TRABAJO FINAL: Seminario Cuestiones y Problemas de Políticas Públicas Docente: Cristian PLISCOFF VARAS – Estudiante: Sergio DALIBON PREGUNTA 1.- Reconozca 5 doctrinas administrativas propias de la burocracia que son efectivamente cuestionadas o puestas en tela de juicio por la denominada Nueva Gestión Pública (NPM). Utilice los planteamientos de Weber y Hood en particular para hacer la comparación. RESPUESTA La burocracia weberiana, connotaba un método de organización racional y eficiente, un sistema que ocupó el lugar del arbitrario ejercicio del poder de los regímenes autoritarios. Las burocracias introdujeron en el trabajo gubernamental la misma lógica que introdujo la línea de montaje en la fábrica. Con su autoridad jerárquica y su especialización por funciones, posibilitaron el acometimiento eficiente de empresas grandes y complejas. (Osborne y Gaebler, 1994) El modelo burocrático se desarrolló en condiciones muy diferentes de las que experimentamos hoy. Se desarrolló en una sociedad que vivía a paso más lento, cuando el cambio se producía a ritmo pausado. Evolucionó en una época de jerarquías, cuando sólo quienes se encontraban en la cima de la pirámide tenían información suficiente para tomar decisiones fundamentadas. Apareció en los años de los mercados masivos. Hoy, vivimos en una época de cambios vertiginosos, inmersos en un mercado mundial, que impone una enorme presión competitiva a nuestras instituciones. Vivimos en una sociedad de información, en la cual los ciudadanos obtienen los datos casi al mismo tiempo que los líderes. Vivimos en una economía basada en la ciencia, en la que trabajadores cultos toman el mando y exigen autonomía. Vivimos en una era de mercados pequeños, en la cual se ha acostumbrado a los clientes a la alta calidad y a las amplias gamas de opciones. El modelo burocrático de Estado defendido por el sociólogo alemán Max Weber a principios del siglo XX encajaba perfectamente en el concepto de nación uniforme, significando el paso de un sistema de dominación patrimonial-aristocrático a un sistema de dominación racional-legal. Según el citado teórico, las características del modelo burocrático weberiano eran, en esencia, las siguientes: (Weber, 1944) 1. Legalidad, donde la organización burocrática estaba conformada por un entramado de normas y reglamentos que no daban lugar a lagunas que abarcaban los demás ámbitos de la organización. 2. Formalidad, en virtud de la cual las decisiones, comunicaciones, normas y cualquier actuación administrativa se formulaban por escrito para asegurar la correcta interpretación de la legalidad. 3. Racionalidad, entendida como división del trabajo y caracterizada por la definición y la naturaleza de cada puesto en concreto. 4. Impersonalidad, importando los puestos de trabajo y sus funciones, dejando en un segundo plano a las personas. 5. Jerarquía, manifestada en la designación de cargos y funciones estableciendo los ámbitos de control, y definida por una serie de normas especificadas dando lugar a un estricto orden y subordinación entre grupos. Por otro lado, y en relación con las ventajas que este modelo de Administración Pública tenía, podemos decir que su implantación aportó, entre otras cuestiones, racionalidad, igualdad del administrado frente al Estado, la uniformidad de procesos, la continuidad de la organización más allá de las personas, la unidad de dirección con disciplina y orden, así como la previsibilidad su funcionamiento. En palabras del propio Weber: "La experiencia tiene a demostrar que el tipo de organización administrativa puramente burocrático, desde un punto de vista técnico, es capaz de lograr el grado más alto de eficacia. Es superior a cualquiera otra forma en cuanto a precisión, estabilidad, disciplina y operabilidad. Por tanto, hace posible un alto grado en el cálculo de resultados para los dirigentes de la Organización y para quienes tienen relación con ella" (Weber, 1944). En este sentido, el establecimiento de una Administración Pública burocrática fue un elemento crucial en la construcción de los Estados-nación modernos, por su contribución a centralizar los procesos de toma de decisiones e implementación de políticas públicas, sustituyendo los sistemas de patronazgo y patrimonialismo asentados en dicha organización. El modelo weberiano se ajustaba muy bien a escenarios estables en los que se desarrollasen tareas repetitivas regidas por un procedimiento preestablecido. (Fibla B.,2011) Cuando el Estado se plantea la necesidad de prestar cada vez más servicios y que éstos sean a su vez más complejos, empieza a hacer aguas la premisa de la uniformidad de las rutinas. El principal problema radica, en que el modelo existente es muy poco eficiente para prestar tales servicios. El modelo burocrático o weberiano era muy útil para dominar a la población administrada, pero resultaba ser inadecuado para prestar servicios a unos ciudadanos cada vez más exigentes. (Fibla B.,2011) En los años setenta, el Estado del Bienestar, con un