Finanzas Públicas en América Latina: La economía política César Giraldo Con la colaboración de: Jairo Bautista, Diana Mórtigo, Marisol Perilla, Heidi Saray Finanzas Públicas en América Latina: La economía política César Giraldo Profesor Asociado de la Universidad Nacional de Colombia Ediciones Agradecimientos a mis compañeros de CESDE por los debates que alimentaron este libro. A Marcela y mis hijos por su comprensión. Y a Isaura por su coloboración. Segunda edición 2009 Finanzas Públicas en América Latina: la economía política César Giraldo Giraldo Con la colaboración de: Jairo Bautista, Diana Mórtigo, Marisol Perilla, Heidi Saray ISBN:978-958-8093-03-1 Esta segunda edición fue posible gracias al proyecto “Las transformaciones de la ciudadanía en Colombia: en el marco de ajuste estructural de los años noventa . Fase II”, inanciado por la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP. Escuela Superior de Administración Pública, ESAP Directos Nacional: Honorio Miguel Henríquez Pinedo Subdirector Académico, Carlos Roberto Cubídes Olarte Subdirector Administrativo y Financiero, Mauricio Villalobos Rodríguez Decano de Investigaciones, Andrés Felipe Álvarez Grajales Coordinación Editorial: Teresa González Velásquez Ediciones desde abajo Bogotá, D.C. - Colombia Diseño, diagramación y preprensa digital: Difundir Ltda. Carrera 16 Nº 57-57 Índice A manera de invitación .......................................................11 Introducción general ........................................................... 21 Objetivo del trabajo ...................................................................27 Principios generales ..................................................................29 ¿Fin del Consenso de Washington? ......................................... 40 Mercado y provisión de bienes públicos ...................................45 Intervención del Estado ............................................................52 Crítica desde la economía ortodoxa al intervencionismo .........59 Capítulo 1. Gasto público. ........................................................................67 Principios y conceptos ...............................................................67 Focalización y subsidio a la demanda .......................................70 La oportunidad ..........................................................................73 De la pobreza a manejo social del riesgo ..................................76 Necesidades básicas insatisfechas (NBI) ..................................78 Política de subsidios y transferencias .......................................85 Gasto público social ...................................................................87 Ciudadano como usuario ...........................................................93 Comentarios generales ..............................................................94 Capítulo 2. Presupuesto.......................................................................101 Negociación política del presupuesto ..................................... 101 Regulaciones inancieras y su impacto en el presupuesto ......108 Ley de responsabilidad iscal................................................... 118 Dictadura económica ............................................................... 121 Presupuesto jerarquizado ........................................................ 125 Presupuesto y la lógica del mercado .......................................128 Presupuestos participativos .................................................... 132 Conclusiones ............................................................................133 Capítulo 3. Descentralización ............................................................... 137 La agenda de la descentralización ...........................................144 La descentralización es producto de la reestructuración del capital ............................................150 Capítulo 4. Ingresos públicos .............................................................155 Principios de la Tributación ....................................................160 Primer Principio: Equidad ......................................................162 Segundo principio: Eiciencia .................................................164 Tercer principio: Flexibilidad.................................................. 165 Políticas Tributarias ................................................................ 167 Clasiicacion de los impuestos ................................................186 Impuestos sobre la producción y consumo internos .............. 187 Impuestos Directos ..................................................................192 Administración tributaria....................................................... 