Informe tecnico SCTR

Informe técnico “ANÁLISIS
SITUACIONAL DEL SEGURO
COMPLEMENTARIO DE
TRABAJO DE RIESGO EN
LIMA METROPOLITANA,
HACIA UN SEGURO
UNIVERSAL DE
ENFERMEDADES Y
ACCIDENTES
OCUPACIONALES”
Setiembre 2015
Secretaría Técnica del Consejo
Regional de Seguridad y Salud
en el Trabajo de Lima
Metropolitana
1
INDICE
Introducción
I.
Definición de la Problemática
II.
Objetivos
2.1. Objetivo General
2.2. Objetivos Específicos
III. Alcances y limitaciones
IV. Marco de estudio
4.1. Marco Conceptual
4.1.1. ¿Qué es Riesgo Laboral?
4.1.2. ¿Qué es el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgos (SCTR)?
4.1.3. Alcances y aplicación del SCTR
4.1.4. Actividades de riesgo
4.2. Marco Normativo
4.2.1. Normativa Nacional
4.2.2. Normativa Internacional
4.2.3. Jurisprudencia
4.3. Competencias Institucionales
4.3.1. Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
4.3.2. Essalud
4.3.3. Ministerio de Salud y entidades relacionadas
4.3.4. Ministerio de Economía y Finanzas, y entidades relacionadas
V.
Análisis de la problemática indicada, respecto al SCTR.
5.1. Situación del mercado laboral en Lima metropolitana
5.2. Flujo del proceso de activación del SCTR
5.3. Accidentes de Trabajo Notificados según Actividad Económica
5.3.1. Accidentes De Trabajo No Mortal, Según Actividad Económica.
5.4. Discusión general sobre problemática definida
2
5.4.1. Acerca de la cobertura limitada a ciertas actividades económicas
consideradas de alto riesgo
5.4.2. Acerca del incumplimiento de entidades obligadas a contar con el SCTR
5.4.3. Acerca de la confusión en la definición de obligatoriedad de contar
actualmente con el SCTR
5.4.4. Acerca de las variaciones consideradas del código CIIU – Clasificación
Industrial Internacional Uniforme, en la determinación de actividades
consideradas de alto riesgo
5.4.5. Acerca de la ausencia de fiscalización en el sector público
5.4.6. Acerca del posible subvencionamiento de Essalud a las Empresas
Prestadoras de Salud (EPS) y otras
5.4.7. Acerca de la ausencia de un ente supervisor y regulador del adecuado
funcionamiento del SCTR
5.4.8. Acerca de trabas burocráticas administrativas en la cobertura del SCTR
5.4.9. Acerca de ente dirimente sobre Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales
VI. Propuestas hacia un cumplimiento efectivo del SCTR
VII. Conclusiones
VIII. Recomendaciones
Referencias Bibliográficas
ANEXOS:
1. Listado de actividades económicas consideradas de alto riesgo, según normativa
2. Cuadro comparativo de normativa internacional relacionada con Seguros por Trabajo de
Riesgo
3. Listado de accidentes de trabajo reportados en Lima metropolitana según período
4. Diagrama del flujo general de activación del SCTR
5. Diagrama del flujo de activación del SCTR Salud ante accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales
6. Diagrama del flujo de activación del SCTR Pensión por invalidez y muerte
3
INTRODUCCION
La seguridad y salud en el trabajo es una condición básica para la protección social y el
desarrollo de las relaciones de trabajo decente. Por ello, recae en el empleador la obligación
de brindar al trabajador toda la seguridad para que éste pueda efectuar su trabajo de una
manera adecuada, sin riesgos, o con la protección debida, y así proteger la vida, la salud y
el bienestar de los trabajadores. En su defecto es éste, el empleador, quien asume todas las
implicancias legales, económicas, etc., a causa de la ocurrencia de un accidente de trabajo
o enfermedad profesional que sufra el trabajador en el desarrollo de sus funciones o a
consecuencia de él.
Al respecto, conforme al marco constitucional vinculado a la protección del trabajador, el
Estado peruano estableció mediante la Ley N° 26790, Ley de Modernización de la Seguridad
Social en Salud, un nuevo modelo de protección para los trabajadores orientado a su
universalización, creando así el Seguro Complementario de trabajo de Riesgo - SCTR,
estableciéndose mediante Decreto Supremo N° 003-98-SA, Normas Técnicas del Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo, su naturaleza y alcance. Este seguro, otorga
cobertura adicional a los afiliados regulares del Seguro Social de Salud que desempeñan las
actividades de alto riesgo determinadas mediante Decreto Supremo. Es obligatorio y por
cuenta de la entidad empleadora y obliga a dos tipos de aseguramiento:
a) Otorgamiento de prestaciones de salud en caso de accidentes de trabajo o
enfermedades profesionales
b) Otorgamiento de pensiones de invalidez temporal o permanente y de sobrevivientes y
gastos de sepelio, como consecuencia de accidentes de trabajo o enfermedades
profesionales.
En el presente informe, se presenta una perspectiva sobre la problemática existente en la
aplicación del SCTR en Lima metropolitana, para que finalmente y mediante diversos análisis
efectuados, se propongan recomendaciones que este Consejo Regional estima convenientes
a fin de dirigirnos a contribuir en la cultura de prevención que debe existir en Lima y en el
país en general.
4
I. DEFINICION DE LA PROBLEMATICA
Los riesgos laborales existen en todo centro de labores, independientemente del tamaño de
la organización y de la actividad económica que se realice. Los diversos peligros y factores
de riesgo físico, químico, biológico, disergonómicos entre otros al cual están expuestos los
trabajadores, expone a estos a sufrir accidentes (mortales, inclusive) y enfermedades
profesionales, por lo que la normativa vigente en el Perú, establece la necesidad de crear
un seguro que complemente la protección (reactiva) al trabajador que cuenta con un seguro
regular, y cuya cobertura esté orientada a cubrir aspectos de salud y pensiones.
La Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud N° 26790, reglamentado por el
Decreto Supremo N° 009-97-SA, creó el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo
(SCTR). En ese sentido, el SCTR busca proteger, de manera complementaria y reactiva, a los
trabajadores que sufren alguna disfunción orgánica incapacitante por accidente de trabajo,
enfermedad ocupacional o por la pérdida de la vida con atención a sus derecho habientes,
frente a las actividades consideradas de “alto riesgo”, señaladas en el anexo 5 del Decreto
Supremo N° 009-97-SA. Cabe indicar que con Decreto Supremo N° 003-98-SA, se aprobaron
sus normas técnicas, las cuales reglamentan el accionar del SCTR.
El problema se presenta en la práctica y activación de dicho seguro, pues aún teniendo
normativas que reglamentan el acceso al SCTR, en la práctica se tienen identificados
problemas diversos en cuanto a su aplicación, acceso, restricción, prestación y/o cobertura
del servicio, calidad del mismo, personal competente, universalización, determinación de
un ente regulador y fiscalizador, entre otros.
En ese sentido la casuística presentada respecto a la accesibilidad al SCTR es variada, se citan
algunos ejemplos de casos en el que se encuentra afectado el trabajador:

El empleador realiza actividad de riesgo y desconoce la normativa del SCTR, y no afilia
al trabajador, tampoco lo declara en planilla de la SUNAT

El empleador realiza actividad de riesgo y conoce la normativa del SCTR, no informa al
trabajador y tampoco lo afilia

El empleador realiza actividad de riesgo y conoce la normativa del SCTR, informa al
trabajador lo afilia pero no está al día en los aportes
5

El empleador suscribe el SCTR con una EPS, no brinda información adecuada al
trabajador y se atiende en ESSALUD.
Para efectos de este informe, hemos considerado mencionar NUEVE (9) aspectos sobre
dicha problemática, dado por la existencia de deficiencias en cuanto al acceso al SCTR y a la
calidad del servicio prestado por el SCTR, los cuales se indican a continuación:
1. Existe una exclusión marcada hacia los trabajadores en cuanto a las coberturas
complementarias, por cuanto gozan de él únicamente trabajadores de centros de
trabajo que realizan actividades denominadas “de alto riesgo”, precisadas en el anexo
5 del Decreto Supremo N° 009-97-SA, quedando fuera del referido sistema de SCTR
todos los trabajadores cuyas centros realizan actividades no indicadas en el referido
anexo 5.
Cuadro 01: Porcentaje de Actividades Económicas en el Perú, coberturadas por el SCTR obligatorio
Nota: Para determinar si es actividad de riesgo, se consideró CIIU versión 3, vs el anexo (5) del D.S. 003-98-SA
Fuente: Tablas paramétricas de la Planilla Electrónica – MTPE anexo 2. Elaboración propia.
2. Estando claro que todo trabajador que labora en centros de trabajo que realizan
actividades de alto riesgo, consideradas en el anexo N° 5 del D.S. N° 009-97-SA, de
acuerdo a la normativa vigente, debe contar con un Seguro Complementario de
Trabajo de Riesgo; en la actualidad, no todos los empleadores que desarrollan
actividades de riesgo, cumplen con otorgar este seguro a sus trabajadores. Por otro
lado, la inspección laboral sobre esta materia, estaría siendo insuficiente en cuanto a
la cantidad de empleadores que no estarían cumpliendo con esta obligación, a pesar
que actualmente sólo es obligatoria para una reducida cantidad de actividades
económicas. Cabe resaltar además que los niveles de informalidad en el país son altos,
considerándose que el 61% de los trabajadores son informales, y que se estima que a
6
pesar que muchos de estos realizan actividades de alto riesgo, tampoco tienen el SCTR
y otros derechos laborales propios de la formalidad laboral.1
En el cuadro siguiente, se puede observar el alto número de empresas infraccionadas
sobre la materia del SCTR. Esto abarca el periodo del 2010 al 2104 inclusive, tanto
antes como después de la creación de la Superintendencia de Fiscalización Laboral
(SUNAFIL).
Cuadro 02: Porcentaje de Actividades Económicas en el Perú, coberturadas por el SCTR obligatorio
Fuente: Sistema Informático de Inspección de Trabajo (MTPE – SUNAFIL)
3. Existe confusión respecto a las entidades con obligatoriedad de contar con dicho
seguro, pues es interpretada en ciertos casos, en exclusividad según CIIU, y en otros
casos es interpretada que basta la realización de dichas actividades, sin requisito de
que el centro de labores esté registrado con dicho CIIU.
Como ejemplo se menciona el caso de la entidad ESSALUD, la cual cuenta con diversos
hospitales y realiza actividades de hospitales. Pero tiene un CIIU N° 75302 “Servicios
Públicos Seguridad Social”. Acá se presenta la duda: si lo evaluamos por CIIU, no le
correspondería SCTR debido a que dicho CIIU no está en el anexo (5) referenciado.
Por otro lado, realizan actividades de hospitales, y dicha actividad está considerado
como de alto riesgo, entonces la duda es: ¿debe Essalud contar con el SCTR? ¿Cuál es
la primacía y en base a qué se evaluaría el mismo? Esto complica más aún debido a
que no existe un ente competente o calificador que pudiera tener la autoridad para
1
Diario Perú21 http://peru21.pe/economia/inei-informalidad-afecta-al-75-pea-2211258
7
absolver dicha duda, por lo que en muchas ocasiones son los mismos inspectores de
trabajo quienes a su múltiple criterio absuelven esta duda.
Es conveniente indicar que la actividad que desarrollaría la empresa y que figura en
la ficha del Registro Único de Contribuyentes – RUC, no siempre es la misma que
desarrolla realmente; así también existen denominaciones como de “otras
actividades empresariales” que también pueden realizar labores de alto riesgo.
4. Versión CIIU. Existirían debilidades en la identificación y obligatoriedad de entidades
con relación a lo que es trabajo de riesgo, relacionado por las clasificaciones de las
actividades comprendidas en el listado de actividades obligatorias, ya que estás
fueron elaboradas originalmente según la Clasificación Internacional Industrial
Uniforme versión 2, CIIU 2, y traducido al CIIU 3. Para el año 2010 el Instituto Nacional
de Estadística e Informática (INEI), estableció oficialmente en el país la adopción de
la versión 4, CIIU 4 de todas las actividades económicas2 y por otro lado la
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – SUNAT ha incorporado
dentro de sus registros del RUC la versión 4, CIUU 4.3 Todo ello conllevaría a contar
con información que no posea confiabilidad, homogeneidad y comparabilidad de la
estructura del aparato productivo.
5. En el caso del Sector Público, y ante el posible incumplimiento del acceso a este
Seguro Complementario para los centros laborales públicos que desarrollen
actividades de riesgo, no existe un ente fiscalizador que vele por el cumplimiento del
acceso de este seguro para los servidores públicos que laboran en dichos centros,
como por ejemplo el sector salud (MINSA – Hospitales, etc.), entre otros. Cabe
señalar que esta ausencia de inspecciones laborales, se da no solamente en lo
relacionado al SCTR, sino también a los derechos laborales y en general a la Seguridad
y Salud en el Trabajo. Se estimaba, según planilla electrónica MTPE (junio 2013), que
2
Decreto Legislativo Nº 604 Resolución Jefatural Nº 024-2010-INEI
información ha sido obtenida del Diario Gestión,http://gestion.pe/tu-dinero/sunat-contribuyentes-deberanactualizar-datos-actividad-economica-y-domicilio-2138571. Fecha de Consulta: 31/08/2015
3La
8
en el sector público, a nivel nacional, laboraban 1’181,628 trabajadores, que viene a
ser aproximadamente el 7.7% de la PEA ocupada en el país.
Cabe resaltar que si bien existe en Lima metropolitana, la Superintendencia Nacional
de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), esta cumple la labor de vigilar y exigir el
cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, convencionales y las
condiciones contractuales en el orden socio laboral, que se refieran al régimen laboral
de la actividad privada, según Decreto Legislativo N° 728, que son sólo 155,251
trabajadores, según la referencia dada en el párrafo anterior. Más de un millón de
trabajadores no tienen acceso entonces, en el sector público, a solicitar una
inspección laboral, pues no hay ente que realice dichas funciones.
6. Aunque muchas empresas adquieren el SCTR para sus trabajadores, ya sea por
cultura de prevención o temor legal de verse sancionados, existen casos en que, el
empleador no informa a los trabajadores sobre la utilidad y activación del mismo
(inadecuada información interna), y por ello, el trabajador se atiende en Essalud
cuando probablemente le corresponde atenderse en una Entidad Prestadora de Salud
(EPS). Esto ocasiona que Essalud cubra todos los gastos, y la EPS al no cumplir con su
obligación de gastos y atenciones, obtiene un flujo económico muy rentable, siendo
todo lo contrario para Essalud. Se indica por lo tanto que Essalud ha subsidiado
durante muchos años a las EPS. 4
7. Falta de un ente supervisor y regulador del SCTR, que dé cuenta acerca de
información sobre los registros de afiliación, registros y reportes incompletos de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, entre otros. Habría una
ausencia de una entidad rectora y/o reguladora que evalúe a EsSalud, EPS y
aseguradoras, en cuanto a los servicios brindados respecto al SCTR, y a ello se suman
las deficiencias relacionadas a la falta de un sistema de información nacional respecto
al SCTR, que contenga la afiliación y vigencia por ejemplo, o en que las aseguradoras
4
Informe ESSALUD “Estudio Financiera Actuarial del SCTR”. Año 2014. Punto. 4.2.1. Entidades Prestadoras de Salud
9
no tengan uniformizada la Ficha registro del SCTR, pues cada entidad presenta
diversos modelos, etc.
Las funciones operativas sobre la activación del SCTR son dispersas por la presencia
de la ONP, compañías aseguradoras, EsSalud y EPS. Estas funciones relacionadas a
la supervisión y/o regulación, están dispersas en distintas instituciones públicas y
cada una cumple un rol distinto, es así que la Superintendencia Nacional de
Fiscalización Laboral – SUNAFIL es la entidad que supervisa el cumplimiento de las
obligaciones sobre el SCTR de los empleadores, y establece multas y sanciones, La
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP – SBS, que fundamentalmente se encarga
de la supervisión de las compañías aseguradoras, pero no es un ente regulador
respecto al SCTR, ya que considera al SCTR, como un producto más que ofrecen las
compañías aseguradoras y lo evalúa como tal en sus visitas o en la información que
solicita a las aseguradoras. A su vez, la Superintendencia Nacional de Salud SUSALUD es la institución encargada de proteger los derechos en salud de cada
peruano, sin importar donde se atienda o su condición de aseguramiento. Esto se
viene complicando más ahora que los mismos gobiernos locales vienen
atribuyéndose funciones de fiscalización y multa en aspectos sobre el SCTR en
edificaciones en construcción en sus localidades.
8. Desde otro ámbito de análisis, nos encontramos con serias deficiencias en los
sistemas de afiliación, atención y prestaciones económicas del SCTR, debido a que
tanto los SCTR que ofertan entidades públicas o privadas, incorporan en sus
sistemas, requisitos y excesiva documentación (además de lo ya exigido por norma)
que pueden dejar, en ocasiones, a los trabajadores sin cobertura, perjudicando su
economía y la de su familia, perjudicando a las empresas, recargando el Seguro
Social de Salud, recargando los sistemas administrativos laborales y de justicia, y
generando conflictos sociales muchas veces innecesarios.
En ese sentido, el afiliar a un trabajador comprende: La información de parte del
empleador y trabajador respecto al SCTR, inscripción de afiliación, cobertura o
prestación del SCTR, aportes de la entidad empleadora, tasa de riesgo, acreditación
10
del afiliado, calidad del servicio, deber de información de la entidad empleadora,
entre otras gestiones que comprende la accesibilidad adecuada al SCTR.
Asimismo, el coberturar con el SCTR a un trabajador (en pensión y/o salud), puede
derivar en gestionar aspectos tales como: Unión de hecho, certificado de inicio y fin
de subsidio de Essalud, certificados médicos de defunción, atestados policiales o
certificado de necropsia, diagnóstico de la Enfermedad Profesional remitido por la
entidad empleadora, nombre y domicilio de los testigos, posibilidad de exhumación,
declaración jurada acreditando remuneraciones, etc.
Un importante indicador de que muchas veces las gestiones documentarias son
amplias, es por ejemplo la cantidad de coberturas que se hayan efectuado a aquellos
que presentan enfermedades profesionales, pues no basta con que el asegurado
tenga una enfermedad profesionales, sino que también debe “demostrar
fehacientemente” y se acredite que la enfermedad tiene relación con el trabajo, etc.
Hoy por hoy, en promedio anual sólo se notifican aprox. 16 enfermedades
profesionales anuales en Lima Metropolitana.
9. Dado que el actual seguro está hecho como complemento de cobertura ante
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, ante la activación del SCTR en
cualquiera de sus modalidades, se presentan tanto por parte del afectado como de
la entidad aseguradora, puntos de vista y evidencias respecto a lo qué es o no un
accidente de trabajo o una enfermedad profesional, inclusive el porcentaje de
invalidez que pueda presentar el trabajador, ya que está en juego el pago u obtención
de indemnizaciones o pensiones. No existiría la claridad de la normativa, por lo
menos en el caso de accidentes de trabajo, para determinar qué es o no un accidente
de trabajo, o por lo menos no existiría un ente que concluya sobre si tal o cual caso
estaría dentro de lo coberturado por el SCTR. Actualmente esto se interpreta por
profesionales diversos, inspectores laborales, por las entidades aseguradoras, etc.
Como ejemplo de dicha interpretación, se copia caso ubicado en una empresa
aseguradora, que estaría considerado como “Accidente de Trabajo”, y sin embargo
11
la interpretación de la empresa contratista y de una empresa aseguradora, es la de
calificarla como “Accidente común”5:
En el caso que se indica en el cuadro anterior, se desprende el caso de un trabajador
incapacitado permanentemente, el cual a pesar de estar en dicha situación a causa
de un accidente que al parecer debería ser considerado como Accidente de Trabajo
y a pesar de contar con el SCTR, no habría gozado de la pensión con la que el SCTR
Pensión debería cubrir, debido a que por interpretación de la empresa, y en este
caso por opinión de una empresa aseguradora, eso no fue “accidente de trabajo”
sino “accidente común”.
5
Tomado de: http://www.augustofort.com/?p=411
12
II. OBJETIVOS
2.1. OBJETIVO GENERAL
Dar a conocer el estado actual en cuanto a la implementación, cumplimiento y
funcionamiento de la normativa referida al Seguro Complementario de Trabajo de
Riesgo - SCTR, a nivel de Lima Metropolitana y con ello proponer sugerencias para
fomentar la ampliación y universalización del Seguro Complementario de Trabajo de
Riesgo para todos los trabajadores de la región.
2.2. OBJETIVOS ESPECIFICOS
a) Dar a conocer y abordar la problemática que pudiera existir en el actual sistema del
SCTR, para impulsar las propuestas de mejoras que se estimen necesarias.
b) Desarrollar el sustento técnico que contribuya al fomento de la ampliación y
universalización del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgos para todos los
trabajadores de Lima Metropolitana y en lo que fuera pertinente, su extensión a
nivel nacional (como sucede en otros países de Latinoamérica caso Colombia,
Argentina o Chile)6, cuya función ha sido otorgada al Consejo Regional de Seguridad
y Salud en el Trabajo de Lima Metropolitana, a través del Artículo 14º de la Ley Nº
29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo.
c) Identificar el marco normativo y las competencias institucionales de las entidades
relacionadas con la gestión y adecuado funcionamiento del Seguro Complementario
de Trabajo de Riesgo (SCTR).
d) Efectuar análisis de los reportes de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales notificados mediante el Sistema de Accidentes de Trabajo (SAT) de
Lima metropolitana, a fin de evaluar el nivel de accidentabilidad en sectores no
considerados de alto riesgo.
6
http://www.corredoresdesegurosproense.com/la-ley-y-el-seguro-complementario-de-trabajo-de-riesgo/
13
III. ALCANCES Y LIMITACIONES
El alcance del presente informe se centra en analizar el funcionamiento actual del Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) a nivel de Lima Metropolitana basándonos
principalmente en la información registrada en el Sistema de Accidentes de Trabajo (SAT)
acorde con los periodos que se indican en dichas fuentes, revisión de la normativa actual y
contacto directo con especialistas de la materia En ese sentido, se hará una explicación
aproximada acerca del acceso y servicio a dicho seguro, respecto de las cuales se efectuarán
recomendaciones, que pudieran ayudar a fomentar su ampliación y universalización para
todos los trabajadores de Lima Metropolitana.
El presente Informe presenta limitaciones a detallar:

Este Informe basa sus apreciaciones en registros existentes para Lima Metropolitana,
según lo disponible por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,
correspondiente a las notificaciones efectuadas por las entidades, públicas y
privadas de Lima metropolitana en cuanto a sus accidentes de trabajo, tanto
mortales como no mortales.