amplio compromiso de prestar servicios personales, se enfrenta a una fuerte crisis económica que obliga a la contención del gasto público, es decir, a primar la eficiencia sobre todo lo demás. El modelo burocrático queda, pues, en entredicho por carecer precisamente de lo que se demanda en ese momento, esto es, la gestión eficiente de unos recursos públicos cada vez más escasos. Es en este punto de la historia de la Administración donde nace lo que ha venido a denominarse Nueva Gestión Pública (NGP). Es posible determinar algunas características comunes a la NGP, la preocupación por la eficiencia ocupa un lugar preeminente. Mejora de la capacidad técnica de seguimiento del rendimiento de la Administración. Desarrollo de criterios gerenciales con el énfasis en aspectos como la gestión de los rendimientos, la fragmentación de grandes unidades en centros de responsabilidad por tipo de usuarios, y la clientelización o la introducción del concepto de cliente en la configuración del servicio. A partir de varios autores podemos identificar esta transformación desde el régimen burocrático tradicional a los cambios introducidos por la Nueva Gestión Pública. Frente a la uniformidad salarial y el ascenso por antigüedad se implanta la evaluación del rendimiento individual o por grupo; frente a la permanencia en el empleo se introducen mecanismos de reducción plantillas y de eliminación de excedentes de personal; frente a la determinación unilateral de condiciones de trabajo se acepta la negociación colectiva con limitaciones. Democratización relativa de la gestión y preocupación por la receptividad. Reorganización de las estructuras. Mediante sistemas organizativos más flexibles, reducción de niveles intermedios, creación de agencias independientes, promoviendo la descentralización territorial y funcional y, sobre todo, desarrollándose el trabajo en red. Transformación de la cultura interna. Mediante procesos de formación continua y de desarrollo organizativo se intenta introducir una cultura de servicio al cliente, frente a la cultura legalista y de división competencial estricta. Generación de nuevos instrumentos de lucha contra la corrupción y de construcción de infraestructura ética. (Villoria M, 2009) Osborne y Gaebler acuñaron la expresión "reinvención del gobierno" para calificar la reforma que supone el abandono, por parte de la Administración, de su papel tradicional y la penetración del espíritu empresarial en el sector público. La clave era, pues, incorporar las técnicas de gestión del sector privado, aprovechando sus puntos fuertes para lograr mejoras en la eficiencia y ahorros en la esfera de lo público, dejando al Estado la tarea de dirigir y controlar la fusión entre el interés social y el interés económico maximizando así el bienestar de la sociedad. Para profundizar el análisis de algunas de las doctrinas dominantes de la NGP, se tomará como referente el trabajo de Hood (1991) para reconocer tres que son particularmente propias de este paradigma. (Pliscoff, 2016). Estas doctrinas, claramente, son muy diferentes de las aproximaciones previas de la administración pública burocrática. La primera es la contractualización como herramienta de gestión para la provisión de servicios o tareas previamente llevadas a cabo por entidades o funcionarios públicos. La segunda es la idea de “dejar que los gestores gestionen”, que en términos prácticos se puede traducir en el incremento en los niveles de discrecionalidad de los gestores públicos. Finalmente, otro de los puntos centrales de la NGP es la presión por resultados, siendo uno de los instrumentos de la gestión predilectos el uso de incentivos para alcanzar esos resultados. (Pliscoff, 2016) Lo fundamental es comprender que las ideas administrativas "innovadoras" de la NGP (presupuesto por resultados, evaluación del desempeño, indicadores de calidad, esquemas de incentivos para generar acción colectiva eficiente) se han sustentado, en diversos países, en regímenes administrativos transparentes, vigilados ampliamente, dentro de marcos normativos sólidos y eficaces, con servicios civiles de carrera institucionalizados (tanto en sus costos como en sus beneficios) y sobre todo con una amplia capacidad de sus aparatos para debatir y discutir con los actores políticos y sociales las implicaciones de estas reformas y de sus acciones. (Arellano Gault, 2004) PREGUNTA 2. ¿Por qué decimos que la Teoría del Agente Principal es una de las fuentes teóricas más relevantes de la Nueva Gestión Pública? Analice esta perspectiva a la luz de los autores incluidos en la literatura obligatorio del curso. RESPUESTA Diversos autores acuerdan que la Nueva Gestión Pública tiene dentro de sus bases los supuestos teóricos provenientes de la economía, que emanan de corrientes de pensamiento tales como la del Teoría Agente Principal (o Agencia), el Public Choice y el Neo-Institucionalismo Económico. (Pérez, 2012) La teoría de la agencia, la cual es conceptualizada así: agente es una persona que