197 Conclusiones ....................................................................... 203 Público privado ....................................................................... 208 Bibliografía ........................................................................... 211 Índice temático ....................................................................225 Índice cuadros y gráicos Cuadro 4.1 Año 2003. Comparación internacional de la estructura del impuesto a la renta ...................................169 Cuadro 4.2 Alícuotas de renta de personas naturales y jurídicas...............174 Cuadro 4.3 Impuestos retenidos sobre remesas al exterior ...................... 177 Cuadro 4.4 Impuesto al patromonio (en porcentajes del PIB) ..................178 Cuadro 4.5 Impuesto al patrimonio, a los activos o a los ingresos brutos ...179 Cuadro 4.6 ............................................................................... 180 Cuadro 4.7 Comparación internacional de la presión tributaria (con contribuciones a la seguridad social en % PIB .............. 186 Gráico 4.1 .................................................................................169 Gráico 4.2 Promedio de las tasa del IVA en AL (1992-2007)....................170 Gráico 4.3 Porcentaje de bienes y servicios sometidos al gravamen del IVA. Promedio América Latina ..................... 171 Gráico 4.4 América Latina: Impuestos directos e indirectos como porcentaje del PIB .......................................................... 171 Gráico 4.5 América Latina: Impuestos de los entes subnacionales como % del PIB .........................................................................172 Gráico. 4.6 Tasa de impuesto a la renta personas naturales ......................175 Gráico 4.7 Tasa de impuesto a la renta personas jurídicas .......................175 Índice tablas y recuadros Tabla 1 Consenso de Washington (presentación orgánica) ...................31 Tabla 1.1 Clasiicación funcional del Gasto Público .................................88 Tabla 1.2 Clasiicación económica del Gasto ............................................ 89 Tabla 1.3 Formación de capital .................................................................90 Tabla 2.1 ....................................................................................119 Recuadro 1 Presentación formal del Consenso de Washington .................. 62 Recuadro 2 Presentación orgánica del Consenso de Washington ............... 64 A manera de invitación Moralmente es tan malo no querer saber si algo es verdad o no, siempre que permita sentirse bien, como lo es no querer saber cómo se gana el dinero siempre que se consiga Edmund Way Teale “El círculo de las estaciones” Llegar en Colombia a la segunda edición de un libro constituye sin duda una hazaña. Ahora bien, hacerlo con un libro sobre temas económicos es un hecho aún más notorio, en un medio en que los más vendidos son usualmente novelas o libros de autoayuda. Pero si ese texto se escribe en lenguaje sencillo y con una postura crítica sobre las ideas que durante tres décadas han dominado el espectro de la economía política de las inanzas públicas, ello es muestra de que existe un amplio número de académicos, lideres sociales, estudiantes y ciudadanos del común que descreen de los mitos con que el neoliberalismo marcó el sendero de las inanzas públicas en las últimas décadas, convirtiéndolas en escenario útil a la extracción de recursos económicos para lucrar el poderoso sector inanciero, amo y señor de la economía mundial. Se trata, por fortuna, de un público ávido por una interpretación diferente de las realidades de nuestros países, y por relexiones que marcan un camino diferente y acciones concretas para cambiar la realidad de una América Latina azotada como ninguna otra por la plaga neoliberal. Por ello, en esta segunda edición de Finanzas públicas en América Latina: La Economía política, César Giraldo no se limita 12 César Giraldo a la simple reedición de las ideas que expresó hace ya casi siete años; por el contrario, un autor tan activo en la investigación, la docencia y el trabajo con el movimiento social, muestra en esta obra una mayor profundidad de sus relexiones y amplía el rango de análisis a nuevos temas de estudio. Con una ventaja adicional: como Giraldo mismo lo reconoce, este análisis no es únicamente parte de una creación individual sino que surge de años laboriosos y pacientes de trabajo, de enriquecedoras jornadas de debate, y de discusiones ha desarrolladas con un amplio grupo de docentes y alumnos de distintas universidades y regiones del país. Un esfuerzo en el cual la academia tiene que convertirse en fuente de ideas innovadoras y debate se hace notorio, mucho más en un contexto donde