide libremente a los secretarios de Estado (llamados ministros, en alTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
189
Ricardo Espinoza Toledo
gunos países), sin mayor intervención del Congreso. Los poderes Ejecutivo y
Legislativo están claramente separados y son autónomos
2. El presidencialismo latinoamericano, en la forma se parece al esquema anterior, pero lo modifica esencialmente en la práctica tanto por el predominio
presidencial como por la falta de ciudadanía.
Sistema mixto o de fases alternativas
— El Poder Ejecutivo es compartido por un Jefe de Estado y el Primer Ministro.
— El Presidente, garante institucional, es Jefe de Estado. Surge de elecciones populares y su período en el cargo es fijo.
— El Primer Ministro, Jefe de Gobierno, y su gabinete surgen de la mayoría parlamentaria.
— Jefe de Gobierno y gabinete están sujetos al voto de confianza y/o al voto de censura, y en ambos casos requieren del apoyo de una mayoría parlamentaria.
— Tiene un Parlamento bicameral de poderes atenuados, que puede ser disuelto por
el Presidente de la República.
Lecturas ampliatorias
ALCÁNTARA, Manuel: «Los retos de la gobernabilidad democrática en América Latina», en Antonio Camou (compilador), Los desafíos de la gobernabilidad, Plaza y Valdés, México, 2001.
En la perspectiva teórica de Juan Linz y Arturo Valenzuela, este artículo considera al
presidencialismo, el multipartidismo y la deficiente participación política como los problemas centrales de América Latina.
DUVERGER, Maurice: Derecho constitucional e instituciones políticas, Ariel, Barcelona.
Un tratado sobre las distintas formas de organización del poder político y de su origen.
ESPINOZA TOLEDO, Ricardo: Sistemas parlamentario, presidencial y semipresidencial, IFE,
México, 1999.
Breve tratado acerca del origen, estructura y modo de funcionamiento de esos tres
modelos de organización del poder político.
LINZ, Juan J. y Arturo VALENZUELA (comps.), La crisis del presidencialismo. El caso de
Latinoamérica, Alianza Universidad, Madrid, 1998.
Análisis de distintos sistemas políticos presidenciales latinoamericanos para fundamentar
la pertinencia teórica, histórica y, sobre todo, política, del parlamentarismo en América
Latina.
NOHLEN, Dieter y Mario FERNÁNDEZ (editores), Presidencialismo versus parlamentarismo.
Instituciones y cambio político en América Latina, Nueva Sociedad, Caracas, 1998.
Los autores conciben a las presidencias latinoamericanas como promotoras y
propiciadoras de la democracia. Su hipótesis es lo que llaman la adaptación funcional
del presidencialismo.
O’DONNELL, Guillermo, Osvaldo LAZZETTA y J. VARGAS CULLELL: Democracia, desarrollo humano y ciudadanía: reflexiones sobre la calidad de la democracia en América Latina,
190
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Parlamentarismo, presidencialismo y sistema mixto
HomoSapiens-PNUD, Argentina, 2003.
Conjunto de reflexiones sobre el proceso de construcción de la democracia en América
Latina y los efectos políticos determinantes de la falta de ciudadanía para una democracia de baja calidad.
PLANAS, Pedro: Regímenes políticos contemporáneos, FCE, México, 1997.
Tratado sobre regímenes políticos europeos y latinoamericanos. El autor considera los
distintos presidencialismos latinoamericanos parcialmente parlamentarizados.
SARTORI, Giovanni: Ingeniería constitucional comparada, FCE, México, 1994.
Revisión de las características esenciales de los sistemas políticos contemporáneos y su
relación con las condiciones sociales en las que se construye.
(Footnotes)
1. La teoría de división de poderes, sus razones y objetivos, corresponde al pensamiento liberal
clásico y fue desarrollada por John Locke, en su Ensayo sobre el gobierno civil y por Montesquieu, en El
espíritu de las leyes. Sobre esto, puede verse el texto acerca de la División de poderes en este libro. Vale
la pena precisar, sin embargo, que tanto Locke como Montesquieu refieren una separación funcional
de poderes propia del parlamentarismo inglés.
2. Véase en este libro lo concerniente al concepto de sistema político.
3. La división orgánica del poder puesta en marcha por los fundadores de la República norteamericana tiene los mismos propósitos teorizados por Locke y Montesquieu, pero abandona la ruta de la
separación de funciones para adoptar una forma de división radical como es la de depositar las funciones ejecutiva y legislativa en órganos con legitimidad propia.
4. Silvano Tosi, Derecho parlamentario, Miguel Angel Porrúa y LVI Legislatura de la Cámara de
Diputados, México, 1996, pp. 20-21.
5. Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada, FCE, México, 1994, p. 116.
6. Una propuesta de clasificación de sistemas de partidos muy esclarecedora se encuentra en
Giovanni Sartori, Partidos y sistemas de partidos, Alianza Universidad, Madrid, 1987.
7. Al respecto, puede verse el texto sobre sistemas electorales y de partidos en este libro.
8. Maurice Duverger, Derecho constitucional e instituciones políticas, Ariel, Barcelona, p. 528. En
España, el Jefe de Estado está comprometido a guardar y hacer guardar la Constitución, al momento
de ser proclamado como rey por las Cortes generales.
9. Véase Pedro Aguirre y otros, Sistemas políticos. partidos y elecciones, Trazos/IETD, México, 1993,
p. 378.
10. El Parlamento tiene derecho a controlar el gobierno por medio de interpelaciones y a crear
comités de investigación y encuesta, sesiones informativas y otras medidas de control para conseguir
la información necesaria.
11. La Cámara baja en Inglaterra tiene 659 miembros y su mandato es de 5 años; el Congreso de los
Diputados en España está formado por 350 diputados y su mandato es de cuatro años; el Bundestag
alemán tiene 662 miembros y dura cuatro años; en Italia tiene 630 escaños y su período es de cinco
años. En Inglaterra se elige con base en el sistema (uninominal) mayoritario a una vuelta; en España
un sistema proporcional corregido; en Alemania un sistema mixto que evita la sub representación de
las fuerzas políticas y en Italia se aplica un sistema mixto con dominante mayoritario.
12. En España, el Senado (Cámara Alta) está compuesta por 208 senadores elegidos por cada una
de las provincias y la duración de su mandato es de cuatro años; el Bundesrat alemán tiene 68 miembros; el senado italiano consta de 325 miembros y la cámara alta inglesa (Lords) cuenta con más de
1200 escaños. Véase Maurice Duverger, op.cit, p. 533.
13. El senado tiene una función más secundaria, pues en última instancia se subordina a la voluntad de la mayoría de la Cámara baja. Su actividad se limita al derecho de iniciativa y al de deliberar
sobre los proyectos o proposiciones previamente aprobados por la Cámara baja., Duverger, op.cit., pp.
534-535.
14. Así, el debate en torno a la censura del Canciller en funciones resulta desplazado por el debate
sobre las calidades y opciones del posible sucesor. Expresión del parlamentarismo racionalizado, trata
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
191
Ricardo Espinoza Toledo
de evitar la unión de fuerzas extremas que son capaces de reunir votos para derrumbar al Canciller en
funciones, pero incapaces de nominar a un gobierno alternativo, véase Planas, op.cit., p. 238.
15. Silvano Tosi, op.cit., pp. 20-21
16. Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada, op.cit., p. 99.
17. Dieter Nohlen y Mario Fernández (editores), Presidencialismo versus parlamentarismo. Instituciones y cambio político en América Latina, Nueva Sociedad, Caracas, 1998, pp. 37-45.
18. Véase Olivier Duhamel, Doit Constitutionnel et Politique, Seuil, Paris, 1994, pp. 465-467.
19. Véase, Pedro Aguirre y otros, op.cit., p.170.
20. Puede verse, Oscar Martínez Peñate, «Parlamentarismo o Presidencialismo», Revista Acta Académica, Universidad Autónoma de Centro América, Número 20, Mayo, 1997, pp. 126-132.
21. Este procedimiento ha sido el objeto de una larga controversia jurídica. Los tribunales parecen
estimar que el veto de bolsillo entre dos suspensiones de períodos de un mismo Congreso, es inconstitucional; el presidente no puede utilizar la suspensión de trabajos del parlamento como si se tratara de
un fin de sesión. Véase Marie-France Toinet, La présidence américaine, Clefs politique, Montchrestien,
París, 1991, pp. 71 y 73 y Pedro Planas, op.cit., p. 444.
22. Como se dijo más arriba, el Congreso puede remover de sus cargos al Presidente, Vicepresidente y otros funcionarios federales, si se les halla culpables de traición, soborno u otros delitos. La
cámara de Representantes vota los cargos. El Senado los enjuicia en sesión presidida por el presidente
de la suprema Corte con el voto conforme de 2/3 de sus miembros, escribe Pedro Planas, op.cit., p. 444.
Esta es una medida radical en desuso, cuya existencia es sin embargo importante para disuadir cualquier pretensión autoritaria, dictatorial o simplemente inconstitucional.
23. O’Donnell, Guillermo, Osvaldo Lazzetta y J. Vargas Cullell, Democracia, desarrollo humano y
ciudadanía: reflexiones sobre la calidad de la democracia en América Latina, HomoSapiens-PNUD, Argentina, 2003, p. 31.
24. Idem., p. 95.
25. Véase John Walton, «Debt, protest and the estate in Latin America», en Susan Eckstein (ed.),
Power and popular protest. Latin American social movements, Berkeley y Los Angeles, U. California P.,
1989, pp. 299-328, citado por Catherine M. Conaghan, «Partidos débiles, políticos “indecisos” y tensión
institucional: el presidencialismo en Ecuador, 1979-1988», en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (comps.),
La crisis del presidencialismo. El caso de Latinoamérica, Alianza Universidad, Madrid, 1998, pp. 274-275.
26. «Los retos de la gobernabilidad democrática en América Latina», en Antonio Camou (compilador),
Los desafíos de la gobernabilidad, Plaza y Valdés, México, 2001, p. 182. Es importante esta afirmación,
pues esta tesis había sido sostenida desde los años noventa por Linz y Valenzuela, op.cit.
27. El texto de referencia sigue siendo Maurice Duverger (dir.), Les Régimes semi-présidentiels,
PUF, París, 1986.
28. Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada, op.cit., p. 140.
29. En Francia, originalmente el período presidencial era de siete años; luego de una reforma constitucional llevada a cabo en el año 2000, es de cinco, reelegible, desde luego. Sobre sus alcances, véase
«La nouvelle Ve République», Pouvoirs, Seuil, París, No. 99, 2001.
30. El referéndum solo puede ser en torno a iniciativas de ley, a proyectos sobre la organización de
los poderes públicos, a asuntos relativos a la unión europea o a la ratificación de tratados que, sin
contravenir la Constitución, van a tener una incidencia directa en el funcionamiento de las instituciones.
31. En las dos ocasiones en las que François Miterrand conquistó la Presidencia de la República,
en 1981, la primera vez, y 1988 la segunda, disolvió la Asamblea Nacional, y lo hizo en razón de que en
las elecciones intermedias anteriores la mayoría de escaños habían sido ganados por la coalición de la
derecha moderada. En consecuencia, cuando Miterrand gana las elecciones presidenciales en las dos
ocasiones, su primer acto de gobierno es disolver la Cámara baja y convocar a nuevas elecciones, con
lo que logra obtener una mayoría propia en la Asamblea Nacional.
32. La Asamblea Nacional tiene 577 Diputados; formalmente, su mandato es de cinco años, pero
en la realidad casi nunca los ha podido cumplir, asunto común a países en los cuales el Parlamento
puede ser disuelto.
33. El Senado francés tiene 321 miembros, su mandato es de nueve años, pero se renueva por
tercios cada tres; se elige con base en el voto indirecto (a través de grandes electores), a dos vueltas.
34. Véase Jacques Julliard, La Quatriéme Republique, Calmann-Lévy, París, 1980 y François Borella,
Les partis politiques dans la France d’aujourd’hui, Editions du Seuil, París, 1990.
35. Véase Pedro Planas, op.cit., p. 320.
36. Véase Olivier Duhamel, La gauche et la Véme Republique, PUF, París, 1980, pp. 30 y ss., e Yves
Meny, Le systeme politique français, Montchrestien, París, Francia, 1991.
192
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
10
PARTIDOS POLÍTICOS, SISTEMAS ELECTORALES
Y SISTEMAS DE PARTIDOS
Manuel Larrosa Haro
En el marco del constitucionalismo democrático, la organización de elecciones populares realizadas en forma periódica, libre e ininterrumpida son el mecanismo político que
posibilita el ejercicio legítimo del poder político entre las diversas fuerzas partidistas; de
aquí que la relación que existe entre democracia como forma de gobierno, partidos
políticos y elecciones sea sumamente estrecha.
El triángulo formado por las elecciones democráticas, los sistemas o regímenes electorales y los sistemas de partidos se encuentra así indisolublemente presente en la historia de la democracia moderna (de los siglos XVIII-XIX en adelante), que constituye, junto
con la creación de los derechos civiles y políticos del ciudadano, la piedra angular de la
forma de funcionamiento del gobierno democrático.
Las formas de elección y de asignación de los cargos políticos que se ponen a disputa en las elecciones constitucionales varían de un país a otro, dependiendo del tipo de
régimen político de cada uno. Dentro de la variedad de sistemas democráticos existentes
se encuentran actualmente tres modalidades básicas: los sistemas parlamentarios, los
presidenciales y los semipresidenciales.1 En cada uno de ellos la presencia y participación de los partidos políticos en la lucha por el poder político se da en el marco de un
tipo específico de sistema electoral (ya sea de mayoría relativa, absoluta o especial; de
representación proporcional, o bien, mixto); y en todos los casos, la lucha político-electoral se produce fundamentalmente en la arena del sistema de partidos.2 Por ello el
importante papel que los comicios ocupan en la conformación de los sistemas políticos
democráticos resultaría difícil de explicar sin tomar en cuenta su vínculo con los sistemas electorales y de partidos.
El título del capítulo indica el orden que seguirá la exposición del tema: primero, se
analiza a los partidos políticos como unidades de organización política y su papel en el
contexto de los sistemas democráticos; después se abordan los regímenes electorales o
sistemas electorales, como conjuntos de reglas, procedimientos y formas de asignación
para el reparto de los cargos de elección popular; por último, se estudia a los sistemas de
partidos, en tanto resultado de las relaciones que se establecen entre éstos institutos
políticos en la competencia electoral, y en el marco de funcionamiento de los sistemas
electorales.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
193
Manuel Larrosa Haro
En todos los sistemas políticos democráticos la disputa por el poder se da sobre la
base de un sistema de partidos y en el marco de un sistema electoral específico, cuyo
diseño varía en cada país. Cada sociedad de acuerdo a su experiencia histórica ha decidido en el tiempo y construido en la práctica, qué tipo de partidos políticos tiene, qué
sistema electoral le es más funcional de acuerdo a su desarrollo político-electoral y cuál
sistema de partidos le funciona mejor en la disputa por el poder y la formación de
gobierno.
Por otra parte, los problemas que atañen a los sistemas electorales y de partidos son
simultáneamente problemas sobre el poder y sobre la concepción de la sociedad y la
democracia.
La influencia de los sistemas electorales en los sistemas de partidos tiene carácter
recíproco: los sistemas electorales inciden en la configuración de los sistemas de partidos e, inversamente, son impactados por la correlación de fuerzas políticas, las estrategias partidistas y las condiciones sociales.
I. Los partidos políticos como unidades de análisis3
El término partido remite etimológicamente desde el latín al verbo partire, que significa
dividir, y deriva de la palabra parte. El concepto partido entró en el vocabulario de la
política en el siglo XVII, y evolucionó durante la siguiente centuria. Los partidos políticos
se organizaron a partir del siglo XIX, porque a partir de ese momento la renovación de
los poderes requirió en forma regular de las elecciones populares y la actuación de los
grupos parlamentarios a través de comités electorales; también la entrada de grupos
sociales antes excluidos de la participación política hicieron necesaria la creación de
nuevas formas de asociación y expresión política, entre las que destaca la propia figura
de los partidos.4
Un partido político es parte de un sistema político, y por ende a un sistema de
partidos que corresponda a ese sistema político (sin embargo no podemos dejar de señalar que existen sistemas políticos sin partidos, es decir, sin sistema de partidos, y que hay
otros que los tienen pero donde la disputa por el poder se da en otro ámbito, como en el
caso de los sistemas de partido único).5
El partido político, como unidad de análisis, requiere ser estudiado en su contexto
histórico y político, ya que todo partido es el resultado de la expresión de los intereses y
la ideología de un sector específico de la sociedad, que pretende generalizarse y hacerse
mayoritario en ella. Por lo tanto, para entender a un partido político en particular, resulta necesario conocer su circunstancia fundacional y la de sus contendientes; de otra
manera no sería posible comprender la dinámica propia de tal partido. Pensemos, en el
caso de México, por ejemplo, conocer y entender la formación del Partido de Acción
Nacional en 1939 y del la del Partido de la Revolución Democrática en 1989, significaría
recorrer la historia política de México en ese periodo y contextualizar la relación de esos
partidos con la del Partido Nacional Revolucionario de 1929, con el Partido de Revolución Mexicana de 1938 y con la del Partido Revolucionario Institucional de 1946.
Los partidos políticos surgieron, como expresión de luchas políticas en las que una
parte de los contendientes se agrupa, se diferencia de otros, e intenta ganar representación política.
Entre los primeros estudiosos sistemáticos de los partidos políticos destacan los clá194
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Partidos políticos, sistemas electorales y sistemas de partidos
sicos Edmund Burke, Mosei Ostrogorski, Robert Michels y Max Weber (entre otros). De
ellos se recuperan aquí algunas definiciones y perspectivas ampliamente reconocidas sobre los que son y hacen los partidos políticos en los sistemas políticos democráticos.
Según la definición de Burke,
Un partido es un cuerpo de hombres unidos para promocionar por medio de la unión de
sus esfuerzos el interés nacional sobre la base de un principio concreto respecto del cual
todos se muestran de acuerdo (una opinión organizada).6
Un partido es una institución que: a) busca influencia en el seno de un Estado, a
menudo intentando ocupar posiciones en el gobierno; y b) puesto que normalmente
defiende más de un único interés social, intenta, hasta cierto punto, agregar intereses.
Como institución requiere organización formal y procedimientos para regir la conducta
de sus miembros.
Por su parte, Ostrogorski señaló en su libro clásico Democracy and the Organization
of Political Parties7 (publicado en inglés en 1902) que los partidos políticos pasan rápidamente de su vocación democrática de constructores de mayorías a convertir «la unidad
del partido como la preocupación suprema», proceso en el que se instalan los cuadros
profesionales en el domino de la organización alejándola de ideales democratizadores.
Este último aspecto, el carácter oligárquico en los partidos, fue desarrollado ampliamente por Michels8 en 1911, en su célebre obra Los partidos políticos. Un estudio
sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna.
A principios del siglo XX, Weber9 dio continuidad a los primeros estudios de Burke,
Ostrogorski y Michels sobre los partidos, y señaló que:
Llamamos partidos a las formas de «socialización» que descansando en un reclutamiento
(formalmente) libre, tienen como fin proporcionar poder a sus dirigentes dentro de una
asociación y otorgar por ese medio a sus miembros activos determinadas probabilidades
ideales o materiales (la realización de fines objetivos o el logro de ventajas personales o
ambas cosas). Pueden ser formas de socialización efímeras o de cierta duración, y aparecer como asociaciones de toda clase y forma: séquitos carismáticos, servidumbres tradicionales y adeptos racionales (racionales con arreglo a fines, racionales con arreglo a valores, según una concepción del mundo). El acento de su orientación puede inclinarse más
hacia intereses personales o más hacia fines objetivos. Prácticamente pueden dirigirse,
oficialmente o de hecho, de un modo exclusivo al logro de poder para el jefe y la ocupación
de los puestos administrativos en beneficio de sus propios cuadros (partido de patronazgo) o pueden estar dirigidos predominantemente y de modo consciente por intereses de
estamentos o clases (partidos estamentales y clasistas), por fines objetivos concretos o por
principios abstractos (partidos ideológicos = concepciones del mundo). La conquista de
los puestos administrativos a favor de sus miembros suele ser por lo menos un fin accesorio y los «programas» objetivos no es raro que sólo sean medio de reclutamiento para los
que están fuera.10
Por su lado, el sociólogo y politólogo francés Maurice Duverger11 precisó a mediados del siglo XX (tomando en cuenta los aportes de los autores referidos) que el origen de
los partidos políticos está ligado a dos fenómenos de primera magnitud: los grupos
parlamentarios y los comités electorales, y que: «... basta con que una coordinación
permanente se establezca entre éstos y que lazos regulares los unan a aquéllos, para que
nos encontremos frente a un verdadero partido».12
Siguiendo a Duverger, se puede afirmar que:
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
195
Manuel Larrosa Haro
1. Los partidos políticos en su sentido moderno vienen de la segunda mitad del
siglo XIX.
2. En la gran mayoría de los casos los partidos están ligados a la realización periódica de elecciones y a la convocatoria a los electores para votar (es importante
señalar que hay partidos no electorales).
3. El número y diversidad de partidos políticos conforman distintas modalidades
de competencia electoral entre ellos.
4. La forma (fórmula) en la que los puestos de elección se asignan a partir de la
votación determina las formas de contienda y las modalidades de conformación
de los gobiernos y las asambleas de representantes (parlamentos y congresos).
5. Los partidos políticos son organizaciones que tienen una historia propia.
6. Esa historia los ha hecho relacionarse con partes concomitantes del sistema
político.
Por su lado, desde la ciencia política italiana, Giovanni Sartori13 señaló a mediados
de la década de los setenta del siglo XX que:
[..] los partidos dan algo que no puede brindar ninguna encuesta y ninguna máquina,
transmiten unas exigencias respaldadas por una presión... los partidos no sólo expresan,
también canalizan, organizan la caótica voluntad pública... los partidos también forman y
manipulan la opinión.14
De acuerdo con autores clásicos como Burke y Ostrogorski y contemporáneos como
Duverger y Sartori, los partidos políticos tienen funciones tanto de representación como
de ejercicio del poder. La primera incluye la articulación de demandas ciudadanas y la
socialización, integración, movilización y reclutamiento de individuos en torno a las
ideologías de los propios partidos. La segunda involucra la formulación de programas y
políticas, en su caso la formación de gobierno y la selección de personal dirigente; en
algunos casos, los partidos ejercen el papel de opositores y funcionan como contrapeso
crítico del partido que encabeza el gobierno.
Para responder a la pregunta ¿qué es un partido político?, puede decirse: en lo
fundamental, el partido político es el instrumento con el que los ciudadanos se hacen
constructores del gobierno democrático desde finales del siglo XVIII y comienzos del XIX,
ya que el Estado de partidos tiene como componentes básicos: a la figura del ciudadanoelector (sujeto), al sufragio universal (como derecho) y a los partidos políticos (como
instituciones);15 ello es así por el lugar central que los partidos ocupan en el proceso de
integración de los órganos de representación y de gobierno; también por sus funciones
de intermediación entre Estado y sociedad. En este sentido, los partidos políticos se
constituyen en el vehículo más frecuente como aglutinadores de los intereses sociales
que son puestos en juego, en la contienda por el poder político-electoral. Escenario en el
que proponen programas e ideologías a los ciudadanos, articulan los intereses sociales
con finalidades estrictamente políticas para el funcionamiento y la legitimación del sistema político, y más en concreto, permiten la formación de gobiernos, tarea que les
corresponde realizar en los sistemas democráticos modernos.
En conclusión, hay aspectos comunes a los partidos políticos: todos ellos son insti-
196
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Partidos políticos, sistemas electorales y sistemas de partidos
tuciones y organizaciones que comparten los objetivos de acceder, ejercer y mantener el
poder político. A partir de las dinámicas que desarrollan en el campo de la competencia
electoral configuran los diversos sistemas de partidos. Al ser parte de un sistema más
amplio: el de su respectivo sistema político, se ajustan y disciplinan a los procedimientos del sistema electoral que les corresponde constitucionalmente, para formar un sistema de partidos específico.
II. Los sistemas electorales
Tanto en el lenguaje político como en el científico suelen emplearse como sinónimos los
conceptos de sistema electoral, derecho electoral, régimen electoral, e incluso, ley electoral.
Estos conceptos han adquirido tres sentidos a lo largo del tiempo, como señala Dieter
Nohlen:16
Es necesario distinguir las siguientes relaciones entre esos conceptos y sentidos: el concepto de régimen electoral corresponde por sobre todo al sentido amplio, abarca todos los
fenómenos relacionados con la elección. El concepto derecho electoral, por su parte, se
refiere a todo lo regulado por la ley en relación con las elecciones, es decir, cumple con el
sentido amplio, o se refiere al sufragio en cuanto a las condiciones para poder participar
en las elecciones y a la configuración de este derecho de participación. En tercer lugar, el
concepto de sistema electoral se refiere al principio de representación que subyace al procedimiento de la elección, y al procedimiento mismo, por medio del cual los electores expresan
su voluntad política en votos que a su vez se convierten en escaños o poder público.17
Así, podemos convenir en que el sistema electoral es, en su más simple definición:
El mecanismo para convertir votos en escaños como culminación de un proceso electoral.
En todo acto electoral se plantea el problema de traducir las voluntades políticas de los
electores plasmadas en los votos que han depositado en las urnas, en la asignación de los
cargos de naturaleza representativa que están en disputa (unipersonales o colectivos). Esta
operación es indispensable en los regímenes democráticos cuyos gobernantes se designan
por medio de la expresión volitiva de los ciudadanos electoralmente expresada. Los procedimientos para realizar esta conversión en sentido restringido son los ‘sistemas electorales’ y
suelen ser de muy diversa naturaleza, aunque pueden ser reducidos a dos fundamentales: el
mayoritario y el proporcional.18
Los sistemas electorales constan también de reglas y procedimientos que incluyen
criterios y el uso de fórmulas aplicables al reparto del poder que tratan de establecer
respuestas a cuestiones fundamentales para el ciudadano, como las siguientes: ¿Quiénes pueden votar? ¿Quiénes pueden ser votados? ¿Qué puestos se eligen? ¿Cuándo se
vota? ¿Qué partidos pueden participar? ¿Quién financia a los partidos políticos?; y también a cuestiones de carácter técnico, que interesan más bien a los partidos políticos y
los especialistas, como son: ¿Cuántas curules se eligen por distrito y circunscripción?
¿Cada cuánto tiempo se modifica la demarcación electoral? ¿Cómo se trazan las demarcaciones? ¿Quién organiza las elecciones? ¿Qué tipos de financiamiento pueden existir?
¿Cómo se puede hacer una campaña? ¿Cuánto dura una campaña? ¿Cuánto puede costar una campaña? ¿De cuánto tiempo pueden disponer los partidos en los medios de
comunicación? ¿Cómo deben contarse los sufragios? ¿Quién gana la elección? ¿Qué
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
197
Manuel Larrosa Haro
fórmula de asignación se debe aplicar para el reparto de escaños y curules? ¿Quién
resuelve los conflictos electorales? ¿Qué sanciones se aplican a los infractores de la
normatividad electoral?, entre muchas otras.
Actualmente se puede distinguir tres tipos básicos de sistemas electorales: entendidos como mecanismos y procedimientos de conformación de la representación:
a) Los de mayoría (relativa o simple, especial y absoluta),19 que facilitan el logro de
mayorías partidarias en la composición de las Asambleas (Congresos o Parlamentos) y hacen posible la integración del poder Ejecutivo de forma sencilla y
rápida;
b) Los de representación proporcional,20 que procuran integrar los parlamentos o
cámaras con una representación lo más pura posible de las diversas tendencias
políticas presentes en el cuerpo ciudadano; «los votos se transforman en curules
y escaños según alguna proporción, ésta varía desde una correspondencia casi
perfecta (pura) hasta una muy imperfecta, es decir muy desproporcionada»;21 y
c) Los sistemas mixtos, que combinan la integración de los órganos de representación mediante sistemas de mayoría con la representación proporcional.
II.1. Los sistemas de mayoría
El sistema de mayoría relativa, nacido en Inglaterra, es el más antiguo y sencillo de los
sistemas electorales. Es aquél en que existen distritos o circunscripciones uninominales,
en que varios candidatos se disputan un único cargo electivo: el candidato que logra más
votos obtiene el puesto, bastando un voto de diferencia para triunfar. Los objetivos básicos de este sistema son: facilitar la formación de mayorías en el Legislativo, y —cuando
se trata de sistemas presidenciales— la definición rápida y clara de un triunfador para
ocupar el poder Ejecutivo. Este sistema fomenta la desproporcionalidad entre votos y
escaños. En efecto, en cada distrito o circunscripción, de todos los partidos políticos que
compiten, muchos obtienen votación, pero solamente uno gana el puesto en disputa.
Por ello, este sistema tiende a favorecer a los partidos grandes y ganadores, y a limitar o
de plano relegar a los partidos pequeños, ya que se producen desproporciones significativas entre los porcentajes de votos obtenidos y el de los escaños ocupados en desventaja
de las fuerzas minoritarias. En los hechos, el sistema de mayoría puede dar el control del
poder legislativo y/o del poder Ejecutivo a la fracción más numerosa del electorado, aun
cuando ésta no sea la mayoría absoluta, y en el caso extremo cuando sea la minoría más
grande; algunos estudiosos llaman a las distorsiones que produce el sistema mayoritario
como «ley del sesgo» o «efecto mecánico» del sistema de mayoría (ya sea simple o
ballotage).22 Esto se debe a que en el sistema de mayoría los votos por los candidatos
derrotados se «pierden», es decir, no se traducen en ningún tipo de representación política, distorsionando la proporción entre votos/curules, con lo que se castiga a los partidos más débiles y se premia a los más fuertes. Para entender cabalmente el efecto de la
«ley del sesgo» o «efecto mecánico» del sistema de mayoría, es necesario estudiarlo en el
contexto de los llamados sistemas mixtos con dominante mayoritario. En estos casos las
operaciones matemáticas de las fórmulas combinadas permiten mostrar con claridad
cómo los partidos más grandes y más votados obtienen siempre una parte adicional de
curules de lo que les correspondería de acuerdo a su desempeño electoral, en detrimento
198
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Partidos políticos, sistemas electorales y sistemas de partidos
de los partidos más pequeños y menos votados.23
II.2. Los sistemas de mayoría absoluta (y la segunda vuelta o ballotage)
El sistema electoral de mayoría absoluta establece que para triunfar es necesario alcanzar
como mínimo la mitad más uno de los votos (50 + 1). Por lo que en un principio no es
indispensable la segunda vuelta electoral. Originado en Francia en el siglo XIX, es un método para producir mayorías absolutas en elecciones generalmente uninominales. Se conoce a este sistema también por su nombre francés de ballotage (del francés ballot, voto).24
El sistema de ballotage está estrechamente vinculado a sistemas electorales con
segundas vueltas. Si ningún candidato obtiene la mayoría absoluta en una primera vuelta electoral, se realiza entonces una segunda vuelta en la que usualmente se restringe el
número de candidatos a los dos más votados en la primera vuelta. De esta forma, en la
segunda vuelta alguno de los candidatos tendrá, por simples razones aritméticas, la
mayoría absoluta de los votos válidos y —teóricamente— la legitimidad política necesaria para gobernar. Francia es el país que prototípicamente ha venido utilizando este
sistema para la elección de presidente. En Europa, la aplican algunos países de régimen
parlamentario, donde el líder de la fracción mayoritaria en el parlamento se convierte
en primer ministro; entre ellos se encuentran, Finlandia, Islandia, Portugal y Turquía.
Sin embargo, algunos países con sistema parlamentario que la habían adoptado durante la segunda mitad del siglo XIX, la abandonaron hacia principios de del siglo XX, generalmente para reemplazarla por la representación proporcional: Bélgica, España, Holanda, Suiza, Alemania Italia y Noruega. Varios países ex-comunistas aplican la segunda
vuelta: Albania, Armenia, Bulgaria, Polonia, Yugoslavia, entre otros. También países
africanos aplican el sistema de segunda vuelta: Chad, Congo, Egipto, Madagascar, Togo,
Senegal, entre otros.
En las últimas décadas del siglo XX fue adoptada por varios países latinoamericanos, el primero de ellos fue Costa Rica en 1949, le siguieron Brasil, Chile, Colombia,
Guatemala, El Salvador, Haití, Nicaragua, Perú, República Dominicana y Uruguay; en
Haití, por ejemplo, se utiliza la segunda vuelta, además, para la elección del Legislativo.
El sistema de mayoría absoluta (con segunda vuelta) es un sistema complejo y al
igual que el de mayoría simple, también es criticado porque sobrerrepresenta
electoralmente a los partidos políticos más votados y subrepresenta a los partidos menos votados.
II.3. Los sistemas de mayoría especial
Existen otros sistemas que también prevén la segunda vuelta electoral, pero sin requerir
mayorías absolutas. Son los llamados sistemas de mayoría especial, desarrollados en las
últimas décadas del siglo XX. En algunos de ellos, para triunfar en la primera vuelta sólo
se requiere alcanzar el porcentaje predeterminado de los votos que establezca la legislación electoral (derecho electoral), como por ejemplo 40 por ciento ó 45%; y a veces con
una diferencia predeterminada entre el candidato o partido más votado y su más inmediato seguidor que puede variar entre 10 y 15 puntos porcentuales de la votación. De no
lograr ningún partido o candidato estos porcentajes y/o diferencias, se realiza entonces
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
199
Manuel Larrosa Haro
una segunda vuelta, en la que generalmente —aunque no siempre— la participación se
limita a los dos candidatos más votados en la primera. El sistema de mayoría especial es
utilizado para elegir presidente en varios países latinoamericanos: Argentina, Costa Rica
y Ecuador. En México, se le utilizó en el Estado de San Luis Potosí para la elección de
ayuntamientos entre 1995 y 1998.25
Una variante adicional es el sistema utilizado en Francia para elegir diputados:
para triunfar en la primera vuelta, se requiere la mayoría absoluta; si no se logra, todos
los candidatos que hayan superado un porcentaje predeterminado en la primera oportunidad pueden pasar a la segunda vuelta (en Francia el porcentaje requerido es 12.5 por
ciento de la votación total).
II.4. Los sistemas de representación proporcional
La esencia del sistema de representación proporcional descansa en el principio de que
todo cuerpo legislativo (parlamento, congreso o asamblea) debe dar cabida a todas las
ideas, intereses y necesidades de la sociedad. Trata de que la elección popular permita
que se exprese la mayor parte de voluntad de los grupos sociales. De hecho, el origen de
la representación proporcional como principio de elección que fundamenta un sistema
electoral (y que no hay que confundir con las consecuencias electorales que puede producir, como es el de mayor proporcionalidad entre votos y escaños conseguidos), comenzó a afirmarse en estados étnicamente no homogéneos con el objeto de proteger
electoralmente a las minorías.26
Muchos años después de la propuesta de la formulación que hizo C. Cristopher, la
representación proporcional fue aplicada por primera vez en Bélgica en 1899, para intentar reducir la sobre y la subrepresentación electoral producida por los diversos sistemas de mayoría en la integración de los órganos legislativos.
En este sistema electoral los candidatos no se presentan en forma individual y aislados, sino integrados en una lista única de candidaturas presentada por cada partido,
de manera que estos pueden obtener escaños a pesar de que no hayan logrado conseguir
la mayoría absoluta o una mayoría relativa, basta conseguir un porcentaje mínimo de
votación (al que se llama barrera electoral o umbral electoral) previamente determinado y
establecido por la ley electoral, que puede ser entre el 2% y el 5% de la votación total
emitida) para obtener puestos de representación; otra modalidad que no contempla
ninguna barrera o umbral electoral, es el de la representación proporcional pura, método en el que todos ganan.
Entre más escaños (puestos) se asignen a una división electoral (distrito, circunscripción, unidad territorial, etc.), más proporcional será la representación obtenida.