actúa en nombre de otra, llamada principal. (Jensen y Meckling, 1976) definen la relación de agencia como un contrato bajo cuyas cláusulas una o más personas (el principal) contratan a otras personas (el agente) para que realicen determinado servicio a su nombre, lo cual implica un grado de delegación de autoridad del principal al agente. Se considera que ambos buscan maximizar funciones de utilidad y que el agente no siempre actuará en beneficio del principal; por lo tanto, es necesario establecer unos mecanismos de incentivos y de control formalizados en los contratos. Estos mecanismos dan lugar a costos de agencia, entre los cuales se destacan: costos de control, costos de fidelidad del agente y pérdida residual. (Mackenzie Torres, T. y otros, 2016:140) Lo que la teoría de agencia (Jensen y Meckling, 2000) plantea es la necesidad de conocer más a fondo las fuerzas que impulsan a las empresas a operar de manera eficiente y crear valor, mejorando así las condiciones de los trabajadores, e influye en la vida humana. Conocer esas fuerzas permite mejores prácticas en la organización. Para identificar esas fuerzas se debe conocer las variables relacionadas, tales como costos de agencia, sistemas de control interno, conflictos de intereses, capital estructural, equidad interna, equidad externa e importancia de los análisis de la seguridad. (Mackenzie Torres, T. y otros, 2016:141). Este tipo de vínculo se caracteriza por la discrecionalidad siempre latente en el espectro del agente; además, los intereses contrapuestos entre principales y agentes no sólo pueden ocurrir por la competencia entre ambos, sino que puede ser sobre la base de criterios diferentes de lo que puede ser el interés del principal. Los seguidores de la Teoría de la Agencia sostienen que no necesariamente los agentes y sus acciones obrarán en beneficio exclusivo de su principal. Continuando en esta línea de pensamiento, Douglas North expresó que, si bien existe “un supuesto conductual que maximice la riqueza, una de las partes del intercambio engañará, mentirá o robará cuando el resultado de esa actividad sea mayor que el valor de las oportunidades alternas que se le ofrezca” (North, 1993: 47). Es decir, principal o agente, ante la presencia de altos beneficios, tendrá todo dispuesto para que se produzca el engaño. (Pérez, 2012) Otro exponente importante de la teoría analizada en este caso es Adam Przerworski, quien enuncia al respecto: “Cuando algunos mercados están ausentes y cuando individuos particulares tienen acceso a información diferente, las relaciones entre clases de actores son relaciones entre principales y agentes, vinculados por contratos explícitos o implícitos. Los agentes tienen alguna información que los principales no perciben en forma directa: conocen sus propias motivaciones, tienen un conocimiento privilegiado de sus propias capacidades, y pueden tener la oportunidad de observar algunas cosas que los principales no pueden ver. También llevan a cabo algunas acciones que permanecen, al menos en parte, ocultas para el principal.” (Przeworski, 2007: 147). Podemos agregar que la información tiene su correlato en el poder y construye una relación asimétrica. El obstáculo e inconveniente mayor entre mandante y mandatario se da en el momento en que la información es incompleta, imperfecta, distorsionada o insuficiente. En los estudios sobre agenciación y sobre los bienes públicos se investigó acerca de las consecuencias de las asimetrías en la información, argumentando que en las grandes corporaciones los propietarios no tienen el control sobre la gerencia de la empresa, la ausencia de control también se manifiesta en la gerencia del sector público. (Pérez, 2012) Uno de los obstáculos surgidos en las organizaciones tradicionales y destacados por los impulsores de esta teoría es cómo hacer que el agente trabaje para el principal y además, que lo haga con base en el interés de este último, sin modificar, empero, los intereses de los agentes. La vinculación entre agente y principal nos remite a la idea del problema de riesgo moral; es decir, a la probabilidad de que el agente trate de alcanzar metas e intereses personales que no son los buscados por el principal. Resulta claro que cualquier agente puede tratar de perseguir fines por los medios que estén a su alcance, en detrimento de las personas que han delegado alguna responsabilidad o labor en ellos. Esta situación se manifiesta porque prevalecen inconvenientes de información (imperfecta) y de acciones ocultas por parte de los burócratas. (Pérez, 2012) Se intenta reflejar que el problema que se presenta al momento de la relación entre principales y agentes es la restricción en la información por parte de los agentes y, por tal motivo, la racionalidad en la administración se verá perjudicada. Este obstáculo, según los exponentes de esta teoría, se puede solucionar con la aplicación de incentivos que estimulen a los agentes de la organización a prestar servicios eficientes. Caso contrario, los