La data existente en cuanto a las notificaciones de Accidentes de Trabajo existentes
en el SAT, pudieran no reflejar adecuadamente la cantidad de accidentes de trabajo
sucedidos, debido a que actualmente existen entidades diversas que llevan adelante
su propio registro, tales como ESSALUD, Ministerio de Salud, Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo, Osinergmin, FFAA, etc. lo cual se espera a corto plazo
solucionar con la implementación del Registro Único de Notificación de Accidentes
de Trabajo.

El subregistro existente en el país, aunado a la informalidad laboral existente, nos
indica que la información existente sobre accidentes de trabajo es parcial y no
necesariamente refleja la realidad de Lima Metropolitana. Esto puede verse a partir
de los datos reportados, los cuales son opuestos a lo que ocurre en otras latitudes
del mundo, en donde el número de incidentes laborales es mayor al número de
accidentes de trabajo –que también se producen en el Perú- (Pirámide de Bird); sin
14
embargo, en nuestra realidad, el mayor número de reportes corresponde a los
accidentes de trabajo con consecuencias graves frente a los accidentes de trabajo
con consecuencias leves e incidentes, lo cual refuerza nuestra deducción acerca del
subregistro mencionado.

Ante la falta de casuística disponible por los entes participantes de la gestión, en su
alcance, sobre lo relacionado con el SCTR, se ha procedido a tomarlos de foros o
entidades particulares, las cuales se indican el presente informe y con la referencia
de su ubicación o fuente.
IV. MARCO DE ESTUDIO Y ANALISIS
4.1. MARCO CONCEPTUAL
4.1.1. ¿QUÉ ES RIESGO LABORAL?
Según la definición indicada en el glosario de términos del Reglamento de la Ley de
SST, se considera:
Riesgo: Probabilidad de que un peligro se materialice en determinadas condiciones
y genere daños a las personas, equipos y al ambiente.
Riesgo Laboral: Probabilidad de que la exposición a un factor o proceso peligroso en
el trabajo cause enfermedad o lesión
Resumimos entonces, que riesgo es la probabilidad de que ocurra un peligro, y la
acción de prevenir los riesgos puede asociarse a la preparación de alguna medida
defensiva para anticiparse y minimizar un daño que es posible que ocurra.
15
PELIGRO
RIESGO
Toda actividad económica presenta peligros, los cuales conllevan a los trabajadores
a estar expuestos a la probabilidad que les pueda suceder algún daño (riesgo) que
en el ámbito laboral, se expresa mediante accidentes o enfermedades profesionales.
Este riesgo puede ser con muchas o pocas probabilidades de suceso, los cuales
evaluados además con la severidad (gravedad) del potencial daño a ser causado, nos
indicarán si el nivel de riesgo en sus diversas clasificaciones, como significativos o no
significativos. Será en base a este nivel de riesgo, que se aplicarán las adecuadas
medidas de control. Estos aspectos se evidencian en una matriz denominada IPER.
La norma ISO 31000-2009 Gestión del Riesgo: Principios y Directrices, indica que
“todas las actividades de una organización implican riesgo. Las organizaciones
gestionan el riesgo mediante su identificación y análisis y luego evaluando si el riesgo
se debería modificar por medio del tratamiento del riesgo con el fin de satisfacer los
criterios del riesgo. A través de este proceso, las organizaciones se comunican y
consultan con las partes involucradas, monitorean y revisan el riesgo y los controles
que lo están modificando con el fin de garantizar que no se requiere tratamiento
adicional del riesgo”.
4.1.2. ¿QUÉ ES EL SEGURO COMPLEMENTARIO DE TRABAJO DE RIESGO (SCTR)?
El SCTR es el seguro creado por la Ley N° 26790, Ley de Modernización de la
Seguridad Social en Salud, y su reglamento, aprobado con Decreto Supremo N° 00997-SA , y se rige de acuerdo a la norma técnica del Decreto Supremo N° 003-98-SA,
16
por el que se aprueban las normas técnicas del seguro complementario de trabajo
de riesgo. Este seguro otorga coberturas por accidentes de trabajo y enfermedad
profesional a los trabajadores, empleados y obreros, que laboran en un centro de
trabajo en el que se desarrollan las actividades que se detallan en el Anexo 5 del
mencionado Decreto Supremo.
Este Seguro reemplazó al seguro por accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales (SEGATEP) de la Ley N° 18846 (derogada) que amparaba
exclusivamente a los trabajadores obreros y era administrado por el Instituto
Peruano de Seguridad Social (IPSS).
4.1.3. ALCANCES Y APLICACIÓN DEL SCTR
El SCTR se diferencia del seguro social común que todo trabajador cuenta, en que
este brinda coberturas, en algunos casos mayores, a aquellos que laboran en
entidades consideradas de alto riesgo. El presente cuadro permite visualizar el
alcance del mismo:
GRAFICO 01: Resumen del alcance del Seguro Regular y el SCTR
Fuente: Elaboración propia
El SCTR SALUD es el seguro que otorga cobertura de salud por accidente de trabajo
o enfermedades profesionales. Entre sus alcances está el beneficio de brindar
17
asistencia y asesoramiento preventivo, atención médica (en ESSALUD o EPS),
rehabilitación y readaptación laboral, aparatos de prótesis y ortopédicos.
El SCTR PENSIÓN es el seguro que protege al trabajador o sus beneficiarios, contra
los riesgos de invalidez o muerte producida como consecuencia de accidentes de
trabajo o enfermedades profesionales.
El SCTR Pensión cubre7:
a) Pensión de Invalidez (temporal o permanente):
La Aseguradora pagará pensión o indemnización invalidez al asegurado que como
consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad profesional quedará en
situación de invalidez
b) Pensión de Sobrevivencia:
La Aseguradora pagará pensiones de sobrevivencia a los beneficiarios en caso de
fallecimiento del asegurado.
c) Gastos de Sepelio:
7
Información y cuadros obtenidos de la Oficina de Normalización Previsional (ONP).
https://www.onp.gob.pe/Servicios/soy_empleador/condiciones_seguros/inf/seguro_complementario_trabaj
os_riesgo
18
En caso de fallecimiento de un asegurado, la aseguradora reembolsará los gastos
de sepelio a la persona natural o jurídica que los hubiera sufragado, previa
presentación de los documentos originales que sustenten dicho gasto.
4.1.4. ACTIVIDADES DE RIESGO
Los riesgos laborales existen en todo centro de labores, independientemente de la
actividad económica que se realice. Esto expone a los trabajadores, a sufrir
accidentes o enfermedades laborales. Dado que en todo centro de trabajo están
presentes, en mayor o menor nivel, los riesgos laborales, es el empleador que en
cumplimiento de su deber de prevención, debe prever la exposición a agentes que
puedan causar daños a sus trabajadores.
Mediante evaluación efectuada por el Ministerio de Salud, en el año 1997, se
consideró una serie de actividades económicas que fueron consideradas con mayor
probabilidad de accidentabilidad en comparación con otras actividades (se diría
entonces, que es más probable la ocurrencia de un accidente de trabajo, en una obra
de construcción civil, que en una labor administrativa de oficina), por lo que la
19
normativa actual vigente en el Perú, indicó la necesidad de crear un seguro que
complemente la protección al trabajador asegurado regular en aspectos de salud y
pensiones, solamente para aquellos que laboren en centros de trabajo que ejecuten
las actividades descritas por norma.
El Art. 82 del Decreto Supremo N° 009-97-SA, señala que el SCTR “es obligatorio y
por cuenta de las entidades empleadoras que desarrollan las actividades de alto
riesgo señaladas en el anexo 5 (de esta norma)”.
En la misma línea, el artículo 5 del Decreto Supremo N° 003-98-SA dispone que “las
entidades empleadoras que realizan las actividades de riesgo señaladas en el anexo
(5) del Decreto Supremo N° 009-97-SA, están obligadas a contratar el SCTR”. Este
artículo complementa en esta obligación, a todas las entidades empleadoras que
destaquen personal hacia centros de trabajo donde se ejecuten las actividades de
riesgo previstas en el referido anexo (5), las cuales se resumen en:
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Construcción
Construcción de maquinarias
Electricidad, gas y vapor
Explotación de minas de carbón
Extracción de madera
Extracción de minerales metálicos
Extracción de otros materiales
Fabricación de otros productos minerales no metálicos
Fabricación de otros productos químicos
Fabricación de productos derivados del petróleo y del carbón
Fabricación de productos metálicos
Fabricación de productos plásticos
Fabricación de sustancias químicas industriales
Fabricación de textiles
Fabricación de vidrio y productos de vidrio
Industria básica de hierro y acero
Industria básica de metales no ferrosos
Industria de la madera y productos de madera y corcho
Industria del cuero y productos y sucedáneos del cuero
Industria del tabaco
Periodismo
Pesca
Producción de petróleo crudo y gas natural
20
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
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Refinerías de petróleo
Servicios de saneamiento y similares
Servicios médicos y odontológicos, otros servicios de sanidad veterinaria
Trabajo portuario
Transporte aéreo
Periodistas y camarógrafos en trabajo de campo. (agregados posteriormente)
Inspectores de Trabajo (agregados posteriormente)
Por anexo (1), se adjunta listado de dichas actividades, así como la indicación de
otras actividades agregadas posteriormente, como por ejemplo, la Ley N° 28806, Ley
general de Inspección del Trabajo, que agregó la actividad de Inspectores de Trabajo
a ser considerados como de alto riesgo.
4.2. MARCO NORMATIVO
4.2.1. NORMATIVA NACIONAL
Si bien existe una serie de normas relacionadas con la prevención de riesgos
laborales en el ámbito nacional, se mencionan a continuación una síntesis de
normativa nacional vigente exclusivamente relacionada con el SCTR, tal cual se
detalla:
Nro.
Tipo/N°/Fecha
Nombre
1
Ley N° 29783
(2011)
Ley de Seguridad y
Salud en el Trabajo
(SST)
2
D.S. N° 005-2012TR
Reglamento de la Ley
de SST
Ley N° 26790
(1997)
Ley de Modernización
de la Seguridad Social
en Salud (SSS)
D.S. N° 009-97-SA
Reglamento de la Ley
de Modernización de la
SSS.
MINSA
Mediante anexo (5), determina las actividades consideradas de
alto riesgo, obligadas a contratar el SCTR
5
D.S. N° 003-98-SA
Normas Técnicas del
SCTR
MINSA
Determinan las normas técnicas del funcionamiento del SCTR
6
R.M. N° 312-2011MINSA
Protocolo Exámenes
Médico Ocupacionales
MINSA
Documento Técnico relacionado a la evaluación médico
ocupacional
7
R.M. N° 480-2008MINSA
Norma Técnica Listado
Enfermedades
Profesionales
MINSA
Documento Técnico sobre listado base de enfermedades
profesionales
3
4
Emisor
Breve descripción relacionada con el SCTR
Ley que crea el Consejo Nacional y los Consejos Regionales
de SST, que entre otros, promueven la universalización del
SCTR
MTPE
Detalles relacionados con los accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales
Ley que crea el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo
21
8
9
10
11
12
13
R.M. N° 069-2011MINSA
Doc.Tco: Evaluación y
Calificación de Invalidez
por AT y EP.
MINSA
Aprueban documento técnico sobre los criterios para
determinar calificación por invalidez
D.S. N° 012-2014TR
Aprobación Registro
Único de Información
sobre Accidentes de
Trabajo, etc.
MTPE
Unificación de formato para notificación en el Sistema de
Accidentes de Trabajo a cargo del MTPE.
D.S. N° 008-2010SA
Reglamento de la Ley
N° 29344, Ley Marco de
Aseguramiento
Universal en Salud
MINSA
Cap.VI. Sobre el SCTR en el concepto de universalización en
las actividades económicas del país.
D.S. N° 055-2010EM
Reglamento de
Seguridad y Salud
Ocupacional en Minería
MEM
Art. 194 indica la obligatoriedad de contratación del SCTR por
parte del titular minero.
D.S. N° 043-2007EM
Reglamento de
Seguridad para
actividades
Hidrocarburos
MEM
Art. 24 referencia la obligatoriedad del SCTR en el tratamiento
de AT y EO
R.M. N° 111-2013EM
Reglamento SST en
actividades en
electricidad
MEM
Art. 25 referencia obligaciones del empleador relacionados,
entre otros, con el SCTR en dichas actividades
4.2.2. NORMATIVA INTERNACIONAL
Se considera normativa internacional aplicable en el Perú, las cuales tienen relación
con la temática del presente informe:
Nro.
Tipo/N°/Fecha
Nombre
Emisor
Breve descripción
1
Convenio 12
(1921)
Convenio sobre indemnización por accidentes de trabajo en
la agricultura
OIT
Ratificado por el Perú. Año
1962
2
Convenio 24
(1927)
Convenio sobre el seguro de enfermedad de los trabajadores
de la industria, del comercio y del servicio domestico
OIT
Ratificado por el Perú. Año
1945
Convenio 25
(1927)
Convenio sobre el seguro de enfermedad de los trabajadores
agrícolas
OIT
Ratificado por el Perú. Año
1960
Convenio 62
(1937)
Convenio sobre las prescripciones de seguridad en la
industria de la edificación
OIT
Ratificado por el Perú. Año
1962
Convenio 139
(1974)
Convenio sobre el cáncer profesional
OIT
Ratificado por el Perú. Año
1976
Convenio 176
(1995)
Convenio sobre seguridad y salud en las minas
OIT
Ratificado por el Perú. Año
2008
Convenio 155
(1981)
Convenio sobre Seguridad y Salud de los trabajadores
OIT
No ratificado por el Perú.
Convenio 187
(2006)
Convenio sobre el marco promocional para la seguridad y
salud en el trabajo
OIT
No ratificado por el Perú.
Convenio 161
(1985)
Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo
OIT
No ratificado por el Perú.
Convenio 167
(1988)
Convenio sobre seguridad y salud en la construcción.
OIT
No ratificado por el Perú.
Convenio 121
(1964)
Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales
OIT
No ratificado por el Perú
22
Decisión 584
Instrumento Andino de seguridad y salud en el trabajo
CAN
Resolución 957
Reglamento del Instrumento andino de seguridad y salud en
el trabajo
CAN
Asimismo, se ha elaborado una matriz comparativa de la normativa relacionada a los
Seguros ante Trabajos de Riesgo existentes en otros países, y su comparación con la
normativa peruana. Esto se adjunta por anexo (2) del presente documento.
4.2.3. JURISPRUDENCIA
Existe un supremo intérprete vinculante de la Constitución que será supremo creador
de normas constitucionales adscriptas8. Esto tiene al menos dos consecuencias. La
primera es que su creación normativa no podrá ser cuestionada en su
constitucionalidad; y la segunda significa que su interpretación se impone a la
interpretación constitucional de los demás intérpretes vinculantes, de modo que en
caso de contradicción prevalecerá la de aquel. Así, las interpretaciones que de la
Constitución formula el Tribunal Constitucional han de ser tenidas no sólo como
fuente de Derecho Constitucional, sino como fuente mayor.
En relación al Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, se tiene, entre otras, los
siguientes precedentes vinculantes referidos a la Pensión por Invalidez:
1. EXPDS. N° 06612-2005-PA/TC y 10087-2005-PA/TC: Pensión Vitalicia y Pensión
por Invalidez.
En cada una de estas dos sentencias se disponen diez precedentes vinculantes a través
de la formulación de otras tantas reglas procesales y consecuentes reglas sustanciales,
de los cuales sólo se tratarán algunos precedentes que se encuentran directamente
relacionados a la cobertura del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo
a. El nexo o relación de causalidad para acreditar una enfermedad profesional.
8
Las normas constitucionales adscriptas no significan un mero reconocimiento de una norma preexistente, sino que han
de ser tenidas como una verdadera creación jurídica. Castillo Córdova, Luis. Los precedentes vinculantes del Tribunal
Constitucional. Gaceta Jurídica. Febrero 2014. p. 21.
23
La regla sustancial del quinto precedente vinculante que establece la sentencia al
Exp. N°06612-2005-PA/TC, tiene el contenido normativo siguiente:
“23. (…) Regla sustancial: El Tribunal Constitucional establece que: en el caso de
la neumoconiosis (silicosis), la antracosis y la asbestosis, el nexo o relación de
causalidad se presume siempre y cuando el demandante haya desempeñado las
actividades de trabajo de riesgo señaladas en el anexo 5 del Decreto Supremo
009-97-SA, ya que son enfermedades irreversibles y degenerativas causadas por
la exposición a polvos minerales esclerógenos. Asimismo, se establece que: para
determinar si la hipoacusia es una enfermedad de origen ocupacional es necesario
acreditar la relación de causalidad entre las condiciones de trabajo y la
enfermedad, para lo cual se tendrán en cuenta las funciones qué desempeñaba el
demandante en su puesto de trabajo, el tiempo transcurrido entre la fecha de cese
y la fecha de determinación de la enfermedad, además de las condiciones
inherentes al propio lugar de trabajo, es decir, que la relación de causalidad en
esta enfermedad no se presume sino que se tiene que probar, dado que la
hipoacusia se produce por la exposición repetida y prolongada al ruido.”
De lo enunciado se desprende que las reglas generales referidas a la relación causal
entre las condiciones de trabajo y la enfermedad que se padece puede formularse de
la siguiente manera: Está ordenado presumir la relación de causalidad entre la
actividad de trabajo y la enfermedad profesional en los casos de la neumoconiosis
(silicosis), la antracosis y la asbestosis, siempre que el demandante haya
desempeñado las actividades de trabajo de riesgo señaladas en el Anexo 5 del
Decreto Supremo N°009-97-SA.
b. La responsabilidad del Estado en el SCTR.
La regla sustancial en este precedente vinculante dice:
“26. (…) Regla sustancial: El Tribunal Constitucional establece que: la cobertura
supletoria de la ONP establecida en el artículo 88.º del Decreto Supremo 009-97SA también comprende a los riesgos por invalidez temporal e invalidez parcial
24
permanente si la entidad empleadora se encuentra inscrita en el Registro de
Entidades Empleadoras que desarrollan actividades de riesgo. En estos casos la
ONP ha de repetir contra la entidad empleadora por el valor actualizado de las
prestaciones.”
Esta regla jurídica puede formularse también con base deóntica así: Está
ordenado comprender los riesgos por invalidez temporal e invalidez parcial
permanente en la cobertura supletoria de la ONP (artículo 88, Decreto Supremo
N° 009-97-SA), si la entidad empleadora se encuentra inscrita en el registro de
entidades empleadoras que desarrollan actividades de riesgo. En estos casos, la
ONP ha de repetir contra la entidad empleadora por el valor actualizado de las
prestaciones.
Las normas constitucionales adscriptas que se formulan a partir de estos
precedentes vinculantes nacen para unirse al contenido normativo recogido en el
artículo 11 de la Constitución, de la manera siguiente:
“Artículo 11.- El Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a
pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas. Supervisa asimismo su
eficaz funcionamiento.”
Con lo cual, está ordenado presumir la relación de causalidad entre la actividad de
trabajo y la enfermedad profesional de la neumoconiosis (silicosis), la antracosis y la
asbestosis, siempre que el demandante haya desempeñado las actividades de
trabajo de riesgo señaladas en la ley; asimismo, está ordenado comprender los
riesgos por invalidez temporal e invalidez parcial permanente en la cobertura
supletoria de la ONP, si la entidad empleadora se encuentra inscrita en el registro
de entidades empleadoras que desarrollan actividades de riesgo.
25
2. EXPDS. N° 02513-2007-PA/TC: Amparo, Pensión de Invalidez y Pensión Vitalicia del
SCTR.