Típicamente la representación proporcional (RP) se aplica en circunscripciones
plurinominales, en las que cada partido presenta una lista de candidatos, ésta puede ser
«cerrada»(el partido la elabora sin posibilidades de que el electora la modifique) o «abierta» (en la que el ciudadano puede intervenir en el orden se selección de los candidatos
según su preferencia).27 Al tenor del resultado de la votación, se asigna a cada partido
tantos representantes —extraídos en orden descendente de su propia lista— como correspondan a su porcentaje de votos en cada circunscripción, tendiendo a hacer coincidir
el porcentaje de escaños conquistados con el porcentaje de votos populares obtenido. Existen varias fórmulas matemáticas para aproximarse a la proporcionalidad en la opera200
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Partidos políticos, sistemas electorales y sistemas de partidos
ción de convertir votos en puestos. La más conocida es la de «cociente electoral» o «cociente natural», en donde el dividendo es el total de votos válidos de un partido y el
divisor el número de escaños por repartirse; conforme al cociente natural, es decir, la
cifra repartidora, se adjudica a cada lista de partido un puesto por cada vez que el cociente este contenido en el número de votos. Además de ésta existen otras formas de
hacer las estimaciones, como el método D´Hondt, Hare, Niemayer, etc. Los nombres de
estas fórmulas o métodos de reparto corresponden a los apellidos de los actuarios o
matemáticos que los han inventado a lo largo del tiempo, y básicamente lo que se proponen es lograr un reparto de puestos que aproxime lo más posible la proporción de ellos
con la proporción de votos obtenidos.28
Es usual que, para tener derecho a la asignación de escaños, en algunos sistemas
electorales se exija a los partidos políticos sobrepasar un porcentaje mínimo de votación
(denominado «umbral» o barrera electoral) con el propósito de definir cuáles partidos
tienen derecho a entrar en el reparto de los puestos legislativos. Por ejemplo, en España
el umbral es de 3%; en Alemania, de 5%; y en México, de 2% de la votación nacional.
Para llevar acabo el reparto de puestos entre los partidos políticos que rebasaron la
barrera, se utiliza una tabla distribuidora que asigna el número de cargos de acuerdo
con la votación obtenida.
El diseño de la representación proporcional fue en gran medida una respuesta política al llamado «efecto del sesgo» de los sistemas de mayoría.29 Su objetivo es establecer relaciones de proporcionalidad lo más exacta posible entre votos y escaños, y así
procurar que las diversas tendencias políticas presentes en el electorado se vean fielmente reflejadas en el órgano que se quiere integrar. Sin embargo, existen variantes en
cuanto a la proporcionalidad entre votos y escaños que realmente se logra. Según Sartori:
«... si bien es cierto que en todos los sistemas proporcionales los votos se transforman en
curules según “alguna” proporción, ésta varía desde una correspondencia casi perfecta
hasta una muy imperfecta, es decir, muy desproporcionada».30
Por otro lado, es también un sistema criticado. Entre los efectos negativos que se le
atribuyen se encuentran los siguientes:
1. La relación directamente proporcional entre votos y representación tiende a
producir proliferación de partidos políticos, ya que éstos pueden acceder a los
órganos legislativos con relativa facilidad, sobre todo si la legislación electoral
establece un porcentaje pequeño o bajo tanto para mantener como para participar en el reparto de puestos de proporcionalidad.
2. Como consecuencia de lo anterior, tiende a dificultarse que un solo partido
obtenga mayoría absoluta en el Legislativo; esto lleva a la necesidad de formar
alianzas políticas en el Legislativo, que suelen ser inestables.
3. Su carácter oligárquico, ya que son las dirigencias partidarias quienes deciden
el orden de las listas de candidatos (cuando se trata de sistemas electorales de
lista «cerrada»).
4. Se pierde la vinculación personal entre electorado y representante (posibilitada
por los sistemas de mayoría en distritos uninominales), y en cambio, se refuerza
la relación ideológica entre elector y partido.
El sistema de representación proporcional es bastante frecuente como método de
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
201
Manuel Larrosa Haro
elección de legislativos en Europa occidental y en América Latina.
Por otro lado, la aplicación de la representación pura que se aplicó a principios del
siglo XX en la Alemania de Weimar, y que fue utilizada por primera vez en Baden, hoy
día ya no se utiliza más. Los casos de los Países Bajos e Israel (dadas su reducida extensión territorial, con circunscripción única) se aproximan a formas «puras» de la RP, sin
llegar a ser absoluta.
AQUÍ CUADROS 1, 2, 3
II.5. Los sistemas mixtos
Los sistemas electorales mixtos se utilizan para la elección de cuerpos colegiados, tratando de compensar las ventajas y desventajas de los sistemas de mayoría y de representación
proporcional. Por lo general, los sistemas mixtos se basan en la elección de una parte de
los legisladores por el sistema de mayoría relativa en distritos uninominales, y de otra
parte por representación proporcional en circunscripciones plurinominales. Para clasificar como «mixto» a un sistema electoral parece acertada la idea de Sartori que dice:
Hay que indicar, sin embargo, que a menudo se aplica erróneamente este concepto. Por
ejemplo, si se tiene un parlamento bicameral cuyas cámara alta y baja son elegidas con
sistemas diferentes, esto no nos da un sistema mixto. Únicamente los que eligen una misma cámara combinando criterios de proporcionalidad y de pluralidad [mayoría relativa]
son verdaderos sistemas de este tipo.31
Entre los países que tienen sistemas mixtos destacan: la República Federal de Alemania (el primer país en utilizarlo, en 1949); México (desde 1979 para integrar la Cámara de Diputados federal, los Congresos de las entidades federativas, y desde 1994 para la
integración del Senado), Japón e Italia (ambos desde 1994), entre otros.
En síntesis, una tipología para los sistemas de mayoría, representación proporcional y mixtos que resulta de estas definiciones y conceptualizaciones generales, se resume así:
AQUÍ CUADRO 4
Finalmente, podemos señalar que, en el marco de los estados de Derecho, las funciones políticas de todo sistema electoral cobran sentido ya que hacen posibles entre
otras cosas, la legitimidad de la integración del poder político (órganos constitucionales); la representación de los ciudadanos; y el reclutamiento de las élites políticas (a través de las elecciones); mientras que los elementos técnicos o funcionales básicos de los
sistemas electorales son: los modos de escrutinio o formulas electorales (mayoría: simple o relativa y absoluta, y la representación proporcional con sus métodos distribuidores); la magnitud de la circunscripción electoral (tamaño: número de puestos a elegir en
cada circunscripción); las barreras de escrutinio o umbrales electorales (porcentajes mínimos de votación para tener derecho a participar en el reparto de puestos de representación proporcional); las formas de las candidaturas (uninominales, por lista abiertas o
cerradas); y los modos de expresión del voto (número de votos con que cuenta el elector). La combinación de estos elementos técnicos de los sistemas, tienen implicaciones
202
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Partidos políticos, sistemas electorales y sistemas de partidos
que podemos resumir de la siguiente forma.
AQUÍ CUADROS 5 y 6
II.6. Enfoques de estudio de los sistemas electorales
La ciencia política ha tomado diversos caminos para el estudio de la diversidad de los
sistemas electorales. La distinción se ha basado en dos criterios: primero, el normativo
versus empírico, y el segundo, el estadístico versus histórico. La primera distinción podría describirse en términos de procedimientos deductivos e inductivos; la segunda, en
términos de métodos estadísticos y comparativos. Veamos los enfoques.
Denominamos al primero de los enfoques como normativo, en él se estudian a los
sistemas electorales a partir de convicciones teóricas (o axiomáticas), vinculadas a teorías de la democracia o el buen gobierno. En este enfoque se sostienen certezas en cuanto a los efectos y ventajas de determinados sistemas, a menudo sin tomar en cuenta
lugar y tiempo. Por ello la mayor debilidad del enfoque reside en no tomar en cuenta las
diferencias entre los sistemas electorales en el marco de los principios de representación
ni la contingencia histórica de los sistemas electorales, cuestiones realmente determinantes en su diseño;32 El segundo enfoque es empírico y de orientación estadística, por
ello incluye la mayor cantidad de sistemas electorales posibles en sus investigaciones y
utiliza la perspectiva comparada, se preocupa por detectar y separar los componentes
de los sistemas lo mejor posible, con el fin de tratarlos estadísticamente como variables
en el marco de una relación multicausal. El avance en el conocimiento proporcionado
por este enfoque ha sido enorme y muy significativo para la ciencia política, sin embargo, se centra en lo que se puede medir, privilegiando el tratamiento matemático en el
investigador. En cuanto al material histórico intenta prepararlo de manera que sea analizable estadísticamente, este procedimiento puede y ha conducido a resultados insatisfactorios o incluso falsos;33 finalmente, el enfoque empírico de orientación histórica, se
centra en el estudio de los sistemas electorales concretos y en el análisis de su contexto
socio-político, lo cual es indispensable para comprender funcionamiento y efectos de
cada uno de los sistemas, por lo que puede decirse que es un enfoque descriptivoindividualizante, sin dejar de ser comparativo, lo que le permite abrir el camino de la
inducción sin el cual no es posible llegar a un conocimiento teórico, empíricamente
fundado.34
Actualmente los tres enfoques se encuentran en el debate político y científico, con
clara ventaja de los empíricos, y a la zaga el normativo.
AQUÍ CUADRO 7
III. Los sistemas de partidos
Un sistema de partidos es el resultado de las interacciones entre las unidades partiditas
que lo componen; más concretamente es el resultado de las interacciones que resultan
de la competición político-electoral. El sistema de partidos se caracteriza por una serie
de propiedades autónomas que no son típicas o propias de las unidades partidistas aisTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
203
Manuel Larrosa Haro
ladamente. No es, por lo tanto, únicamente la suma de los partidos que lo componen,
sino algo más complejo que requiere un análisis autónomo y hay que insistir en que un
partido como unidad individual se encuentra siempre dentro de un sistema que le es
preexistente.
Al respecto, Sartori precisa lo siguiente:
[…] los partidos no constituyen un sistema sino cuando son partes (en plural), y un sistema de partidos es precisamente un sistema de interacciones que es resultado de la competencia entre partidos. Esto es, el sistema de que se trata guarda relación con la forma en
que se emparentan los partidos entre sí, con cómo cada uno de los partidos es función (en
el sentido matemático) de los demás partidos y reacciona, sea competitivamente o de otro
modo, a los demás partidos.35
Los tres componentes de un sistema de partidos son, a) la existencia de por lo menos
dos fuerzas electorales capaces de disputarse una a la otra el poder mediante la lucha
electoral (es una condición material); la competición como condición dinámica de la
relación entre los partidos, y c) la cooperación entre los miembros del sistema de partidos que les dé garantías y posibilidades de funcionar en el marco del sistema. Así los
partidos políticos son por definición fieles al sistema político y a las reglas del sistema
electoral (cuando estos son democráticos), ya que sin ello no existiría el espacio para que
tenga lugar la competencia que los puede o no conducir al ejercicio del poder político.
En sociedades de millones de ciudadanos, la fórmula democrática de la selección
de los mejor partidos percibidos para formar gobierno, es un proceso político complejo
en el que los partidos políticos constituyen una de las piezas más funcionales de los
sistemas políticos.
Todo sistema de partidos tiene funciones muy concretas que desempeñar en el proceso político democrático. La primordial es la de ser el espacio de expresión y de mediación
en la confrontación de opciones inherente a todo grupo social, a través de la lucha democrática por el poder, y con ello, la obtención legítima de la autoridad política para integrar
los órganos legislativos y formar un gobierno. Por ello para algunos, resulta difícil imaginar que en los estados contemporáneos pueda existir una política sin partidos.
El sistema de partidos y los partidos en él incluidos juegan el papel de instancia
mediadora de comunicación entre la sociedad y su gobierno. De este carácter de mediación se derivan otras e importantes funciones de un sistema de partidos: confrontación
de opciones, lucha democrática por el poder, obtención legítima de puestos de representación y de gobierno y, finalmente, ejercicio democrático y legítimo de las facultades
legislativas y ejecutivas.
Uno de los aspectos más importantes de la forma de funcionamiento de los sistemas de partidos relacionado con la condición de la competitividad que se genera por las
interacciones de cada uno de los partidos con respecto a los otros; dinámica en la que el
ciudadano puede encontrar la posibilidad de su expresión político-electoral sobre la
base de la diversidad de alternativas. Para que ello sea posible, se requiere de un sistema
electoral (y de un sistema político democrático) que hagan factible que en los procesos
electorales la competencia sea real, es decir, que existan condiciones legales, financieras,
mediáticas y políticas razonablemente equitativas entre partidos y candidatos contendientes, así como instituciones responsables de la organización y la realización del proceso electoral imparciales y autónoma respecto a todas las fuerzas en competencia.
204
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Partidos políticos, sistemas electorales y sistemas de partidos
III.1. El aporte de Maurice Duverger en 1951 al análisis y conocimiento
de los sistemas de partidos
Duverger propuso en 1951 una clasificación o tipología de los sistemas de partidos que
pronto fue comúnmente aceptada y utilizada en la sociología electoral y la ciencia política. Según esto, los sistemas de partidos pueden ser:36
1. De partido único. Solamente existe un partido político de manera legal; el partido único monopoliza todo el poder, sin competencia autorizada. Si bien pueden realizarse elecciones, éstas no son competitivas, ya que el ciudadano no
tiene opciones para verdaderamente «elegir». Este sistema es típico de los regímenes fascistas (como los de Mussolini en Italia, Hitler en Alemania y Francisco Franco en España) y de algunos regímenes comunistas (como fueron la Unión
de Repúblicas Socialistas Soviéticas —URSS—, y la Yugoslavia de Tito; actualmente el caso Cuba).
2. Bipartidista. En este sistema hay dos partidos que se alternan en el gobierno por
la vía electoral, generalmente coexistiendo con pequeños partidos que no tienen posibilidades electorales reales. Por razones aritméticas, algunos de los dos
partidos tendrá en sus manos el Ejecutivo, y el otro ejercerá la oposición; además, en el Legislativo, uno de estos dos partidos tendrá la mayoría absoluta (en
el caso de los sistemas presidenciales, el partido mayoritario en el Legislativo
no es necesariamente el que controla el Ejecutivo). Según el autor en cita, el
caso más típico es el de Gran Bretaña, con sus partidos Laborista y Conservador;37 otro es el de Estados Unidos de América, con sus partidos Republicano y
Demócrata.
3. Multipartidismo. Existen tres o más partidos políticos, lo que dificulta que alguno de ellos tenga mayoría absoluta en el Legislativo. En sistemas presidenciales, ello lleva a la necesidad de alianzas entre el partido en el gobierno y otros
partidos. México, desde 1988 ha venido evolucionando gradualmente hacia un
sistema multipartidista.
Tiempo después, Duverger revisó su clasificación para introducir la categoría de
partido dominante, «una especie de sistema intermedio entre el pluralismo y el partido
único», en que se permite la existencia de varios partidos, subordinados todos ellos al
partido dominante.38 El concepto de partido dominante se aplica a las «democracias
populares» comunistas, y también se puede agregar a México entre 1946 y 1985.
Otro aporte altamente reconocido y vigente en el mundo de la ciencia política es el
de Giovanni Sartori quien desarrolló el estudio de Duverger, con elementos que lo hicieron más operante y específico. Uno de esos elementos es su forma de «contar» los partidos políticos: para Sartori, en la clasificación de un sistema de partidos, sólo cuentan los
partidos que pueden formar gobierno, o que pueden oponerse con efectividad al gobierno, ya sea por sí solos o formando coaliciones.
Otro elemento es la dimensión ideológica: ¿son los partidos más ideológicos que
pragmáticos?; y, si son más bien ideológicos, ¿cuán grande es la distancia ideológica
entre ellos?
Un elemento más es la existencia (o inexistencia) de competencia electoral real, y en
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
205
Manuel Larrosa Haro
su caso, de qué tipo es ésta: centrípeta (hacia el centro del espectro político) o centrífuga
(en que los partidos van haciendo más extremas sus posiciones). Así, Sartori propone
una clasificación de los sistemas de partidos que en resumen es la que sigue:39
1. Sistema de partido único. «El poder político lo monopoliza un sólo partido, en
el sentido preciso de que no se permite la existencia de ningún otro partido.» (p.
160) No hay competencia político-electoral, y el sistema político se basa en
buena medida en la represión. En orden decreciente de intensidad represiva e
ideológica, pueden distinguirse las tres pautas siguientes: totalitaria, autoritaria y pragmática.
2. Sistema de partido hegemónico. Es «un sistema en dos niveles», en el cual un
partido que monopoliza el poder, tolera y asigna a su discreción una fracción de
su poder a partidos políticos «satélite» o «de segunda clase» que de ninguna
manera pueden desplazar al primero del poder (p. 277). Se subdivide en dos:
ideológico y pragmático; en ambos, no hay condiciones para una competencia
real. Según Sartori, México fue, durante la dominación del PRI, el caso típico
de un sistema de partido hegemónico pragmático.
3. Sistema de partido predominante. Es «una configuración del poder en que un
partido gobierna solo, sin estar sujeto a la alternancia, siempre que continúe
obteniendo, electoralmente, una mayoría absoluta» (p. 161). En estos casos,
hay una diversidad de fuerzas y existe competencia, pero el partido predominante tiende a ganar todas las elecciones.
4. Sistema bipartidista. «Dos partidos compiten por una mayoría absoluta que
está al alcance de cualquiera de ellos» (p. 161). Este sistema se caracteriza por
la alternancia en el poder entre los dos partidos políticos, por una distancia
ideológica moderada, y por una competencia centrípeta.
5. Pluralismo limitado o moderado. Sistemas con entre tres y cinco fuerzas políticas, generalmente con una distancia ideológica no muy grande entre sí, y que
tienden a una competencia centrípeta. «No es probable que ningún partido se
acerque a, o por lo menos que mantenga, una mayoría absoluta» (p. 161). Desde 2000 —e incluso desde antes— México parece haberse encuadrado en este
tipo de sistema.
6. Pluralismo extremo. Existen más de cinco partidos. Dependiendo de la distancia ideológica, puede ser moderado (con competencia centrípeta) o polarizado
(con competencia centrífuga, donde existen oposiciones bilaterales entre un
polo y otro).
7. Pluralismo atomizado. Numerosos partidos compiten por parcelas de poder,
dificultándose la gobernabilidad.
Revisadas las tipologías de Duverger y Sartori sobre los sistemas de partidos, podemos concluir junto con ellos y su contemporáneo Dieter Nohlen que, analíticamente los
sistemas de partidos pueden tener un doble carácter: como variable dependiente (del
sistema electoral, de aspectos socioestructurales y del sistema de gobierno) e independiente (afectando el funcionamiento de otras instituciones políticas como el sistema de
gobierno), convirtiéndolos en una institución clave y punto neurálgico en el que convergen influencias de distintos orígenes y en diferentes direcciones.
206
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Partidos políticos, sistemas electorales y sistemas de partidos
III.2. Los enfoques de estudio de los sistemas de partidos: la propuesta
de Gianfranco Pasquino
Como en el caso de los sistemas electorales, aquí también existen distintos enfoques
politológicos para su estudio, entre los que encontramos: el genético, el morfológico y el
competitivo.40
El enfoque genético como su nombre lo indica, analiza los procesos a través de los
cuales se desarrollan y cristalizan los sistemas de partidos en una configuración concreta. Su campo abarca un primer periodo que va de la segunda mitad del siglo XIX a la
primera posguerra del siglo XX, cubriendo los procesos de democratización y de ampliación del sufragio que sientan las bases de la competición política moderna; una segunda
etapa cubre de la segunda posguerra del siglo XX y las décadas de la llamada Guerra Fría
hasta la caída de los países socialistas de la Europa del Este, y finalmente la última etapa
que tiene su origen con la «tercera ola democratizadora» a principios de la década de los
años noventa del siglo pasado.
El enfoque morfológico, reúne otras dimensiones importantes para el análisis de
los sistemas de partidos, principalmente la de la concentración-dispersión del poder
expresada en el número de partidos, dimensión que indica la mayor o menos complejidad de sus interacciones competitivas, aspecto que ya revisamos en el apartado anterior
en las dos más clásicas tipologías de la ciencia política. Finalmente la caracterización
del modelo o enfoque de «competencia espacial» tiene su origen en una analogía entre el
modelo económico del funcionamiento del mercado y el del sistema de partidos, que
sirven de referencia para formular los modelos de la interacción competitiva entre unidades partidistas basados en una serie de temas. «Se pone el énfasis de la competencia
en el mercado político entre los partidos y los líderes que aparecen como empresarios
que calculan racionalmente sus estrategias de maximización de los votos escogiendo los
programas con este fin. Los electores son los consumidores que —de un modo igualmente racional— escogen a los partidos por medio del voto, valorándose la proximidad
a las propias posiciones políticas.»41
IV. A manera de epílogo
El análisis de los partidos políticos, los sistemas electorales y los sistemas de partidos,
trata de una relación triangular entre instituciones, procedimientos y dinámicas altamente complejo, indispensable de conocer para entender el funcionamiento de los sistemas políticos democráticos contemporáneos, en tanto modelo de organización política,
en cuyo origen y desarrollo se encuentran fuertemente anclada la formación de los partidos políticos y los procedimientos y mecanismos de reparto de las cuotas del poder
político. De aquí que resulte necesario conocer lo más ampliamente posible la historia,
las características, las reglas y las dinámicas de funcionamiento de cada una de las tres
piezas que han sido motivo de este capítulo.
Tanto los sistemas políticos como los sistemas electorales y de partidos son el resultado de un largo proceso de experimentación y decantación histórica, social y política.
Al respecto el análisis sobre los sistemas electorales reúne dos posiciones extremas, por
un lado, se afirma que el peso de los sistemas electorales en el conjunto de un sistema
político es mínimo; por otro, existe el convencimiento de que toda la gobernabilidad de
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
207
Manuel Larrosa Haro
un país, la viabilidad de un sistema democrático, depende del sistema electoral.
Al respecto podemos señalar dos cosas, primera, los sistemas electorales influyen
en la votación misma, en la medida en que colocan a los electores frente a una situación
decisoria específica que está marcada por las diferentes posibilidades de éxito de los
candidatos y de los partidos políticos para adjudicarles puestos legislativos y ejecutivos.
Segunda, los diferentes sistemas electorales generan —con base en la misma votación— diferentes resultados electorales, debido a que las dimensiones más importantes
de los sistemas electorales, como son, la fórmula electoral, la magnitud de los distritos
electorales y los umbrales electorales, funcionan de manera distinta bajo un sistema de
mayoría, de representación proporcional, o «mixto», sin llegar a establecerse una relación directa de causa-efecto necesariamente, entre los resultados que arrojan sus distintas modalidades de existencia.42
Duverger observó que el tipo de sistema electoral influye en la conformación del
sistema de partidos, formulando al respecto tres «leyes sociológicas». Estas «leyes» han
sido muy debatidas (y criticadas), dado que no son directamente aplicables a muchas
realidades nacionales. Pueden resumirse, y aplicarse de la siguiente manera:
1. El sistema de mayoría relativa tiende a producir bipartidismo, ya que «suprime
literalmente los terceros partidos», además de sobrerrepresentar al partido ganador. Esto es porque los votantes, al ver que los partidos pequeños no alcanzan
representación, tienden a votar por el partido en el gobierno, o por el principal
partido de la oposición. Ante la observación de Duverger, cabe señalar que durante la mayor parte del siglo XX rigió en México un sistema de mayoría relativa
sin bipartidismo, y sí con partido hegemónico o dominante; aun más, el sistema de mayoría relativa suprimió no sólo los «terceros partidos», sino dificultó
incluso el fortalecimiento de un «segundo partido» con posibilidades reales de
competencia frente al partido hegemónico; cierto es que ello se debió no sólo a
la sobrerrepresentación lograda por el partido hegemónico, sino también a circunstancias políticas que dificultaban la competencia y el pluralismo políticoelectorales.
2. El sistema de representación proporcional tiende a producir multipartidismo,
ya que cada partido está seguro de obtener una representación (siempre que
supere el umbral mínimo establecido). De esta manera, los electores no sienten
que estén desperdiciando su voto al sufragar por partidos pequeños, que tienen
así posibilidades de supervivencia y —eventualmente— de crecimiento. Esto
es, precisamente, lo que parece haber ocurrido gradualmente en México al crearse primero los «diputados de partido» (en 1964)43 e implantarse luego la representación proporcional para la elección del 40% de los diputados federales (1979),
de los diputados locales (a partir de 1980, y de los ayuntamientos (1985) y,
finalmente de los senadores (1994). En efecto, cada una de estas modificaciones al sistema electoral dio oportunidad a los partidos pequeños y no tan pequeños de obtener algunos escaños y con ellos una pequeña cuota de poder.
3. El sistema de mayoría absoluta o especial a dos vueltas tiende a producir un
multipartidismo atemperado por las alianzas. Como en Francia y otros países
que aplican este sistema, los diversos partidos suelen presentarse por separado
a la primera vuelta, como para «probar su suerte»; luego, para la segunda vuelta, lo natural es que los partidos se reagrupen en alianzas. En México, dado que
208
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Partidos políticos, sistemas electorales y sistemas de partidos
este sistema se utiliza solamente, y desde hace pocos años para la elección de
ayuntamientos en San Luis Potosí, no hay bases sólidas para evaluar si produce
el efecto anticipado por Duverger.
Desde un punto de vista ciudadano, posiblemente el aspecto más importante de los
sistemas electorales es el tipo de relación que éstos propician entre los electores por un
lado, y los partidos, candidatos y representantes electos, por el otro. Por ejemplo, en la
elección de autoridades ejecutivas como presidente y gobernadores, el sistema de mayoría relativa tiene la ventaja de ser el más sencillo y directo, pues da el triunfo al candidato
que acumuló más votos; pero bien puede suceder que en un sistema multipartidista el
candidato ganador tenga un porcentaje relativamente bajo de votos. Para remediar esta
situación, los sistemas a dos vueltas procuran que el ganador lo sea con mayoría absoluta o por lo menos con una mayoría especial; pero al requerirse una segunda vuelta
resultan más costosos y demoran la obtención de un resultado final.
En la elección de cuerpos colegiados como los legislativos, los sistemas de mayoría
—sea relativa, absoluta o especial— en distritos uninominales, se supone, producen una
vinculación directa entre el electorado del distrito y su representante electo; mientras
que los sistemas de representación proporcional por lista en circunscripciones grandes
llevan a que el elector vote más por un partido que por un candidato específico.
Con el enfoque arquitectónico que inspiró este libro, se han presentado en este
capítulo las perspectivas de la ciencia política sobre las relaciones y dinámicas que vinculan a los partidos políticos con la democracia y los sistemas electorales a partir de la
segunda mitad del siglo XVIII; se trata de un tema con una historia compleja, en la que
encontramos procesos políticos inacabados y en marcha; que en el transcurso de casi
doscientos años han transformado a los propios partidos políticos y a los sistemas electorales en el mundo, y que seguramente seguiremos viendo en movimiento hacia nuevas
expresiones institucionales.
Resumen
Siglos XVIII y XIX: nacimiento de la democracia moderna, la figura del ciudadano y los
partidos políticos.
I. Los partidos políticos
— La figura de los partidos políticos nace en la transición entre los siglos XVII y XVIII,
evoluciona y se consolida entre el siglo XIX y XX.
— Los antecedentes de los partidos fueron los comités electorales y la entrada de
grupos sociales excluidos de la participación política.
— Un partido es: una institución que, a) busca influencia en el seno de un Estado, a
menudo intenta ocupar posiciones de gobierno, y b) intenta hasta cierto punto,
agregar intereses sociales diversos.
— Una definición clásica de partido político: «Un partido es un cuerpo de hombres
unidos para promocionar por medio de la unión de sus esfuerzos el interés nacional sobre la base de un principio concreto respecto del cual todos se muestran de
acuerdo (una opinión organizada)», Edmund Burke.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
209
Manuel Larrosa Haro
— Según Sartori, los partidos canalizan y organizan la caótica voluntad pública.
— Los partidos políticos forman parte de un sistema mayor: el sistema político. Y en
la lucha por el poder político, se ajustan y disciplinan a los procedimientos establecidos en el marco constitucional y el sistema electoral que les corresponde.
— Estudiosos clásicos en ciencia política sobre los partidos políticos: Edmund Burke,
Moisés Ostrogorski, Robert Michels y Max Weber, Maurice Duverger y Giovanni
Sartori, entre otros.
II. Los sistemas electorales
— Los sistemas electorales constituyen elementos institucionales significativos para
la integración de la voluntad de los ciudadanos, y mantienen estrechas relaciones
con la concepción que de la democracia tiene y mantiene la sociedad.
— El concepto de sistema electoral es sinónimo de: derecho electoral, régimen electoral y ley electoral.
— Un sistema electoral es: por un lado, el principio de representación que subyace al
procedimiento de elección, y al procedimiento mismo, por medio del cual los
electores expresan su voluntad política en votos; por otro, los sistemas electorales
se refieren a todo lo regulado por la ley en relación con las elecciones.
— Los sistemas electorales constan de reglas y procedimientos.
— Actualmente se pueden distinguir tres tipos básicos de sistemas electorales en el
mundo (entendidos como mecanismos y procedimientos): Los de mayoría (relativa o simple, absoluta y especial); los de representación proporcional (pura, de
barrera legal y divisor); y los mixtos (combinación de los dos anteriores en la
integración de los órganos de representación).
III. Los enfoques de estudio de los sistemas electorales
— El estudio de los sistemas electorales desde la ciencia política ha seguido dos caminos: el criterio normativo versus empírico (procedimientos deductivos e inductivos),
y el estadístico versus histórico (métodos estadísticos y comparativos).
IV. Los sistemas de partidos
— Un sistema de partidos es: el resultado de las interacciones entre las unidades partidistas que lo componen. Es el resultado de las interacciones que resultan de la
competición político-electoral. No es, por lo tanto, únicamente la suma de los partidos que lo componen, sino algo más complejo que requiere un análisis autónomo.
— Los tres componentes de un sistema electoral: a) la existencia de por lo menos dos
fuerzas electorales capaces de disputarse el poder mediante la lucha electoral; b)
la competición entre las unidades integrantes del sistema de partidos, y c) la cooperación entre los miembros del sistema de partidos que les dé garantías y posibilidades de desempeñarse en el marco del sistema.
— Las tipologías más utilizadas en el análisis politológico son: los de Duverger, Sartori
y Panebianco, en sus respectivas obras.
V. A manera de epílogo
210
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Partidos políticos, sistemas electorales y sistemas de partidos
— Los sistemas políticos, los sistemas electorales y los sistemas de partidos, son
resultado de un largo proceso de experimentación y decantación histórica.
— El análisis de los sistemas electorales durante la segunda mitad del siglo XX, se
movió entre dos posiciones: por un lado, se afirmaba que el peso de los sistemas
electorales en el conjunto de un sistema político era mínimo; por otro, el convencimiento de que el peso de toda la gobernabilidad de un país y la viabilidad dependía del sistema electoral.
— Los sistemas electorales influyen de diversa manera en la votación misma.
— Los diferentes sistemas electorales generan –con base en la misma votación– diferentes resultados electorales.
— Las principales dimensiones de los sistemas electorales son: la fórmula electoral;
la magnitud de los distritos electorales; las modalidades del voto, y
— La función políticas de todo sistema electora son: la legitimidad de la integración
del poder político; la representación de los ciudadanos, y el reclutamiento de las
élites.
Lecturas ampliatorias
COTTERET, J.-M. y C. EMERI, Sistemas electorales, Oikos-Tau, Barcelona, 1975.
La obra ofrece una detallada descripción de los elementos estructurales que conforman
los distintos sistemas electorales; dedica atención especial al derecho electoral y las
diversas características que adoptan los elementos técnicos de los sistemas electorales.
LIJPHART, Arend, Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seis
países, Ariel, Barcelona, España, 2000.
Trabajo en perspectiva comparada sobre el estudio de las relaciones que se establecen
en los distintos sistemas políticos democráticos y su relación con los sistemas electorales y los sistemas de partidos.
NOHLEN, Dieter, Sistemas electorales y partidos políticos, FCE, México, 1997.
La obra reúne importante y variada información histórica sobre la evolución de los
sistemas electorales y de partidos en muchos países del mundo.
PANEBIANCO, Angelo, Modelos de partidos, 2 ed., Alianza Universidad, 1990.
El trabajo de este politólogo italiano, ha venido a completar el estudio de los partidos y
los sistemas de partidos marcada por las obras de Maurice Duverger de 1951 (Los partidos políticos) y continuada por el florentino Giovanni Sartori en 1976 (Partidos y sistemas de partidos); el texto de Panebianco da continuidad y profundiza en las tesis de sus
antecesores, propone el estudio de los partidos a partir de modelos que hacen posible el
estudio de los sistemas de partidos desde un enfoque distinto a los primeros estudios ya
clásicos en este tema.
PASQUINO, Gianfranco, Manual de ciencia política, Alianza, primera reimpresión, Madrid, 1991.
Como su título lo indica es una obra extensa y panorámica sobre temas fundamentales
de la ciencia política, entre los que se encuentra el que escribe Stefano Bartolini sobre
«Partidos y sistema de partidos», trabajo en el que se propone una interesante tipología
para el estudio de los partidos.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
211
Manuel Larrosa Haro
SARTORI, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada, FCE, México, 2000.
Utilizando el método comparativo Sartori propone vincular el estudio de las formas
democráticas en su dimensión constitucional y la relación que esta tiene en la práctica
con la forma de funcionamiento de los sistemas electorales de mayoría y los de representación proporcional, aspecto que para el tema de sistemas electorales resulta de la
mayor importancia.
WARE, Alan, Partidos políticos y sistemas de partidos, Istmo (colección fundamentos # 210),
Madrid, 1996.
La obra de Ware es una introducción al estudio de los partidos políticos y los sistemas
de partidos centrada en el ámbito de las democracias liberales, que sin embargo no deja
de revisar los casos de los sistemas democráticos no liberales. La abundancia de
ejemplificaciones y la actualidad del texto lo hacen una obra de referencia en la ciencia
política.
(Footnotes)
1. Al respecto, se puede revisar en esta obra el capítulo de Ricardo Espinosa sobre el tema.
2. Sin embargo, en algunos países existe la posibilidad legal de que un candidato independiente se
presenta a competir electoralmente por el poder político y enfrente a las candidaturas de partido. En
el caso de México, la ley vigente en materia electoral federal (Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales) no contempla la figura de la candidatura independiente para participar en
ningún tipo de lección constitucional.
3. Los partidos políticos como unidades pueden ser estudiados desde distintos ángulos: el jurídico,
el burocrático, el organizativo, el administrativo y el político-electoral, sin embargo dado lo limitado
del espacio para el desarrollo del tema, el apartado se centra en aspectos de la dimensión políticoelectoral.
4. Cf. Concepto de partido político en Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, Aguilar,
Madrid, 1975, y Sartori, Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, Alianza, Madrid, 1994, capítulo 1.
5. Para el análisis de los partidos políticos en regímenes no democrático liberales, Cf. Ware, Alan,
Partidos políticos y sistemas de partidos, Istmo, Madrid, 1996, pp. 203 y ss.
6. Citado por Giovanni Sartori en Partidos y sistemas de partidos, Alianza Universidad, Madrid,
1994, p. 26.
7. Esta obra clásica sobre los partidos políticos fue escrita por el ruso Ostrogorski originalmente
en francés.
8. Sociólogo alemán, nació en 1876 y muere en 1936.
9. Sociólogo alemán, nació en el año de 1864 y muere en 1920.
10. Cf. Weber, Max, Economía y sociedad, FCE, México, 1992, pp. 228 y ss.
11. Sociólogo y politólogo francés, nació en el año de 1917 en la ciudad de Angulema, Francia.
Profesor desde 1955 en la Sorbona, director de la División de Ciencia Política de la Universidad de
Paris-I hasta 1975 y director del Centro de análisis comparativos de los sistemas políticos.
12. Maurice Duverger, Los partidos políticos, FCE, 1957, México, p. 20.
13. Politólogo italiano, nació en Florencia (Italia) en el año de 1924. Es profesor emérito de la
Universidad de Florencia, centro actual de la ciencia política mundial. Entre sus obras destacan:
Partidos y sistemas de partidos (1976); Ingeniería constitucional comparada (1994); ¿Qué es la democracia? (1997), entre otras.
