TEMA 18.- La actual ordenación del territorio español. raices históricas
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TEMA 18.- LA ACTUAL ORDENACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO ESPAÑOL. RAICES HISTÓRICAS INTRODUCCIÓN Hay dos modelos clásicos de ordenación del territorio. El primero de ellos es dividir el espacio en delimitaciones racionales derivadas de la geografía y de las facilidades de comunicación. Esta forma de ordenación territorial tiene su base en un modelo racionalista de origen francés y está basado en el concepto geográfico de región. Teóricamente es un modelo eficiente que permite que la administración pública pueda extender su poder por todo el territorio. Frente a ese modelo existe otro alternativo, de tipo historicista que basa las demarcaciones regionales en consideraciones históricas, sobre todo en los antiguos reinos y señoríos medievales. Tiene la ventaja de ser conocido y de no provocar conflictos innecesarios, como contrapartida a veces tiene que integrar elementos históricos sin demasiada lógica (por ejemplo el Condado de Treviño en Álava o el caso de Ademuz en Valencia). La realidad territorial de la España actual se entiende a partir del devenir histórico que la ha conformado, del conocimiento de los desequilibrios económicos regionales –productos de una característica evolución política y económica- y de las políticas correctoras que se aplican hoy día, tanto a nivel estatal como autonómico, encaminadas a corregir las desigualdades existentes entre regiones. Según el artículo 2 de la Constitución española de 1978, “El Estado se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. El Título VIII está dedicado a la organización territorial del Estado. El artículo 137 dice a este respecto lo siguiente: “el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyen. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Así, el Estado español queda articulado en lo que se ha venido en llamar “Estado de las Autonomías”, con una evolución histórica y características propias que lo diferencian tanto de los modelos de Estado unitarios como de los federales. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ACTUAL ORDENACIÓN TERRITORIAL El marco de gestación de la actual ordenación del territorio español está en los siglos XIX y XX, si bien podemos rastrear los orígenes hasta la época de dominación romana. Estrabón, un geógrafo griego que vivió en época romana, describió la península ibérica como una piel de toro con inmensos bosques y poblada por tribus de diferente naturaleza. Sería la unificación de la península, bajo la dominación de los romanos, la que plantearía el problema de la ordenación del territorio. a. Hispania romana La primera división de Hispania se produce tras la victoria de los romanos sobre los cartagineses en la segunda guerra púnica. Los romanos dividen el territorio en Hispania Citerior y la Hispania Ulterior. La primera comprendía el levante actual y la segunda el sur de la península ibérica. Las provincias fueron gobernadas por magistrados curules, 1 cónsules en casos de especial dificultad, y pretores investidos de poderes militares (imperium). Los límites nunca fueron fijos y aumentaban con las conquistas, en el año 133 a.c Hispania contó con una Lex Provinciae que establecía la condición jurídica de cada ciudad, especificando los tributos y prestaciones. La racionalidad de esta división es ordenr el territorio para una mejor recaudación de impuestos. Esta división se mantiene hasta el siglo I a.C. En ese momento, aprovechando la Pax romana de su victoria, el emperador Cayo Octavio Augusto hace una nueva división de las provincias en Hispania. Se divide entonces en tres: La Bética con capital en Corduba, Tarraconense con su centro en Tarraco, y Lusitania con Emérita Augusta. De estas Lusitania y Tarraco eran gobernadas por el emperador directamente mediante “legati” augústeos. Sólo la Bética continuó siendo una provincia senatorial con lo que el poder del emperador se consolidaba. En estos momentos se produce también un desarrollo del gobierno provincial. Las provincias romanas se dividían a su vez en diócesis, a continuación estaban los municipia y coloniae. Los municipia eran antiguas ciudades a las que se concedía un régimen jurídico romano, las coloniae era fundaciones de un magistrado “cum imperio”. La Iglesia Católica en el futuro aprovechará esta división y estructurará su organización eclesial con base en las diócesis romanas. Las 3 provincias se mantuvieron hasta la reorganización administrativa del emperador Diocleciano a finales del siglo III. La enorme provincia Tarraconense fue dividida en 3: Tarraconene, Cartaginense y Gallaecia. Por otra parte se mantuvieron