empleados tenderán a maximizar sus propios intereses. (Pérez, 2012) En una escala global, el entramado social está constituido del mismo modo, observando regularmente las relaciones asimétricas entre principales y agentes. Es en el seno de aquél entramado que interesa destacar si los empleados están motivados para sus tareas cotidianas, si los gerentes poseen incentivos para obtener ganancias, si los empresarios cuentan con alicientes suficientes para asumir riesgos en sus inversiones, si los gobernantes tienen estímulos para propiciar el bienestar social y si los agentes están incentivados y dispuestos llevar adelante los dictámenes de los políticos. Son las instituciones las encargadas de organizar todas estas relaciones y “si se pretende que la economía opere bien, todas estas relaciones”, “deben estar estructuradas de manera apropiada.” (Pzerworski, 2007:147). A nivel político, parece que la mejor opción de los principales es conseguir en el mercado la ejecución de sus políticas. De esta manera, los agentes desarrollarán la actividad bajo un menor costo para los políticos, ya que la idea es ahorrar recursos y controlar al mismo tiempo de la manera más eficaz posible el desempeño y el cumplimiento de los objetivos de quienes asumen dicha responsabilidad. A nivel laboral, la relación de agencia puede manifestarse en un contrato, en donde un agente jerárquico puede tener mayor influencia en la decisión y puede desviar un resultado, previa evaluación. (Pérez, 2012) La nueva gerencia pública propone la idea de gestión por resultados. Es decir, conforme a una serie de objetivos, metas y resultados alcanzados -previamente acordados en el contrato-, el incentivo puede variar. El problema genérico que enfrenta el principal es, entonces, el siguiente: cómo inducir al agente a actuar en el interés del principal, a la vez que resultan satisfechas la restricción de la “participación” –es decir, mientras se provee al agente un ingreso (o utilidad) por encima de la oportunidad “siguiente mejor”– y la restricción de la “compatibilidad de incentivos”; esto es, mientras se permite al agente actuar en aras de su autointerés. Las instituciones organizan todas estas relaciones: aquellas que son puramente “económicas”, tales como las relaciones entre empleadores y empleados, propietarios y gerentes o inversores y empresarios; aquellas que son puramente “políticas”, como las relaciones entre ciudadanos y gobiernos o políticos y burócratas, así como aquellas que estructuran la “intervención” estatal y las relaciones entre gobierno y agentes económicos privados. Si se pretende que la economía opere bien, todas estas relaciones principal-agente deben estar estructuradas de manera apropiada. Lo que la teoría de agencia (Jensen y Meckling, 2000) plantea es la necesidad de conocer más a fondo las fuerzas que impulsan a las instituciones/empresas a operar de manera eficiente y crear valor, mejorando así las condiciones de los trabajadores, e influye en la vida humana. Conocer esas fuerzas permite mejores prácticas en la organización. Para identificar esas fuerzas se debe conocer las variables relacionadas, tales como costos de agencia, sistemas de control interno, conflictos de intereses, capital estructural, equidad interna, equidad externa e importancia de los análisis de la seguridad. (Mackenzie Torres, T. y otros, 2016:140) El conflicto de intereses está presente en cada una de las decisiones humanas que tienen que ver con los demás, y ante ello solo cabe confiar en el funcionamiento de las instituciones y de los incentivos que coordinan los intereses de ambas partes y, en última instancia, en la moralidad de sus conductas (Argandoña, 2010). Para el principal, el no tener claro cómo resolver diversos problemas entre los diferentes grupos de interés, lo deja sin bases para tomar la mejor decisión. Por ende, termina tomando la más cercana a sus preferencias, entendiendo que el principal objetivo de las empresas es la maximización de valor. Por ello siempre se invertirán montos adicionales en la calidad del producto, en la mejora de las condiciones de trabajo de los empleados o en el servicio a los proveedores, hasta el punto en que esos gastos aumenten el valor de la empresa por lo menos en la misma proporción de la inversión (Jensen y Meckling, 2000). Cuando el principal impone algo diferente a los deseos de los agentes, aparecen conflictos de interés, los cuales pueden perjudicar enormemente a cualquier institución o empresa, con independencia de su tamaño. Las diferencias entre agente y principal son tres (Jensen y Meckling, 1976): 1. Poseen motivaciones diferentes, lo que ocasiona que surjan conflictos de intereses de ambos lados. 2. Operan en condiciones de información incompleta. Esto significa que los principales no poseen información sobre las características, los conocimientos y las acciones de los agentes. 