14. Giovanni Sartori, op. cit. p. 57.
15. Cf. García Pelayo, Manuel, El Estado de partidos, primera reimpresión, Alianza, Madrid, 1996.
16. Dieter Nohlen es profesor titular emérito en la Universidad de Heidelberg, Alemania, con
estudios en Ciencia Política, historia y literatura francesa en las universidades de Colonia, Montpellier
y Heidelberg. Entre sus libros más importantes se encuentran: Sistemas electorales del mundo (1981);
Presidencialismo versus parlamentarismo (1991); Tratado de derecho electoral comparado de América
Latina ((1998); y Diccionario de ciencia política (2 tomos, 2006).
17. Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y sistemas partidos políticos, 2.ª ed., revisada y aumentada
FCE, México, 1998, P. 39.
18. Borja, Rodrigo, Enciclopedia de la política, FCE, 2.ª ed, revisada y aumentada, México, 1998, p. 916.
19. Tiene su origen en Inglaterra, fue modificado durante el la segunda mitad del siglo XIX dando
212
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Partidos políticos, sistemas electorales y sistemas de partidos
origen al sistema de mayoría absoluta y se lo conoce como el modelo de Westminster.
20. Con respecto al origen de la formulación de la representación proporcional fue Carl Cristopher
en 1855 quien estableció en Dinamarca por primera vez un sistema de elección proporcional mediante
el formato de voto único e intransferible. Su desarrollo en el siglo XX se encuentra ligado estrechamente a los años posteriores a la guerra de 1914-1918.
21. Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada, 2.ª ed., Fondo de Cultura Económica,
México, 2001, pp. 16-20.
22. Véase más adelante nota 22.
23. El sistema electoral mexicano hasta antes de 1996 fue un buen ejemplo de sobre y sub representación de los partidos políticos en el contexto de un sistema mixto. Par el caso de México, Cf.
Molinar Horcasitas, Juan, El tiempo de la legitimidad, Cal y Arena, México, 1991.
24. La segunda vuelta es de origen francés, y data de 1852. Desde 1852 y hasta 1958, la segunda
vuelta se utilizó preponderantemente para elegir diputados uninominales, aunque en ocasiones se
empleó también para elegir listas de diputados. Cf. Gustavo Emmerich, «La segunda vuelta electoral:
modalidades, experiencias y consecuencias políticas», en Pablo Javier Becerra, Víctor Alarcón Olguín,
et al. (coords.) Contexto y propuestas para una agenda de reforma electoral en México, UAM-Senado de
la República, México, 2003, p. 85 y ss.
25. Cf. Gama, Jesús, «San Luis Potosí: una alternancia política conflictiva», en Manuel Larrosa
(coord.), Elecciones y partidos políticos en México 1995, UAM-I-Fundación Rafael Preciado Hernández,
México, 1997, pp. 145-156, y Emmerich (2003), op. cit., pp. 91-93.
26. Cf, Hernández Bravo, Juan, «Los sistemas electorales», en Rafael del Águila (ed.), Manual de
ciencia política, cuarta edición, Trotta, 2005, p. 349 y ss.
27. Electoralmente la circunscripción es la zona en la cual los votos emitidos por los electores sirve
de base para determinar los cargos de elección popular que correspondan, independientemente de los
votos que se hayan sufragado otras zonas. Existen circunscripciones uninominales, cuando se elige un
representante por cada una de ellas, o plurinominales, cuando la representación la ejercen varias
personas. La magnitud de las circunscripciones puede tener influencia en el grado de proporcionalidad de la representación. El término circunscripción se deriva del latín «circunscriptio».
28. Al respecto ver Nohlen, op. cit., y Arend Lijphart, «The political consequences of electoral laws,
1945-1985», en American Political Science Review, vol. 84, n.º 2. 1990.
29. Al respecto ver Nohlen, op. cit., p. 97.
30. Sartori, op. cit., p. 16.
31. Ibíd., p. 17.
32. Un buen ejemplo este enfoque lo constituyen —según Dieter Nohlen— John Stuart Mill, Walter
Begehot y Karl Popper (este último recurrió a un fundamento de filosofía política para pronunciarse
por un determinado sistema electoral, a pesar de ser un defensor de la experiencia empírica). Cf.
Nohlen, Dieter, El contexto hace la diferencia: Reformas institucionales y el enfoque histórico-empírico,
UNAM- Tribunal Electoral del Poder Judicial, México, 2003, p. 64 y ss.
33. Dos exponentes ampliamente conocidos de este enfoque son Douglas Rae y Arend Lijphart.
34. Un clásico de esta perspectiva es el propio Dieter Nohlen.
35. Sartori, Partidos, op. cit., p. 67.
36. Maurice Duverger, Los partidos políticos, FCE, México, 1965, p. 234 y ss.
37. Durante la mayor parte del siglo XX sólo estos dos partidos han ejercido el gobierno o constituido la oposición. Sin embargo, existen otros partidos que obtienen porcentajes apreciables de votos
(aunque muy magros de escaños parlamentarios), lo que hace dudar de que el sistema sea
auténticamente bipartidista.
38. Maurice Duverger, Sociología política, Ariel, Barcelona, 1982, p. 328 y ss.
39. Sartori, op. cit., p. 158.
40. Bartolini, Estefano, «Partidos y sistemas de partidos», en Gianfranco Pasquino et al, Manuel de
ciencia política, Alianza, Madrid, primera reimpresión, 1991.
41. Ibíd., p. 230.
42. Un texto que explica ampliamente las dimensiones de los sistemas electorales es Lijphart,
Arend, Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seis países, Ariel, Barcelona,
España, 2000.
43. Sobre los llamados diputados de partidos y la implementación de la representación proporcional en México, Cf. Bejar, Luisa, El poder legislativo en México. Los diputados de partido: el primer eslabón del cambio, Gernika, México, 2004.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
213
11
ESTUDIO DE LAS RELACIONES
INTERNACIONALES
Laura del Alizal Arriaga
La finalidad del presente capítulo es esclarecer los aspectos relevantes de la disciplina de
las relaciones internacionales, considerada como parte del campo de conocimiento de la
ciencia política.
En un primer apartado se presentan definiciones básicas de la disciplina. En el
segundo se habla de su nacimiento como carrera universitaria, y en el siguiente sobre las
perspectivas teóricas para el abordaje de las relaciones internacionales, mencionándose
aportaciones de autores representativos de cada una de ellas. Finalmente se hace referencia a los problemas que ocupan en la actualidad a los especialistas de esta disciplina,
con referencia explícita al caso de México.
I. Definiciones básicas
Como punto de partida puede utilizarse una definición llana de la disciplina: relaciones
internacionales es la ciencia que estudia los hechos sociales tal y como se manifiestan a
nivel internacional.
El análisis de la realidad internacional se ha emprendido históricamente desde dos
perspectivas. La primera de ellas centra su atención en las relaciones interestatales; la
segunda examina prioritariamente los contactos que se establecen entre organizaciones, asociaciones e individuos fuera de los límites territoriales de los Estados.1
Las relaciones que se tejen entre los Estados, principales actores en el escenario
internacional «en tanto que detentadores de los poderes públicos y como expresiones de
las voluntades y las aspiraciones de los individuos y grupos que los componen»,2 constituyen el grueso de la literatura especializada en relaciones internacionales. Los temas
que ocupan principalmente a los internacionalistas: la política internacional, la diplomacia multilateral que se desarrolla en el seno de las organizaciones internacionales, la
cooperación para el desarrollo, los tratados y acuerdos que la materializan…, caen en el
ámbito de la actividad realizada por los actores estatales en el ámbito internacional.3
El enfoque que centra su interés en lo que se conoce como la sociedad transnacional
ha cobrado peso conforme se fortalecen los contactos y se multiplican los intercambios
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
215
Laura del Alizal Arriaga
que traspasan las fronteras de los Estados nacionales. La importancia de las empresas
multinacionales en la economía mundial y su impacto en países desarrollados y en vías
de desarrollo; la solidaridad internacional desplegada por organizaciones no gubernamentales de vocación humanitaria; la difusión del conocimiento y el intercambio de
ideas entre científicos y especialistas del mundo; la aparición de una opinión pública
internacional… han abierto espacios a nuevos actores.
La política exterior de los Estados es un objeto de estudio particularmente relevante
para los especialistas de las relaciones internacionales, ya que en este terreno se han producido importantes contribuciones y surgido propuestas recientes de nuevos desarrollos
teóricos y empíricos.4 La definición de las prioridades y estrategias de acción que guían el
cumplimiento de los objetivos trazados en las relaciones de un país con el resto de los
países del mundo, constituye la política exterior de ese Estado. Tarea que, a pesar de la
cada día mayor presencia de organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales
en el escenario internacional, continúa siendo facultad de los gobernantes en turno, de los
dirigentes responsables en cada país del establecimiento y la definición de las relaciones
con otros gobiernos y actores no estatales de las relaciones internacionales.5
Las relaciones entre asuntos internos de un Estado y los asuntos internacionales
son sumamente complejas, por lo que vale la pena desde ahora aclarar las limitaciones
de las visiones, opuestas entre sí, que otorgan primacía a la política interna sobre la
política exterior o, por el contrario, a la que coloca a la política exterior por encima de
los asuntos internos.
Concebir a la política exterior como «el reflejo de las relaciones y de las estructuras
políticas que existen dentro de los Estados»,6 como lo hizo la teoría soviética de las
relaciones internacionales, condujo a una ideologización de los estudios realizados y un
empobrecimiento de la reflexión y el análisis de la política exterior en particular y las
relaciones internacionales en general. A la inversa, tampoco puede proponerse el estudio de los asuntos internos como un mero subproducto de la política internacional, otra
forma reduccionista de observar los hechos internacionales.
Ante la complejidad de los asuntos políticos contemporáneos, Stanley Hoffmann7
plantea una paradoja: «Mientras la política interna está condicionada y es afectada por
problemas mundiales en mayor grado que nunca, la política extranjera de las distintas
naciones sigue siendo dictada en gran medida por la experiencia histórica y por la imagen de sí misma que tiene una nación.8
Esta es una peculiaridad de la política exterior. A ella habría que añadir otros dos
señalamientos fundamentales en el estudio de las relaciones internacionales:9
1. Los fenómenos estudiados por las relaciones internacionales se producen en un
medio descentralizado. No hay un poder que ejerza efectivamente la suprema
autoridad política, como en el caso de un Estado-nación. La esfera internacional se distingue porque el poder se encuentra fragmentado entre unidades políticas. La naturaleza de esas unidades básicas ha cambiado a lo largo de la historia (ciudades griegas, principados, reinos, Estados-nación); lo que no ha desaparecido, es la coexistencia de unidades distintas, que rivalizan o cooperan
entre sí, para alcanzar, por medio de sus relaciones con el exterior, los fines que
se han planteado.
2. La ausencia de una autoridad superior —y por ende la dificultad para crear un
gobierno a nivel mundial— explica las diferencias entre el acatamiento del de216
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Estudios de las relaciones internacionales
recho en el ámbito interno de los Estados y lo que ocurre con las normas del
derecho internacional, cuya elaboración, interpretación y cumplimiento siguen
dependiendo de la aceptación voluntaria de los Estados.
La discusión abierta por quienes comenzaron a explorar el terreno de las relaciones
internacionales ha cumplido una tarea fundamental al propiciar el desarrollo teórico y
metodológico en este campo del conocimiento. Las relaciones internacionales constituyen en la actualidad un terreno particularmente fértil para la investigación
interdisciplinaria, pues involucran a la ciencia política, la economía, la historia, la geografía, el derecho…
Para identificar los principales temas que hoy ocupan a los especialistas dedicados al
estudio científico de los hechos sociales tal y como se manifiestan en el plano internacional, es conveniente conocer el desarrollo del análisis de las relaciones internacionales.
II. Las relaciones internacionales como disciplina universitaria
El interés por dilucidar la naturaleza de las relaciones entre los Estados-nación (o entre
otras unidades políticas previas a su surgimiento) está presente en historiadores, filósofos, políticos y estadistas, que han reflexionado desde sus diferentes perspectivas acerca
de la guerra y la paz, el comercio o la forma como influyen la geografía y la economía en
dichas relaciones. Sin embargo, el estudio de las relaciones internacionales como disciplina de las ciencias sociales nace en las universidades estadounidenses después de la
Primera Guerra Mundial, cuando se crean las primeras cátedras en Princeton, Harvard
y Columbia.
La primera de estas universidades fue dirigida, a partir de 1902, por Woodrow
Wilson,10 quien dio un apoyo decidido a la creación de la carrera de relaciones internacionales, y le imprimió su propia visión —idealista o moralista para algunos,
transnacionalista para otros—, que de fondo mantiene una perspectiva que privilegia la
construcción de una comunidad universal por encima del antagonismo, el conflicto y las
relaciones de fuerza que caracterizan las relaciones entre los Estados. Como presidente
de Estados Unidos intentó plasmar en sus acciones su concepción de un orden internacional en donde prevalecieran las mismas normas morales que entre los individuos. En
su mensaje al Congreso de los Estados Unidos con motivo de la declaración de guerra de
1917, que involucra a Estados Unidos en la Primera Guerra Mundial, Wilson afirma:
Entramos en guerra debido a una violación de derechos que nos llegaba a lo más profundo
y hacía imposible la vida de nuestro pueblo. Había que poner un remedio a cualquier precio
y evitar definitivamente la vuelta al pasado. Lo que exigimos en esta guerra no se aplica
particularmente a nosotros. Queremos simplemente que el universo sea habitable para toda
nación como la nuestra que desea vivir su propia vida, decidir sus propias instituciones,
estar segura de que existirá una justicia sana y relaciones justas entre las naciones, así como
una seguridad absoluta contra el abuso de la fuerza y las agresiones egoístas.11
Su programa de 14 puntos para poner fin a la guerra presentado en ese discurso12
define, además de los aspectos específicos para negociar un tratado de paz, las características de una nueva diplomacia, pública, abierta; de una organización internacional, la
Sociedad de Naciones, encargada de asegurar la paz en el mundo y de ofrecer garantías
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
217
Laura del Alizal Arriaga
de independencia política a Estados grandes y pequeños; la libertad de navegación de
los mares, la reducción armamentista y la validez de las reivindicaciones independentistas
de las colonias.
Su ambicioso proyecto fue rechazado por el congreso de Estados Unidos —y la
mayoría de los ciudadanos de ese país— a pesar del esfuerzo realizado por Wilson hasta
el último día de su gobierno para lograr la aprobación del pacto constitutivo de la naciente organización internacional. Por el contrario, en el programa de estudios de relaciones internacionales de Princeton los cursos de política internacional, política exterior
americana, derecho internacional y organización internacional constituyeron la base de
la influyente oferta académica de la institución, alejándose del énfasis puesto en otras
ciencias sociales por programas fuera y dentro de Estados Unidos.13
La victoria conjunta de Estados Unidos y la Unión Soviética sobre el nazi-fascismo,
que puso fin a la Segunda Guerra Mundial, y su posterior evolución hacia la Guerra
Fría, es decir, la división del mundo en dos grandes campos, cada uno dirigido por una
de estas potencias, dieron el impulso definitivo al estudio universitario de las relaciones
internacionales. Las cátedras, libros y ensayos se multiplicaron, y con ellos la preocupación por la construcción teórica para el análisis y la explicación de problemas de las
relaciones interestatales.
La necesidad de definir el objeto de estudio de las relaciones internacionales se
expresó con claridad. En Estados Unidos comenzaron a discutirse los límites y los métodos de la disciplina encargada de estudiar las principales causas de la guerra y la paz, o
planteado en otros términos, del conflicto y la cooperación entre los Estados. Al enfoque
moralista (idealista, transnacionalista) dominante en el período de entreguerras, se opuso la visión crítica de autores que veían con preocupación la ideología dominante en
Estados Unidos, para entonces una gran potencia, que rechazaba una concepción de la
política en términos de poder. La amenaza del aislacionismo, de la falta de participación
y compromiso del gobierno estadounidense alimentaron análisis y propuestas teóricas
que impulsaron de manera decisiva a la disciplina. El realismo político europeo inspirará a la que pronto se convertiría en la perspectiva teórica más influyente. El juicio al
pacifismo idealista que permitió el ascenso de Adolf Hitler será tan severo como el expresado acerca de la política exterior de Estados Unidos, basada en principios ideales y
morales cuando el mundo se debatía en una lucha por el poder.
Con la intención de mostrar el papel que juegan las nociones de poder, soberanía,
intereses nacionales en conflicto, equilibrio de poder entre las potencias y el uso de la
fuerza en las relaciones internacionales, se escribió una abundante bibliografía en donde destacan las aportaciones de Hans J. Morgenthau, en su libro Politics among Nations.
The Struggle for Power and Peace,14 y de Raymond Aron en Paix et guerre entre les nations.15
En el momento en que circulan ampliamente estos dos libros capitales para la historia de la disciplina de las relaciones internacionales, al inicio de los años 1960, su
estudio se había extendido a universidades de diversas partes del mundo.16 El propósito
de algunas instituciones de enseñanza superior de mantener a las relaciones internacionales reducidas a una subdisciplina del derecho (derecho internacional) o la historia
(historia diplomática) fue superado por el vigor de las propuestas teóricas. La multiplicación de los centros de investigación, la creación de la International Studies Association
en 1959 y de asociaciones nacionales de especialistas afiliadas a ella, la presencia creciente de los internacionalistas en la International Political Science Association y el número de revistas científicas dedicadas al estudio de las relaciones internacionales no
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Estudios de las relaciones internacionales
dejan duda acerca de que esta disciplina responde a los criterios de las ciencias sociales:
posee un objeto de estudio y una metodología propios.
III. El análisis de la vida internacional
Páginas atrás se afirmó que el estudio científico de los asuntos internacionales se ha realizado fundamentalmente desde dos diferentes perspectivas: la primera -identificada como
realista— reconoce a los Estados «en el centro de las relaciones internacionales»,17 mientras que la segunda —a la que en estas páginas se llama transnacionalista—18 se interesa en
otro tipo de actores, como organizaciones, grupos, individuos o empresas, cuyas acciones
traspasan las fronteras de los Estados-nación. Conforme se ha ido desarrollando la disciplina se han multiplicado teorías inspiradas en estas perspectivas que han aceptado la
necesidad de introducir nuevos elementos que llevan a reformular el planteamiento teórico
original y a proponer nuevas metodologías que permitan su validación empírica.19
La concepción de que la actividad desplegada por el Estado en el exterior constituye el campo de estudio de las relaciones internacionales sirve de estructura a la visión
realista. Durante varias décadas el teórico de las relaciones internacionales más influyente, dentro y fuera de Estados Unidos, fue el profesor de Chicago, Hans Morgenthau,20
pues su libro Política entre las naciones se convirtió en la «referencia esencial»21 del
enfoque realista, al que pronto se unieron autores como George Kennan, George
Schwarzenberger y Henry Kissinger. Este enfoque, que centra su interés en las causas de
la guerra y las condiciones de la paz, subraya el papel de los Estados como actores de las
relaciones internacionales y hace del concepto de equilibrio del poder la contribución
más importante de su explicación de los fenómenos internacionales.
El realismo político considera al Estado como el actor central de las relaciones
internacionales. Es un Estado soberano, inmerso en la lucha por el poder con los otros
Estados en un escenario de intereses nacionales en conflicto, en donde la estabilidad
depende del equilibrio de poder que logre establecerse entre las potencias y de la eficacia
de la diplomacia como instrumento para la preservación de la paz. Hans Morgenthau
propone una teoría de la política internacional que deberá comprobarse «de un modo
empírico y pragmático».22 Parte de una definición de la política (tanto interna como
internacional) como una lucha por el poder, y de la vida internacional dominada por
intereses opuestos y en conflicto. Por esta razón, considera, «los principios morales no
pueden realizarse plenamente; pero al menos podemos aproximárnosles a través del
equilibrio —siempre temporal— de intereses, y el de la concordancia —asimismo precaria— de los conflictos».23
Años más tarde, Henry Kissinger,24 expondrá el sentido de ese equilibrio en su análisis histórico del Congreso de Viena —reunido en 1814-1815 para restablecer la paz y
reconstruir el mapa europeo al final de las guerras napoleónicas—: Metternich, el negociador que poseía la visión del estadista y supo dar a Austria, su país, un papel predominante en la balanza del poder, hizo aceptable, asevera Kissinger, la idea de que «los
cálculos del poder absoluto llevan a una parálisis de la acción y que la fuerza depende de
la posición relativa de los Estados».25 Por lo tanto, un orden estable no puede fundarse
en la noción de una seguridad absoluta para ninguna potencia, porque ésta implica la
neutralización del adversario. Ese orden sólo puede fundarse en una noción de «seguridad e inseguridad relativas de cada uno de los participantes».26
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
219
Laura del Alizal Arriaga
Raymond Aron,27 el representante más destacado del enfoque realista en Francia,
hace de las relaciones internacionales sinónimo de relaciones interestatales, las cuales
—considera— «presentan una característica original que las distingue de cualesquiera
otras relaciones sociales: se desarrollan a la sombra de la guerra o, para emplear una
expresión más rigurosa, las relaciones entre Estados llevan consigo, por esencia, la alternativa de la guerra o de la paz».28 Esta especificidad de las relaciones internacionales le
permiten contestar a sus críticos, en 1983, que no puede hablarse de una superación de
esta visión tradicional de las relaciones internacionales «cuando se mantiene vigente la
oposición entre el estado civil de los ciudadanos en el interior de los Estados y el estado
de guerra entre los Estados».29
Para Aron, existen razones en las últimas décadas del siglo XX, para hablar de la
decadencia de los Estados nacionales y de la desaparición de las fronteras territoriales; sin
embargo, subraya, ésta sólo se da en el campo económico, «para facilitar el intercambio
de bienes y servicios». En el terreno político, la realidad es otra: «si por fortuna el ejército
soviético volviera a su país y el Kremlin diera la libertad a sus aliados, éstos se volverían a
encontrar tal como fueron y tal como han seguido siendo. Checos, polacos y húngaros no
se fundirían en un conjunto en el que se perderían las identidades nacionales. Todo lo más
intentarían, como los europeos occidentales, la formación de un mercado común».30
El segundo enfoque para ciertos autores se reduce a las visiones tradicionales de
idealistas (también llamados moralistas o transnacionalistas), reflexiones cuyas profundas raíces se encuentran, para algunos, en el pensamiento universalista cristiano y los
planteamientos de los jusnaturalistas;31 y, para otros, en las ideas acerca del Estado
mundial de Dante Alighieri.32 En el siglo XX, en el momento del nacimiento de las relaciones internacionales como disciplina científica, Woodrow Wilson —a quien se hizo
referencia páginas atrás— aparece como uno de los pensadores más representativos de
esta perspectiva teórica, que ha alimentado las propuestas a favor de la creación de
organizaciones internacionales y de la integración económica y política. En el último
tercio del siglo pasado, la necesidad de incorporar al análisis la acción y presencia de
nuevos actores —como las organizaciones internacionales y no gubernamentales—, y
de dar mayor peso a una agenda que se ha enriquecido con los temas derivados de la
cooperación internacional y la multiplicación de los vínculos entre países, grupos e individuos, explica la aparición y auge de interpretaciones que intentan tomar en cuenta la
complejidad de la realidad actual caracterizada por una creciente interdependencia.
En realidad fue en los años de auge del realismo político cuando aparecieron los
trabajos de autores que comenzaron a rechazar la centralidad del Estado en la vida
internacional. Desde las filas de la escuela realista, Arnold Wolfers hablaba en 1962 de
actores transnacionales, en particular de organizaciones capaces de actuar como actores internacionales o transnacionales debido a la presencia de individuos que se identificaban entre ellos, o mantenían una coincidencia de intereses al margen del Estado
nación.33 Por su parte, Kenneth Waltz, a finales de la década de 1970, retoma el concepto
de equilibrio de poder (balance of power) para presentar una propuesta teórica de la
política internacional que se considera el origen de la corriente del «neorrealismo» o
«realismo estructural».34 Para Waltz, las relaciones que trascienden a los Estados han
existido siempre. Los movimientos transnacionales, los actores no estatales, las fuerzas
ideológicas y la opinión pública han cobrado una mayor visibilidad en nuestros días
pero, afirma, las actividades desplegadas no han puesto en duda la centralidad del Estado en las relaciones internacionales.
220
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Estudios de las relaciones internacionales
A diferencia de los neorrealistas, Robert A. Keohane35 y Joseph Nye, Jr.,36 representantes de la escuela transnacionalista, consideran que la perspectiva realista impuesta
por Hans Morgenthau y sus discípulos no permite un análisis global y comprehensivo
de las relaciones internacionales, no sólo porque estas últimas desbordan el cuadro de
las relaciones interestatales por efecto de los intercambios múltiples y desordenados
que realizan individuos, empresas y organizaciones, sino porque los actores internacionales se han diversificado, y el juego de fuerzas y de influencias pasa ahora por canales
múltiples.
Para estos autores, la sociedad internacional no es resultado de la coexistencia de
los Estados, dotados cada uno de intereses específicos, y que imponen en la agenda los
asuntos relacionados con la seguridad y el uso de la fuerza militar. Para ellos, la realidad
internacional está constituida por el conjunto de flujos de personas, ideas y organizaciones que no puede ser contenido por las fronteras de los Estados nacionales. En sentido
estricto no hay una sociedad internacional sino transnacional, que pone en juego lo
mismo relaciones intergubernamentales que problemas internos, relaciones entre actores estatales y no estatales, entre individuos de diversos países y regiones y en donde se
deja sentir la influencia de una opinión pública internacional. En este escenario los
organismos internacionales juegan un rol cada vez más importante, establecen agendas
y funcionan como foros para el desarrollo de la acción política de los Estados menos
poderosos. En la propuesta de Keohane y Nye el concepto central es el de interdependencia compleja.37
La acelerada transformación que ha vivido el mundo en años recientes como resultado de la revolución tecnológica en las telecomunicaciones y la informática,38 ha dado
lugar a la aparición de una perspectiva teórica multidisciplinaria que busca explicar los
cambios observados en diversos ámbitos de la economía, política, sociedad y cultura a
nivel mundial, vinculados con el llamado proceso de globalización. El intento por dilucidar este fenómeno no es exclusivo de las relaciones internacionales pues la complejidad del
objeto de estudio hace necesario un esfuerzo de explicación multidisciplinario y un abordaje desde distintas teorías. Por esta razón es posible constatar que estudiosos de diversas
disciplinas, sin importar la escuela teórica a la cual se adscriben, proponen hipótesis
para explicar un proceso en marcha que, al mismo tiempo que ha trastocado la vida de
millones de seres humanos, ha acercado a la realidad algunos rasgos de una sociedad
internacional imaginada en siglos pasados.39
La globalización se manifestó en un primer momento en el terreno económico,
específicamente en la operación en tiempo real de los mercados financieros. A finales
del siglo XX la multiplicación de las transacciones de este tipo provocó que excedieran
ampliamente los intercambios realizados por medio del comercio de bienes,40 la principal fuente de dinamismo de la economía internacional hasta la década de 1970. La
intensidad de los flujos financieros produjo una interdependencia de las economías del
mundo a escala global, en un momento en que el capitalismo atravesaba un proceso de
reestructuración: del modelo de producción en masa, dominante hasta entonces, comenzó a transitarse a uno basado en la valorización del capital por medio del conocimiento y su aplicación vía la innovación tecnológica; las grandes empresas que controlaban la producción en una determinada rama de actividad económica por medio de
procesos integrados horizontal y verticalmente, se descentralizaron y comenzaron a tejer una red mundial que hizo posible que un solo producto se fabricara a partir de
insumos provenientes de diversos lugares del mundo; finalmente la aparición de nuevos
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
221
Laura del Alizal Arriaga
agentes económicos y la movilidad de la fuerza de trabajo ha modificado el sentido
tradicional de las relaciones capital-trabajo.41 Estos cambios han contribuido a incrementar los flujos del comercio mundial, acrecentar el volumen de los intercambios y
favorecer los procesos de integración regional.
El impacto de la globalización muy pronto se dejó sentir en otras esferas de la
actividad humana. Comenzó a observarse un funcionamiento de la democracia estrechamente ligado al orden global,42 que condujo a replantear conceptos básicos del análisis político como Estados-nación, soberanía y ciudadanía;43 a investigar el papel que en
las condiciones actuales tienen las nociones tradicionales de paz y guerra y principios
del derecho internacional como la no intervención; a dar un mayor peso a los aspectos
económicos y a expresar ideas que conjugan nociones que anteriormente se concebían
separadas, como por ejemplo, la noción de democracia cosmopolita,44 una democracia
que funciona a nivel mundial.
Diversas disciplinas se han visto obligadas a definir la globalización para dar cuenta de fenómenos que de manera simultánea e instantánea se ven involucrados países
ubicados en diversas regiones del mundo. Los geógrafos políticos consideran que la
«globalización geográfica se refiere a la reordenación del espacio que sustituye lo “internacional” por prácticas transestatales en un mundo cada vez con menos fronteras, contemplado a menudo como una red de ciudades mundiales».45
Los comunicólogos enfatizan la presencia de una opinión pública mundial cuya
aparición y fortalecimiento han sido posibles por el desarrollo de los medios masivos de
comunicación, que han dejado atrás la «comunicación sofisticada y cara» (como ha sido
la prensa escrita en algunos momentos), e informan en forma instantánea de acontecimientos producidos en los principales centros de decisión económica y política mundial, como en los países más pobres del mundo, haciendo realidad el derecho del hombre a la información.46
Para los estudiosos de las relaciones internacionales las temáticas abordadas por
otras disciplinas arrojan luz sobre problemas de su interés: los cambios en el funcionamiento de los mercados financieros, de bienes y servicios, las empresas globales y su
relación con los gobiernos, la migración internacional, la persistente desigualdad económica y social, el combate a la pobreza, el terrorismo, el narcotráfico y otras formas de
crimen transnacional; el deterioro del medio ambiente y sus efectos sobre el cambio
climático, la contaminación y la destrucción de los recursos naturales… forman parte
de la llamada agenda global de las organizaciones intergubernamentales.
En síntesis, podemos afirmar que las dos concepciones dominantes de las relaciones internacionales han sentado bases para la formulación de proposiciones generales
orientadas a explicar las relaciones internacionales. Por su parte los estudiosos de la
globalización han llegado a conclusiones de la mayor relevancia para la disciplina de las
relaciones internacionales, entre las que destaca que el sistema interestatal es un elemento indispensable para la economía mundial. Sus aportaciones constituyen nuevos
argumentos en contra de dos visiones opuestas: por un lado, la que sostiene la centralidad
del Estado en las relaciones internacionales; por el otro, la que considera la cercana
desaparición del Estado-nación, como argumentaron algunos teóricos transnacionalistas
en los años 1970.47 El equilibrio logrado abre paso a la propuesta de vetas de investigación más apegadas a la explicación de los problemas reales de las relaciones internacionales al inicio del tercer milenio de la era cristiana.
222
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Estudios de las relaciones internacionales
IV. Líneas directrices de investigación
En la actualidad existe un amplio acuerdo acerca de que el estudio de las relaciones
internacionales busca analizar y explicar los intercambios entre las unidades políticas
conocidas como Estados, sin olvidar los vínculos establecidos entre grupos, individuos,
organizaciones internacionales y empresas multinacionales, ni ignorar el dinamismo de
las relaciones económicas, políticas y culturales.
Después de la Segunda Guerra Mundial y hasta el presente se han analizado de manera preponderante la historia de las relaciones interestatales, el proceso de toma de decisiones en materia internacional, el papel del jefe de Estado o de gobierno en la conducción de
la política exterior y la participación de las burocracias nacionales e internacionales en el
desarrollo de las relaciones internacionales. La presencia cada vez más relevante de los
organismos intergubernamentales, en particular la Organización de Naciones Unidas y
los organismos especializados y programas especiales que dependen de ella, se ha ido
reflejando en el interés por estudiar su papel en la cooperación internacional y por analizar el impacto de los estudios y recomendaciones que realizan. En este periodo también se
aceptó la utilidad del análisis de sistemas, se construyeron modelos y se introdujo la
prospectiva, se estudiaron los procesos de integración económica y política, se plantearon
las diversas concepciones de estrategia militar en el ámbito de la seguridad de los Estados
y las cuestiones del desarme. Se abordó el peso de las ideologías, del nacionalismo, del
integrismo religioso y la promoción de la democracia. Y, por supuesto, se elaboraron
múltiples estudios sobre las políticas exteriores de los Estados.
En esta última área de estudio, en México se ha avanzado en la investigación de la
política exterior de los principales socios de México y en otros aspectos de la vida política, económica y cultural de esos y otros países del mundo. A partir de la década de 1980,
los estudiosos de la política exterior han buscado conocer y comprender aspectos relevantes para el país derivados de la actividad del gobierno estadounidense en el exterior.
Con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)
en 1994 ha habido, además, interés por conocer los procesos políticos más relevantes de
Canadá, el tercer socio dentro del tratado.
En un primer momento fue el Centro de Investigación y Docencia Económicas
(CIDE) la institución que con mayor vigor impulsó el estudio de Estados Unidos, al que
pronto se sumó el Centro de Investigaciones sobre América del Norte de la Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM). En la actualidad, el análisis de las relaciones
México-Estados Unidos involucra a centros de investigación e instituciones de enseñanza superior del país en donde se desarrollan proyectos de investigación sobre esta temática. En instituciones públicas —como El Colegio de México, la Facultad de Ciencias
Políticas y Sociales de la UNAM, la Universidad Autónoma Metropolitana, El Colegio de
la Frontera Norte, El Colegio de San Luis Potosí, El Colegio de Sonora, entre otras— y
privadas —como el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), la Universidad de las Américas (UDLA) y la Universidad Iberoamericana— se abordan de manera sistemática distintos problemas, desde perspectivas teóricas diferentes y por especialistas de las relaciones internacionales y otras disciplinas de las ciencias sociales y las humanidades.
También existen centros especializados y se han otorgado apoyos a proyectos de
investigación para el estudio de regiones prioritarias para la política exterior de México.
El interés por estudiar a los países de la región Asia-Pacífico y sus relaciones con México
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
223
Laura del Alizal Arriaga
se muestra con claridad en universidades estatales de entidades con litoral en el Pacífico
mexicano, como la Universidad de Guadalajara, la Universidad Autónoma de Colima y
la Universidad Autónoma de Sinaloa, que se han sumado a los esfuerzos de instituciones
de la Ciudad de México, algunas con años de trabajo en este campo, como el Centro de
Estudios de Asia y África de El Colegio de México.
Sobre la Unión Europea existen centros especializados en la Facultad de Ciencias
Políticas y Sociales de la UNAM y el ITAM. La investigación sobre América Latina, si
bien cuenta desde hace varias décadas con centros especializados, en la actualidad muestra menor dinamismo que la que se realiza sobre otros países y regiones. La necesidad
de dar un nuevo impulso a los estudios latinoamericanos se expresa en la creación del
Centro de Estudios y Programas Interamericanos del ITAM.
En términos de difusión no puede dejar de mencionarse la labor realizada por el
Instituto Matías Romero de la Secretaría de Relaciones Exteriores por medio de su
revista Política exterior de México.
En años recientes se han evidenciado algunas vertientes que necesitan ser abordadas con mayor énfasis. Por una parte, las relaciones entre la política interna y la política
exterior a la luz del cambio político en el país. La nueva correlación de fuerzas entre los
poderes Ejecutivo y Legislativo, la potencial influencia de los partidos políticos en la
elaboración de la agenda de política exterior, la presencia de nuevos actores como las
entidades federativas o las organizaciones no gubernamentales, son analizadas con mayor
frecuencia por especialistas de las relaciones internacionales. También se ha señalado la
necesidad de orientar la investigación hacia el estudio comparado de la política exterior,
una metodología en la que no se ha incursionado como lo exige la complejidad de las
relaciones internacionales y la necesidad de profundizar en el análisis de diversos aspectos de la política exterior mexicana.
