VII El E s t a d o y e l m e r c a d o d el su elo u r ba n o n n u estra reflexion sobre la formation de los precios de los terrenos u rb an o s, so b re sus cam bios y sus formas de aparicion, hasta ahora apenas h e m o s h ech o una que otra referenda inddental a la action del Estado. Q u e ello haya sido posible revela, desde luego, que este fenomeno tiene su s raices fundam entalm ente en la interaction mercantil. Pero, claro esta, el E stad o es un poderoso agente que tiene una inddencia decisiva en el m ercad o del suelo urbano. Su analisis especifico es importante no solo para co m p ren d er plenam ente este mercado, sino para abordar un tem a q u e tien e g ran trascendencia tanto en el desarrollo urbano contemporaneo co m o en la vida social toda, a saber: la politica estatal sobre el suelo. E ste cap itu lo analiza este asunto. E Para realizar esta tarea, no obstante, se debe partir de la siguiente con­ sid e ra tio n : el E stad o incide en el mercado de tierras urbanas y en sus precios a trav es de diferentes vias y con distintos resultados. Estos influjos m u ltip le s, ad cm as, se entremezclan en la practica y generan a menudo co n fu sio n en la interpretation. Para avanzar con pie firme en esta reflexion es n ecesa rio , inicialm ente, distinguir estos diversos caminos por m edio de los cu ales el Estado afecta y moldea el mercado de la tierra urbana, y e x a m in a r en cada uno su logica especifica. Es lo que haremos en prim era in stan cia, y para ello nos centraremos en los aspectos basicos de cada u na d e estas vias. D istin g u im o s cu atro lineas fundamentales de incidencia del Estado en el m ercado del su elo urbano. El orden de enumeration y de abordaje analitico resp o n d e, so bre todo, a la visibilidad y al volumen e importancia de la reflexion que se ha desarrollado alrededor de cada uno de estos nexos. 273 La primera linea de influencia estatal en el m ercado del suelo, y que es el objeto de la primera seccion de este capitulo, es la via fiscal. El Estado cobra impuestos sobre la tierra, y es esperable que esto afecte cuantitativamente los precios del suelo y que condicione las practicas de los agentes. En la tradicion del analisis economico existe una animada discusion al respecto, aunque usualmente esta se ha referido a la tierra rural. Discutiremos las tesis mas extendidas sobre la im posicion de la tierra y la extension de estos analisis al ambito urbano, exam inarem os los argumentos analiticos que usualmente se utilizan para respaldar estas tesis y presentaremos algunos desarrollos propios elaborados dentro de la tradi­ cion teorica marxista, que nos parecen mas eficaces que los analisis convencionales para sustentar algunas de estas conclusiones y para matizar y modificar algunas otras. En una segunda seccion discutiremos otra via a traves de la cual el Estado incide en el mercado de la tierra en la ciudad: la reglam entacion urbana. Examinaremos el efecto que tienen en los precios del suelo las regulaciones mas importantes de la planificacion urbana contem poranea, que se refieren a las normas sobre los usos del suelo urbano y a las densidades constructivas. Una tercera seccion examina la accion del Estado com o proveedor de infraestructura, mediante la cual incide de m anera m uy notable en los precios del suelo y con frecuencia a partir de m ecanism os que no son evidentes. En una cuarta seccion examinaremos la incidencia que tiene el Estado en el mercado del suelo urbano en su calidad de agente inm obiliario, tanto como propietario de tierras como productor de espacio construido. La quinta seccion analiza algunos instrum entos de intervencion estatal en el mercado del suelo, que normalmente com binan varias de estas que hemos denominado vias de incidencia estatal sobre la tierra urbana, y que se proponen objetivos especificos diversos. A. La imposicion a la propiedad territo rial u rb an a Como se ha dicho, la incidencia mas visible de la accion del Estado sobre los precios de la tierra urbana tiene que ver con sus funciones como agen­ te fiscal. El Estado impone gravamenes sobre los terrenos urbanos, y esto, en determinadas circunstancias, hace variar los precios del suelo que se manifiestan en el mercado. El topico sobre las practicas de im posicion de la propiedad del suelo en general ha alimentado un intrincado y volum inoso debate, cuya revision 274 exhaustiva esta fuera del alcance de este texto. Sin embargo, nos propone­ n t s p resen tar su s lineas generales y, sobre todo, algunos puntos de discusion que han su scitad o discusiones mas esperificas sobre la gravacion de la p ro p ied ad del suelo en el caso esperifico de las ciudades. Desde luego, presen tai'em os estos puntos desde la perspectiva que hemos venido desarrollando so bre la form ation y operacion del mercado de tierras en la ciudad , pero para aprehender la sustancia del debate acudiremos a dos referencias ad icion ales. La primera es una rapida alusion a los principios y categories sobre la im posicion de gravamenes en general; la segunda, una p re sen ta tio n de las propuestas que podriamos denominar "clasicas" sobre la im p osicion a la propiedad territorial, en particular las tesis de George (1963). Se este o no de acuerdo con ellas en sus diagnostics y recom en d aciones, y cualquiera que sea la opinion sobre su viabilidad, lo cierto es que estas propuestas han marcado de manera muy importante la discusion sobre este asunto y han delimitado ciertos nodos de controversia. A p artir de alii identificaremos, precisamente, algunos de estos pun­ tos de d ebate y procurarem os discutirlos en el contexto de la operacion del m ercado de suelos en la ciudad. 1. P r in c ip io s g e n e ra le s de im posicion Para realizar las actividades que le son propias, y que en principio benefician al co nju nto de una comunidad, el Estado debe disponer de recursos. Para obten erlos en una sociedad mercantil, la fuente mas importante consiste en im puestos y contribuciones que se les exigen a los integrantes de la com u nidad . El cobro de impuestos y contribuciones se ha convertido en una practica com pleja, y para su ejercicio se han ido consolidando una serie de prin cipios que la iluminan. Con frecuencia estos principios estan mas entrem ezclados de lo que se piensa, y sus h'mites no siempre son nitidos, pero p odrian m encionarse los siguientes aspectos: Un im puesto debe tener legitimidad, es decir, debe ser considerado como algo ju sto o razonable por la sociedad como un todo y por quienes deben pagarlo, para que su cobro sea una practica sostenible. Ligado a lo anterior, surgen nociones como las de equidad, que puede asurnir varios sentidos. U no de ellos es la igualdad de tratamiento que deberia ejercer el Estado ante situaciones similares. Como los impuestos, segun sus caracteristicas, afectan la distribution de la riqueza entre los agentes que operan en los m ercados, la equidad adquiere tambien una relation con el efecto distribu tive de los impuestos. Dependiendo de circunstancias ligadas a los valores vigentes en una sociedad, puede plantearse como principio que los contribuyentes aporten al Estado por igual. O puede pensarse que esta contribution deba ser proporcional a la riqueza de cada 275 contribuyente. O puede plantearse que el im puesto m ism o contribuya a alterar la distribucion original de esta riqueza, por ejem p lo, haciendo que quienes tengan mas paguen en m ayor proporcion (lo que se conoce como "progresividad" de un impuesto). Pero si uno de los fines principales de los im puestos es acopiar recursos para el Estado, otra serie de principios responde a la eficacia de esa tarea. El cobro de un impuesto implica, a su vez, costos, y exige contar con dispositivos administrativos cuya accesibilidad es variable. El monto de los recursos tambien puede cambiar de acuerdo con las caracteristicas de cada impuesto. Especial atencion merece el fenom eno de la evasion y de los costos en que se debe incurrir para com batirla. Los impuestos inciden en el com portam iento de los agentes involucrados, y este es un aspecto que se debe tener en cuenta en esta labor. Un impuesto puede elevar los precios del bien ofrecido, o dism inuir su cantidad. Los agentes pueden adoptar distintas practicas, bien sea para evadir el impuesto, para minimizar su monto, etcetera. Estos asuntos se conocen como la "incidencia" de los impuestos, y su consideracion es crucial para juzgar un mecanismo impositivo. Como hemos dicho, los principios enum erados, y otros derivados, constituyen combinaciones relativamente com plejas. N o siem pre son compa­ tibles, desde luego. Ni tampoco constituyen categorias absolutas: su importancia relativa tiene determinantes politicos e ideologicos que hacen que la practica impositiva tenga un com ponente tecnico, pero tambien otra dimension de tipo politico que es irreductible al prim ero. 2. L a s p r o p u e s t a s c la s ic a s d e i m p o s i c i o n a l a t i e r r a e n g e n e r a l La imposicion de gravamenes a la tierra tiene una muy larga tradition en la sociedad contemporanea. Un elemento explicativo de este hecho es la importancia que, particularmente en las prim eras fases del capitalismo, tuvo la propiedad territorial: constituia la m ayor parte de la riqueza, y por lo tanto podria aportar una cantidad de recursos fiscales acordes con las necesidades del Estado. Pero las propuestas de im posicion a la tierra van mas alia de esta consideracion pragmatica y a su proposito se desarrollaron, particularmente en el siglo XIX y com ienzos del siglo XX, ciertas proposiciones teoricas que examinaremos a continu ation, pues cons­ tituyen un referente para las elaboraciones contem poraneas al respecto. En terminos normativos, varios nombres muy ilustres en la historia del pensamiento economico y de muy distintas tradiciones, que incluyen a declarados defensores de la sociedad capitalista com o Ricardo (1990), Walras y George (1982), asi como a contradictores radicales de ella, como 276 Proudhon y desde luego, Marx, parten de una caracterizacion que concibe a los propietarios de la tierra como agentes pasivos ante la produccion; dado que se benefician del esfuerzo global de la sociedad sin ninguna contraprestacion de su parte, pareceria de una legitimidad incuestionable que la sociedad, a traves del Estado, recupere una parte o la totalidad de estos recursos de los que se apropian estos agentes. Exam inem os brevem ente algunas de estas propuestas de captation por parte de la colectividad, del valor contenido en las rentas de la tierra. Una prim era notion que surge a la intuition, es que si la renta tiene la virtualidad de perm itir que una parte del valor creado por la colectividad pase a m anos de los propietarios, sin ningun merito o retribution de su parte, una o p tio n para combatir este fenomeno es justamente eliminar la propiedad del suelo. En las propuestas que pretenden reemplazar el capitalism o por una sociedad mas avanzada, esta medida seria solamente una parte de un cam bio mas abarcante, que consistiria en la socialization de la propiedad de todos los medios de produccion. Las experiencias al respecto de las sociedades que intentaron o han intentado seguir esta via al socialism o constituyen la materia de una reflexion igualmente intrincada, que no es pertinente en este texto, que se ocupa de la propiedad territorial urbana en el capitalismo. Pero esta form ula ha sido planteada en reiteradas veces para ser implem entada en una sociedad capitalista, tanto por quienes aceptan la conveniencia de este orden social, como por quienes pretenden que una me­ dida de este tipo -la supresion de la propiedad del suelo- seria un paso hacia una sociedad poscapitalista. Mas alia de las consideraciones sobre las d ificu ltad es practicas de esta recomendacion, pues se trataria de abolir la propiedad de la tierra, pero conservando el caracter de las actividad es que se desarrollan sobre ella, que seguirian siendo mercantiles y cap italistas, existe una consideration teorica que nos previene sobre esta alternativa. Salvo circunstancias muy excepcionales, el papel de la pro­ pied ad consiste en convertir en renta las sobreganancias que se desprenden de las condiciones de irreproductibilidad para los capitales y agentes m ercantiles in d iv id u a ls que la tierra induce en sus acciones. Estas caracteristicas sociales y tecnicas de la tierra existen aun sin la presencia de la propiedad sobre la tierra, y por consiguiente, incluso eliminando esta ultim a, las sobreganancias persistirian: la linica diferencia consistiria en que estas no se convertirian en rentas, sino que serian apropiadas por los capitalistas o agen tes que utilizan la tierra. Para la colectividad, en term inos de recursos, este hecho no representaria mayores cambios y probablem en te generaria entre estos agentes practicas tan dudosas como las de los p ro p ietario s y especuladores. En realidad, en algunas experiencias 277 que podrian acercarse a esta situation (declaration de inalienabilidad de ciertos terrenos, como los ejidos en ciertos pai'ses, o la practica supresion de la propiedad en mercados urbanos populares), lo que tiende a ocurrir es un resurgimiento subrepticio de la renta y de la propiedad por vias clandestinas: ventas ilegales, pagos de primas por la cesion del uso de la tierra, etcetera. Otra option, un poco mas realista que la anterior, consistiria en la estatalizacion de la propiedad territorial. Si el propietario particular se apropia del valor que representa la renta, apoyado en su propiedad juridica, cabria la posibilidad de sustituir este propietario privado por un propieta­ rio estatal: las rentas que seguirian pagando los consum idores de bienes producidos (o beneficiarios de servicios desarrollados) en la tierra irian directamente al Estado. Desde luego, un problema que surge en una propuesta de este tipo, aunque no insuperable, es el de la transition de un regimen de propiedad privada a uno de propiedad estatal. No se trata de algo inconcebible, sin embargo: existen experiencias de municipalization de tierras, que son compatibles con un regim en capitalista, tanto en la agriculture como en la construction. Una objecion mas pragmatica, pero que puede ser muy seria, tiene que ver con los ingentes recursos administrativos que exige la operation de un terrateniente estatal universal (o el riesgo que su mal funcionamiento acarrea: la cesion de hecho de buena parte de las rentas a los agentes mercantiles que usan la tierra). Pero habria que reconocer que tiene ventajas indudables, en el sentido de que el Estado tendria un control mucho mayor para prevenir las frecuentes incidencias indeseables que a veces genera la operation espontanea del mercado de tierras. Pero la propuesta que tiene mayor visibilidad como m ecanism o de cap­ tation estatal de la renta es, precisamente, la im position de un gravamen sobre las rentas. La version mas radical de Henry George (1963) propone un impuesto de la misma magnitud de la renta, es decir, una confiscation de ella (Hagman, 1965). En terminos de recursos fiscales, su resultado seria similar al anterior: el Estado captaria la totalidad de las rentas que seguirian pagando los usuarios de la tierra. Pero tendria algunas venta­ jas: el peso administrative seria menor, pues de propietario universal, el Estado se reduciria a las funciones mas restringidas de recaudador de gravamenes, y no se sacrificarian algunas de las ventajas del mecanismo de interaction mercantil. George (1963) acom panaba su propuesta con otra muy tentadora, consistente en que, dado que sus expectativas acerca del monto de este recaudo eran muy considerables y crecientes, el im­ puesto a la renta reemplazaria todos los otros gravam enes, que de esta manera podrian eliminarse. 278 El planteam iento de George contiene dos raciocinios que siguen teniendo gran influencia, y que merecen presentarse con un poco de detenimiento: George senalaba que un gravamen impuesto a la renta periodica tiene el efecto de reducir el precio del suelo que se expresa en el mercado. Esto, desde luego, va en contravia de la intuition espontanea, que espera que un im puesto haga aumentar el precio del bien gravado. En el limite, podria pensarse que el impuesto no afectara el precio. Pero ique lo reduzca? No parece evidente. Examinemos entonces el raciocinio de George (1963). H em os visto que el precio del suelo es la capitalization de la renta pe­ riodica; es decir, lo que se transa en una compraventa de un terreno es el derecho que obtiene el comprador de percibir la renta periodica. Es claro que lo que es pertinente a esta operation es la parte de la renta que el com prador de un terreno percibe efectivamente. Si el Estado capture una parte de la renta en forma de gravamen, la magnitud que sirve de base a la op eratio n de capitalization es menor y el precio resultante tambien lo sera. En presencia de un gravamen sobre la renta, la expresion que nos descri­ be la fo rm ation del precio se ve alterada de la siguiente manera: donde r = Renta periodica a = Im puesto i = Tasa de interes PS = Precio del Suelo La m agnitud que se descuenta a la tasa de interes de referencia no es la totalidad de la renta periodica que paga el agente que utiliza la tierra (r), sino que a ella se le debe deducir el impuesto (a). N otese entonces que si, como lo propone George (1963), la magnitud del im puesto representa la totalidad de la renta, el numerador del termino de la derecha se vuelve 0 y, por consiguiente, el precio del suelo se tornaria nulo. Esto tendria una consecuencia favorable, cuya consideracidn sigue estando m uy presente entre quienes se ocupan de la politica de tierras: aunque el inversionista productivo sobre la tierra continua pagando la renta, no 279 estaria en la obligacion de hacerlo en forma capitalizada. No tendria que desembolsar en el momento inicial de la produccion el monto del precio del suelo, sino que pagaria al Estado, de manera periodica, a medida que las rentas aparezcan efectivamente. En la practica, operaria como un mecanismo de "financiacion" del comprador, que perm itiria postergar y dosificar los pagos, lo que debe tener efectos beneficos en la actividad productiva. Podria decirse que esto es efectivamente lo que hace el terrateniente cuando en lugar de venderle la tierra al capitalista, se la arrienda. Esto es cierto, pero el mecanismo propuesto por George (1963) haria posible conseguir este resultado de dosificacion de los pagos aun en situaciones en que las circunstancias tecnicas dificultaran el arrendam iento de tierras, como en los cultivos permanentes. Para nuestros propositos, esto es muy pertinente, porque en el caso urbano norm alm ente el constructor, para poder producir los inmuebles, o el usuario, para consum irlos, se ven obligados a comprar los terrenos. La medida sugerida por George (1963), la imposition de un gravamen que capture la totalidad de la renta, haria posible que estos agentes en la ciudad, sin dejar de pagar las rentas correspondientes, no tuvieran que hacerlo de manera capitalizada, es decir, pagando el precio del suelo en cada transaction, sino abonando paulatinamente la renta periodica a medida que ella va tom ando cuerpo. Otro componente muy influyente de la argum entation de este autor es su conclusion sobre la incidencia que tiene un gravam en a la renta de la tie­ rra en la operation de los agentes en ese mercado. Para el - y en esto sigue la muy conocida conclusion de Ricardo (1990) al respecto-, un impuesto de este tipo recae enteramente sobre el agente que se quiere gravar, en este caso el terrateniente, y este no tiene la posibilidad de transmitir el im­ puesto al comprador por la via de un aumento en el precio del producto (lo que si ocurre con gravamenes a otros bienes). De m anera concomitante, la cantidad producida de bienes tampoco se vera afectada. Se seguira produciendo en la misma cantidad en que se hacia antes de la existencia del gravamen, y por lo tanto, el bienestar de los consum idores no experimentara ningun desmedro. Aesta caracteristica eventual de un impuesto se le denomina "neutralidad". A continuation presentamos de manera sucinta la explication mas difundida de esta proposition, que se hace con los instrum entos analiticos de la economia neoclasica. Empecemos por el analisis que se hace sobre el impacto que tendria un impuesto en un bien normal. Precisemos que el analisis de la incidencia de un im puesto habitualmente se realiza en la tradition neoclasica en terminos m icroeconom icos indi280 viduales y de corto plazo. En estas condiciones, la curva de oferta de un bien g en eralm en te tiene una forma creciente. Si el corto plazo es entendido com o aquella situacion en la que el productor no puede variar la parte fija de su capital, y en este lapso solamente puede cambiar su porcion variable, el resultado es que a partir de una escala de produccion d eterm in ad a sus rendim ientos incrementales seran decrecientes: con un equ ipo fisico estable, el aumento en insumos variables y fuerza de trabajo adicion al, cada vez rendira menos en terminos marginales. La curva de oferta (O -O , en la parte derecha de la figura 7.1) sera creciente, porque el capitalista solam ente estara dispuesto a aumentar su produccion, si tiene precios m as elevados que compensen sus costos cada vez mas altos. Su escala optim a de produccion (q) sera aquella en la cual el precio que esta d isp uesto a pagar el consum idor coincida con el costo (incluyendo su ganancia norm al) de producir esa cantidad del bien (segun la formula del analisis m arginal, en que el costo marginal coincida con su ingreso m arginal). Figura 7.1. Impacto de un impuesto en un bien normal. La introd uccion de un impuesto sobre el bien determina en primera instancia u na disociacion entre el precio que paga el comprador (incluyendo el im puesto) y lo que recibe el productor (dado que se debe deducir el gravam en). El capitalista no podria seguir produciendo la misma canti­ dad que en la situacion anterior y recibir el mismo ingreso: el precio que paga el com prad or es mas elevado, y a ese precio mas alto que incluye el im puesto, la cantidad demandada se reduce. La reaction del productor es la de con traer su escala de produccion a un punto en el cual sus cos­ tos m arginales sean menores y compatibles con lo que ahora recibe del precio que paga el comprador, precio al que hay que descontarle el im­ puesto del que se apropia el Estado. La sucesion de reacciones se puede 281 resumir en la segunda parte de la figura 7.1, con un desplazam iento de la curva de oferta del productor (O'-O'), que incluye ahora no solamente los costos directos del productor, sino el im puesto que se debe pagar. La cantidad que se transa en el m ercado, el encuentro de la nueva oferta con la linea de demanda, se reduce y pasa al punto q'. El precio que paga el demandante se eleva entonces de P a PD. En cam bio, el precio que recibe el productor disminuye de P a PO. Se dice entonces que la totalidad del impuesto, que esta representado por el segm ento PO-PD, estaria compuesto de dos porciones: el segm ento P-PD (el increm ento en el precio en el que incurre el dem andante) del cual se afirm a que es la porcion del impuesto que el oferente le "ti'ansm ite" al dem andante; y el segmento PO-P (el decrecimiento en el precio que recibe el oferente), que seria la parte del impuesto que efectivam ente paga el oferente. Notese una consecuencia de esta exposicion grafica. En la medida en que la curva 0 - 0 sea mas empinada (se dice que en la m edida en que la oferta sea mas "inelastica" al precio), la incidencia del im puesto sobre el de­ mandante es mas debil. La contraccion de la cantidad ofrecida (q'-q) es menor, y el aumento de precio para el d em and ante (P-PD) tambien es mas moderado. Una parte m ayor del im puesto (PO -P) serfa "pagada por el oferente". El punto clave para la extension de este m arco de analisis a la tributacion sobre la tierra reside, entonces, en la concepcion que se tenga sobre la oferta de tierra. Existe una diferencia fu ndam ental con los bienes normales (o las mercancias "verd ad eras"), y es que la tierra no es el resultado de un proceso de produccion. La cantidad ofrecida de tierra no puede ser el resultado de una funcion de produccion con rendim ientos decrecientes porque no existe ninguna funcion de produccion. Se deduce, entonces, que la cantidad ofrecida de tierras esta determ inada por la cantidad de tierras existentes, lo cual es independiente del precio. El unico resultado que obtendria un propietario particular de restringir las tierras ofrecidas por el en el mercado, consistirfa en resignarse a tener una renta nula por las tierras no ofrecidas. El resultado en term inos graficos, es el de una oferta de tierras absolutam ente inelastica al precio (o, en este caso, a la renta), es decir, perpendicular, com o puede o bservarse en la figura 7.2. En ese caso, observemos la incidencia de un im puesto sobre la renta: la can­ tidad de tierras ofrecidas no se alterarfa (se m antendria en q), ni tampoco el nivel de rentas que pagan los com pradores de tierras (se mantendria en R). En cambio, la renta que recibe el terrateniente se reduciria en el monto del impuesto (pasaria de R a RP). La totalidad del im puesto lo pagaria el oferente, es decir, el terrateniente. Se trataria, entonces, de la neutralidad que se ha mencionado de los im puestos sobre la renta de la tierra (Netzer, 1966). 