En esta sentencia, el TC reitera unas reglas generales que ya habían sido formuladas
como precedentes vinculantes en las sentencias de los Exps. N°06612-2005-PA/TC,
10087-2005-PA/TC y 00061-2008-PA/TC. En su primer fundamento manifestó lo
siguiente:
“21. Por ello, ha de establecerse como nuevo precedente vinculante que: La
percepción del subsidio de incapacidad temporal otorgado por EsSalud, no será
exigible como condición previa al otorgamiento de la pensión de invalidez del SCTR,
cuando el vinculo laboral del asegurado haya concluido, se determine que padece de
una enfermedad profesional irreversible, y que esta, ha tenido su origen en la
actividad de riesgo que desarrollaba. En el caso de accidentes de trabajo, se aplicará
la misma regla cuando las secuelas del accidente producido durante la relación
laboral, se presenten luego del cese.”
De lo expuesto en las sentencias que han sido materia de comentario se puede
advertir de manera concluyente que, para un trabajador que haya sufrido un
accidente laboral o haya contraído una enfermedad ocupacional en el desarrollo de
sus quehaceres laborales, es preciso que para obtener acceso al SCTR intermedien un
presupuesto establecido por la normatividad actualmente vigente, es decir, el Decreto
Supremo 009-97-SA establece un listado de actividades por las cuales se podrá
acceder al SCTR, de lo contrario, de no encontrarse en dicho listado alguna actividad
por el cual fortuitamente un trabajador haya contraído alguna fatalidad, éste no podrá
tener acceso a las coberturas que brinda el SCTR en lo referido a la atención en la
salud, la rehabilitación o el acceso a una pensión por invalidez parcial o total, con lo
cual el trabajador en referencia deberá ingresar, muy a su pesar, al sistema de atención
regular que comúnmente es brindado por los sistemas de salud a la cual se encuentre
afiliado.
26
4.3. COMPETENCIAS INSTITUCIONALES
4.3.1. MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCION DEL EMPLEO (MTPE)
Las competencias del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, alcanzan a todas
las personas naturales y jurídicas del sector público y privado que realicen actividades
de los Sectores Trabajo y Promoción del Empleo a nivel nacional9. Dentro de dicho
ámbito ejerce la función rectora en formular, planificar, dirigir, coordinar, ejecutar,
supervisar y evaluar las políticas nacionales y sectoriales, en materias de derechos
fundamentales en el ámbito laboral, inspección del trabajo, seguridad y salud en el
trabajo, entre otros.
En tal contexto, teniendo en cuenta la materia en análisis, surge la Dirección General
de Derechos Fundamentales y Seguridad y Salud en el Trabajo, como responsable de
formular las políticas públicas y funciones sustantivas orientadas al cumplimiento de la
regulación en materia de seguridad y salud en el trabajo. Así mismo, dicho Ministerio
tiene adscrito a su Sector, el Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, cuya
Secretaría Técnica recae en la Dirección General de Derechos Fundamentales y
Seguridad y Salud en el Trabajo, instancia máxima de concertación en materia de
seguridad y salud en el trabajo, cuya naturaleza tripartita se halla conformado por
representantes de organizaciones empresariales, gremios sindicales y el Estado,
teniendo como una de sus funciones la de “Fomentar la ampliación y universalización
del seguro complementario de trabajo de riesgos para todos los trabajadores”.
De otro lado, se tiene a la Dirección General de Políticas de Inspección del Trabajo, a
la cual la Ley N° 29783, asignó una función precisando que una vez culminado el
procedimiento sancionador, establezca el daño y determine la indemnización por
accidente de trabajo o enfermedad profesional, en base a una tabla de indemnización
por daño que será aprobada mediante Resolución Ministerial.
Así mismo, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, a través de la Dirección
Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Lima Metropolitana, desarrolla la
9
D.S. N° 004-2014-TR, Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
27
conducción y ejecución de los procedimientos de supervisión, control e inspección de
las normas de trabajo y promoción del empleo aplicando las sanciones que
correspondan de acuerdo a ley y conforme a sus competencias establecidas mediante
Decreto Supremo N° 015-2013-TR, mediante el cual se precisa el ejercicio de función
inspectiva de trabajo a cargo de los gobiernos regionales, publicado el 27 de diciembre
de 2013, y la de coordinar, participar y ejecutar las políticas y los planes nacionales y
sectoriales en materia en materia de promoción y protección de los derechos
fundamentales y de la seguridad y salud en el trabajo en el ámbito laboral, contando
para ello con la Dirección de Inspección del Trabajo y la Dirección de Promoción y
Protección de los Derechos Fundamentales y de la Seguridad y Salud en el Trabajo.
Cabe indicar, que la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Lima
Metropolitana, preside el Consejo Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo de Lima
Metropolitana, como instancias de concertación regional en materia de seguridad y
salud en el trabajo, de naturaleza tripartita y de apoyo a las direcciones regionales de
trabajo y promoción del empleo, actuando como Secretaria Técnica la Dirección de
Promoción y Protección de los Derechos Fundamentales y de la Seguridad y Salud en el
Trabajo, teniendo como función, entre otras, el “Fomentar la ampliación y
universalización del seguro de trabajo de riesgos para todos los trabajadores de la
región”.
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL - SUNAFIL
La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), fue creada mediante
Ley N° 29981, como un organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de
Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el
cumplimiento del ordenamiento jurídico socio laboral y el de seguridad y salud en el
trabajo, el que incluye el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, accidentes de
trabajo, enfermedades profesionales, etc.
Entre sus funciones está la de vigilar y exigir el cumplimiento de las normas legales,
reglamentarias, convencionales y las condiciones contractuales, en el orden socio
28
laboral, que se refieran al régimen laboral de la actividad privada. En caso de los
trabajadores que prestan servicios en entidades públicas sujetas al régimen laboral de
la actividad privada, la Sunafil coordina con la Autoridad Nacional del Servicio Civil.
El artículo 42 de las normas técnicas del SCTR, aprobado con Decreto Supremo N° 00398-SA, indica que el MTPE supervisará el cumplimiento de las obligaciones de las
entidades empleadoras respecto al SCTR, aplicando las sanciones que correspondan.
Ante la creación de la Sunafil, es esta entidad, en lo competente, quien efectúa dicha
labor de supervisar su cumplimiento.
4.3.2. ESSALUD – SEGURO SOCIAL DE SALUD DEL PERU
ESSALUD es una Entidad administradora de fondos intangibles de la seguridad social,
adscrita al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, con personería jurídica de
derecho público interno, y autonomía técnica, administrativa, económica financiera
presupuestal y contable. Así mismo tiene por finalidad dar cobertura a los asegurados
y derecho habientes a través del otorgamiento de prestaciones de prevención,
promoción, recuperación y rehabilitación de la salud; prestaciones económicas y
sociales que corresponden al régimen contributivo de la seguridad social de salud, así
como otros seguros de riesgos humanos10.
Gerencia Central de Seguros y Prestaciones Económicas
Órgano de Línea encargado de proponer las políticas, normas y estrategias de
aseguramiento, así como gestionar los procesos relacionados al régimen contributivo
de la seguridad social y otros seguros de riesgos humanos. Así mismo controlar el
otorgamiento de las prestaciones económicas.
Cuenta con la Gerencia de Gestión de Seguros, quien a través de la Sub Gerencia de
Seguros Complementarios, está encargada de la elaboración y evaluación de las
10Reglamento
de Organización y Funciones del Seguro Social de Salud, aprobado mediante Resolución de Presidencia
Ejecutiva N° 656-PE-ESSALUD-2014.
29
políticas, estrategias, normas, procesos, planes y programas para el Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo – SCTR, entre otros.
Gerencia Central de Prestaciones de Salud
Es el Órgano de línea encargado de elaborar, proponer, monitorear y evaluar el
cumplimiento de las políticas, normas y estrategias relacionadas con la atención integral
de salud que se brindan a los usuarios a través de las IPRESS propias, de terceros y otras
modalidades, así como en salud ambiental, seguridad y salud en el trabajo, entre otros.
Esta Gerencia Central, cuenta con la Gerencia de Salud Ambiental, Seguridad y Salud en
el Trabajo, como Órgano encargado de diseñar la cartera de servicios en materia de
promoción y prevención de la seguridad y salud en el trabajo y la protección contra
enfermedades profesionales dirigida a los empleadores de los asegurados; así como
elaborar las políticas, normas y estrategias relacionadas con la salud ambiental. Ésta
Gerencia a través de la Sub Gerencia de Seguridad y Salud en la Empresa, elabora y
evalúa la cartera de servicios, normas y procedimientos en materia de promoción y
prevención de la seguridad y salud en el trabajo y la protección contra las enfermedades
profesionales, así como desarrollar y presentar las estrategias para brindar asesoría y
asistencia técnica a los empleadores que cuentan con el Seguro Complementario de
Trabajo de Riesgos –SCTR. Así mismo, se encarga de normar el otorgamiento de las
prestaciones por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales e integrarlo a los
procedimientos e instrumentos existentes.
Centro de Prevención de Riesgo del Trabajo - CEPRIT
Es el Centro especializado, de la Gerencia de Oferta Flexible, encargados de brindar
soporte técnico y la promoción en seguridad y salud en el trabajo a través de: i)
Asesorías Técnicas, que comprenden actividades de orientación a empresas para la
implementación o mejora del desempeño en seguridad y salud en el trabajo, ii)
Diagnóstico de Seguridad y Salud en el Trabajo, mediante levantamiento de información
y análisis de data, iii) Asistencia Técnica, mediante actividades de apoyo y colaboración
30
a las empresas en el desarrollo de tareas y acciones preventivas, iv) Identificación de
Peligros y Evaluación de Riesgos, v) Implementación del Comité de Seguridad y Salud
en el Trabajo, vi) Evaluaciones de Higiene Industrial, vii) Evaluaciones de Salud
Ocupacional, viii) Capacitaciones, de acuerdo a los riesgos y necesidades de la empresa,
ix) Cursos en seguridad e higiene ocupacional, salud en el trabajo, ergonomía, primeros
auxilios, liderazgo en prevención, etc., x) Motivación, mediante conferencias y charlas
dirigidas a la Gerencia y línea de mando de la empresa.
4.3.3. MINISTERIO DE SALUD (MINSA) Y ENTIDADES RELACIONADAS
El Ministerio de Salud11 tiene la misión de proteger la dignidad personal, promoviendo
la salud, previniendo las enfermedades y garantizando la atención integral de salud de
todos los habitantes del país, dictando políticas y brindando servicios mediante los
recursos (humanos, instalaciones, equipos, etc) propios de sus hospitales y centros
médicos a nivel nacional. Para el cumplimiento de los mismos, cuenta entre otros, con
diversos órganos de línea dentro del Viceministerio de Salud Pública, tales como la
Dirección General de Salud de las Personas, y la Dirección General de Salud Ambiental.
Entre los órganos desconcertados, podemos encontrar a las Direcciones de Salud
(DISA), así como Institutos Especializados tales como el INR – Instituto Nacional de
Rehabilitación, etc.
Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA)
Es el órgano técnico normativo en los aspectos relacionados a salud ocupacional,
entre otros. Para lo cual cuenta con la Dirección de Salud Ocupacional (DSO) que
tiene entre sus funciones: Establecer y sistematizar la vigilancia de riesgos
ocupacionales, Normar y difundir criterios técnicos sobre salud, higiene y seguridad
en el trabajo en las diversas actividades económicas y vigilar su aplicación por los
órganos competentes, Proponer los objetivos y las estrategias de salud ocupacional
11
Web Minsa. http://www.minsa.gob.pe/index.asp?op=0&res=2#tabla2
31
para la prevención de accidentes y enfermedades causadas por las condiciones de
trabajo, y otros relacionados.
Entre la actual labor que viene realizando DIGESA, está la Acreditación (y
supervisión) del Servicio de Apoyo al Médico Ocupacional de los Establecimientos
de Salud. Esto en el marco de lo dispuesto por la Resolución Ministerial N.° 3122011/MINSA, en el que se establece que "…los servicios de apoyo al Médico
Ocupacional como toxicología, laboratorio, espirometría, audiometría para la
Vigilancia de la Salud de los Trabajadores, deberán tener sus funciones acreditadas y
aprobadas por la Autoridad de Salud de su jurisdicción y/o por la Dirección General
de Salud Ambiental – DIGESA.
Dentro del marco señalado, la DIGESA tiene establecido un procedimiento, con
requisitos mínimos, para la acreditación del Servicio de Apoyo al Médico Ocupacional
de los Establecimientos de Salud, que lo soliciten.
La correcta realización de esta gestión, tiene influencia directa en la identificación de
Enfermedades Profesionales a los trabajadores, pues serán estos establecimientos
de salud quienes realizarán e interpretarán los exámenes médico ocupacionales.
Actualmente, se tiene acceso al listado de establecimientos de salud ocupacional
acreditados por Digesa, en su página web: http://www.digesa.sld.pe/DSO/Relacionde-Acreditacion-en-Servicios-de-SO.asp
Dirección General de Salud de las Personas (DGSP)
Es el órgano técnico normativo en los procesos relacionados a la atención integral,
servicios de salud, calidad, gestión sanitaria y actividades de salud mental. Tiene
entre sus funciones: Establecer las normas, supervisión y evaluación de la atención
de la salud de las personas en las diferentes etapas de vida, así como la
categorización, acreditación y funcionamiento de los servicios de salud y la gestión
sanitaria en el Sector Salud.
Entre las áreas que lo componen, se encuentra la Unidad de Aseguramiento
Universal en Salud (AUS), la cual entre sus muchas funciones está la de la
32
universalización del SCTR, según el reglamento de la Ley N° 29344, Ley Marco de
Aseguramiento Universal en Salud.
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD (SUSALUD)
Institución encargada de proteger los derechos en salud de cada peruano, sin
importar donde se atienda o su condición de aseguramiento. La SUSALUD tiene
potestad para actuar sobre todas las Instituciones Prestadoras de Salud (IPRESS) así
como las Instituciones Administradoras de Fondos de Aseguramiento en
Salud (IAFAS), públicas, privadas y mixtas del país. Para esto, desarrolla sus acciones
en base a cuatro líneas de acción: i) La promoción y protección de los derechos en
salud, ii) La prevención, iii) Restitución del derecho, iv) Investigación y desarrollo.
Cabe resaltar la línea de restitución, la cual se ejecuta a través de la fiscalización, por
la cual se promueve el respeto a los derechos del usuario y se proponen medidas
correctivas, además de hacer uso de la facultad sancionadora cuando el caso lo
amerite.
Cuenta, como órganos de la alta dirección, con las siguientes superintendencias
adjuntas: Superintendencia adjunta de Promoción y Protección de Derechos en
Salud, Superintendencia adjunta de Supervisión, Superintendencia adjunta de
Regulación y Fiscalización.
En relación al SCTR, tiene entre sus órganos resolutivos, al Centro de Conciliación y
Arbitraje (CECONAR). Este tiene como misión, procurar la solución de las controversias
en la prestación de servicios de salud y demás derechos relacionados, principalmente
en el ámbito del AUS y la Seguridad Social, a través de mecanismos alternativos de
solución de controversias como son la conciliación, mediación y arbitraje. Puede
administrar los procesos de solución de controversias en el ámbito, entre otros, del
Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo relacionados a los asegurados de SCTR
por Compañías de Seguros o por la ONP (Prestaciones Económicas), afiliados de SCTR a
EsSalud o a una EPS (Prestaciones de Salud).
33
INSTITUTO NACIONAL DE REHABILITACION “DRA. ADRIANA REBAZA FLORES”
AMISTAD PERU – JAPON (INR)
Es un Órgano desconcentrado del Ministerio de Salud, encargado de la Investigación,
Docencia, y Atención especializada en el campo de la Rehabilitación. En las normas
Técnicas del SCTR, aprobado con D.S. N° 003-98-SA, en su artículo 28, se le asigna una
serie de funciones al Instituto Nacional de Rehabilitación, relacionados con la
declaratoria de condición de invalidez e incapacidad, necesarios para las pensiones que
puedan corresponder como parte de la cobertura SCTR Pensión.
IGSS – INSTITUTO DE GESTION DE SERVICIOS DE SALUD
La principal finalidad del IGSS es administrar las prestaciones de servicios de salud, a
nivel de recursos humanos, médicos y de infraestructura, con la finalidad de hacer
eficientes los servicios de salud brindados a la población. El IGSS es competente para la
gestión, operación y articulación de las prestaciones de servicios de salud de alcance
nacional pre-hospitalarios y prestaciones de servicios de salud hospitalarios en los
Institutos Especializados y hospitales nacionales, así como las prestaciones de servicios
de salud de los establecimientos de Lima Metropolitana, y tiene entre sus funciones la
de conducir la planificación, gestión, operación y prestación de servicios de salud de los
institutos especializados y hospitales nacionales, así como de las direcciones de redes
de salud del Ministerio de Salud.
4.3.4. MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS (MEF) Y ENTIDADES RELACIONADAS
El MEF tiene competencias en materia de carácter económico, financiero, fiscal, escalas
remunerativas y beneficios de toda índole en el sector público, previsional público y
privado en el ámbito de su competencia, entre otros. Entre sus principales funciones
encontramos las siguientes:

Formular, proponer, ejecutar y evaluar las políticas, normas y lineamientos técnicos
en materia de gestión remunerativa y previsional del sector público, de
conformidad con las leyes de la materia y en el ámbito de su competencia;
34

Realizar el análisis fiscal y financiero de las medidas en materia de política
remunerativa y previsional del sector público, para efectos de determinar su
viabilidad y sostenibilidad financiera y presupuestal en coordinación con las demás
entidades públicas competentes, según corresponda;

Formular, proponer, ejecutar y evaluar las políticas, normas y lineamientos técnicos
para el desarrollo de los mercados financieros y previsional privado en el ámbito
de su competencia.
Del mismo modo, en relación al sistema previsional podemos encontrar las siguientes
Direcciones:
Dirección de Gestión de Pensiones:
La Dirección de Gestión de Pensiones, unidad orgánica dependiente de la Dirección
General de Gestión de Recursos Públicos –órgano de línea del Despacho Vice Ministerial
de Hacienda- tiene, entre otras, las siguientes funciones:

Proponer y realizar el análisis financiero y técnico de las medidas que se propongan
relacionadas con las pensiones de los regímenes contributivos atendidos por el
Estado, que impliquen el uso de recursos públicos;