En el terreno de la teoría de las relaciones internacionales los efectos de la
globalización abren nuevos temas a la investigación. Además de los directamente ligados con las relaciones económicas internacionales, aspectos como la movilidad laboral y
la migración laboral masiva demandan indagar sobre la identidad nacional frente a la
diferencia, acerca de la práctica de la inclusión y la exclusión, de la discriminación y la
asimilación cultural. Otra veta de análisis aparece con el fin de la guerra fría y el equilibrio bipolar con temas como las implicaciones de una ausencia de equilibrio en la política internacional, la centralidad del Estado en el futuro inmediato y la siempre presente
incertidumbre por la guerra. Hay también nuevas formas de amenaza internacional
como el terrorismo y el crimen organizado a nivel transnacional que exigen respuestas
en el terreno de la seguridad internacional distintas a las que sentaron las bases del
sistema internacional vigente. Los teóricos de las relaciones internacionales, sin importar la perspectiva teórica en que se inscriba su trabajo, tienen vías abiertas para transitar
y aportar nuevas explicaciones a la realidad actual.
Resumen
• Las relaciones internacionales pueden definirse como la disciplina que estudia los
hechos sociales tal y como se manifiestan a nivel internacional.
• La política exterior de los Estados es un objeto de estudio relevante para los especia-
224
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Estudios de las relaciones internacionales
listas de las relaciones internacionales y se entiende como el conjunto de prioridades
y estrategias de acción que guía el cumplimiento de los objetivos trazados por el
gobierno de un país en sus relaciones con el mundo.
• La reflexión sobre las relaciones entre distintas unidades políticas (ciudades, Estados-nación) ha existido desde la antigüedad, pero la disciplina de las relaciones internacionales nace en Estados Unidos en los primeros lustros del siglo XX.
• Se pueden distinguir dos grandes perspectivas teóricas en el estudio de las relaciones
internacionales. La primera de ellas, también llamada escuela realista, considera a las
relaciones internacionales como el resultado de la coexistencia de los Estados, dotados cada uno de intereses específicos, y que imponen en la agenda los asuntos relacionados con la seguridad y el uso de la fuerza militar.
• Para los autores que se inscriben en la perspectiva teórica llamada transnacionalista
la realidad internacional está constituida por un conjunto de flujos de personas, ideas
y organizaciones que no puede ser contenido por las fronteras de los Estados nacionales. Sostienen la existencia de una sociedad transnacional, que pone en juego a
actores estatales y no estatales, como organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales.
• En fechas recientes ha cobrado fuerza una nueva perspectiva teórica, la globalización,
que no es exclusiva de las relaciones internacionales sino que convoca a estudios
multidisciplinarios que den cuenta de una nueva realidad caracterizada por su complejidad. La transformación en marcha se explica como resultado de la revolución en
las tecnologías de la información y sus efectos son observables en los hechos sociales
que se producen en los ámbitos de la economía, la política, la sociedad y la cultura.
• Como líneas de investigación abiertas que deberán generar nuevas explicaciones y
acercamientos teóricos sobre la realidad actual se encuentran los efectos de la
globalización en las relaciones económicas internacionales, la pobreza, la migración
internacional, el medio ambiente, el crimen organizado, temas incluidos en la llamada agenda global de la ONU. Acontecimientos como el fin de la Guerra Fría y el
equilibrio bipolar conducen a buscar un nuevo liderazgo mundial; y la aparición del
terrorismo como una amenaza a la paz y la seguridad internacionales conduce a
replantear los fundamentos del orden internacional vigente.
• En México se ha subrayado la necesidad de estudiar la política exterior a la luz del
cambio económico y político de las últimas dos décadas. La integración económica
de América del Norte, las relaciones entre política interna y política externa en un
sistema multipartidista, el surgimiento de nuevos actores son temas que reclaman
atención por parte de los investigadores. También se ha señalado la necesidad de
incursionar en el estudio comparado de la política exterior.
Lecturas ampliatorias
DUROSELLE, J. B., Todo imperio perecerá. Teoría sobre las relaciones internacionales, México,
FCE, [1981], 1998 (traducción de la edición francesa de 1992).
Desarrolla la idea de que el estudio científico de las relaciones internacionales se fundamenta en la materia proporcionada por la historia.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Laura del Alizal Arriaga
HERRERA-LASSO M., Luis (coord.), México ante el mundo: tiempo de definiciones, FCE, México, 2006.
Presenta un análisis de la política internacional en el primer lustro del milenio, del
lugar de México en el mundo, un balance de la política exterior en ese periodo y de los
retos que se perciben en el futuro inmediato.
JONES, A., Política mundial: cambio y conflicto. Ensayos escogidos de Kal J. Hosti, CIDE,
México, 2005.
Por primera vez se traducen al español las reflexiones de este profesor de la Universidad
de Columbia Británica (Vancouver, Canadá) acerca de temas concernientes a los países
en vías de desarrollo y la globalización.
KISSINGER, H., La diplomacia, FCE, México, [1994], 1995.
El ex Secretario de Estado de Estados Unidos expone su concepción de la diplomacia y
el papel que jugó su país en el orden mundial del siglo XX.
Varios autores, La política exterior de México. Enfoques para su análisis, El Colegio de México/IMRED, México, 1997.
Recoge los trabajos de estudiosos de la política exterior de México, de dentro y fuera del
servicio diplomático mexicano, que ponen en relieve los enfoques empleados para su
estudio y los aspectos y temáticas que requieren ser abordadas.
(Footnotes)
1. Estas dos perspectivas tienen hondas raíces en la historia del pensamiento político. La primera
acompaña la reflexión en torno al comercio, la diplomacia y la guerra desde la Antigüedad; mientras
que la segunda corresponde a la idea de la comunidad cristiana universal presente desde la Edad
Media.
2. S. H. Hoffmann, «L’ordre international», en M. Grawitz y J. Leca, Traité de Science Politique, vol
1, PUF, París, 1985, p. 665.
3. En el capítulo escrito por Gustavo Ernesto Emmerich se hizo referencia a los temas relevantes
que la UNESCO identificó en 1948 para el estudio de las relaciones internacionales, y a la actualización de los mismos incluida en la nomenclatura internacional de dicha organización para el campo de
la ciencia política.
4. V.: Ch. Hermann et. al., New Directions in the Study of Foreign Policy, Harper Collins Academic,
Londres, 5.ª reimp., 1991.
5. En el caso de México, la constitución establece como facultad del presidente de la República
dirigir la política exterior, cuyo contenido deberá observar los principios que históricamente han
normado su conducción: «la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; la lucha por la
paz y la seguridad internacionales». Cf.: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 89, fracción X.
6. G. Pasquino et al., Manual de ciencia política, Alianza Editorial, Madrid, [Ed. original, 1988], 7.ª
reimp., 1995, p. 414.
7. Internacionalista estadounidense nacido en 1928, profesor de la Universidad de Harvard. Es
autor de numerosos trabajos sobre teoría de las relaciones internacionales, el orden político mundial
contemporáneo y la política exterior de Estados Unidos. Entre sus preocupaciones recientes cabe
destacar el interés por estudiar las cuestiones éticas que plantea la intervención humanitaria y la
guerra de Irak.
8. S. H. Hoffmann, Teorías contemporáneas sobre las relaciones internacionales, Tecnos, Madrid
[Ed. original, 1960], 1979, p. 22. Cuando el autor utiliza el término nación lo hace como sinónimo de
Estado-nación.
9. Para una presentación más amplia de la naturaleza y alcance de las relaciones internacionales
y sus diferencias con otras disciplinas de las ciencias sociales, véase: F. S., Dunn, «El ámbito de las
relaciones internacionales», en S. Hoffmann, Teorías contemporáneas…, op. cit., pp. 35-38.
226
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Estudios de las relaciones internacionales
10. Nació en Virginia (1856) y murió en Washington, D.C. (1924). Hijo de un pastor presbiteriano
fue profesor universitario durante largos años (1990-1910) hasta que inició su carrera política en el
partido demócrata. Fue gobernador de New Jersey (1911-1913) y presidente de los Estados Unidos
(1913-1921), tras derrotar en las urnas a Theodore Roosevelt. Su gestión fue de corte reformista,
habiendo favorecido el fortalecimiento democrático de su país por medio de la extensión del sufragio
universal; una de las últimas leyes aprobadas bajo su mandato otorgó el voto a las mujeres (1920). La
distancia que separó sus planteamientos como teórico de las relaciones internacionales y las acciones
emprendidas como presidente de los Estados Unidos se plasma en la política exterior adoptada durante los dos periodos que se mantuvo al frente del gobierno. Sus posturas a favor de la paz internacional
durante la Primera Guerra Mundial le valieron haber ganado el Premio Nobel de la Paz en 1920; no
obstante, su política hacia América Latina fue abiertamente intervencionista, con acciones como la
ocupación de Haití en 1915 y la intromisión en los asuntos internos de México (buscando la caída de
Victoriano Huerta), que tuvo su momento de mayor agresividad en el ataque al puerto de Veracruz en
1914.
11. Ch. Zorgbibe, Historia de las relaciones internacionales, vol. 1, Alianza Editorial, Madrid,
[Ed.original, 1994], 1997, pp. 309-310.
12. Pronunciado el 8 de enero de 1918. Propone acciones específicas para la firma de un acuerdo
de paz, como la evacuación y liberación de territorios ocupados, las reparaciones de guerra, la
redefinición de fronteras y el reconocimiento de nuevos Estados surgidos a partir del reconocimiento
de una nación (Polonia), y por la disolución de los imperios austro-húngaro y otomano.
13. C. A., Manning, The University Teaching of Social Sciences. International Relations, UNESCO,
Ginebra, 1954, pp. 34-37.
14. Alfred A. Knopf, Nueva York, 1960. Una primera versión publicada 12 años antes, en 1948, fue
revisada y aumentada para la edición aquí citada. De esta edición de 1960 existen dos traducciones al
español: la realizada por Francisco Cuevas Cancino, La lucha por el poder y por la paz, Sudamericana,
Buenos Aires, 1963 y la de Heber Oliveira, Política entre las naciones. La lucha por el poder y por la paz,
Grupo Editorial Latinoamericano, Buenos Aires, 1986. Esta última corresponde a la sexta edición en
inglés, cuya revisión y puesta al día fue realizada por Kenneth W. Thompson en 1985.
15. Calmann-Lévy, París, 1962. La primera edición de la traducción al español fue publicada por
Revista de Occidente, en 1963. En 1985 apareció la edición de Alianza Editorial, en dos tomos.
16. Una década atrás, en 1950, cuando la UNESCO resuelve elaborar una serie de estudios sobre
los tipos de cursos y métodos de instrucción en las ciencias sociales, los ocho países seleccionados
para investigar acerca de la enseñanza en relaciones internacionales fueron: Egipto, Francia, India,
México, Polonia, Suecia, Reino Unido, Estados Unidos y Yugoslavia. Esta selección que incluye países
de diversas tradiciones culturales, con sistemas políticos diferentes y grandes desigualdades económicas, muestra la rápida propagación de la disciplina.
17. P. Renouvin, y J. B. Duroselle, Introducción a la historia de las relaciones internacionales, FCE,
México, [Ed. original, 1970], 1.ª ed. en español de la 4.ª en francés, 2000, p. 9.
18. Jacques Huntzinger, profesor y diplomático francés nacido en 1943, prefiere llamar a los
idealistas (o moralistas) transnacionalistas, para incorporar no sólo a pensadores que privilegian las
relaciones pacíficas, centran su atención en el derecho internacional y los aspectos formales de las
relaciones internacionales, sino también a las corrientes contemporáneas que estudian los cambios
recientes de la economía y la política internacionales.
19. V.: J. N. Rosenau, «El pluralista empírico vs. los puntos de vista de las grandes teorías sobre
relaciones internacionales (actores, niveles, sistemas), en Foro Internacional (100), vol. XXV, n.º 4,
abril-junio 1985, pp. 301-310.
20. Morgenthau nació en Alemania en 1904, país que abandonó tras el arribo de Adolf Hitler al
poder. Llegó a Estados Unidos en 1937 para incorporarse a la Universidad de Chicago en donde produjo su obra. Murió en su país de adopción en 1980. Hoy día sus escritos siguen siendo lectura obligada
para estudiantes de las relaciones internacionales en todo el mundo. En Internet hay miles de referencias a sus escritos y ofrece para su consulta el artículo «We are deluding ourselves in Vietnam» (New
York Times Magazine, 18/04/1965) en donde Morgenthau analiza críticamente un discurso pronunciado por el presidente Lyndon B. Johnson sobre la guerra entonces en curso.
21. J. Huntzinger, J., Introduction aux relations internationales, Éditions du Seuil, París, 1987, p.
83. Este autor realiza una interesante reseña del desarrollo de la escuela del realismo en Estados
Unidos.
22. La lucha por el poder y por la paz, Sudamericana, Buenos Aires, 1963, p. 13.
23. Ibíd., p. 14.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
227
Laura del Alizal Arriaga
24. Henry A. Kissinger nació en Alemania en 1923, llegó a Estados Unidos en 1938 y obtuvo la
nacionalización cinco años más tarde. Su formación la obtuvo íntegramente en este país, en la Universidad de Harvard, en donde fue profesor entre 1954 y 1971, cuando abandona la vida académica para
entrar al gobierno. Secretario de Estado en el periodo 1973-1977, durante el gobierno del presidente
Richard Nixon. Premio Nobel de la Paz en 1973 por su labor negociadora a favor de la paz en Vietnam.
Una de sus aportaciones como Asistente del Presidente Nixon para Asuntos de Seguridad Nacional
(1969-1975), fue la política de distensión dirigida a la URSS y la República Popular de China. Después
de su salida del gobierno ha mantenido el despacho de consultoría internacional Kissinger y Asociados y ha publicado algunos libros entre los que destacan sus Memorias y La Diplomacia (ver referencia
al final de este capítulo).
25. H. A. Kissinger, Un mundo restaurado, FCE, México, [Ed. original, 1964], 1973, p. 110.
26. Ch. Zorgbibe, Les relations internationales, PUF, París, 2.ª ed., 1978, pp. 23-24.
27. Nacido en París en 1905 y muerto en la misma ciudad en 1983. Uno de los intelectuales franceses más prolíficos del siglo XX. Filósofo, historiador, sociólogo, profesor y analista político.
28. Paz y guerra entre las naciones, 2 vol., Alianza Editorial, Madrid, 1985, p. 30.
29. «La sociedad internacional», presentación de la octava edición de Paz y guerra…, extracto de
un manuscrito en el que Aron trabajaba en el momento de su muerte. Ibíd., p. IV.
30. Ibidem.
31. J. Huntzinger, op. cit., pp. 24-27; 29-32.
32. F. S. Pearson y J. M. Rochester, Relaciones internacionales. Situación global en el siglo XXI, p. 17
y nota 39, p. 549. Como aclaran los autores, en la época de Dante (siglo XIV) el mundo se limitaba a
Europa, en donde él esperaba surgiría una mancomunidad cristiana.
33. «The actors in world politics», en Discord and collaboration, Baltimore, 1962. Pierre Renouvin
y Jean Baptiste Duroselle consideran que este libro «constituye una de las más inteligentes evaluaciones sobre las relaciones internacionales», loc. cit., p. 447.
34. F. Kahhat, (comp.), El poder y las relaciones internacionales. Ensayos escogidos de Kenneth N.
Waltz, CIDE, México, 2005, p. 10.
35. Ha sido profesor en importantes universidades estadounidenses como Stanford, Harvard y
Duke. Actualmente labora en la Woodrow Wilson School de la Universidad de Princeton. Ha tenido
una fructífera colaboración con su coautor en el libro referido y otros más recientes, uno de los cuales
contó también con la participación de Stanley Hoffmann: After the Cold War, Harvard University,
Cambridge, Mass., 1993.
36. Profesor distinguido y ex decano de la John F. Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard. Entre sus preocupaciones recientes se encuentra el análisis del poder en la sociedad
global de la información y el papel de Estados Unidos en su calidad de superpotencia única. El concepto de «soft power» que propone, entendido como la habilidad para atraer y persuadir a los otros países
con base en la cultura, los ideales políticos y las políticas desarrolladas constituye una propuesta sobre
el liderazgo que reclama la sociedad global.
37. Poder e interdependencia. La política mundial en transición. Buenos Aires, Grupo Editorial Latinoamericano, [Ed. original, 1977], 1988.
38. V.: M. Castells, M., La era de la información, vol. I, Siglo XXI Editores, México, [Ed. original,
1999], 4.ª ed. en español, 2002, pp. 27-92.
39. Como las ideas de Emmanuel Kant (1724-1804) sobre la comunidad internacional basada en
una confederación de Estados democráticos y pacíficos, o la solidaridad internacional de la clase
obrera de Carlos Marx (1818-1883).
40. A. Giddens, La tercera vía, Taurus, Madrid, 1999, p. 42. Este autor explica la magnitud de este
cambio de la siguiente manera: «La proporción de intercambios financieros en relación al comercio se
ha multiplicado por cinco en los últimos quince años [desde mediados de los años 80]. El «capital
aislado» —dinero gestionado institucionalmente— ha aumentado en un 1100% a escala mundial desde 1970 en comparación con otras formas de capital. Únicamente en Estados Unidos, inversores
institucionales tenían 11.1 billones de dólares en activos en julio de 1996. Los fondos de pensiones
privados, o bonos puestos en circulación para garantizar planes de pensiones, son una parte básica de
esta suma enorme. En 1995, fondos de pensiones privados, mutualidades y pólizas ascendían a 331,000
millones de dólares en valores institucionales».
41. Cf. R. B. Reich, El trabajo de las naciones. Hacia el capitalismo del siglo XXI, Javier Vergara,
Buenos Aires, 1993.
42. Cf.: Held, D., La democracia y el orden global, Paidós, Buenos Aires, 1997.
43. Véase, en este mismo volumen, el artículo de Antonella Attili.
228
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Estudios de las relaciones internacionales
44. Para Held ésta podrá construirse a partir de la edificación de «una estructura común,
transnacional, de acción política», basada en leyes, en derechos y obligaciones, aceptados por todos,
op. cit., pp. 276-277.
45. P. J. Taylor, y C. Flint, Geografía política. Economía mundo, Estados-nación y localidad, Trama
Editorial, Madrid, [Ed. original, 1994], 2.ª ed., corregida y aumentada, 2002, p. 3. Estos autores consideran ocho dimensiones de la globalización: financiera, tecnológica, económica, cultural, política,
ecológica, geográfica y sociológica.
46. F. Balle y G. Eymery, Los nuevos medios de comunicación masiva, FCE, México, 1989, pp. 98-99.
47. Cf. M. Merle, Sociologie des relations internationales, Dalloz, París, 1976. Visión coincidente,
aunque explicada por distintas razones, con un argumento del marxismo-leninismo defendido por la
Unión Soviética en los años posteriores a su nacimiento.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
229
12
ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Miguel González Madrid
La propuesta seminal de Harold D. Lasswell,1 en 1951, de integrar las ciencias de las
políticas (policy sciences) desde una perspectiva multidisciplinaria y pragmática, a fin de
imprimir racionalidad al trabajo gubernamental y de enfrentar los grandes problemas
sociales conjuntando esfuerzos públicos y privados, puede ser comprendida desde el
campo de la Ciencia Política en tanto que trata precisamente de problemas de poder e
influencia entre actores e instituciones, de la formación de la decisión pública y de las
alternativas de cambio social compatibles con el modelo democrático.2
Otras disciplinas, como la Sociología, la Administración Pública, la Psicología y el
Derecho, han contribuido al desarrollo de este peculiar campo multidisciplinario, concretamente en lo que concierne al estudio de la participación de los ciudadanos, la organización de los actores, la planeación de la acción gubernamental, las motivaciones y
creencias de los actores en los procesos de decisión pública y los fundamentos legales de
los actos de autoridad que se relacionan con la formación de la decisión pública. Todo
ello connota, además, una conjunción de esfuerzos especializados de experimentados
funcionarios y académicos, además de un involucramiento de la gente en los asuntos
públicos. En el corazón de esa integración Lasswell anticipó un gran entramado de
actores e instituciones y una elaboración ordenada de las políticas, por lo que denominó
a las policy sciences «ciencias de las políticas de la democracia» y deslindó a los problemas de los que éstas se ocupan con respecto a los «problemas del momento».
Debido a que en la concepción seminal de las policy sciences —principalmente en la
obra de Lasswell— no existe una definición expresa de política pública, puede derivarse
de la obra de este autor en términos de que ella constituye un acto intencional y centralizado de gobierno que, estructurado por equipos multidisciplinarios de origen público y
privado para lograr una mayor racionalidad técnica, se orienta a resolver los grandes
problemas sociales concretos y, en ese tenor, a ofrecer opciones viables de futuro de la
sociedad en condiciones empíricas determinadas. Nótese que en esa concepción las instituciones protagónicas son académicas y gubernamentales, y eso presupone una preferencia por la centralización y la racionalidad «desde arriba»,3 concentrada en círculos
especializados.
Por el contrario, en una perspectiva actualizada y ampliada, que considera una
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
231
Miguel González Madrid
relación compleja entre instancias competencial y territorialmente diferenciadas de gobierno y múltiples actores sociales, la política pública puede concebirse como un producto del sistema político-estatal en cuyo proceso de elaboración y puesta en práctica se
aplican variados principios de: a) racionalidad, b) descentralización, c) interés público,4 y
d) participación social;5 asimismo, concurren diferentes ámbitos de gobierno y múltiples
actores sociales a través de órganos de autoridad, áreas ejecutivas, expertos gubernamentales, investigadores académicos, organizaciones y representantes sociales, incluso organismos internacionales interesados en el desarrollo local y multirregional.
Estas consideraciones de la política pública llevaron a algunos autores a introducir
ciertos matices en el uso de términos en inglés como los de politic, politics, polity, policies
y political, que permiten distinguir el uso de la palabra política según su interpretación o
aplicación sistemática, funcional y gramatical, de modo similar, por ejemplo, a la interpretación de la norma jurídica cuando ésta se aplica según las situaciones concretas, su
lectura doctrinal y su estatuto constitucional, no obstante su carácter general.6
Cabe señalar que las organizaciones y los representantes sociales manifiestan necesidades o demandas públicas al mismo tiempo que portan intereses privados, por lo que
esta tensión entre lo público y lo privado puede reproducirse negativamente en el trabajo
gubernamental bajo la forma de prácticas de corrupción que favorecen intereses privados o de grupos específicos. En adelante se hará referencia a las limitaciones de la concepción primaria de política pública y, consecuentemente, a los elementos constitutivos
de una concepción actualizada de ésta.
Políticas públicas y planificación (precisiones)
La constitución de un campo específico multidisciplinario de estudio de la formación y
puesta en práctica de políticas necesarias para resolver «los grandes problemas del hombre
en sociedad», según la propuesta de Lasswell, connota una preocupación por distinguir
lo que el gobierno hace conforme a una proyección de intereses partidarios en coyunturas determinadas en comparación con lo que él mismo hace —y debería hacer— en el
largo plazo conforme a la proyección del interés público, colectivo o general y, por ende,
en el marco de la unidad entre gobierno y sociedad.
No cabe duda de que, sin emplear la palabra planificación (o planeación), al proponer un objeto específico de una multidisciplina basada en la racionalidad y el interés
público Lasswell puso énfasis en la importancia de la previsión gubernamental respaldada por la ciencia y, por tanto, en la reducción de la intervención del azar. De acuerdo con
esto, la política como actividad gubernamental previsible —es decir, planificable— y orientada a los grandes problemas sociales tiende a adquirir una naturaleza pública. Consecuentemente, hablar de un gobierno por políticas públicas implica afirmar que la elaboración racional y pública de éstas procede conforme a un plan y sendos programas
derivados. De hecho, hoy en día coloquialmente se pueden entender a las políticas públicas como programas debidamente planificados que constituyen una concatenación de acciones específicas para resolver problemas sociales.7
La cuestión que se discute académicamente —y aun en los círculos políticos y sociales— es si la planificación tiene un carácter centralizado ó descentralizado, participativo
o burocratizado, público o privatizado, etc.; por tanto, si lo que hace el gobierno con
respecto a los problemas públicos debe ser catalogado como política pública o no. La
232
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Análisis de políticas públicas
cuestión es relevante incluso en Estados en donde las leyes reconocen una planeación
democrática y/o participativa (como en el caso de México desde 1982, en los ámbitos
federal y local), establecen algunas formas de participación social en el ejercicio
presupuestal y determinan principios de descentralización, coordinación y cooperación
entre diversos niveles de gobierno.8
El sociólogo de origen húngaro y fundador de la sociología del conocimiento, Karl
Mannheim, ya había señalado en 1947 la necesaria adición pública a la actividad gubernamental-estatal, a condición de que la política significara la coordinación de los intereses privados bajo la forma de «preocupaciones públicas en una determinada sociedad»
y de que se descartara la «anticuada concepción dual» del «Estado» y «la sociedad».9 La
naturaleza de la política es eminentemente pública, ya que concierne igualmente al tipo
de acciones que compete a los llamados «poderes públicos» y al tipo de acciones de los
ciudadanos con fines colectivos, en oposición a los fines privados.
Cabe observar que el problema no es cómo formular una concepción de unidad del
Estado y la sociedad que supere la unilateralidad de la intervención gubernamental o de
la acción individual o de grupos, sino «cómo conseguir el control de los diversos centros
de poder arbitrarios, cómo coordinarlos y fundirlos en un sistema más coherente, y
cómo disciplinarlos gradualmente para que funcionen en provecho de la comunidad».10
Para lograr esos objetivos, Mannheim sugirió edificar el sistema social con base en
la «planificación para la libertad», es decir, en una planificación «sujeta a control democrático» que evitara favorecer intereses de grupos y promoviera la «justicia social» (no la
igualdad social) y un «equilibrio entre la centralización y la dispersión del poder».11
Desde luego, este pensador no estaba hablando de un enfoque de estudio de los problemas públicos y la actividad gubernamental en los términos en que una generación pionera de estadounidenses (Gunnar Myrdal, Theodore O. Yntema, Charles Merriam, Robert
S. Lynd y el mismo Harold D. Lasswell, entre otros) lo estaba anticipando por la misma
época (década de 1920 a la de 1940). Sin embargo, al tratar la misma cuestión de cómo
vincular la esfera gubernamental con los esfuerzos sociales para «enfrentar el futuro»
(dixit Yehezkel Dror), es sorprendente el énfasis que emplearon tanto Mannheim como
Lasswell para referirse al papel de la imaginación y la creatividad para escapar del azar y
las restricciones autoritarias y, por tanto, actuar a la vez con racionalidad y con una
actitud democrática. Así, para el primero «la política creadora no difiere de la ciencia
creadora»,12 mientras para el segundo «un rasgo adicional del enfoque de políticas es la
importancia que atribuye al acto de imaginación creativa, capaz de introducir políticas
nuevas y exitosas en el proceso histórico […]».13
Evaluaciones del desarrollo de las ciencias de políticas
Las diversas evaluaciones del desarrollo de las ciencias de políticas que aparecieron en
los años de 1970 a 1986 reconocieron la dificultad para conformar una concepción
integrada de una multidisciplina innovadora, a pesar de que en los numerosos estudios
se podía identificar una serie de elementos comunes que conviene destacar en términos
de propuestas metodológicas o analíticas:
1. La probabilidad de aumentar la racionalidad de las decisiones públicas a través
de la conjunción de esfuerzos gubernamentales y privados, del aprovechamiento
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
233
Miguel González Madrid
del desarrollo multidisciplinario de las ciencias sociales y de la contribución de
los expertos (la gente con experiencia en los gobiernos), sin sacrificar la autonomía de la ciencia o su objetividad.
2. La consideración del desarrollo histórico14 y del mundo real como contexto mayor15 del análisis de políticas.
3. La adopción de esquemas de investigación empírica, en algunos casos con una
preferencia por el estudio de casos singulares o, en otros, por el estudio comparado.
4. La preferencia por una explicación multicausal y, por tanto, no determinista de
los fenómenos y procesos de políticas.
5. La vinculación de la definición de metas con una preferencia valorativa en la
elección de políticas (la metas señalan contenidos valorativos,16 implícita o explícitamente).
6. La formulación de hipótesis en términos de modelos de desarrollo o de «futuros
alternativos» (generalmente las hipótesis son del tipo siguiente: el país puede
lograr la meta de doce años de escolaridad media y, por tanto, lograr en un
plazo de diez años una sociedad más equitativa, si se aplica el programa de
educación que implica que los educandos pueden encontrar indistintamente en
los centros escolares calidad en la enseñanza, infraestructura adecuada, apoyo
alimentario, actividades de esparcimiento, espacios para siesta, etc.).17
El carácter general de esos elementos comunes denota un perfil consistente en los
análisis de políticas que, por cierto, desde mediados de la década de 1970 logró arraigar la
idea de instaurar gobiernos por políticas públicas,18 en congruencia con una revaloración
del modelo democrático, de los derechos fundamentales y de la participación ciudadana.
En una evaluación de las investigaciones de políticas públicas, en 1986, David
Garson19 pudo confirmar el interés por convertir el enfoque de políticas públicas en una
«teoría general de la elección», ocupada precisamente de la decisión racional para la
atención de «asuntos sociales y políticos sustanciales», pero no reducida a una ciencia
social aplicada o sometida a los problemas del momento o ligados a intereses de los
funcionarios. Además, destacó la derivación de dos grandes corrientes en los análisis de
políticas, a partir de la tensión entre el carácter humanista y el soporte conductista de la
propuesta original de Lasswell: a) la corriente técnico-racionalista-estatista (aferrada a la
idea de colaboración entre gobierno y academia y a la pretensión cientificista de los
análisis); y b) la corriente contextualista-pluralista (opuesta a tratar los problemas con el
enfoque simplificador de la teoría de sistemas y con métodos cuantitativos).
Ese mismo año William Ascher20 destacó la orientación de la investigación de políticas públicas hacia los problemas sociales y su solución práctica, con la consideración
del mundo real como referencia fundamental y con una gran reserva ante los «estériles
juegos de salón académicos». Ascher justificó así su caracterización del enfoque de políticas: «Al ocuparse tanto de la prescripción como de la descripción, [el enfoque de políticas públicas] deja claro su compromiso con valores particulares y evita así la postura
de «neutralidad valorativa», que consiste en afirmar que la ciencia social debería ser
totalmente «objetiva»».
La ruptura de Lasswell (además de David Lerner, Yehezkel Dror y A. Kaplan, entre
otros) con respecto a la tradicional generación conductista-positivista consistió precisamente en agregar a su propuesta de policy sciences la necesidad de que el científico
234
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Análisis de políticas públicas
social pudiera considerar las preferencias valorativas en sus análisis, en tanto que trata
con problemas sociales en el mundo real. La ruptura provocó una reacción inmediata en
las mismas entrañas conductistas, en la década de 1950, consistente en la aparición de
un neoconductismo favorable a la descripción y puesta a prueba de supuestas «leyes de
conducta», al análisis económico-matemático, al carácter sinóptico de la teoría de sistemas y a una orientación científica libre de valores.21
Esa confrontación alentó la bipartición de las investigaciones de políticas públicas
y un desarrollo de las posiciones confrontadas. A través de la escuela de la elección
racional, el enfoque de costo-beneficio, por ejemplo, hizo énfasis en el desempeño del
sistema político relacionado con una pluralidad de preferencias y con el carácter intencional de las decisiones racionales individuales, de modo que los individuos se esfuerzan
siempre por maximizar sus beneficios, y pueden ser cooperativos sólo en esa dirección.
En cambio, autores como Douglas Torgerson, también en 1986, comenzaron a reconocer que los análisis de políticas con frecuencia estaban apareciendo como una «selva de
diversas y conflictivas formas de investigación, con terminología inconsistente y estilos
intelectuales divergentes e, incluso, con ciertos paradigmas imposibles de comprobar».
Su distinción de «tres caras» de los análisis de políticas de los años de 1950 a 1980, dos
de ellas simultáneas (la positivista lógica basada en la razón científica y la valorativa
basada en la dominación de la política) le permitió concluir que una tercera cara se
estaba vislumbrando como síntesis de las anteriores en términos de una investigación
participante en la cual la acción social no es un simple telón de fondo de la llamada
reunificación del orden público y civil, sino un ingrediente básico para la evaluación del
impacto de las políticas en un contexto político-social específico.22 Desde luego, Torgerson
estaba pensando en una estrategia de participación social enlazada a tareas de investigación, en la que el analista de políticas no fuera un simple observador, sino un «observador-participante» capaz de articular la acción social para la producción de políticas
contextualizadas.
Racionalidad y participación social
Ninguna duda cabe que, en la actualidad, la actividad gubernamental, como modo racional y concreto de la actuación político-estatal en sociedades que se rigen por principios
democráticos y de derecho, sólo puede desarrollarse con una participación social permanente y conforme al principio de interés general,23 a pesar de la restricción que supone el
modelo dominante de democracia representativa con respecto a la elección popular
periódica de los representantes, que supone que los ciudadanos aceptan dejar en manos
de aquellos la función pública-estatal, para ocuparse entonces de sus asuntos privados.
Paradójicamente, esa restricción global puede tener como resultado que algunos
ciudadanos pierdan de vista en lo sucesivo el interés colectivo y antepongan su propio
interés, y, por tanto, adopten estrategias no cooperativas colectivamente. Evidentemente, las administraciones públicas o los gobiernos, por la propia naturaleza de su origen y
de sus competencias, no pueden actuar ex profeso en beneficio de intereses privados,
sino del interés colectivo. Así, se ha utilizado el vocablo «políticas públicas» en un sentido fuerte para enfatizar los fines público-colectivos de todo acto de gobierno o de autoridad que, en sociedades democráticas, presupone una miríada de formas de participación socio-política y la eventual aplicación de estrategias de descentralización adminisTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
235
Miguel González Madrid
trativa y territorial.
En un sentido débil, la observación concentrada en el trabajo gubernamental y, por
tanto, abstraída de la participación social, puede empatar con la impresión superficial a
la que alude el investigador francés Jean-Claude Thœnig de que, como objeto de investigación, la política pública se ha caracterizado dominantemente por la atención prestada
al estudio de un tema de gran importancia: «el trabajo de las autoridades investidas de
legitimidad pública o gubernamental». Este modo de mirar a la política pública connota
el riesgo de incurrir en dos reduccionismos: a) considerar la actividad gubernamental
alejada de los ciudadanos, por un lado; y b) tomar como equivalentes el ámbito gubernamental y el espacio público, por otro. Así tomado, aclara Thœnig, el concepto de política
pública «corre el riesgo de portar consigo un postulado de estatocentralismo» (y aun de
tecnocratismo), lo que se traduce en la creencia equívoca de que el tratamiento de los
problemas públicos constituye un campo esencialmente reservado a las autoridades
políticas y administrativas.24
Aun cuando la expresión «política(s) pública(s)» alude a procesos de decisión cuyos
responsables —políticos y administradores— deben actuar con certeza y profesionalismo,
éstos tienen también la obligación de resolver los conflictos de intereses que permean
los problemas colectivos en una dirección tal que represente una alternativa plausible
jurídica, política y socialmente. Puesto que «el Estado no se reduce a un escenario de
juegos de poder e influencia formalizado por instituciones y procedimientos», sino que
«produce contenidos cuya sustancia tiene repercusiones en la sociedad» y ésta se mantiene alerta e interesada en participar en la producción de alternativas de cambio, la
política pública ha tenido que derivar en acción pública, más concretamente en un sistema de acción pública; de modo que, en efecto, «el Estado no actúa solo, sino con otros
interlocutores»,25 que ya no son sólo —según el lenguaje de Lasswell— «los científicos
sociales» y «los hombres más experimentados en la elaboración de políticas».
Enfoques de análisis de las políticas públicas
La derivación de la política pública (restrictivamente originada en el gobierno) en
acción pública (ampliamente contextualizada) implica varias cosas, algunas de ellas relacionadas con procesos de descentralización de la estructura estatal, con la pluralidad
de actores políticos y sociales (algunos organizados, otros no), con la dificultad para
enfrentar diversos intereses particulares y para formar un interés colectivo y con formas
variadas de participación social.