282 Figura 7.2. Im pacto de un impuesto sobre la renta de la tierra. Con Impuesto Una co n clu sio n u lterior que se extrae de este analisis, muy importante, es la de qu e la neutralidad del impuesto opera siempre y cuando el gra­ vam en se ap liq u e a la tierra, que es el elemento que es completamente inelastico co n respecto al precio. Si el impuesto se aplicara a los bienes agricolas, que u tilizan la tierra, la neutralidad no se mantendria necesariam ente, p orqu e ellos si tienen una funcion de produccion, eventualm ente con las caracteristicas anotadas que inducen al productor en caso de im p u esto a realizar una contraccion de la cantidad producida. Por ello, la conclu sion en term inos de politica sostiene que se debe gravar la tierra (la renta) y no los bienes agricolas (su precio). 3. E x t e n s io n a l m e rca d o del suelo urbano La tradicion de la econom ia neoclasica extiende las conclusiones de este analisis al caso de la tierra urbana sin mayores transformaciones. Sus conclu siones, por lo tanto, son similares (Prest, 1981). La oferta de tierra urbana seria completamente inelastica porque, al igual que en el caso rural, los terrenos de una ciudad estan dados en un momento determ inado. Un impuesto sobre la tierra de la ciudad no generaria en el propietario de un terreno una respuesta distinta de la de ofrecer su tierra al m ism o precio y contentarse con la porcion que resta de el una vez descontado el im puesto. La alternativa de retener el terreno fuera de uso im plicaria renunciar totalmente a percibir alguna renta. En este sentido, el im puesto sobre la tierra seria neutral, porque no altera ni la cantidad ni el precio del espacio construido producido. Asi mismo, la totalidad del gravam en la pagaria el propietario territorial. Si bien la propuesta de George (1963) acerca de un impuesto confiscatorio sobre la renta no se ha seguido literalmente, su raciocinio sigue inspiran- do la imposicion sobre la tierra urbana y en particular el gravam en que es mas extendido: el impuesto general sobre la propiedad urbana, conocido en muchas partes como Impuesto Predial. Ahorabien,apesardequeen term inospositivos, es decir, en lo que respecta a los efectos sobre el comportamiento de los agentes, la teoria neoclasica converge en sus conclusiones con la tradicion que hem os mencionado, de corte clasico y marxista, entre las dos hay una diferencia importante en terminos normativos (lo que explica, entre otras cosas, la mencionada reticencia de otros analistas a utilizar un im puesto confiscatorio de la renta). Para la linea de reflexion configurada por Ricardo (1990), Marx y George (1963), la renta territorial, como hem os dicho, es una desviacion, por una parte, del valor generado en la produccion por parte de un agente pasivo que no contribuye en ella. Esto no solo justifica, sino que incluso le impone al Estado la responsabilidad de recuperar para la colectividad este valor. La economia neoclasica, que opera de m anera m as plegada a la logica de la propiedad, considera que quien detenta el control juridico de un bien es duefio legitimo de sus eventuales ventajas. La renta de la tierra seria la contraparte de algunas "externalidades positivas", entendidas como ventajas que no se derivan de su accion, pero de las que el propietario se beneficia con todo derecho en virtud de su dom inio juri­ dico. Sin embargo, el punto que justifica la intervencion del Estado en este mercado y la eventual imposicion sobre la propiedad territorial es el siguiente: en la base de estas "externalidades positivas" de las que disfruta el propietario esta la produccion y operacion de la ciudad. Sin esta base los beneficios cristalizados en el precio del suelo no existirian. Pero la construccion y funcionamiento de la ciudad tam bien im plican costos: ellos son externalidades negativas. Espontaneam ente, el m ercado privatiza las externalidades positivas en cabeza de los propietarios, pero socializa las externalidades negativas a costa del conjunto de la poblacion. La accion del Estado al cobrar un gravamen territorial com o el impuesto predial deberia buscar, para este enfoque teorico, no anular la transferencia hacia el propietario juridico per se, sino velar porque de sus ventajas privadas se descuenten los costos en los que la colectividad debe incurrir para que aquellos existan. En su lenguaje, se trata de "internalizar la externalidad negativa". Por eso, el monto del im puesto sobre la propiedad no debe referirse a la totalidad de la renta, sino a los costos que sufraga la colectividad para que la ciudad funcione y haga posible las ventajas que se encarnan en el precio del suelo (Misczynski, 1978). Entre las dos tradiciones hay tambien consenso en que un im puesto como el predial, en el caso urbano, como en la regia general, debe en realidad reducir en la misma proporcion el precio por el cual se transan los terrenos. Es una virtualidad importante, como hem os sehalado, porque una 284 dificultad recurrente para la operacion del mercado capitalista de espacio construido es la solvencia de los compradores, tanto en lo que respecta a los prom otores que deben comprar los terrenos que quieren edificar, como lo atinente a los usuarios que deben comprar el terreno sobre el cual se asienta el inm ueble que deben consumir. No se trata de que el impuesto predial, que es un impuesto periodico, elimine el pago de la renta, pero si lo difiere en el tiempo. Opera, como hemos dicho, como un mecanismo de "fin an ciacio n ". Finalm ente, senalem os que para ambos enfoques la neutralidad del gra­ vam en esta condicionada, como en el caso rural, a que este se aplique so­ bre la renta (el precio del suelo) y no sobre el precio del producto, que en este caso seria el precio del espacio construido. Lo ideal, desde el punto de vista teorico, seria que el impuesto predial se calculara y se cobrara de acuerdo con el precio del terreno (que esta relacionado con la renta) y no con el precio total del inmueble. 4. U n a a p r o x im a c io n a lte m a tiv a A unque podria decirse que lo hasta aqui delineado constituye lo basico del saber convencional sobre este tema, que tiene como soporte la microeconom ia neoclasica, creemos que esta reflexion tiene vacios y limitaciones que justifican desarrollar una reflexion altemativa. En efecto, la argum entacion que hemos presentado tiene algunos problemas de tipo m etodologico: se reflexiona con referencia al comportamiento individual de cada agente y en el corto plazo, pero se concluye en terminos agregados y de largo plazo. El proceso de agregacion que se utiliza no parece congruente e im plica una concepcion de la competencia muy restrictiva: la idea de que el comportamiento global es identico al comportamiento ind ivid ual m ultiplicado por el numero de agentes, que parece algo logico, en realidad adultera la percepcion de la interaccion mercantil, y en particu lar om ite la consideracion de uno de sus componentes mas sobresalientes, a saber, el flujo de capitales entre las distintas ramas de inver­ sion. La nocion misma de oferta de tierras, sobre todo concebida como un bien que no reviste ninguna peculiaridad (un bien normal) y la oferta glo­ bal, pensada com o la multiplicacion del comportamiento inmediato del propietario individual, no parecen categorias adecuadas. En realidad, se m oviliza una nocion que no es intuitiva: la idea de que la oferta de tierras es fija e inm utable. Esto puede ser cierto, si se piensa con una referencia individual e instantanea, pero la cantidad de tierras urbanas en una ciudad cam bia y se amplfa. Ademas, la cantidad de tierras en el mercado y su p osible escasez o abundancia son nociones que tienen que referirse al m ercado de los bienes agricolas, en el caso rural, y al mercado de espacio 285 construido, en el caso urbano: para entender la logica de lo que sucede con las tierras, dichas nociones deben pensarse de m anera conjunta con lo que ocurre en los correspondientes m ercados de bienes. Por otra parte, las tradiciones de analisis econom ico centradas en la nocion de excedente, como la economia politica clasica de corte ricardiano, y especialmente la economia marxista, perm iten concebir la renta y el precio del suelo como parte precisamente de ese excedente: en esto contrastan con la tradicion neoclasica, que disuelve la concepcion de exce­ dente; a esta diferencia de concepcion habria que atribuirle las disparidades normativas ya aludidas. La reflexion altemativa que proponemos sobre la im posicion de la propiedad territorial se enmarca entonces en la tradicion m arxista, que permite partir de una perspectiva normativa diferente, y de form a simultanea movilizar dispositivos operativos de analisis, que a nuestro juicio son mas adecuados, que tienen una coherencia interna m ayor y, algo que no es poco importante, que son mas conform es a la intuicion. En gracia a hacer comprensible la exposicion y a riesgo de que parezca una digresion excesiva, tendremos que recordar de m anera sucinta el proceso de formacion de los precios de los bienes en general y exam inar dentro de el el efecto de un impuesto, para luego introducir el caso de los bienes agricolas (y la tierra rural) y finalizar con los bienes inm obiliarios (y la tierra urbana), que es el objeto especifico de nuestra reflexion. a. La imposicion de un bien normal Recordemos entonces algunos aspectos basicos de nuestra exposicion so­ bre la formacion del precio en el caso mas general. Lo hacem os otra vez aqui con ciertos subrayados para resaltar las diferencias que se establecen con la logica neoclasica. Debemos reiterar con el m ayor enfasis que a este respecto hay que disolver un equivoco que es m uy extendido y que consiste en afirmar que en el enfoque teorico m arxista se ignoran los aspectos de demanda, que el precio se concibe como el resultado exclusivo de la competencia entre los oferentes y que los unicos determ inantes pertinentes del precio corresponden a la oferta. Esta posicion es inexacta. En la exposicion de Marx aparece la notion de que en el m ercado, es decir, en la esfera de la circulacion (sin tener en cuenta, por lo pronto, la produc­ tion o la reproduction), el precio de transaction de un bien, que puede entenderse como un precio de corto plazo y denom inado aqui "Precio de Circulacion", esta dado, por un lado, por una relacion inversa entre la cantidad monetaria global que los dem andantes potenciales destinan en un momento determinado a la adquisicion de ese bien, y por otro, por la cantidad fisica de ese bien que esta ofreciendose. La relacion es inversa 286 como resultado de la competencia entre todos los agentes, tanto los oferentes con los demandantes, como entre los oferentes entre si y entre los dem andantes entre sf. A una misma cantidad de demanda monetaria, si la cantidad ofrecida del bien es pequena, el precio debe subir, pues los de­ m andantes pugnan por asegurar su abastecimiento, y la forma de hacerlo es ofreciendo un precio mayor que sus competidores. Si, por el contrario, la cantidad fisica en el mercado es grande, el precio bajara como consecuencia de la pugna entre los oferentes que ven peligrar la realizacion de su producto, y para asegurarla tratan de conquistar los compradores con precios m as bajos que sus competidores. Como se ve, en la base de este com portam iento se encuentra una nocion clave en el analisis marxista (y que no esta elaborado en el pensamiento ricardiano o neorricardiano) y es el llam ado "salto peligroso" de la realizacion: la incertidumbre irreductible de que la transaccion no se perfeccione, que el oferente no pueda vender su mercancia o que el demandante no la pueda comprar. El resultado puede esquematizarse graficamente en un dispositivo cartesiano que relaciona precios con cantidades como una curva descendente, a la que podria llamarse Curva de Precio de Circulacion, y que designaremos aqui como PC-PC. Hagamos notar que sin ser exactamente equivalentes, su contenido puede acercarse a la representacion en la economia convencional de una curva de demanda, que en el caso de la reflexion m arxista, hay que subrayarlo, se refiere a un comportamiento directam ente agregado. Si, como lo ilustramos en la parte izquierda de la figura 7.3, en un momento determinado hay en el mercado una cantidad q de producto (es decir, una cantidad ofrecida interpretada graficamente como un punto), el precio de corto plazo, el precio de circulacion, sera p. Los fenom enos de la competencia en la produccion pueden representarse de la siguiente manera: consideramos que en competencia plena cada cantidad de producto es ofrecido por un productor. La cantidad q es sum inistrada por una cantidad correspondiente de productores: cada pun­ to sobre el eje horizontal, desde el origen hasta q, es simultaneamente una cantidad unitaria de producto y un capitalista, y el segmento, desde el origen hasta q, es el agregado. Ahora bien, para cada productor capitalista, como se ilustra en la par­ te derecha de la figura 7.3, el precio que recibe por su producto puede contrastarse de la siguiente manera con sus categorias de produccion: una parte corresponde a sus costos, es decir, a su capital (lo designamos com o K). Eventualmente puede tener ganancias. Lo que senalamos como G serian las ganancias normales, lo que esperaria percibir en cualquier inversion alternativa (es decir, se parte de que existe una tasa deganancia media g'). Y, eventualmente, como el caso que muestra la figura, en el cor287 Figura 7.3. Formacion del precio en un bien normal. PC to plazo puede haber un redito que supere esta ganancia norm al, a lo que llamamos Ganancia Extraordinaria GE (en el corto plazo, esta puede ser nula o negativa, esto es, que el inversionista no alcance su remuneracion media, o incluso ningun tipo de ganancias, y que con el precio recibido en el mercado no alcance a reponer su capital y, por lo tanto, tenga perdidas). Para pasar de esta reflexion -que se refiere al com portam iento inmediato- a un plazo que contemple las reacciones de los agentes en un termino mayor, es necesario introducir lo que llam am os C urva de Precio de Produccion, que se acerca a lo que seria en el analisis tradicional una cur­ va de oferta de largo plazo. La competencia tiene una dim ension segun la cual, la biisqueda de la mayor ganancia posible conduce a los inversionistas a migrar en el mediano plazo hacia las opciones de inversion que brinden mayor remuneracion. La competencia incesante entre capitalistas hace que la referencia para un inversionista individual sea, precisamente, la ganancia normal: migra hacia las ramas que superan esta magnitud y abandona aquellas en las que la remuneracion es menor. Ahora bien, como hemos hecho el supuesto mas simple de operacion del mercado, el de plena competencia, en el que hay un gran num ero de productores de tamano similar y que producen en las mismas condiciones, todos deben enfrentar un mismo nivel de precio que cubra la m agnitud de capital y de la ganancia media (lo que se denomina Precio de Produccion). Esta Curva de Precio de Produccion seria com pletam ente horizontal: para aumentar la oferta se requiere que acuda un nuevo capitalista que tiene el mismo precio de produccion de referencia. Implica que no hay ningun obstaculo para que el nuevo capitalista que acuda tenga acceso al mismo procedimiento productivo que sus com petidores (lo que Ricardo 288 - 1 9 9 0 - d en o m in a la "produccion infinita", en la que no hay obstaculos para la am p liacion y la reproduccion). O bservese qne la curva es similar a lo que en el analisis neoclasico es una curva de oferta de largo plazo cuando hay competencia perfecta, que tam bien es una linea horizontal. Y no porque responda a un caso tecnico m uy restrictiv e de rendimientos constantes de escala, sino mas bien a causa del su pu esto de libre entrada de capitales que producen en las mism as con d icion es que los antiguos productores. En la figura 7.4 se ilustra el m ecanism o de ajuste en el mediano plazo, que hace que los precios de m ercado converjan hacia el Precio de Produccion. En la parte izquierda se m uestra el caso en que el Precio de Circulacion supera al Precio de Produccion: otros capitales que estaban en otras ramas acuden buscando la ganancia extraordinaria que existe alii momentaneamente, pero al hacer eso au m entan la cantidad producida y hacen que el precio de mercado se acerqu e al Precio de Produccion. En la parte derecha se muestra el caso contrario: cl Precio de Circulacion es inferior al Precio de Produccion, lo que im plica que no se esta percibiendo la ganancia media: algunos capitalistas em ig raran hacia otras ramas, restringiran la produccion y elevaran el precio em pujandolo hacia el nivel de Precio de Produccion. Figura 7.4. Formacion del Precio de Produccion de un bien normal. q' q 1 1 En esta trad icion, tanto Ricardo (1990) como Marx estiman que lo pertinente para el analisis estructural son los Precios de Produccion, que operan com o ccn tros de gravedad de los precios de mercado. Por lo tanto, no es exacto afirm ar que no tienen en cuenta los fenomenos de la demanda: si los tom an en consideracion, pero reflexionan con la idea de que los ajustes que hem os descrito han tenido lugar. En ese sentido, la forma­ cion del Precio de Produccion podria ilustrarse como la combination de 289 precio y cantidad que satisfaga sim ultaneam ente la C urva de Precio de Circulacion (que, como hemos dicho, se acerca a la nocion de Curva de Demanda Agregada) y la Curva de Precio de Produccion, es decir, en terminosgraficos,dondeellasse interceptan (parte izquierda de la figura 7.5). Observese en la parte derecha de la misma figura que cuando "la deman­ da crece", por ejemplo, aumenta el tarnano de la poblacion consumidora o aumenta su poder de compra, lo cual debe representarse com o un desplazamiento a la derecha de la Curva de Precio de C irculacion: despues de los ajustes, el precio resultante no varia, porque la cantidad producida se amplia con la afluencia de nuevos capitales que producen en las mismas condiciones que los anteriores. La cantidad producida pasa de q a q' al mismo Precio de Produccion. Esto explica una afirm acion que a veces parece sorprendente, sobre todo en Ricardo (1990): la idea de que el precio natural solo varia si se alteran condiciones de la produccion, es decir, la magnitud de los costos (el volum en del capital requerido para la produccion) o la tasa de ganancia. Pero esta idea no obedece a pensar que en la formacion del precio solo intervienen factores de oferta, sino que los elementos de la demanda han sido procesados por el mecanismo de ajuste del flujo de capitales. Figura 7.5. Formacion del Precio de Produccion de un bien normal con expansion de la demanda. PC 9 PC 9 9' En la figura 7.6 examinamos el impacto de un im puesto a los bienes. Representaremos el efecto inicial del impuesto de una m anera ligeramente diferente de la tradicional, equivalente en m uchos aspectos, pero que nos permite examinar otros asuntos. En lugar de representar la presencia del 290 im puesto co m o un desplazam iento en la Curva de Precio de Produccion (que seria sim ilar a lo que hace el analisis neoclasico, al desplazar la Curva de O ferta), lo h acem os m ediante la inclusion de un derivado de la Curva de Precio de C ircu lacion, que llamaremos Curva de Precio de Circulacion para el P rod u cto r (PC P -PC P). Si la linea de Precio de Circulacion (PC-PC) representa las com binaciones de cantidades y de precios que el conjunto de d em an d an tes esta dispuesto a pagar, la linea de Precio de Circulacion para el P rod u cto r m uestra el precio que en cada una de estas combinacio­ nes recibe efectivam ente el productor, y que equivale al precio que paga el com prador, m enos el impuesto. La cantidad que finalmente se expresa en el largo plazo es, entonces, la correspondiente al punto de convergencia de esta linea de Precio de Circulacion para el Productor y la linea de Precio de Produccion. La m agnitud transada es menor, porque al precio incrementado que pagan los com pradores, estos estan dispuestos a comprar una me­ nor cantidad . En el largo plazo, lo que ocurre es una migracion de algunos productores a otras ramas. El precio se eleva en una magnitud equivalente a la totalidad del im puesto, y los productores que permanecen reciben, al igual que antes, su precio de produccion. Figura 7.6. Impacto de largo plazo de un impuesto a los bienes normales en condiciones de plena competencia. PCP Sin Impuesto PC Con Impuesto Este resultado, que puede parecer sorprendente, es el efecto de largo pla­ zo (que puede ser compatible con situaciones de corto plazo del tipo que se describe con el esquema analitico tradicional) y supone, desde luego, la condicion competitiva de libre flujo de capitales. Como se ha dicho, los productores de esta rama no parecen verse afectados, porque siguen obteniendo su precio de produccion, es decir, su remuneration normal. Si 291 reciben su efecto, de dos maneras, a saber: la prim era, porque se reducen las oportunidades de inversion en la rama en cuestion. Algunos productores, los que producian la cantidad entre q y q', deben em igrar a otras ramas. La segunda, de forma indirecta. Los efectos que hem os visto son parciales, pero a nivel de toda la economfa el im puesto debe tener incidencias globales para los capitalistas, en su conjunto: el desplazamiento de capitales hacia otras ramas puede aum entar la com petencia y reducir la tasa de ganancia general, y la elevacion del precio del bien, dependiendo de sus caracteristicas, puede desplazar en alguna m edida la demanda por otros bienes, y eventualmente aumentar el costo de reproduccion de la fuerza de trabajo, incrementando el salario y reduciendo por esta otra via la tasa de ganancia. Pero son efectos globales e indirectos. b. La imposition de un bien agricola y de la renta rural Ahora examinemos la formacion del precio en una rama que requiere tierra y que incluye la presencia de renta, la agricultura. La logica del proceso es la misma que hemos examinado y la unica diferencia es la siguiente: dado que las tierras no tienen la misma fertilidad ni enfrentan los mismos gastos de transporte, cuando se amplia la cantidad producida, los inversionistas no tienen los mismos costos, ni su Precio de Produccion indivi­ dual tiene la misma magnitud. Aquellos que tienen acceso a las mejores tierras tienen Precios de Produccion mas bajos. Lo esperable es que cuan­ do la escala de produccion es pequeha se em pleen las mejores tierras, y a medida que la cantidad producida se expanda, se deba recurrir a tierras menos buenas: si ordenamos los productores agricolas de manera que los que estan mas cerca del origen son los que tienen m ejores tierras, esto desemboca en nuestro dispositivo grafico en que la Curva de Precio de Produccion se vuelve creciente: esto es valido, mirese bien, en terminos agregados y en el largo plazo. El precio y la cantidad producida hacia los que se tiende en largo plazo tambien estarian representados por el punto de interseccion de la Curva de Precio de Circulacion y la de Precio de Produccion. En este caso, para una cantidad q determ inada se requiere un precio p de tal magnitud que le ofrezca el Precio de Produccion indi­ vidual al productor agricola, que utiliza la tierra de la calidad disponible para producir esa cantidad de producto. Ahora bien, observese que a pesar de que los Precios de Produccion son diferentes para los distintos capitalistas que utilizan tierras de caracteris­ ticas diversas, el precio al que se vende el producto es el mismo, porque el bien para el consumidor es homogeneo y el no hace distinciones entre quienes lo produjeron. Esto implica que los productores que tienen me­ jores tierras perciben una cantidad que excede su Precio de Produccion 292 (en la figura 7. 