los núcleos de pensamiento y discusión se tornan áridos espacios de reproducción del discurso dominante que hoy da señales incontrovertibles de agotamiento e incapacidad para responder a las necesidades de todos, en América Latina y el mundo entero, con particular énfasis en las naciones de mayor desarrollo. Pero, más que para hablar del autor, se me ha convocado para hacerlo sobre su obra, que desde la primera edición sienta una posición crítica frente a las evidentes incongruencias del modelo neoliberal, ante la insostenibilidad política y económica de las exigencias del modelo de ajuste iscal, de cara al peligro del neopopulismo basado en la eliminación sistemática de los principios que rigen una sociedad de derechos, los excesos de un sistema inanciero que le reclama al resto de la sociedad una porción cada vez mayor de su producto para poder reproducirse y acumular riquezas sobre una base de valores inexistentes. Esta crítica parece tener mayor validez en la actualidad, aunque en la primera edición ya tenía plena justiicación por la evidencia de los terribles efectos de los principios económicos que se aplicaban en materia de inanzas públicas y por la crudeza de la crisis latinoamericana de inales de los años 90. Esa crisis ya dejaba ver los resultados de un crecimiento hipertróico de las inanzas. Curiosamente, no es por el giro político hacia la “izquierda” (concepto que hoy resulta vacío y falto de mucho sentido en términos de la política pública) que ha dado una buena parte de los gobiernos de la región por lo que los elementos de análisis de Giraldo son hoy más pertinentes que a principios de la década; es Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 13 por la contundencia con que la crisis económica asuela las principales economías del mundo. Estamos en presencia de una crisis que ya había ocurrido en los países de la periferia (o, más elegantemente, llamados “países emergentes” en el dialecto de los especuladores inancieros) hace más de una década; crisis en la cual América Latina tuvo que pagar tremendas consecuencias. Ésta de hoy, la crisis de las hipotecas subprime, de los activos ‘envenenados’, que destruye empleos, empobreciendo amplias capas de la población en las naciones industrializadas, es la versión en mayúsculas que lo que América Latina había vivido en varias oportunidades durante los 80 y los 90. Esta crisis de hoy se origina en los mismos motivos de las de los 90 en América Latina: el predominio de una lógica especulativa en el manejo de los procesos económicos, y el de las inanzas públicas es el principal campo en que se expresan estas tensiones y las exigencias de los círculos inancieros para incrementar su capacidad de captura del Estado. Así, las proclamas por el ajuste iscal no son otra cosa que una reducción de los gastos públicos y el aumento de impuestos, aplicaciones con un in único: garantizar los recursos suicientes para el pago de las rentas inancieras que soportan las inanzas públicas y que básicamente están representadas por los onerosos cargos del servicio de la deuda. Por ello, es de anotar que en América Latina la prioridad en la distribución del gasto público no estriba en la búsqueda de satisfacer las necesidades de los 13ciudadanos, o en garantizar un sistema integral de derechos sociales y económicos; la prioridad descansa en hacer sostenible el pago de la deuda pública y mantener en funcionamiento el sistema que traslada riqueza del Estado al sector inanciero. Hacerlo sostenible implica nada más y nada menos que elaborar una programación presupuestal que en ningún escenario posible suspenda o ponga en riesgo el pago oportuno del servicio de la deuda pública, deuda que tiene muchas formas de manifestarse. Ello se ha justiicado bajo un soisticado manto de academia y técnica, puesto al servicio de esta forma de organizar las inanzas del Estado. En efecto, para criticar el déicit iscal y justiicar el ajuste, se recurre a la teoría del equilibrio general: aquí se supone que el mercado encuentra de manera armoniosa sus puntos de 14 César Giraldo equilibrio, y que lo único que puede poner in a ese estado óptimo de cosas son los incentivos que tiene el gobierno para crear déicit y gastar más de lo que tiene. El Estado debe aprender a vivir con sus recursos reales, no a pedir prestado (algo carente de sentido y lógica, como veremos más adelante), y si requiere más debe hacerlo por la vía del aumento de impuestos. Austeridad y eiciencia en el gasto son entonces las expresiones de moda en la política iscal, y ello ha implicado la reducción sistemática de los presupuestos, pero, claro está, no en todos los frentes de gastos sino en aquellos que no representan una fuente de extracción de recursos para el capital inanciero. ¿Alguna vez