Esa transición conceptual y práctica no ha sido fácil, a pesar de la abundante literatura sobre la importancia de considerar el papel de los múltiples actores y las formas de
participación ciudadana garantizadas en la ley, y de que en las sociedades democráticas
los gobiernos centrales y los gobiernos subnacionales reconocen la importancia de esos
dos factores en la elaboración de las políticas públicas. Académicamente, por ejemplo
en México, desde finales de la década de 1980 subsiste el interés por analizar las políticas públicas con una preferencia por el enfoque económico y los modelos cuantitativos
de toma de decisiones (véanse, por ejemplo, los programas de posgrado del Instituto
Tecnológico Autónomo de México, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey y del Centro de
Investigación y Docencia Económica); en contraste, es incipiente el interés por el estu236
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Análisis de políticas públicas
dio del contexto y de la participación social en otras academias, a través de programas
de grado y posgrado que vinculan la gestión social, la participación social y los asuntos
públicos, como es el caso de los programas de posgrado de la Universidad Autónoma
Metropolitana Unidad Xochimilco y la Universidad Nacional Autónoma de México.26
La tensión académica entre el enfoque económico-cuantitativo, por un lado, y el
enfoque sociológico-contextual, por otro, tiene su antecedente en la dualidad analítica
que se desprende del trabajo pionero de Lasswell («La orientación hacia las políticas»),
ya que, por un lado, propuso aumentar la racionalidad técnica de las decisiones gubernamentales a través del trabajo multidisciplinario de académicos y experimentados funcionarios y, por otro, «tomar en cuenta el contexto completo de los eventos significativos
(pasado, presente y prospectivo) en que el científico está viviendo».27
La tensión implícita entre una racionalidad exhaustiva-lineal-secuencial
(monorracionalista) alentada por los análisis económico-cuantitativos y una consideración de los intereses de grupos plurales defendida por el enfoque contextual, produjo
alternativas de análisis de las decisiones racionales desde variadas perspectivas, como
veremos con las aportaciones de Herbert A. Simon, Charles Lindblom, Lucien Sfez,
Jean-Claude Thœnig, entre otros.
A su vez, el profesor de ciencias políticas y administración pública en la Universidad Hebrea de Jerusalén, Yehezkel Dror propuso en 1970 un «nuevo enfoque analítico»
de políticas concentrado en el establecimiento de metapolíticas para «reafirmar y conseguir que la racionalidad y el intelecto ocupen un papel central en los asuntos humanos»,
que luego expuso de manera sofisticada en 1994 al proponer algunos patrones de «gobernación» (governance),28 tales como el respeto de normas sociales básicas, la obtención de consensos, la creatividad y la pluralidad, entre otros, como una forma de perfeccionar la capacidad de gobernar y, consecuentemente, «reducir el mal» o «perfeccionar el
«bien»» y mejorar la «raison d’humanité».29 Numerosos trabajos elaborados en la década de 1990 trataron de contrarrestar la pretensión racionalista acorazada en la gobernación, sobre todo mediante una exploración de las bondades de las formas de participación social propias de la democracia directa y semidirecta (deliberación cara a cara,
audiencias, asambleas, presupuesto participativo, círculos de estudio, consultas por la
web, plebiscitos, referéndums, foros temáticos, encuestas, etc.).30
Se puede resumir el contraste de enfoques de políticas en el cuadro 1; éste tiene un
carácter indicativo, de síntesis, y de ningún modo pretende encorsetar (por autores) la
variada aportación en los análisis de políticas públicas. Por lo demás, se ha sostenido
que a partir de la obra de Lasswell cabe distinguir por lo menos dos grandes líneas de
investigación y análisis de políticas públicas.
AQUÍ CUADRO 1
Modelos de racionalidad (Neorracionalidad y Multirracionalidad)
La crítica a la concepción monorracionalista (o de racionalidad única y secuencial-linealprevisionista) de las políticas públicas ha trazado ya una ruta de búsqueda de concepciones racionales alternativas: desde los trabajos propositivos de Sfez 31 sobre la
«multirracionalidad» de la decisión hasta la propuesta de Eric Monnier32 sobre el desarrollo del proceso de implementación de una política pública bajo la forma de un «flujo
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
237
Miguel González Madrid
turbulento», pasando por los trabajos de Thœnig sobre el fenómeno de racionalidades
yuxtapuestas y los atribuidos a Meny y Thœnig sobre el proceso como un «sistema de
acción»33 de múltiples accesos y retornos que, por tanto, traduce a la política pública
como un programa de origen indeterminado, desplegado en medio del conflicto y la incertidumbre, en permanente reformulación y con el riesgo de no concluir.
La idea de racionalidades yuxtapuestas que hacia principios de los años de 1970
había sugerido Thœnig, o la de multirracionalidad que señala Sfez, derivan de la hipótesis de que las personas —y, en general, los grupos o conglomerados sociales— deciden y
actúan conformando una combinación de razones, motivos, fundamentos, causas, referentes. De hecho, los estudios contemporáneos sobre la personalidad subrayan el abigarramiento de motores que nos llevan a decidir o actuar contradictoriamente, tensados
permanentemente entre nuestros fines, valores, motivaciones y tradiciones, o entre el
contexto de nuestras vidas y el voluntarismo de nuestros deseos.34 El científico social
alemán Max Weber ya había tipificado todas las posibilidades de acción social, pero no
logró desarrollar la idea de múltiples combinaciones de tipos de acción social y, al contrario, sobrestimó el dominio de la racionalidad-legal.
El modelo racional alternativo, derivado de la temprana crítica de Simon35 y
Lindblom,36 es calificado por Sfez como neorracional37 porque representa un serio intento por abandonar las pretensiones del modelo de racionalidad exhaustiva y, alternativamente, adoptar modelos de racionalidad limitada-unidimensional. De cualquier modo,
Sfez niega el aparente nacimiento inédito y el ilusorio final feliz de toda política pública
que subsisten en las variantes moderadas de la concepción racionalista lineal; desde
luego, se agrega al cuestionamiento de un modo único de actuar racionalmente y de la
falsa expectativa de que toda acción racional conlleva necesariamente un estadio de
progreso. Para él, en su forma general, una política pública sigue paradójicamente la
ruta hipotética de la secuencia lineal porque de cierto modo se persigue un objetivo y un
resultado que puedan ayudar a resolver problemas reales. Aun cuando ese modo de
actuar es dominante, no es único; incluso, puede ser que no cumpla objetivo alguno, que
no alcance los resultados esperados, que provoque resultados no deseables o que pase
desapercibido colectivamente. Hay la presunción —la «fotografía», dice Sfez— de que
también se puede actuar mediante la multirracionalidad o la combinación de múltiples
racionalidades y —de acuerdo con Dror— aun con base en procesos extrarracionales
como la creatividad, la intuición, el carisma y el juicio de valor, o en procesos irracionales
como la motivación profunda.38
Con su concepción de racionalidad limitada, Simon, Lindblom y otros cuestionaron
la pretensión de dar amplia racionalidad a la decisión pública; consideraron el valor del
contexto y la limitada capacidad de las personas para tomar decisiones racionales. El
modelo de racionalidad exhaustiva fue criticado por Simon y Lindblom de distinta manera. La principal crítica de Simon al modelo de racionalidad exhaustiva, sobre todo
desde 1957, consistió en que el comportamiento racional «no alcanza la racionalidad
objetiva», es decir, no es posible alcanzar la maximización de una preferencia valorativa
vinculada a una meta y una situación específicas. El comportamiento individual, social
y organizacional revela sólo «segmentos» de racionalidad; esto es, en definitiva la racionalidad es limitada.
Por otra parte, la racionalidad no logra ser objetiva porque ella exige conocer anticipadamente las consecuencias que pueden seguir a cada curso de acción probable, y
sobre todo a la acción probable elegida. Como las consecuencias pertenecen al futuro, la
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Análisis de políticas públicas
imaginación sólo ayuda a anticipar de manera imperfecta las preferencias valorativas
que están asignadas a la experiencia registrada (y suplantada por la misma imaginación); por lo tanto, a las personas sólo se nos ocurren unos pocos cursos de acción
probables y, de cualquier manera, lo único que se puede hacer es correlacionar un valor
específico, de entre muchos, con un ordenamiento de cursos de acción probables (mediante alternativas) para elegir algunos de ellos.
Para las variantes de una racionalidad moderada, el decisor racional enfrenta restricciones debido a límites cognoscitivos, a dificultades de obtención de información en
manos de distintas personas, a límites estructurales o al conflicto pluralista. Si la racionalidad es limitada, entonces el criterio de maximización de utilidades tiene que ser
suplido por uno de satisfacción de resultados.
La perspectiva racional limitada aduce básicamente que:
• El sujeto decisor establece cuál es el mínimo de resultados satisfactorios que es
posible aceptar.
• El sujeto analiza sólo un número relativamente pequeño de probables cursos de
acción y algunas de sus consecuencias.
• La localización de un escenario probable que hace aceptable la satisfacción de
resultados detiene la búsqueda y sugiere la respectiva elección.
La contribución del incrementalismo simple adjudicado a Lindblom39 es parte de
una concepción de racionalidad limitada, y ha logrado arraigo entre los círculos importantes de investigadores y de tomadores de decisiones públicas, pese a la proposición de
J. B. Quinn40 de adoptar un incrementalismo lógico con características proactivas —pero
carente de estructura y de una visión clara del futuro— que permite acumular experiencias y formar decisiones estratégicas con el paso del tiempo. El mismo Lindblom pretendió reforzar tardíamente su propia contribución en la dirección sugerida por Quinn con
una propuesta de «análisis estratégico» que tomó la forma de un «incrementalismo inconexo», desde el cual es posible «tomar un atajo que conduzca al análisis “científico”
convencionalmente amplio», sin abandonar el incrementalismo simple o situacional,
basado generalmente en la idea de «salir al paso» de los problemas, «irse por las ramas»,
y que se considera más bien como un modo de reacción ante el conflicto de intereses que
presiona a la autoridad pública a buscar una solución inmediata a los problemas que
envuelven a los actores.41
La perspectiva de incrementalismo simple fue planteada originalmente por Lindblom
a partir de 1959 y constituye otra de las alternativas a la racionalidad exhaustiva. Reconoce la capacidad limitada del sujeto racional a la vez que la influencia del contexto en la
toma de decisiones (sobre todo de las constelaciones de intereses que pretenden hacer
prevalecer los actores sociales), por lo cual ningún problema puede ser resuelto de raíz.
Para Lindblom, el modelo de racionalidad exhaustiva sólo puede trabajar con problemas relativamente simples que requieren información relativamente amplia, pero
fácilmente identificable y puntualizable, sin problemas de tiempo. Con problemas sociales —que son eminentemente complejos— ese modelo es inaplicable, puesto que aquí
la información es indeterminada (ambigua y demasiado amplia) y el tiempo real juega
un papel importante en el sentido de que exige decisiones y acciones en oportunidades
que difícilmente pueden repetirse. Los actores involucrados —que generalmente son
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
239
Miguel González Madrid
unos pocos— esperan respuestas inmediatas que dependen de negociaciones mediadas
por los gobernantes y, por tanto, tienden a emplazar a la autoridad conforme a tiempos
dentro de los cuales esperan hacer prevalecer sus intereses.
La perspectiva de racionalidad incremental simple aduce entonces lo siguiente:
• La delimitación de preferencias valorativas (y, por tanto, de metas) no ocurre a
priori, sino en interrelación con el análisis de las opciones de política y con el
contexto fundamentalmente sociopolítico (que implica conflictos de poder).
• El análisis considera un número limitado de datos, de opciones de política (cursos de acción probables) y de consecuencias probables, en función de problemas concretos y específicos. No se considera la relevancia de las opciones de
política y la de sus consecuencias, sino su funcionalidad práctica.
• Existe una recíproca adecuación entre fines y medios en la consecución de una
opción elegida. Se rechaza que los fines dominan sobre los medios o
inversamente.
• La prueba de una «buena» —o alta calidad de una— opción de política consiste
en el acuerdo que suscita entre varios analistas, sin que necesariamente constituya el medio adecuado para lograr un objetivo.
• Se sustituye la modelación matemática y la teorización, como soporte de las
decisiones, por una comparación de políticas (satisfactorias o no) para problemas del mismo rango, por la valoración de experiencias acumuladas y/o por la
negociación con los actores sociales.
• La elaboración de políticas públicas depende, entonces, de varios factores: de
aceptables análisis de experiencias comparadas, de negociaciones de intereses
o de la propia especificidad del régimen político que articula las relaciones
Estado-Sociedad-Mercado, o de todo ello a la vez.42
Alcances y límites de la racionalidad
Lo anterior puede llevarnos, en última instancia, a señalar un balance de diversos rangos de la relación entre procesos de participación socio-política y estrategias de racionalidad. Baste desprender aquí dos definiciones ampliadas de la política pública y su consecuente actualización en términos de que la política pública puede resultar: a) de un
proceso de planeación participativa; ó b) de un proceso de acción limitada y negociada.43
En el primer caso estamos frente a un enfoque prospectivo e interactivo para el cual
ya no es suficiente mejorar la racionalidad técnica de la decisión gubernamental, sino
además sustentarla en la participación social para darle legitimidad y, en todo caso, transfigurarla en una racionalidad política fundada socialmente. Esto es consecuente con una
revalorización interdependiente de la sociedad civil, los derechos fundamentales y el
modelo democrático, sobre todo a partir de los años de 1970. Una mayor o menor preferencia por la racionalidad o la participación social —conforme a un abanico de formas
y combinaciones posibles— tiene variados resultados que es imposible describir aquí. A
modo de ejemplo, puede extrapolarse la preferencia por la participación social desarrollada a través de procedimientos deliberativos y tener como resultado una mayor conciencia social —y tal vez un mayor control social— de los problemas públicos, de las acciones
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Análisis de políticas públicas
emprendidas y de las consecuencias respectivas. En este caso, la racionalidad no importa tanto como la forma democrática como se abordan los problemas y se aprueban
soluciones. Incluso es posible que ahí no se adopte una concepción unidimensional de
racionalidad, sino una de multirracionalidad.
En el segundo caso estamos ante un enfoque reactivo y/o restrictivo para el cual no
es posible llevar a cabo amplios o exhaustivos análisis, sea por una aplicación de métodos científicos o por una vía democrática deliberativa. Entonces se hace necesario actuar en dos direcciones diferentes, según se prefiera: 1) Reaccionar progresiva o
incrementalmente, particularmente por medio de negociaciones políticas cuando unos
actores pretenden hacer prevalecer sus intereses sobre los de otros o, peor aun, sobre el
interés público proyectado en la ley. Así, el dilema que frecuentemente enfrentan los
decisores en estos casos consiste en encontrar una comprensión tal de la aplicación de la
ley que ayude a disuadir el conflicto o solucionar «a medias» los problemas, por lo
demás reconocidos forzadamente como «públicos». Según un trabajo de Lindblom publicado en 1970, se trata de considerar las decisiones «como formas de resolver o de
ajustar intereses» y de aceptar la inaplicabilidad de las ideas democráticas cuando se
sopesan intereses partidizados que pretenden superponerse al interés público.44 2) Decidir y actuar conforme a un conjunto limitado problemas, opciones y consecuencias, pues
además de que socialmente se dispone de medios públicos escasos, las personas —y, en
particular, los equipos de expertos— poseen una capacidad limitada de acopio de datos,
de procesamiento de la información y de análisis de las consecuencias, en un mundo en
el que el contexto también importa y contiene factores no controlables humanamente.
La consideración generalizada —en nuestros días— de la política pública como
programa de acciones públicas concretas es más coherente con el enfoque de planeación
participativa y connota, por ende, una concepción normativa acerca de la articulación
entre los gobiernos y la sociedad en procesos de combinación del trabajo administrativo
guiado por objetivos racionales y por la observancia de derechos de participación de los
ciudadanos. Aunque en el enfoque de acción limitada suelen desarrollarse políticas públicas integradas por medidas incrementales focalizadas, es posible transitar a un estadio en el que la política pública se componga de un programa más o menos coherente de
acciones que intenten responder a intereses partidizados con la pretensión de alcanzar
una validez pública. A manera de ejemplo, las discusiones legislativas en México sobre
concesiones en medios de comunicación masiva, disponibilidad del agua, prerrogativas
a partidos políticos, uso de fondos públicos para financiar rescates bancarios, entre
otras, ilustran algunos casos en los cuales las políticas públicas se erigen en programas
que pretenden transfigurarse en el interés público y que, para ello, requieren de un
idóneo marco jurídico que legitime los actos de autoridad. Dado que la autoridad pública debe actuar conforme a un abstracto interés público previsto en la ley, la ruta más
segura de los intereses de grupo o partidizados suele iniciar precisamente en los círculos
legislativos, en donde es frecuente el cabildeo y la negociación política.
Conforme al supuesto de que tratamos con políticas públicas constituidas en programas de acciones concretas que persiguen fines públicos en medio de constelaciones
de intereses en conflicto, se debe agregar que dichas acciones aparecen concatenadas
por preferencias valorativas (por ejemplo, combatir la pobreza extrema por medio de la
generación de una mayor cantidad de empleos bien remunerados y distribuidos
territorialmente de manera adecuada o, caso contrario, por medio de políticas de ayuda
directa a las familias en peor situación) y, en virtud de ello, por objetivos y metas que
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
241
Miguel González Madrid
inducen en esa dirección. Así, toda política pública —desplegada en distintos momentos— está orientada a resolver problemas identificados territorial y jurisdiccionalmente
como relevantes para la sociedad, en contextos determinados, y en cuyo diseño e
implementación intervienen distintas áreas competentes de gobierno y una combinación
indeterminada de actores (individuos, grupos, organizaciones) que producen una serie de
decisiones y actos racionalmente intencionales o socialmente plausibles.
El sistema de acción pública como circuito de múltiples retornos
La tradición monorracionalista de las políticas públicas, que persistió hasta los años de
1970, presentó una secuencia de etapas del proceso de políticas públicas con un dominio
de la decisión racional finalista y la subordinación de los medios y los responsables para
llevar a cabo las acciones elegidas, que puede ser representada en la figura 1.
AQUÍ FIGURA 1
Esa «construcción secuencial del tipo fines/medios/productos/impactos», como la
denomina Pedro Medellín Torres, tiende a ser «poco interferida por los [diferentes] intereses de los tomadores de decisiones y las burocracias en las organizaciones públicas».
Una concepción monolítica y lineal de la decisión y la acción pública conlleva así una
interpretación simplista de la ley y del poder que produce la ilusión de que hay un infalible centro unificador del poder del Estado y, por tanto, una ruta secuencial de la actividad gubernamental que sirve de base para la elaboración de manuales y guiones específicos para los niveles ejecutivos y operativos de las administraciones públicas, incluso
para los usuarios, con respecto a los cuales sólo basta obedecerlos, cumplirlos, seguirlos
al pie de la letra. No hay aquí una idea de las relaciones intergubernamentales que
posibilitan numerosos centros de decisión conforme a esferas competenciales diferenciadas y capacidades distintas, y aun la aparición de conflictos entre funcionarios, la
generación de decisiones incorrectas y las frecuentes fallas operativas; tampoco existe la
idea de una configuración institucional de «círculos de decisión» que incluye desde el
jefe de gobierno y/o de Estado hasta las organizaciones sociales, gremiales y empresariales, que además admita la posibilidad de la «negociación interministerial» en el marco
de «redes de interconocimiento interministeriales».45
Por su parte, Ives Meny, Jean-Claude Thœnig, Joan Subirats y otros autores han
señalado correctamente la desventaja de atenerse a una concepción secuencial-lineal del
proceso de políticas públicas, puesto que si bien es congruente con el principio de racionalidad que debe regir las decisiones y acciones de la autoridad pública, la realidad —
que es caótica y compleja— desborda la decisión racional y obliga a revisar el proceso y,
en su caso, a reformular los programas. David Easton se planteó en 196546 una cuestión
como la siguiente: ¿Cómo se las arregla cada uno y todos los sistema políticos (abiertos)
para subsistir en un mundo que es a la vez de estabilidad y de cambio, de procesamiento
presuntamente previsible de insumos a la vez que de perturbaciones que provocan tensiones? La respuesta es sorprendente por su simplicidad: Los sistemas políticos tienen
capacidad de reaccionar frente a las «influencias» «en una de las diversas direcciones
que permitan regular las perturbaciones producidas, o en todas ellas, y así tratar de
atenuar la tensión real o potencial».47 No hay lugar a rupturas: el cambio es posible sólo
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Análisis de políticas públicas
como consecuencia de eventuales adaptaciones a un ambiente que está «fuera de los
límites» del sistema. Además, dicha concepción adolece de una preferencia por el inicio
del proceso de políticas en el momento de la manifestación de demandas, problemas y
necesidades sociales.
En una figuración distinta —no lineal ni monorracional— el proceso de políticas
públicas puede terminar frecuentemente, entonces, como una espiral intermitente, irregular, sin dirección o, por lo menos, reiterada: el proceso puede ser, por ello, un circuito
de múltiples accesos, inicios y direcciones; con numerosos retornos e inciertos finales;
con rupturas y fracasos; con una multiplicación de los escenarios de conflicto; con etapas agobiantes o inconclusas; y con resultados parciales, nulos, inesperados o no deseables. Su carácter reiterado puede ser una confirmación de dos cosas: a) la intención de
continuar una búsqueda de soluciones racionales a problemas colectivos persistentes,
aun cuando éstos pueden requerir más bien de soluciones no racionales, no «progresistas» y no lineales; y b) la rutinaria actividad burocrática orientada por un ciego cumplimiento de tareas, que además se resiste a revirar ante umbrales de fracaso o de rechazo
masivo de soluciones antisociales (como en los casos de políticas de control autoritario
de migrantes, políticas laborales restrictivas para los jóvenes, etc.).
Momentos del proceso de políticas públicas
Por cuanto a los momentos en que la política pública se despliega, según la propia planificación que les es inherente e independientemente de que estén asociados a una concepción monorracionalista o, al contrario, a una concepción multirracionalista, cabe
señalar analíticamente los actos distintivos que regularmente —y de manera indicativa— pueden registrarse:48
• La manifestación persistente —a veces organizada— de demandas, padecimientos, carencias o necesidades sociales, a través de múltiples y variados sectores
más o menos amplios de la población;
• El ejercicio continuo —a veces intermitente— de formas y prácticas de participación social reconocidas en la ley o adoptadas de facto, para lograr una percepción convergente de las demandas, los padecimientos, las carencias o las necesidades sociales como problemas públicos, y de sus posibles soluciones;
• La aceptación de la autoridad pública de un paquete de demandas, padecimientos, carencias o necesidades sociales (paquete dpcn) que —de ese modo— son
calificadas finalmente como problemas públicos susceptibles, por tanto, de ser
atendidos según un orden acordado (único o diferenciado) de prioridades;
• La definición de objetivos y metas compartidas para un periodo determinado y
en función de un plan general o de un «marco general de acción»;49
• La formulación y selección de opciones o cursos de acción viables técnica,
organizacional, jurídica, económica, cultural, material y/o socialmente, conforme a un esquema de ordenamiento de alternativas para resolver los aspectos
específicos de los problemas concretos;
• La estimación de resultados y el cálculo de su impacto institucional y contextual;
• La decisión formal —resultante de un proceso amorfo de inserción de múltiples
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
243
Miguel González Madrid
decisores reales— en torno a las opciones viables de política que ofrecen racionalmente mejores ventajas o socialmente un mayor grado de satisfacción;
• La determinación política y administrativa de apoyos suficientes al programa
mediante la previsión de recursos económicos y financieros a través del presupuesto público, de fondos comunitarios o de fondos procedentes de organismos
internacionales;
• La creación de un marco jurídico idóneo;
• La designación efectiva de áreas técnicas y administrativas competentes y responsables;
• La implementación (puesta en práctica) del programa de acciones públicas, conforme a una estrategia de coordinación social e/o intergubernamental;
• El seguimiento y control de las acciones implementadas, a través de operativos
administrativos o del juicio social, o de ambas cosas a la vez; y
• La producción de resultados conforme a objetivos y metas previstos establecidos
originalmente o modificados durante el proceso de políticas.
Puesto que el proceso de políticas públicas se desarrolla conforme a una reiterada
interacción entre portadores de intereses, es frecuente que, con el afán por justificar
cada cual su propia inserción pública, el conflicto tiende a manifestarse ante la autoridad pública como una confrontación continua de proyectos, propuestas, opiniones, reclamos o peticiones de mejor vida colectiva o de solución a problemas relevantes. Ante la
imposibilidad de establecer un punto general de equilibrio, la autoridad pública canaliza sistémicamente los problemas y conflictos, sea para darles un tratamiento específico
o bien para aislar su impacto político, y hasta puede optar por disolver el problema
público por medio de no-decisiones (represión contra los interesados, «difusión de nuevas normas sociales y políticas», «cambio de procedimientos del trabajo gubernamental», etc.).50 En un plano de disposición institucional o, en su caso, de compromiso político para resolver los problemas y conflictos, el desarrollo del proceso de políticas está
mediado continuamente por las funciones de cabildeo y negociación de intereses, de cooperación de los actores y de coordinación de tareas intergubernamentales y, por tanto,
se guía por la búsqueda de acuerdos a través de tareas de organización y gestión
intergubernamental y/o social.
Política pública y Estado ampliado
Se puede advertir que la definición ampliada de política pública que proporcionamos
presupone, del mismo modo, un concepto de Estado ampliado que admite la concurrencia de diversos ámbitos de gobiernos y múltiples actores de la sociedad civil en variados
espacios públicos, con intereses distintos e intenciones cambiantes, afectados por los
mismos problemas públicos, agobiados por la escasez de recursos públicos, constreñidos indistintamente por la lógica del capital en un sistema productivo globalizado, tensados por el conflicto social y las recurrentes crisis y, precisamente por todo ello, llamados insistentemente a establecer mecanismos de participación, negociación, entendimiento o cooperación que produzcan acuerdos apegados a los fines públicos, para
construir una vida en común menos azarosa y menos precaria, más equitativa y digna,
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Análisis de políticas públicas
según se prefiera.
Una definición de ese tipo puede no ser suficientemente descriptiva de una realidad
en la que —a pesar de la revalorización de la democracia, de la sociedad civil y de los
derechos fundamentales— es sintomático el déficit de participación social y el carácter
precario y selectivo de los acuerdos. Su excesivo sentido normativo (prescriptivo) es
parte también de una concepción del mundo que evita ceñirse ciegamente a postulados
empírico-positivistas. Aunque los estudios de caso abundan en los análisis de políticas
públicas —y del mismo modo que Easton sugirió un desarrollo teórico en el campo de
estudio de los sistemas políticos—, la vertiente normativa hace hincapié en la necesaria
construcción conceptual para potenciar la investigación empírica.
Según Meny y Thœnig, «todo análisis de política se funda, implícitamente o no, en
una filosofía política y se vincula, en consecuencia, a las teorías disponibles en el mercado de pensamiento».51 Aun cuando en todos los análisis de política subsiste un interés
por la investigación empírica y la acción práctica, la diferencia de enfoques conceptuales y filosóficos se traduce en un desacuerdo acerca del papel de la ciencia en el campo
de los problemas sociales concretos. El resultado, en efecto, es una confusión de la «utilidad práctica» de la ciencia con «recetas de gobierno», a la vez que la aparición del
prejuicio acerca de la inutilidad de la ciencia basada en desarrollos teóricos.
Desafortunadamente, las propuestas de Lasswell relativas a la creación de «nuevas
instituciones» que puedan vincular «provechosamente a los académicos con los
elaboradores profesionales de las políticas», a la consideración de «propósitos valorativos»
en el trabajo científico y a mantener un distanciamiento con respecto a las «elevadas
abstracciones», abonaron el desprecio por el teoricismo y la consecuente predilección
por el pragmatismo. Por ello, en 1970 Dror consideró necesario «cubrir el vacío de la
distinción» entre investigación «pura» e investigación «aplicada» mediante su integración, al mismo tiempo que evitar la confusión de las ciencias de políticas con un desarrollo de la «ingeniería social» «como un suplemento aplicado de las ciencias sociales».52
Enfoques integradores (alternativas analíticas)
En los últimos veinte años han aparecido propuestas integradoras o intermedias que
tienen que ver con el estudio de los gobiernos, la acción pública y los actores sociales, a
partir de las cuales puede generarse una respuesta del mismo tipo a la escisión de corrientes básicas en los análisis de políticas. Se mencionan las siguientes, aunque sólo se
hace una breve caracterización de dos de ellas:
1. La propuesta de estudio bidireccional de la interrelación entre el gobierno y la
sociedad.— Gabriel A. Almond identifica en la sociología política contemporánea un intento plausible de estudio sobre el gobierno y la sociedad, que descarta la tentación determinista y evita asignar alguna prioridad causal a ésta sobre
aquél.53
2. La propuesta de estudio multidireccional de la relación gobiernos-ciudadanos.—
Nicolás Pineda Pablos desarrolla una propuesta de este tipo para explicar el
papel de los gobiernos locales en América Latina, al proponer un «enfoque
combinado» de estudio de los procesos de descentralización, de democratización-empoderamiento local y de desarrollo institucional.54 El estudio de los proTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Miguel González Madrid
cesos de descentralización tiende a adoptar un visión top down, mientras que el
estudio de los procesos de democratización adopta una visión bottom up. El
estudio del desarrollo institucional vino a completar la ruptura con respecto a
cualquier visión unidireccional, pues era necesario explicar también cómo los
gobiernos o las administraciones públicas se fortalecen a efecto de cumplir sus
facultades constitucionales y legales en el contexto de sociedades democráticas.
3. La propuesta de estudio holístico del proceso de políticas en términos de un
circuito con múltiples retornos y racionalidades.— Meny y Thœnig tienen la virtud de haber reformulado la concepción secuencial-lineal del proceso de políticas integrado por etapas.55 Las investigaciones sobre implementación en los
años de 1960 y sobre evaluación de políticas en los años de 1970 complementaron la concepción etapista del proceso de políticas tradicional que puso énfasis
en la decisión racional, apenas precedida por la legitimación de problemas públicos. La reformulación es presentada en términos de un circuito con múltiples accesos y salidas, es decir, de una espiral indeterminada que admite que el
proceso puede iniciar o reiniciar en cualquier etapa y tal vez concluir
exitosamente o no concluir. A su vez, el trabajo de Thœnig sobre la concepción
de la política pública como «acción pública», publicado en 1997, subraya la
crítica al estatocentralismo, ya que éste representa una posición reduccionista
de la autoridad gubernamental «a la administración de un conjunto institucional
fijo y al dominio, por prevención o compromiso, de los juegos de influencia
ejercidos por terceros».56
4. La propuesta de estudio de articulación de actores e instituciones en el marco de
un direccionamiento estatal más o menos autónomo.— Medellín Torres, desde
la década de 1990, ofreció una reformulación de la concepción de la política
pública con base en la aplicación de categorías neomarxistas en el análisis de la
estructuración más o menos autónoma de las políticas públicas. En sus trabajos, el Estado es presentado como instancia capaz de dar direccionamiento
político e ideológico a la sociedad a través de las políticas públicas.
5. La propuesta de estudio holístico conforme a redes, procesos de gestión
intergubernamental, configuración de esferas públicas y prácticas de participación ciudadana.— Esta propuesta tiene antecedentes variados en investigaciones sobre redes sociales, los espacios públicos, las relaciones
intergubernamentales y la participación social en distintos momentos del siglo
XX. Puede ser inscrita como una propuesta combinada del siglo XXI en tanto
que parece cerrar la discusión sobre la obsolescencia de la concepción técnicaracionalista-administrativista de la política pública.
La política pública como direccionamiento político e ideológico
Es posible encontrar en los análisis del colombiano Medellín Torres un puente entre la
pretensión racionalista exhaustiva de las políticas y los enfoques de racionalidad limitada, concretamente en términos de una salida plausible a la tensión entre el mantenimiento de largo plazo que requiere el sistema político y la tentación de adoptar medidas
incrementales para enfrentar conflictos cotidianos que impactan al sistema, que, por
246
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Análisis de políticas públicas
tanto, pueda dar certeza al direccionamiento político de la sociedad. De ese modo la
estructuración de las políticas está necesariamente conectada con el régimen político
que las fundamenta e imprime una dirección determinada a los conflictos de intereses
mediante la articulación de los recursos de la coerción y el consenso.
Medellín Torres pudo lograr en 1997 una reinterpretación del tema de las políticas
públicas apoyado en una perspectiva neomarxista sobre el Estado capitalista, concretamente al aportar nuevas definiciones de las políticas públicas basadas en una revaloración
de los conceptos de régimen político, espacio público y sistema político.57 El autor consideró que esta revaloración abría «una veta importante para el desarrollo de los estudios
sobre las políticas públicas», por varias razones:58
a) Se comprende mejor la conexión con el modo concreto de actuar del Estado,
puesto que los procesos de políticas públicas tienen como «referente único y
concreto» la «acción gubernativa»;
b) se logra identificar este modo concreto con la distribución territorial de las
competencias estatales y con la institucionalización del orden político como
capacidad de «regulación y control de las tensiones y los conflictos políticos,
económicos, sociales»;
c) se obtiene una «recuperación del concepto de lo público» que, a su vez, «reafirma la naturaleza pública de las políticas públicas» y reduce el riesgo de la afectación de éstas por el conflicto político y, sobre todo, por la incursión furtiva de
intereses privados; y
d) se constata que las políticas públicas «no se producen en unidades cerradas,
sino en unidades abiertas cuyos intereses, tensiones y conflictos están en permanente transformación», lo cual connota una dificultad al gobernante para
configurar y llevar a cabo sus acciones con cierto grado de autonomía.
En el contexto de las transformaciones del binomio Estado/Sociedad Civil (o, más
concretamente, gobiernos/actores) y en una lógica de pluralidad de intereses y de ascendente participación de los actores, la investigación pluralista y elitista de políticas públicas se mostró ineficaz para desvelar el proceso específico de la decisión pública, tal vez
con el temor de reconocer no la capacidad gubernamental de organizar el conflicto de
los intereses de los grupos y clases sociales en una dirección apegada a derecho y al
principio de publicidad, sino el hecho de que los gobiernos pueden imponer sus «intereses propios» e imprimir una cierta dirección política e ideológica a las políticas públicas.59
Una reformulación neomarxista de esta cuestión, como la que ofrece Medellín Torres, tiene la virtud de romper con el mito del origen único de las políticas públicas, al
que ya se habían referido Meny y Thœnig en términos de una «ilusión natalista».60 Si
bien el nacimiento de las políticas públicas tiene muchos escenarios, éstos no tienen la
misma naturaleza, y ello no significa que dichas capacidades estatales-gubernamentales
para organizar ese nacimiento sean ocasionales o constituyan uno de tantos escenarios.
La inscripción de las políticas públicas en la matriz de la confluencia pública gobiernos/
actores es destacada en estudios recientes, desde finales del siglo XX, como una evidencia del papel organizador del Estado y, a la vez, de la permanente presión de las fuerzas
políticas por influir en la orientación de los fines públicos.
Como «campo de posibilidades en el juego institucional» y derivada de la imposibi-
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Miguel González Madrid
lidad de que la pluralidad de intereses en conflicto proyecte acuerdos de buena voluntad
entre los actores, la autonomía estatal encuentra efectivamente en la estructuración de
las políticas públicas un campo de «mayor especificación de la acción estatal en su
función gubernativa». En tanto conjunto de reglas y procedimientos permanentes y estables que rigen el Estado de derecho, el régimen político fundamenta y da orden
institucional a la producción y estructuración de las políticas públicas, con un efecto
lógico: el campo de influencia unidireccional y extralegal de los intereses particulares
tiende a reducirse a zonas marginales y a momentos excepcionales.
En definitiva, y pese a los casos acumulados de corrupción de algunos actos de
autoridad, ese no es un campo ordinario. Como se ha observado, el régimen político y el
carácter público de la acción gubernativa se erosionan precisamente cuando tal tipo de
influencia se ejerce, cuando mediante la política pública el Estado ya no tiene capacidad
para imprimir sentido normativo, contenido valorativo y direccionamiento político a la
sociedad.61 Cuando eso ocurre, suelen aparecer problemas de seguridad nacional, de
ingobernabilidad o, incluso, de crisis del Estado, con la consecuente exigencia de nuevas
transformaciones políticas y una revisión de los dispositivos jurídicos.