la Bética y Lusitania, que con la Mauritania Tingitana pasaron a formar parte de una unidad superior llamada “Diócesis Hispaniarum”. En el 385 se añadió la Ballearica a estas provincias, y todas ellas fueron añadidas por Teodosio a la prefectura de la Galia. Esta nueva ordenación territorial responde a los intentos imperiales de mejorar la gestión provincial, aumentar la capacidad de autodefensa y reestructurar el Imperio antes las invasiones bárbaras del siglo III, IV y V. b. Los Visigodos El reino visigodo, inexperto en cuestiones organizativas, mantuvo las divisiones territoriales romanas. Una de sus innovaciones será el uso de condes y marcas para las zonas conflictivas o de fronteras. En un principio el reino visigodo tenía su sede en Tolosa y sólo sería tras la batalla de Vouillé en el 507 cuando se instalarían en una península que no dominaban (estaba el reino suevo y una parte bizantina). La unidad territorial fue conseguida por Leovigildo y la espiritual por Recaredo quien utilizó el III Concilio de Toledo para ratificar la conversión del reino al catolicismo desde el arrianismo. En comparación con Roma el reino visigodo dominaba un territorio en donde las lealtades iban hacia el clan, la sangre, la religión o la familia, no hacia el Estado con lo que la ordenación territorial tenía relativamente poco sentido. El hecho que se derrumbara tan rápidamente frente a la invasión árabe es una muestra evidente de su endeblez. c. Al – Andalus La invasión árabe de la península fue fulminante sorprendiendo a los propios conquistadores. Estos organizaron el territorio sobre la base de los condados y obispados visigodos, para después desarrollar una organización propia basada en la experiencia adquirida. El número de provincias de Al - Andalus es variable pero en general hay más de 20 provincias, llamadas coras y que luego devendrán en taifas cuando el califato Omeya desaparezca. Algunas de estas taifas como la Sevilla, Toledo o Zaragoza serán reinos muy poderosos. En un nivel organizativo inferior, en las ciudades (medina), la población vive separada en barrios donde cada población se organiza y se autorregula. El elemento que 2 justifica los derechos y obligaciones de cada persona sigue sin estar en el territorio sino que está basado en la religión que profesa. d. Los Reinos Cristianos Durante el siglo IX se consolidan los Reinos de Asturias y del Pirineo. Estos últimos son vasallos del emperador franco y se organizan bajo la figura jurídica de Marca Hispánica. La Marca es un territorio de frontera gobernada por un marqués, con el tiempo la frontera se trasladará al sur. Los reinos del norte peninsular comparten muchas características de los visigodos puesto que tienen un carácter patrimonial y a menudo se separan por las herencias o se unen mediante matrimonios o donaciones. Algunas plazas como Álava o Logroño pasan de unos Reinos a otros sin excesiva dificultad. En el siglo XI hay un intento de unir todos los Reinos y restaurar el Imperium Toletanum proclamándolo Alfonso VII pero de hecho la península es el territorio de los 5 reinos: Portugal, Castilla, León, Navarra y la Corona de Aragón. El concepto de “Hispania” como unidad superior es teórico y aparece solamente en algunos documentos. Cada Reino tendrá su rey, sus Cortes (con la excepción de Aragón que tendrá tres), un sistema de grandes oficiales del monarca, un sistema para la organización de señoríos y territorios, y una organización municipal. Este sistema será caótico, en ninguna medida sistemático y siempre dependiente de la coyuntura histórica. Los reyes conceden feudos y territorios a nobles, adquieren otros cuando éstos no tienen herederos, pueden disponer de las tierras conquistadas, realizan pactos con las ciudades, realizan donaciones y conceden la jurisdicción (la capacidad de cobrar impuestos, imponer multar e impartir justicia) en diferentes grados. Como en el mundo medieval el derecho viejo prevalece sobre el nuevo, la organización territorial de los reinos es una suma de los diferentes procesos históricos. Las diferentes ordenaciones territoriales se yuxtaponen unas otras. En Castilla gobierna el rey, hay unas Cortes para todo el territorio. El rey tiene grandes oficiales. Entre ellos está el Merino, que gobierna la merindad,y el adelantado, una figura creada especialmente para las regiones de frontera. En los municipios el sistema depende del fuero que el rey les haya concedido, en muchos de ellos se obliga al rey a mantener a la población en el terreno del realengo. Los historiadores han distinguido la jurisdicción menor que facultaba al propietario del feudo para juzgar causas menores e imponer multas, y la jurisdicción mayor, suprema o baronal que capacitaba