7, la distancia para cada punto entre la lfnea P de precio y la lfnea d e P recio de Produccion). Esta ganancia extraordinaria tiene varias p ecu liarid a d es con respecto a lo que ya vimos. En primer lugar, la com p etencia no la elim ina y, por lo tanto, es permanente. Y en segundo lugar, su existen cia no depende de la action del inversionista, sino que ella resp on d e enteram ente a las caracterfsticas particulares del terreno; de esta fo rm a, el agente que controla jurfdicamente el suelo, el propietario territorial p u ed e, por medio de la competencia entre los productores, exigir co m o renta esta ganancia extraordinaria. En otras palabras, esta ganancia extraord in aria se convierte en renta y pasa del inversionista al terra teniente. La figura 7.7 ilu stra este hecho. La parte izquierda muestra el caso en que solo exista renta diferencial. La Curva de Precio de Produccion intercepta la C u rva de Precio de Circulacion para la cantidad q, de tal manera que arroja el precio p. Para todos los productores que estan a la izquierda de qr es decir, que tienen tierras mejores que la tierra marginal, la diferencia entre el precio y el Precio de Produccion individual es la ganancia ex­ traordinaria que se convierte en renta. Si traslad am o s esta diferencia a la parte inferior de la figura, en la que de m anera co ncom itante al orden de los inversionistas, ordenamos las tie­ rras de acu erd o con su calidad, tenemos una visualization de las rentas. O bservese que aparece la presentation acostumbrada de una estructura de rentas, que va descendiendo a medida que la calidad de las tierras, en term in os de localization y fertilidad, disminuye. La tierra marginal tendrfa u na renta nula. En la parte derecha se ilustra el caso de una situa­ tio n en la que existe renta absoluta. A partir de q hay una discontinuidad en la disp onibilidad de tierras. Aunque el precio suba, no existe una tie­ rra de una calidad inmediatamente consecutiva para ampliarla produc­ cion. El precio sube, pero la cantidad producida no puede aumentar. La C urva de Precio de Produccion tendria un tramo inelastico al precio, lo que en term inos graficos serfa una lfnea vertical. Si la Curva de Precio de C ircu lacion corta esta curva en ese tramo, la tierra marginal tendrfa una renta positiva. C om o se ve en la parte inferior, llegainos a la presentation co n v en tio n al de una estructura de rentas con Renta Absoluta: la tierra m arginal tiene una renta positiva (a la que se puede llamar, precisamente, Renta A bsoluta) y a partir de allf se escalonan las rentas diferenciales. A nalicem os entonces un impuesto que se aplique a los bienes agricolas, en una situ a tio n de plena competencia e inicialmente en la que existe solam ente renta diferencial. En la parte derecha de la figura 7.8 recordamos la fo rm atio n de los precios y de las rentas en esa situation que acabamos de presentar. En la parte derecha representamos la introduction del im293 Figura 7.7. Formacion de precios y rentas en la agricultura. puesto (que se aplica a los bienes agricolas, no a la tierra) de la misma manera en que lo hemos hecho con los bienes norm ales, ariadiendo una lfnea de Precio de Circulacion para el Productor, que es un desfase hacia abajo, equivalente al monto del impuesto, de la lfnea original de Precio de Circulacion. Un impuesto sobre los bienes agricolas im plica, com o en el caso anterior de los bienes generales, una reduccion en la cantidad dem andada de bie­ nes. La nueva cantidad transada se restringira de q a q', donde la lfnea de Precio de Produccion corta la de Precio de C irculacion para el Productor: habra algunos capitales, los que estan en las tierras m enos favorecidas, que tendran que salir del mercado porque con el im puesto no encontraran demandantes que paguen un precio que les perm ita a estos productores obtener su ganancia normal. Notese, sin em bargo, que esta reduccion en la cantidad transada es menor que en el caso de los bienes normales en que la oferta era horizontal (completamente elastica). El precio para el consumidor tambien se eleva (de P a PD). Pero, de nuevo, este aumento es menor que si se tratara de una rama norm al, que no debe pagar rentas. El precio para el productor se reduce y, notese bien, tam bien las rentas del propietario territorial. Ellas seran, en presencia del im puesto, equivalentes a la diferencia entre el precio de produccion individual de cada 294 F i g u r a 7.8. Impacto de largo plazo de un impuesto a los bienes agricolas en presencia de renta diferencial. R enta S in Im puesto Con Impuesto productor, y el precio de produccion individual del nuevo productor m arginal (el que opera en q'), que es menor que el precio de produccion individual del productor marginal previo (el que operaba en q). En la parte inferior de la figura se ilustra, entonces, como un efecto de un im puesto sobre el precio de los bienes agricolas repercute en una reduccion de las rentas. La linea que las describe pasa de r a r' (observese que en este caso la cantidad de tierra en el mercado, es decir, la tierra que tiene una renta positiva, si puede disminuir). La magnitud es precisamente la diferencia entre el precio previo del bien P y el nuevo Precio para el O ferente PO. Se podria decir, entonces, que parte del impuesto lo paga el consum idor de bienes agricolas, y parte, el terrateniente. Exam inem os un caso en que un impuesto sobre los bienes agricolas tiene un efecto ligeram ente diferente del que acabamos de ver. Se trata de la situacion en la cual existe Renta Absoluta y la magnitud del impuesto no excede el m onto de dicha renta. Recordemos en la parte inicial de la figura 7.9 lo que implica la existencia de Renta Absoluta. A partir de un determ inado punto (q) no se puede ampliar la produccion, porque hay una escasez absoluta de tierras. A partir de ese punto, la cantidad de bie­ nes ofrecidos de largo plazo se vuelve completamente inelastica (la linea 295 que la describe se torna vertical). El precio y la cantidad de transaccion se determinan en la interseccion de esta linea de Precio de Produccion y la de Precio de Circulacion. Aparece entonces una renta positiva aun para la tierra marginal. Si la magnitud del im puesto aplicado no excede esta Renta Absoluta, la linea de Precio de Circulacion para el Productor (PCPPCP) corta la de Precio de Produccion en la porcion inelastica. Como puede verse, en este caso la cantidad producida no se altera, perm anece en q. Tampoco el precio que paga el comprador varia. El precio para el oferente se reduce en una magnitud equivalente a la totalidad del impuesto. Puede verse, ademas, que la renta de todos los terrenos se contrae en la misma magnitud del impuesto. Se ve entonces que en estas circunstancias un im­ puesto a los bienes agricolas (no a la renta) repercute enteram ente sobre la renta, y conserva los rasgos de neutralidad que usualm ente solo se les atribuye a los gravamenes directos a la tierra. Sin duda, es un argumento para tener en cuenta en la discusion de los im puestos a la propiedad en el medio urbano: si existen rentas absolutas, que es lo frecuente, y el im­ puesto guarda cierta magnitud, sus efectos sobre el m ercado son menos diferentes que la imposicion directa a las rentas (Becker, 1970). Figura 7.9. Impacto de largo plazo de un impuesto a los bienes agricolas en presencia de renta absoluta. Sin Impuesto 296 Con Im puesto Exam inem os el efecto de un impuesto que se aplique no sobre el precio del bien agricola, sino sobre las rentas pagadas al terrateniente, y utilicem os para ello el m ism o dispositivo analitico que hemos venido usando. En la figura 7.10 se muestra que el impuesto, como no se aplica al producto, no afecta ni la linea de Precio de Circulation, ni la de Precio de Produccion. La renta que se genera sigue siendo la diferencia de magnitud entre la linea de Precio de Produccion (PP-PP) y la linea de precio (P). Para exam in ar el efecto del impuesto, lo que se ha introducido es lo que hem os denom inad o Renta para el Propietario (RP), que es precisamente lo que recibe el dueiio de los terrenos de esa renta. Si no existe impuesto, es la totalidad de la renta. Pero si existe un impuesto sobre la renta, el pro­ pietario recibe solam ente una fraction de ella, lo que queda despues de deducir el gravam en. Si el impuesto se aplica de manera proporcional a la m agnitud de la renta generada, esta linea tendria las caracteristicas que m uestra la figura 7.10, tanto para la situation en que solamente existen rentas diferenciales, como en aquella en que tambien hay renta absoluta. C om o se ve, en este caso las condiciones de neutralidad se mantienen: ni el precio ni la cantidad de los bienes varian, y la totalidad del impuesto a la renta del su elo lo paga el propietario de el. Figura 7.10. Impacto de largo plazo de un impuesto sobre la renta rural en presencia de rentas diferenciales y absolutas. S in Renta D iferencial Con Renta Absoluta 297 Tal vez valga la pena senalar una diferencia de efecto sobre las rentas cuando el gravamen se aplica al precio de los bienes, o directamente a estas. En este ultimo caso, si la tasa es una proporcion fija de las rentas que soportan las diferentes tierras, por definicion el im puesto obliga a los terratenientes a renunciar a una m ism a proporcion de sus rentas. No siempre sucede asf con un im puesto hom ogeneo sobre todos los bienes agricolas: en el caso ilustrado en nuestro ejem plo, que seria compatible con rentas diferenciales por localizacion (costos de transporte diferenciales), las diversas tierras ven reducir sus rentas en una misma magnitud en terminos absolutos: las rentas mas altas pagan lo m ism o que las rentas mas bajas (algunas tierras ven desaparecer com pletam ente sus rentas). Cuando se trata de rentas diferenciales ligadas a la diferencia en fertilidad o rentas absolutas, este efecto es m enos m arcado; pero de todas formas, en terminos relativos, un impuesto a los bienes tiende a afectar con mas severidad proporcionalmente a las tierras con rentas bajas, en comparacion con un impuesto directo a las rentas. Esta consideracion es un buen argumento para justificar, en el contexto urbano, tasas progresivas con respecto al precio del inmueble en el caso de im puesto sobre las edificaciones. c. La im position de los bienes in m o b ilia rio s y d e los precios del suelo urbano Examinemos ahora alternatives sim ilares de accion im positiva, pero esta vez para tierras urbanas. Para ello debem os hacer, de nuevo, algunas modificaciones para hacer compatibles los criterios teoricos que se han enunciado con los instrumentos de analisis que venim os utilizando. En el caso agricola, la renta de un lote esta determ inada por la diferencia entre un precio de mercado, que es general y hom ogeneo para el producto de todos los terrenos, por una parte, y por la otra, un precio de produc­ cion individual que es mas bajo, pero que tiene una magnitud diferente en cada terreno. En la mayoria de las rentas urbanas (con excepcion de las rentas primarias diferenciales, que siguen la pauta de las rentas rurales), la situacion puede describirse de esta otra m anera: la renta esta determi­ nada por la diferencia entre un precio de produccion que es homogeneo entre los diferentes productores, por un lado, y por el otro, un precio de mercado del bien que es diferente en cada lugar. En la figura 7.11 se ilustra esta diferencia com paran d o una situacion con Renta Diferencial tipo 1, para el caso rural, y con otra de Renta Diferencial de Vivienda, para el caso urbano. En el prim er caso, la renta resulta de la diferencia de un precio (P) uniform e para los bienes agrico­ las, y un Precio de Produccion individual (PP), que es diferente en cada lote (y que depende de la fertilidad de cada uno y de los diversos costos 298 de tran sp orte asociados a su localizacion). En el caso de la renta de vivienda, ella resulta de la diferencia entre un Precio de Produccion igual en los d iferen tes lugares de la ciudad (producir una vivienda compara­ ble tiene costos sim ilares en distintos lugares de la ciudad) y un precio de m ercado diferente en cada sitio, y que esta asociado a los costos de los d esp lazam ien to s de los consumidores a los inmuebles complementarios a la vivienda. Figura 7.11. Precio de mercado y precio de produccion en rentas rurales y urbanas. Renta Rural Renta Diferencial Tipo 1 Renta Urbana Renta Diferencial de vivienda El Precio de Circulacion en cada caso esta representado por la linea (PC -PC). No se debe confundir esto en el caso urbano con la linea P: esta representa lo que se esta dispuesto a pagar por el espacio construido en los diversos lugares fisicos en un punto de la demanda. Recuerdese que representa situaciones de indiferencia para el demandante: lo que deja de pagar en renta el usuario mas alejado lo debe compensar en mayores costos de transporte. La linea de Precio de Circulacion relaciona cantidades de viviendas eventualmente transadas por el conjunto de la poblacion a diferentes precios. En el caso urbano, la linea PC-PC debe interpretarse com o el precio por el espacio construido en la localizacion marginal a 299 cada nivel de precio. La cantidad efectivam ente transada se determina entonces por el cruce entre la linea de Precio de Produccion (horizon­ tal en el caso de la ciudad, porque los costos de producir las viviendas son uniformes) y esta linea de Precio de Circulacion. En este punto, y de acuerdo con los costos diferenciales de transporte, se fija la linea P, que describe el conjunto de precios correspondiente a este punto de la demanda en los distintos lotes particulares. Figura 7.12. Formacion de la renta diferencial de vivienda a partir de condiciones de oferta y demanda en la produccion de viviendas. A B C En la figura 7.12 se muestra esta evolucion en el tiempo. En la primera situacion, A, la cantidad producida es q, correspondiente a una situacion inicial de Precio de Circulacion PC-PC. Las rentas, que en este caso son solamente diferenciales, estarian descritas por la linea r, que corresponde a la diferencia entre P y PC-PC. La situacion B m uestra que la demanda ha crecido y la linea de Precio de Circulacion se desplaza a PC'-PC'. La renta correspondiente, que sigue siendo diferencial, pasa a ser r'. En la tercera situacion, C, la demanda crece aun mas, descrita ahora por la linea PC"-PC". Pero la ampliacion de la produccion tropieza con una limitacion de tierras adicionales: la produccion de viviendas no se puede expandir mas alia del punto q". En este caso, la linea que describe las rentas sera r" que, como vemos, tiene un com ponente de Renta Absoluta y otro de Renta Diferencial. 300 Con esta form ulation se pueden entonces replicar para el caso urbano los analisis de incidencia de los gravamenes que habfamos realizado para el caso rural. En la figura 7.13 puede verse que un impuesto a los bienes inm obiliarios en presencia de una renta secundaria diferencial (en este caso de vivienda) implica una elevation del precio que pagan los consum idores (de la linea de precios P se pasa a la P') y la cantidad de viviendas producidas se reduce (de q a (]'). No existe, por lo tanto, neutralidad del impuesto. La linea de precio para el oferente se desplaza en sentido contrario de P a PO. Si la totalidad del impuesto es la diferencia entre las lineas PO y P', se podria decir que el gravamen lo comparten los consum idores de inmuebles (de P a P ’) y los oferentes (PO a P). Esta ul­ tima portion en el largo plazo se traspasa a las rentas, que se ven de esta m anera reducidas de r a r'. Figura 7.13. Impacto de largo plazo de un impuesto a los edificios en presencia de una renta diferencial secundaria. Sin Impuesto Con Impuesto El caso de un gravamen a los bienes inmobiliarios en presencia de renta absoluta urbana se ilustra en la figura 7.14. Si la magnitud del gravamen es inferior a esta renta, la Curva de Precio de Circulation al Productor (PCP-PCP) cruza la Curva de Precio de Production en su portion inelastica. Ni la cantidad ofrecida (q ) cambia, ni el precio que pagan los corn301 pradores de viviendas. El precio que perciben los oferentes, en cambio, se reduce en un monto equivalente a la totalidad del im puesto (pasa de la lfnea P a la lrnea PO). Los oferentes pagan todo el im puesto, y esto repercute en las rentas, que se reducen de r a r'. F ig u ra 7.14. Impacto de largo plazo de un impuesto a los edificios en presencia de Renta Absoluta Urbana. S in Im p u e sto C o n Im p u e s to En la figura 7.15 se ilustra el efecto de un im puesto aplicado directamente a las rentas en el caso urbano. A pesar de las diferencias senaladas en la formacion de las rentas urbanas con respecto a las rurales, todas las conclusiones a las que se llego sobre estas ultim as pueden aplicarse a las rentas en la ciudad. Si el impuesto se aplica de m anera proporcional a la renta, entendida como la diferencia entre la lfnea P y la linea de oferta (O-O) (que es el precio de produccion de los productores capitalistas en ausencia de renta), ni el precio para el com prador de vivienda ni la cantidad de viviendas producidas se veran afectados por el gravam en, tanto para la situacion de rentas diferenciales, o cuando tam bien existan rentas absolutas. En los dos casos hay neutralidad, por lo tanto. La totalidad del impuesto sera absorbido entonces por el propietario y las rentas se reducen de r a r'. 302 F i g u r a 7 .1 5 . Im pacto de largo plazo de un impuesto sobre la renta urbana en presencia de rentas secundarias diferenciales y absolutas. C o n R e n t a D if e r e n c ia l d. C o n R enta A bsoluta El impacto de un impuesto capitalizado sobre cl prccio del sticlo Otra precision que debe hacerse al planteamiento de George (1963) sobre los im puestos a la tierra, tiene que ver con su aseveracion de que ellos im p lican una contraction de la misrna magnitud en la renta y, por lo tanto, en el precio del suelo. Esta parece ser una reflexion muy solida que, adem as, se confirm a empiricamente una y otra vez. Lo que no se advierte con frecuencia es que este efecto no es identico si el impuesto se cobra de m anera periodica, como una deduction de la renta que se percibe continu am ente en el tiem po o si se cobra de manera capitalizada, es decir, si se cobra de una sola vez, capitalizando la portion de renta que el Estado retiene en form a de impuesto. En la primera drcunstancia, que es a la que G eorge se refiere, y tal como el lo preve, el precio del suelo se reduce de m anera perm anente en una magnitud equivalente a la capitalization del im puesto periodico. M irem oslo con un ejemplo para el caso rural, que es el mas evidente. Supongam os que existe un terreno por el cual su propietario percibe una 303 renta de 20 unidades de valor en cada perfodo, cuando la tasa de ganancia es de 0,2. En esas circunstancias, el precio que resulta a partir de la capitalization de esa renta es de 100 : PS = r/g = 20 / 0,2 = 100 Si se impone un impuesto periodico de 8 unidades, que es el 40% de la renta, el precio del suelo se reduce en la misma proporcion, es decir, el precio final sera 60. En efecto, el comprador de la tierra sabe que por su propiedad podra percibir una renta de 20 unidades, pero com o debe pagarle al Estado 8 unidades, la cantidad neta que recibe son 12 unidades. El capital que le rinde esta cantidad en term inos de ganancia normal seria de 60 unidades, y eso sera lo que le ofrece al propietario. Si llamamos PS' al precio del suelo despues de im puesto y a al im puesto periodico, tendremos: P S ' = r - a/g' = (20 - 8)/0,2 = 12/0,2 = 60 Dado que, como hemos discutido, el precio del suelo es basicam ente la capitalization de la renta periodica, se puede pensar que si el impuesto se cobra de forma capitalizada y no continua, el efecto sobre el precio seria el mismo. En nuestro ejemplo, podriamos pensar que es completamente equivalente cobrar cada ano un gravamen de 8 unidades, o cobrar por una sola vez una contribution que fuera la cap italizatio n de esa suma periodica, es decir, 40 unidades. Si A es el im puesto capitalizado: A = a/g' = 8/0,2 = 40 Si esto es equivalente, podria pensarse entonces que el efecto sobre el precio es tambien igual. Es decir, que si se cobra una contribution por una sola vez que represente el 40% del precio del suelo, este se reducira en esa proporcion. Pues bien, existe una diferencia: si el im puesto se co­ bra de manera periodica, la contraccion en el precio es perenne, mientras que si se cobra de manera capitalizada, esta reduccion solam ente se presenta durante la transaccion en la que se debe desem bolsar el impuesto. En efecto, un comprador del terreno del ejem plo sabe que si adquiere la propiedad, tendra derecho a obtener de m anera periodica una renta de 20 unidades. Esto haria que estuviera dispuesto a pagar 100 unidades por ella. Pero sabe tambien que le cobraran 40 de im puesto: solam ente estara dispuesto a abonarle al propietario la diferencia, es decir, solo pagara las 60 unidades de las que hemos hablado. Pero de alii en adelante, el ya po­ dra percibir las 20 unidades de renta, porque el im puesto ya se ha pagado (no se vuelve a cobrar). En ese caso, para las transacciones subsiguientes, el precio con el que se transa el suelo entre p a r tic u la r s volvera a recuperar su magnitud original de 100 . 