Redes de políticas, gestión intergubernamental y participación
Los estudios actuales de políticas públicas revelan una construcción compleja de la acción pública a través de procesos y redes de interacción política, gestión
intergubernamental y participación social: la estructuración de políticas públicas transcurre por diversos ciclos y pasa por distintos entramados de actores, corre el riesgo de
interrumpirse o fracasar en cualquier momento, es susceptible de ser dirigido y coordinado según esferas competenciales del gobierno, hace confluir la «razón colectiva» y la
«razón estatal»,62 y puede entrañar un claro direccionamiento político e ideológico de la
sociedad y del Estado, es decir, una forma específica de estructuración del propio sistema
político-estatal.63 Además, como modo de confluencia de la razón colectiva y la razón
estatal, las políticas públicas se desarrollan como formas de mediación64 de diversas
demandas e intereses en un marco de coordinación intergubernamental y de movilización de las fuerzas políticas y sociales.
Los estudios de caso sobre implementación y evaluación de resultados de políticas
públicas, durante el último tercio del siglo XX, permitieron formular —a la vez que una
concepción procesal más completa de las políticas públicas— una concepción
multidimensional y estructural de las interacciones; del mismo modo, pusieron en evidencia algunas dificultades que podían aparecer entre el momento de la decisión formal y el
de la puesta en práctica de las acciones determinadas, que incluso implicaran una franca
interrupción o un fracaso del proceso. Los trabajos críticos de Subirats65 y de Meny y
Thœnig a la concepción lineal-secuencial, monorracional y unidireccional de la decisión y
la implementación, que estaba presente en muchos estudios anglosajones, contribuyeron
a entender que para cualquier momento del proceso son muchas las acciones o situaciones que pueden ocurrir y alejarnos de las previsiones y los acuerdos originarios.
Así, la idea de «proceso de las actividades gubernamentales» que sugieren Meny y
Thœnig66 ha sido aceptada por las comunidades de estudiosos de la materia, sobre todo
porque: a) la construcción y puesta en práctica de las políticas públicas supone un proceso relativamente abierto y susceptible de ser corregido en cualquier momento; b) da
248
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Análisis de políticas públicas
claridad al hecho de que a cada momento (definición del problema y su inserción en la
agenda pública / elección de alternativas y determinación de un programa de acciones /
implementación del programa y producción / evaluación de resultados) corresponde
«un sistema de acción específico, actores y relaciones, compromisos y estructuras sociales»; y c) no excluye la posibilidad de ajustes internos y de una sobredeterminación de
cada momento por la acumulación del conflicto o por la emergencia de dificultades
técnicas, administrativas, organizacionales, culturales y jurídicas, con la consecuencia
de que algunos actos se superpongan, se retroceda en el camino, se adopten no-decisiones y se modifique el staff de responsables.
El proceso de políticas públicas así visto denota, según Joan Subirats «la complejidad de la acción [pública] conjunta», pues en el proceso interviene un reparto variado de
actores políticos y sociales, diversos niveles de gobierno y múltiples áreas técnicas-políticas-administrativas de gobierno, que se mueven entre el conflicto como característica
de las prácticas políticas y sociales y la búsqueda de acuerdos como puntos de apoyo
para la solución de problemas públicos. Esta ampliación de la concepción de políticas
públicas, que evidentemente supera la visión tradicional de la sectorialización y
secuencialidad rutinaria de la actividad gubernamental, permite entender la múltiple
combinación de iniciativas, opiniones, recursos y responsabilidades de los actores y las
instituciones involucradas bajo la forma de «redes de políticas públicas», según una
propuesta seminal de Hugh Heclo relativa a las «redes de asuntos».
La concepción de «redes de políticas públicas» —que amplía notablemente la noción tradicional de políticas públicas, según revelan algunas investigaciones ad hoc, entre ellas las de Sonia Fleury desde una perspectiva de «gestión de redes de políticas»,67
Leonardo Garnier desde una perspectiva de «coordinación de planes y políticas»68 y E.
H. Klijn—,69 es compatible con la idea de que, en realidad, éstas se conforman y se
desarrollan en un mundo social más amplio, en una sociedad compleja cuyo advenimiento ya anticipaba Mannheim a mediados del siglo XX, de modo que ellas siempre
están en proceso de constitución o ajuste y son objetos moldeables en los tejidos de las
relaciones intergubernamentales. De acuerdo con el británico Mark Evans, entonces, las
políticas públicas «no son entidades fijas ni determinadas»; el proceso mismo es indeterminado, a pesar de que analíticamente pueda identificarse un punto de origen y un
desenlace.
Nueva gestión pública y gerencia social (para cerrar la espiral)
Las redes de políticas constituyen fácticamente un entramado complejo de procesos de
políticas públicas, de nuevas formas de gestión pública, de formas de participación social a través de la web y de gerencia social; su análisis puede describir una multiplicidad
de actores, áreas ejecutivas, organismos y acciones civiles sobre problemas concretos,
así como una diversidad de puntos de intersección competencial y de intereses.
La crítica a la concepción casi monolítica y lineal de la implementación de políticas
—literalmente cocinada «de arriba hacia abajo» y desligada de los actores sociales—70
produjo variadas alternativas plausibles a partir de la década de 1980, una de ellas planteada en términos de creación de una nueva línea de investigación que trató de superar
la comprensión del papel de los diferentes niveles ejecutivos y operativos de las administraciones públicas, y sugirió, por ende, ver a los funcionarios con funciones de mando y
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
249
Miguel González Madrid
atribuciones de dirección como líderes; por tanto, propuso estudiar este peculiar liderazgo
y los modos como esos líderes se relacionan con su medio político para producir «buenos resultados».71 En realidad, como dice el profesor de la Universidad de Wisconsin,
Donald F. Ketll, esta fue la principal —no la única— aportación de nuevas investigaciones de la gestión pública.
El problema ya no era sólo la administración como estructura y la implementación
de programas como simple ejecución organizada de acciones; el interés se concentró
más bien en el papel de los funcionarios como líderes, según las distintas estrategias de
gestión adoptadas en las múltiples áreas gubernamentales, y en su capacidad para «desarrollar una aguda visión del ambiente político» en que actúan para obtener esos «buenos resultados».72 La promoción de nuevos estudios de la gestión pública llevó a considerar a los funcionarios como «gerentes públicos» o «agentes públicos» en distintas
vertientes (administradores, líderes, empresarios, políticos) y diversas funciones y capacidades (de gerencia, dirección, inversión y negociación) para realizar los objetivos
organizacionales de acuerdo con una estrategia de aprovechamiento efectivo del trabajo
de otras organizaciones. Así, según el abogado de la Universidad Católica de Chile, José
Álvarez Madrid,
La gestión pública, el management público en su caso, implica, entonces, tomar responsabilidad por la acción del sistema público en toda su complejidad, abarcando todo el proceso de políticas públicas, trayectoria que va desde la declaración hasta la ejecución de las
políticas públicas. Y esta acción implica siempre trabajar en redes sectoriales e
intersectoriales, con otras organizaciones públicas y privadas. […] [En consecuencia,] […]
la intensificación de las capacidades del management público parece ser una condición
esencial para asegurar la flexibilidad y la adaptabilidad de las organizaciones públicas en
un mundo cambiante y crecientemente interdependiente.73
De acuerdo con el enfoque de nueva gestión o gerencia pública, hay una preocupación por los resultados que los funcionarios de alto nivel pueden obtener en el desempeño de sus funciones, pero incluso más allá de su esfera competencial a la que están
constreñidos por los manuales y el marco jurídico aplicable, en el supuesto de aprovechar sus capacidades y habilidades personales para visualizar el contexto y obtener beneficios generados por otras organizaciones. Es claro que esta es una forma de confirmar que los procesos de descentralización gubernamental afectan la propia organización administrativa, al grado de que se produce una especie de «devolución de autoridad»
dentro de los gobiernos hacia diversos niveles burocráticos.74
Indudablemente, los estudios de redes de políticas públicas han traído consigo, en
cascada, estudios complementarios que han puesto énfasis en una nueva forma de actuación de los funcionarios de alto nivel, a su vez reforzados por una concepción ampliada de la gerencia pública como «gerencia social», según Bernardo Kliksberg, conforme a
lo cual ésta tiene que ver ya no sólo con la optimización del rendimiento de los esfuerzos
del Estado, sino también con los esfuerzos de los actores sociales en el enfrentamiento
de «los grandes déficit sociales» y «el mejoramiento del funcionario y [los] resultados de
la inversión en capital humano y capital social».75
Resumen
250
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Análisis de políticas públicas
1. Como hemos visto, las políticas públicas condensan relaciones de poder, coaliciones,
procesos de intercambio, influencias contextuales, múltiples reglas del juego, interdependencia de metas y valores, en una especie de espiral sin fin que, por eso mismo,
es objeto de organización y recurrentes cálculos; si, por ello, además, son susceptibles de reproducir contradicciones, incongruencias y rupturas de la vida social,76 no
sólo sería necesario un margen de autonomía en su estructuración, sino aun el sometimiento de las actuaciones gubernamentales al escrutinio público y al control político y jurisdiccional.
Aunque la propuesta seminal de Lasswell incluye la conjunción de esfuerzos «públicos y privados», la noción de lo público había quedado circunscrita al gobierno.
Se ha señalado aquí el riesgo de proceder en esa dirección, porque ello no garantiza
una proyección y una concreción efectivamente públicas de los actos de la autoridad
política y administrativa, que son la sustancia de los análisis de políticas.
2. Tal vez no sea tan evidente que la acción pública, la acción conjunta conformada por
los gobiernos y los ciudadanos, se desarrolla en variados escenarios: a través de procesos que simulan ciclos con trayectorias ordenadas y, a la vez, fluctuantes; por medio de redes que involucran la participación social y diversas áreas del poder público
nacional, local y aun internacional; o de acuerdo con estrategias de gestión combinada top down y bottom up que resultan, en última instancia, en tareas de gerencia
social, y cuya coordinación requiere garantizar principios de racionalidad, de justicia y de participación democrática.
3. La percepción común de la política pública está sintomáticamente centrada en objetos cotidianos, en actos inmediatos y en la materialización de beneficios colectivos
sectorializados. La revisión de la literatura sobre la materia aquí tratada y el análisis
de las nuevas formas y modos de actuar del «Estado en concreto» permiten subsanar
esa inmediatez y superar dos arraigadas concepciones: a) la de una racionalidad
fincada en la eficiencia económica, es decir, en la maximización de utilidades; y b) la
de una respuesta momentánea a intereses en conflicto que pretenden transfigurarse
en el interés público.
4. Por último, la reformulación de la cuestión de la autonomía político-estatal y la
reinterpretación de la naturaleza pública de los actos de autoridad apegados a derecho, permite reconocer el valor de la mediación y la necesidad de salvaguardar la
matriz del Estado constitucional, democrático y de derecho, tan necesaria a la subsistencia de la política pública como instrumento de control del conflicto político y
social.
Lecturas ampliatorias
CRUZ, César Nicandro y Mariangela PETRIZZO (2001), «El estudio de las políticas públicas: el
estado de la disciplina y la consolidación democrática en América Latina», http://
petrizzo.f2g.net.
Este trabajo es pertinente para entender los enfoques dominantes en los análisis de
políticas públicas y las diversas críticas y alternativas. Incluye cuadros y gráficos interesantes que complementan el desarrollo del presente capítulo.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
251
Miguel González Madrid
GARCÍA DE LA CRUZ HERRERO, Juan José (1995), «La defensa de intereses ante las autoridades
públicas. ¿Acción colectiva o acción individual?», en Revista Española de Investigaciones Sociológicas n.º 69, CIS, Madrid, enero-marzo 1995, pp. 39-68.
Los estudios de políticas públicas se refieren constantemente al desempeño de los poderes públicos (o del gobierno) conforme al interés público, pero no establecen una diferenciación de los múltiples intereses privados que apuntan a influir en aquel. Contra
una concepción pluralista de equiprobabilidad de dicha influencia, este trabajo contribuye a señalar numerosos filtros tanto de «abajo hacia arriba» como «desde dentro» de
la estructura gubernamental en la formación del interés público. Asimismo, señala la
«ilusión de poder» que algunos actores creen tener en ese proceso.
MULLER, Pierre (2002), Las políticas públicas, Universidad Externado de Colombia, Colombia, traducción de la edición francesa por Presses Universitaires de France, 2000.
Algunas de las formulaciones contenidas en el presente capítulo se encuentran correspondidas generosamente en este libro. Además, este autor sugiere entender a las políticas públicas como «mediación» y como un proceso de construcción de una «visión del
mundo» articulado con la aceptación social del liderazgo de grupos sociales específicos.
SUBIRATS, Joan (1989), Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración, Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid.
Este es uno de los libros mejor logrados relativos al estudio de las políticas públicas.
Confirma la crítica al enfoque racional exhaustivo y la concepción «desde arriba» de la
relación entre las administraciones públicas y los actores sociales. Además, es pionero
en la presentación sistemática para los hispanoparlantes del enfoque de redes de políticas o entramado de políticas (policy network) y de la importancia social de la evaluación
de políticas.
(Footnotes)
1. Harold Dwight Lasswell (1902-1978) nació en Donnellson, Illinois, en 1902; falleció en Nueva
York, en 1978. Hijo de un pastor protestante. Alumno aventajado de enseñanza secundaria, obtuvo
una beca para estudiar sociología en la Universidad de Chicago, donde muy pronto mostró sus especiales dotes para la investigación y obtuvo el título de Doctor a los 24 años (1926). Concluida la carrera, viajó al Reino Unido, donde estudió en la London School of Economics y también en centros académicos de París, Ginebra y Berlín. Se inició en la docencia en la Universidad de Chicago, donde enseñó
ciencia política (1922 a 1938), antes de trasladarse a la Universidad de Yale. Trabajó en el Institute for
Propagande Anaysis (1937-1941), donde editó una revista mensual con numerosos trabajos de análisis
de contenido sobre textos propagandísticos del período histórico de entreguerras. En 1963 escribió El
futuro de la ciencia política (publicado por Atherton Press), que en 1971 publicó a su vez Tecnos, en
Madrid. Lasswell es también conocido por sus estudios de temas de comunicación y es autor de la
célebre fórmula «¿Quién dice qué, a quién, por qué canal y con qué efecto?», que se ha convertido en
esquema rector de los análisis de contenido para la sociología de la comunicación. Al respecto, http:/
/www.biografiasyvidas.com/biografia/l/lasswell.htm y http://www.infoamerica.org/teoria/lasswell1.htm
2. Marcelo González Tachiquín («El estudio de las políticas públicas: un acercamiento a la disciplina», en Quid Juris, año 1, volumen 2, publicación del Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, México, 2005, p. 100) remite al año 1887 el origen de la propuesta de ocuparse del estudio de las políticas
públicas, que se encontraría en un artículo de quien fuera Presidente demócrata de los Estados Unidos
de América, Woodrow Wilson, entre 1913 y 1921: «The study of administration», publicado en Political
Science Quartely en junio de 1887, pp. 197-222. Otros autores remiten a la década de 1940 la aparición
de algunos trabajos referidos más apropiadamente a las políticas públicas. Sin embargo, como el
mismo Marcelo González Tachiquín reconoce, se identifica a Lasswell como el autor de la presentación formal de una multidisciplina que en la actualidad goza de gran prestigio; y a él mismo se atribuye, según Peter deLeon, el primer uso formal de la denominación «ciencias de las políticas» (policy
252
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Análisis de políticas públicas
sciences) (Peter deLeon, «Una revisión del proceso de las políticas: de Lasswell a Sabatier», en Gestión
y Política Pública n.º 1, vol. VI, CIDE, México, primer semestre de 1997, p. 5).
3. El estudio de la relación genérica (o específica, como el caso de las políticas públicas) entre
gobierno y sociedad «de arriba hacia abajo» (top down) ó «de abajo hacia arriba» (bottom up), es
abordado por B. Guy Peters, «Modelos alternativos del proceso de la política pública: de abajo hacia
arriba o de arriba hacia abajo», en Gestión y Política Pública n.º 2, vol. IV, CIDE, México, segundo
semestre de 1995, pp. 257-276.
4. Fundamentalmente se puede hablar de «interés público» en tanto que conjunto de preferencias
valorativas, principios jurídicos y fines comunes establecidos en las leyes en términos de pactos políticos y sociales de largo plazo entre factores reales de poder que se imponen históricamente a una
colectividad política. Los gobiernos en turno suelen «traducir» ese «interés público» según sus propios
proyectos partidistas y, por tanto, definen materialmente lo que es conveniente a la colectividad en un
tiempo determinado a partir de una actualización de la ley fundamental y las leyes secundarias conforme al contexto imperante y de «nuevas» estrategias de desarrollo económico y social; sin embargo, la
conformación de múltiples espacios públicos en sociedades plurales produce una diversidad de «intereses» de variados «públicos», lo cual entra en tensión con la pretensión de un «interés público»
revelado por dichos gobernantes y con la propia matriz constitucional, ya que cada grupo de interés
quiere a su vez imponer su propia traducción de ésta.
5. El principio de participación social es abarcante de la llamada «participación ciudadana» y, en
contraste con el principio de representación política, supone el ejercicio permanente de derechos fundamentales de personas y ciudadanos a través de variados instrumentos de consulta democrática
directa y/o semidirecta reconocidos en las leyes; dicho principio es aplicable constitucionalmente con
independencia de las diferencias económicas, culturales y políticas entre miembros de una colectividad política, aunque éstos puedan asociarse de manera distinta para ejercitar tales derechos.
6. La distinción de esos términos en lengua inglesa tiene los resultados siguientes: 1) politic: vocablo relativo a la cualidad personal de astucia y sagacidad; 2) politics: relativo a la actividad política
basada en intereses o ligada a «partidarismo» o «corrupción»; 3) polity: «se refiere al orden del sistema
político, delineado por el sistema jurídico, y a la estructura institucional del sistema político-administrativo»; del mismo modo, a los actos derivados del carácter competencial de los poderes públicos
conforme a reglas comunes, esto es, a actos político-administrativos-estatales revestidos de legalidad
y constitucionalidad con arreglo a fines colectivos; 4) political: para designar el aspecto sustantivo de
la política o un campo específico de la actividad humana); y 5) policies: plural de policy, utilizado para
designar «las elecciones más importantes de la vida organizada y de la privada» o, según Klaus Frey
(profesor de la pontificia Universidad Católica de Paraná, Brasil), «la configuración de los programas
políticos, los problemas técnicos y el contenido material de las decisiones políticas». Como observa
Frey, cada vocablo contribuye a designar dimensiones diversas de un mismo objeto (el sistema político-estatal), aunque ellas están «entrelazadas y se influyen recíprocamente» (Klaus Frey, «Políticas
públicas: Um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no
Brasil», en Planejamento e Políticas Públicas n.º 21, junio de 2000, pp. 216-217, http://www.ipea.gov.br).
7. Un buen trabajo que permite entender a la planificación como anticipación racional al futuro y
como una forma de construir ordenada y prospectivamente una nueva realidad, en contraste con una
realidad presente que parece indeseable, ambigua y contradictoria, corresponde a Ezequiel Ander-Egg,
Introducción a la planificación, Lumen (colección política, servicios y trabajo social), Argentina, 1995,
206 pp. Otro texto, aplicado a la región latinoamericana, es el de Antonio Elizalde Hevia, Planificación
estratégica territorial y políticas públicas para el desarrollo local, coeditado por la CEPAL-ONU y el
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Santiago de
Chile, 2003, 70 pp. En este segundo texto el autor describe la transición de la planificación centralizada regional en América Latina, dominante en los años de 1950, a una planificación sustentada en el
papel activo de los gobiernos locales, hacia los años de 1980.
8. Es claro que en la actualidad la planificación de la acción pública adquiere cada vez más un carácter
descentralizado y participativo, según determinaciones legales y prácticas democráticas, en contraste con
periodos en que la planificación fue centralizada, antidemocrática o basada en negociaciones: por ejemplo, durante el periodo del Estado llamado «totalitario» (en la ya desaparecida Unión de Repúblicas
Socialistas Soviéticas y en otros países «comunistas»), del Estado intervencionista (años de 1940 a 1970
en países de América Latina) y del neocorporativismo europeo (décadas de 1950 a 1970).
9. Karl Mannheim (1893-1947), Libertad, poder y planificación democrática, FCE, México, 1974,
segunda reimpresión, pp. 62-63. Los intereses privados corresponden, ante todo, al «cuerpo político»
conformado por «todos los grupos y dirigentes que desempeñan un papel activo en la organización de
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
253
Miguel González Madrid
la sociedad» (p. 62), compatible con la función estatal contemporánea. Aunque de origen húngaro,
Mannheim hizo una gran contribución al desarrollo de la sociología alemana; fue profesor de la Universidad de Francfort, en donde enseñó entre 1920 y 1933. Tras el arribo del nazismo decidió salir de
Alemania.
10. Karl Mannheim, op. cit., p. 94.
11. Ibíd., pp. 50-51.
12. Karl Mannheim, op. cit., pp. 51-52.
13. Harold D. Lasswell, «La orientación hacia las políticas», en El estudio de las políticas públicas,
volumen 1 de la Antología de Políticas Públicas, compilada por Luis F. Aguilar Villanueva, editadas por
Miguel Ángel Porrúa, México, 1992, p. 97.
14. Yehezkel Dror, «Prolegómenos para las ciencias de políticas», en El estudio de las políticas
públicas, volumen 1 de la Antología de Políticas Públicas, compilada por Luis F. Aguilar Villanueva,
editadas por Miguel Ángel Porrúa, México, 1992, p. 125.
15. Harold D. Lasswell, «La orientación hacia las políticas», p. 82.
16. Pedro Medellín Torres señala que el régimen político no sólo imprime a las políticas contenido
valorativo, sino también un sentido normativo, «porque a través de normas y procedimientos estables
y permanentes fundamenta el papel de las políticas en la búsqueda de un determinado comportamiento político y social que progresivamente se interiorice como norma en la sociedad y en el Estado»
(«Inestabilidad, incertidumbre y autonomía restringida: Elementos para una teoría de la estructuración
de políticas públicas en países de baja autonomía gubernativa», publicado en la Revista del CLAD
Reforma y Democracia n.º 8, julio de 1997, http://www.clad.org.ve/reforma.html.)
17. Véase Yehezkel Dror, op. cit.
18. Al respecto, véase Luis F. Aguilar Villanueva, «Estudio introductorio» a El estudio de las políticas públicas, op. cit., p. 30.
19. David Garson, «De la ciencia de políticas al análisis de políticas», en El estudio de las políticas
públicas, citado.
20. William Ascher, «La evolución de las ciencias de políticas: Comprender el surgimiento y evitar
la caída», en El estudio de las políticas públicas, citado.
21. Por cierto, uno de los debates relevantes desde los años de 1950 y hasta finales de la década de
1970 giró en torno a la pretensión de neutralidad axiológica de las ciencias, en particular de las disciplinas sociales.
22. «Entre el conocimiento y la política», en El estudio de las políticas públicas, op. cit.
23. En la «tercera cara» (o tercera etapa de desarrollo) de los análisis de políticas públicas, según
Douglas Torgerson, la participación ciudadana tiene un lugar significativo. Así, a la luz de la llamada
«Investigación Berger» (atribuida a Thomas R. Berger), en 1977, Torgerson reconoce que dicha participación es «una forma de participación del público en la vida política» y que los expertos de políticas
contribuyen a estimularla a través de mecanismos consultivos de evaluación «del desarrollo económico, social y político». «El análisis de políticas se contrapone entonces al proceso de decisión política
enclaustrado en el estado administrativo» (op. cit., pp. 227-228).
24. Jean-Claude Thœnig, «Política pública y acción pública», en Gestión y Política Pública n.º 1, vol.
VI, CIDE, México, primer semestre de 1997, pp. 19 y 22.
25. Ibíd., p. 28.
26. Al respecto, véase el Catálogo de posgrado en Universidades e Institutos Tecnológicos, Zona Metropolitana de la Ciudad de México, 2005, y el Catálogo de carreras de licenciatura en Universidades e
Institutos Tecnológicos, Zona Metropolitana de la Ciudad de México, 2005, publicados por la Asociación
Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES). Un buen intento de
evaluación de la especificidad multidisciplinaría de las políticas públicas, de las grandes corrientes
contribuyentes y de los programas de enseñanza en México se encuentra en Luis F. Aguilar Villanueva,
«Recepción y desarrollo de la disciplina de Política Pública en México. Un estudio introductorio», en
Sociológica n.º 54, año 19, Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, México, enero-abril
de 2004, pp. 28-32.
27. Harold. D. Lasswell, op. cit., pp. 80 y 102.
28. Governance (en inglés), gouvernance (en francés) o governança (en portugués): traducidos al
español como gobernanza o gobernación. Por ejemplo, Renate Mayntz utiliza el término gobernanza, al
que define del modo siguiente: «en la actualidad el término se utiliza, sobre todo, para indicar un
nuevo modo de gobernar. Tengo que llamar a este nuevo modo de gobernar «gobernanza moderna».
Gobernanza moderna significa una forma de gobernar más cooperativa, diferente del antiguo modelo
jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudada-
254
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Análisis de políticas públicas
nos que constituían la sociedad civil […]. En la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no
estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y la
aplicación de políticas públicas. La estructura de la gobernanza moderna no se caracteriza por la
jerarquía, sino por actores corporativos autónomos (es decir, organizaciones formales) y por redes
entre organizaciones […]» («El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna», Revista del
CLAD Reforma y Democracia n.º 21, octubre de 2001). Sobre el significado del término, véase «El libro
blanco «la gobernanza europea» y la reforma de la unión», del catedrático del Instituto Europeo de
Administración Pública, Antonio Bar Cendón, http://europa.eu.int-comm.governance.
29. Yehezkel Dror, «Prolegómenos para las ciencias de políticas», op. cit., pp. 119-147; y, del mismo
autor, La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma, FCE, México, 1994, especialmente pp. 151160 y 379-397.
30. Tres trabajos ilustrativos de una respuesta frontal a los enfoques racionalistas radicales, desde
la perspectiva de la democracia participativa, son los siguientes: Jesús Armando Haro Encinas, La
Rosa custodiada. Participación ciudadana y gestión pública en Reus, 1999-2003, Tesis de Doctorado,
Universitat Rovira i Virgili, 2004, especialmente el capítulo II «Participación, ciudadanía y gestión
pública en el ámbito local», http://www.tdx.cesca.es; Joan Font, Ismael Blanco, Ricard Goma y Marina
Jarque, «Mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones locales: una visión panorámica», en Revista del CLAD Reforma y Democracia, http://www.clad.org.ve/reforma.html; finalmente,
los diversos capítulos del libro colectivo coordinado por Joan Font, Ciudadanos y decisiones públicas,
Ariel, colección Ariel Ciencia Política, Barcelona, 2001, 242 pp.
31. Lucien Sfez, Crítica de la decisión, FCE, México, 1984 (de la segunda edición en francés).
32. Citado por Pierre Muller (op. cit., pp. 62-63). De Eric Monnier: Evaluations de l’action des
pouvoirs publics, Económica, París, 1992.
33. Ives Meny y Jean-Claude Thœnig, Las políticas públicas, op. cit., pp. 103 a 107. Los autores
describen así el sistema de acción que, a pesar de todo, es identificable por una agregación incesante
de «actividades concretas y particulares en el seno de la autoridad pública» (p. 105): «Así, el proceso es
un ciclo más o menos cerrado sobre sí mismo. La evaluación de los resultados, sea cual sea la forma
que tome, precede a la fase de resolución del problema. Pero, ¡el final también puede ser el comienzo!
La evaluación, más que desembocar en la terminación, desencadena una vuelta atrás: el problema se
considera como no resuelto, y se introducen ajustes retroactivos, mediante una nueva reformulación
del problema inicial o a través de una gestión más satisfactoria en la fase de ejecución del programa.
El proceso está abierto a toda clase de efectos de retroacción». «Por otra parte, una fase no sigue
necesariamente a la precedente: las fases pueden superponerse, retroceder en su secuencia cronológica
o, también, ciertas actividades funcionales pueden no aparecer nunca a lo largo del proceso» (p. 105).
34. Una revisión de las teorías sobre la personalidad se encuentra en Lawrence A. Pervin, La
ciencia de la personalidad, McGraw-Hill, Madrid, 1998.
35. Herbert A. Simon (1916-2001), economista, politólogo, psicólogo y científico social estadounidense; premio Nóbel de Ciencias Económicas en 1978 por sus teorías sobre los procesos de decisión en
las corporaciones financieras y en otros tipos de organizaciones económicas complejas (Microsoft
Encarta 2005). Algunos de sus trabajos importantes: Administrative Behavior (Macmillan, Nueva York,
1957), Modelos de pensamiento (1979) y Modelos de racionalidad limitada (1982).
36. Charles E. Lindblom, Democracia y sistema de mercado, op. cit.
37. El vocablo es acuñado por Lucien Sfez, op. cit., p. 259.
38. Yehezkel Dror, «Prolegómenos para la ciencias de políticas», en op. cit., p. 126.
39. Particularmente se remite al artículo precursor de Charles E. Lindblom publicado en 1959:
«La ciencia de “salir del paso”», en La hechura de las políticas, vol. 2 de la Antologías de Política Pública
a cargo de Luis F. Aguilar Villanueva, edición de Miguel Ángel Porrúa, México, pp. 201-225.
40. Strategies for change: Logical Incrementalism, Irwin, 1980. Citado por David Jennings y Stuart
Wattam, Toma de decisiones. Un enfoque integrado, CECSA, México, 1996, pp. 16-18.
41. Charles E. Lindblom, Democracia y sistema de mercado, capítulo XI «Vuelve a aplicarse la
ciencia de “salir del paso”, sin obtener aún resultados definitivos» (escrito de 1979), pp. 343-372.
42. Pedro Medellín Torres (op. cit.) reconoce el trabajo de Joan Subirats en torno a la sintomática
influencia del enfoque incrementalista en la estructuración de políticas públicas en el caso español.
Así, se pregunta: «¿Por qué precisamente el régimen político es la instancia que determina el carácter
reactivo y consensual en la formación de las políticas en España? Lo que en principio aparece como
una tímida sugerencia, en realidad debe considerarse como el punto central del debate sobre la formación de las políticas públicas».
43. Pierre Muller (investigador francés, autor de Las políticas públicas, Universidad Externado de
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
255
Miguel González Madrid
Colombia, Colombia, 2002, traducción de la edición francesa por Presses Universitaires de France,
2000) presenta una definición ampliada de la política pública como la que aquí intentamos. Aunque
hay elementos comunes en ambos casos, nuestra definición pretende destacar el perfil procesal de la
política pública, pero niega el principio de definitividad de cada momento, lo cual permite identificar los
diversos actos y los múltiples actores e instituciones que pueden intervenir en la resolución de problemas públicos, apoyados en una variedad de estrategias de gestión, coordinación y acuerdo, según
combinaciones posibles de actos y una reestructuración variada de la unidad del proceso.
44. Charles E. Lindblom, profesor emérito de economía y ciencias políticas de la Universidad de
Yale. Una recopilación de sus trabajos publicados entre 1955 y 1984 se encuentra en Democracia y
sistema de mercado, coedición del FCE / El Colegio de Ciencia Política y Administración Pública/
Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo, México, 1999, pp. 312 a 330.
45. Véase Pierre Muller, op. cit., pp. 113 a 134.
46. David Easton, Esquema para el análisis político, Amorrortu editores, Buenos Aires, 1996, séptima reimpresión (de la edición original por Prentice-Hall).
47. En el análisis de David Easton las tensiones pueden derivar de las fricciones y los conflictos
políticos, pero la posibilidad de cambio sigue invariablemente la ruta de mantenimiento del sistema,
no la de una ruptura. Según Oran R. Young (Sistemas de Ciencia Política, FCE, México, 1972), el
análisis insumo-producto poco tiene que decir acerca de la «política de la declinación», la perturbación
y la ruptura de los sistemas políticos.
48. Al respecto, véase el libro de Ezequiel Ander-Egg, Introducción a la planificación (citado).
49. Según una designación de los franceses Ives Meny y Jean-Claude Thœnig, más propia del lenguaje utilizado en el análisis político que del lenguaje técnico-administrativo. Véase Ives Meny y Jean-Claude
Thœnig, Las políticas públicas, editorial Ariel, colección Ariel Ciencia Política, Barcelona, 1992.
50. La noción de no-decisión puede indagarse en la obra de P. Bachrach y M. Baratz, «Decisions
and Non-Decisions: An Analytical Framework», en American Political Science Review n.º 57. Citados
esos autores por Meny y Thœnig, op. cit., pp. 138-139, éstos previenen acerca de que «La no decisión
existe, y traduce una actividad al menos igualmente significativa de la actividad pública». En compatibilidad con esa noción, el neomarxista sueco Göran Therborn, en su libro ¿Cómo domina la clase
dominante? (siglo XXI editores, México, 1979), establece una tipología de formatos de representación
que incluye la «canalización» de demandas, mediante la cual es posible, por ejemplo, «postergar las
demandas populares y, si resulta demasiado costoso oponerse a ellas, canalizarlas a través de instituciones y procesos que no provoquen rupturas» (op. cit., p. 275).
51. Ives Meny y Jean-Claude Thœnig, op. cit., p. 45.
52. «Prolegómenos para las ciencias de políticas», op. cit., pp. 123-124.
53. Gabriel A. Almond, «El retorno al Estado», capítulo VIII de Una disciplina segmentada. Escuelas y corrientes en las ciencias políticas, coedición FCE / Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, México, 1999, pp. 259-296.
54. Nicolás Pineda Pablos, «El papel de los gobiernos locales en América Latina», en Gestión y
Política Pública n.º 2, vol. V, CIDE, México, segundo semestre de 1996, pp. 373-396.
55. Las políticas públicas, citado.
56. Jean-Claude Thœnig, «Política pública y acción pública», citado, p. 34.
57. Pedro Medellín Torres, op. cit. Un trabajo posterior de este autor, en la misma línea de argumentación, es el siguiente: La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el
estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad, CEPAL, serie Políticas Sociales n.º
93, Santiago de Chile, 2006, 56 pp.
58. Ibíd., apartado final.
59. Una de los principales aportes de Pedro Medellín Torres consiste exactamente en superar la
barrera pluralista y elitista materializada en la proposición de que la política pública tiene un origen,
el cual puede ser identificado con el juego de intereses de los actores. Desde luego, gran parte de su
aporte se mantiene en deuda principalmente con la obra del griego (nacionalizado francés) Nicos
Poulantzas, principalmente Poder político y clases sociales en el Estado capitalista, siglo XXI editores,
México, 1969, y Estado, poder y socialismo, siglo XXI de España, Madrid, 1979.
60. Ives Meny y Jean-Claude Thœnig, Las políticas públicas, pp. 112-113.
61. Véase especialmente el apartado del trabajo de Pedro Medellín Torres, de 1997, referido al
régimen político.
62. «Vista desde el régimen político, la naturaleza pública de las políticas públicas está definida por
la confluencia de dos elementos básicos: La existencia de una razón colectiva, que se construye a partir
de la existencia de las redes mínimas de solidaridad y las pautas mínimas de organización que funda-
256
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Análisis de políticas públicas
menta la existencia de una sociedad; y la existencia de una razón estatal, que se construye a partir de la
existencia de un principio mínimo de territorialidad, un sentimiento de ciudadanía y un orden institucional
básico, que fundamentan la existencia de un Estado» (Pedro Medellín Torres, op. cit.).
63. Klaus Frey (op. cit., p. 225), por cierto, prefiere el concepto de «políticas estructuradoras de
sistema» en lugar del que propone Klaus Schubert en términos de «políticas mantenedoras de sistema». Éste último connota una visión mecanicista y conservadora del modo de operar del sistema
político-estatal; en cambio, aquel connota una «comprensión dinámica».