3. Están dispuestos a asumir distintos niveles de riesgo, por lo que se vuelven a ocasionar conflictos principal-agente (San Martín, 2010). PREGUNTA 3. A partir de los autores definidos en el programa del curso, ¿qué impacto tiene la discrecionalidad de los funcionarios públicos en la implementación de políticas públicas? RESPUESTA Concebir a la discrecionalidad de los funcionarios públicos, bajo el lema “Dejar que los gestores gestionen”, la NGP buscó liberar al gerente público de barreras burocráticas innecesarias, y ampliar el espacio de libertad de gestión de los directivos. Como explica Ingraham (2005: 528), el sistema de personal público ha sido construido dentro de un complejo mundo de reglas y procesos legales y burocráticos, lo que ha decantado en importantes barreras para los directivos públicos. Para superar esto, dentro de la NGP surgen políticas tanto de personal como de gestión pública en general, orientadas a dar más espacio a la discreción en la toma de decisiones. Esta discreción puede ser para contratar un nuevo funcionario, generar un nuevo servicio, o simplemente, para facilitar la gestión del directivo superior. (Pliscoff, 2016) La preocupación central de Moore es definir un nuevo directivo público. “que, gracias al ejercicio éticamente responsable de su capacidad de gestión política y operativa, contribuya a que el sector público genere valor”. El segundo aspecto relevante es su intento de resolver la contradicción administración-política y el tercero “estructurar una guía de razonamiento práctico para el gestor público” para alcanzar los dos objetivos anteriores. Los gestores públicos son los funcionarios que disponen de autoridad directa sobre los recursos públicos, incluyendo a los supervisores y controladores, porque lo que se espera de los gestores públicos tiene importancia en su actuar. El interés se centra en lo que deben hacer y en cómo deben pensar. (Moore, 1998) Las estructuras y el funcionamiento institucional determinan el pensamiento de los gestores. Pensamiento y acción son entonces variables dependientes de las estructuras, las que constituyen variables independientes. Pero cualquier reforma de estructuras significa redefinir el rol de los gestores y éstos a su vez van a determinar el grado de éxito alcanzado. (Moore, 1998) El éxito de la gestión pública puede ser el éxito mismo del gestor o la supervivencia de la organización pública o la eficacia personal para conseguir los resultados políticos deseados. Pero la definición adoptada por Moore es que el éxito es el “aumentar el valor público producido por las organizaciones públicas tanto a corto plazo como a largo plazo”. Para verificar la validez de esta posición hay que ver si las ideas son útiles para que el profesional pueda dedicarse a lo importante y principalmente si las ideas propuestas están bien fundadas. La intención es lograr que con los recursos asignados se produzca el mayor valor público posible. La doctrina tradicional señala que en los niveles políticos se definen las funciones y los objetivos de las organizaciones y al gestor le corresponde simplemente la aplicación. Sin embargo, lo que se requiere ahora es imaginación y la creación de caminos ascendentes para ponerse de acuerdo con los niveles políticos y descendentes para lograr el apoyo y aporte de la comunidad. Hay que buscar soluciones alternativas que siempre consideren la creación de más valor público. En resumen, hay que pasar de técnicos a estrategas. La sociedad necesita imaginación generadora de “valor” y que hay que desarrollar una concepción que haga que los gestores públicos sean más útiles a la sociedad creando este valor. Pero dado que el concepto de valor público es abstracto, se presentan diversas formas de medir este valor, aunque ninguna de ellas es perfecta. Una es la teoría de la democracia estableciendo el valor en función de la satisfacción que produce en los políticos los resultados logrados por la organización. Otra es utilizando las técnicas de evaluación de programas, que permite al directivo saber si su organización ha alcanzado los objetivos propuestos políticamente, pero fijados en términos analíticos. Otro procedimiento es utilizar las técnicas del coste-beneficio para comparar el beneficio que obtienen los individuos en relación a lo que han pagado para obtener el servicio o producto. Finalmente, apoyándose en la gestión privada se puede considerar la satisfacción de los clientes, especialmente ahora que se preconiza el gobierno orientado al cliente. (Moore, 1998) Los directivos públicos tenían cierta discrecionalidad, mayor de la que reconocían los mismos ejecutivos, pero limitada por los recursos y sus atribuciones. Un directivo privado tiene problemas similares, pero el valor está claramente definido como la maximización del valor de las acciones de la empresa. Pero el futuro es incierto para ambos directivos y para enfrentarlo se ha desarrollado el concepto de estrategia organizativa. La estrategia se definió en el sector privado como la capacidad para lograr el mejor posicionamiento de la empresa en el mercado y en el entorno cada