al poseedor para imponer las penas mayores como muerte, destierro, castigos de más de 100 azotes o mutilaciones. En la Corona de Aragón se funciona básicamente de forma federal. Cada uno de los reinos tiene sus propias Cortes que son las que emiten las leyes o fueros del reino. En lo que respecta a la administración real en un principio el rey tiene lloctinents, que luego se transformaron en virreyes. En el terreno municipal estaría la vegueria y la sobrecullida. El veguer, del latín vicarius, era un oficial de la corona de Aragón que asumía responsabilidades judiciales y de representación en el territorio bajo su jurisdicción. Su jurisdicción chocaba con la del batlle En Aragón está el distrito y en Valencia el distrito y la gobernación. Como en el caso castellano cada ciudad tendrá unas “costums o furs” o privilegios que regulan su funcionamiento y las relaciones con el rey y los nobles. Cada instancia defiende con energía los derechos adquiridos con el paso del tiempo. El matrimonio de Isabel I de Castilla y Fernando II de Aragón supuso la unión dinástica de las dos monarquías más poderosas de la Península. Los reyes católicos y sus sucesores 3 mantuvieron la división en reinos con sus respectivos fueros, lo que contribuyó a la disparidad administrativa y territorial de la monarquía. e. La España de los Austrias Durante la monarquía de los Austrias se mantiene la estructura anterior, simplemente se van añadiendo nuevas demarcaciones y leyes. Los Austrias gobernaban los reinos que poseían, que eran muchos, de acuerdo con sus normas y costumbres y así era asumido por los reyes. En la península ibérica la Inquisición permite a los monarcas tener una institución con una jurisdicción uniforme en todo el Reino. El único proyecto unificador y sistematizador de relevancia durante la Edad moderna fue la propuesta de Unión de Armas del Conde – Duque de Olivares. Este proyecto provenía de las dificultades militares de la monarquía y fue rechazado por las Cortes de la Cataluña y en menor medida las de Valencia. En Castilla existe una estructura provincial que tiene poca utilidad política. Había 19 merindades y 17 distritos, en 1556 el territorio se divide en 40 partidos, de los que 18 son provincias, que son las que tienen por capital ciudades con voto en las Cortes. La distinción más importante era que territorio era realengo, o terreno perteneciente al rey, y el que estaba bajo algún tipo de señorío. Este señorío podía ser menor o mayor e incluir derechos jurisdiccionales. Navarra, Vascongadas, Asturias y Galicia tendrán sus Juntas Generales. Entre los oficios mayores del rey destacan las Chancillerías que son demarcaciones judiciales y las Audiencias. En el terreno municipal los reyes envían corregidores a los municipios para tenerlos más controlados. De forma curiosa los Austrias utilizaron el modelo aragonés para gobernar los territorios de Castilla en América. Tras la creación del Consejo de Indias y las Reformas Borbónicas del siglo XVIII habrá también 4 virreinatos en América, Nueva Granada, Nueva España, de la Plata y del Perú. f. El Reformismo Borbónico La guerra de Sucesión puso en el trono a Felipe V de la dinastía de los Borbones. Estos eran más centralistas que los Austrias, y trataron de hacer de su monarquía un Estado absolutista siguiendo el modelo de Luís XIV. Aprovechando la victoria en la Guerra de Sucesión (sobre Valencia en 1707, y Cataluña en 1715) se eliminan las diferentes legislaciones, las instituciones de gobierno y las peculiaridades de los reinos vencidos. Esta labor tendrá su documento más conocido en los Decretos de Nueva Planta que tienen lugar entre 1707 y 1716. Desde ese momento en cada reino se instalarán intendentes que tendrán una función económica y recaudatoria, un capitán general y un presidente de Audiencia. A pesar de diversas reformas realizadas durante el periodo, la ordenación territorial siguió siendo muy parecida a la de la época anterior. Los Decretos de Nueva Planta son un conjunto de decretos por los cuales se cambió la organización territorial de los Reinos Hispánicos y se abolieron sus leyes (los fueros). Los decretos afectaron a los reinos de la Corona de Aragón, que habían luchado contra Felipe V de Borbón aunque también se disolvió la organización territorial en reinos de la Corona de Castilla. Los Decretos contribuyeron a unificar a la mayoría de los territorios de la corona española. El territorio queda dividido en intendencias, no obstante quedaban dos zonas históricas que mantuvieron sus fueros y privilegios: Vascongadas y Navarra. 