Participar y emitir opinión, en representación del Ministerio, en las negociaciones
de los convenios y tratados internacionales en materia de seguridad social;

Elaborar y proponer documentos normativos respecto a las pensiones de los
regímenes contributivos atendidos por el Estado, que impliquen el uso de recursos
públicos.
Dirección de Mercado Previsional Privado:
La Dirección de Mercado Previsional Privado, unidad orgánica dependiente de la
Dirección General de Mercados Financieros y Previsional Privado –órgano de línea del
Despacho Vice Ministerial de Economía- tiene entre otras, las siguientes funciones:

Formular, proponer, conducir y evaluar lineamientos y políticas públicas para la
gestión de regímenes previsionales privados;
35

Formular, proponer, conducir y evaluar estrategias y medidas para ampliar la
cobertura, mejorar la eficiencia, promover la transparencia y sostenibilidad de los
regímenes previsionales privados existentes y los que se puedan crear;

Realizar el seguimiento, analizar y evaluar el funcionamiento y desempeño de los
regímenes previsionales privados;

Emitir opinión técnica sobre propuestas normativas relacionadas con los regímenes
previsionales privados.
SUPERINTENDENCIA DE BANCA, SEGUROS Y ADMINISTRADORAS PRIVADAS DE
FONDOS DE PENSIONES (SBS y AFP)
La Superintendencia tiene por finalidad defender los intereses del público, cautelando
la solidez económica y financiera de las personas naturales y jurídicas sujetas a su
control; velando por que se cumplan las normas legales, reglamentarias y estatutarias
que las rigen; ejerciendo para ello el más amplio control de todas sus operaciones y
negocios. La Superintendencia ejerce en el ámbito de sus atribuciones, el control y la
supervisión de las empresas que conforman el Sistema de Seguros, entre otros.
Superintendencia Adjunta de Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones y
Seguros
Es un órgano de línea encargado de la supervisión de las empresas Administradoras
Privadas de Fondo de Pensiones, de Seguros, de Reaseguros y otros, dentro de los
alcances de la regulación vigente y demás empresas sometidas a su supervisión, para
el adecuado control de los riesgos que asumen en sus operaciones. También se encarga
de velar por la seguridad y la rentabilidad de las inversiones que efectúen las AFP con
los recursos del Fondo de Pensiones, verificar el cumplimiento de las normas que rigen
su funcionamiento, así como resguardar el otorgamiento adecuado y oportuno de las
prestaciones y los beneficios de los afiliados.
La Superintendencia Adjunta de Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones y
Seguros está conformada por las siguientes unidades organizativas:
36
Intendencia General de Supervisión de Instituciones Previsionales y Seguros: Es una
unidad organizativa, encargada de realizar en forma permanente la supervisión integral
de las empresas Administradoras Privadas de Fondo de Pensiones, de Seguros, de
Reaseguros, entre otros.
Intendencia General de Supervisión Actuarial, de Inversiones y Prestaciones: Es una
unidad organizativa, encargada de realizar la evaluación permanente y supervisión de
los riesgos actuariales, técnicos y de reaseguros de las empresas bajo supervisión, entre
otras funciones.
OFICINA DE NORMALIZACION PREVISIONAL (ONP)
Es un Organismo Público Técnico y Especializado del Sector de Economía y Finanzas, que
tiene a su cargo la administración del Sistema Nacional de Pensiones (SNP). La ONP
reconoce, califica, liquida y paga los derechos pensionarios en estricto cumplimiento
del marco legal. Además, informa y orienta a los asegurados sobre los trámites y
requisitos que se necesitan para acceder a una pensión y otros beneficios pensionarios.
Adicionalmente, según la Ley N° 26790 y disposiciones complementarias, la ONP ofrece
un Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo - SCTR a los afiliados regulares que
desempeñan actividades de alto riesgo.
Tiene entre sus funciones:

Administrar los procesos inherentes al Seguro Complementario de Trabajo de
Riesgo - SCTR conforme a la normativa vigente sobre la materia y dentro de los
alcances del respectivo contrato de reaseguro que para tal fin la Oficina de
Normalización Previsional - ONP celebra con una compañía de seguros
debidamente autorizada para brindar dicho seguro;

Calificar, otorgar, liquidar y pagar la pensión por cobertura supletoria del Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo - SCTR a que se refiere el artículo 88° del
Reglamento de la Ley N° 26790, aprobado mediante Decreto Supremo N°009-97SA;
37
Dentro de su estructura orgánica, como órganos de línea, entre otros, encontramos las
siguientes Direcciones:
Dirección de Producción: Es encargada de gestionar los procesos de programación y
control de la producción, los procesos de recaudación, verificación y acreditación de los
aportes de los asegurados; y del proceso de calificación de derechos pensionarios; así
como del proceso de fiscalización de la acreditación efectuada, de acuerdo a la
normativa vigente.
Dirección de Prestaciones: Es encargada de conducir, coordinar y controlar los procesos
de orientación y recepción de solicitudes a nivel nacional; los procesos vinculados al
pago de derechos pensionarios, de bonos de reconocimiento, complementarios y de
pensiones complementarias y mínimas, que por ley se le encarguen a la oficina de
Normalización Previsional – ONP, así como aquellos procesos de recupero de pagos
indebidos y de atención de reclamos y quejas de los usuarios.
Servicio de Cobertura supletoria del SCTR de la ONP:
Este servicio está dirigido a aquellos trabajadores que laboran en empresas que
incumplieron el marco legal al no contratar el SCTR, pese a realizar actividades
peligrosas. En estos casos, si el trabajador sufre un accidente o una enfermedad
producto de las tareas que realiza en su centro de labores, la ONP le otorgará una
cobertura similar a la del SCTR, ya que podrá acceder a los mismos beneficios con
excepción del reembolso por concepto de ‘Gastos de Sepelio’.
De esta manera, el Estado cumple con su función de proteger a los trabajadores,
quedando el empleador como deudor ante la ONP y teniendo que asumir las sanciones
estipuladas en la ley por su incumplimiento.
38
V. ANALISIS DE LA PROBLEMÁTICA INDICADA, RESPECTO AL SCTR.
5.1. SITUACION DEL MERCADO LABORAL EN LIMA METROPOLITANA12
En el trimestre noviembre diciembre 2014 – enero 2015, se registraron en Lima
Metropolitana 7 millones 281 mil 500 Personas con Edad para Trabajar (PET), que viene
a ser población potencialmente demandante de empleo. La PET, está compuesta por la
Población Económicamente Activa (PEA), que representa el 68,0% (4 millones 950 mil
100) y por la Población Económicamente No activa (No PEA) con el 32,0% (2 millones
331 mil 400), que agrupa a las personas que no participan en la actividad económica ni
como ocupados ni desocupados.
GRÁFICO 02: Lima Metropolitana: Población en edad de trabajar según condición de actividad:
Trimestre móvil: Noviembre-Diciembre 2014-Enero 2015 (Miles de personas)
POBLACIÓN OCUPADA POR RAMAS DE ACTIVIDAD
La Población ocupada (93.6% del PEA) según ramas de actividad en el trimestre
noviembre diciembre 2014 – enero 2015, indica que el sector Servicios concentra el
54,7% de los ocupados, Comercio el 21,2%, Manufactura el 15,4% y el sector
Construcción el 7,5%.
12
INEI-Situación del Mercado Laboral en Lima Metropolitana Noviembre-Diciembre 2014-Enero 2015
39
CUADRO 03: Lima Metropolitana: Población ocupada según ramas de actividad Trimestre noviembre
diciembre 2014 – enero 2015 (Miles de personas)
RAMAS DE ACTIVIDAD
noviembre diciembre 2014
– enero 2015
MANUFACTURA
713,9
CONSTRUCCION
349,5
COMERCIO
980,7
SERVICIOS
2 537,8
TOTAL
4 635,7
Nota: El total incluye Otras actividades.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática -Encuesta Permanente de Empleo
Elaboración: Secretaría Técnica del Consejo Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo de Lima Metropolitana
POBLACIÓN OCUPADA Y ACCESO AL SEGURO DE SALUD
De los 4 millones 635 mil 700 personas ocupadas, el 67,0% (3 millones 106 mil 900
personas) tienen seguro de salud, mientras que el 33,0% (1 millón 528 mil 700
personas) no tienen.
GRÁFICO 03: Lima Metropolitana: Población ocupada y acceso al seguro de salud Trimestre noviembre
diciembre 2014 – enero 2015
40
Del cuadro mostrado, se desprende que del total de ocupados con seguro de salud, el
58,9% tiene seguro de EsSalud y el 31,1% el Seguro Integral de Salud (SIS). En el
trimestre de referencia aumentó en 1,3% (24 mil 200 personas) los que tienen seguro
de EsSalud y en 28,6% (214 mil 900 personas) los que acceden al Seguro Integral de
Salud y otros seguros.
5.2. FLUJO DEL PROCESO DE ACTIVACIÓN DEL SCTR
En el gráfico 04 que se muestra a continuación, se indica el proceso general que
corresponde a la cobertura del SCTR ante el suceso de un accidente de trabajo o una
enfermedad profesional, y las entidades responsables de cada proceso.
En el gráfico 05 que se muestra a continuación, se observa el flujo que corresponde a
la atención por SCTR Salud de un trabajador accidentado, manejando los escenarios
que pueda estar asegurado en Essalud, EPS o inclusive en un centro médico de atención
por emergencia en el que no tiene el seguro SCTR.
Y finalmente, en el gráfico 06 que también se muestra, se indica el flujo que
corresponde a la atención por SCTR Pensión, tanto para el caso de indemnizaciones o
pensiones, tanto en caso de invalidez como de fallecimiento, inclusive considerando la
participación de entidades terceras tipo el Instituto Nacional de Rehabilitación (INR) o
el CECONAR.
Estos cuadros se hacen necesarios para visualizar la ruta de la gestión que debe
realizarse cuando se activa este seguro, tanto para el empleador como para la persona
que hace uso de dicha cobertura, sea por accidente de trabajo o por enfermedad
profesional. En una presentación de mayor tamaño, se han considerado los mismos
como anexos (4), (5) y (6) del presente informe.
41
GRÁFICO 04: Flujo del proceso de atención general ante activación del SCTR
Fuente: Elaboración propia
42
GRÁFICO 05: Flujo del proceso de atención ante activación del SCTR SALUD
Fuente: Elaboración propia
43
GRÁFICO 06: Flujo del proceso de atención ante activación del SCTR PENSION
Fuente: Elaboración propia
44
5.3. ACCIDENTES DE TRABAJO NOTIFICADOS SEGÚN ACTIVIDAD ECONÓMICA
Cabe indicar que en Lima Metropolitana (al igual que en todo el país), las entidades,
públicas y privadas, han venido reportando al Sistema de Notificación de Accidentes de
Trabajo (SAT), a cargo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, tanto los
accidentes de trabajo mortales como los no mortales, enfermedades profesionales e
incidentes, tal cual fue dispuesto desde el año 2005 en el ya derogado Decreto Supremo
N° 009-2005-TR. Esta práctica de notificación de los accidentes de trabajo continúa
vigente, según lo dispuesto en la Ley N° 29783 (año 2011), Ley de Seguridad y Salud en
el Trabajo, su Reglamento y sus modificatorias.
En base a estas notificaciones, evaluadas en el periodo de enero 2013 a octubre 2014
sólo en Lima metropolitana, se harán a continuación las evaluaciones que correspondan
en su relación con las actividades de riesgo que pudieran estar involucrados en la
cobertura del SCTR. En este aspecto, se ha identificado para el caso de Accidentes de
Trabajo Mortal, que el 49% (66 casos) durante el periodo materia del presente informe
se registraron en actividades que no se encuentran catalogadas como de alto riesgo,
por lo que tampoco era obligatorio el contar con el SCTR. Para las notificaciones de
accidente de trabajo no mortal, el SAT registra un 37.7% (8,699 casos) sucedidos en
actividades que no se encuentran catalogadas como de alto riesgo, por lo que tampoco
era obligatorio el contar con el SCTR.
GRÁFICO 07: Lima Metropolitana: Notificaciones según tipo de accidente de trabajo y obligatoriedad del
SCTR según actividad de ocurrencia. Enero 2013 – Octubre 2014
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
62.3%
49%
51%
37.7%
Accidentes Mortales
Actividades no comprendidas en el SCTR
Accidentes No Mortales
Actividades comprendidas en el SCTR
45
Fuente: Sistema Informático de Notificaciones de Accidentes de Trabajo, Incidentes Peligrosos y Enfermedades
Profesionales del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
Elaboración: Secretaría Técnica del Consejo Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo de Lima Metropolitana
5.3.1. ACCIDENTES DE TRABAJO NO MORTAL, SEGÚN ACTIVIDAD ECONOMICA.
De acuerdo al periodo evaluado de Enero 2013 a Octubre 2014, se encuentran
notificados en Lima metropolitana, el total de 23,085 accidentes de trabajo no
mortales, los cuales se detallan de manera completa en el anexo (3) de este informe.
De estos, se ha clasificado al grupo de actividades económicas que presentan
accidentes de trabajo por una cantidad mayor a 100 ocurrencias en este período, lo
cual da una muestra de 12,588 accidentes de trabajo no mortales para evaluar a
continuación según cuadro 04:
CUADRO 04: LIMA METROPOLITANA: TOTAL NOTIFICACIONES DE ACCIDENTES DE TRABAJO NO MORTAL
SEGÚN CIIU ENERO 2013- OCTUBRE 2014
Clase
Descripción de categorías de la CIIU Revisión 3
N°
45201
CONSTRUCCION DE EDIFICIOS COMPLETOS O DE PARTES DE EDIFICIOS, OBRAS ING.CIV.
3,602
85110
ACTIVIDADES DE HOSPITALES
1,411
28110
FABRICACION DE PRODUCTOS METALICOS PARA USO ESTRUCTURAL
1,241
13200
EXTRACCION DE MINERALES METALIFEROS NO FERROSOS, EXCEPTO MINERALES DE
URANIO Y DE TORIO
1,037
17110
PREPARACION E HILADURA DE FIBRAS TEXTILES; TEJEDURA DE PRODUCTOS TEXTILES
668
2899
FABRICACION DE OTROS PRODUCTOS ELABORADOS DE METAL, N.C.P.
574
74931
ACTIVIDADES DE LIMPIEZA DE EDIFICIOS
491
2520
FABRICACION DE PRODUCTOS DE PLASTICO
418
26950
FABRICACION DE ARTICULOS DE HORMIGON, CEMENTO Y YESO
328
3699
OTRAS INDUSTRIAS MANUFACTURERAS, N.C.P.
215
29240
FABRICACION DE MAQUINARIA PARA LA EXPLOTACION DE MINAS Y CANTERAS Y PARA
OBRAS DE CONSTRUCCIÓN
205
2424
FABRICACION DE JABONES Y DETERGENTES, PREPARADOS PARA LIMPIAR Y PULIR,
PERFUMES Y PREPARADOS DE TOCADOR
203
24110
FABRICACION DE SUSTANCIAS QUIMICAS BASICAS, EXCEPTO ABONOS Y COMPUESTOS DE
NITRÓGENO
201
2892
TRATAMIENTO Y REVESTIMIENTO DE METALES; OBRAS DE INGENIERIA MECANICA EN
GENERAL REALIZADA A CAMBIO DE UNA RETRIBUCION O POR CONTRATA
174
3420
FABRICACION DE CARROCERIAS PARA VEHICULOS AUTOMOTORES; FABRICACION DE
REMOLQUES Y SEMIREMOLQUES
169
26930
FABRICACION DE PRODUCTOS DE ARCILLA Y CERAMICA NO REFRACTARIA PARA USO
ESTRUCTURAL
166
46
1429
EXPLOTACION DE OTRAS MINAS Y CANTERAS, N.C.P
165
6420
TELECOMUNICACIONES
156
45301
ACONDICIONAMIENTO DE EDIFICIOS
154
2912
FABRICACION DE BOMBAS, COMPRESORES, GRIFOS Y VALVULAS
146
85190
OTRAS ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA SALUD HUMANA
138
27320
FUNDICION DE METALES NO FERROSOS
135
17300
FABRICACION DE TEJIDOS Y ARTICULOS DE PUNTO Y GANCHILLO
122
26103
FABRICACION DE LANA DE VIDRIO
121
2429
FABRICACION DE OTROS PRODUCTOS QUIMICOS, N.C.P.
120
2691
FABRICACION DE PRODUCTOS DE CERAMICA NO REFRACTARIA PARA USO NO
ESTRUCTURAL
116
62100
TRANSPORTE REGULAR POR VIA AEREA
112
TOTAL
12,588
Nota: El total de Accidentes de Trabajo no mortales en este periodo, fueron 23,085 casos. Sólo se consideran las
actividades económicas que presentaron casos superiores a 100.
Fuente: Sistema Informático de Notificaciones de Accidentes de Trabajo, Incidentes Peligrosos y Enfermedades
Profesionales del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
Elaboración: Secretaría Técnica del Consejo Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo de Lima Metropolitana
Del anterior cuadro 04, procedemos a separar las actividades económicas que han
presentado Accidentes de Trabajo no mortales en Lima metropolitana en el periodo
indicado, y se elaboró el cuadro 05, en el que indican las dieciocho (18) actividades
económicas que a pesar de haber presentado accidentes superiores a 100 casos en
dicho periodo, no se encuentran consideradas como alto riesgo según el listado del
anexo (5) antes referenciado:
CUADRO 05: LIMA METROPOLITANA: NOTIFICACIONES DE ACCIDENTES DE TRABAJO NO MORTAL SEGÚN
CIIU ENERO 2013- OCTUBRE 2014
(ACTIVIDADES NO CONSIDERADAS DE ALTO RIESGO EN EL ANEXO (5))
Clase
Descripción de categorías de la CIIU Revisión 3
N°
7499
OTRAS ACTIVIDADES EMPRESARIALES, N.C.P.
1,543
9309
OTRAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS, N.C.P.
940
6023
TRANSPORTE DE CARGA POR CARRETERA
645
7421
ACTIVIDADES DE ARQUITECTURA E INGENIERIA Y ACTIVIDADES CONEXAS DE
ASESORAMIENTO TÉCNICO
644
5190
VENTA AL POR MAYOR DE OTROS PRODUCTOS
566
47
7010
ACTIVIDADES INMOBILIARIAS REALIZADAS CON BIENES PROPIOS, ALQUILADOS O DE
TERCEROS
511
5143
VENTA AL POR MAYOR DE MATERIALES DE CONSTRUCCION, ARTICULOS DE FERRETERIA,
EQUIPO Y MATERIALES DE FONTANERÍA Y CALEFACCIÓN
263
5211
VENTA AL POR MENOR EN ALMACENES NO ESPECIALIZADOS CON SURTIDO COMPUESTO
PRINCIPALMENTE DE ALIMENTOS, BEBIDAS Y TABACO
224
5122
VENTA AL POR MAYOR DE ALIMENTOS, BEBIDAS Y TABACO
185
5520
RESTAURANTES, BARES Y CANTINAS
183
2511
FABRICACION DE CUBIERTAS Y CAMARAS DE CAUCHO, REENCAUCHADO Y RENOVACION
DE CUBIERTAS DE CAUCHO
181
1512
ELABORACION Y CONSERVACION DE PESCADO Y DE PRODUCTOS DE PESCADO
179
7492
ACTIVIDADES DE INVESTIGACION Y SEGURIDAD
170
5239
OTROS TIPOS DE VENTA AL POR MENOR EN ALMACENES ESPECIALIZADOS
137
7491
OBTENCION Y DOTACION DE PERSONAL
125
3140
FABRICACION DE ACUMULADORES, PILAS Y BATERIAS PRIMARIAS
122
6302
ALMACENAMIENTO Y DEPOSITO
107
5150
VENTA AL POR MAYOR DE MAQUINARIA, EQUIPO Y MATERIALES
100
TOTAL
6,825
Sólo con este último cuadro 05, podemos identificar a dieciocho (18) CIIU que
presentan altos números de accidentes de trabajo, lo cual podría ser complemento a
un futuro estudio con argumento a favor de la universalización del SCTR o por lo
menos de la ampliación del listado de actividades consideradas como alto riesgo.
Es interesante identificar y comentar ciertas actividades que resaltan en este último
cuadro, tales como:

Con CIIU 7499 – Otras actividades empresariales, se tienen registrados 1,543
accidentes de trabajo no mortales, según el cuadro que antecede. Es interesante
observar que 1,228 de estos accidentes, sucedieron en el sector Inmobiliario y
Construcción. Además, existen once (11) accidentes mortales con dicho CIIU.