304 En otras palabras: la reduccion del precio del suelo que induce un impuesto en su forma periodica es permanente, mientras que este efecto, cuando el im puesto es capitalizado, se da de manera puntual, para la transaccion ligada al pago unico del impuesto. Esta distincion es muy im portante, particularmente en el caso urbano, en el que algunos gravamenes son, precisamente, puntuales y por una sola vez. e. Conclusiones solve In imposition sobre la tierra urbana De aqui se puede extraer una serie de conclusiones: La prim era es la de que cualquier gravamen sobre la propiedad inmobiliaria que se aplique directamente a la renta (y no al precio de los bienes que se producen en la tierra, los bienes agricolas o el espacio construido) tiene la caracten'stica de la neutralidad, en el sentido de que ni el precio que pagan los consumidores de los bienes se altera, ni tampoco la cantidad producida o transada de ellos. La segunda indica que en este caso la totalidad del gravamen recae sobre la propiedad territorial, es decir, segun la expresion corriente, el impues­ to "lo paga el terra teniente". La tercera es que un gravamen sobre la renta tiene como efecto contraer la m agnitud del precio del suelo que se expresa en el mercado. El precio que aparece en las transacciones entre particulares corresponde a la capitalizacion de la parte no gravada de la renta. En esto hay que ser cuidadoso en un aspecto que se presta a equivocos: la contraccion del precio del suelo no implica que para el consumidor de bienes producidos en la tierra se reduzca la renta que paga. Hemos visto que el precio del bien (que incluye la totalidad de la renta) no se altera para £1 con el gravamen. El consum idor sigue pagando la totalidad de la renta que pagaba antes del im puesto, solamente que con el tributo una parte de la renta no va a parar al terrateniente individual, sino al Estado. El Estado reemplaza total o parcialm ente al terrateniente en la perception de la renta. Esta contraccion es permanente cuando el gravamen se cobra periodicamente, pero es puntual cuando se cobra de manera capitalizada. La cuarta conclusion es que a pesar de que, como se acaba de decir, cuan­ do un gravam en se aplica directamente sobre la renta adquiere las caractensticas de neutralidad de las que hemos hablado, esto no quiere decir que cuando se aplica al precio del bien, en este caso cuando se refiere al precio total del inmueble, ellas se pierdan en todas las circunstancias. H em os visto que cuando existen Rentas Absolutas y el monto del gra­ vamen no excede la magnitud de ellas, el impuesto conserva el rasgo de neutralidad que exhiben los gravamenes directos a la renta. En el caso 305 del impuesto predial, esto es importante porque pone en suspenso una recomendacion que, como hemos dicho, se hace con m ucha frecuencia y es la de reformar los sistemas impositivos para que este im puesto sobre la propiedad tenga como referencia el precio del suelo y no el precio del inmueble. Las implicaciones de esta recom endacion son grandes, porque la practica mas generalizada consiste precisam ente en tom ar como base impositiva el precio del inmueble, por razones de tipo practico (tiende a ser mas facil de calcular). El cambio de referencia es algo costoso, que exige una estrategia de transition igualm ente onerosa y con dificultades tecnicas, y eventualmente puede generar algunas inequidades e incentivar practicas indeseables. Pero segun el analisis convencional, vale la pena incurrir en estos inconvenientes porque el cam bio de referencia es la unica posibilidad de tener los rasgos de neutralidad tan convenientes. El analisis que acabamos de presentar m uestra que en el caso de existencia de Renta Absoluta Urbana, que debe ser la gran m ayoria de las situaciones, si el gravamen aplicado a los precios de los inm uebles no supera esta renta, se puede conservar la neutralidad. No valdria la pena entonces realizar estas reformas tan dificiles y costosas. B. La reglamentacion urbana Una de las funciones mas importantes del Estado en las ciudades contemporaneas es la reglamentacion y planificacion urbanas. Esto surge de una constatacion evidente, pero que tal vez hoy no sobre recordar: la operation espontanea del mercado genera m uchos efectos indeseables: hiperdensificacion, obsolescencia economica prem atura del parque inmobiliario, segregation socioespacial, congestion, proliferation de terrenos ociosos o subutilizados con fines especulativos, etcetera. El Estado asume entonces una funcion regulatoria que tiene com o objetivo buscar resultados de coherencia, equidad y eficiencia, entre otros, que el merca­ do inmobiliario por si mismo no es capaz de garantizar. Desde luego, el sentido de estas acciones es intervenir el funcionam iento del mercado del suelo. Ahora bien, al hacerlo afecta los precios de los terrenos. En esta section estudiaremos, en principio, las acciones regulatorias estatales sobre dos aspectos que son tradicionalm ente reconocidos como factores cruciales en la formation y en los cam bios de m agnitud de los precios del suelo urbano, a saber: la reglam entacion de usos y la regla­ mentacion de densidades del espacio urbano. 1. L a r e g la m e n t a c io n d e u s o s d e l s u e l o u r b a n o Una de las caracteristicas mas sobresalientes del espacio urbano es su heterogeneidad. Las diferentes secciones del espacio construido se dedi­ 306 can a d istin ta s actividades, y su diversidad y entrelazamiento hacen de la ciu d ad el v alor de uso complejo que es y que potencia la interaction so cia l. C o n tra lo que eventualmente puede pensarse, esta diversidad y las p a u ta s y regularidad es espaciales que adquiere no son el resultado, en p rin cip io , de la regulation estatal. Como hemos expuesto, ellas son g e n e ra d a s p o r convenciones colectivas del conjunto de los habitantes d e u na ciu d a d , que hacen que los inmuebles situados en determinado lu g a r sean u sad o s para ciertas actividades y los que tienen otra locali­ z a tio n sean u sad os para otras funciones. El hecho de que estas pautas se a n co m p a rtid a s es un requisito para que la ciudad pueda ser utilizada c o le ctiv a m e n te . T am p o co p u ed e afirm arse simplemente que la estructura de usos del suelo sea el p ro d u cto o el reflejo del mercado de tierras urbanas. En terminos e stricta m e n te analiticos, la dimension convencional de la ciudad a la que h e m o s a lu d id o , precede conceptualmente a la existencia misma de los p re cio s del su elo y en cierta manera los determina. Pero en las ciudades co n u na eco n o m ia m ercantil, los precios del suelo desempehan un papel im p o rta n te co m o m ecanism o de modulation de estas convenciones, y en ese se n tid o , su logica realimenta el proceso de adscripcion convencional d e u so s a los d iferen tes terrenos de la ciudad. R e co rd e m o s d e que manera planteamos la operation de este mecanismo: la lo g ica co n v en cio n a l de usos del suelo determina que cada uso arroja en cad a u n o d e los lotes una renta ligada a su ejercicio, que tiene determinad as m a g n itu d e s y configuraciones espaciales. Pero en cada terreno, que p o te n c ia lm e n te podria dedicarse a cualquier actividad, la que se impone es la q u e a rro je una renta mayor. Este ya es un mecanismo propiamente m e rca n til. El p ropietario de cada lote intentara obtener la renta maxima. Ilu stre m o s esto con la figura 7.16, en la que representamos nuestra consa b id a ciu d ad m u y sim ple que tiene dos usos del suelo, el comercial y el d e v iv ie n d a , y una estructura monocentrica. Para la actividad comercial, el c e n tro es el lu g ar preferido por los habitantes para hacer sus compras y tra n sa ccio n e s, y esta preferencia va disminuyendo a medida que la distan cia al ce n tro aum enta. En la figura esto se traduce en que la renta de co m e rc io (c-c) va dism inuyendo a medida que nos alejamos del centro: la v elo cid a d d e ro ta tio n del capital comercial se reduce conforme aumen­ ta la d ista n cia al nodo comercial, lo que hace disminuir gradualmente la g a n a n cia extrao rd in aria que se convierte en renta. Por otro lado, tambien la a ctiv id a d re sid e n tia l genera iina renta de vivienda (z’-v) que va meng u a n d o co n la distancia: quienes usan las viviendas, a medida que se a le ja n d el ce n tro , deben incurrir en costos de transporte mas elevados. E sto los im p u Isaria a preferir los lugares mas centrales. La competencia e n tre e llo s les p erm ite a los propietarios territoriales exigir como renta 307 todos los costos de transporte que el usuario residencial m ejor situado se ahorra en virtud de esta localizacion. Ahora bien, au n q u e en este caso las dos rentas tienen una forma similar, la diferencia esta en sus parametros: las rentas comerciales son muy elevadas en las p roxim id ad es del centro, pero disminuyen rapidamente a medida que se aleja de el, porque la cantidad de compradores se reduce con esta pauta. La renta de vivienda tiene su punto maximo en el centro, pero alii tiene una m agnitud m enor que la comercial. Pero su contraccion a m edida que au m enta la distancia es mas pausada, porque esa caracteristica la tienen los costos de transporte que son pertinentes para esa actividad. Fig u ra 7.16. Efecto de un cambio en la reglamentacion de usos del suelo urbano. Zona Comercial Zona Comercial 308 Z ona R esid en cial Zona R esid encial El resultado, como se ve en la figura 7.16, es que las curvas que describen los dos tipos de rentas muestran un tramo inicial en que la renta com ercial es superior a la renta de vivienda. En el punto Y, sin embargo, donde las dos lineas se cruzan, la renta de vivienda se vuelve mas alta que la com ercial. Ante estos comportamientos convencionales de cada actividad (que puede tener algunos, pero no todos, determinantes tecnicos), el m ecanism o de los precios es el que va a modular el uso final de los terrenos: en las zonas mas proximas al centro, donde las rentas com erciales son las mas elevadas, este sera el uso que se impondra. En las zonas m as alejadas prevalecera la vivienda. El punto Y, donde las dos cu rvas se cortan, sera el limite entre la zona comercial central y la zona residencial periferica. La renta que aparece en el mercado de tierras sera siempre la mas alta. A unque en la zona comercial existe una renta de vivienda que podemos llam ar virtual (la que arrojaria la tierra si se dedicara al uso habitacional), en la medida en que es menor que la comercial ella no emerge en las transacciones: el propietario tendra como referencia siempre las mas elevadas. Y lo inverso puede afirmarse de la zona residencial. Com o puede verse, este mecanismo que presentamos aqui de manera tan sim plificada, opera por la interaccion de esta estructura de convenciones de usos del suelo y el mercado de las tierras. Pero podemos concebir su funcionam iento sin que el Estado tenga ninguna accion. Miremos como incide la accion regulatoria en esto. El Estado, m ediante sus normas, puede afectar y restringir el mecanismo espontaneo de este dispositivo de precios y usos. De hecho, generalmente ese es su objetivo, porque se estima que el resultado espontaneo no es el m as conveniente en terminos sociales. Ilustremoslo graficamente con la parte inferior de la figura 7.16. Supongamos que por alguna razon de tipo tecnico las autoridades consideran que, a pesar de que espontaneamente el area com ercial se extenderia desde el centro hasta el punto Y, es con­ veniente que la zona destinada a esta actividad sea mas restringida: se decide que a partir del punto X se prohibe la actividad comercial. Hay un im pacto en los precios de los terrenos que quedan entre X y Y: aunque alii la renta potencialm ente mas elevada es la comercial, la regulation estatal im pide que ella tome cuerpo. En nuestro caso, la renta que emerge es la correspondiente al otro uso posible, el de vivienda. Los precios de estos terrenos dism inuyen como consecuencia de la accion estatal. M irem os lo que ocurre en este caso con los precios de los terrenos mas centrales que estan entre el centro O y X. Si efectivamente se prohibe la actividad com ercial en cualquier otro lugar, es probable que las mercancias que antes se transaban en el drea comercial mas extensa ahora lo ha309 gan en el centro mas restringido1. La velocidad de rotacion del capital de los comerciantes que operan en esa zona m as confinada debera aumentar y, por lo tanto, sus ganancias extraordinarias de prim era instancia: lo esperable es que como lo decisivo para ello es la localizacion del terreno en el area autorizada para el com ercio, esto se traduzca en un crecimiento de las rentas comerciales de estos terrenos (que pasan alii de c-c a c-c'). Finalmente, digamos que para los terrenos que estan a la derecha del punto Y la regulation estatal no los afecta. A ntes y despues de la medida la renta que aparece en ellos es la de vivienda, que no recibe ninguna incidencia. La reglamentacion urbana sobre los usos del su elo tiene este tipo de influjo sobre los precios de la tierra de m anera perm anente, pero con frecuencia ellos no son muy explicitos. Ellos se hacen evidentes cuando hay alguna mutation en la reglam entacion urbana. Supongam os que la secuencia temporal sea la contraria a la que hem os expuesto, es decir, en la figura se pasa de B a A: la autoridad decide elim in ar el lim ite X para el desarrollo de actividades comerciales. Dicha supresion tendra un impacto inmediato y muy conspicuo en los precios de los terrenos entre X y Y: la renta comercial, mas elevada que la de vivienda, pero que permanecia latente, dada la existencia de la norm a, ahora tom a cuerpo y los precios se elevan. El efecto de la norma se hace nitido y m u chos podran decir que la reglamentacion, al hacer pasar los terrenos de un uso de vivienda a uno comercial, genero el aumento en el precio del suelo. No tan evidente es el efecto en el sentido contrario sobre los terrenos entre O y Y. En nuestro caso, que es m uy especifico, los precios de esos terrenos bajarian, porque las transacciones de m ercancias se repartirfan en un area mas extensa y probablem ente dism inuira la velocidad de ro­ tacion de capital de los comerciantes que operan en el area comercial que antes era restringida. Pero como la reglam entacion no se refiere a ellos explicitamente (la norma permanece inim itable en esas areas), no siempre estos influjos se tienen en cuenta. El caso presentado aqui es muy especi­ fico y se podrian presentar muchas variantes en term inos espaciales (por ejemplo, el surgimiento de areas com erciales perifericas, etcetera). No es este el aspecto que ocupa nuestra atencion en este m om ento. Pero lo que si es pertinente es la consideration de que la reglam entacion tiene o puede tener efectos indirectos en areas que no estan cobijadas por la norma, pero que se ven afectadas porque la reglam entacion incide en un sistema interconectado como es una estructura de usos del suelo. 1 D esd e Iuego, en este esquem a u rban o tan sim p lific a d o . P ero p u ed e d arse el caso de que esta actividad se desplace a otros lu g ares p e rife rico s d is tin to s del q u e exam inam os, y existen innum erables com binaciones, seg u n situ a c io n e s e s p a c ia le s concretas. 310 P recisem os, por otra parte, que una norma tiene efecto en los precios del suelo, en la m edida en que inhiba la operacion del mercado. Si no es asi, es inocua. Su pongase que en nuestro ejemplo se imponga un limite a la zona com ercial, pero que este se defina en un lugar mas alejado del centro que el p u n to Y. En este caso, lo que se manifiesta es la operacion espontanea del m ercado de tierras: la norma no tendra ningun efecto, y las v ariaciones en ellas (por ejemplo, la eliminacion del limite) no tendran ningu na incidencia. Esta ultim a anotacion es importante porque, como se ha senalado, en term inos pragm aticos a menudo se establece una relacion de causa y efecto entre la introduccion o variacion de una norma y cambios en los precios del su elo, que en ocasiones puede llevar a equivocos. Supongamos que la variacion de la norm a no sea exactamente eliminar el limite del area com ercial, sino am pliarlo. Si originalmente se traslada el limite de X a Y, el efecto previsible es, como hemos visto, que los precios de esos terrenos aum enten. Podria pensarse que este incremento se da porque el uso p erm itido antes era solo de vivienda y ahora es de comercio. Ahora su pongam os que el limite se amplia a un punto aun mas alejado. Como hem os visto, va a haber unos terrenos, los que estan mas distantes de Y, a los cuales, aunque se les permita normativamente desarrollar actividades com erciales, el m ercado no se lo posibilitara. Aunque les cambie la norma a esos terrenos, su precio no crece. En otras palabras: no es suficiente que las norm as autoricen una actividad en un lugar para que ella aparezca. Para que eso ocurra es necesario que la estructura del mercado lo haga posible. 2. La re g la m e n ta cio n de las densidades constructivas en la ciudad O tro fenom eno niuy visible en la ciudad, y que ya hemos registrado, es que el espacio urbano esta construido con intensidades muy diferentes. C om o hem os visto, y aunque una mirada inicial sugiera otra cosa, esto no es producto de la reglamentacion, sino de la interaccion entre los pre­ cios unitarios que adquiere el espacio construido en las diferentes zonas de la ciudad y los costos de producir con tecnicas en altura. El resultado es, sin em bargo, una asociacion entre la altura constructiva y los precios del suelo, que involucra la presencia de lo que hemos denominado Renta Prim aria Diferencial tipo 2. Pues bien, una de las actividades regulatorias mas importantes de la planificacion consiste en modular y, eventualmente, restringir la densidad constructiva. Esta actividad obedece fundamentalmente a razones de orden tecnico, y su modalidad mas clara es el establecimiento directo de m axim os en los indices de construccion, es decir, limites en la can311 tidad de area construida que puede producirse en un terreno de determinada magnitud. Pero tambien existen otras disposiciones que pueden tener otros objetivos, pero que finalmente tienen efectos similares en la densidad: topes en la altura de los inmuebles; exigencias de retrocesos de los edificios con respecto al limite de los lotes, algo que en general aumenta con la altura; limites en el numero de unidades de habitacion, etcetera. Llamaremos Edificabilidad Normativa al maximo autorizado en el Indice de Construccion que resulta de estas regulaciones. Recordemos que habiamos llamado Edificabilidad Economica al maximo en el Indice de Construccion que arroja el mercado, dada una estructura de costos de construccion y de precios de venta del espacio construido. Pues bien, la fijacion de una Edificabilidad Normativa tiene un efecto sobre el precio del suelo y sobre la densidad de construccion cuando ella es menor que la Edificabilidad Economica. En efecto, en esta situacion, la reglamentacion inhibe la cristalizacion del m ecanism o mercantil. La figura 7.17 ilustra esta situacion para un lote particular: aunque espontaneamente el mercado arrojaria una Edificabilidad Economica de determinada magnitud que generarfa un nivel de Precio del Suelo como PS", las regulaciones restringen esta operacion limitando el m axim o de Indice de Construccion a un nivel menor: esta Edificabilidad Normativa arroja un precio del suelo PS', menor que el que emergeria de la operacion del mercado en ausencia de esa norma. Figura 7.17. Efecto de la Edificabilidad Normativa sobre el precio del Edificabilidad Ed ificabilidad N orm ativa Econom ic.) X 312 Y En tenn inos agregados, se puede ilustrar el asunto con la figura 7.18. En una ciudad monocentrica con un solo uso, la vivienda, la Renta Diferencial de Vivienda va descendiendo a medida que aumenta la distancia al centro. Pero vam os a suponer que en el punto Y la relacion entre el precio del suelo y los costos de construccion en altura justifica construir en alta densidad. Entre este punto Yy el centro C, los terrenos no solo soportaran la Renta Diferencial de Vivienda, sino la Renta Primaria Diferencial tipo 2 y se construiran en alta densidad. Si como se ilustra en la parte inferior, im pongo una norma que prohfbe la construccion en altura a partir del punto X, la norma hara que los terrenos entre X y Y, aunque virtualmente el m ercado les generarfa una Renta Diferencial tipo 2, la norma lo inhibe y solo soportaran la Renta Diferencial de Vivienda. Se construiran en baja densidad y el precio del suelo sera mas bajo que si la norma no existiera. Si la secuencia temporal es la contraria, es decir, si partimos de una situacion inicial B en que la norma restringe la edificabilidad a partir del punto X, pues no se permite alii construir en alta densidad, y en algiin m om ento se relaja esta restriccion y se pasa a la situacion A, los precios de los terrenos entre X y Y experimentan un alza subita. Se genera entonces la percepcion de que existe una causalidad entre un fenomeno y otro: el cam bio de norm a, al permitir una edificabilidad mayor, hace subir el pre­ cio del suelo de manera similar a cuando se cambia el regimen de usos. Pero tam bien aqui la relacion no es univoca: se requiere que la nueva densidad autorizada este respaldada por el mercado. En este caso, esto se traduce en que el efecto de crecimiento de precio del suelo se da solamente cuando la nueva Edificabilidad Normativa que se autoriza es igual o m en o r que la Edificabilidad Economica. Si no es asi, la norma no altera el precio. En nuestro ejemplo, en la figura 7.18, si se permite construir en alta densidad mas alia del punto Y, se seguira construyendo en baja den­ sidad y el precio del suelo no cambiara. En la figura 7.17, en la que se presenta el fenom eno en tenninos individuales, la ilustracion es mas clara. Si la situacion inicial de la que se parte es el punto X con una Edificabilidad N orm ativa inferior a la Edificabilidad Economica, y se va aumentando la prim era, el precio del suelo ira subiendo a partir PS". Pero el maxim o en ese precio sera PS', es decir, cuando se alcanza la Edificabilidad Econom ica. Si se autoriza una Edificabilidad Normativa aun mayor, la m edida no tendra ningun efecto, pues los constructores no superaran la E d ificabilid ad Economica. C. La p rovision de infraestructura O tro frente de incidencia del Estado sobre los precios del suelo, y muy im portante, esta asociado a su papel como proveedor de infraestructura 313 Figura 7.18. Edificabilidad Normativa y precio del suelo en terminos Alta densidad A lta d en sid a d B aja d e n sid a d Baja densidad Tierra: distancia T ie r r a : d is ta n c ia urbana. Las inversiones del Estado en vialidad, en espacio publico, en redes de servicios, etcetera, se asocian de m anera m uy generalizada con aumentos en los precios de terrenos particulares. Una representation espontanea muy difundida entiende que estas acciones estatales ocasionan las alzas en los precios del suelo, o mas precisam ente, que estos aumentos en los precios de los terrenos no son otra cosa que la transm ision a los terrenos particulares del valor contenido en las obras publicas. Esta afirmacion no se limita a lo cualitativo, sino que se extiende a lo cuantitativo: 314 el m onto de las inversiones estatales debe corresponded ni mas ni menos, a la agregacion de los incrementos en los precios de todos los terrenos aledanos a las obras publicas. De hecho, esto ilumina una serie de practicas estatales m uy extendidas orientadas a captar por parte del Estado, los au m entos en los precios de la tierra urbana. Pero este es, precisamente, un aspecto que amerita hacer un analisis riguroso, que abordaremos mas adelante, pues a nuestro juicio las percepciones intuitivas no siempre corresponden al funcionamiento economico de estos fenomenos. 