4 3. La ordenación territorial en la época contemporánea a. El siglo XIX y la Revolución Liberal El liberalismo cree en una ordenación del territorio que le permita gobernar el país de manera uniforme, recaudar impuestos, y crear un mercado único con leyes iguales para todos, y a ello se dedicará durante el siglo siguiente en múltiples ámbitos, no sólo en el territorial. Francia será el país a imitar. El primer intento de organizar el territorio nacional se realiza en 1810, bajo el gobierno de José Bonaparte. Su gobierno divide el territorio en 38 prefecturas y 111 subprefecturas, en el mismo estilo y forma que su hermano había implantado en Francia, como se ve por el nombre la referencia romana todavía es fuerte. En 1813, durante las Cortes de Cádiz, se encarga una nueva división provincial a Felipe Bouza, que establece 44 provincias, esta vez con criterios históricos. Pero nada de esto se aprobó y el regreso de Fernando VII supuso la vuelta al Antiguo Régimen. En 1822 se aprueba, con carácter provisional, una división provincial de España en 52 provincias. Este proyecto hace pocas concesiones a la Historia, y se rige por criterios de población, extensión y coherencia geográfica muy en la línea del siglo XIX y su proyecto racionalista. Pero la caída del gobierno liberal, y la restauración del absolutismo, dió al traste con el proyecto que nunca llegó a entrar en vigor. b. La ordenación definitiva La división provincial definitiva será llevada a cabo por Javier de Burgos, secretario de estado de fomento bajo el ministerio de Cea Bermúdez, en 1833 de quien se dice realizó su idea en dos días. El rumor puede estar justificado porque el proyecto de Javier de Burgos es prácticamente el mismo que el de 1822. De hecho la ordenación provincial fue aprobada mediante una simple circular. Solamente se eliminaban como provincias Calatayud, Villafranca y Játiva. La ordenación territorial se reforzó considerable con la ley de enero de 1845 que acentuaba el poder de la administración sobre la vida local. Bajo el epígrafe de “fomento” se aprecia la intención del gobierno isabelino de establecer una gestión férrea y centralizada3. Este centralismo tuvo su incidencia en el norte de España donde propicia el resurgir del Carlismo. Las provincias recibieron el nombre de sus capitales con la excepción de cuatro de ellas que conservaron sus antiguas denominaciones: Navarra, Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. La división se rige por los mismos principios de población, extensión y coherencia geográfica. Desde el punto más lejano de la provincia debería poder llegarse a la capital en un día, las provincias debería tener entre 100000 y 400000 personas de población. A la cabeza de cada provincia, el gobierno de la nación designaría un representante, que ostentaría el título de jefe político. En total se crearon 49 provincias y se dejaron dos enclaves históricos, el Condado de Treviño y el Rincón de Ademuz. Al año siguiente, en 1834, se dividen las provincias en partidos judiciales, y para ello se tienen en cuenta los límites provinciales. En 1868 existían 463 partidos judiciales y unos 8.000 municipios, todos integrados en provincias. Las revisiones de este modelo fueron muy escasas. La principal tiene lugar en 1927, cuando Canarias se dividen en dos provincias, Gran Canaria y Tenerife. 5 El nuevo modelo funciona a través de las capitales de provincias que son las instituciones de gobierno básicas. En ellas se instala el subdelegado de fomento que era el representante oficioso del gobierno central, y clave en el funcionamiento del caciquismo que criticaría Joaquín Costa. Estos subdelegados tuvieron un papel fundamental en el tendido del ferrocarril durante la época isabelina. En ese puesto estarán los futuros gobernadores civiles, que hoy son los delegados y subdelegados del Gobierno. La división provincial era el soporte para todas las ramas de la Administración, incluyendo los distritos electorales tanto en el siglo XIX como hoy en día. El Estado liberal se pretenderá fuerte y centralizado, eficaz y uniforme, sin privilegios ni excepciones. Por eso tienen la oposición de territorios forales como las entonces llamadas Vascongadas o Navarra que opondrán sus fueros al modelo uniformador de claro origen francés. Estas zonas son provincias fuertemente católicas y monárquicas. Las guerras carlistas se produjeron, entre otras razones, contras las pretensiones del gobierno central. En este proceso histórico de homogeneización y de resistencia frente a ella tendrá sentido la aparición en España de los llamados movimientos regionalistas, la Lliga Regionalista Catalana y el PNV. Sería por la presión de la LLiga que el gobierno de Eduardo Dato aprobó el decreto de mancomunación de diputaciones provinciales españolas para atender necesidades administrativas compartidas en 1913. La posibilidad, que sólo fue aprovechada por las provincias catalanas, permitió que naciera nuevamente una entidad política de Cataluña dentro del Estado español. No obstante Miguel Primo de Rivera, durante su dictadura, suprimirá la Mancomunitat Catalana. 