64. La noción de las políticas públicas como mediación es una propuesta del politólogo francés
Pierre Muller, autor de diversos trabajos sobre la materia (op. cit., p. 201).
65. Joan Subirats, Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración, Ministerio para las
Administraciones Públicas, Madrid, 1992, pp. 101-123.
66. Ives Meny y Jean-Claude Thœnig, op. cit., pp. 103- 107.
67. Sonia Fleury, «El desafío de la gestión de las redes de políticas», en revista Instituciones y
Desarrollo n.º 12-13, Instituto Internacional de la Gobernabilidad de Catalunya, Barcelona, 17 de diciembre de 2002, http://www.iigov.org.
68. Leonardo Garnier, «Función de coordinación de planes y políticas», en revista Instituciones y
Desarrollo n.º 5, diciembre de 1999, Instituto Internacional de la Gobernabilidad de Catalunya, Barcelona, http://www.iigov.org/revista/re05/re.php.
69. Klijn, E.H., «Redes de políticas públicas: Una visión general», en W. J. M. Kickert y J. F. Koppenjan
(editores), Managing Complex Networks, capítulo 2, Sage, London, 1998, http://www.revistaredes.rediris.es/.
70. El mérito de los estudios pioneros de implementación de políticas —por ejemplo el de J.L.
Pressman y A. Wildavsky en 1973, sobre el caso de Oakland (Implementation, University of California
Press, Berkeley) y el de Donald S. van Meter y Carl E. van Horn en 1975 («El proceso de implementación
de las políticas. Un marco conceptual», publicado originalmente en Administration & Society n.º 4, vol.
6)— fue haber señalado una serie de dificultades derivadas de una concepción decisional de las políticas, puesto que entre la adopción de éstas y su aplicación no se estaba considerando propiamente el
«proceso de implementación», es decir, la conformación de una estructura administrativa y de tareas
ad hoc. No obstante, la alternativa quedó limitada a la esfera administrativa y omitió, entre otras
cosas, el papel activo de los funcionarios de alto nivel y aun el de las organizaciones sociales.
71. Sobre este aspecto, véase Donald F. Kettl, «En busca de claves de la gestión pública: diferentes
modos de cortar una cebolla», en Barry Bozeman (coord.), La gestión pública. Su situación actual,
coedición FCE / Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública / Universidad Autónoma de Tlaxcala, México, pp. 107-108.
72. Ibídem, p. 116.
73. José Álvarez Madrid, «La gestión de políticas públicas y la naturaleza de la gerencia pública:
Una referencia al caso chileno», en Revista del CLAD Reforma y Democracia n.º 6, julio de 1996, http:/
/www.clad.org.ve/reforma.html.
74. Derry Ormond y Elke Löffler, «Nueva Gerencia Pública: ¿Qué tomar y qué dejar?», en Revista
del CLAD Reforma y Democracia n.º 13, febrero de 1999, http://www.clad.org.ve/reforma.html.
75. Bernardo Kliksberg, «Hacia una gerencia social eficiente en América Latina», publicación del
Programa de Apoyo a la Gestión Social, http://www.ine.gov.bo. Para Isabel Licha, «la manera tradicional de entender la gerencia estratégica está muy asociada con la elaboración de estrategias, que son
planes globales para la acción, deliberadamente formulados por las cúpulas de las organizaciones
para garantizar la misión. Desde la perspectiva de gerencia social, las estrategias pueden ser promovidas desde los niveles directivos, pero involucran a todos los miembros de la organización y a los
grupos de interesados activos, suponiendo un proceso abierto y estimulante para generar y descubrir
elementos novedosos que alimenten paradigmas y visiones alternativos. El papel del gerente social en
dicho proceso es eminentemente el de aprendiz, facilitador del proceso de aprendizaje y cambio
organizacional, hábil detector y reconocer de los nuevos modelos que pudieran emerger, como producto del desarrollo de estos procesos de búsqueda común en las organizaciones. El gerente social, es
por lo tanto, un descubridor de nuevas estrategias ó un facilitador de la producción de ellas. En todo
caso, su principal papel es catalizar el cambio en sistemas abiertos» («Las herramientas de la gerencia
social», publicación del Programa de Apoyo a la Gestión Social, http://www.ine.gov.bo).
76. Mark Evans, «Análisis de redes de políticas públicas: una perspectiva británica», en Gestión y
política pública n.º 2, vol. VII, CIDE, México, segundo semestre de 1998, pp. 229-266.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
257
13
POLÍTICA Y DERECHO
Víctor Alarcón Olguín
El objetivo de este capítulo es proporcionar algunas claves de lectura que permitan indicar la condición de reciprocidad y complementación que la política y el derecho mantienen entre sí, en los ámbitos de la acción social. Se intentará destacar sobre todo su
evolución histórica y los fundamentos conceptuales que los ubican como campos de
actividad que analizan y explican las relaciones e interacciones que prevalecen entre los
individuos al momento de tomar decisiones o distribuir recursos.
Al mismo tiempo, se intenta colocar al lector dentro de un contexto que le permita
familiarizarse con las principales categorías y aplicaciones con que el derecho y la política se manifiestan dentro de la realidad cotidiana, como la que se experimenta dentro el
espacio latinoamericano, donde se asume con pasmosa preocupación, la lentitud y la
incapacidad de instaurar en forma consistente, la presencia de un orden político basado
en instituciones jurídicas y constitucionales apropiadas en el uso del poder al servicio de
los ciudadanos.
La importancia de la política y el derecho
¿Cuál es el tipo de relación que guardan entre sí la política y el derecho? En América Latina, tanto el estudio como la práctica de ambos campos de conocimiento se han
desarrollado por caminos distintos, e incluso han llegado a oponerse y negarse entre sí.
Sin embargo, resulta importante considerar que la existencia de un buen gobierno se
apoya en la presencia de reglas, normas y leyes que sirven como incentivos y parámetros
de lo que es correcto para proporcionar justicia y equidad entre quienes se reconocen y
dialogan en pos de este tipo de satisfactores para sus necesidades.
La ausencia de una comprensión general entre los politólogos acerca de categorías
tales como constitución, justicia, soberanía, ley, división de poderes y el Estado de derecho,1 impide aquilatar la importancia que deben tener para ciudadano, las garantías y
las responsabilidades que están asociadas con la convivencia política y social, mismas
que se desarrollan dentro un marco de gobierno basado en el sentido deliberativo e
integrador de las decisiones.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
259
Víctor Alarcón Olguín
En este sentido, la ciencia política tiene la obligación de impulsar las acciones necesarias para hacer aplicable la idea que las instituciones sociales, si desean ser exitosas,
dependen justamente de la existencia de argumentos y estímulos que les permitan generar y proteger la satisfacción de las necesidades sociales de manera amplia, transparente
y con el acuerdo amplio de la población.
En nuestros países latinoamericanos, la presencia de la democracia como una expectativa ética y práctica de un estilo de gobierno que pueda guiar a la cultura, la vida
cotidiana y las acciones del poder, se ha convertido en el más razonable en términos del
diseño de sus instituciones y reglas. Sin embargo, esto todavía representa un problema
que se debate en torno a cuáles pueden ser las formas convenientes para poder traducir
en hechos, las expectativas de que las personas también puedan desempeñarse como
ciudadanos activos y responsables, en tanto se parte de una realidad donde dicha ciudadanía históricamente se ha visto excluida del ejercicio de tales capacidades, mismas que
terminan por no ser percibidas como parte de sus derechos.2
La política y el derecho poseen tres ámbitos de acción: a) normativo, mismo que
permite ubicar el alcance y consistencia formal de las reglas y procedimientos acordados, b) discursivo, que procura establecer el sentido correcto con que las reglas deben
ser interpretadas por los individuos, y c) operativo, que ubica cuáles son los procedimientos que permiten lograr el cumplimiento de la norma o ley (lo que en la tradición
anglosajona se conoce como «enforcement»).
AQUÍ CUADRO 1
¿Pero cuáles son los derechos por los que se debe aspirar mediante la acción de la
política? La noción del derecho que aquí se adopta es la que usualmente está asociada con
la expresión del gobierno o preeminencia de la ley («rule of law»). Esto involucra la presencia de actores libres y conscientes (sean individuos o grupos) que se desenvuelven y se
relacionan dentro de un marco de reglas, estructuras y procesos de orden general.
En todo momento, los actores están obligados a someterse a dicho gobierno u arbitrio de la ley, a menos de que la misma se estime como injusta en sus principios o en sus
resultados. Si ello ocurre, entonces la ley puede ser objetada en su caso, lo que da paso a
la tradición de la revisión judicial (judicial review), o bien a los juicios de protección
constitucional o de amparo (en el ámbito de las garantías individuales), precisamente
gracias a las previsiones que el orden jurídico y de gobierno se da a sí mismo en contra
de la aplicación incorrecta de la norma por parte de sus intérpretes (en este caso, las
autoridades o los mismos jueces).
Si la ley falla en todas sus posibilidades, entonces los actores pueden asumir la
tarea de enmendarla mediante acciones deliberativas (a través de los congresos o parlamentos; e inclusive buscando su aprobación mediante consultas o elecciones directas
donde participa la ciudadanía entera), por lo cual pueden hacer uso de la negociación
política que les permita llegar a acuerdos. Una ley justa debe mostrar evidencia de que es
lógica, práctica y eficaz en sus potenciales aplicaciones y resultados.
En caso contrario, la acción política (una vez agotadas todas las previsiones de
resolución pacífica y legal que puedan estar delimitadas dentro del propio orden jurídico) deriva en situaciones extremas como el conflicto, la violencia o la revolución, situaciones que se argumentan para defender o instaurar un estado de cosas acorde con la
voluntad de los propios actores sociales; lo cual a su vez manifiesta que la ley o leyes en
260
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Política y derecho
vigencia no cumplen con su objetivo, o bien quienes las aplican no lo hacen de manera
responsable.
En este sentido, la acción y preeminencia del derecho como gobierno de la ley tiene
como objeto definir y preservar las libertades y las garantías que sean convenidas y
aplicadas por los propios ciudadanos. Y ello significa que no puede haber otra instancia
de aplicación de la autoridad para preservar el orden y la estabilidad de un gobierno,
más que la fuerza que se haya aplicado de manera expresa por parte de la población a
través de sus representantes o gobernantes debidamente constituidos.3
El gobierno de la ley está actualmente sustentado en dos importantes cuerpos: un
marco normativo fundamental articulado (constitución) y el conjunto de instituciones
que derivan del mismo para lograr la debida aplicación de dicho orden jurídico bajo un
alcance general (Estado). La sistematización y articulación entre ambos niveles deviene
en la posibilidad de entender lo que en la actualidad se conoce como Estado de derecho
constitucional.4
Si se agrega a lo anterior una tercera dimensión analítica, ésta de tipo político,
permitiría asumir que el Estado de derecho constitucional requiere de una evaluación
constante que le permita confirmar la pertinencia de sus acciones en forma continua.
Cabe señalar que la estabilidad de un sistema de derecho constitucional demanda no
sólo tener pertinencia en su forma (lo que viene a definirse como la legalidad del sistema) sino que debe valorarse que tenga aceptación y respaldo por parte de los ciudadanos (lo que configura entonces la legitimidad del mismo).
De esta manera, el Estado de derecho constitucional es capaz de promover de manera racional entre los individuos, las reformas o modificaciones que sean necesarias
para expandir el mandato de las propias leyes o acotar los excesos que pudieran estar
derivados de su incorrecta aplicación. Sin la posibilidad de los valores y actitudes del
acuerdo, propios de la democracia y la deliberación modernas, difícilmente puede hablarse de un ordenamiento jurídico pertinente y funcional para cualquier tipo o nivel de
unidades sociales.5
Una de las premisas concretas del orden jurídico es que el Estado de derecho constitucional evolucione de manera armónica con las maneras y necesidades de la gente. De
ahí que el ejercicio de la política, definida aquí como la manifestación expresa de una libre
voluntad de asociación y acuerdo entre individuos a través de la acción de las instituciones
de gobierno y representación (partidos, sindicatos, asociaciones u organizaciones civiles,
grupos de presión, etc.), sea el medio que está en la obligación de garantizar dicho funcionamiento eficaz de las leyes. Esto es, la política permite que los derechos se construyan
mediante procedimientos formativos que facilitan a un individuo, u a las entidades surgidas de ellos, disponer de sus capacidades, valores y recursos de manera libre, además
de que pueda desarrollarse dentro de un marco de protección adecuado.6
Esto permite postular que los derechos que se buscan amparar implica tener leyes
que deben cumplir con tres atributos: a) ser autónomas, b) ser interdependientes y c) ser
isocráticas. En el primero de los casos, las leyes y los derechos que representan no deben
depender de ninguna instancia o nación externa a los ciudadanos y la estructura del
Estado. En segundo lugar, el orden jurídico que se crea mediante la acción del Estado de
derecho constitucional y la ciudadanía, permite una articulación, comunicación y
complementación mutua entre todas las partes e instituciones de dicho sistema jurídico-político. Finalmente, el derecho y las leyes señalan la definición que el alcance, contenido y aplicabilidad de las leyes implica una misma obligación y responsabilidad iguales
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
261
Víctor Alarcón Olguín
para todos, a excepción de que existan previsiones o tratamientos especiales (fueros,
cuotas de nivelación o de discriminación positiva) que hagan necesario reconocer algún
tipo de diferenciación social o política, pero entendiendo a las mismas como situaciones
que deben de ser erradicadas en el largo plazo, a efecto de garantizar un acceso sin
restricciones a lo que el orden constitucional socialmente pactado ofrece para todo ciudadano que se adhiere al mismo. En consecuencia, el Estado de derecho constitucional
de tipo democrático no puede estar asociado con la preservación de diferencias políticas
que impliquen privilegios o exclusión social.
La acción del gobierno debe generar las decisiones necesarias para lograr dicho fin,
en términos de universalizar el acceso a los derechos y permitir que sean los propios
individuos quienes decidan en qué momento e intensidad deseen utilizarlos. A su vez, los
ciudadanos deben estar en la obligación de comportarse en términos de reciprocidad y
reconocimiento con respecto a los derechos formales y activos de sus conciudadanos.7
Dicha responsabilidad de protección de la colectividad se desarrolla mediante instituciones que precisan el ejercicio de habilidades individuales y comunes, mismas que
a la vez permitan ver a la política como una práctica social que se sustenta en la gestión,
protección, compromiso y reconocimiento mutuos. Esto es, como soberanía.8
El ámbito del derecho posee varias esferas de aplicación y las mismas son impulsadas por el interés de acceder al ejercicio responsable del gobierno y el poder político: a)
el sentido proporcional y equitativo de la justicia, b) la definición no violenta de las
controversias; y c) la condición obligada de mantener en todo momento una base de
inclusión para aplicar las garantías contenidas en el conjunto de regulaciones que estén
estipuladas y sancionadas a través de los órganos que deriven de la estructura de la
llamada norma fundamental o sustantiva, como lo es la Constitución, y de lo que se
deriva de ella en forma adjetiva, como lo son las demás leyes secundarias.9
La noción de orden jurídico-político se incorpora entonces como un atributo esencial para calificar en la actualidad lo que significa una adecuada gestión de las decisiones políticas por parte de los gobiernos, de cara a los ciudadanos a los que debe servir y
representar bajo condiciones democráticas de representación y participación. Esto es,
la relación entre política y derecho nos permite comprender las maneras y usos colectivos del poder, el cual es definido aquí esencialmente como la manifestación de una relación del tipo mandato-obediencia, misma que se genera entre el poseedor de una fuerza
y aquel que acepta su aplicación de manera voluntaria.
Visto de otra manera, bajo la lupa de pensadores contemporáneos como el inglés
Isaiah Berlin (1909-1997) o el italiano Norberto Bobbio (1909-2004), se trata de visualizar
que el derecho y la política encarnan el vínculo hacia un uso responsable del poder, esto es,
ejercer una «libertad positiva» y de compromiso común que facilita ubicar a la política
como la actividad capaz de buscar los mecanismos tendientes hacia un mejor ejercicio
de los atributos y garantías públicas.
Lo anterior implica inferir entonces el desarrollo de una perspectiva de estudio que
se aleje de proponer que el derecho y la política sigan siendo catalogadas como instancias opuestas al ciudadano. Por el contrario, se trata de que a través de ellas se pueden
hallar las bases de un sistema ético de convivencia, equidad y justicia que exprese los
intereses más fundamentales de la sociedad y de las instituciones que se crean para
cumplir con dicho cometido.
Con ese propósito pueden ubicarse a las instancias parlamentarias, las judiciales y
las que poseen un alcance específico, como por ejemplo, las orientadas a supervisar la
262
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Política y derecho
presencia adecuada de los derechos humanos, la transparencia y el acceso a la información, así como el goce de los servicios esenciales tales como la salud, la educación, la
vivienda o la alimentación. En suma, la política y el derecho deben permitir la ampliación continua de las oportunidades de movilidad social, de vida digna y de identidad
cultural dentro de un marco de tolerancia, desarrollo y responsabilidad común.
Dicho proceso se ha venido erigiendo a partir de oleadas o renovaciones históricamente definidas, como lo han sido la creación de los derechos políticos (reconocidos vía
la presencia de las libertades básicas como las de expresión, asociación colectiva, reunión o prensa), los derechos económicos (basados en el acceso al salario remunerador o
la jornada laboral digna), los derechos sociales (manifestado en la garantía de recibir
servicios como escolaridad básica, salud, vivienda o pensiones), y actualmente, se va
construyendo la esfera de los derechos humanos y culturales (que implican el reconocimiento a la dimensión étnica, las preferencias sexuales o religiosas, así como el derecho
a la información).10
AQUÍ CUADRO 2
Los impactos de dicha evolución han determinado que el debate central sobre la
eficacia del Estado de derecho constitucional discurra en una disputa central: si éste
puede adoptar un sentido cada más incluyente y activo (que sustenta a la escuela niveladora o asistencialista, propia del llamado Estado de bienestar); o si el mismo debe estar
restringido a una mera labor preventiva que sólo aparezca en condiciones extremas de
rectificación y control, dejando que los individuos y entidades se desplacen de manera
autónoma amplia (que sería la concepción del Estado de libre mercado). Sin embargo, en
ambos casos es concluyente que la justicia, la libertad y la equidad son las tareas primordiales a ser obtenidas como misión prioritaria del binomio política - derecho, si éstos
hacen un uso adecuado de las capacidades de poder que se les tienen conferidas.11
En términos generales, al señalar que la interacción práctica entre derecho y política es una relación de poder del tipo mandato / obediencia, ello implica remitir entonces
a que el proceso de participación en la construcción de las decisiones y el ejercicio del
poder se extiendan posteriormente dentro de un contexto de convencimiento y negociación, mismo que puede darse de manera directa entre por lo menos 2 personas (o entre
una persona y una institución), dependiendo de la capacidad de influencia que pueda
definirse en forma unilateral (unidimensional) o reciproca (bidimensional). O bien las
partes deben someterse un tercer elemento exterior y superior en condiciones y capacidades, a efecto de lograr un beneficio concreto de dicha interacción (tridimensional).
Política y derecho no pueden ser sólo vistos como mero factor de control social o
represión, sino como instancias de mediación que permiten facilitar y ahondar en la
construcción de los acuerdos que permiten la subsistencia de las instituciones y actividades públicas, así como su interacción con los ciudadanos.
AQUÍ CUADRO 3
Igualmente, el proceso mandato-obediencia en los acuerdos y las leyes implica generar los argumentos y justificaciones relativos a la aceptación y validez sobre los hechos y las formas en que dichas resoluciones afectan a su vida cotidiana, no sólo de
manera momentánea, sino cómo las mismas puedan ser transmitidas y aplicadas hacia
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
263
Víctor Alarcón Olguín
las siguientes generaciones. En este aspecto, el derecho y la política pueden verse como
instrumentos de mediación entre las personas para permitir desde las instituciones públicas, la adecuada acumulación y la complementación de las diversas capacidades adquiridas históricamente a través de las normas jurídicas que han sido sancionadas y
reconocidas de manera colectiva.
En particular, el derecho se manifiesta en tanto acción de fuerza (coacción) y a la
vez como mecánica de convencimiento argumentativo y disuasivo (coerción). Lo realiza
mediante la persistencia y creación de instituciones políticas que puedan jugar el papel
de interventor o garante protector (como lo ejemplifica el enfoque tridimensional de
poder), y que precisamente tienen como cometido la continuidad de los procesos de
decisión social, en tanto éstos se ofrecen como instancias superiores que desempeñan
funciones no posibles de ser reproducidas por cualquier tipo de persona, como por
ejemplo, garantizar la protección de la vida o las propiedades.
Bajo esta consideración, el derecho y la política en su interacción se abocan a una
aplicación de la justicia mediante el uso responsable y acotado del poder. La justicia
debe cumplir entonces con los principios de distribución, retribución, transitividad y
reciprocidad. Esto es, todo bien debe ser accesible para el conjunto de la población, y
debe obtenerse en condiciones aceptables a efecto de satisfacer la necesidad de quien
aspire al mismo, pero sin perjudicar a nadie más, por lo que a su vez debe reconocerse
que dicho beneficio es igualmente válido para uno, así como para otros.
Dentro de este texto, partiendo de las condiciones posibles bajo las cuales la relación responsable mandato-obediencia-acuerdo justo puede ocurrir, se intentará ver tres
tipos básicos de interacción histórica entre la política y el derecho, los cuales se examinan a partir del siguiente apartado:
a) La política explica y complementa al derecho.
b) El derecho explica y complementa la política.
c) La política y el derecho son mutuamente dependientes y a la vez directamente
condicionadas por el contexto social.
I. La política explica y complementa al derecho
Un modo inicial de aproximación histórica al estudio de la interacción existente entre la
política y el derecho es que la primera condiciona y complementa al segundo, bajo el
presupuesto de que el contexto social es el fundamento precedente en que se basan las
acciones de poder. Ello implica que un gobernante debe concretar su dominio mediante
argumentos e instituciones que deben ser aceptadas por la población. El ejercicio responsable del poder implica que éste sólo se encuentra en las manos indivisas del gobernante, el juez o el propio pueblo reunido en espacios deliberativos, como lo puede ser
una asamblea comunitaria o en un parlamento representativo.
En esta dirección, el ejercicio responsable del poder político confiere un atributo
que será definido como soberanía y a su depositario le otorga el calificativo de soberano.
Pero no basta poseer dicho atributo, sino que la misma debe ser reconocida y aceptada
por la propia comunidad, no sólo de manera irrestricta, sino que incluso puede adquirir
el compromiso de protegerla respecto a cualquier tipo de trasgresión individual o colectiva, interna o externa. Se entiende entonces que la preservación de la soberanía es una
264
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Política y derecho
manifestación de la integridad del cuerpo político.
Al paso del tiempo, la disputa por la soberanía pasa de una argumentación que si
bien le asumía como natural, absoluta e indivisible bajo una persona física única que la
ejerce (sea rey, señor feudal, sacerdote u caudillo), hacia otra que acepta la figura de un
soberano, pero ahora regido bajo el artificio de un ejercicio compartido y popular del
poder, en tanto simplemente ejecuta una voluntad general o el interés colectivo de una
persona moral abstracta que le ha delegado dicha responsabilidad por medio de acciones concretas como lo son los procesos electivos (como vienen a referirlo entidades
superiores como la iglesia, el estado, la nación o la propia comunidad).12
De esta manera, la política se construye bajo una noción de cierta naturalidad flexible que va adaptándose a las circunstancias, y por ende impacta al derecho por cuanto
éste es una «expresión» o consecuencia materializada (mediante leyes y constituciones
escritas, aunque también emplea usos y costumbres que muchas veces son transmitidas
y usadas de manera oral) que intenta condensar bajo un cuerpo normativo de alcance
general, las condiciones de intercambio u acceso a los bienes y / o servicios que imperan
dentro de las relaciones sociales en una coyuntura y un espacio concretos.
En este aspecto, la política delimita y crea entonces a los «derechos» (definidos
ahora en plural), en tanto reconocimiento colectivo de las diversas actividades que se
pueden organizar en torno a la exigencia de un ideal de justicia, que ya se ha definido
líneas atrás como un criterio de distribución y retribución para las personas con un
alcance ético capaz de indicar lo que es correcto acorde —o al margen incluso— a las
circunstancias del momento.
La presencia de dichos derechos, esto es, de lo que cualquier persona está autorizada («entitled» en la tradición anglosajona) a hacer o tener para su uso y goce, se vuelve
entonces en el cometido de protección y promoción del titular del cuerpo político.13
Históricamente se puede hablar entonces de que las personas requieren de cierto tipo de
respaldo público que valide o legitime de manera amplia el acceso a bienes o servicios,
de manera particular o colectiva. En este caso, la ruta más concreta para realizar dicho
proceso se definió a través de la creación del Estado.14
Pero tales derechos provienen de la exigencia de «adaptar» las circunstancias a la
demanda social. De ahí que la perspectiva general del legado de este esquema sea percibida
desde la Antigüedad greco-romana como el fundamento comunitario y naturalista que
dieron forma a las mecánicas medievales de organización cristiana, en donde se concede inicial preferencia al bienestar común por encima del interés particular. Esto es, da
origen al modelo republicano de gobierno, donde el espacio público es la raíz o la esencia de la aplicación de las leyes. En este caso, lo único importante entre los individuos
que no fueran propietarios o miembros de la aristocracia era la preservación de sus
«almas». Sin embargo, esta mecánica sería desplazada poco más tarde por el surgimiento en masa de la propiedad privada y el surgimiento de las monarquías imperiales mediante corporaciones o estamentos, mismos que crean un orden político y social diferenciado para el acceso de los bienes.15
De este manera, las primeras constituciones y las compilaciones normativas o legislativas (también conocidas como digestos) apenas comienzan a ser bocetos de dichas
aspiraciones extensivas de aplicación universalista de los derechos, en tanto actividades
licitas y avaladas por el propio conjunto social, pero reguladas e interpretadas a través
del monarca o de sus representantes.16
A partir de ese momento, la política y el derecho son campos de acción que se irán
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Víctor Alarcón Olguín
particularizando al paso del tiempo, y para ello se irá requiriendo de un concepto de
derecho que permita delimitar el contexto de lo público y que vaya construyendo la
noción de lo privado, hasta lograr que este segundo ámbito sea considerado más importante que el primero.17
Esta posterior idea de particularización del derecho y la política como meras protectoras de los bienes y los espacios privados se acelera a partir de la ruptura del mundo
antiguo, el cual dio paso a los primeros imperios extensivos, mismos que precisamente
tendrían como tarea concentrar y expropiar la posibilidad de opinión y decisión de los
individuos respecto a los asuntos de gobierno.
Su fundamento se construye a partir de reforzar el control fáctico del territorio con
el soporte de argumentos históricos u oráculos religiosos, que permiten así la emisión
de códigos escritos (como ocurre en Mesopotamia, Roma u Persia) o mediante la emisión de tablas de la ley (que es el origen dentro de la diáspora judeocristiana). En consecuencia, el derecho canónico tendrá precedencia durante siglos al derecho político como
cuerpo sistematizador de los ordenamientos de aplicación jurídica.18
La imposibilidad de mantener asambleas deliberativas (como acontecía en la polis
griega o en los inicios de la etapa romana) donde la comunidad podía decidir por si
misma los criterios de aplicación de la justicia, sin que tuvieran la cortapisa de un sacerdote o el príncipe en sus decisiones, hace que la política termine siendo concentrada y
apropiada por los monarcas de manera absoluta y sólo mantenga a una parte habilitada
de la población (en este caso, a la nobleza, castas sacerdotales o a la burocracia) dentro
de asambleas consultivas que posteriormente terminan articulándose dentro de las estructuras de gobierno que dan pauta al nacimiento del Estado-Nación moderno, el cual
utilizará el mecanismo de la democracia representativa. En este aspecto, cabe decir que
la política le es «devuelta» al ciudadano aunque de manera parcial.
A partir de este momento, la estructura básica del moderno Estado de Derecho se
definirá mediante la presencia de los congresos o parlamentos, los cuales tendrán ahora
capacidades de control con respecto al soberano, y cuya permanencia estará sometida a
la voluntad popular. Antes de llegar a la auténtica separación y equilibrio entre los diversos poderes que encarnan al Estado de Derecho, por muchos años los parlamentos y los
aparatos de justicia permanecerán simplemente como cuerpos de opinión y sin ningún
tipo de contrapeso para el gobernante.19
Como ya se mencionó, la tradición greco-romana fue el primer exponente donde el
paso de la dinámica de tipo republicana (que tiene la existencia de instituciones públicas deliberativas y de sanción como el Senado o los tribunos) permitió crear espacios de
expresión popular dados mediante procesos electivos. Sin embargo, éstos cedieron sus
espacios hacia la mecánica imperial y del reino, cuyo principal dilema es definir la supuesta superioridad y reconocimiento del poder divino por encima del soberano terrenal, tal y como se consolidaría posteriormente en el medioevo feudal cristiano y hasta el
resurgimiento del laicismo, el protestantismo y el liberalismo, mismos que abrieron el
escenario más aceptado con relación al surgimiento de la modernidad política en tanto
un proceso de secularización, esto es, como un proceso que hace retornar a los individuos al tiempo real en que viven y les permite alejarse así de los controles religiosos.20
En este caso, el monopolio de la decisión comienza a trasladarse a instancias que
dan origen a las primeras burocracias administrativas y judiciales que interpretan y
aplican una compilación más extensa y rígida de las normas. En este sentido, gobernar
implica imperar o regir sobre un espacio específico, lo cual crea un ordenamiento esta266
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Política y derecho
blecido u adecuado de las cosas (conocido como «establishment» o régimen establecido
de la comunidad política).
La presencia de un ordenamiento objetivo y adecuado de los asuntos políticos, implica que la correcta gestión de las cosas se convierte entonces en cúmulos de conocimiento que deben ser aprendidos e invocados por las personas si desean ser atendidas
en términos de obtención de la justicia. El derecho pasa a representar una condición de
saber técnico, y no es ya un simple acto justificatorio u expositivo de una razón o fuerza.
En este sentido es que se transforma de una mera actividad de aplicación práctica a un
conjunto de conocimientos sistematizado. Se crea así la profesión jurídica.
El derecho moderno se transformó entonces en un factor de control instrumental
de la actividad política y se orienta conforme a los intereses y necesidades de quien
posee el poder. De ahí que el estudio científico del derecho terminara por dividirse entonces en diversos campos que se definen precisamente por su dependencia con respecto a la política, la cultura y la sociedad. En este orden de ideas surgen las dos principales
corrientes del pensamiento jurídico moderno, como lo son el derecho natural o
iusnaturalismo y el derecho positivo, también conocido como iuspositivismo.
Paradójicamente, el crecimiento de una perspectiva unívoca y monopólica de la
acción del poder político mediante el uso racional y acotado de la ley, libera y coloca
consecuentemente al derecho como una arena primigenia de formación de consensos.
Derivado de esta evolución se llega a la idea de una autonomización plena del espacio
jurídico respecto al de la política.
El derecho se concibe entonces como una acción de alcance protector (tutelar), de
resguardo (cautelar), y administrativo (fiduciario) de la política. Implica que los ciudadanos deben estar enmarcados bajo un sistema y un orden procesal específico que precisa con mucho detenimiento lo que pueden o no hacer. De igual manera, están definidas las infracciones para quienes violenten o no cumplan de manera adecuada dichas
estipulaciones, yendo éstas desde sanciones económicas (multas), administrativas (inhabilitación) o físicas (cárcel). De esta forma, la actividad política se torna un contexto
regulado y por tanto cada vez más extraordinario al que se puede apelar dentro de la
vida pública.
Al darse una inversión de los papeles, se llega a la percepción de que con la ley no se
negocia, y ello finalmente lleva a la noción de que la política ha quedado circunscrita
bajo los confines del Estado de derecho moderno. Una consecuencia significativa de
esta polémica entre ambas tradiciones jurídicas es si el concepto de las constituciones
debe ser rígido e inviolable, o si pueden ser flexibles y reformables en todo momento con
relación a la realidad social.
Curiosamente, el punto de acuerdo entre ambas tradiciones se encuentra en la idea
de que los jueces y el poder judicial tienen la última palabra en materia de interpretación
y aplicación de las decisiones, no importando entonces el contexto o las consecuencias
políticas que generen con su acción. Las consecuencias de este proceso se explican a
continuación en el siguiente apartado.
II. El derecho explica y complementa la política
Como se mencionó líneas atrás, cabe identificar un proceso de emancipación del derecho moderno y su consiguiente apropiación del aparato de poder público, con lo que se
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
267
Víctor Alarcón Olguín
logra minimizar el papel de la política que pueda ejercerse desde la sociedad. Este proceso histórico dio inicio a partir de la destrucción de la primera república romana y la
edificación de las prácticas imperiales en tanto ejemplos concretos de la creación de
cuerpos legislativos y judiciales que deben aplicar dicho conocimiento y acción de poder
de manera sistemática.
Desde esta lógica de apropiación y exclusión de la sociedad, las leyes y el derecho ya
no son asuntos de interés general, sino que se vuelven conocimientos cerrados que se
aplican en forma específica a partir de cuerpos especializados. Las leyes se tornan «puras» y superiores respecto a los propios individuos. De ahí que el jurista alemán Hans
Kelsen (1881-1973) pudiera hablar de un derecho (que ahora ejemplifica al interés general y objetivo) por encima de la política (que pasó a significar el control de la dimensión
subjetiva de los intereses particulares).
Por otra parte, tal y como se irá estableciendo a partir de otros autores clásicos
como Max Weber (1864-1920) (devoto de la tipología ideal acerca de los modelos de
dominación); Gustav Radbruch (1878-1949) (interesado en la construcción de los ámbitos subjetivo y objetivo del orden jurídico y las normas); o Hermann Heller (1891-1933)
(un claro convencido de que la cultura, la historia y los contextos de injusticia social
definen el alcance y capacidad de los actores políticos dentro del contexto de lo jurídico), la noción de construir una «condición» o «modo» jurídico para la conservación del
orden social, implica ofrecer un artificio adecuado para regir los asuntos generales de la
población. El derecho y la política son así mecanismos convencionales que se van desarrollando con base a las exigencias de asegurar un tipo de gobierno eficaz con respecto
de los requerimientos generales de la sociedad. De ahí que el retorno de la democracia
como materialización de dicho modelo de gobierno se convierta en la opción a ser aceptada dentro del común de la sociedad.
El establecimiento del orden jurídico como una manera de controlar y reducir lo
político, se ofrece entonces como una forma organizada del poder público que se sustenta bajo la figura de una condición primigenia o estado natural (que viene originalmente
del vocablo inglés «estate», la cual implicaba estar en la situación de poseer un conjunto
de bienes o propiedades por parte de una persona), que deriva luego a la noción de
«Estado» (asumido ahora en tanto manifestación del conjunto organizado de propiedades y atributos de una nación o comunidad que recae en una institución o instituciones
que adquieren la obligación de desarrollar dichos objetivos de manera regular y sistemática para el bienestar común).
El surgimiento del Estado moderno se sustenta en una condición de operación
jurídica, el cual comenzará a ser visto como el equivalente de la vieja Constitución fáctica
greco-romana, en tanto implica entonces crear no sólo un documento normativo, sino
un auténtico aparato organizado de gobierno, que además cuente con un cuerpo de
leyes de aplicación rígida que son sancionadas por parte de las diversas asociaciones
corporativas o estamentos que representan a los diversos sectores sociales.
En este caso, el Estado de Derecho moderno significa entonces la expresión
organizativa conducente para defender la propiedad y el patrimonio común, la cual
requiere a su vez de un cuerpo sistemático de leyes que permitan su correcto funcionamiento y aplicación interpretativa (lo que vendrá a conocerse como jurisprudencia), lo
que da paso al surgimiento de las constituciones y los órdenes jurídicos ampliados, en
tanto condensación de los grandes cuerpos de conducción para el gobierno de las sociedades.21
268
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Política y derecho
En este aspecto, el surgimiento del Estado y de la constitución escrita en tanto
medios permanentes y trascendentes de la organización política y legal de la población,
es uno de los avances más significativos dentro de la historia moderna, ya que el atributo
del control absoluto pasa de un soberano individual a la figura de un soberano colectivo.