vez más complejo y cambiante considerando las amenazas y oportunidades. ¿Estos conceptos son aplicables en el sector público? La respuesta Moore propone es que ello es posible como en el caso de la biblioteca que se transformó en una especie de parque cubierto al ser capaz de establecer sus “capacidades distintivas”. El directivo público debe hacer una gestión “hacia arriba”, en los ámbitos políticos, especialmente para conseguir legitimidad en su acción. Para ello debe diagnosticar su entorno político y lograr la movilización de apoyo externo en los medios de comunicación, los afectados, los contrarios a su acción, los partidarios, los superiores y hasta la opinión pública en general. El diagnóstico del contexto político y especialmente del “entorno autorizador” son vitales para conseguir su apoyo, sin el cual no hay legitimidad en la acción. Las técnicas para ayudar en estos procesos se refieren a “un conjunto de ideas que operan a un nivel de abstracción mayor que el consejo sobre lo que uno debería decir o hacer cuando intenta influir en otros.” Estas técnicas son: – La promoción empresarial. – La gestión del desarrollo de la política – La negociación – La deliberación pública, el aprendizaje social y el liderazgo social. – El marketing público y la comunicación estratégica. Moore advierte que todas ellas pueden emplearse como manipulaciones para objetivos ajenos a la ética y desde esa perspectiva y conforme a los resultados plantea críticas a cada una de ellas en los casos mencionados. (Moore, 1998) Moore establece que “la esencia de la gestión reside en la implementación de lo que se quiere conseguir” que es opuesta al liderazgo. La visión estratégica de la gestión operativa significa que los directivos son responsables del uso de la autoridad y el dinero y especialmente de la actuación imparcial del gobierno. También significa que el valor público se crea mediante el control de los supervisores, así como la satisfacción de los clientes. La gestión operativa exitosa requiere de una gestión política similar para generar valor a corto y largo plazo. Y se debe considerar el diseño de los productos, los procesos de producción y los sistemas administrativos. Aunque nunca se parte de cero en estos aspectos, la innovación juega el rol central. Pero la innovación no es una solución mágica, depende de la capacidad de maniobra de los directivos, de la magnitud y de la definición de los nuevos productos, que a su vez significarán cambios en los procesos y en los sistemas administrativos. La innovación puede ser rechazada por los funcionarios, por la comunidad o por sectores específicos de ellos. Finalmente hay innovaciones cuyo efecto central ha sido la paralización de la institución. La forma de establecer los objetivos en un mundo caótico es esbozar sólo unas directrices estratégicas amplias, pero que “permitan identificar el trabajo político y organizativo necesario para permitir que la organización alcance el valor esperado” considerando acciones tanto planeadas como improvisadas. Es fundamental que las prácticas que se generen consideren la importancia de conseguir apoyo externo en los niveles políticos y lograr la comprensión y apoyo efectivo de la comunidad, primero a través de consultas, y permanentemente por medio de contactos formales e informales. Los ejecutivos mostrados por Moore son de “gran capacidad”, “imaginativos, resueltos, emprendedores y reflexivos”: Buscan el valor social, “explorando las circunstancias actuales buscando oportunidades futuras”. Según las posibilidades deciden qué hacer y logran el compromiso de sus colaboradores. Lo más importante es que llevan a la práctica lo que han pensado. Hay dos concepciones del directivo público desde el punto de vista ético, aquella que preconiza la lealtad y obediencia a los superiores siendo neutrales y serviciales. La otra es la de entender que el directivo es un actor moralmente independiente que no puede dejar nunca de lado su responsabilidad. En consecuencia, los directivos públicos deben expresar sus propias concepciones para resistirse a las órdenes ilegales o inmorales. Sin embargo, esta situación podría generar opiniones del directivo opuestas a la moral, ello se resuelve con el funcionamiento efectivo de la democracia y del sistema político que debe impedir la corrupción. Al mismo tiempo los principios del ejecutivo deben ser universales y no individuales. Hay que distinguir entre diferencias programáticas y corrupción. Otra concepción es la de negar que los directivos sean siervos o mártires y en cambio se entiendan como exploradores de la sociedad en busca del valor público. Esta concepción exalta la necesidad de informar permanentemente a la sociedad para saber su reacción: hay que rendir cuentas después de los hechos. En cualquier opción los directivos van a estar sujetos a riesgos sustantivos y operativos por haber equivocado los principios o porque el entorno ha cambiado. Los directivos públicos deben enfrentar las respuestas tradicionales