6 c. La segunda república española En la Constitución de 1931, La segunda República reconocía el derecho a la autonomía, un proceso que muchas personas veían como una amenaza para la integridad del Estado y la misma república. El camino fue lento y sólo Cataluña consiguió su estatuto de autonomía, que fue aprobado en 1932. En 1934, en el contexto de la Revolución de octubre, el líder de Ezquerra Republicana de Cataluña (ERC), Lluís Companys, proclama el "Estat Catalá" el 16 de octubre. Cuando fracasó, el golpe civil apenas duró 10 horas, la autonomía fue suspendida por el gobierno de la CEDA para ser restaurada en 1936. El País Vasco por su parte no pudo superar la división entre el PNV, considerado vasallo de Roma, y los partidos socialista y comunista que eran muy fuertes. En septiembre de 1931 un primer proyecto de Estatuto Vasco, fue rechazado en las Cortes Constituyentes por sobrepasar los límites constitucionales. En 1934 el gobierno rechazó otro proyecto. El Estatuto que finalmente fue aprobado no incluía Navarra. El estatuto sólo entrará en vigor en 1936 coincidiendo con el comienzo de la guerra civil. El primer Gobierno autónomo duró del 7 de octubre de 1936 al 30 de marzo de 1937, estando presidido por J. A. Aguirre. Habrá otras propuestas como la de Baleares, Galicia, Aragón. La contienda frustrará todos los proyectos excepto en el caso gallego que será aprobado el 1 de febrero de 1938, que obviamente no pudo ser aplicado. El régimen franquista mantuvo la división provincial decimonónica, abolió la escasa autonomía que había sido concedida durante la Segunda República y reprimió duramente los movimientos nacionalistas. Las peculiaridades propias eran vistas como elementos folklóricos dentro de un nacionalismo español exagerado y parafascista. La configuración territorial del estado español se articuló en tres niveles: el primer nivel era el estatal; el segundo nivel, el provincial; y el tercer nivel, el municipal. 4. La ordenación territorial de España a partir de la Constitución de 1978 A la muerte de Franco, las Cortes Constituyentes redactaron una Constitución que fue aprobada en referéndum el 6 de diciembre de 1978. La nueva Constitución reorganizó la ordenación territorial de España de forma sustancial. a.- El proceso autonómico La Constitución de 1978 no era sino la culminación de un proceso que ya había comenzado. En la oposición antifranquista habían tenido un papel importante los movimientos nacionalistas de toda España. El precedente de la II república por otra parte hacía lógica la continuación del sistema autonomista. Por eso antes de su aprobación se buscaron soluciones provisionales que rebajaran las tensiones propias del momento En el caso catalán, con la mediación del rey, se restableció formalmente la Generalitat catalana el 29 de septiembre de 1977. El 23 de octubre su antiguo presidente, Josep Tarradellas (1899 – 1988), volvía triunfalmente a Barcelona. El caso vasco fue mucho más complicado por la existencia de ETA y por el contencioso navarro. Con todo el 30 de diciembre de 1977 se creó un Consejo General Vasco que fue el régimen preautonómico de la región. Durante el año siguiente dichos consejos también se establecieron para otras futuras autonomías. La idea de la Constitución era la creación de un Estado descentralizado, en el que algunas regiones se convirtieran en Comunidad autónoma con autogobierno, parlamento autonómico y un régimen legal basado en un Estatuto de autonomía que establecería el modelo y las competencias que podía asumir. 7 El artículo 137 de la Constitución de 1978 establece que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Un punto fundamental era la naturaleza de la autonomía, puesto que en teoría política las naciones tienen derecho a la independencia. Por consenso se adoptó el término de “nacionalidades” frente a los términos región y nación (preferido por los nacionalistas). La Carta Magna establecía tres posibilidades de autonomía, la del artículo 151 o vía especial para las nacionalidades históricas (Cataluña, País Vasco y Galicia), la del artículo 143 o vía ordinaria para la mayoría y el 151 o vías especiales para casos concretos como Navarra que es una Comunidad Foral, o las ciudades de Ceuta y Melilla. Rápidamente consiguieron el Estatuto las nacionalidades históricas así como Andalucía, ya que lo solicitaron la mayoría de los ayuntamientos (además se aprobó en referéndum el 28 de febrero de 1980). En esos años los partidos políticos, y la población en