1. La terre-capitnl Para em pezar a discutir este tema es necesario hacer una precision inicial. Los analistas clasicos sobre la renta, que como hemos dicho, se referian a la tierra rural, siem pre hicieron la siguiente distincion: en las transacciones de terrenos, en el precio que normalmente se paga en el mercado por ellos usualm ente hay un componente que no es propiamente renta, sino que son m ercancias normales, que no revisten peculiaridad teorica; se referian con esto a elementos que usualmente estan adosados a la tierra, que son eventualm ente diferenciables en cada terreno, pero que son productos del trabajo, a saber: cercas, caminos internos de las fincas, sistemas de riego o de desagiie, etcetera. Les asignan un nombre, el de terre-capital, y reiteran, com o hemos dicho, que no tienen especificidad teorica. El pre­ cio del suelo propiamente dicho, el que se hace depender de la renta, es el rem anente una vez descontada esta terre-capital, y constituye en el medio rural la parte sustancial del precio en las transacciones. Para trasladar esto a la tierra urbana, podriamos afirmar que algunas in­ versiones estatales, aquellas que resultan en un valor de uso que tiene ciertas caracteristicas, como su asignacion diferenciada a un terreno, la posibilidad de exclusion de su disfrute a usuarios que no tienen acceso a ese lote, etcetera, tales como las redes de servicios piiblicos y otras, pueden ser consideradas de manera nitida como terre-capital. Su presencia o ausencia es lo que distingue lo que se conoce como tierra "bruta" y tierra "eq u ip ad a" (o "urbanizada"). Un lote que cuenta con estos valores de uso, es decir, un lote urbanizado, tiene un precio mayor que un terreno bruto. La magnitud de esta diferencia debe ser entonces el precio de m ercado que es necesario pagar por la produccion o el suministro de este equipam iento2. En principio, el proveedor puede ser el Estado o un agente privado y ello no introduciria mayor diferencia. De esta manera 2 La m ag n itu d especfflca que adopta el precio de estos equipamientos, especialm ente cu a n d o son su m inistrad os por el Estado, es otro asunto, al que haremos algunas referen cias m as ad elante. 315 puede decirse que el Estado, como su m inistrador de infraestructura, puede hacer elevar los precios del suelo al co n v ertirlo s de lotes rusticos en lotes urbanizados. 2. El impacto del su m in istro e sta ta l d e in fr a e s tr u c tu r a en la renta Esto, sin embargo, no reviste mayor dificultad teorica. Pero tam poco es lo importante en la accion del Estado en el m ercado de tierras. De hecho, lo realmente pertinente es la incidencia que la accion estatal com o suminis­ trador de infraestructura tiene sobre la renta p rop iam ente dicha. Lo que se tendria que explicar, porque es de gran relevancia, es el efecto de esta actividad del Estado precisamente en el rem anente del precio del suelo una vez descontado el precio de estos equ ipam ientos. Si el aum ento en el precio del suelo que se deriva de la provision estatal de infraestructura se limitara a la suma agregada por el precio de los equipam ientos, esto no tendria sino la explicacion usual de la circulacion de una mercancia normal. En ese caso se trataria de una transaccion norm al en la que el propietario ha pagado por una mercancia. Pero lo cierto es que es muy dificil sostener que este elemento por si solo explica los precios del suelo en las ciudades. Y en el caso de inversiones esta tales que alteran el precio de los terrenos, tendriamos que referirnos a cam bios en el precio de la tierra bruta. Planteemos el asunto entonces de la siguiente m anera: para que la ciudad pueda funcionar como tal, se requiere producir una serie de valores de uso colectivo (infraestructura urbana, etcetera), que consu m en energia productiva de la sociedad y que deben ser financiados de alguna ma­ nera. Incluso, esto p u ed e afimnarse tambien de lo rural, pues para q u e production agrjcojfl \vigav se necesitan tam bien valores de uso yWM&S, como \ns vias de com unicacibn, etcetera. Pero la renta no se desprende de esto, ni coincide con la m agnitud de valor que se cristaliza en estas obras. Hemos visto que el soporte de la renta esta asociado al concepto de irreproductibilidad para el capital individual de condiciones de estas tierras, que en el ambito rural consiste en condiciones fundamentalmente tecnicas, y que en el ambito urbano incluye tam bien fenomenos sociales, como las pautas de utilizacion del espacio de la ciudad. La cantidad de valor que el terrateniente puede captu rar se desprende de las particularidades de esta irreproductibilidad y no del trabajo condensado en la infraestructura. Reiteremos que una prueba contundente de esto es que se puede reflexionar sobre el surgim iento y la operacion de las rentas en ambos contextos, sin tener en cuenta la accion del Estado y, por lo tanto, sin considerar sus inversiones. 316 ^Por que decim os entonces que la action del Estado como proveedor de infraestructura incide en los precios de los terrenos? Porque efectivam ente lo hace, pero a traves de una via indirecta: las rentas se alteran porque los valores de uso que resultan de estas inversiones afectan esta irreproductibilidad. En el caso rural puede alterar las circunstancias tecnicas evocadas, y en el urbano, ademas, puede transformar las pautas de u tilization del espacio urbano. Esta precision pone en cuestion de manera sustancial la notion de identidad cu antitativa entre el costo de estas obras y su efecto en los precios del suelo. La tesis que queremos defender aqui, es la de que el impacto de las obras de infraestructura urbana en el precio de los lotes puede ser m ayor o rnenor que el monto de la inversion, e incluso, con frecuencia, pu ed e ser negativo. A menudo, su efecto es muy desigual: a algunos lotes los afecta de forma positiva, pero en diverso grado, y a otros en sen tid o negativo. Y lo mas importante: el efecto agregado no tiene ninguna relacion discernible con la magnitud global de la inversion. Es m as, incluso puede decirse que en ciertas circunstancias esta relacion en term inos agregados puede ser inversa: en ocasiones, la renta en una ciu dad es elevada, precisamente porque la inversion publics en equipam iento es insuficiente. Ilustrem os este fenomeno con el examen de un ejemplo sencillo que, para hacerlo mas elocuente, lo vamos a situar en el ambito rural. Habfamos afirm ado, refiriendonos a la figura 7.7, que la renta que surgia alii, que era de tipo diferencial, estaba asociada al caracter creciente del Precio de Produccion de largo plazo de los bienes agricolas. Supongamos, para hacer m as facil el analisis, que esto se deriva de costos de transporte. En la figura 7.19, la curva PP-PP es creciente, porque para aumentar la pro­ duccion se necesita utilizar tierras que estan cada vez mas alejadas, lo que im plica mayores costos de transporte. La cantidad producida, ilustrada por el punto q, seria aquella en que la curva de Precio de Circulation fuera com patible con el precio de produccion del agricultor capitalists que operara en la tierra mas alejada. El precio de produccion de este ca­ pita lista m arginal determinaria el Precio unitario (P) que rige para todos los productores. La renta que surge en cada uno de los terrenos que estan m enos alejados que el marginal esta representada por la diferencia entre la linea de Precio de Produccion (PP-PP) y la recta del Precio, y equivaldria en este caso precisamente a los costos de trasporte (o a la diferencia en costos de transporte de cada uno de estos lotes con la tierra marginal). En la parte inferior de la figura se la representa con la linea descendente de rentas r, que va cayendo hasta volverse nula en TM, la tierra marginal en ese m om ento. 317 Figura 7.19. Cambio en los precios de terrenos rurales como efecto de q q' C a n tid a d Vamos a suponer ahora que el Estado decide hacer una inversion consistente en una mejora en las vias de com unicacion. C om o consecuencia, los costos de transporte de los terrenos van creciendo con la distancia en una proporcion menor que en la situacion inicial. Esto debe traducirse en la figura 7.19, en un giro de la linea de Precio de Produccion que tendra el mismo origen (la tierra mas cercana que no tiene costos de transporte no experim ental ningun cambio en sus costos), pero con una pendiente menor, pues la progresion de los costos con la distancia es m enos acentuada. Miremos, sin embargo, algo interesante: si la Curva de Precio de Circulacion que involucra los aspectos de la dem anda no ha cambiado, tanto la cantidad producida de bienes agricolas com o su precio van a variar. Ahora sera posible producir en terrenos m as alejados con costos inferiores a la situacion previa y se pueden involucrar nuevos terrenos a la produccion. Pero como esto aumenta la cantidad disponible de bienes agricolas, los consumidores, en una mejor situacion de abastecimiento, 318 podran pagar un precio menor: el precio de mercado desciende de P a P'. La curva de rentas de la parte inferior de la figura, que es el traslado de las d istancias entre P' y PP'-PP', se altera y resulta la curva de renta r\ O bservese que, segun este analisis, la accion del Estado genera la siguiente relacion de la nueva curva de renta r" con la curva de rentas anterior r: a la derecha del punto X hasta la nueva tierra marginal TM', es decir, en las tierras que teruan rentas muy bajas o nulas, en la nueva situacion tendran rentas mas elevadas. La accion del Estado genera un aumento en los precios de estos terrenos. Pero a la derecha del punto X, las rentas descienden: ante las mejoras en las vias de transporte, su privilegio con respecto a las tierras mas malas en realidad disminuye. ,/Cual es la relacion entre los aumentos en el precio de unos lotes y las perdidas de otros (es decir, la comparacion en la figura de las areas bajo r y r')? N o es evidente que exista alguna regia precisa, y esto parece depender de m uchos factores, como la forma de la demanda, la progresion de los costos de transporte, etcetera. Pero, por otro lado, ^cual es la relacion cuantitativa entre estos aumentos en los precios del suelo y el costo en que incurre el Estado para realizar la obra referida? Tampoco parece existir una relacion clara. Puede ser igual, m ayor o menor. El monto del impacto sobre las rentas depende del efecto sobre la irreproductibilidad (que en este caso es de tipo tecnico, la incidencia en la accesibilidad y, por consiguiente, en los costos de transporte) y no de la m agnitud de inversion necesaria para tener este resultado. Este efecto seria el m ism o, si el costo de las obras necesarias para obtener esta mejorfa en la vialidad fuera grande o pequeno. Adviertase que la operacion estatal no puede ser evaluada linicamente por el efecto sobre los precios del suelo: en este caso, la accion del Estado tiene otros efectos que pueden ju stificar un gasto del gobierno mayor que el alza provocada en los precios de los terrenos, o incluso, su objetivo puede ser, precisamente, reducirlos: aqui se obtiene mayor oferta de bienes agricolas, menor precio por ellos y m ayor nivel de actividad agricola, que bien pueden justificar esta accion. Puede darse el caso, entonces, de que la accion del Estado tenga efec­ tos m ucho mayores sobre los precios de los terrenos (o sobre algunos de ellos) que la magnitud de los recursos estatales invertidos para ello. En este caso cabria la pregunta de por que no emprenden los mismos propietarios privados una iniciativa de este tipo, si finalmente pueden obtener increm entos en los precios de sus propiedades superiores a los costos en que incurririan para la ejecucion de esa obra por su cuenta. Pueden exis­ tir m uchas razones, desde las limitaciones legales, pues algunas de estas acciones son potestad exclusiva del Estado, dificultades de concertacion entre todos los propietarios, problemas de financiacion, porque la escala puede ser excesiva para agentes particulares, etcetera. Es claro que en estas circunstancias, los propietarios potencialm ente beneficiados propiciarian que el Estado emprenda estas obras, e incluso estarian dispuestos a contribuir a su financiacion. En todos estos casos, bien sea que la inversion sea m ayor o m enor que los efectos sobre los precios de los terrenos, puede verse que con frecuencia las inversionesestataleseninfraestructura tienen efectos positivos en terrenos cuyos propietarios no han intervenido de ninguna m anera en este resultado. Aellos podrfa exigirseles que contribuyeran con todo o con una parte de estos beneficios adquiridos por ellos sin ninguna contraprestacion3. En el caso urbano se presenta una gran variedad de situaciones que tienen estos rasgos, pero cuyas manifestaciones concretas son m uy diferentes. En general, las inversiones estatales pueden alterar, bien sea condiciones tecnicas de produccion o de consumo del espacio construido o incidir en las practicas sociales de su uso. En cada caso hay que exam inar las caracteristicas de sus efectos, tanto en magnitud corno en alcance espacial en los precios de los terrenos. Serfa muy conveniente que existiera una regia general y sencilla para estimar estos efectos, pero infortunadam ente no la hay1. Ciertamente, el costo de la obra no es un referente apropiado para hacer esta estimacion. 3 A quienes se preocupan por el efecto negativo d e a ccio n e s d el E sta d o sob re los pre­ cios de algunos terrenos, de lo que concluyen q u e el E sta d o d eb e ria e n tra r a indem nizarlos, el ejemplo que presentamos puede serv ir d e reflex io n . ^ A p arece co m o algo razonable que para llevar a cabo las m ejoras en cu estio n en la via d e com u n ica cio n , de lo que parece innegable que se beneficia el con ju n to d e la c o m u n id a d , el E stado debe­ ria indemnizar a los propietarios cuyos terrenos p ierd en p recio ? ^N o im plicaria esto prolongar una situaci6n de privilegio, cu ando o b je tiv a m e n te su b a se ha desparecido, privilegio que nace precisamente de la precariedad y q u e tien e e fe c to s n o civ o s para el conjunto de la poblacion (precios agricolas m as altos, m en o r p ro d u ccio n )? 4 4 Para ilustrar la complejidad que pueden tener esto s e fe cto s, a lu d a m o s a un caso concreto y documentado para la ciudad de Bogota. S e trataba d e u n a z o n a com ercial que se habia ido consolidando en una antigua area resid encial y q u e tenia g ra n d inam ism o. Por esta misma razon habia generado problem as g rav es d e c o n g e s tio n , q u e tenia im plicaciones en toda la ciudad, pues era anexa a una g ran a v en id a d e n ivel m etropolitano que vela por ello muy entorpecida su circulacion. S e d ecid io ren lizar un p u en te elevado para obviar la interseccion con la gran avenida, una o b ra c ie rta m e n te co sto sa . El efecto sobre las propiedades fue muy diverso. Los lotes q u e ten ian una v e cin d a d inm ediata con el puente se vieron muy perjudicados, pues fisica m en te e sta s o b ra s trastocaron el espacio y la accesibilidad inmediata: m uchos locales c o m ercia les n o p u d ieron seguir operando como tales, y los inm uebles resid enciales b a ja ro n d e p recio , p u es el puente vehicular causaba molestias visuales y aud itivas. Sin e m b a rg o , los in m u e b le s un poco mas alejados mejoraron sustancialm ente su accesib ilid a d y v ieron cre ce r su s precios. Pero esta obra, que tiene una funcion m etropolitan a, se g u ra m e n te m ejo ro el funcionam iento global del trafico, y es de esp erar q u e h u b iera te n id o un e fecto general de contraccion j e ios precios de los terrenos de la ciu d a d , via la d ism in u cio n en rentas diferenciales. 320 A riesgo de aparecer contradictorios, pero precisamente para hacer ev id en te sus lim itaciones y complejidades, intentemos reflexionar en term inos generales. Una de las inversiones en infraestructura mas imp o rtan tes en la ciudad la constituyen las obras viales. Parece evidente que al m ejorar la accesibilidad relativa se afectan de manera positiva los precios de los terrenos, pues se hacen crecer las Rentas Diferenciales. Esto de hecho ocurre con la mayor frecuencia. Sin embargo, el ejemplo rural que hem os presentado nos muestra que aqui tambien debe existir un efecto contrario, mucho mas generalizado, de disminucion de esas m ism as rentas en el nivel de toda la ciudad (aunque eso es mas dificil de p ercibir). Pero puede tener efectos positivos aun mas amplios. Una obra vial p u ed e hacer posible un cambio de uso: un area de vivienda puede, en v irtu d de una mejora en la accesibilidad, convertirse en una zona co m ercial, lo cual puede hacer subir las rentas de manera muy sustancial, m ayor que la sim ple mejora de accesibilidad relativa de una zona de vivien d a. Las pautas de comportamiento ligadas a la segregacion so cio esp acial pueden generar hechos insospechados: la accesibilidad no siem p re es valorada de forma positiva por los grupos de mayores ingresos. Una obra vial que la aumente puede tener efectos muy disruptores en barrios m uy exclusivos que perciben que una via de este tipo puede traer ruido, afluencia masiva e indeseada de personas, etcetera, lo cual d ebilita su carga social positiva y esto hace descender los precios del su elo 5. La contigiiidad inmediata con obras viales de gran envergadura pu ed e generar molestias que dificulten algunas actividades urbanas (vease nota 4) que pueden afectar de manera negativa los precios del su elo, au nqu e los lugares vecinos, pero un poco mas alejados, se beneficien, etcetera. 3. L a s l i m i t a c i o n e s e n la p r o v is io n d e in fr a e s tr u c tu r a Una incidencia sobre los precios del suelo urbano de la provision de in­ fraestructura por parte del Estado que no siempre es evidente y que con frecuencia tiene gran importancia, se da de una manera insospechada: 5 E n co n tra m o s un caso m uy elocuente de la incidencia de las pautas sociales de usos d e la ciu d ad sob re los fenom enos puramente tecnicos y "objetivos", en un ejercicio e sta d is tic o so b re los precios de la tierra en Bogota que arrojo un hecho muy paradojico: m ie n tra s q u e en los estratos de altos ingresos la cercania a espacios publicos colectivos c o m o lo s p arq u es, tenia, com o era esperable, una asociacion estadistica positiva con el p re cio d el su elo , en los estratos de bajos ingresos esta ligazdn no existia, e incluso era n e g a tiv a . La exp licacion de esta paradoja residia aparentemente en que mientras en las z o n a s d e m ayo res ingresos los parques se percibian como algo deseable, en las zonas p o p u la re s, d o n d e hay m enor control social, los parques se identificaban con com portam ie n to s so cia le s patologicos e inseguridad. 