Con CIIU 9309 – Otras actividades de servicios N.C.P., se tienen registrados 940
accidentes de trabajo no mortales, según el cuadro que antecede. Existen
además, seis (6) accidentes mortales con dicho CIIU.
48
5.4. DISCUSIÓN GENERAL SOBRE PROBLEMÁTICA DEFINIDA
En el punto (1) del presente informe, se indicaron una serie de problemas que este
Consejo ha considerado tratar en el desarrollo de este documento, y sin indicar que
estos sean la totalidad de los mismos ni que el orden en el que se mencionan signifique
prioridad e importancia. A continuación se brindan mayores argumentos sobre estos:
5.4.1. ACERCA DE LA COBERTURA LIMITADA A CIERTAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS
CONSIDERADAS DE ALTO RIESGO
El artículo N° 1 de las Normas Técnicas del SCTR, indican que “el presente seguro
otorga coberturas a los trabajadores empleados y obreros que tienen la calidad de
afiliados regulares del Seguro Social de Salud y que laboran en un centro de trabajo
en el que la Entidad Empleadora realiza las actividades descritas en el anexo (5)
anteriormente indicada”
Se desprende del mismo, dos aspectos a resaltar:
a) No es Universal la obligatoriedad de contar con este seguro.
b) Un trabajador informal, a pesar de realizar actividades consideradas de alto
riesgo, no pueden contar con dicho seguro por ser condición inicial el ser afiliado
regular. (existe sí, el SCTR para personas naturales independientes, que podría
con limitaciones, minimizarlo)
Al respecto, se ha argumentado que un riesgo laboral está presente en toda actividad
económica. El que el nivel de este riesgo sea significativo o no, dependerá de las
medidas de control que la entidad pueda desarrollar, como parte de su sistema de
gestión, pero lo que no está en duda es la presencia de riesgos en cualquier actividad
y entidad, sea esta pública o privada, de comercio o servicios, pequeña o gran
empresa, etc. De ahí que la actual Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, indica en
su ámbito de aplicación, la totalidad de empleadores y trabajadores en el país (Art.
2 Ley N° 29783).
En el punto (5.1.) del presente informe, referido a Lima Metropolitana, se ha
indicado que sólo el 93.6% del PEA, se encuentra ocupado, y de este grupo, sólo el
49
67% (3’106,900 personas) de estos cuenta con algún tipo de seguro de salud, lo que
hace que un 33% (1’528,700 personas) se encuentra desprotegido de algún tipo de
seguro.
Asimismo, en el punto (1.1.) de este informe, se referenció que en la actualidad, sólo
un 37% del total de actividades económicas en el país, se encuentra bajo la
obligatoriedad de contar con un SCTR debido a los riesgos de su centro de trabajo.
Vemos entonces que un importante sector de trabajadores no cuenta con la
obligatoriedad de contar con dicho seguro complementario.
Finalmente, en el punto (5.3.1.) de este informe, se tomó como casuística el listado
de actividades económicas que había reportado accidentes de trabajo, y entre
aquellas que presentaron mayor accidentabilidad, se identificaron a dieciocho (18)
actividades económicas cuyo CIIU no está considerado como de alto riesgo.
Los puntos anteriores, debieran servir de sustento para indicar que el actual listado
de actividades económicas de riesgo obligadas a contratar el SCTR, requiere revisión
pues al actual año 2015, dicho listado estaría bastante limitado en cuanto a su
alcance.
Cabe indicar que el listado de actividades económicas obligadas a contratar el SCTR,
data del año 1997, fecha en que se promulgo el reglamento de la Ley de
Modernización de la Seguridad Social en Salud, aprobado con Decreto Supremo N°
009-97-SA. Actualmente, luego de más de 18 años, la consideración de que sólo
dichas actividades económicas presentan riesgos laborales altos, debe ser por lo
menos, revisada. Inclusive, la propia conceptualización y valoración del riesgo ha
avanzado en estos 18 años, existiendo ya una norma internacional ISO 31000-2009,
que define el riesgo a conceptos modernos y cuyo alcance es muy superior al
concepto propio con el que se elaboró dicho listado en el año 1997.
Vale recordar, y es conforme considerarlo, el Art. 41 de las normas técnicas del SCTR,
consideraba desde el 1998, que “mediante Decreto Supremo refrendado por el
Ministerio de Salud, el Poder Ejecutivo podrá aumentar o disminuir la lista de
50
actividades comprendidas en el anexo 5 del Decreto Supremo N° 009-97-SA,
tomando en consideración la innovación tecnológica en materia de seguridad y salud
ocupacional, la información sobre siniestralidad reportada conforme a las normas
del presente capítulo y la evolución del sistema de seguridad social en salud y del
SCTR”.
Si bien la revisión de dicha lista de actividades es permitida a iniciativa del Poder
Ejecutivo, con el refrendado del Ministerio de Salud, a la fecha, año 2015, esto no se
ha realizado en ninguna ocasión. Ahora, y tal cual lo indica la Dirección de
Capacitación y Difusión Laboral del MTPE “no obstante lo anterior, por medio de
sendas leyes, el Congreso de la República ha calificado como trabajos de alto riesgo
a dos actividades que actualmente, no figuran en el anexo 5 del Decreto Supremo
009-97-SA. Nos referimos i) a la investigación de campo efectuada por periodistas y
camarógrafos de la prensa radial, televisiva o escrita, que implica un riesgo para la
vida y salud de aquellos, y ii) la actividad realizada por los inspectores de trabajo. Sin
embargo, esta situación no le resta efectos jurídicos a dichas calificaciones”.13
Resumimos entonces que la única modificación después de 18 años, se ha dado por
parte del Poder Legislativo, y que a la fecha, la exigencia de contar con el SCTR es a
un limitado y discutible listado de actividades elaborado en el año 1997.
5.4.2. ACERCA DEL INCUMPLIMIENTO DE ENTIDADES OBLIGADAS A CONTAR CON EL SCTR
En el punto anterior, se ha indicado que existen una serie de exclusiones en cuanto
a los trabajadores que laboran en ciertos centros de trabajo considerados de alto
riesgo, con cobertura obligatoria del SCTR. A pesar de que son sólo una limitada
cantidad de empresas con dicha obligación, se presenta el caso de que no todos
estos proceden a coberturarse con dicho seguro, pudiendo darse el mismo por:
a) El empleador realiza actividad de riesgo y desconoce la normativa del SCTR, y no
afilia al trabajador, tampoco lo declara en planilla de la SUNAT
13
Informe N° 023-2012-DGT-DCDL-VRST (Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo). Consulta laboral.
51
b) El empleador realiza actividad de riesgo y conoce la normativa del SCTR, no
informa al trabajador y tampoco lo afilia
c) El empleador realiza actividad de riesgo y conoce la normativa del SCTR, informa
al trabajador lo afilia pero no está al día en los aportes
d) El empleador suscribe el SCTR con una EPS, no brinda información adecuada al
trabajador y se atiende en ESSALUD.
Al respecto, en el aspecto de fiscalización laboral y en Seguridad y Salud en el
Trabajo, se ha sancionado a diversas entidades, tal cual lo indica el cuadro que se
detalla, proporcionado por la Dirección de Inspección del Trabajo (DIT) del MTPE, y
por la SUNAFIL, en los períodos respectivos y según sus funciones en dichas fechas:
Cuadro 06: Inspecciones en materia de SCTR años 2007-2014
Los cuadros detallados anteriormente, nos indican que existe una cantidad
importante de empleadores cuyas empresas han sido infraccionadas en la materia
del SCTR, y estas actividades de inspección son realizadas en Lima metropolitana,
por la SUNAFIL y por la Dirección de Inspección del Trabajo del MTPE, en lo que les
competa. Sin embargo, la cantidad de empresas seleccionadas e infraccionadas, se
considera aún insuficiente en Lima metropolitana, por lo que sería necesario
impulsar en mayor cantidad y calidad, dichas inspecciones.
52
Esta insuficiencia en la inspección, entre otros, vendría generando que los
municipios locales vengan implementando en sus procesos de fiscalización
municipal, la inobservancia a las medidas de seguridad y salud en el trabajo, y el
contar con el SCTR, tal cual se referencian a continuación:
Es así que varios municipios de Lima metropolitana tienen incluido, mediante
ordenanzas y en la autonomía que les corresponde, una serie de faltas
administrativas relacionadas con la materia de seguridad y salud en el trabajo, tales
como San Isidro, Miraflores, Jesús María, etc. lo cual será motivo de otro estudio e
informe al respecto. Nos interesa mencionarlo sólo como sustento de la existencia
de incumplimientos por parte del empleador, en la cobertura del SCTR y la
prevención de riesgos laborales.
Por otro lado del enfoque que se viene dando al presente problema, es adecuado
recordar que con fecha 17 de enero del 2012, mediante Resolución Ministerial N°
021-2012-TR, se eliminó del TUPA el "Registro de Entidades Empleadoras que
53
desarrollan actividades de alto riesgo" y que por lo tanto a partir de esa fecha, dichas
entidades deben declarar en la Planilla Electrónica su condición de realizar
actividades consideradas de alto riesgo (y por lo tanto, contar con el SCTR), conforme
a lo establecido en la Resolución Ministerial N° 074-2008-TR.
Cuadro 07: Empresas del sector privado que declaran condición de riesgo en Planilla Electrónica
En el año 2013, unas 1,300 entidades empleadoras declararon mensualmente en la
Planilla Electrónica, su condición de centros de trabajo en los que se realiza
actividades de alto riesgo, mientras que en el 2014, esta cantidad aumentó a 8,400
entidades mensuales en promedio.
Además, se registraron información de empresas que si bien no realizan actividades
de riesgo, cuentan con trabajadores que se encuentran expuestos al riesgo, caso de
empresas de intermediación, tercerización, etc. En el año 2013 se registraron en
54
promedio 406 empresas mensualmente, y para el año 2014 este promedio mensual
fue de 4,671 empresas.
Si bien el aumento para el año 2014 es bastante notorio, se estima que en Lima
metropolitana, de acuerdo al Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI),
existen 842, 724 empresas según datos del año 201314 por lo que el número de
empleadores que registraron en la planilla electrónica su actividad de riesgo, según
año 2014, sería sólo de 1.5% del total de empresas estimadas existentes en Lima
metropolitana, lo cual nos permite reforzar el supuesto del gran incumplimiento que
los empleadores estarían realizando respecto a la obligatoriedad de contar con el
SCTR.
5.4.3. ACERCA DE LA CONFUSIÓN EN LA DEFINICIÓN DE OBLIGATORIEDAD DE CONTAR
ACTUALMENTE CON EL SCTR
Para la identificación de las empresas que tengan la obligación de contratar el SCTR,
nos guiamos principalmente del anteriormente referido anexo 5 en el que se indican
las “Actividades comprendidas en el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo”,
como se puede observar en el siguiente extracto de dicho documento:
Este listado fue preparado originalmente sobre la base de la Clasificación
Internacional Industrial Uniforme (de las Naciones Unidas), versión 2, CIIU 2, y
traducido al CIIU 3, por lo que ambas revisiones se mencionan en dicho listado, pero
14
Tomado del Diario Gestión del 12 abril 2014. http://gestion.pe/economia/cada-dia-se-crean-348-empresas-limametropolitana-2094415
55
además indica el detalle de la actividad, como podría ser por ejemplo: “extracción
de madera”. Vemos entonces en dicho listado que las empresas que pudieran estar
obligadas a contratar el SCTR serán en base al CIIU (en versión indicada) y el detalle
de la actividad económica que realizan.
La pregunta que surge entonces es si un criterio prioriza sobre otro, pues
actualmente una empresa puede realizar una actividad pero inscribirse con un CIIU
diferente o muy general, como puede ser por ejemplo “Otras actividades
económicas”, lo cual contribuye a la confusión y hasta elusión de dicha obligación.
Hoy en el país, es la SUNAT quien asigna el código CIIU sin necesariamente tener en
cuenta esta obligación (alto riesgo – SCTR) que relaciona a las empresas con la
adecuada declaración de sus actividades económicas. La pregunta es: ¿el sólo hecho
de indicar un CIIU diferente, que no está considerado como actividad de riesgo,
exonera a una empresa a contratar el SCTR, a pesar que las actividades realizadas en
el centro de trabajo sí están detalladas como actividades de alto riesgo?.
Es interesante considerar la labor de la inspección de trabajo, la cual a pesar del
alcance de sus acciones. Ejemplo de dicha aplicación se indican a continuación, en
los que independientemente del CIIU que la entidad tiene registrado, se debe
considerar la actividad económica del centro de trabajo a fin de determinar la
obligación de contar con el SCTR, para lo cual citamos el caso del Municipio de Villa
El Salvador:
Este municipio, tiene el CIIU 75113 – Actividades de Administración Pública en
general. Dicho CIIU no está considerado en el listado del anexo 5 referenciado, como
actividad de riesgo. Sin embargo, tal cual todos los municipios, tienen centros de
trabajo donde realizan actividades de limpieza pública, por lo que estarían
considerados en la realización de las actividades que se indican a continuación:
56
Ante esto, en la que el CIIU de esta entidad no obligaría a contar con el SCTR, pero la
actividad real de cierto centro de trabajo de la misma entidad, indicaría en la realidad
que allí se desarrollan actividades de riesgo, ¿cuál aspecto debe priorizarse? En este
caso, la inspección del trabajo emite la sanción respectiva por no evidenciar la
contratación del SCTR, tal cual se indica en el presente extracto:
Otro caso interesante para evaluar, es el caso por ejemplo de ESSALUD – Seguro
Social de Salud, con CIIU 75302 – Servicios Públicos Seguridad Social:
57
Se resume que dicho CIIU no está considerado como actividad de riesgo según
listado obligatorio, pero la actividad que realizan sus centros médicos y hospitales
realizan labores consideradas en como:
De ahí que ESSALUD cuenta con el SCTR, priorizando no el CIIU, sino la actividad
económica que desarrollan sus centros de trabajo.
Un último ejemplo, que contribuye a la confusión en mención, es cuando las
entidades aseguradoras, sea Essalud o una empresa aseguradora particular, indican
que las empresas clientes están obligadas a contratar el SCTR, cuando
probablemente no estén obligadas (y posiblemente la orientación sea dirigida a fin
de vender el seguro), como por ejemplo el que se indica a continuación15:
Estos ejemplos, lo que buscan al ser mencionados, es la existencia de criterios que
pueden llevar a confusión a aquellos empleadores sobre sí corresponde o no, de
15
http://www.augustofort.com/?p=97
58
forma obligatoria, a contratar el SCTR. Cabe indicar que estas dudas se complican
más aún debido a la variación de la versión CIIU en uso, que será motivo de análisis
posterior en este informe.
5.4.4. ACERCA DE LAS VARIACIONES CONSIDERADAS DEL CÓDIGO CIIU – CLASIFICACIÓN
INDUSTRIAL INTERNACIONAL UNIFORME, EN LA DETERMINACIÓN DE
ACTIVIDADES DE RIESGO
La SUNAT indica en su portal web16, que “La CIIU (Clasificación Industrial
Internacional Uniforme) es una clasificación de actividades cuyo alcance abarca a
todas las actividades económicas, las cuales se refieren tradicionalmente a las
actividades productivas, es decir, aquellas que producen bienes y servicios. En el
país, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) ha establecido
oficialmente la adopción de la nueva revisión de la Clasificación Industrial
Internacional Uniforme de todas las actividades económicas (CIIU Revisión 4), lo cual
permitirá establecer un esquema conceptual uniforme a fin de contar con
información más real a nivel de empresas y establecimientos productivos de bienes
y servicios”
Hemos indicado en el punto (5.4.3.) de este informe, que actualmente se tiene un
listado de actividades económicas consideradas de riesgo, basados en el CIIU 2
versión 2, y traducido al CIIU 3, efectuado en el año 1997.
¿Y cuál es la diferencia entre la versión de hace 18 años y la versión que hoy rige en
el Perú?. La misma SUNAT indica más adelante, que “Cabe señalar que la anterior
Clasificación del CIIU (Revisión 3) no permitía generar un perfil adecuado del
contribuyente, lo que dificulta la adecuada programación de las acciones de la
Administración Tributaria por tipo de actividad económica (lo cual incluye las
acciones de inducción, orientación y asistencia sectorial). La importancia de
incorporar esta nueva clasificación CIUU (Revisión 4) radica en que su uso permitirá
contar con información actualizada y detallada que refleje de mejor manera la
16
Portal Web SUNAT – CIIU http://orientacion.sunat.gob.pe/index.php?option=com_content&id=1727:tablasanexas&Itemid=383
59
actividad económica, lo cual se traduce en servicios más personalizados al conocer
mejor la real actividad de los contribuyentes”.
Veamos otra diferencia sustancial en cuanto a la cantidad de actividades económicas
que se indican en una versión y otra que se resume en el cuadro abajo indicado, y es
que en la revisión 3 se consideraban la existencia de 292 actividades, mientras que
la revisión 4 vigente hoy considera a 419 actividades: son 127 actividades nuevas o
desagregadas, que permiten indicar que el listado de actividades económicas
considerados de riesgo, debería ser actualizado, pues a la fecha esta situación
contribuye a la confusión o elusión de la obligatoriedad mencionada.
Cuadro 08: Número de actividades económicas según versión CIIU
5.4.5. ACERCA DE LA AUSENCIA DE FISCALIZACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO
En la actualidad, la función fiscalizadora relacionada al SCTR, entre otros aspectos,
la brinda la SUNAFIL y el MTPE según competencias que correspondan. Esta
actividad fiscalizadora se ve limitada en el sector público, respecto a entidades
públicas con trabajadores bajo el régimen laboral de la actividad privada. Por lo
tanto, los trabajadores que realizan actividades de riesgo en el sector público, no
considerados en el régimen laboral de la actividad privada, y que son mayoría en el
sector público, que debieran contar con el SCTR, no cuentan con una entidad que
fiscalice el cumplimiento en este sector, lo cual conllevaría a la desprotección
complementaria que se ha venido sustentando en el presente informe.
60
Actualmente, los trabajadores del sector público estarían distribuidos de la siguiente
manera:
CUADRO 09: Distribución de los trabajadores del sector público según régimen laboral y participación en la
PEA ocupada (año 2013)
N° de trabajadores
% de la PEA ocupada (cifras
aproximadas)
D. Leg. N° 728
155,251
1.0%
D. Leg. N° 276
206,973
1.3%
Regímenes especiales 1/
601,496
3.9%
D. Leg. N° 1057 (CAS)
217,908
1.4%
Total Sector Público 2/
1’181,628
7.7%
1/ Profesorado, magisterio, docentes universitarios, profesionales y técnicos de la salud, servicio
diplomático, militares, policía nacional, gerentes públicos, entre otros.
2/ Fuente: Planilla Electrónica (junio 2013) Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
Elaboración: Fernando Cuadros Luque
El aspecto de la inspección laboral en el sector público, trasciende mucho más del
alcance de este informe, ya que esta es una gestión pendiente entre el Estado
peruano y su relación con quienes laboran en dicho sector, ante quienes el concepto
de vínculo laboral no está clarificado siendo motivo esto para que se efectúe
restricción a la labor fiscalizadora de la Autoridad Administrativa de Trabajo
únicamente a los trabajadores estatales sujetos al régimen del Decreto Legislativo
N° 728 (1.0% de la PEA Ocupada) y dejando sin esa protección al más de un millón
de trabajadores que, como se indica en el cuadro anterior, representan al 7.7% de la
PEA Ocupada.
Pero, esto tampoco llega a ser suficiente, pues existen entidades públicas que
presentan diversos regímenes laborales, en las que la competencia de la inspección
del trabajo no tendría claro si dicha competencia operaría respecto de todos los
61
trabajadores o sólo respecto de la categoría a la que se le ha atribuido el régimen
laboral privado.17
Con el funcionamiento de la SUNAFIL, esto no ha cambiado, y se espera que sea el
Estado o la misma Autoridad Administrativa del Trabajo, quien de mayores alcances
sobre la ausencia hoy por hoy, sobre la atribución de supervisión y fiscalización sobre
este seguro (y otros relacionados). En el reglamento de la Ley de Seguridad y Salud
en el Trabajo, aprobado con Decreto Supremo N° 005-2012-TR, se indica en su
artículo 123, que en el caso del Sector Público, esta atribución se limitará a lo ya
antes indicado “sin perjuicio de la colaboración interinstitucional que podrá
establecerse con la Autoridad Nacional del Servicio Civil, en el marco de las
competencias señaladas en el Decreto Legislativo N° 1023”.
Limitándolo al aspecto del SCTR, oficialmente no se tiene información sobre las
actividades de riesgo realizadas en el sector público, y cuántos trabajadores estarían
hoy sin la protección complementaria que se busca al obligar la contratación, y
posterior universalización, del SCTR.
5.4.6. ACERCA DEL POSIBLE SUBVENCIONAMIENTO DE ESSALUD A LAS EMPRESAS
PRESTADORAS DE SALUD (EPS) Y OTRAS.
Debido a que es el empleador quien contrata dicho seguro, muchas veces los
trabajadores no son informados de dicha adquisición y los procedimientos para su
activación. Sea por desconocimiento o adrede, los empleadores no informan
adecuadamente a sus trabajadores, por lo que muchas veces cuando les sucede un
accidente laboral, estos se atienden como un asegurado regular.
Otro aspecto se da cuando el SCTR Salud es gestionado con una EPS, pero el
trabajador acude directamente a Essalud sin informar que cuenta con el SCTR. Ante
esto, Essalud cubre todos los gastos adicionales del mismo, mientras la EPS no eroga
ningún gasto. Esto genera que sea muy rentable para uno y lo contrario para otro, ya
17
Velazco Bonzano Rubén. “Competencia de la Inspección del Trabajo en el sector público”. 2015.
http://www.trabajo.gob.pe/boletin/boletin_51.html
62
que no existe una base de dato unificado u otro similar para consultar si el
accidentado cuenta con un seguro vigente al cual derivar los gastos efectuados.
Sobre estos últimos supuestos, es adecuado referenciar al “Estudio Financiero
Actuarial del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo” de ESSALUD.18, que
indica “se procede a calcular el costo estimado pagado utilizando el costo promedio
para cada una de las enfermedades profesionales (consultas, hospitalización,
emergencia) y para los accidentes, dando como resultado que EsSalud ha subsidiado
a las EPS durante los años 2008 al 2012, pero sobre todo en el año 2012, cuando
representa un 78% de las otras actividades que no incluyen los afiliados y no afiliados
al SCTR”. Este mismo estudio, entre sus conclusiones indica:
 Essalud ha dejado de percibir ingresos por empresas inscritas o no inscritas en
una EPS, ya que ha brindado servicios de salud a trabajadores de esas compañías,
por el orden de S/.14.3 a S/.67.8 millones, dependiendo del costo, en el período
2008 al 2012.
 A pesar de ser legal que una persona que trabaje en una empresa de bajo y medio
riesgo, y sufra un accidente o una enfermedad profesional, sea atendido por
EsSalud, esto conlleva a gastos en el Seguro Regular por el orden de S/.41 a
S/.125.7 millones, solamente en el año 2012.
 El costo de los servicios prestados a afiliados a una EPS fue, en el año 2012, S/.16.0
millones.
 No se cuenta con balance general y estado de resultados propio de este seguro.
Ante la propuesta de universalización del SCTR, es necesario también la
participación de Essalud desde el punto de vista financiero, pues de ser el caso que
Essalud esté subvencionando los gastos por atenciones de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales, la universalización no sería lo más conveniente y tal
cual hoy está funcionando, podría colapsar. Esta temática deberá ser motivo de otro
18
ESSALUD. “Estudio Financiero Actuarial del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo”. Puntos de referencia
(4.2.1) y (10.1). Año 2014.
63
estudio más profundo para evaluar la viabilidad financiera de una propuesta de
universalización del SCTR.
Más adelante se considerará también los aspectos por las cuales el empleador y la
aseguradora, según su interpretación (y muchas veces dirigida), puedan indicar que
tal suceso no es considerado un accidente de trabajo (no generando obligaciones ni
responsabilidades ante sus trabajadores) por lo que finalmente recae en Essalud
dicha atención, con los respectivos gastos que dicho accidente ocasione.
5.4.7. ACERCA DE LA AUSENCIA DE UN ENTE SUPERVISOR Y REGULADOR DEL ADECUADO
FUNCIONAMIENTO DEL SCTR
¿Existe alguna entidad que responda sobre el SCTR y su adecuado funcionamiento?
Hoy en día existe la SUNAFIL que efectúa labores de inspección y sanción
administrativa en la actividad privada, pero esta es una de sus tantas funciones.
Existe también SUSALUD quien debería supervisar que las atenciones en salud deban
ser las adecuadas, pero también esta es una de sus tantas funciones. Por otro lado,
entre los muchos tipos de seguro que administran, se encuentra la Superintendencia
de Banca, Seguros y AFP (SBS), quien lleva el control administrativo de la gestión
como producto ofertado, pero no es el ente que responda y de cuenta sobre datos
tales como:

Registro único de personas aseguradas bajo el SCTR, indicando vigencia de
cobertura y entidad aseguradora

Adecuada atención en las coberturas requeridas por los usuarios

Uniformización de requisitos administrativos y uso de formatos estándar

Identificación de trabas burocráticas relacionadas

Cumplimiento de los servicios mínimos que deben cumplir las entidades
ofertantes

Revisión de listado de actividades consideradas de riesgo

Evaluaciones financieras del SCTR a nivel general.

Coordinador con otras entidades relacionadas como las superintendencias.
64

Otras informaciones propias del producto, con visión tanto regional como
nacional sobre el funcionamiento de la cobertura del SCTR
Se puede considerar entonces la existencia de limitantes por no contar con un ente
responsable de la gestión del SCTR en el Perú, como por ejemplo:
a) En
la
actualidad,
se
observan
evaluaciones
internas
efectuadas
independientemente por las propias entidades interesadas, caso Essalud en su
reciente “Estudio Financiero Actuarial del SCTR” del año 2014.
b) En aspectos propios de diagnósticos en la que alguna de las partes no está de
acuerdo, estos se llevan a largos procesos judiciales en los que los trabajadores
que debieran estar coberturados, no tienen el servicio que les correspondería.
En otros casos estos afiliados acuden a SUNAFIL o SUSALUD para las denuncias
del caso, etc. lo cual indica un desorden administrativo.
c) Otro de los aspectos a considerar en cuanto a la ausencia de un ente supervisor
o regulador del adecuado funcionamiento del SCTR, es que este podría dar
adecuado uso a la información que las empresas están obligadas a declarar en
la Planilla Electrónica, ya que en esta se declara si la empresa realiza actividades
de riesgo o si a pesar de no estar considerada como actividad de riesgo, aporta
al SCTR por gestiones de intermediación o tercerización, por ejemplo. Es
importante recordar acá, que la cobertura supletoria que el Estado otorga a los
trabajadores que se vean afectados por el negligente actuar de su empleador,
se perdería en caso la empresa no se haya inscrito y declarado su condición de
riesgo en dicha Planilla.
d) La ausencia de este ente supervisor o regulador del adecuado funcionamiento
del SCTR permite en la actualidad que los componentes preventivos que forman
parte del servicio del SCTR no sean adecuadamente monitoreados, en calidad y
alcance, puesto que el Art. 13 del D.S. 003-98-SA, indica que como prestaciones
mínimas, la cobertura por trabajo de riesgo otorga, como mínimo, la prestación
(entre otras) “de i) Asistencia y asesoramiento preventivo promocional en salud
ocupacional a la ENTIDAD EMPLEADORA y a los ASEGURADOS”. En este punto,
65
muchas de las entidades aseguradoras, deberían prestar asistencia y
asesoramiento de prevención de riesgos dirigidos hacia la salud ocupacional, a
los asegurados (mención en plural, en la que se espera contribuir a la
capacitación de todos los trabajadores asegurados). Actualmente los servicios
preventivos de las aseguradoras estarían sujetos a oferta y demanda según
criterio de lo que se pueda considerar como prestación mínima en asistencia y
asesoramiento preventivo, para lo cual muchas veces ciertos empleadores
consideran principalmente el menor precio a pagar antes que la adecuada
protección a sus trabajadores.
e) Otro de los aspectos importantes relacionados con la cobertura del SCTR,
especialmente en lo relacionado a una enfermedad profesional, es la
determinación de la fecha en la que dicha enfermedad profesional debió
haberse detectado, y qué aseguradora cubría dicho seguro en aquella fecha,
puesto que este es un argumento común de las aseguradoras para indicar que
si bien correspondería el pago, este pago debería hacerla otra aseguradora con
la que en aquellos años se tenía contrato de cobertura.
El caso es que la empresa tiene contratado el SCTR pensión con diversas
aseguradoras a lo largo del tiempo, ya que cabían la póliza según beneficios y
condiciones. Es habitual observar que cuando se presenta un reclamo por
enfermedad profesional, las aseguradoras discrepan, pues ninguna quiere
asumirla. La compañía actual indica al afectado que debe reclamar la póliza
donde contrajo la enfermedad, midiendo el tiempo de enfermedad del
asegurado; pero la compañía de seguros anterior indica que debe reclamar en
la póliza donde se encuentra actualmente. Tal situación hace perder tiempo y
otros recursos al trabajador que se ve afectado directamente por la situación de
desprotección que se origina.
5.4.8. ACERCA DE TRABAS BUROCRÁTICAS ADMINISTRATIVAS EN COBERTURA DEL SCTR
66
Coberturar un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, mediante el
SCTR, exige que se deban cumplir una serie de gestiones administrativas que al no
estar debidamente limitadas y supervisadas por la entidad que debiera cumplir
papel rector, se convierten en trabas burocráticas administrativas que finalmente
desprotegen al usuario o no se le brinda los servicios que estos pudieran esperar al
haber estado asegurados por realizar trabajos de riesgos. Cabe mencionar que cada
entidad, pública o privada, que brinda el servicio de cobertura en el SCTR, puede
tener requisitos propios. Indicar casuística de estos problemas podría ser demasiado
amplio, pero nos permitimos en el presente informe, alcanzar algunas situaciones
que nos permitan visualizar que uno de los problemas existentes en cuanto al SCTR,
es en que los asegurados pueden ver retrasados (o hasta perder) sus servicios (en
salud y pensión) por incumplimiento, falta o mala elaboración de documentos que
pudieran ser considerados excesivos o no indispensables para el otorgamiento de la
cobertura. Se detallan entonces:
a) Subsidios. Uno de los requisitos que exigen para la liquidación del caso en SCTR
Pensión, es el certificado de inicio y fin de subsidio, así como los Certificado de
Incapacidad Temporal para el Trabajo – CITT de cada período. Se presentan
reclamos por parte de los trabajadores en donde se indican que Essalud no brinda
estos documentos, los hacen regresar constantemente, o incluso a veces el
médico que debe firmar el documento se encuentra con licencia, y nadie puede
firmar dicho documento, etc.
b) Un ejemplo de la problemática documentaria, en la que una entidad deriva a otra
entidad por una serie de trámites documentarios que ninguno lo asume como
propio y finalmente es el asegurado quien se perjudica, podría ser el caso que se
ha obtenido de una página web relacionada con un corredor de seguros:19
19
Tomado del blog de Augusto Fort – Corredor de Seguros de Fort & Asociados, Corredores de Seguros.
http://www.augustofort.com/?p=411
67
c) Se muestra los requisitos para el pago por pensión de sobrevivencia:
Fuente:
https://www.interseguro.com.pe/documentos/asesorate/servicioalcliente/atenciondeconsultasytramites/req
uerimientosparasolicitarlacoberturadesiniestros/sctr/sctr.pdf
Uno de estos requisitos es la sentencia de unión de hecho, en caso sean
convivientes. Entendiendo que el SCTR es para cubrir las necesidades de los deudos
(considerando que la persona que fallece normalmente es el jefe de hogar, quien
genera los ingresos), el tramitar una Unión de Hecho significa tiempo (aprox. 7
meses) y dinero, que es justamente lo que se esperaría estar coberturado por tener
el SCTR.
68
d) Existen en la relación laboral entre contratistas y subcontratistas, el requisito de
contar con el SCTR, pero se da el caso que muchos de los empleadores
subcontratistas falsifican sus constancias, por lo que ante la falta de un ente directo
con el que pueda validarse la misma, se presenta también el inconveniente de
verificación de documentos reales, como lo expresa un empleador en la consulta
que se detalla20:
e) Sabemos que el asegurado recibe una indemnización a partir del 20% de menoscabo,
y una pensión a partir del 50%.
Sin embargo en varios casos, algunos son
dictaminados por ejemplo con el 19% de menoscabo, lo que origina la
disconformidad y el reclamo del asegurado ante la empresa y hacia la aseguradora.
Se procede a remitir el expediente al INR para que defina el grado pero este proceso,
en la actualidad, puede demorarse hasta un mes sólo en citar al asegurado para la
evaluación correspondiente. Mientras tanto el asegurado no percibe ningún ingreso.
f) Se indica que el SCTR protegería a los trabajadores, ante enfermedades
profesionales. Hemos indicado en el presente documento, que la PEA en Lima
Metropolitana, bordea los 5’000,000 de personas, y la notificación de Enfermedades
Profesionales es de 16 casos (0.00032% de la PEA) que inclusive pueden ser
solamente indicios o probabilidad de ser una enfermedad profesional, según cuadro
siguiente:
CUADRO 10: Enfermedades Profesionales notificadas en Lima Metropolitana
20
Tomado del blog de Augusto Fort – Corredor de Seguros de Fort & Asociados, Corredores de Seguros.
http://www.augustofort.com/?p=97
69
Una de las causas por el cual el número de enfermedades profesionales es tan bajo,
en el país en general, puede deberse justamente a la activación documentaria que
se requiere para poder hacer uso de la protección que estaría coberturando el SCTR,
y en general cualquier empleador. Esto por supuesto estaría perjudicando al
trabajador asegurado debido a que no puede hacer uso de dicho seguro justamente
cuando lo necesita. Se presentan para tal caso, algunos aspectos relacionados:
a) Ante la consulta sobre la detección de una enfermedad que podría ser profesional,
se exigen una serie de documentos como los que se menciona a continuación.
Resalta inicialmente, el requisito del “certificado médico donde se diagnostique
la enfermedad profesional y se acredite que la enfermedad se produjo a
consecuencia del trabajo realizado”21:
21
Tomado del blog de Augusto Fort – Corredor de Seguros de Fort & Asociados, Corredores de Seguros.
http://www.augustofort.com/?p=97
70
En la actualidad, si un trabajador requiere efectuar el beneficio de protección del
SCTR Salud, deberá contar con el certificado por medio del cual el especialista
médico o la junta médica, debe firmar y afirmar que hay un diagnóstico de
enfermedad profesional, pero además debe ACREDITAR que dicha enfermedad se
produjo a consecuencia del trabajo realizado para poder gozar de la cobertura.
Los sustentos de dicha acreditación pueden ser tan variables como difíciles
técnicamente, debido a que se requerirá muchísimas más evidencias que puedan
validar dicha acreditación. Inclusive, este mismo médico se podría ver envuelto
en un proceso judicial por parte del empleador que no está de acuerdo con dicha
acreditación, por lo que en la actualidad son muy pocos los médicos que se
atreven a acreditar que dicha enfermedad se produjo a consecuencia del trabajo
realizado sin contar con un gran sustento de evidencias.
Si un trabajador lograra dicho certificado, deberá luego presentar (en caso de
Neumoconiosis o Hipoacusia, según el ejemplo presentado) una serie de placas o
71
audiometrías efectuadas anteriormente, etc. las cuales muchas veces no existen
debido a que no todos los empleadores han venido cumpliendo su deber de
prevención en cuanto a la realización de los exámenes médico ocupacionales, o
en su defecto estos no estuvieron considerados en el protocolo médico
correspondiente. Lograr por lo tanto, el sustento documentario para evidenciar
una enfermedad profesional, puede ser un largo y difícil proceso que no siempre
logre los resultados que espera el asegurado.
b) Un trabajador que desee coberturarse ante una enfermedad profesional mediante
el SCTR, normalmente debe efectuar un juicio a la empresa aseguradora. Este
proceso judicial puede llegar inclusive hasta el Tribunal Constitucional, en la que
sin embargo, la acreditación antes comentada, puede ser un gran factor que
pudiera limitar los derechos del asegurado22. En este caso contra Pacifico Seguros,
se indica que la enfermedad profesional sí existe, pero debido a que “no se ha
demostrado de manera fehaciente la relación causa-efecto”, y que “no se ha
acreditado que dicha enfermedad sea consecuencia de la exposición a factores
de riesgo inherentes a la actividad laboral”, dicha demanda finalmente se declara
“infundada”.
Por lo tanto, el hecho de identificar (notificar) la existencia de una enfermedad
profesional, no basta para que el trabajador afectado goce de la cobertura SCTR.
22
Tomado de la Web del Tribunal Constitucional: www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2013/01421-2013-AA.html
72
5.4.9. ACERCA DE ENTE DIRIMENTE SOBRE ACCIDENTES DE TRABAJO Y ENFERMEDADES
PROFESIONALES
La activación del SCTR salud o pensión, conlleva una serie de recursos económicos
que cubren las atenciones o pensiones, y estos recursos económicos, producto de
derechos y obligaciones de una parte u otra, derivan muchas veces en que el
asegurado y la aseguradora tengan puntos de vista disímiles e intereses distintos
sobre lo que corresponde o no en dicha activación del seguro. Algunos aspectos:
a) Ante un accidente de trabajo, una parte podrá indicar que lo sucedido no
corresponde a la calificación de un accidente de trabajo, debiendo considerarse
como un accidente común no coberturado por el SCTR. Ejemplos pueden ser
mostrados a continuación, sobre las consultas efectuadas a una empresa
73
corredora de seguros, que como en anteriores ocasiones en este informe, hemos
tomado sólo como referencia de casuística y opinión23:
En este caso, se afirma de manera general que un trabajador expuesto a asaltos
(vendedor, transportista, cobrador, etc.) no debería ser coberturado por el SCTR.
¿es correcto esto?.
En este caso, se afirma de manera general que un accidente sucedido en las
instalaciones de la empresa, no debería ser coberturado por el SCTR (podría
23
Tomado del blog de Augusto Fort – Corredor de Seguros de Fort & Asociados, Corredores de Seguros.
http://www.augustofort.com/?p=97
74
considerarse entonces, el ir al baño, subir las escaleras, tomar el ascensor, etc.).
¿es correcto esto?.
Este otro caso, se interpreta (tanto por la empresa Graña y Montero SAC, como
en opinión del corredor de seguros) que el accidente en mención, sucedido
dentro de las instalaciones y en horario de trabajo, a consecuencia de las lluvias
propias de la región sierra en la que se desarrolla dicho trabajo, debería ser
catalogado como Accidente común y no debería estar coberturado por el SCTR
¿es correcto esto?.
¿Qué abarca el concepto de lo que es o no es un Accidente de Trabajo?. El
reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo da una definición muy
general en su glosario de términos, pero además existen diversas normas,
inclusive sectoriales, que definen lo que es un accidente de trabajo, y si bien no
deberían discrepar entre estas definiciones, todas estas son bastante generales.
75
Es interesante entonces, considerar las normas técnicas del SCTR, aprobado con
D.S. N° 003.98-SA, que en su artículo 2 define más ampliamente lo que es y no es
considerado como Accidente de Trabajo. Acá entonces aparece la figura de una
entidad faltante que pueda expresar, para casos específicos, la interpretación
autorizada sobre lo que es o no es un Accidente de Trabajo.
Hoy también, muchos de estos casos es llevado a la inspección del trabajo, y es
por medio del criterio (que puede ser correcto o no) de la persona inspector de
trabajo, que pudiera estar a cargo, si cierta situación específica califica para ser
considerado como Accidente de Trabajo.
b) Ante la calificación de invalidez, esta es cuantificada porcentualmente por la junta
médica respectiva. Dicho porcentaje podrá ser en muchas ocasiones, motivo de
controversias debido a que en dicho porcentaje está en juego el otorgamiento de
indemnizaciones y/o pensiones. Sabemos que el asegurado recibe una
indemnización a partir del 20% de menoscabo, y una pensión a partir del 50%. Sin
embargo en varios casos, algunos son dictaminados con 19% de menoscabo, lo
que origina la disconformidad y el reclamo del asegurado ante su empleador y la
aseguradora. Se procede entonces a remitir el expediente al Instituto Nacional de
Rehabilitación (INR) para que defina el grado, pero este proceso, en la actualidad,
puede demorarse hasta un mes sólo en citar al asegurado para la evaluación
correspondiente. (Mientras tanto el asegurado no percibe ningún ingreso).
Posteriormente este caso puede todavía dirigirse, por cualquiera de las partes,
hacia el CECONAR – Centro de Conciliación y Arbitraje, a cargo de SUSALUD –
Superintendencia Nacional de Salud. Es interesante mostrar algunos cuadros en
los que se observa que más del 80% de procesos atendidos en CECONAR es
relacionado a controversias sobre el SCTR24:
CUADRO 11: Procesos de controversias en general atendidas por CECONAR 2do Trim. 2014
24
Información tomada del portal web de CECONAR. http://portales.susalud.gob.pe/web/cdi/materia-de-lascontroversias
76
Ahora, dentro de los procesos que CECONAR ha venido atendiendo, relacionados
con el SCTR, principalmente estos tratan sobre la calificación de invalidez y por
ende el otorgamiento de la pensión de invalidez. Anualmente son más de 200
asegurados que deben llevar sus casos a CECONAR para ser atendidos en su
derecho de pensión por invalidez.
CUADRO 12: Trámites efectuados en CECONAR sobre SCTR. Año 2010
Fuente: SUNASA - CECONAR
CUADRO 13: Trámites efectuados en CECONAR sobre SCTR. Año 2013
Fuente: SUSALUD - CECONAR
77
No se tiene información oficial respecto a cuántos casos son llevados a procesos
judiciales, a fin de gozar de la cobertura que debiera otorgar el SCTR.
c) En lo relacionado a las ENFERMEDADES PROFESIONALES U OCUPACIONALES, se
indica que “es una enfermedad contraída como resultado de la exposición a
factores de riesgo relacionadas al trabajo”25. Se resalta que el glosario de
términos indica el mismo significado a lo que es una enfermedad profesional u
ocupacional.
Ahora, el Ministerio de Salud (MINSA) ha indicado que “desde el punto de vista
técnico preventivo, médico y legal, se habla de enfermedad relacionada al trabajo,
y no sólo de enfermedad profesional”, y que además estos se pueden sintetizar
en tres grupos de causas. Lo que nos interesa para efectos de este punto, es “el
Grupo III) Enfermedades en que las condiciones de trabajo es provocador de un
disturbio latente, o agravador de enfermedad ya establecida o preexistente,
tipificadas por las enfermedades alérgicas, en determinados grupos
ocupacionales o profesiones”26
En complemento a lo antes indicado, el MINSA indica que “a nivel nacional, los
establecimientos de salud públicas y privadas, que participan en el proceso, de la
evaluación y calificación del grado de invalidez de los trabajadores afectados,
usarán como única referencia oficial para la identificación de su padecimiento, el
Listado de Enfermedades Profesionales actualizada..”27
Es en base a los párrafos antes indicados en este punto, en que el criterio para
determinar una enfermedad profesional, y por ende gozar de la cobertura del
SCTR, es que sea una enfermedad que se encuentra en dicho listado de
enfermedades profesionales. Este listado, efectuado en el año 2008, y que a la
25
Glosario de términos. Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo. D.S. 005-2012-TR
Punto 6.2.2. Enfermedades relacionadas al trabajo. Documento Técnico “Protocolo de E.M.O. “. R.M. N° 3122011/MINSA
27 Punto 5.2. de la Norma Técnica de Salud que establece el listado de Enfermedades Profesionales. Aprobado con
Resolución Ministerial N° 480-2008/MINSA