general, del resto del Estado español se movilizó y al final se establecieron 17 autonomías cada una con su propio Estatuto de Autonomía y su régimen propio. En el momento este proceso se conoció como “café para todos”, ninguna autonomía deseaba ser menos que las demás Un problema mucho más complejo es el de la distribución de competencias, que es la capacidad para actuar en una determinada materia. La Constitución regula la materia en el Título VIII en los artículos 148 y 149. En el primero de ellos se establece una serie de materias sobre los que las CCAA podrán asumir competencias, en el 149 se enumeran las competencias que corresponden exclusivamente al Estado. Además el Estatuto de Autonomía también suele regular que competencias corresponden a la Comunidad. Por si fuera poco el Tribunal Constitucional y la práctica ha dividido las competencias en de legislación, de gestión y de ejecución. Con el paso del tiempo el gobierno central ha ido negociando la transferencia de competencias de forma diferenciada con lo que el sistema autonómico en este aspecto es extremadamente confuso. Por esa razón algunos partidos abogan por un Estado federal en donde las competencias del gobierno central y de los gobiernos federales estén claramente diferenciadas. Entre los partidarios de las autonomías estos sostienen que han permitido un mejor gobierno del país y sobre todo un gobierno más cercano a los ciudadanos. El régimen autonómico responde a las expectativas de la mayoría de la población. Entre los detractores se afirma que las autonomías ha generado una gran cantidad de gasto público, que no siempre se han coordinado bien y que al final han quitado poder a los ayuntamientos. También se ha comentado que algunas autonomías han contribuido a crear sentimientos de identidad “nacionales” que no existían con anterioridad. Desde algunos ámbitos se ha hablado de la necesidad de una segunda descentralización que conceda más poder a las entidades locales frente a las autonómicas. De acuerdo con la Constitución de 1978, se pueden constituir en Comunidades Autónomas: - Provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes. -Territorios insulares. - Territorios uniprovinciales con entidad regional histórica o de interés nacional. - Territorios, cuyo ámbito no supere la provincia, que carezcan de entidad regional histórica, caso de Ceuta y Melilla. 8 -Territorios que no están integrados en la organización provincial, sería el caso de Gibraltar. Todas ellas, de acuerdo con la Constitución (artículos 143, 144 y 151) han configurado diecisiete Comunidades Autónomas. Para armonizar el proceso autonómico, la Unión de Centro Democrático (UCD) de Adolfo Suárez promulgó (pactada con el Partido Socialista Obrero Español –PSOE-, con los grupos nacionalistas y con el Partido Comunista Español –PCE-) la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA, 16/10/81), que fue declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional, entendiendo que las Cortes no tenían la competencia de orquestar el proceso. Se llegó así a la actual configuración por medio del articulado de la propia Constitución. En cuanto al tipo de Estado resultante del proceso autonómico, los constituyentes han debatido sobre la indefinición (o no) del mismo. Así, Peces Barba (PSOE) afirma que “la idea de las Autonomías es la idea del Estado federal”. Antonio Fontán (primer presidente del Senado durante la democracia) defiende que “el nuevo Estado se acerca al Estado regional italiano”. En un término medio, Óscar Alzaga (UCD) considera que “en la Constitución cabrían tanto fórmulas federales como regionales”. La Constitución actual garantiza que los Estatutos de Autonomía no pueden generar privilegios ni discriminaciones (art. 139.2) así como impide la discriminación de los españoles por razón de su origen geográfico (art. 139.1). En cuanto a las formas de acceso a la Autonomía, podemos citar cinco (entre paréntesis, los años de acceso a la autonomía): a) Reconocimiento de la autonomía ya existente, caso de Navarra (1982). b) Por el artículo 151 mejorado. Aquí están aquellos territorios que realizaron un plebiscito autonómico afirmativo en el pasado. Así, el País Vasco (1979), Cataluña (1979) y Galicia (1981). c) Por el artículo 143. Este artículo concede menos competencias que el artículo 151, aunque dichas competencias pueden ser incluidas luego en el Estatuto de cada Autonomía. Los referéndums fueron realizados entre los años 1982-1983 en Asturias, Cantabria, Murcia, Baleares, La Rioja, Comunidad Valenciana, Aragón, Madrid, Castilla la Mancha, Canarias, Extremadura y Castilla-León. d) Por el artículo 151, mediante referéndum afirmativo en Andalucía (28/2/1981). e) El caso de Ceuta y Melilla es particular, pues son Ciudades Autónomas y carecen de capacidad legislativa. El texto que regula el funcionamiento de las Comunidades Autónomas es el Estatuto de Autonomía de cada una de ellas. Dentro de cada Estatuto encontramos un cuerpo de contenidos tal como sigue: 1. Denominación de acuerdo con el pasado histórico de la Comunidad (Título Preliminar). 