y a la vez, satisfacer las demandas políticas dentro de ciertos límites eligiendo las que sean más sentidas por la comunidad. (Moore, 1998) Como lo plantea Pliscoff (2016), “las estrategias orientadas a aumentar la discrecionalidad en el personal del sector público, particularmente en los directivos públicos, no han estado exentas de críticas. Dentro del flanco de los cuestionamientos se esboza que incrementar la discrecionalidad puede dejar de lado cosas importantes para la organización, como la memoria histórica, el know how respecto de una materia, y todos aquellos que guarden relación con la capacidad institucional desarrollada con el tiempo (Terry, 1995; Frederickson, 1997). Por cierto, otro de los problemas que genera el incremento de la discrecionalidad de los funcionarios públicos es la posibilidad de que a menores controles, se aumenten las posibilidades de corrupción o mala administración; porque el aumento de la discrecionalidad se puede dar en un potencial marco de erosión de valores públicos (Moynihan, 2008)”. La discrecionalidad positiva deja de serlo si no hay una conexión con el entorno con altos niveles de transparencia y control ciudadano. PREGUNTA 4. A su juicio, ¿Cuáles son los principales cambios, desde el punto de vista teórico, del llamado Gobierno abierto? RESPUESTA Gobierno abierto significa hacer cosas más allá de los propios gobiernos, e implica no únicamente la transformación de estos sino también de la ciudadanía. Obviamente, esto estaría trayendo como consecuencia una transformación en la relación de ambos. No obstante, para hacer deseable este principio, se tienen que conjugar dos elementos que no son menores. Por un lado, que las organizaciones públicas cuenten con la infraestructura, el orden y sistematización, así como la tecnología necesaria para brindar información socialmente útil. Por el otro, que la propia ciudadanía, tanto personas físicas como morales, puedan utilizar adecuadamente tales insumos, en una idea de ganar-ganar. (Martínez Puón, R., 2012) La realidad latinoamericana está compuesta al menos de dos grandes déficits por superar: el primero es que las organizaciones públicas no cuentan como práctica institucionalizada y general (salvo en excepciones) con la infraestructura, tecnología e información suficiente, ni con la voluntad para proporcionar información a los ciudadanos; en ese sentido todavía sigue reinando el mundo de la opacidad. El segundo déficit radica en saber cuál es el destino que le dan los ciudadanos a la información que manejan. El problema, al menos en Latinoamérica, es que mucha de la información que se obtiene de los gobiernos y administraciones por parte de los propios ciudadanos (que incluye ciudadanos, empresas, medios, organizaciones no gubernamentales) es, en la mayoría de los casos, utilizada con un matiz periodístico, con un propósito más de crítica que de propuesta. Y, desafortunadamente, en muchos de esos casos la reacción a la crítica por parte de los gobiernos y las administraciones no es precisamente la mejor, en tanto que no reaccionan positivamente, aun tratándose de crítica informada. (Martínez Puón, R., 2012:144) El quehacer de lo público no se trata solo de acciones gubernamentales, sino de fortalecer lo colectivo, lo de todos, con plena conciencia y con derechos y responsabilidades. Son bienvenidas las acciones de los gobiernos en la dirección de la transparencia, la participación y la justicia, y es necesario que participen no solo los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, sino todas las instancias del Estado, incluidos los niveles subnacionales de gobierno (Bárcena, 2015). Las políticas de gobierno abierto deben ser consideradas como un entramado complejo de cambios que operan de manera transversal en el andamiaje institucional y en la arquitectura organizativa del sector público, entendiendo que son el sustento de un nuevo tejido de prácticas, valores y cultura que favorece la configuración de una plataforma o ecosistema sobre el cual construir un nuevo modelo de gobernanza abierta y colaborativa, para, con y a través de los ciudadanos. En tal sentido y para que sus frutos sean efectivos, es necesario concebirlo como una política de Estado que supere la lógica temporal de los gobiernos de turno y que se instale como sostén de los permanentes esfuerzos por modernizar la gestión pública más allá de las doctrinas y enfoques convencionales ensayados en años recientes. Ello, al menos, debiera enfocarse bajo criterios de continuidad, sustentabilidad, transversalidad, esfuerzos de largo plazo y visión de conjunto. Y obviamente, un férreo compromiso y voluntad política no solo de quienes gobiernan sino de todos los actores políticos pues, en última instancia, hablamos de un giro radical en las “reglas del juego” y en el “contrato social” sobre el que se han construido y legitimado nuestras modernas democracias hasta ahora. (Ramírez-Alujas, A.2012:21) El fenómeno de la apertura y el ejercicio de la transparencia