Sin embargo, desde la era del Renacimiento (siglos XV y XVI) se persiste en la presencia de una literatura que asume condiciones en las cuales la política desarrolla un
sentido fáctico y eficaz de aplicación del propio interés público, en caso de toparse con
una rigidez dentro del orden jurídico que no sea aplicable con la expectativa de la propia
conservación del Estado y la población. En esta dirección se erige el concepto de «Razón
de Estado», el cual apela al uso de la fuerza o la violencia por parte del soberano en
situaciones extraordinarias en contra de los enemigos quienes también han terminado
por sustraerse y manipular a la propia ley.
A lo largo del tiempo, esta expresión se han utilizado hasta nuestros días (incluso en
la región latinoamericana) para justificar el uso de la violencia política dentro del llamado «Estado de seguridad nacional», que pretende bajo la fachada del propio derecho, la
represión, la persecución, la supresión de garantías o la intolerancia, la eliminación
directa de los enemigos.22
La condición de un absolutismo más elaborado hace que los aportes originados
desde el pensamiento del italiano Nicolás Maquiavelo (1469-1527) (quien se preocupó
básicamente por el ejercicio fáctico del poder), no encuentren mayores modificaciones
más que en el pensamiento del inglés Thomas Hobbes (1588-1679), y muy posteriormente hasta el movimiento del realismo político del siglo XX, donde destacan pensadores como Carl Schmitt (1883-1988) o Hans Morgenthau (1904-1980), el cual postula el
paso sustantivo hacia una construcción del poder basado en la cesión irrestricta de los
intereses jurídicos a manos de un soberano legal para así poder realizar sus tareas de
protección y seguridad.
Bajo esta perspectiva, la política ahora es vista como una capacidad asociada a un
derecho natural precedente e inherente a cada individuo, pero que debe ser controlado
e incluso suprimido, en contrapartida a un derecho útil y moralmente construido (pero
por ello limitado) en lo relativo a sus ámbitos de aplicación. Sin embargo, la existencia
de vacíos o resquicios de interpretación para aplicar apropiadamente el conjunto de
normas y reglas jurídicas, hace entonces válido retomar y restaurar los principios esenciales de dicho derecho natural que se ven amenazados mediante la acción política que
puede implicar el uso de la fuerza.
En este caso, lo que comenzará a conocerse como la escuela iusnaturalista del derecho tendrá como uno de sus problemas centrales en qué casos puede darse una resistencia civil que se oponga a los excesos tiránicos del gobernante, y cuándo es lícito usar o no
la violencia para permitir el retorno a la naturaleza de las cosas.
Por ejemplo, el desafío al derecho divino de los reyes, y la posibilidad de emplear la
violencia revolucionaria para sustraerse al cumplimiento de las obligaciones impuestas
de manera injusta por parte del gobernante, hace que dichos medios contrasten de manera significativa con respecto a nuestros días, donde gracias a la acción del derecho
positivo, se pueden contar con figuras como el amparo, el juicio político, la revocación
del mandato o los plebiscitos y referendos en las democracias constitucionales, los cuales permiten regular los excesos de las autoridades mediante la acción comprometida de
los poderes judiciales.
En ese aspecto, el naturalismo dará paso al laicismo de corte positivista como nota
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
269
Víctor Alarcón Olguín
distintiva del Estado moderno, y el cual apoyará al surgimiento del liberalismo que se
promueve desde los siglos XVII al XIX, con pensadores que van desde John Locke (16321704) hasta J. J. Rousseau (1712-1776), bajo las demandas de la Ilustración y la democracia que intentan devolver el control de la soberanía hacia una entidad popular de tipo
republicana. A partir de pensadores como el barón de Montesquieu (1689-1755), se
defenderá la existencia de un ordenamiento político basado en la presencia de una división y acotamiento del poder mediante una «separación» del mismo en diversas instancias de aplicación (con lo que se hablará de «poderes» para el desarrollo de las funciones
propias del gobierno), pero procurando a su vez una coordinación y equilibrio entre las
mismas.
De ahí que las nuevas formas de organización funcional del Estado (que esencialmente rescatan la concepción clásica del «gobierno mixto» que modera la acción de la
monarquía, la aristocracia y la democracia, con la acción de los ámbitos ejecutivo, legislativo y judicial) traigan consigo a su vez, condiciones distintas en la aplicación e interpretación del derecho y de las formas de gobierno mediante el diseño constitucional.23
Bajo estas condiciones, con el paso del iusnaturalismo al positivismo jurídico, se
vislumbra el surgimiento de un «nuevo mundo», de las empresas de colonización y la
exigencia de una mayor movilidad de recursos y personas que ya no pueden estar confinadas dentro de las paredes de los castillos, las iglesias o los campos agrarios. Pero para
ello, también se requieren teorías y explicaciones que hagan posibles la presencia de la
propiedad privada, así como la emancipación política individual y colectiva. El surgimiento de las empresas capitalistas, el industrialismo y las ciudades recrearán todo un
entorno social que requiere entonces de nuevas instancias de articulación jurídica.
En este caso, el descubrimiento de América y el llamado «derecho de conquista» de
los demás continentes, si bien se forja mediante una concesión papal que divide al mundo y establece por vez primera una formalización de las fronteras conocidas, también
abre paso a la exigencia del llamado «derecho internacional» entre estados, que tiene
como primer fundador del mismo al holandés Hugo Grocio (1583-1645), mismo que no
se consolidará en Europa sino hasta la llamada Paz de Westfalia configurada hacia mediados del siglo XVII, la cual marca el origen de lo que se conocerá hasta el momento
actual como el derecho internacional público.
A partir de entonces, el comercio y ya no sólo la política, es un problema de supervivencia doméstica o de protección frente a los vecinos territoriales inmediatos, sino que
adquiere un nivel de abstracción y trascendencia que hace necesaria una valoración de
la justicia y demás factores de la vida humana en términos universales. El capitalismo se
vuelve entonces (y hasta la fecha) en el motor de la vida global y cosmopolita, con lo cual
se requieren elementos que permitan un adecuado gobierno de las cosas. La idea de un
orden jurídico-político de alcance universal se destaca ya con la idea de paz perpetua
acuñada desde el siglo XVIII por el filósofo alemán Immanuel Kant (1724-1804).
De ahí que la presencia del Estado y el Derecho modernos se ubique como eje
instrumental que orienta a los individuos al sometimiento voluntario para la formación
de acuerdos a favor de una protección común de los conocimientos, así como de un
acceso más amplio a las libertades. Esta postura persigue entonces la pretensión de
tener a un artificio convencional más eficaz y cercano que la constitución, mismo que
puede ser perfeccionado conforme lo requiera la propia voluntad de los individuos, y
que sea capaz de controlar los excesos en las aspiraciones humanas por hacerse de los
satisfactores que les permitan sobrevivir.
270
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Política y derecho
En consecuencia, es explicable que este hecho genere el surgimiento de la noción
del contrato (que regulará no sólo los actos solemnes que son materia de una constitución política o del orden jurídico, sino también de las transacciones comerciales diarias), así como la de los tratados (que abre la pauta al surgimiento del derecho internacional en contextos más específicos) lo que permite entonces regular el trazado de los
imperios y los nacientes Estados. Esta reinvención del derecho moderno revela la exigencia por extender, renovar y ampliar el lenguaje, los conceptos y los criterios de aplicación del mismo.
La necesidad de artificios más sofisticados marca adicionalmente una diferencia
respecto de la rigidez o flexibilidad con la cual se podían aplicar las normas y los preceptos hasta entonces convencionalmente aceptados por los propios individuos y naciones.
En el primero de los casos, como ya se indicó, surge la presencia del derecho natural, y
por otra parte, se tiene al derecho positivo.
El contrato y la constitución son los criterios que permiten determinar cuál es el
peso de los componentes natural y positivo que posee el orden jurídico del Estado en sus
capacidades de hacer coexistir al Antiguo Régimen corporativo-religioso con el naciente
sistema de naturaleza liberal e individualista que ahora se sostiene mediante el surgimiento de las repúblicas de corte democrático y electivo. Este mismo criterio fue llevado
por el pensador británico James Bryce (1838-1922) hacia el terreno de la distinción de
las constituciones en el sentido de clasificarlas como rígidas o flexibles, a la vez de ubicar su sentido acumulativo u restringido para definir su alcance de aplicación judicial.
Curiosamente, podría resumirse hasta aquí, que la coexistencia y disputa histórica
desarrollada entre ambas perspectivas jurídicas nos hablan de la coexistencia de modelos de cultura jurídica cuyos rasgos y prácticas van evolucionando de manera pública y
general. La diferencia entre el naturalismo y el positivismo jurídicos se remite básicamente a los niveles de rigidez o flexibilidad de los medios aceptables que cada tipo de
contrato dispone para modificar los contenidos del mismo.
AQUÍ CUADRO 4
La consecuencia inmediata de esta ruta de interpretación con respecto a las dos
principales tradiciones jurídicas es que se puede distinguir desde la Antigüedad diversos
tipos de Estado y Constitución, las cuales remiten a opciones de aplicación de la política
que intentan homologar y dar al derecho ciertos contenidos mínimos en términos de la
organización del sistema de leyes vigentes.
Con el nacimiento de la modernidad, los imperios y luego los estados contemporáneos, tanto en sus formatos nacionales y ahora en plena evolución hacia su reconfiguración
regional en el marco de la globalidad, han terminado por diversificar los criterios de las
posibilidades legales que se poseen para la aplicación del derecho. La tesis del pluralismo jurídico se confronta con la postura de un universalismo que insiste en la perspectiva de que se debe homologar e incluso reducir a la política dentro de simples actos
administrativos rutinarios que se realizan en el tiempo, como lo significan las convocatorias a la elección de autoridades y representantes; o tener una jurisprudencia-tipo que
tenga ya definido el tipo de sanción o respuesta legal que se requiere para afrontar todo
tipo de situación o conflicto.
Tanto en el modelo natural como en el positivo, se argumenta si puede haber o no
libertad para interpretar y aplicar las normas. En el modelo flexible, la noción de cumTRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
271
Víctor Alarcón Olguín
plimiento obligatorio de la ley puede ser modificada con base a los elementos presentados. Bajo esta idea, hay una postura liberal que define como importante el gobierno de
la ley, incluso por encima de la propia autoridad.
En el modelo rígido, se asume un criterio general de interpretación y aplicación
irrestricta de la norma conforme lo marca el texto escrito precedente, y frente al cual no
se puede aducir ignorancia previa de las partes para así pretender evitar su aplicación.
La jurisprudencia y el uso de tesis relevantes hacen que el Estado se coloque como
defensor directo de la legalidad y la Constitución frente a los propios individuos.
El derecho se concibe entonces como un recurso que faculta a quien enarbola los
atributos reconocidos de manera colectiva para ejercer la facultad de control social y
asignación pública de los recursos (entendido así bajo las ideas del poder y la soberanía), para que desde el aparato del Estado, pueda entonces actuar de manera continua y
sin más objeciones que las que sean relativas al buen desempeño de dicha encomienda,
dirima cotidianamente las situaciones de conflicto y diferencias que surjan entre las
personas.
En este sentido, la política se ve procesada mediante una actividad legal de administración y gobierno regulares, en donde el derecho marca entonces las pautas válidas
de dichas acciones mediante la presencia de ordenamientos públicos, tales como normas, leyes y constituciones, cuyo cumplimiento deberán hacerlo observar las autoridades incluso por encima de la propia aquiescencia de los ciudadanos.
En una segunda perspectiva, el derecho ofrece una postura flexible que permite
orientar y definir a la actividad política, en tanto marco de negociación y reducción de la
fuerza. El derecho en sí mismo es un atributo de fuerza y capacidad natural (en este
caso, asumido como equivalente al poder) que marca una relación concreta entre mandato y obediencia.
Su tránsito hacia un mecanismo racional de dominio existente entre las personas
se logra construir partiendo de la argumentación y justificación que pasa primeramente
por elementos religiosos y naturalistas de muy diverso tipo, para llegar luego a las explicaciones de corte secular que las hacen sustentar en las capacidades que poseen las
instituciones públicas en sus diversas acepciones de Estado, gobierno u entidades públicas (parlamentos o judicaturas), quienes tienen en sí y para sí, el monopolio de la formación, interpretación y aplicación de las leyes, a menos de que haya alguna situación que
hable de lo contrario a favor de la iniciativa ciudadana en la materia.
Sólo con la tradición marxista y anarquista en los siglos XIX y XX, el derecho y el
estado serían desafiados directamente por la acción revolucionaria en manos de las
clases desposeídas, mismas que estaban orientadas por la idea de disolver en forma
absoluta al aparato de la llamada burguesía y restaurar el orden y la igualdad a manos
de los trabajadores.
Los llamados «tipos ideales de dominación» (designados así por el sociólogo y jurista alemán Max Weber) permiten ubicar una condición descriptiva que se mueve desde el
uso de los atributos personales de orden excepcional como el carisma, hasta los vínculos
institucionales generalizados como el Estado de Derecho para así entender el nivel de
integración cultural y política logrado en la aplicación de las leyes dentro de la sociedad.
En este caso, el derecho circunscribe y acota las funciones y responsabilidades de
los individuos. Si bien algunos autores contemporáneos (como el italiano Luigi Ferrajoli)
pueden incluso hablar de la existencia de un marco de «garantías o derechos esenciales», la concordancia acerca de su aceptación universal termina chocando con la reali272
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Política y derecho
dad respecto a su aplicación específica dentro de los diversos Estados, debido particularmente a factores de tipo cultural que restringen su aceptación y aplicación concretas,
ya que regularmente se colocan argumentos de tipo cultural, religioso u clasista.24
De esta manera, si bien el llamado «Estado de Derecho» es la figura organizativa
más conspicua que abarca a las estructuras de gobierno y gestión social en el contexto
de la era contemporánea, su grado de integración y validez varían debido a los propios
niveles de consenso existentes dentro de las sociedades humanas, a un punto tal que la
existencia de derechos formales (o sustantivos), poco o nada tienen que ver con los
llamados derechos reales (u objetivos).
Para revisar tal situación, resulta interesante dar pauta a una idea que asume la
necesaria interdependencia entre las esferas de la política y el derecho, como lo significa
el papel y evolución del propio entorno social.
III. La política y el derecho son interdependientes y a la vez
son explicados por el contexto social
Las clasificaciones relativas a definir el grado de materialización de dichos derechos
como evidencia mínima de un nivel eficaz de realización colectiva, regularmente nos
terminan remitiendo a que las sociedades avanzan de manera muy dilatada y segmentada
en la consolidación de tales derechos. Aquí conviene retomar el clásico esquema del
pensador británico T. H. Marshall (quien los coloca como sinónimos de libertades y
capacidades inalienables para los individuos), en tanto se definen como individuales
(inherentes a la autonomía y naturaleza individual de las personas), políticos (al reconocimiento de participar dentro del espacio público y en las decisiones que se toman en
éste) y económicos (que se enmarcan en la capacidad de recibir una porción adecuada
del beneficio social producido). Hoy se estaría hablando claramente de una cuarta generación en proceso que nos habla de los derechos humaos, las libertades multiculturales
y las demandas de tipo post-materialista (que definen aspectos de identidades colectivas
en cuestiones genéricas, religiosas o étnicas).25
Cabe considerar que fuera de los propios juristas, la relación o el papel del vínculo
entre política y derecho curiosamente han sido motivo de interés muy marginal dentro
de la propia ciencia política. Más bien, todavía se debe a lectores provenientes de otras
disciplinas, especialmente de la sociología, aportes significativos para leer esta interacción.
Esta corriente prosigue la tradición definida por el jurista alemán Hermann Heller
quien asumió que el derecho y la política se mantienen unidos mediante factores de
orden sociocultural, en donde la figura de las leyes y la Constitución definen una mecánica de orden acordado conforme a las exigencias históricas del momento. De ahí que
haya una cultura jurídica que debe ir compaginándose con otra de tipo político. Las
oposiciones o complementaciones que se dan entre ambos tipos de cultura nos revelan
las posibilidades de estabilidad y continuidad sociales.
De esta manera, el derecho y la política se ubican entonces no sólo en un ámbito
prescriptivo de prevenir o tipificar conductas que deban ser reguladas, sino que también
implican la lectura y descripción específicas de un acontecer cotidiano que abarca a las
actividades generales de la sociedad.
La política y el derecho acometen consecuentemente las preocupaciones por abordar los problemas de la cotidianeidad actual. La corrupción, los derechos humanos, la
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
273
Víctor Alarcón Olguín
construcción de nuevos sujetos o divisiones sociales (tales como las minorías étnicas, los
derechos genéricos o preferencias sexuales, así como cuestiones centrales en el manejo
de la bioética, tales como el aborto o la eutanasia), se complementan sustancialmente
con cuestiones como el derecho a la información, el comercio justo u el uso adecuado
del medio ambiente.
Ello no inhibe en lo absoluto a los ámbitos actuales que pueden ser considerados
como parte de la acción doméstica de los Estados, por cuanto deben definir los ámbitos
de competencia de los grupos sociales, los partidos, los sindicatos, las agrupaciones
civiles o profesionales, así como la manera de actuar en sus diversos espacios, para así
cumplir con sus fines de obtención adecuada de educación, vivienda, trabajo, etc.
En este sentido, se puede asumir que las demandas de un buen gobierno han convertido a la política en un instrumento orientado a crear un estado social y democrático
que se basa sobre una constitución y un sistema de derechos permanentes. Pero al mismo tiempo, se posee el reto de ofrecer y devolverle al propio ciudadano, condiciones y
capacidades para ratificar o rectificar decisiones que hayan sido tomadas en los ámbitos
legislativos o administrativas. En este aspecto, el fortalecimiento de la participación
política mediante canales legales ha colocado nuevamente sobre la mesa a las condiciones sobre las cuales los sistemas constitucionales y legales pueden ser modificados conforme a las exigencias de los intereses generales de la ciudadanía, y no únicamente como
materia de ciertos grupos de interés o de presión y las elites de gobierno.
Por otra parte, el entorno y desarrollo de las sociedades han propiciado la emergencia de un proceso renovado de la expropiación de las capacidades políticas y jurídicas,
bajo la idea de construir acuerdos regionales o transnacionales que regulen a las diversas áreas del comercio y la política.
Estos «regímenes» particulares varían desde sistemas de organizaciones civiles de
diverso tipo, empresas y los acuerdos regionales entre estados específicos. O incluso nos
han hecho transitar por etapas donde la disputa ideológica (la guerra fría que incluso
elevó a discusión el derecho socialista versus el derecho occidental durante el siglo XX) y
actualmente las diferencias generadas desde el derecho occidental con otras realidades
jurídicas (como acontece con la oposición respecto a los países islámicos o con las etnias,
cuestión particularmente presente dentro del continente americano), nos hablan de que
la política y el orden jurídico deben reinventarse y buscar nuevas formas de articulación
eficaz, si se desea obtener mejores ambientes de interacción y coexistencia entre dichas
realidades sociales.
Por ejemplo, se tienen a los acuerdos entre grandes empresas privadas o estados
que se reparten zonas de mercado en relación al consumo de bienes o productos en
específico; a las organizaciones multilaterales de alcance transnacional que intentan
regular el desarrollo de una cierta actividad general y buscan acuerdos a nivel de los
estados (como la Organización Mundial de Comercio u la Organización para la Cooperación y el Desarrollo); o en aquellas entidades que adoptan acuerdos o alianzas que les
implica generar una soberanía compartida en materia de compartir legislación en campos diversos que inclusive les podrá llevar a la eventual configuración de una nueva
entidad política (como ocurre en la Unión Europea o el Mercosur).
De igual manera, se ubica a las entidades de desarrollo financiero que buscan una
regulación amplia de las condiciones de viabilidad económica de una nación, como lo
pueden ser el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial o los bancos regionales. Y paradójicamente no se puede avanzar en la obtención de acuerdos políticos y
274
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Política y derecho
culturales que acoten el uso responsable del medio ambiente, mayor tolerancia y aceptación a la diversidad cultural.
Todas estas entidades y ámbitos requieren de espacios que regulen sus actividades.
La nueva internacionalización del derecho y la política implican la creación de cortes
judiciales e instituciones que contiendan con las disfuncionalidades de un mundo cada
vez más global y desigual en sus rendimientos generales.
El cumplimiento pertinente de regulaciones acordadas para vigilar el consumo de
bienes, o para determinar el cumplimiento de ciertos atributos mínimos en el plano de
las garantías democráticas que implican un sistema de libertades y derechos políticos,
hacen que la relación entre la política y el derecho se defina como una preocupación
social y moralmente indisoluble.
IV. Conclusión
Como se ha tratado de presentar en este trabajo, las nociones de política y derecho
poseen un espacio de convergencia e interdependencia que se ha construido y fortalecido a lo largo de la evolución histórica de las sociedades humanas. Mientras que el derecho asume que la cúspide de su trayectoria es la presencia de un orden legal regido por
preceptos normativos, la política se asume como el marco de instituciones y prácticas
concretas que intenta estar sujeta a la obtención de resultados concretos y eficaces (éticos o no) que permitan la continuidad de un sistema social.
La política y el derecho no siempre han coincidido en las maneras que pueden
realizar sus respectivos propósitos. La justificación y explicación de los actos de poder
que obligan al cumplimiento de un mandato para obtener la obediencia del otro implican precisamente la diferencia entre los elementos ético y técnico que usualmente son
utilizados para interpretar e implementar los preceptos que van asociadas con la correcta aplicación de las leyes.
La política y el derecho han procurado coincidir en el ámbito de la presencia del
Estado y la Constitución modernos, al ser factores que regulan y armonizan la presencia
de los intereses particulares y colectivos. Siguiendo a las proposiciones de los pensadores clásicos, la adecuada combinación de dichos factores también pueden facilitar la
posibilidad de encontrar mayores posibilidades de universalidad en la realización de las
garantías y servicios que puedan ser disfrutados por los ciudadanos.
De ahí que la política y el derecho son dos dimensiones que están claramente expresadas como pilares de la vida democrática contemporánea, en tanto comparten la idea y
la realidad de lo que debe fundamentar al principio de lo correcto y lo equitativo, como
lo es la justicia, el goce de la libertad y de la vida dentro de un ambiente democrático.
En los países de América Latina existe esta enorme cuenta pendiente por saldar con
respecto a entender las rutas y asimilaciones históricas con que se ha pretendido estudiar la construcción del Estado de derecho constitucional, las instituciones políticas y la
idea de nación en el contexto regional. Pero esto no podrá realizarse si no se transita
hacia el escenario de la aceptabilidad de nuestra historia y de las maneras con que se
pueda impulsar la presencia de ciudadanos libres e iguales en el marco de la ley, la
justicia y la constitución.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Víctor Alarcón Olguín
Resumen
1. El derecho y la política son campos de conocimiento e interpretación de lo social. Su
interacción es necesaria a pesar que existen posturas que los oponen. Su tarea es la
ofrecer un orden armónico donde se puedan adoptar decisiones colectivas y ejercer
el poder desde las instituciones con un sentido de justicia y equidad.
2. El derecho desarrolla las reglas y los incentivos que permiten arreglos y reconocimiento mutuo entre las personas, lo que a su vez permite un ejercicio ético y responsable de las instituciones de gobierno.
3. Existen dos importantes tradiciones del derecho moderno: la corriente natural y la
positiva. Sus impactos hacia el desarrollo de la actividad política pueden ser situados
a lo largo de la historia bajo la evolución de las prácticas y las formas de gobierno.
Esto ha generado la presencia de diversos tipos de cultura jurídica.
4. El Estado de derecho constitucional democrático es la consecuencia de un orden
convencional pactado entre las personas, y ello permite la presencia de garantías y
libertades de orden general.
5. El Estado de derecho constitucional debe desarrollar la coexistencia de leyes que
permiten proteger los diferentes tipos de libertades que pueden coexistir dentro de
una sociedad.
6. Las necesidades sociales y la evolución histórica han hecho que el derecho y la política abran regularmente nuevos campos de aplicabilidad, mismos que permitan reducir la exclusión y las diferencias que se encuentren basadas en privilegios.
7. En América Latina, la inexistencia de una cultura jurídica que a su vez se apoye en
prácticas políticas responsables, ha marcado una característica que ha impedido su
desarrollo integral en la construcción de sus democracias.
Lecturas ampliatorias
De los trabajos aquí discutidos, remito al lector a los que considero de inicial utilidad
para el desarrollo y comprensión de la temática.
DREWRY, Gavin (2001): «Las instituciones políticas: Enfoques jurídicos», en Goodin, Robert,
y Klingemann, Hans Dieter (eds.). Nuevo Manual de Ciencia Política. Madrid. Istmo, v.
1, pp. 284-303.
Se propone destacar la importancia que han tenido los modelos flexibles del derecho
para una correspondencia más realista con la práctica de la política en términos de
adaptación al entorno.
FERRAJOLI, Luigi (2000): El garantismo y la Filosofía del Derecho. Bogotá. Universidad
Externado de Colombia.
En este trabajo se presenta el llamado modelo garantista, que asume la presencia de
elementos y campos mínimos de aplicación para el Estado de derecho, partiendo de la
noción de proteger siempre al más débil.
FIORAVANTI, Maurizio (2001). Constitución. De la antigüedad a nuestros días. Madrid. Editorial Trotta.
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
Política y derecho
Presenta un recorrido histórico muy útil para entender el concepto de constitución. Su
carácter rígido y flexible, así como las peculiaridades que posee para desarrollo de las
formas de gobierno modernas.
HABERMAS, Jürgen (1999): La inclusión del Otro. Estudios de Teoría Política. Barcelona, Paidós.
La idea de soberanía como habilidad y procedimientos de cultura adquiridos son una
parte central de este trabajo. Ningún Estado de derecho contemporáneo puede justificarse ni validarse sin la presencia de una entidad política democrática y ciudadana.
HOLMES, Stephen: «Lineages of the Rule of Law», en José María Maravall y Adam Pzreworski
(eds.): Democracy and the Rule of Law. Cambridge, Cambridge University Press, 2003,
pp. 19-61.
Trabajo en el cual se presentan diversas caracterizaciones de la evolución del gobierno
de la ley, por cuanto se contrastan las posiciones impositivas, las de tipo auto-restrictivo, y las de alcance operacional.
LUKES, Steven (1985): El Poder. Un enfoque radical. Madrid. Siglo XXI Editores.
El trabajo se aboca a revisar las tres dimensiones que caracterizan el uso y la noción de
poder, además de que permite ubicar el peso que dicha categoría tiene para la tradición
de las ciencias sociales.
MORANGE, Jean (1981): Las Libertades Públicas. México, FCE. (Col. Popular, n.º 308).
En este trabajo, se ubica que el Estado de derecho moderno tiene como una de sus tareas
primordiales, la preservación constitucional de las libertades de expresión, reunión, y
asociación, así como otras de similar índole como la del ejercicio de la tolerancia.
PISARELLO, Gerardo (2002): «Estado de Derecho y Crisis de la Soberanía en América Latina.
Algunas notas entre la pesadilla y la esperanza» en Carbonell, Miguel; Orozco, Winstano
y Vázquez, Rodolfo (coords.): Estado de Derecho. Concepto, fundamentos y democratización en América Latina. México. Siglo XXI Editores, pp. 279-298.
Texto que nos permite ubicar las dificultades que se han tenido para la implementación
del llamado estado de derecho en la región latinoamericana.
REALE, Miguel (1997): Teoría trimensional del Derecho. Madrid. Tecnos.
La visión de los ámbitos del derecho como norma, discurso y operación se describen
con mucha claridad en este trabajo.
RUIZ MIGUEL, Alfonso (2002): Una Filosofía del Derecho en Modelos Históricos. De la Antigüedad a los inicios del Constitucionalismo. Madrid, Editorial Trotta.
Un estudio muy útil acerca de las variantes desarrolladas tanto por los modelos
iusnaturalista y iuspositivista, a partir de su ubicación en el tiempo (antigüedad, medioevo y modernidad).
SENELLART, Michel (2006): As artes de governar. Do regimen medieval ao conceito de governo.
Sao Paulo, Editora 34.
Trabajo de naturaleza filosófico-política, que permite conocer las diversas formas de
gobierno que fueron construyéndose desde la Antigüedad hasta el Medioevo. Representa un trabajo de corte histórico descriptivo para identificar las condiciones de operación de las instituciones políticas durante la época medieval, y como éstas fueron evolucionando hasta llegar a la etapa moderna.
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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Víctor Alarcón Olguín
(Footnotes)
1. Los temas sobre soberanía y división de poderes son desarrollados en este manual por Antonella
Attili y Luis Eduardo Medina, respectivamente.
2. Remito al lector a consultar el texto de Alejandro Favela en torno al tema de la ciudadanía.
3. Robert Summers: «Los principios del Estado de Derecho», en Miguel Carbonell, Winstano Orozco
y Rodolfo Vázquez (coords.): Estado de Derecho. Concepto, fundamentos y democratización en América
Latina. México. Siglo XXI Editores, 2002, pp. 37-60.
4. Pablo Lucas Verdú: Teoría General de las Articulaciones Constitucionales. Madrid. Dykinson,
1998. Conviene revisar también el proceso analítico que xxxx hace en este mismo manual para ubicar
la presencia del estado moderno.
5. Xacobe Bastida Freixedo: El silencio del emperador. Un ensayo sobre la unidad del ordenamiento
jurídico. Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 2001.
6. Stephen Holmes: «Lineages of the Rule of Law», en José María Maravall y Adam Pzreworski
(eds.): Democracy and the Rule of Law. Cambridge, Cambridge University Press, 2003, pp. 19-61.
7. Jürgen Habermas: La inclusión del Otro. Estudios de Teoría Política. Barcelona, Paidós, 1999.
8. Gianluigi Palombella: Constitución y Soberanía. El sentido de la democracia constitucional. Granada, Comares, 2000.
9. Gavin Drewry: «Las instituciones políticas: Enfoques jurídicos», en Robert Goodin y Hans Dieter
Klingemann, (eds.): Nuevo Manual de Ciencia Política. Madrid. Istmo, vol. 1, 2001, pp. 284-303.
10. T.H. Marhsall y Tom Bottomore: Ciudadanía y Clase Social. Madrid. Alianza Editorial. 2001.
11. Elías Díaz: «Estado de Derecho y Legitimidad Democrática» en Miguel Carbonell, Winstano
Orozco y Rodolfo Vázquez, (coords.): Estado de Derecho. Concepto, fundamentos y democratización en
América Latina. México. Siglo XXI Editores, 2002, pp. 61-96.
12. Dominique Schnapper: La Comunidad de los Ciudadanos. Acerca de la Idea Moderna de Nación.
Madrid. Alianza Editorial, 2001.
13. En este sentido, los gobernantes se vuelven protectores de la fe (en la época del cristianismo
medieval) o en los defensores de la constitución y la ley en las democracias modernas actuales.
14. Como se revisa detalladamente en el trabajo de María Eugenia Valdés.
15. Véase Alfonso Ruiz Miguel: Una Filosofía del Derecho en Modelos Históricos. De la Antigüedad a
los inicios del Constitucionalismo. Madrid, Editorial Trotta, 2002.
16. Mauricio Fioravanti: Constitución. De la Antigüedad a nuestros días. Madrid. Editorial Trotta, 2001.
17. Joseph Raz: «El Estado de Derecho y su virtud», en Miguel Carbonell, Winstano Orozco y
Rodolfo Vázquez (coords.): Estado de Derecho. Concepto, fundamentos y democratización en América
Latina. México. Siglo XXI Editores, 2002, pp.15-36.
18. Michel Senellart: As artes de governar. Do regimen medieval ao conceito de governo. Sao Paulo,
Editora 34. 2006.
19. Conviene remitir aquí al trabajo de Luis Eduardo Medina incluido en el presente volumen.
20. Joseph P. Strayer: Sobre los Orígenes Medievales del Estado Moderno. Barcelona, Ariel, 1981.
21. Alessandro Passerin D’Entreves: La noción de Estado. Una introducción a la Teoría Política.
Barcelona. Ariel, 2001.
22. Gerardo Pisarello: «Estado de Derecho y Crisis de la Soberanía en América Latina. Algunas
notas entre la pesadilla y la esperanza» en Miguel Carbonell, Winstano Orozco y Rodolfo Vázquez,
(coords.): Estado de Derecho. Concepto, fundamentos y democratización en América Latina. México.
Siglo XXI Editores, 2002, pp. 279-298.
23. Jan Eric Lane: Constitutions and Political Theory. Manchester. Manchester University Press, 1996.
24. Luigi Ferrajoli: El Garantismo y la Filosofía del Derecho. Bogotá. Universidad Externado de
Colombia, 2000.
25. Véase Marshall, op.cit.
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
AUTORES
Los autores son profesores de ciencia política organizados en el Área de Investigación
sobre Procesos Políticos, perteneciente al Departamento de Sociología de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, de México, D.F.
ALARCÓN OLGUÍN, VÍCTOR. Maestro en Gobierno y Estudios Internacionales por la Universidad de Notre Dame, EE.UU. Correo electrónico: [email protected]
ATTILI CARDAMONE, ANTONELLA. Doctora en Filosofía por la Universidad Nacional Autónoma de México. Correo electrónico: [email protected]
DEL ALIZAL ARRIAGA, LAURA. Doctora en Estudios Políticos por la Universidad de París
X-Nanterre, París, Francia. Correo electrónico: [email protected]
EMMERICH, GUSTAVO ERNESTO. Doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional
Autónoma de México. Correo electrónico: [email protected]
ESPINOZA TOLEDO, RICARDO. Doctor en Ciencia Política por la Universidad París ISorbonna, París, Francia. Correo electrónico: [email protected]
FAVELA GAVIA, ALEJANDRO. Candidato a doctor en Ciencia Política por la Universidad
Nacional Autónoma de México. Correo electrónico: [email protected]
GONZÁLEZ MADRID, MIGUEL. Licenciado en Ciencia Política por la Universidad Autónoma Metropolitana. Correo electrónico: [email protected]
LARROSA HARO, MANUEL. Candidato a maestro en Ciencia Política por la Universidad
Nacional Autónoma de México. Correo electrónico: [email protected]
MEDINA TORRES, LUIS EDUARDO. Doctor en Estudios Sociales por la Universidad Autónoma Metropolitana. Correo electrónico: [email protected]
VALDÉS VEGA, MARÍA EUGENIA. Doctora en Sociología por la Universidad Nacional
Autónoma de México. Correo electrónico: [email protected]
TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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ÍNDICE
Presentación, por Gustavo Ernesto Emmerich y Víctor Alarcón Olguín .............................
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PARTE PRIMERA
CONCEPTOS BÁSICOS DE LA CIENCIA POLÍTICA
1.
2.
3.
4.
5.
¿Qué es la ciencia política?, por Gustavo Ernesto Emmerich ......................................
Estado, por María Eugenia Valdés Vega .........................................................................
Soberanía, por Antonella Attili Cardamone ...................................................................
Sistema político, régimen y gobierno, por María Eugenia Valdés Vega .......................
Ciudadanos y derechos humanos, por Alejandro Favela Gavia ....................................
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PARTE SEGUNDA
PRINCIPALES INSTITUCIONES POLÍTICAS
CONTEMPORÁNEAS
6. Democracia vs. autoritarismo, por Gustavo Ernesto Emmerich
y Alejandro Favela Gavia ............................................................................................
7. División de poderes, por Luis Eduardo Medina Torres .................................................
8. Federalismo vs. unitarismo, por Miguel González Madrid ...........................................
9. Parlamentarismo, presidencialismo y sistema mixto, por Ricardo Espinoza Toledo .....
10. Partidos políticos, sistemas electorales y sistemas de partidos,
por Manuel Larrosa Haro ...........................................................................................
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PARTE TERCERA
CAMPOS MULTIDISCIPLINARIOS
11. Estudio de las relaciones internacionales, por Laura del Alizal Arriaga .......................
12. Análisis de políticas públicas, por Miguel González Madrid .........................................
13. Política y derecho, por Víctor Alarcón Olguín ...............................................................
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Autores .................................................................................................................................
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TRATADO DE CIENCIA POLÍTICA
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