2. Delimitación territorial (Título I). 3. Denominación institucional (Título II). 4. Relación de competencias asumidas (Título III). 5. Mecanismo de reforma (Título IV). 9 En los últimos años han tenido lugar cambios y modificaciones de varios estatutos, así como el traspaso de competencias del Estado a las Autonomías (en materias como educación, sanidad,…). Es evidente que las Comunidades Autónomas no iban a ser entidades territoriales con total libertad de actuación y sin control alguno por parte de las instituciones estatales o constitucionales. Así, el control de las Autonomías quedó bajo supervisión del Tribunal Constitucional, del Gobierno (previo informe del Consejo de Estado), de los órganos de la Administración Central y del Tribunal de Cuentas. Asimismo, quedó conformada una segunda cámara representativa de los territorios españoles, que es el Senado y que en la actualidad cuenta con 264 escaños. En cuanto a la financiación de las Comunidades Autónomas, ésta viene establecida por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA, reformada en 2001) y viene de impuestos propios, impuestos cedidos por la Administración Central, transferencias de los Presupuestos Generales del Estado, recursos privados y créditos. Los parlamentos de las diversas autonomías elaboran además sus propios presupuestos. En el caso del País Vasco y Navarra, poseen un régimen foral que las capacita para financiarse con ingresos tributarios recaudados en su territorio por su propia administración fiscal y pactan con el Estado (mediante conciertos) la cantidad a pagar a la Administración General del Estado. b. La administración local La Ley de Régimen Local nos dice que hay dos tipos de entidades locales: a) Entidades locales territoriales. a. Municipios. Son las entidades básicas de organización territorial del estado y el cauce inmediato de la participación ciudadana en los asuntos públicos. Gestionan con autonomía sus propios intereses y tienen capacidad jurídica plena. b. Provincia. Entidad constituida por la agrupación de municipios, con capacidad jurídica plena para gestionar sus intereses; al mismo tiempo es una división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. El gobierno y la administración de las provincias están encomendadas a las Diputaciones provinciales c. Isla, archipiélagos balear y canario. Con plena autonomía para la gestión de sus intereses, están gobernados por cabildos y consejos insulares. b) Otras entidades locales. a. Entidades de ámbito territorial inferior al municipio. Son núcleos de población que han tenido tradicionalmente las denominaciones de caseríos, aldeas, parroquias, pedanías, etc.. b. Comarcas y otras entidades que abarquen a varios municipios. c. Áreas metropolitanas. Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existen vinculaciones económicas y sociales y que se coordinan para determinados servicios. d. Mancomunidades de municipios. Agrupaciones de municipios para la ejecución de servicios de sus competencias. La Constitución también reconoce la posibilidad de crear agrupaciones de municipios de diferentes de la provincia. Los municipios son las entidades más cercanas a los ciudadanos, sobre todo en los pueblos. La política local tiene sus características propias que vienen dadas por su 10 cercanía, por los problemas financieros de los ayuntamientos, el personalismo en la política y las enormes dificultades que tienen algunos municipios para mantener su población. La falta de fondos de muchos de ellos es un problema crónico. En 2012 existían es España 8116 municipios, y su número sigue aumentando; más de 3000 de ellos con una población menor de 500 habitantes. La España interior se ha ido despoblando, pero las estructuras administrativas y burocráticas no han desaparecido. Desequilibrios Regionales En España existe una distribución desigual de los recursos económicos lo que, a su vez, genera desigualdades sociales. Esto es fruto de la evolución histórica del modelo de desarrollo económico, factor determinante de la riqueza de cada sociedad. A partir de los años 60 del siglo XX, y como consecuencia de la revolución urbanoindustrial, se produce un importante crecimiento en Madrid, Cataluña y el País Vasco. Este proceso incrementó las desigualdades entre las áreas urbanas y las rurales, y entre las regiones industriales y turísticas frente