321 por la via negativa. Es decir, con relacion a las insuficiencias del Estado para proveer la infraestructura necesaria. Las tierras destinadas a usos urbanos necesitan la provision de una serie de valores de uso que denominamos infraestructura, algunos de los cuales norm alm ente solo pueden ser suministrados por el Estado, por razones que ya hernos aludido. Cuando las actividades urbanas se m ultiplican y se requieren mas tierras para construir inmuebles adicionales que las alojen, lo esperable es que el Estado equipe esas tierras adicionales. Si por alguna razon no lo hace, o no puede hacerlo, se da una escasez relativa de inm uebles, porque los que se necesitarian adicionalmente no se pueden construir, precisamente por falta de tierras equipadas. Los precios de todos los inm uebles en la ciudad aumentan. Como los costos de construccion no tienen por que haber cambiado, esto implicara que existe a causa de este fenoineno una sobreganancia adicional. Como ella esta ligada precisam ente a la disponibilidad de tierra equipada, esta sobreganancia se convierte en renta: los precios de todas las tierras equipadas se elevan com o resultado de esta insuficiencia en la accion estatal (Smolka, 2003). Como se ve, en esta situacion es clave la nocion de que existe un bloqueo al suministro de tierras urbanas. Nuestro dispositivo analitico ofrece ventajas con respecto al convencional para visualizar el fenom eno. Vamos a presentarlo, para lo cual debemos hacer una pequena digresion para explicar su funcionamiento. En la figura 7.20 vamos a retomar lo que hernos expuesto en el capitulo IV a proposito de la formacion del precio y de la renta en un caso muy simplificado de una ciudad monocentrica, que tiene solam ente usos residenciales por parte de usuarios homogeneos. El eje de las X muestra de manera simultanea la cantidad de viviendas, la cantidad de terrenos y la distancia al centra, ya que para aum entar la cantidad de inm uebles se requiere incorporar mas tierras y mas alejadas del centra C. Supongamos que los costos de construccion de los inm uebles no varien con la distancia, asi que son iguales para todos los constructores y en todos los terrenos: la linea de Precio de Produccion, que incluye los costos (K) y la ganancia normal (G) es horizontal. Sin em bargo, para consumir las viviendas los usuarios deben incurrir en un costo adicional, el Costo de Transporte, que aumenta con la distancia. C om o hernos sehalado en paginas anteriores, la competencia entre los usuarios, que quisieran localizarse todos donde los costos de transporte sean m enores, permite que se cobre como renta todos los "ahorros" en costo de transporte de los que gozan los usuarios mejor situados. De esta form a, el precio que paga un usuario por desarrollar la actividad residencial tendria tres secciones: el Precio de Produccion, que es homogeneo; el C osto de Transporte, que au322 m enta co n la d istan cia; y la Renta, que como es complementaria al costo de tran sp o rte, d ism in u y e con la distancia. Finalmente, todos los usuarios de v iv ien d a p ag an la m ism a cantidad global por usar la vivienda. La cu rv a P C -P C nos ilustra la Curva de Precio de Circulacion por el serv icio de a ctiv id ad residencial que incluye el agregado de estos tres comp o n en tes y q u e relaciona de manera inversa el precio total que se paga y la can tid ad d e viviend a transada (y la cantidad de tierras y su distancia al cen tro). El p u n to A , d o n d e se corta la linea de Precio de Produccion + Costo de T rasporte, d eterm in a la cantidad <7 de viviendas transadas a esa distancia del cen tro y el precio PG, que en este caso se refiere al Precio Global que in clu y e los tres com ponentes. F i g u r a 7 .2 0 . Formacion del precio de los inmuebles y de la renta con costos de transporte. Sin em bargo, en el mercado estas categorias no se manifiestan de la m ism a m anera. En prim er lugar, el usuario no separa lo que paga como renta de lo que paga com o Precio de Produccion. fil paga un agregado de los dos, que es el precio total del inmueble. En cambio, el Costo de Transporte si lo diferencia y lo paga de otra manera y a otro agente. Para acercar nuestra presentacion a algo mas intuitivo, en la figura 7.21 hacemos una ligera m odificacion: invertimos la relacion entre el triangulo PG-PP-A (que m ostraba la renta agregada en la figura anterior) y el triangulo PP-PP*-A (que m ostraba los Costos de Transporte agregados). La linea P-PP* repre323 senta el precio que se paga por los inmuebles, que es descendente porque son mas caros si tienen una mejor situacion (incluyen una renta mayor). El triangulo P-PP-PP* representa la renta de la manera a la que estamos acostumbrados, que en este caso es diferencial y que va descendiendo a medida que aumenta la distancia. F ig u ra 7.21. Formacion del precio de los inmuebles y de la renta con costos de transporte. Esto desde luego se da si no existe ninguna lim itacion para incorporar la totalidad de tierras para producir q. iQ u e pasaria si el Estado no puede suministrar todos esos lotes equipados? En la figura 7.22 (que modifica a la figura 7.20) ilustramos esa posibilidad. Supongase que solo se pueda ofrecer una cantidad de viviendas q', ya que los terrenos necesarios para producir q'-q no pueden ser equipados. En esas circunstancias, la interseccion con la Curva de Precio de Circulacion pasa de A a B; por lo tanto, el Precio Global se eleva y pasa de PG a PG’. En otras palabras: se transan menos inmuebles y a un precio mayor. Ahora bien, veamos que sucede con la renta. Si cuando no habfa limitaciones de tierra ella estaba representada por el triangulo PG-PP-A, ahora se refleja en el trapecio PG'-PP-F-B. 324 Figura 7.22. Formacion del precio de los inmuebles y de la renta con restricciones en equipamiento. E sto se p u ed e representar de manera mas familiar en la figura 7.23, donde h acem o s la inversion entre renta y costos de transporte. El Precio de las v iv ien d as pasa de la linea P-PP' a la linea mas elevada P’-F. La cantidad de in m u ebles transado se reduce de q a q'. La renta pasa del triangulo P -P P -P P * al trapecio P'-PP-PP**-B. Figura 7.23. Formacion del precio de los inmuebles y de la renta con restricciones en equipamiento. 325 En la figura 7.24, siguiendo el procedimiento que hem os usado en secciones anteriores, aislamos lo correspondiente a la renta y a la cantidad de tierras. La linea delgada ilustra la situacion sin restricciones, y la linea gruesa, cuando hay limitaciones de equipam iento. Com o se ve, cuando no hay limitaciones tenemos una estructura de rentas caracteristica de renta diferencial: la magnitud de la renta dism inuye con la distancia y la tierra marginal t, que corresponde a la produccion de q en la figura anterior, tiene renta nula6. Cuando hay limitaciones tenemos una estructura de rentas con renta absoluta: la tierra marginal t', que corresponde a la produccion de q', tiene renta positiva y a partir de alii se escalona la renta diferencial. Miresebien lo que sucede: cuando hay lim itaciones de equipam iento, las tierras entre C y t' tienen rentas mayores que si hay pleno abastecimiento de infraestructura. En cambio, para las tierras entre t' y t, las rentas son mas bajas, pues no se pueden desarrollar. Aqui aparecen como nulas, pero en un contexto mas realista deben corresponder a las rentas rurales. Esto es un hecho muy pertinente y a la vez paradojico. Las ciudades de paises pobres cuyos Estados tienen dificultades para ofrecer infraestruc­ tura urbana -lo cual a menudo se agrava porque son ciudades que crecen rapidamente y la demanda por espacio urbano es elev ad a- suelen tener, en consecuencia, precios del suelo mas altos. Figura 7.24. Rentas urbanas con limitacion en infraestructura. Finalicemos esta seccion aludiendo a un fenom eno m uy im portante que ocurre con la provision de infraestructura por parte del Estado en areas de ampliacion de la ciudad cuando existen restricciones de equipamien6 Estam os haciendo una sim plification, porqu e en la tierra u rb a n a la tierra m arginal tiene al menos la renta rural que soporta el terreno de los b o rd es d e la ciu d ad , que generalm ente es positiva. 326 to, y que este dispositivo anah'tico permite visualizar. Si se esta en una situ a tio n de lim itation , y el Estado amplia el suministro de infraestructura, lo esp erab le, corno hemos visto, es que los precios del suelo en gene­ ral de la ciu d ad se reduzcan. La magnitud de este efecto, que se reparte en gran can tid ad de terrenos, puede ser moderada si la operation no es m uy g ran d e y el efecto puede pasar inadvertido. En cambio, los terrenos que co m o resultado de estas acciones pasan de rurales a urbanos ven sus p recios elev arse de manera muy considerable en poco tiempo, pues por lo g en eral las rentas rurales, que son las que soportan los lotes no desarrollad os, tiend en a ser pequenas. En realidad, a menudo esto es la base de o p eracio n es de especulacion urbana muy redituables. Se construye asi la p e rce p tio n de que la inversion estatal en infraestructura en terrenos de a m p lia tio n hace crecer los precios del suelo. En la figura 7.25 se ilustra esto con mayor detalle. Supongase que en un p rim er m om en to el Estado puede ofrecer infraestructura solamente para d esarro llar com o terrenos urbanos hasta el punto t. La linea continua delgada m u estra las rentas de los terrenos. A la izquierda de t las rentas son elev ad as, y a la derecha, que corresponde a tierras perifericas no desarrollad as, las rentas son bajas porque corresponden a las rurales. Pero su p o n g am o s que el Estado hace un esfuerzo y ofrece infraestructura para in co rp o rar tierras urbanas adicionales hasta el punto t'. Las tierras de los terrenos entre C y q ven descender levemente sus rentas. Las rentas de las tierras entre q y q' crecen de manera considerable, desde su nivel rural al n iv el de rentas urbanas. Figura 7.25. Efecto de ampliation de la infraestructura en los precios del t /' T ie r r a s 327 4. El cobro de la in fra e stru ctu ra Finalmente, existe otra via a traves de la cual el Estado incide en los precios del suelo y tiene que ver con la form a en que se cobra (o se deja de cobrar) la infraestructura. De manera general, el costo de la infraestru ctura hace parte de los costos de construccion. En ese sentido, dado un precio de venta del bien, si el promotor debe pagar una sum a por la infraestru ctura adicional a lo que debe gastar en la edificacion propiam ente dicha, sus costos totales se elevan, la sobreganancia que puede obtener se reduce, y por lo tanto, los precios de la tierra bajan. Esto no presenta ninguna dificultad de entendimiento. Los prom otores lo tienen bien consciente y es practica corriente en las negociaciones sobre el precio del suelo. Esto es especialmente claro en los aspectos que son relativam ente diferenciables para los lotes individuales o para grupos de lotes: ejem p lo de ello son las redes secundarias de servicios publicos, que se adscriben a los terrenos de un proyecto inmobiliario, o la vialidad y esp acios pu blicos locales. Incluso, al respecto es indiferente que el proveedor de esta infraestructura sea un agente privado o un agente estatal. No es tan nitida la situacion cuando hablam os de infraestructura de un nivel mas general, cuyo radio de accion es m uy am plio: son los casos de la viabilidad de orden urbano o zonal, de la extension de redes primarias, o de obras ambientales de envergadura. C om o no siem pre es facil desagregar el area de impacto de estas obras, y a m enudo son compartidas por un numero apreciable de propietarios, el Estado prefiere costearlas por otras vias, como las tarifas o el presupuesto general. En la practica, esto es una transferencia de valor desde el conju nto de los que verdaderamente pagan estas obras hacia los propietarios de los terrenos: estos pueden disfrutar de precios del suelo m as altos, exactam ente en el mismo monto que dejan de pagar por estos valores de uso. De manera creciente, los gobiernos locales estan cam biando esta forma de actuar, entre otras cosas porque se ha progresado bastante en tecnicas y procedimientos para desagregar estos costos y para determ inar la par­ ticipation de los diferentes terrenos: en algunos m edios, esta practica se conoce como "cobro de cargas generales". Una prim era reaction es pensar que estos cobros deben repercutir en un aum ento en los precios de la edificacion. Aunque esto no es un im puesto, sino el cobro por un bien que se suministraba en forma gratuita, su efecto es sim ilar al que hemos visto en el caso de los gravamenes. Se puede pensar que cuando no se cobra esta infraestructura general, se esta dando un subsidio im plicito al pro­ motor; en realidad, es como si el Estado asum iera una parte de sus costos: 328 de alii que se eleve la sobreganancia que eventualmente se puede percibir por las caracteristicas locacionales. Pero sabemos que estas se convierten en rentas. C u an d o el Estado si cobra estos rubros, el efecto es el de que la renta se reduce en la misma proporcion. La figura 7.26 ilustra esta reduccion. La linea m as gruesa muestra el precio y la renta cuando no se cobran las carg as generales, y la linea delgada, cuando si se hace. Cantidad Tierra D . E l E s t a d o c o m o a g e n te in m o b ilia rio O tra form a de incidencia del Estado en el mercado de tierras en la ciudad se desprende de su accion como agente inmobiliario. En efecto, ademas de sus funciones sobre los agentes inmobiliarios privados, el Estado mismo fu nge com o tal. El Estado es propietario de tierras, y no solo las de "uso publico", sino tambien de tierras apropiables privadam ente (o que pueden llegar a serlo). Ademas, produce inmuebles de distinto tipo: algunos destinados a su propio uso (oficinas gubernam entales, sedes administrativas); otros de uso colectivo (bibliotecas, teatros, sedes de instituciones educativas, culturales, de salud, etcetera); incluso, produce inmuebles de uso privado (algunas modalidades de vivienda social, promovidas o construidas directamente por organismos estatales). Estas operaciones, en la medida en que alteran y transforman la estructura urbana, introducen cambios en los precios de los terrenos, y no solam ente en los lotes desarrollados por el Estado, sino en aquellos que se relacionan espacialmente con ellos. Se puede decir que en esto el Estado no se diferencia de un agente cons­ tructor privado. Sin embargo, la abundancia de estas operaciones, su magnitud, y desde luego la naturaleza del Estado como agente social, dan lugar a una consideracion al respecto. Como algunas de estas opera­ ciones implican elevaciones importantes de precios en los terrenos aledanos, se abre la posibilidad de un tipo de accion estatal: aquella que se pro­ pone capturar para la comunidad (a traves del Estado) estos aumentos de precios, bien sea mediante la imposition (la "recuperacion de plusvalias" que trataremos mas adelante con mas detalle) o, incluso, mediante la ne­ gotiation con propietarios y promotores privados que se benefician de estas acciones. Para dar una idea mas clara de esta notion, ilustremosla con una referen­ da a un fenomeno reiterado en nuestras ciudades: el de areas centrales que entran en un proceso de declive urbano, en el que las actividades mas lucrativas emigran y los precios de la tierra descienden como efecto de una dinamica de conjunto que se vuelve im posible de revertir por parte de promotores individuales y privados. Este fenom eno da lugar a operaciones de renovation urbana lideradas por el Estado. Uno de los ejes de este tipo de operaciones, es la construction en ese lugar de ciertos inmuebles estatales que, por ejemplo, aseguren el aflujo de un numero importante de visitantes y usuarios de estos inm uebles y que hagan posible, entonces, el funcionamiento de otras actividades complementarias (comercio, restaurantes, hoteles, etcetera), que puedan desarrollarse en edificios particulares. Se espera que estas actividades hagan subir sus precios inmobiliarios mediante el crecimiento de rentas de distinto tipo y que desencadenen una dinamica de recuperacion social y economica de estos sectores. Para ello, sin embargo, la accion constructora de inmue­ bles del Estado es indispensable. El Estado puede capturar parte de estos incrementos por medio de tasas o contribuciones, o m ediante la negotia­ tion: se puede comprometer a los propietarios beneficiados o a promo­ tores potenciales para que, a cambio de que esta accion estatal se realice, 330 co n trib u y a n co n parte de los costos de equipamiento, o donen algunos te rren o s, etce te ra. C o m o g ra n p ro p ietario de tierras, el Estado puede incidir en el mercado de ellas. C o n frecu encia y sin proponerselo, el accionar del Estado tiene un e fe cto sim ila r al de los grandes especuladores, pues retiene terrenos en ca n tid a d e s consid erables, que son subutilizados o no se usan y que p o d rian d e d ica rse a otros usos. De esta manera contribuye a agudizar la e v e n tu a l e sca sez de tierras y a elevar su precio. A veces, el Estado conserva la p ro p ie d ad d e terrenos que potencialmente pueden tener precios elevados p o rq u e tienen localizaciones privilegiadas, y que retiene, no porque b u sq u e ap o d e ra rse de esos altos precios, sino en razon de otros objetivos o ca ra cte ristica s de las entidades esta tales (por ejemplo, instalaciones militares m u y exten sas que cuando fueron construidas eran perifericas y qu e co n el tiem p o se vuelven centrales, areas dedicadas a ferrocarriles o a m ercad o s q u e la planificacion decide trasladar o eliminar, etcetera). Lo a n te rio r da pie a que la propiedad de estos terrenos se use para afectar el p recio d e los terrenos en general. Una de ellas persigue, precisamente, co m b a tir la retencion que eventualmente ejerzan los propietarios privad os d e ella s m ed ian te la oferta masiva de estos terrenos estatales. Esta es la idea d e tra s de una herram ienta explicita que intenta replicar las acciones e sta ta les en otros mercados como el financiero o el cambiario, en los cu ales el E stad o regula los precios ampliando esporadicamente la oferta para co m b a tir la especulacion: la misma denominacion con la que se le co n o ce, u n "b a n c o de tierras", revela esta intencion. Implica no solamente q u e el E stad o , en ciertas circunstancias, lleve al mercado terrenos que p o sea in cid en talm en te, sino que mediante un organismo especializado en esas lab o res adquiera terrenos y los ponga a disposicion de los comp rad o res cu an d o escasean los lotes. O tro tipo de accion estatal al respecto es complementaria a la que hemos m o strad o co n respecto a operaciones en las que el Estado participa como gran co n stru cto r o desarrollador. Para ciertas operaciones de gran enverg ad u ra, el E stado puede asociarse con promotores privados, pero en este caso co m o g ran terrateniente, vendiendo terrenos oficiales que incluyan la ex p ectativ a de aum entos en el precio o como socio en las operaciones in m o b ilia ria s cu yo aporte es, precisamente, la tierra cuyo propietario es el E stad o . E. A l g u n o s i n s t r u m e n t o s d e g e stio n del su elo A la lu z de lo qu e hem os examinado en las secciones previas de este capitulo, v am o s a presentar de manera esquematica y sucinta algunos de los 331 instrumentos que el Estado utiliza con m ayor frecuencia para incidir en la operacion del mercado del suelo urbano. Sus objetivos no son siempre los mismos y, por lo general, combinan varios de los elem entos que ya hemos estudiado. 1. El impuesto predial Tal vez el instrumento mas extendido de accion estatal sobre el mercado del suelo urbano lo constituya el im puesto general a la propiedad inmobiliaria, que se conoce bajo varias denom inaciones, una de ellas la de impuesto predial, al cual ya hemos hecho referencia. G eneralm ente se trata de un impuesto local, es decir, cobrado por las autoridades de gobierno de la ciudad. Su justificacion es m uy clara: si el funcionam iento de la ciudad exige una serie de gastos de infraestructura y de operacion, es logico que quienes se beneficien de esto aporten para sostener los gastos necesarios. El objetivo que se persigue con este instrum ento es, por lo tanto, fundamentalmente fiscal: se buscan recursos para la creacion, la operacion y el mantenimiento de la estructura urbana. Ahora, lo cierto es que estos valores de uso colectivo se pueden financiar de otra manera -por imposicion general, por tarifas, etcetera-, y no siempre hubo impuesto predial ni este esta presente en todos los paises. El uso relativamente extenso del im puesto predial esta ligado implicita o explicitamente a las argumentaciones clasicas sobre la im posicion a la tierra que ya hemos presentado. Se confia en su neutralidad , en la medida en que se espera que no altere los precios de los inm uebles ni que inhiba su production y que sean los propietarios territoriales quienes paguen el gravamen, pues el funcionamiento del m ercado se encargaria de que los compradores de los edificios lo dedujeran de m anera capitalizada de lo que pagan a los promotores, y estos, a su vez, lo harian con los vendedores de los terrenos para construir. Su importancia es muy diversificada y oscilante en la practica. El impues­ to predial generalmente se aplica tanto a predios rurales com o urbanos y tuvo epocas de esplendor a comienzos del siglo XIX, cuando buena parte de la riqueza estaba representada por la propiedad territorial, fundamen­ talmente rural. Su peso relativo ha decrecido en virtud de la am pliation de sectores diferentcs a la agricultura y el desarrollo de otros instrumen­ tos de imposicion general. Sin embargo, el im puesto predial propiamente urbano en algunos paises, particularmente los anglosajones, representa una parte importante del valor de los inm uebles y, en general, en la mayoria de los paises es una de las fuentes de recursos m as importantes de los fiscos locales (Guigou y Legrand, 1983). En realidad, ligada a una tendencia a fortalecer la descentralizacion y la gestion local, internacio332 n a lm en te existe una prom ocion muy amplia para difundir este impuesto, p ara e lev a r su s tarifas y m ejorar sus mecanismos de recaudo. A p o y a n d o n o s en lo que hem os discutido teoricamente, vamos a hacer aquf alg u n a s breves referencias a algunas objeciones y debates que existen co n resp ecto a este im puesto. Ya hemos senalado que desde una persp ectiv a estrech am en te ligada a los planteamientos clasicos y de George (1963), se precisa que las expectativas de neutralidad solamente son raz o n ab les cu an d o la base del impuesto es el precio del suelo, y la practica m as co m u n es que el im puesto a la propiedad inmobiliaria se cobre con re fe re n d a al precio total del inmueble. Por lo tanto, se propone que se cam b ie el sistem a. Recordem os una conclusion del analisis que hicimos al resp ecto : los gravam enes a los bienes ligados a la tierra, incluso si se calcu lan con referencia al precio del bien, si el monto no excede la magnitud d e la Renta A bsoluta, cuando ella existe, conservan la caracteristica de neutx*alidad. Por otra parte, como lo hemos senalado, en el medio urb an o la referencia exclusiva al precio del suelo para determinar el monto del g rav am en tam bien tiene imperfecciones, que pueden ser graves: he­ m os sen alad o que en este contexto prolifera el desfase entre rentas reales y rentas potenciales, y no por un simple fenomeno de friccion, sino de m an era estable y estructural. Tener como referencia solamente la renta p o ten cial da lugar a inequidades que pueden ser muy sustanciales contra p ro p ietario s u ocupantes (muy numerosos, si no la mayoria) de inmuebles an tig u o s que no pueden desarrollar inmediatamente la densidad o el uso qu e m axim iza la renta potencial. De hecho, tal proceder agudiza la tend en cia a la obsolescencia precoz de los inmuebles antiguos, algo que no siem p re es deseable, y que en general no lo es. O tro reparo que se le hace a este impuesto es el de que si la tarifa es uni­ form e, es decir, si se cobra a todos los predios una misma proporcion del precio del inm ueble, el impuesto opera en forma regresiva en terminos de la d istrib u tio n de los ingresos pues, por lo general, entre los propietarios de uso de los inm uebles (sobre todo de vivienda), el peso propordonal del precio de los inmuebles ocupados por ellos mismos con respecto a sus ingresos es m as elevado entre los mas pobres: los pobladores de menores recursos pagarian como impuesto predial una proporcion mayor de sus ingresos que los usuarios mas adinerados. Tambien se senala que eventu alm ente usuarios de ingresos bajos no tendran la liquidcz suficiente para p agar el im puesto y se veran impulsados a evadir su pago o estaran abocad os a perder la propiedad o a cambiar de lugar o de inmueble para pagar el tributo. A