26
78
fecha tiene ya siete (7) años, sin que a la fecha se haya actualizado dicho listado,
a pesar de que en dicha norma, en su punto 5.4. se indicaba la posibilidad de
admisión de nuevas enfermedades consideradas profesionales. Entonces, debido
a que sólo ese listado en la única referencia oficial, pues aquella enfermedad que
el asegurado presente, y que pueda tener relación con el trabajo, no es
coberturada por el SCTR.
Por ejemplo, hay trabajadores que realizan tareas de estiba y desestiba, así como
trabajadores que realizan levantamiento manual de cargas en algún momento en
su trabajo. Hay casos que el dolor es causado por una hernia que ya tenían
tiempo atrás, por ende no sería considerado enfermedad ocupacional, pero
existen otros casos que esa hernia nunca se manifestó y a consecuencia del mal
movimiento o del esfuerzo se genera el dolor. El trabajador exige la cobertura
económica en este tipo de caso, pero se está repitiendo de manera habitual que
es rechazado por las aseguradoras al ser considerado una enfermedad común,
puesto que no aparece en el listado oficial de enfermedades profesionales. Por lo
tanto, se estaría llegando al caso de que no se discute si es una enfermedad
generada por causa del trabajo, sino que sólo si esta enfermedad está o no en un
único listado oficial del año 2008.
Por lo tanto, se viene presentando casuística tanto para accidentes de trabajo como
de enfermedades profesionales, en las que las interpretaciones a lo que está o no
considerado dentro de aquel concepto, ven limitados los derechos y obligaciones del
asegurado y del asegurador.
La interpretación entonces se estaría llevando a
instancias superiores (y hasta judiciales) para interpretaciones puntuales, pero que no
sientan precedente.
79
VI. PROPUESTAS HACIA UN CUMPLIMIENTO EFECTIVO DEL SCTR
A lo largo del presente documento, se ha efectuado una revisión de la situación actual del
SCTR en Lima Metropolitana, y según la perspectiva en que este Consejo Regional ha
visualizado sobre cómo viene funcionando la cobertura del SCTR, y que no estarían
cumpliendo a plenitud la cobertura adicional ante los riesgos del trabajo para el que fue
creado, este Consejo se permite vislumbrar algunas propuestas hacia un cumplimiento
efectivo del SCTR, sin que estas puedan ser consideradas únicas o prioritarias según el orden
en que se presentan a continuación:
6.1. Minimizar el sub registro de Accidentes de Trabajo: Tal cual se indicó en las
limitaciones iniciales para la elaboración de este informe, el subregistro existente
respecto a la notificación de accidentes y enfermedades relacionados con el trabajo,
tiene un significado importante en poder efectuar seguimiento a las actividades de
riesgo y la accidentabilidad que representan las actividades económicas. Cómo es
sabido, muchos empleadores no informan la ocurrencia de un accidente de trabajo, y
si lo hacen, los centros médicos que atienden el mismo, no cumplen con notificar al
Sistema de Accidentes de Trabajo (SAT) a cargo del MTPE. En muchos casos, los
informan interinamente a entidades tales como Essalud, Osinergmin, MINSA, Fuerzas
Armadas, etc.
Dado que las normas vigentes indican que esto debe ser reportado al sistema SAT bajo
administración del MTPE, este Consejo Regional viene efectuando esfuerzos (campaña
de comunicación directa masiva a centros de salud, conferencia informativa, etc.) para
la difusión del Registro Único de Información sobre Accidentes de Trabajo, Incidentes
Peligrosos y Enfermedades Profesionales, aprobado con Decreto Supremo N° 0122014-TR, con el que se espera superar que cada entidad exija y reciba sus propios
registros de accidentes.
A la fecha, setiembre del 2015, la implementación y uso por las entidades de este
Registro Único de Información, no viene funcionando ni siendo usado por las entidades
80
correspondientes. Principalmente se observa el hecho de que el nuevo registro único
de información aún no está disponible en el portal web correspondiente.
Será necesario entonces que las entidades participantes en el uso y difusión del
presente registro puedan accionar inmediatamente, a fin de contar con un sustento
técnico base que nos permita realmente visualizar qué actividades económicas
presentan mayor accidentabilidad producto de los riesgos laborales existentes. Con
esto podrán dirigirse acciones de capacitación, fiscalización, costos de tasas,
consideraciones obligatorias sobre el SCTR, etc.
6.2. Ampliación progresiva de actividades de riesgo obligadas a contar con el SCTR,
tendiendo a su universalización. En la actualidad, no todas las actividades económicas
en el país se encuentran obligadas a contar con un seguro complementario SCTR, tal
cual lo expresado en el punto 5.4.1 del presente informe. Por otro lado, tan igual como
sucede en otros países, la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, indica entre las
funciones asignadas al Consejo Nacional y a los Consejos Regionales de Seguridad y
Salud en el Trabajo, el fomentar la ampliación y universalización del SCTR para todos
los trabajadores.
A lo largo del presente informe, se han indicado una serie de deficiencias que
actualmente suceden y finalmente afectan al trabajador asegurado en la cobertura que
este espera. Es muy probable entonces, que propender directamente a la
universalización del SCTR, con las actuales limitaciones del servicio, no cumplan con los
objetivos para los que se ha creado este seguro complementario. Se ha efectuado
también, una comparación de la accidentabilidad reportada en Lima metropolitana, en
un periodo de año y medio, en la que se observó que más de la mitad de accidentes
provienen de actividades económicas que no están consideradas como de alto riesgo y
por ende, obligadas a contar con el SCTR.
Una propuesta entonces podría ser la de efectuar una actualización progresiva de las
actividades consideradas obligadas a contar con el SCTR, para que dicho listado
finalmente tienda a la universalización en la que todas las actividades económicas en
81
la región y el país, cuenten con la cobertura adicional que otorgaría este SCTR o la
denominación que pudiera entonces tener.
Se ha considerado además, una propuesta a ser evaluada más ampliamente, y referido
a la universalización del SCTR, y sería esta la de unificar el seguro regular y el seguro
complementario, en un solo seguro obligatorio universal con la equidad que pueda
corresponder en cuanto a los aportes, relacionados con el nivel de riesgo.
6.3. Ampliación de cobertura en inspección laboral con primacía de la realidad. El nivel de
incumplimiento de las normas laborales y de seguridad y salud en el trabajo, aunado a
la informalidad laboral existente en Lima metropolitana, viene ocasionando que
muchos empleadores no cumplan con el deber de contar con el SCTR, lo cual
recordamos, actualmente es sólo para ciertas empresas que estarían representando el
1.5% del total de empresas que existirían en Lima metropolitana, según lo indicado en
el punto 5.4.2 del presente informe.
Será necesario entonces que la adición de actividades económicas consideradas de alto
riesgo, y tendiendo a su universalización, sea acompañada de una labor de inspección
de trabajo acorde con el universo de empresas que inclusive no estarían reportando su
condición de riesgo en la planilla electrónica. Esta labor de inspección no debe limitarse
a sólo verificar la existencia documentaria del SCTR, sino al nivel de conocimiento de
los asegurados, al cumplimiento de las obligaciones por parte de las entidades
aseguradoras, a la primacía de la realidad que pueda verse en las instalaciones de las
empresas que realizan actividades de riesgo, a la labor de coordinación conjunta que
pudiera darse con las áreas de fiscalización de los gobiernos locales, etc.
6.4. Actualización y adecuación del detalle de actividades económicas obligadas a contar
con el SCTR, sin preponderancia del CIIU. Actualmente la obligatoriedad de contar con
el SCTR, se da en aquellas empresas consideradas principalmente en el anexo 5 del
Decreto Supremo N° 009-97-SA. Al respecto, uno de los temas tratados en el punto
5.4.3 del presente informe, indican la existencia de dudas del empleador sobre si le
82
corresponde o no contar con el SCTR, pues existen dudas sobre la primacía del CIIU
sobre la actividad económica que se desarrolla en algún centro de trabajo de la
empresa. Se planteó como ejemplo dos casos sobre si era o no obligatorio que dichas
entidades debían contar con el SCTR. Se propone entonces que mientras la
universalización del SCTR no sea efectuada en su totalidad, deberá publicarse listado
actualizado de las actividades que deberán contar de manera obligatoria con el SCTR,
con mayores detalles sobre las Entidades Empleadoras Obligadas (reemplazando el
artículo 5 de las normas técnicas del SCTR aprobado con Decreto Supremo N° 003-98SA, así como el listado del anexo 5 del Decreto Supremo N° 009-97-SA). Debería
evaluarse el colocar el código CIIU en dicho listado, ya que de ser posible, este podría
ser eliminado y sólo referenciarlo en base a la ejecución de actividades económicas
consideradas de alto riesgo.
6.5. Uso actualizado de revisión (4) del CIIU. Desde hace 18 años que se emitió el listado
de actividades económicas consideradas de alto riesgo, se consideró la revisión 2 y 3
del CIIU, la cual ha sido ya cambiada en el país, y con las consecuentes diferencias que
conlleva este cambio, tal cual se ha indicado en el punto 5.4.4 de este informe. La
propuesta es simple acá, y es el hecho de que la obligatoriedad de contar con el SCTR
debe estar indicada a las actividades económicas existentes actualmente, bajo código
CIIU actual que viene llevándolo como tal la SUNAT (revisión 4). Este es un punto a
considerar en las posteriores actualizaciones del listado de actividades económicas,
pues puede ser considerado un argumento legal por el cual el empleador no brinde la
protección complementaria que se espera por realizar los trabajos de riesgo.
6.6. Fiscalización de cumplimiento de contar con el SCTR en el sector público. Entendida
la obligatoriedad de contar con el SCTR para aquellos centros de trabajo que
desarrollan actividades de riesgo, y debido a que la actual Ley de Seguridad y Salud en
el Trabajo indica que su alcance es a todos los sectores (público y privado), se hace
necesario que los centros laborales del sector público cumplan con dicha obligación
(tales como los centros médicos, limpieza pública, etc.). Los trabajadores del sector
83
público que tienen este derecho de contar con el SCTR (entre otros derechos) debieran
poder contar con la herramienta que brinda la inspección laboral. Debido a aspectos
legales que limitan el concepto de vínculo laboral entre el Estado y sus servidores, a la
fecha no se cuenta con inspección del trabajo que pueda fiscalizar esta obligación (se
explicó ya, en el punto 5.4.5 del presente informe, el limitado alcance de la SUNAFIL).
Es necesario encontrar alternativa de solución, por lo menos temporal, a esta
fiscalización ausente que pueda exigir la protección complementaria ante los riesgos
existentes en los centros de trabajo públicos. Debe haber entonces una entidad que
cumpla las veces de fiscalizador para que el empleador público que no esté cumpliendo
con dicha obligación, pueda ser exigido a cumplirla. Esto contribuirá a minimizar los
accidentes en el sector público, a la par que en la actualidad las entidades públicas
vienen implementando su sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo, tal
cual lo indicó la Ley N° 29783, desde su promulgación en el año 2011.
6.7. Evaluar posible subvencionamiento público a entidades privadas que brindan oferta
y servicio de cobertura por SCTR. El factor económico que sustente la viabilidad de
aplicar el SCTR es un aspecto importantísimo en las decisiones que deban aplicarse,
más aún cuando este Consejo tiene como función la de fomentar la ampliación y
universalización del SCTR para todos los trabajadores de la región. ¿Es hoy rentable,
principalmente para Essalud y ONP, coberturar el SCTR como viene ejecutándose? Se
ha tomado un estudio, indicado ya en el punto 5.4.6 de este informe, en el que se
menciona el subvencionamiento de Essalud hacia las empresas prestadoras de salud
(EPS). La pregunta entonces sería si es que el sistema actual, con las deficiencias
observadas en su funcionamiento, hacen rentable a unas y perjudican
económicamente a otras entidades involucradas en la oferta y servicio que cobertura
el SCTR. Por lo tanto, es necesaria la participación de Essalud, ONP (principalmente) y
representantes de EPS y aseguradoras, en las que se indique la viabilidad económica
relacionada con las decisiones y recomendaciones que este Consejo fomenta. Si bien
este informe no ha desarrollado el análisis de los aspectos económicos de estas
entidades relacionadas, ha tenido alcance a estudios internos que permiten considerar
84
se debe tener mayor análisis de los efectos económicos actuales del SCTR y de la
decisión potencial de ampliar la obligatoriedad de los mismos.
6.8. Existencia de un ente supervisor y regulador central a cargo de la gestión del SCTR.
Hoy existen entidades supervisoras distintas que tienen relación con el SCTR, sea
fiscalizando su contratación, la atención recibida, el producto como servicio, recibiendo
quejas, etc., inconvenientes tales como se indicó en el punto 5.4.7 del presente
informe, pero finalmente no existe una entidad reconocida como tal que tenga
potestad supervisora general y reguladora sobre el SCTR y lo relacionado a su gestión
como producto a nivel regional y nacional. Debería contarse entonces con una oficina
central que coordine con las superintendencias que actualmente tienen relación con
este seguro. Una oficina central a cargo, puede entonces aprovechar la información
registrada en la planilla electrónica, en lo referente a actividades de riesgo, puede
elaborar un estudio a nivel regional y nacional sobre la situación de la gestión en
general sobre este seguro, monitorear y coordinar con las entidades aseguradoras lo
referente a la gestión del componente preventivo que debe acompañar la cobertura
del SCTR (tal cual está dispuesto y por la que cada aseguradora lo brinda según sus
pareceres) con reinversión de sus ingresos en efectivos aspectos preventivos ante las
empresas usuarias de sus servicios, brindar opinión técnica sobre casuística relacionada
con la cobertura o no de cierta aseguradora, exigir etc.
6.9. Eliminación de trabas administrativas sobre documentos requeridos para cobertura
por el SCTR. El fin principal de este seguro complementario, es brindar una protección
adicional a los trabajadores que se exponen a actividades de riesgo propias del trabajo
realizado, ante un suceso que pudiera ser un accidente de trabajo o una enfermedad
profesional. El trabajador que requiera activar este seguro complementario, debe gozar
de los beneficios para los que este seguro fue creado y obligado a tenerlo. En la
situación real se da el caso que muchos trabajadores requieren efectuar una larga
gestión administrativa y presentación de documentos (muchos de estos por
requerimientos que varían de una aseguradora a otra) que pueden demorar varios
85
meses en obtenerlos, y mientras tanto los asegurados que requieren justamente la
cobertura inmediata del SCTR, deberán verse relegados en sus beneficios hasta no
cumplir con los requisitos documentarios (que a su vez deben solicitarlos a otras
entidades). ¿Porqué la cobertura de los beneficios del SCTR deben verse detenidos o
limitados a la serie de documentos que puede solicitar una aseguradora, con perjuicio
del trabajador accidentado?. A lo largo del punto 5.4.8 del presente informe se han
indicado ciertos casos, y es de asumir que haciendo un seguimiento más exhaustivo
pueden encontrarse muchos más.
Algunos de estos trámites se deben a requisitos y formularios propios de cada
aseguradora, otros trámites se deben a que una entidad no asume sus
responsabilidades y deriva este caso hacia la solución por parte de otra entidad
(llevando al asegurado, y no la entidad, como responsable de gestionar y solucionar en
un largo proceso documentario), solicitando documentos emitidos por el poder judicial
(unión de hecho, por ejemplo) que demoran varios meses, etc. Es necesario por lo tanto
estandarizar y reducir la exigencia documentaria, priorizar en algunos casos la emisión
de los mismos por parte de las entidades públicas involucradas, y en otras la opción
alternativa de descargar de la web ciertos documentos, etc. Por lo tanto, requeriráse
la eliminación de trabas burocráticas que perjudican la obtención de cobertura
adecuada y pronta para los asegurados. Deberá hacerse, por medio de adecuados
estudios independientes, la identificación (para su eliminación o reducción) de dichas
trabas.
Uno de los puntos principales a tener en cuenta, es también el de la definición de lo
que es considerado como una enfermedad profesional, la acreditación de estas
enfermedades y el listado de enfermedades como único referente. Esto podría ser
causa actual de que el número de enfermedades profesionales no supere anualmente
los 20 casos en Lima metropolitana, sin que a su vez esta cifra signifique que todos esos
casos, que hubiesen contado con el SCTR, hayan sido coberturados adecuadamente,
pues no basta tener la enfermedad identificada, sino que para gozar de los beneficios,
86
se debe “acreditar fehacientemente” la relación causa – efecto, etc. Debería por lo
tanto, revisar la gestión documentaria del mismo, y que un trabajador no pierda la
cobertura esperada sólo por requisitos documentarios, así como no limitar lo que es
considerado una enfermedad profesional, basado en un listado que no ha sido revisado
ni actualizado durante más de ocho años desde su emisión. ¿De qué valdría
universalizar un seguro contra enfermedades profesionales, si la cantidad de casos
“acreditados fehacientemente”, representen menos del 0.0004% de la PEA en Lima
metropolitana?. Inclusive los mismos médicos frenan su accionar ante potenciales
casos, pues a pesar de ser presuntivos, el notificarlos como tal les trae en muchos casos,
consecuencias judiciales.
6.10 Ampliación y/o aclaración de criterios e interpretaciones sobre lo que es o no, un
accidente de trabajo. Las definiciones de lo que es un Accidente de Trabajo se
presentan legalmente en diversas normas, aunque se aprecian esta de manera general
y que en muchas ocasiones, la interpretación sobre si cierto caso es un accidente de
trabajo o un accidente común (con la consecuencia de cobertura económica por el SCTR
por parte de la aseguradora, o el que sea derivado a Essalud como accidente común)
puede ver perjudicados los beneficios de la protección adicional que el trabajador
asegurado esperaba como derecho.
En el punto 5.4.9 de este informe, se han presentado algunos casos, en los que la
interpretación de lo que es un Accidente de Trabajo puede ser discutible, y al parecer
pueden estar dirigidos e interpretados a favor de los intereses de una de las partes.
¿Qué trámite deberá hacer el asegurado para considerar su accidente como un
accidente de trabajo y no como un accidente común? ¿Ante SUNAFIL, SUSALUD,
OSINERGMIN, JUZGADOS LABORALES, ESSALUD, etc.? ¿Habrá que guiarse del criterio
de la persona que representa a la entidad acudida? ¿Por qué puede darse el caso de
tener que interpretar si un caso es o no un accidente de trabajo? Deberá por lo tanto