a las agrícolas. Posteriormente, tras la crisis económica de los años 70, se produce un espectacular crecimiento del sector terciario y con ello, una reorganización de los principales ejes económicos. En la actualidad, el potencial económico se ha trasladado desde la cprnisa cantábrica hacia las regiones mediterráneas, mientras que Madrid sigue siendo fundamental desde un punto de vista económico. La distribución del PIB per cápita refleja estos contrastes territoriales, entre una España más rica y otra más pobre. En el cuadrante nororiental de la Península Ibérica y Baleares se concentran las provincias donde el PIB alcanza valores más altos. En líneas generales son las zonas donde se han adoptado un modelo económico postindustrial, basado en los servicios y el auge de la construcción. En contrapartida, las provincias con mayor población ocupada en la agricultura suelen coincidir con aquellas donde el PIB es menor. Otro indicador que pone de manifiesto los desequilibrios económicos y sociales en España es la renta disponible de los hogares por habitantes. Esta permite aproximarnos a las condiciones de vida de la población y establecer comparaciones entre los distintos territorios. Nuevamente se observa una estrecha relación entre rentas más altas por habitantes y zonas con economías más activas. La tasa de riesgo de pobreza es mayor en las zonas económicamente más deprimidas. POLÍTICAS DE CORRECCIÓN DE LOS DESEQUILIBRIOS Con el fin de corregir los desequilibrios territoriales, existen instrumentos con los que cuenta la política regional para alcanzar sus objetivos. Estos instrumentos son los fondos procedentes de la Unión Europea, la política de incentivos regionales, el Fondo de Compensación Interterritorial y el Fondo de Suficiencia. Fondos procedentes de la Unión Europea: o Fondos estructurales, destinados a tres objetivos: el desarrollo de regiones más atrasadas; la reconversión socioeconómica de las zonas agrarias, pesqueras, industriales o urbanas en crisis y el fomento de los recursos humanos. Entre estos fondos encontramos el FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional), el FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria), el IFOP (Instrumento Financiero de Orientación Pesquera) y el FSE (Fondo Social Europeo). o Las iniciativas comunitarias son programas especiales de la Comisión Europea encaminados a resolver problemas graves que conciernen a toda la Unión. 11 o El fondo de cohesión ayuda a los países menos prósperos de la UE. España se ha beneficiado históricamente de este fondo. Política de incentivos regionales, que tiene como objetivos lograr la competitividad de las empresas y la solidaridad interregional. Para ello recurre a dos grandes instrumentos: la inversión en infraestructuras y equipamientos y la compensación a la inversión en las áreas desfavorecidas. Fondo de Compensación Interterritorial, que beneficia a las comunidades con renta per cápita inferior a la media nacional. Fondo de Suficiencia cubre la diferencia entre las necesidades de financiación de cada comunidad y los recursos tributarios que se le atribuyen. Si las necesidades son superiores, reciben ingresos del Fondo; en caso contrario, aportan recursos al Estado CONCLUSIÓN En la actualidad no sólo permanece debate abierto entre comunidades y Estado por el reparto de sus cuotas de poder, sino que cada vez cobra más importancia y cada vez son más las voces que piden una reforma de la Constitución en la que se plasme una ordenación del territorio y un reparto del poder totalmente distintos. Mientras unos optan por mantener el actual estatus, otros piden la constitución de un estado federal, y otros abogan por un panorama nuevo, como en el caso vasco y catalán, donde cada vez son más mayoritarias las que piden estados independientes. Los primeros ejemplos de búsqueda de cambio fueron el llamado “plan Ibarretxe” en el País Vasco y el nuevo Estatut en Cataluña, que plantean un cambio en la concepción política y administrativa del Estado español y que repercute directamente en la actual conformación del mapa europeo (Europa de las Regiones), llevando consigo la petición de cambios en los principios constitucionales que actualmente rigen la división territorial de España. Al hilo del estatuto catalán, otras comunidades aprobaron nuevos estatutos de autonomía, entre ellas Andalucía; ahora se ha ido un poco más allá y el nuevo estatut catalán ha sido considerado inconstitucional por el Tribunal competente. A partir de ahí las posturas se han radicalizado y desde el gobierno catalán se pide al gobierno español que permita una consulta popular a partir de la cual el pueblo catalán decida si quiere independizarse del estado español o no. 12