nte estas consideraciones se ha introducido la practica de establecer ta­ rifas progresivas y reglamentaciones que tengan en cuenta criterios de ca333 pacidad de pago: exenciones a los sectores mas pobres, h'mites de la tarifa ligados a estimaciones de los ingresos de los pobladores, topes en los reajustes al monto del gravamen en el tiempo, de acuerdo con la evolucion de los ingresos o de los precios generates, etcetera. Tam bien frente a estas tarifas progresivas y reglamentaciones existe controversia, algunas de tipo puramente relacionadas con la operatividad fiscal: se plantea que las tarifas multiples son dificiles y costosas de adm inistrar, que fomentan la evasion, que no son claras con respecto a que criterio se establece la progresividad; otras anotaciones tienen que ver con sus efectos urbanos, la principal de ellas, que acentua la segregacion7. Pero existe una reflexion al respecto, sustentada precisam ente en la interpretacion de la formacion del precio del suelo que aqui hem os evocado y que concluye que las tarifas progresivas son inocuas con respecto a la dis­ tribution del ingreso entre los usuarios de los inm uebles urbanos y que implican mas bien una concesion a los propietarios de los terrenos correspondientes a los edificios beneficiados con tarifas m as bajas. En efecto, como se ha dicho, un impuesto a un bien que contenga renta (mientras el impuesto no supere la magnitud de esta renta) no se repercute en el precio del bien que paga el usuario, el cual perm anece inm odificado8. Cuando existe impuesto, el excedente del precio de produccion se reparte entonces entre el propietario y el Estado. Si a este se le cobra una tarifa menor con la intention de favorecer al usuario, en realidad el precio que el comprador paga es el mismo, y lo que deja de cobrar el Estado se lo apropia el terrateniente. La medida no tendria el efecto deseado de aliviar el pago de los usuarios mas pobres, y lo unico que esta m edida generaria seria que el Estado perdiera recursos. Con la misma logica, desde luego, se argumenta que el impuesto predial deberia ser lo mas alto posible; en 7 Lo ideal seria que la progresividad de las tarifas se d isen a ra c o n resp ecto al nivel de ingresos de los ocupantes o de los propietarios de los in m u e b le s. P ero este es un dato dificil de obtener. Asi que generalmente se usa com o a p ro x im a cio n el p recio total del inmueble, o a veces, con un poco mas de precision, el p recio u n ita rio (p o r m etro cu adrad o de espacio construido). Pero siguen siendo a p ro xim a cio n es q u e p u ed e n ten er grandes desfases (para no hablar de que el ocupante p u ed e ser un in q u ilin o ). O tra aproxim acion que puede ser mas certera en ciertas circunstan cias, es d ifere n cia r la tarifa por areas de la ciudad que tengan perfiles sociales distintos, lo cu al se facilita cu a n d o la segregacibn socioespacial es aguda. Pero alii es donde se arg u m en ta q u e esta p ra ctica acentua la segregacion, pues el impuesto mas elevado en las areas p o sitiv a m e n te co n n o tad as operarfa como barrera para su ocupacion por po blad o res d e m e n o res in g reso s. 8 Si el usuario debe pagar el im puesto, el p recio de c o m p ra v e n ta o rig in a l se reduce en el monto del impuesto periodico capitalizado. En realid ad , e n tre lo q u e este le paga al promotor y al Estado, la magnitud no varia, in d e p en d ien tem en te d e si existe o no existe impuesto. Solo que a medida que baja este, una p o rtio n m a y o r d e lo que paga va a parar al promotor (y, por lo tanto, al terrateniente) y n o al E stad o. 334 el Hmite deberfa absorber la totalidad de la renta, como lo preconizaba G eo rg e (1963): la situacion del usuario no empeoraria por ello y el unico q u e se v en a afectado seria el terrateniente. Esta argum entacion tendrfa una derivacion insospechada: si la diferenciacio n de tarifas que busca la progresividad es inoperante, tampoco esta p ractica tiene efecto en la segregacion socioespacial: las tarifas mas altas en las areas de m ayor connotacion social lo unico que hacen es transmitir al E stad o una porcion mayor del sobreprecio que los usuarios de mayores in g reso s estan dispuestos a pagar por excluir a los de menores ingresos, y q u e de otra m anera serfa capturada por el terrateniente. Sin em ba rgo, en terminos de polftica, hay que precisar que esta idea de que los im p u e sto s se repercuten unicamente en el precio del suelo que puede co b rar el terrateniente original es una nocion de largo plazo y supone q u e el m onto de los impuestos no varfe en el tiempo, o que si cambia, esta m u ta cio n sea conocida de antemano por todos los agentes. Si no es asi, el ca m b io en el im puesto lo paga el usuario cuando es propietario de uso, o el p ro p ietario arrendador, cuando alquila el inmueble. En efecto, si la tierra se transa para ser construida en un momento determinado cuan­ do no e x iste ningun im puesto periodico ni se preve que vaya a haberlo en el fu tu ro, el terreno se vende por la capitalizacion de la renta total. El p recio del inm ueble que paga el usuario cuando lo compra incluye esta renta b ajo su forma capitalizada, es decir, el adquiriente paga por la totalidad de la renta. Si posteriormente (supongase que la magnitud de la renta no cam bia) se impone un gravamen periodico, efectivamente el co m p rad o r pierde una parte de la renta por la cual ha pagado. Es cierto que si quisiera dar en arrendamiento el inmueble, no podrfa aumentar el a lq u ile r y que la porcion que percibe el Estado hace disminuir la renta del terraten ien te: pero en este caso, el que opera como terrateniente es el u su ario que es propietario de uso. En otras palabras: el ocupante de su prop io inm ueble tiene que renunciar a una porcion de renta, por la cual ya habfa pagado en forma capitalizada al terrateniente original. La even tu alid ad de que el efecto de un nuevo impuesto o de un aumento en su m agnitud recaiga en el terrateniente original, si el gravamen es imp revisto, solam ente tiene lugar en los terrenos que van a ser transados para ser construidos. En los terrenos ya edificados, este impacto lo sufre el p rop ietario de la tierra, que como ya hemos visto, puede ser un agente con m u y d iversa naturaleza: una porcion muy importante se trata de p ro p ie tario s de uso que pueden tener ingresos muy bajos, o arrendadores, m u ch o s de los cuales no son propiamente capitalistas, sino agentes m ercan tiles sim ples. El efecto distributive de estas mutaciones en los im p u esto s a la propiedad no es tan sencillo y es un simplismo obviarlo con la form u la de que el gravamen lo absorbe en su totalidad el terrate335 niente original9. En efecto, esta consideration hace visible la necesidad de tener en cuenta los fenomenos de transicion cuando se im plem entan estas medidas (y no solamente el estado final esperable teoricam ente), que en este caso del mercado inmobiliario urbano es algo decisivo. 2. L a r e c u p e r a c io n d e p l u s v a lf a s Otro grupo de instrumentos de gestion del suelo y de im posicion de la propiedad inmobiliaria no tiene como referente el precio total del inmueble o el precio total del suelo, sino sus increm entos. A1 aumento del precio del suelo, que normalmente se m anifiesta tam bien como au­ mento del precio del inmueble construido, se le conoce con la palabra de origen frances plusvalia, que tiene aqui el sentido de crecim iento del precio de un bien. El termino que tiene adem as la connotacion de que este aumento, es algo inmerecido10. Como ya hem os visto, en el medio urbano los incrementos en los precios del suelo son muy visibles, pues son frecuentes, muy generalizados y a veces tienen una magnitud con­ siderable. Como hemos analizado, tienen diversas m odalidades, y sus determinantes son muy diferentes. Los instrum entos que gravan estos aumentos son variados y se proponen diversos objetivos: algunos tienen propositos basicamente fiscales y buscan aum entar los recursos esta tales (a menudo lo que se busca es financiar las obras publicas emprendidas por el Estado). Otros tienen intenciones distributivas, pues se considera que los aumentos del precio del suelo constituyen un enriquecim iento inmotivado de los propietarios, que se aprovechan del esfuerzo general de la sociedad y buscan contrarrestar esta inequidad que genera el mer­ cado. Otros intentan, ademas, desestimular la practica de la especulacion y sus efectos sobre el comportamiento de la prom ocion inmobiliaria o buscan moderar el nivel de los precios del suelo relacionados con la retention de tierras. 9 Notese que esta complicacion se deriva del caracter m o v ed izo d e la propiedad de los terrenos a traves del proceso de produccion y co n su m o d e los in m u eb les urbanos, derivado de la inseparabilidad del bien al terreno en su p erio d o d e co n su m o . Las conclusiones al respecto son muy distintas en el caso rural, en el cu al el p ro p ietario es un agente homogeneo y estable: alii si es m as facil d ecir q u e el te rra ten ien te absorbe el impuesto y tiene un sentido social que es m uy d iferente del q u e v em o s en la ciudad. 10 No debe, por lo tanto, confundirse con el sen tid o q u e tiene esta p alabra plusvalia en el vocabulario marxista, que com o hem os visto, se refiere al e x ce d cn te d e v alo r que le extrae el capitalista al trabajndor directo en el proceso de p ro d u ccion circu lacio n capi talista, es decir, la forma de la explotacion en la socied ad co n tem p o ra n e a q u e es la base de la ganancia capitalista. 336 A h o ra b ien , esta diversidad en los objetivos (y vamos a ver que tambien en las caracterfsticas) de estos instrumentos de intervention en el merca d o d el su elo no solam ente obedece a la multiplicidad en las circunsta n cia s o b jetiv as, sino que tiene tambien una raiz mas profunda, que es la h e te ro g e n e id a d en las concepciones teoricas sobre la renta y sobre la p ro p ied ad del su elo que inspiran su diseno. C o m o h em o s visto, para las posiciones mas cercanas al pensamiento de G e o rg e (1963) o al del propio Ricardo (1990), la totalidad de la renta (odel p recio del su elo) es una transferencia unilateral e injustificada de valor del co n ju n to de la sociedad hacia los propietarios territoriales. Si esto es cie rto para la totalidad de los precios del suelo, lo es tambien para sus in crem en to s. Al fin y al cabo la magnitud del precio del suelo en un mom en to d eterm in ad o no es otra cosa que el acumulado de sus aumentos p reterito s. P or lo tanto, si a los georgianos les parece concebible la im­ p o sitio n confiscatoria de la totalidad de la renta, con mayor razon estan d isp u e sto s a tener m edidas que recuperen para la comunidad, en cabeza del E stad o , la totalidad de las plusvalias. Pero existen posiciones intermedias. Aunque esto parece tener una coherencia d u d o sa, existe una position muy extendida que diferencia en terrninos d e legitim idad entre lo que es la magnitud del precio del suelo y lo que son su s increm entos. Para esta vision, la magnitud del precio del sue­ lo en un m om ento determinado es el resultado de multiples factores que e v en tu alm en te perm iten considerar como Ifcito el hecho de que lo detente su prop ietario. La legitimidad que se le otorga a esta eventualidad se despren d e, tal vez, de una representation de la practica individual del agente: un p rop ietario ha comprado la tierra por un cierto precio, y por lo tanto, no so lam en te tiene derecho a disfrutar de su valor de uso, sino a percibir el v alor m onetario por el que ha pagado. Otra cosa, sin embargo, son los in crem en tos en los precios del suelo. Como hemos visto, ellos sobrevienen por cau sas ajenas al propietario. El dueno de la tierra no ha pagado por el las, y por lo tanto, estos aumentos claramente son una transferencia gratu ita de la com unidad hacia estos particulares que poseen el suelo. En con secu en cia, desde esta perspectiva gravar estos aumentos, incluso de form a cxbau sfjv n, es algo plenamente justificado. Incluso parece imperativ o para un gobierno qilO tCIlpP equidad como uno de sus objetivos prioritarios. A hora bien, es im portant /if?rer notar que desde esta pers­ pectiva existe la indication de que el gravamen no debt' s o b r e p asar el increm ento en el precio de la tierra. Es decir, la notion que se tiene es que e l im puesto debiera restablecer las circunstancias originales al evento al que se le atribu y e el aum entn en el precio del suelo, y no se considera legitimo que se exija m as que eso, lo cual puede ocurrir a veces de manera involuntaria, a causa de desajustes en el diseno del gravamen o en su operation. 337 Descendiendo un poco en el espectro sobre la conception de la renta, otra posicion considera quc no es legitimo recuperar para el Estado todas las plusvah'as. Subyace alii una represen tnci6n d c la so cie d a d cu y o rasgo central es In dicotomla entre el Estado, por una parte, y los individuos, por otra. El Estado solamente tendria derecho a recuperar las plusvah'as quc ha propiciado. Pero aquellas que han sobrevenido al margen de su accion pertenecerfan legl’timamentc al propietario de los terrenos, al igual que cualquier evento fortuito favorable. Como hem os visto, los movimientos en los precios del suelo tienen lugar, incluso, sin que el Estado tenga ninguna intervencion directa. Hemos visto que esto es un resultado de la operation del mercado del suelo, dc la evolu tion de la estructura urbana y de la economia en general. Para esta aproxim acion, cuando el Estado esta ausente, estos crecimientos del precio del suelo podrian ser usufructuados por los propietarios de los terrenos, com o un don. Solo serfa justificable gravar aquellos aumentos I’ll lOS prGCiOS dc 10S terrenos que de alguna manera puedan asociarse a alguna accion estatal. Asx se rcstringe la posibilidad de recuperar para cl Eslcldo SOliimentC aquellos aumentos del precio del SUOlo quc puedan asociarse a acciones como inversiones publicas o cambios en la reglamentacion urbam'stica, ya sea en lo que se refiere a los usos o a las densidades perm itidas. Es mas, una preocupacion que desde esta perspectiva emerge es que cuando las acciones del Estado provoquen eventualmente bajas en el precio de los inmuebles (que se conocen como minusvaltas), el Estado deberia indem nizar a los propietarios. Incluso, en ocasiones se hace una delim itation adicional. Para algunos, no solamente se debe confinar el cobro de las plusvah'as a aquellas conectadas con la accion estatal directa, sino que su m onto se debe limitar a los costos en que eventualmente incurra el Estado para realizar estas acciones. Es decir, si el aumento del precio del suelo es inferior a lo que gasto el Estado, la exigencia impositiva no puede hacerse sino por esta ultima suma, y la diferencia puede ser conservada legitim am ente por el propietario. Tal es la notion imph'cita en el razonam iento a que ya hemos aludido, en el que se considera el crecimiento del precio del terreno como una externalidad positiva, y los costos ligados a la posibilidad de que esto tenga lugar como una externalidad negativa: el papel de la accion estatal se deberia limitar a que la primera m agnitud com pense a la ultima (Misczynski, 1978). Aunque rara vez se presenta de manera explicita com o tal, tendriamos que senalar una posicion aun mas condescendiente con la propiedad te­ rritorial urbana y que es muy difundida, que considera que tanto el pre­ cio original del suelo como sus aumentos son intocables por el Estado y pertenecen de manera Integra a sus duenos. En efecto, se trata de la 338 nocion pntrimonialista y mas liberal de la propiedad que le concede al p ropietario privado un derecho ilimitado sobre los bienes posefdos y co n sid era que si el Estado o la comunidad los requieren, solo pueden acced er a ellos mediante compensaciones o transaccioiies CjUC rcspclcn la o p eracion niercantil espontanea. Sin duda, la nocion economica subyacente consiste en que, si bien pueden aparecer los propietarios como beneficiarios excepcionales de ciertos privilegios, la interaccion que se genera alrededor de la busqueda de estas ventajas garanliza resultados de eficiencia y equidad (y tambien de autonomfa individual), que son m as im portantes que cualquier otro aspecto (Harriss, 1997). En la tradicion marxista, la percepcion de este asunto no sigue claramente la progresion que hemos presentado. En realidad, el pensamiento mar­ xista es el m as critico y, a diferencia de los otros autores a los que hemos alu d id o, su crftica se orienta hacia las relaciones capitalistas como un lodo. Podna esperarse que S U pOSiCibn fliera la mas radical con respecto a la propiedad territorial en el capitalismo, y cn buena pai'le 3S1 CS. Sin em bargo, deben hacerse al respecto las siguientes consideraciones. Como se ha sehalado, la categorization marxista de la renta planted qne e*la es un m ecanism o de distribucion del excedente. La formacidn y extracci6n de este excedente, que es el fundamento basico del capitalismo, se da por m edio del m ecanism o de la plusvah'a (en su sentido original), es decir, de la explotacion, a partir de la relacion mercantil entre el capital y la fuerza de trabajo, en la que esta ultima es reducida a la calidad de mercancia. Las contradicciones frente a la renta tendrian un estatus secundario con respecto a este nodo central. La derivacion politica esencial del analisis econ om ico marxista es la designacion como objetivo fundamental de la accion politica, la busqueda de la eliminacion de esta relacion de explota­ cion. Por ello, al menos en los planteamientos clasicos, la reflexion sobre objetivos redistributivos del ingreso bajo el regimen capitalista no ocupa un lugar privilegiado y, en general, esta preocupacion esta subordinado al papel que estos mecanismos distributives puedan tener en la busque­ da del objetivo central de la superacion del capitalismo". Esta conclusion ha sido muy matizada posteriormente. La busqueda de m etas redistributivas ha cobrado importancia para la reflexion marxista, pues esta tradicion pretende orientar las practicas de los trabajadores en la sociedad actual y se tiene la creciente conviccion de que la mejoria en1 11 En lo q u e se refiere a la movilizacion de los trabajadores por mejorar sus condicion e s d e v iv ie n d a , un asunto estrecham ente relacionado con Io que estamos discutiendo, es ce le b re la posicidn de Engels, que consideraba que esta era una lucha subordinada y critica b a a contradictores suyos de tradicion proudhoniana, a los que acusaba de d e s v ia r al m o v im ien to obrero de sus objetivos anticapitalistas contra la explotacion \d is tra e rlo en reivind icaciones distributivas meramente reformistas (Engels, 1977) 339 las condiciones materiales de los proletaries, tanto en term inos absolutos como relativos, genera mayor Lndependencia y capacidad de movilizacion, y desde luego, son un fin deseable en si mismo. Por lo tanto, el efecto de medidas gubemamentales sobre la distribution del ingreso, y tambien sobre la operacion de la ciudad y sobre las condiciones de vida de los habitantes, son un asunto que justifica tener la atencion de los analistas de esta tradicion. Pero en el caso de la renta del suelo urbano, como lo hem os senalado en multiples ocasiones, las consideraciones sobre el efecto distributive de las medidas sobre el mercado de tierras estan m ediadas adem as por otra conclusion que tambien aqui hemos expuesto: la "propiedad territorial" en las ciudades no es una categoria estable y hom ogenea. El papel de "propietario" del suelo lo cumplen sucesiva y sim ultaneam ente agentes que tienen caracteristicas muy diferentes en la sociedad. Para juzgar el efecto sobre la distribucion de una medida que afecta al propietario terri­ torial, es indispensable identificar cual es, en concreto, este agente afectado y cuales son sus caracteristicas definitorias en la sociedad capitalista. Ya lo senalamos cuando discutiamos los efectos del im puesto general a la propiedad. Una exaccion a la propiedad territorial urbana puede eventualmente hacer mas desigual la distribucion de los ingresos si los "propietarios" mas afectados son de ingresos bajos. Algo sim ilar ocurre con los gravamenes a los incrementos de los precios del suelo: sus efectos dependen de los grupos implicados y de las caracteristicas del gravamen (Brown y Smolka, 1997). Examinemos ahora, respecto a estos criterios, algunos m ecanism os concretos de recuperacion de plusvah'as. a. "La Contribution de Valorization" Con este nombre nos referimos a un instrumento que con algunas variantes ha sido utilizado en distintos paises y con el cual se pretende recuperar los costos en que incurre el Estado en ciertas obras piiblicas, a partir de la imposicion del incremento en los valores inm obiliarios que pueden atribuirse a esas inversiones gubem amentales12. Tipicam ente, la autoridad local identifica como deseable la realization de una obra publica que 12 Este mecanism o es muy antiguo y se puede rastrear la ex isten cia d e instrum entos asim ilables a el en fechas tan tem pranas com o el sig lo X V II en E u ro p a y los Estados Unidos. "C ontribution de V alorization" es el nom bre q u e se usa en C o lo m b ia para una version m oderna de 61, que en otros paises tiene otras d en o m in a cio n es: "Im p u e sto de m ejorias", "Special Assessm ents", etcetera. Furtad o (1999). 