revisar y consolidar en una norma actualizada, la amplitud y con mayor detalle de lo
que está considerado dentro del criterio de un accidente de trabajo, o inclusive una
87
oficina que pueda dirimir solamente en lo que está o no dentro de dicho concepto. Se
esperaría que la contribución al cumplimiento efectivo del SCTR, sea el de evitar que
un empleador o trabajador, vea vulnerado sus derechos y obligaciones al considerar
incorrectamente lo que es un accidente común y/o accidente de trabajo. Esto también
debería reducir los casos derivados a CECONAR y/o el poder judicial, etc.
6.11 Cumplimiento técnico de disposiciones y plazos sobre medidas dispuestas que tienen
incidencia, entre otros, sobre la protección complementaria a los trabajadores
expuestos a los riesgos del trabajo. En el presente informe se han mencionado una
serie de disposiciones legales, de diversos sectores, en los que pueden considerarse
propuestas interesantes que contribuyan a un cumplimiento efectivo de la protección
esperada por el SCTR, sin que a la fecha estas sean desarrolladas o cumplidas. Deberá
entonces revisarse las mismas para subsanar el porqué de su incumplimiento, o en su
defecto derogar las mismas. Se mencionan por ejemplo:
a) Normas Técnicas del SCTR, aprobado con Decreto Supremo N° 003-98-SA, en el que
se indica que una comisión evaluará el agregar o eliminar actividades consideradas
de alto riesgo, al listado de actividades económicas ya consideradas como tales;
pues a la fecha no se ha efectuado desde su creación, ninguna de estas tareas.
b) Norma Técnica de Salud que establece el Listado de Enfermedades Profesionales,
aprobado con Decreto Supremo N° 480-2008/MINSA, en el cual se dispone la
actualización periódica de dicho listado y que solamente ese listado será referencia
oficial para estar considerados como enfermedades profesionales. A la fecha no se
ha efectuado ninguna revisión y esta inacción es considerada un limitante para
aquellas personas que a pesar de tener una enfermedad relacionada con el trabajo,
no pueden gozar de la protección correspondiente porque su dolencia no está
indicada en dicha lista.
c)
En el año 2009, se promulgo la Ley N° 28344, Ley marco del Aseguramiento
Universal en Salud (AUS), y reglamentado con Decreto Supremo N° 008-2010-SA. En
este último, se dispone en su Art. 105, “la cobertura que brinda el SCTR debe ser
otorgada a favor de la totalidad de las personas que laboran o prestan servicios en
88
empresas o entidades empleadoras que desarrollan cualquier actividad económica,
con prescindencia de la naturaleza de su vinculación contractual ..”. “El MINSA
aprobará la progresividad en el que se implementará dicho listado, tendiendo a su
universalización”. Esta normativa tiende, desde el año 2010, a universalizar la
cobertura del SCTR, sin que a la fecha exista mayor avance del mismo.
d) El artículo 95 del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado
con Decreto Supremo N° 005-2012-TR, brinda mayores detalles sobre la
indemnización a la que tendrían derecho los trabajadores por causa de accidentes
de trabajo o enfermedad profesional, inclusive a aquellos trabajadores que no están
sujetos al SCTR. La Quinta Disposición Complementaria Transitoria del mismo
reglamento, indica que mediante Resolución Ministerial se indicaría las cuantías
indemnizatorias, sin que a la fecha, esto haya sido cumplido.
VII. CONCLUSIONES
Basados en los puntos tratados a lo largo del presente informe, y desagregados con mayor
detalle en nuestros capítulos V y VI, este Consejo considera como conclusiones, la situación
actual que observa en el desempeño presente, que limita la correcta cobertura del SCTR y
que por lo tanto, no cumple a plenitud la protección complementaria para lo cual ha sido
creado, lo cual además contribuye a limitar la pronta universalización de este seguro. Se
concluye entonces que:
a) El subregistro de la notificación de accidentes de trabajo, aunado con el manejo interno
de la información con que cuentan las instituciones relacionadas (caso Essalud, Minsa,
FFAA, etc.) limita ampliamente la adecuada gestión que podría realizarse en cuanto a
las actividades de prevención, costos de las tasas, ampliación de actividades
consideradas de riesgo, etc. El nuevo Registro Único de Información de Accidentes de
Trabajo, Incidentes Peligrosos y Enfermedades Profesionales, por el que todas las
entidades públicas y privadas debían notificar, a la fecha no viene siendo implementada
y menos usada.
89
b) El actual listado de actividades económicas consideradas de alto riesgo y obligadas a
contar con el SCTR, no ha sido actualizado desde el año 1997, y además efectuando
evaluaciones comparativas con la ocurrencia de accidentes en años recientes, podemos
inferir que dicho listado requiere ser revisado y actualizado. Sin considerar aún la
tendencia hacia la universalización, se concluye también que el actual método de
revisión del listado de actividades no viene funcionando, al haber ya pasado 18 años
sin que se haya agregado o eliminado ninguna actividad a las consideradas como de
alto riesgo.
c) Si bien podría considerarse importante la labor de fiscalización laboral que se desarrolla
en Lima metropolitana por parte de la inspección de trabajo, dado el universo de
entidades que estarían desarrollando actividades consideradas de alto riesgo, estaría
existiendo un importante número de entidades que no cumpla con su deber de contar
con el SCTR y no estarían siendo inspeccionadas. Esto basado en los reportes de la
Planilla electrónica, el número de accidentes de trabajo y las sanciones administrativas
por parte de la autoridad administrativa de trabajo, e inclusive otras entidades como
gobiernos locales.
d) El actual grupo de entidades obligadas a contar con el SCTR, presenta confusión debido
a que esta obligación se interpreta en la mayoría de veces, como las entidades con el
CIIU que se indican como de alto riesgo, mientras que por otro lado, la confusión se
presenta si es que se realizan las actividades de riesgo a pesar de que el CIIU de la
empresa no esté considerada como de alto riesgo. Esto se confunde más aún, cuando
las empresas aseguradoras interpretan dicha obligación de adquirir el SCTR, acorde con
la oferta del mismo. Se requiere reemplazo de artículos legales y actualización de
listados indicados previamente, con mayor explicación que supere las dudas actuales
que pueden presentarse sobre quienes están o no, obligados a contar con este seguro
complementario.
e) La obligatoriedad actual de contar con el SCTR, viene llevándose en base a las revisiones
(2) y (3) del CIIU, tal cual era desde el año 1997 en el que se indicaron cuáles eran las
90
actividades económicas consideradas de alto riesgo y que deben contar con el SCTR.
Esto contribuye en la elusión y confusión por parte de los empleadores y las entidades
supervisoras, pues como lo indica SUNAT, con dichas versiones no puede tenerse visión
de las actividades reales que desempeñan las empresas. Debería evaluarse la
actualización de actividades económicas en concordancia con los CIIU con que viene
registrando SUNAT (quien es la entidad que asigna dichos códigos) a las empresas.
f) En la actualidad no se tiene información confiable oficial sobre las actividades de riesgo
que se efectúan en los centros de trabajo públicos, y no existe entidad que realice las
labores de fiscalización sobre el SCTR en el sector público (salvo la excepción indicada
en la inspección del trabajo sobre el Régimen D.L. N° 728), por lo que el trabajador que
labora en el sector público se estima que en su mayoría no cuenta con el SCTR a pesar
de requerirlo. Se hace necesario entonces avanzar en la cobertura que brinda el SCTR
hacia los trabajadores del sector público, y en general en la implementación del sistema
de gestión de la seguridad y salud en el trabajo.
g) El aspecto económico de cobertura que brindan actualmente las entidades
relacionadas en el SCTR, deben ser evaluadas de manera integral, a fin de determinar
la viabilidad de esta potencial universalización del SCTR. Estudios previos indican que
existiría una especie de subvencionamiento de Essalud hacia las EPS, y las deficiencias
en conceptualización y responsabilidad de las empresas aseguradoras, estarían
derivándose en que el servicio de salud y pensión sean efectuadas por las entidades
públicas cuando quizá debería corresponderles a las entidades privadas el asumirlo.
h) Diversos aspectos de gestión del SCTR a nivel regional y nacional no son administrados
de manera integral, perdiéndose competencias entre muchas entidades y
superintendencias. Esto no contribuye al adecuado crecimiento de la cobertura de
mayores actividades económicas, y menos aún a la universalización del SCTR en sus
componentes de salud y pensión. Se considera entonces la falta de un ente supervisor
y regulador central que pueda administrar la política general sobre este producto.
91
i) La adecuada cobertura que espera un trabajador recibir por medio del SCTR, se ve en
muchos casos perjudicada, por trámites y requisitos administrativos. No se discute en
estos casos si existe el daño o no, sino el que documentariamente se cumpla con
aquellas, que en muchos casos son exigidas según criterio propio de cada aseguradora.
Otro aspecto que se ha considerado como traba que pueda permitir el cumplimiento
efectivo del SCTR, es el de lo general y limitado en algunas ocasiones sobre lo que es o
no, considerado como un accidente de trabajo o enfermedad profesional, pues esto es
importantísimo en cuanto a poder exigir una serie de indemnizaciones o pensiones. Lo
general y/o limitado de estos conceptos y disposiciones, abren las opciones de que el
gozar de la cobertura esperada, pueda llevar varios meses de trámites, acudir a otras
instancias como INR, CECONAR e inclusive a procesos judiciales que pueden terminar
en el Tribunal Constitucional. Demás decir que estos largos trámites y procesos generan
gastos de tiempo y recursos en una etapa en que justamente el trabajador afectado
esperaría por lo menos, gozar de la cobertura de dicho seguro obligatorio. Requeriráse
una serie de revisiones para superar aquellas trabas administrativas y/o reemplazarlas
por gestiones efectivas que finalmente lo que busque sea que el SCTR cumpla con los
fines para los cuales fue creado y obligado.
j) Existen una serie de disposiciones legales, relacionadas con el SCTR y que buscan su
efectividad, pero que a la fecha no han sido implementadas, por lo que en algunos
casos y dado el amplio plazo transcurrido sin mayor acción, deberían por lo menos ser
revisados a fin de buscar su realización o derogación con reemplazo actualizado de
funciones técnicamente sustentadas. Requeriráse entonces revisar estas (en el
presente informe se han mencionado algunas) principalmente del sector Salud, por ser
este sector quien legalmente ha dispuesto su creación.
VIII. RECOMENDACIONES
1. Cursar comunicación al Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, a fin de
que se recomiende a las entidades participantes de la implementación y uso del
92
Registro Único de Información de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales,
para que este registro sea ya usado por los centros médicos asistenciales obligados de
notificar los accidentes de trabajo no mortales. Asimismo, recomendar la inmediata
notificación de accidentes de trabajo por parte de las diversas entidades que hoy por
hoy, llevan sus propios registros de notificaciones (Essalud, MINSA, etc.).
2. Cursar comunicación al Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, a fin de
que se convoque a una comisión multisectorial que pueda revisar el listado de
actividades consideradas de alto riesgo, a fin de implementar la adición progresiva de
actividades económicas obligadas a contar con el SCTR, tendiendo a mediano plazo a
su universalización. Al respecto, efectuando revisión en lo que va del presente año
2015, se han identificado actividades económicas que continúan presentando alto nivel
de accidentabilidad (tal cual lo indicado en el periodo 2013 y 2014) y no se encuentran
consideradas como de alto riesgo. Se les mencionan para su revisión progresiva:
Clase
Descripción de categorías de la CIIU Revisión 3
7499
OTRAS ACTIVIDADES EMPRESARIALES, N.C.P.
9309
OTRAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS, N.C.P.
6023
TRANSPORTE DE CARGA POR CARRETERA
7421
ACTIVIDADES DE ARQUITECTURA E INGENIERIA Y ACTIVIDADES CONEXAS DE ASESOR. TÉCNICO
5190
VENTA AL POR MAYOR DE OTROS PRODUCTOS
7010
ACTIVIDADES INMOBILIARIAS REALIZADAS CON BIENES PROPIOS, ALQUILADOS O DE TERCEROS
5143
VENTA AL POR MAYOR DE MATERIALES DE CONSTRUCCION, ARTICULOS DE FERRETERIA, EQUIPO Y
MATERIALES DE FONTANERÍA Y CALEFACCIÓN
5211
VENTA AL POR MENOR EN ALMACENES NO ESPECIALIZADOS CON SURTIDO COMPUESTO
PRINCIPALMENTE DE ALIMENTOS, BEBIDAS Y TABACO
5520
RESTAURANTES, BARES Y CANTINAS
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FABRICACION DE CUBIERTAS Y CAMARAS DE CAUCHO, REENCAUCHADO Y RENOVACION DE
CUBIERTAS DE CAUCHO
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ACTIVIDADES DE INVESTIGACION Y SEGURIDAD
3. Efectuar recomendación a las entidades del MTPE y SUNAFIL, en incidir en las campañas
de inspección a entidades que realizan actividades de riesgo, en las que se considere en
sus protocolos inspectivos, aspectos tales como la primacía de la realidad sobre las
actividades que realizan contra lo que hayan declarado en la planilla electrónica, sobre
el nivel de información que tienen los trabajadores asegurados, sobre el nivel de
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cumplimiento en las obligaciones que tienen las empresas aseguradoras (información y
prevención); con los cuales se espera ejercer una mejor fiscalización sobre las entidades
que estarían obligadas a contar con el SCTR y no lo vienen haciendo.
4. Elevar comunicación al Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, para que
por su intermedio se plantee al Ministerio de Salud el reemplazo del artículo 5 de las
normas técnicas del SCTR aprobado con Decreto Supremo N° 003-98-SA, así como el
listado del anexo 5 del Decreto Supremo N° 009-97-SA, por medio del cual se debería
ampliar los conceptos y superar la confusión que actualmente se presenta respecto a la
definición de obligatoriedad de contar con el SCTR. Asimismo, mientras se considere el
CIIU como referencia para la consideración de actividades económicas de alto riesgo, la
revisión que debería usarse tendría que ser la que actualmente está vigente, que usa y
asigna la SUNAT, la cual es la revisión (4).
5. Cursar comunicación al Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, a fin de
que se alcance a la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), la propuesta de que
exista un servicio de control en la aplicación del SCTR en el sector público a nivel de
Lima metropolitana.
6. Solicitar, por intermedio de Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, a
ESSALUD y ONP, información que pueda brindar conclusiones económicas sobre la
viabilidad financiera de la actual cobertura del SCTR, y las proyecciones financieras que
pudieran afectarse ante una potencial ampliación de actividades económicas de alto
riesgo, con tendencia a la universalización.
Se hace necesario a su vez, la centralización y creación de un Registro Nacional de
entidades empleadoras y trabajadores asegurados que se encuentren afiliados al SCTR,
en la que (como sucede hoy en día con un trabajador asegurado regular) se tenga claro
que ante un accidente de trabajo o enfermedad profesional, cuál es la entidad
aseguradora a la que el empleador viene aportando. Esto servirá a la entidad que
atiende el accidente por ejemplo, en gestionar el cobro a la entidad aseguradora por
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los servicios brindados, contribuyendo además en evitar el subvencionamiento
indicado.
7. Con el fin de proponer la creación de una oficina central que supervise, regule y
gestione el SCTR según los aspectos indicados en este informe, se sugiere efectuar
comunicación al Ministerio de Salud y al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,
por los canales correspondientes, para indagar los alcances de la gestión actual que se
viene llevando al producto SCTR y potenciar el estudio que conlleve a la creación de
esta entidad central. Cabe recalcar que este seguro complementario, fue creado y
reglamentado mediante normativa legal emitida por el MINSA.
8. Urge efectuar una revisión a los criterios usados para considerar oficialmente lo que es
una enfermedad profesional, pues la poquísima cantidad de enfermedades
profesionales notificadas, y probablemente de estas muy pocas aún que puedan haber
gozado de la protección adicional por enfermedad profesional que cobertura el SCTR.
Inclusive los mismos médicos frenan su accionar ante potenciales casos, pues a pesar
de ser presuntivos, el notificarlos como tal les trae en muchos casos, consecuencias
judiciales. Deberá entonces cursarse comunicación al Ministerio de Salud, por los
canales correspondientes, solicitándole que, tal cual lo indica su norma, actualice el
listado de enfermedades profesionales con criterios que al 2015 difieren en mucho a lo
considerado en el año 2008 en el que se emitió dicho listado.
9. Cursar comunicación al Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, a fin de
que se convoque a una comisión multisectorial a fin de que pueda ampliarse el detalle
sobre lo que es o no, considerado como un accidente de trabajo, según argumentación
propuesta en el presente informe.
10. Cursar comunicación a las entidades aseguradoras del SCTR Pensión, a fin de que pueda
informarse la cantidad y causas de casos llevados a proceso judicial en Lima
metropolitana, relacionados a pago de indemnizaciones y pensiones producto de
accidentes de trabajo o enfermedades profesionales.
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11. Finalmente, este Consejo Regional recomienda que este informe sea revisado en el
plazo de un año para visualizar las mejoras que puedan haberse efectuado en el
contexto regional, que permitan continuar con el fomento de la ampliación y
universalización del seguro de trabajo de riesgos para todos los trabajadores de la
región, tal cual lo indica la normativa de la creación de este Consejo Regional de
Seguridad y Salud en el Trabajo de Lima Metropolitana.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1. MINISTERIO DE SALUD. Normas Técnicas del Seguro Complementario de Trabajo de
Riesgo (1998). Decreto Supremo N° 003-98-SA. Perú.
2. MINISTERIO DE SALUD. Norma Técnica de Salud que establece Listado de Enfermedades
Profesionales (2008). Decreto Supremo N° 480-2008/MINSA. Perú.
3. ESSALUD. Estudio Financiero Actuarial del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo
(2014). Lima Perú.
4. FORT AUGUSTO. Blog acerca del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR).
http://www.augustofort.com/?p=97. 2010. Perú.
5. INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. Informe: Seguro de Riesgos de Trabajo.
http://www.imss.gob.mx/sites/all/statics/pdf/informes/20132014/07_Cap03.pdf.
2014. México.
6. OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT). Información sobre trabajo sin riesgo.
http://www.ilo.org/legacy/english/protection/safework/worldday/facts_spa.pdf. Suiza
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