no sólo es un antídoto contra las conductas indebidas y reduce el cómodo blindaje que durante años ha protegido comportamientos opacos y relaciones espurias en el espacio político. Es una oportunidad para generar valor en forma de credibilidad, confianza, respeto y compromiso, todos ellos ingredientes fundamentales que sostienen el corazón de la arquitectura democrática, y son la base de la cohesión social en torno a un proyecto común. Y es en ese espacio, como punto de partida, desde donde los ciudadanos podrán contar con las herramientas necesarias para ejercer su legítimo derecho a participar, contribuir y colaborar en la consecución del bien colectivo. En el actual contexto de la cultura digital, las tecnologías y redes sociales permiten muchas cosas: reducir de manera radical los costes de transacción, coordinación y comunicación; actuar en tiempo real y con una sincronía sorprendente frente a amenazas, situaciones excepcionales o sucesos nuevos, como una inteligencia colectiva y “conectiva”; compartir información, generar conocimiento y colaborar en red; etc. Todo ello se sustenta en al menos dos fenómenos: a) La abundancia de información que reduce, al menos nominalmente, las posibilidades de manipulación, censura, asimetrías o monopolios que hasta hace poco estaban en manos de un reducido número de intermediarios cuyo rol se debilita en el nuevo escenario (medios de comunicación, partidos); y b) Las posibilidades de participación y generación de nuevo conocimiento, productos y servicios (individual, colectiva, organizadamente), que surgen de la dinámica interacción que las personas desarrollan a través de conectarse y operar en red (aprovechando el llamado excedente cognitivo). Todo ello posibilita otra forma de gobernar y construir sociedad y, como hemos señalado antes, ya no es una tarea privativa, exclusiva y excluyente del Estado y sus tradicionales (y en algunos casos, obsoletas, anacrónicas y deficitarias) instituciones. Finalmente, este paradigma emergente constituye una suerte de nuevo “software” de código abierto que deberá pasar la prueba de compatibilidad respecto del “hardware” institucional con el que actualmente operan los gobiernos y sus aparatos administrativos. (Rámirez-Alujas, A. 2012:21) Este es un desafío de proporciones y de ello dependerá si en el futuro inmediato podemos hablar de un verdadero y radical cambio desde un nivel básico (de uno a uno, de uno a muchos) donde el gobierno “provee”, “presta” y “comparte” (datos, información, servicios, conocimiento, poder) hacia un nivel más complejo (muchos a muchos) donde los ciudadanos y el gobierno “co-diseñan”, “co-crean”, “co-producen”, bajo una capa de nuevas prácticas inspiradas en la apertura, la transparencia, la participación y la colaboración. (Ramírez-Alujas, A. 2013:215) “No hay dudas que las nuevas tecnologías permiten potencialmente una nueva interrelación entre ciudadanos y gobierno, pero pasar de un estado potencial a uno real no dependerá de cuestiones tecnológicas, de allí la importancia de pensar el tema desde “lo político”. Gobierno Abierto no es la suma de aplicaciones tecnológicas, sino la suma de políticas que tiendan a integrar al ciudadano a las actividades del gobierno. Diagramar políticas de participación o colaboración por fuera de lo tecnológico, para luego pensar en cómo utilizamos las TIC para mejorar esas acciones, puede ser un buen ejercicio. Por ejemplo, mecanismos como el Presupuesto Participativo (en donde claramente intervienen la colaboración, la participación y la transparencia) pueden tener un gran impacto y, sin embargo, pareciera ser que no se encuentra dentro del núcleo duro del debate sobre el Gobierno Abierto”. (Prince, A y Jolías, L., 2012) “No sólo debemos sostener un Gobierno Abierto, sino que también debemos pensar en un “régimen abierto”, en donde el ciudadano pueda participar en los asuntos públicos sin la exclusiva intermediación de instituciones formales. Pretender un gobierno más abierto en su accionar, implica una transformación de las reglas sobre quién y cómo forma parte del proceso decisorio. Sin producirse cambios en las reglas de régimen, difícilmente se alcanzará el ideal del Open Government”. (Prince, A y Jolías, L., 2012) BIBLIOGRAFÍA ARELLANO GAULT, D. (2004) Más allá de la reinvención del gobierno: Fundamentos de la nueva gestión pública y presupuestos. CENTRO DE INVESTIGACIÓN y DOCENCIA ECONÓMICAS, CIDE. México. ARGANDOÑA, A. (2010). From action theory to the theory of the firm. IESE Business School, Universidad de Navarra. Documentos de trabajo, n.o 855, abril del 2013. BÁRCENA, A. (2015), “Intervención de Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, en la Ceremonia de Inauguración de la III Conferencia Regional de Datos Abiertos para América Latina y el Caribe” [en línea] http://www.cepal.org/es/discursos/ iii-conferencia-regional-de-datos-abiertos-para-america-latina-y-el-caribe. COLÓN de CARVAJAL FIBLA, B. 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