340 fav o rece d e m an era especial o exclusiva a iin area especifica de la ciudad: no so la m e n te los habitantes de esta zona se benefician de su valor de uso, sin o q u e se p resu m e que el precio de esos inmuebles aumenta si la accion estatal se realiza. En lugar de financiar la obra con recursos generales del p resu p u esto , la "contribucion de valorization" consiste en exigirles a los p ro p ietario s de los terrenos favorablemente afectados una parte o la totalid ad d e los aum entos en los precios que esta obra acarrea y con ello se costea la in v ersion estatal. En p rin cip io , este instrum ento reune varias condiciones que lohacen muy reco m en d ab le por los tributaristas. En primer lugar, parece respetar muy estricta m e n te los criterios de equidad: paga quien se beneficia, lo cual le oto rg a m u ch a legitim idad entre el publico e incluso entre los contribuy en tes afectad os. Entre los primeros, porque la realization de estas obras no co m p ro m ete los recursos fiscales destinados a otros propositos ni se cobra a qu ien no esta involucrado. Entre los segundos, porque se trata de una exig en cia "ju sta ", pues se reclama una contrapartida a un beneficio. En este sen tid o, este gravamen se acerca a una transaction mercantil: el p ag o se da a cam bio de un beneficio cierto y focalizado, lo cual favorece la d isp o sitio n a pagar. Para las autoridades es un instrumento atractivo, p u es se cobra facilm ente y permite realizar obras que de otra manera serfan m as diffciles de llevar a cabo. A u n q u e n o se trata de algo intrinseco, lo cierto es que esta herramienta se ap oya en la pretension implicita de que el monto de la inversion estatal es cu antitativam en te igual al aumento en los precios inmobiliarios que p u ed en asociarse a ella. Para muchos, esta pretension es evidente intuitiv am en te y convalida la legitimidad de que el Estado recupere lo que ha invertid o y que ha ido a parar a los bolsillos de los propietarios beneficiados. Pero de alii tambien resulta una restriction muy frecuente y que ilustra m u y bien algo que se ha enunciado en terminos generales lineas atras: se consid era que el limite de lo que es licito cobrarles a los propietarios es, p recisam ente, el monto de los gastos en que ha incurrido el Estado para p ro d u cir la obra publicn. H em os visto, sin embargo, que esta nocion de equivalencia entre la inver­ sion estatal y sus efectos en los precios inmobiliarios no tiene un sustento riguroso. En realidad, no hay ningiin mecanismo mercantil que genere esta "tran sm ision de valor", y si existe una asociacion entre inversiones esta tales y cam bios en el precio de los terrenos, se da por una via indirec­ ta: las obras misrnas alteran eventualmente las relaciones socioespaciales de los terrenos con la red general de convenciones de uso del suelo, lo cual puede alterar el precio de los inmuebles y, por lo tanto, el precio del suelo Pero no existe ninguna correspondencia cuantitativa entre este efecto y el 341 costo de las inversiones que desencadenaron estos cam bios, ni en los lotes individuals ni agregadamente. El efecto, como se ha visto, puede variar entre obras del mismo costo, y la incidencia sobre los terrenos puede ser mayor o menor que la inversion e incluso puede ser negativa. Y esta variedad se magnifica en terminos individuales: una obra puede afectar de manera muy desigual los diversos terrenos, e incluso, sim ultaneam ente puede incidir positivamente en los precios de algunos de ellos, mientras que lo hace de manera negativa en otros. De esta consideraciPn surgen algunas de las lim itaciones en la operacion de este mecanismo (Jaramillo, 2001). Como hemos m encionado, no existen procedimientos generales y sencillos para estimar el efecto de una obra sobre el precio de los terrenos, y tanto la delimitacion del area de influjo como el calculo de la incidencia cuantitativa en los inm uebles individua­ les son tareas que deben hacerse de manera especifica, son costosas y estan sujetas a errores. Generalmente se utilizan procedim ientos muy simplificados: dada la conviccion de la igualdad del efecto con el monto de la inversion (y en ocasiones porque juridicamente se establece este monto como tope de lo que se puede cobrar), los funcionarios publicos parten de esta primera suma y la distribuyen en una zona contigua, utilizando algun criterio para graduar los cobros (tamaho o avaluo de los inmuebles, distancia a la obra, etcetera). Se trata, desde luego, de una aproximacion. El instrumento tiene la aceptacion mencionada entre los contribuyentes, cuando el crecimiento de los precios de sus propiedades es sensiblemente mayor que las sumas cobradas a partir de este calculo, y en estas circunstancias el gravamen opera con las virtudes de las que hem os hablado. Pero los problemas comienzan cuando las dos m agnitudes se aproximan, lo que hace mas probable que se cometan errores individuales: la eventualidad de que a algunos propietarios se les cobre m as de lo que crece el precio de sus inmuebles, o incluso, que siendo favorable el saldo para los propietarios, algunos sientan que tienen un tratam iento notablem ente menos favorable que otros, genera insatisfaccion entre ellos y erosiona la principal ventaja de este dispositivo, que es su legitim idad, que asegura un pago amplio y cumplido y que no ocasiona desgaste politico. Otra dificultad importante es que en ocasiones, incluso si los calculos son certeros, algunos propietarios que ven aumentado su patrim onio no tie­ nen la liquidez para pagar la contribucion. Esta dificultad tam bien gene­ ra reacciones y puede obligar a los propietarios de uso a tener que ven­ der sus inmuebles, o a hacer decisiones similares, lo que puede ser muy traumatico desde el punto de vista social y urbano. Y sobre todo, esta eventualidad puede usarse como mecanismo de rem ocion deliberada de ocupantes de determinadas caracteristicas, con el fin de liberar esos in­ muebles o esos terrenos para usos mas rentables; es decir, el instrumento 342 p u ed e convertirse en un arma de un urbanismo tecnocratico al servicio de la especulacion. El instrumento es fuente de conflictos, pues a menudo los afectad os (que adem as incluyen inquilinos) resisten y se movilizan. El co sto p olitico de usar el dispositivo, por lo tanto, aumenta. En balan ce, la "Contribucion de Valorizacion" es un paso que puede lieg ar a ser im portante hacia una operacion del mercado inmobiliario que sea m en os inequitativa que el funcionamiento espontaneo de este. Pero no op era bien en todas las circunstancias y eventualmente tiene los riesgos que se han mencionado. Para su utilizacion es aconsejable examinar con detenim ien to las caracteristicas del proyecto en que se quiere aplicar, p orqu e en algunos, o es contraproducente en terminos distributivos, o se exp o n e al peligro de perturbaciones en su aplicacion. Para amortiguar estas dificultades, es util refinar los instrumentos de estimacion de los im p acto s e introducir criterios de capacidad de pago en la definition de los cobro s y en las modalidades de pago. b. "Participation en Plusvaltas" C o m o se ha dicho, la "Contribucion de Valorizacion" tiene como limite de lo que se puede cobrar el monto de la inversion de la obra publica en cu estio n . C on este instrumento, no se puede exigir la parte del impacto que eventualm ente exceda este costo, magnitud que puede ser muy significativ a. Para fines distributivos, incluso para amortiguar el efecto d istrib u tiv e negativo que usualmente tiene la evolution espontanea del m ercad o inm obiliario, esta es una limitation seria. Pero es mas, con la V alorizacion no pueden recuperarse algunos de los incrementos mas ab u ltad os de los precios del suelo urbano que estan asociados a acciones d irectas del Estado, cuando estas no consisten en inversiones: nos referim os a los casos notables de los cambios en la reglamentacion de usos del espacio construido o de densidades. Hemos visto que en ciertas circu n stan cias, la autorizacion de una nueva actividad en un area de la ciu d ad , el perm iso de construir en mayor altura, incluso (sobre todo) la d eclaratoria de conversion de un terreno que era rural en urbano, pued c hacer subir los precios del suelo, a veces de manera espectacular. Sin em bargo, com o la action estatal no tiene costos directos significativos, ya q u e se trata solam ente de un cambio reglamentario, con la Contribucion de V alorizacion no se puede exigir estos incrementos para el Estado. Para cllo sc ha disenado un gravamen complementario, la Participation en Plu svalias, que tiene como base los aumentos en los precios del suelo qu e puedan ser ligados a un cambio en la reglamentacion urbana que haga elevar los precios de los terrenos que experimentan estos cambios norm ativos. Tiene por lo menos dos sustentos: el primero, es el de que 343 a pesar de que el acto mismo del cam bio de norm a no significa un costo directo para el Estado, a menudo sus consecuencias indirectas si son muy onerosas: piensese, por ejemplo, en zonas en las que se aumenta la densidad, lo que implica la dotacion de infraestructura mas exigente o una zona en que se permite la actividad com ercial, que implica la provi­ sion de mayor vialidad. La otra razon es propiam ente distributiva: en el cambio de precio del suelo debido a una m utacion en la norm a, el propietario no aporta nada, y espontaneamente captaria la totalidad de este incremento: este instrumento pretende que la colectividad participe (con la totalidad o parte) de csta porcion de valor que le llega al propietario sin ningun merito1314. Para el buen funcionamiento de este instrum ento tam bien es crucial afinar los dispositivos de estimacion de los efectos de los cam bios de reglamentacion sobre los precios inmobiliarios. Tambien aqui se usan con frecuencia metodos aproximados que pueden conducir a calculos errados. Hemos visto que la incidencia de un cambio en la norm a no es algo uni­ forme y proporcional, y es necesario que la autorizacion form al se apoye en la operacion del mercado. El caso mas claro es el de aum entos en la densidad permitida: hemos visto que cuando se am plia la Edificabilidad Normativa mientras no excede la Edificabilidad Econom ica, el precio del suelo aumenta. Pero mas alia de este punto, el precio del terreno no se modifica. En otras palabras: no basta que en un terreno se autorice construir un rascacielos para que esto sea posible; es necesario que las condiciones del mercado lo ratifiquen, como lo hem os exam inado a proposito de la Renta Primaria Diferencial tipo 2. Algo sim ilar puede decirse de usos "mas rentables": no es suficiente con dar el consentim iento norma­ tive de desarrollar una actividad en un sitio para que esta posibilidad se encarne y desencadene una elevacion en el precio del lote. c. "El Suelo Crendo" Otro mecanismo para capturar plusvalias concom itantes con las normas urbanisticas es el "cobro por edificabilidad adicional", cuya modalidad latinoamericana mas conocida es el denominado "Su elo C reado" que se utiliza en algunas ciudades brasileiiasu. Consiste en lo siguiente: a todo 13 En el caso colom biano, tambien se incluye co m o "h e c h o g e n e ra d o r" d e este gra­ vam en la inversion publica. Pero a diferencia d e la C o n trib u cio n d e V alorizacion, la base impositiva no es el costo de la obra, sino el a u m en to e stim a d o q u e e lla genere en el precio del suelo. 14 En varios pai'ses europeos existen o han existid o fig u ras sim ulates; en tre las mas notables esta el "Plafond Legal de D ensite" en Francia. V case R en ard (1988). 344 te rre n o se le otorga una edificabilidad bdsica (cuyo derecho se le asocia a m e n u d o al p ag o del im puesto predial). Pero claro esta, la reglamentacion u rb a n a p e rm ite eventualm ente una edificabilidad mayor en los diferentes lu g ares; es decir, que en el mismo terreno se puede producir mas espacio co n stru id o que el de este limite minirno: es como si la norma creara un su e lo v irtu a l adicional, de ahi su nombre. Pero el uso de la prerrogativa de p ro d u cir co n una densidad superior a la basica no se otorga gratuitamente: p o r ello se cobra una tasa en proporcion a la construccion adicional que su p era la ed ificabilidad basica (pero que en realidad no exceda la edifica­ b ilid a d reglam entaria). Idealmente, la magnitud de esta tasa debe equiv a le r a la totalidad o a una porcion del aumento en el precio del suelo que se d e riv a, precisam ente, de emplear la edificabilidad mayor que la basica. E ste in stru m en to tiene la virtud de que ante un error en la estimation del co b ro , d e tal m anera que se exija una suma mayor que el aumento en el p recio del suelo, lo cual afectaria de forma negativa al propietario, este tien e la posibilidad simplemente de no usar la edificabilidad adicional y asi n o p ag ar de mas. Pero en terminos globales, esta posibilidad tiene una im p licacion que normalmente se considera negativa: de esta forma, el in stru m en to no es neutral, pues cuando esto ocurre, se inhibe la densificacio n constructiva. Infortunadamente, no siempre la determination d e esta tasa sigue procedimientos rigurosos que tengan en cuenta la form acio n del precio del suelo y con frecuencia se produce este efecto de in h ib icio n de la construccion en altura, lo cual, ademas, puede reducir sen sib lem en te los recaudos. En efecto, este mecanismo implica una separation entre el derecho a la p ro p ied ad del terreno y el derecho a su desarrollo. Desde este punto de v ista, lo que se cobra es este segundo componente. Con una logica similar se pu ed e cobrar, ya no por la densificacion excepcional, sino por la auto rizacion de los usos del espacio construido: cuando un terreno pasa a so p o rtar un uso "m as rentable" que haga aumentar el precio del suelo, si el p ropietario quiere utilizar esta prerrogativa, debe pagar por ello. d. Cobros por infraestructura general H ernos dicho que un problema recurrente en el mercado inmobiliario consiste en la dificultad de cobrarle al propietario los costos de la infraes­ tructura general. Por razones tecnicas, esta tiende a ser suministrada por el Estado, directamente o en forma delegada, y con frecuencia su escala rebasa la de los lotes individuales, incluso cuando se trata de desarrollos m asivos. Por ejemplo, la ampliation de la ciudad en determinado mom ento exige que para el suministro de agua potable de los suelos que van a desarrollarse en un periodo de tiempo se requiera producir una red pri345 maria, que sirve a varios globos de terreno. Es claro que si estos terrenos no se urbanizaran, esta inversion no seria necesaria, lo que quiere decir que ella es un costo de urbanizacion de esos lotes. Pero esta red es un va­ lor de uso colectivo que no aparece como desagregable directam ente, y que eventualmente involucra terrenos en periodos sucesivos. El agente que se beneficia de esta inversion es el propietario de los terrenos urbanizables, pues estos trabajos son indispensables para que pueda vender su suelo como urbano y de esta manera cobrar las rentas urbanas. No obstante, estas circunstancias de indivisibilidad relativa dificultan que se les cobre a ellos y facilitan que sus costos se desplacen a otros agentes: que se paguen con fondos presupuestales generates (lo cual implica que el conjunto de la sociedad paga por ellos) o que el pago se desplace a las tarifas del servicio (lo que implica que se canalice a los usuarios). Existe, por lo tanto, el interes en corregir esta situacion, que es inequitativa, y cobrarles estos costos a los propietarios originales de los terrenos. Como hemos expuesto en apartados anteriores, es infundado el temor de que este cobro aumente el precio de los inm uebles, y lo esperable en el mediano plazo es que esta exigencia sea absorbida por una dism inucion concomitante en la renta. Esto, es desde luego, siem pre y cuando su monto no sobrepase la magnitud de la renta original (es decir, la situacion pre­ via en la que no se cobraba la infraestructura), en cuyo caso los terrenos no se desarrollarian y el propietario preferiria destinarlos a actividades no urbanas. Lo que nos ocupa aqui es la forma como se hacen estos cobros, cuyas modalidades son asimilables a instrumentos de gestion del suelo. La variante mas sencilla de entender, aunque bastante m as dificil de implementar, es el cobro directo a partir de algun calculo que estim e analiticamente la participacion de cada terreno en estos costos globales. En estas circunstancias, este cobro operaria casi exactam ente com o la Contribucion de Valorizacion. Pero no siempre se tiene la posibilidad de realizar estas m ediciones con algun grado de precision o de credibilidad. Por lo tanto, se reem plaza la referenda del costo exacto por algun otro que sea m as inteligible, con la expectativa de que el monto global de todos los recaudos se aproxim e al costo de la infraestructura. Por ejemplo, se cobra un gravam en proporcional al precio estimado de los terrenos una vez desarrollados, o con respecto a la cantidad de espacio construido, etcetera. Una m odalidad interesante consiste en que esta contribucion sea pagada en tierra, es decir, mediante una cesion de terreno a la autoridad local, que puede utilizarla para el desarrollo mismo de la infraestructura en cuestion o para otro proposito: espacio publico, vivienda social, etcetera. 346 T am bien se han generalizado variantes flexibles en que la autoridad lo­ cal establece una negociacion ad hoc con el propietario o promotor, de tal m anera que a estos agentes se les exigen contraprestaciones especificas: pued e ser el desarrollo de alguna otra pieza de infraestructura, cu ya talla este a su alcance, cesion de terrenos incluso en otros lugares, etcetera. 3. M e d id a s para activar el mercado A dem as de que el mercado inmobiliario en su operacion espontanea pro­ du ce con frecuencia resultados indeseables, tambien sucede a menudo que su misma operacion se entraba. Es frecuente encontrar que ciertos lotes que podrian ser desarrollados y para los cuales existe una demanda solvente, es decir, que existen compradores dispuestos a pagar por ellos la renta que el mercado arroja, permanecen ociosos. A esto podria anad irse la situacion similar de terrenos edificados que podrian ser reasignados a usos m as rentables, y que no obstante sus propietarios se niegan a desprenderse de ellos y continuan usandolos en actividades que generan rentas mas bajas que estos usos potenciales. Eventualmente esta situacion pu ed e llegar a constituir un problema urbano de primera magnitud: no es raro encontrar la paradoja de una escasez de tierras que obstaculiza la produccion de espacio construido, y al misrno tiempo, grandes extensiones de tie n a vacante. Efectivamente, esta escasez de tierras puede determ inar que el precio del suelo se eleve y obstaculice aun mas la actividad constructora. La resistencia de los propietarios a desprenderse de sus terrenos e inmuebles a cam bio de precios "razonables", es decir, a precios cuya magnitud podria estim arse como la que resultara de la operacion del mercado, pue­ de obedecer a multiples razones que aqui agrupamos en tres: - Puede tratarse de rasgos atinentes al caracter social de los mismos propietarios. Como hemos dicho, para muchos agentes el sentido de la propiedad inmobiliaria no se reduce exclusivamente a la posesion de una magnitud de valor, sino que puede desempenar otros papeles que hacen que en las decisiones de compraventa intervengan otros factores distintos del estricto calculo mercantil: es el caso de propie­ tarios tradicionales de terrenos que se niegan a desprenderse de sus propiedades, porque estas les dan prestigio, poder politico u otros privilegios sociales. Algo semejante puede decirse del caso reiterado de pequenos campesinos en los hordes de las ciudades, para quienes la venta de sus parcelas implica un cambio radical en su oficio, o el de ocupantes de inmuebles en zonas de renovacion urbana, para 347 quienes el cambio de localizacion implica un trastorno social de grandes proporciones. - Puede tratarse de circunstancias no econom icas que rodean la relacion de propiedad y que obstruyen las transacciones. Es el caso de dificultades juridicas en que no esta clara la propiedad o en que se requieren acuerdos dificiles de lograr, etcetera. - Puede tratarse de hechos que surjan directam ente de la operacion del mercado. El mas importante de estos es la retencion especulativa. El propietario no se desprende de sus inm uebles porque tiene la expectativa de que podra conseguir un mayor precio en el futuro. La tendencia secular ascendente de los precios del suelo urbano opera como un seguro y un incentivo para apostarle a esta retencion. Ciertos instrumentos de gestion del suelo tienen com o objetivo, precisamente, superar estos bloqueos y estimular el funcionam iento del merca­ do. Algunos de ellos son coercitivos, mientras que otros son incitativos. En seguida examinaremos algunos de ellos. a. Impuesto predial especial para inmuebles su b n tiliz a d o s y tarifas progresivas A los terrenos vacios o con densidades constructivas muy bajas se les asigna una tasa mas elevada que la normal para desestim ular la retencion de tierras. Incluso, esta tarifa puede ser creciente con el tiem po para potenciar este efecto disuasivo. b. Regimen de desarrollo prioritario Esta figura consiste en que a los lotes que a la autoridad local le interesa que sean desarrollados se les impone un regimen especial que obliga a sus propietarios a construirlos en un plazo determ inado. Si no lo hacen, la autoridad puede adquirirlos de forma com pulsiva, eventualm ente a un precio menor que el mercantil (por ejemplo, el precio catastral, que con frecuencia es menor que el precio comercial) o puede enajenarlos me­ d ia te subasta publica. c. Bancos de tierras Ya hemos aludido al sentido de este instrumento que apunta a regular las alzas de los precios del suelo, especialmente las de tipo ocasional, mediante la oferta estatal de tierras que se hace de manera anticfclica. Cuando se logran reducir los precios, cuyo alto nivel puede atribuirse a maniobras especulativas, ese mismo hecho desestimula la retencion de los terrenos, p u es las exp ectativ as de los especuladores son menos halagtienas y se p u ed e au m en ta r la oferta de tierras de propietarios privados. d. Expropiacion Un recu rso ultim o consiste en la enajenacion forzada que normalmente es en fav or del Estado, pero que bien puede ser en favor de terceros, que si esten in teresad o s y esten en capacidad de desarrollar los terrenos. Desde lu eg o q u e el pu nto crucial de este mecanismo es la indemnizacion, si ella e x iste y co m o se calcula. Tambien el asunto de los procedimientos y sus tiem p o s es algo decisivo en la operatividad de esta herramienta. e. R c a ju s te d e tierras L o s lin d ero s de las parcelas urbanas, que se van definiendo por medio del tiem p o con determ inantes muy variados, no siempre concuerdan con la lo g ica espacial de nuevos desarrollos en las areas de expansion o de red esarro llo s en las zonas de renovation urbana. Esto se convierte con frecu en cia en un freno para esas operaciones, porque los beneficios deriv ad o s d e ellas suelen ser muy desiguales, e incluso, para algunos de el los p u ed en ser negativos. Los forcejeos en estas disputas pueden llegar a se r m u y dispendiosos y paralizar las transacciones y la edification. El reaju ste de tierras es un mecanismo en el cual el Estado interviene para a g iliz a r estos acuerdos. La formula mas sencilla consiste en construir una figura de propiedad compartida, formada por los propietarios originales en fu n cio n del valor de sus terrenos iniciales y distribuir las rentas d e acu erd o con esta proportion. Pero esta especie de "propiedad por acc io n e s " tam bien presenta a veces dificultades de gestion, asi que lo mas frecu en te es que el Estado establezca un arreglo de nuevas divisiones de los terrenos acordes con las condiciones espaciales de los nuevos desarro­ llos y los distribuya entre los propietarios, procurando que los beneficios sean proporcionales a las propiedades originales. El Estado puede utilizar para ello la norm ativa que le permita dosificar los aprovechamientos de acu erd o con los usos y densidades autorizados en cada parcela. En efecto, este es u n dispositivo que facilita el cobro de la infraestructura general, p erm itien d o favorecer la equidad no solamente entre los propietarios ind iv id u a le s entre si, sino tambien entre estos y la comunidad en general. 349