alguien ha sabido que los organismos inancieros internacionales o los gobiernos comprometidos con este orden de cosas intenten siquiera hablar de reducir el pago del servicio de la deuda? Sin lugar a dudas, uno de los elementos más importantes del modelo de gasto público es el de la focalización. Giraldo analiza en profundidad los problemas derivados de ella, pero baste decir que lo que se terminó creando fue un sistema de gasto que niega los derechos de la población, porque, para poder acceder a subsidio o ayuda del Estado hay que ser pobre o estar en alguna condición especial de vulnerabilidad. Como César Giraldo lo señala, aquí no hay 14ciudadanos sino pobres, y éstos son esencialmente personas sin derechos, lo cual conduce a un problema sociológico de profundas raíces: nuestras sociedades han dejado paulatinamente de ir en busca de sociedades salarizadas, basadas en una 14ciudadanía de derechos, para ponerse en el camino de la mendicidad. Aunque muchos análisis han señalado las debilidades de la política de gasto enfocada en los pobres, muy pocos se atreven a señalar lo que es obvio: que produce un cambio frente a la percepción del trabajo y la salarización, en sociedades donde el desempleo es una carga social permanente, así los beneiciarios de los programas focalizados tengan fuertes incentivos para no reclamar trabajo formal y depender en buena parte de los programas del Estado, lo cual genera un segundo problema: los programas de subsidios focalizados tienen un poder transformador o condicionante de los apoyos políticos de las personas, es decir, que los programas de gasto focalizado se transforman en fuentes inmensas de clientelismo, útil para los políticos de derecha y de izquierda. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 15 Son estos programas la base de legitimidad del gobierno, puesto que les permiten directamente a los gobernantes administrar una relación más personal con los beneiciados de tales programas, creando en los beneiciarios la percepción de que el funcionario entrega una dádiva o regalo, no que simplemente cumple con una gestión encaminada a garantizar el sistema de derechos establecido en la Carta Constitucional. La otra parte del discurso del ajuste iscal está en la política de aumentar los impuestos, pero aquí se trata de una medida selectiva y progresiva de las cargas tributarias: impuestos para el consumo y el trabajo, jamás para las rentas y los capitales. Y aquí también las ideas económicas han venido a justiicar este razonamiento: los capitales son la fuente de la creación de riqueza de una sociedad (ya no el trabajo); por ende, gravar los capitales es atentar contra el crecimiento y el bienestar futuro de una sociedad. De allí que sencillamente la política tributaria se diseñe para permitirles a los capitales una tasa de tributación mínima. Visto desde un contexto global, el modelo impulsa a los países hacia la reducción de sus tasas de tributación a los capitales y así competir para atraerlos. Pero los recursos deben provenir entonces de otras fuentes: los trabajadores, los consumidores, los 15ciudadanos del común, quienes deben mantener el funcionamiento del Estado. El análisis innovador que ofrece Giraldo en esta segunda edición es la aplicación del concepto de ingresos públicos para analizar la problemática iscal. En efecto, en la literatura los ingresos públicos son entendidos como impuestos. Dado que uno de los avances más importantes del modelo ha sido retraer la actividad del Estado, y esto implica fundamentalmente un proceso complejo y profundo de privatizaciones, tenemos hoy una esfera de bienes y servicios que se ofrecen en mercados más o menos competitivos (la mayor parte en espacios poco competidos, regulados por el Estado), en que las tarifas y los pagos que antes iban a las arcas del Estado inancian ahora la actividad de una empresa privada cuya primordial afán es el lucro. Así, las tarifas de servicios públicos, las cotizaciones a fondos de pensiones o seguros de salud, pertenecientes a entidades en su mayor parte privadas, perciben ingresos que son públicos, y lo son en la medida en que su demanda está determinada por regulaciones del Estado, por lo esencial que resulta el consumo de los 16 César Giraldo mismos para el bienestar de la población y porque la privatización no implica necesariamente un traspaso de la propiedad sino en forma más amplia un traspaso en el usufructo de renta pública a manos de organismos privados. En este contexto, el libro hace un aporte fundamental a la comprensión del proceso político de las inanzas públicas: en la región se reclaman cada vez mayores impuestos en nombre del equilibrio iscal, pero, a cambio, la población recibe menos garantías, y menos servicios y bienes. El problema no es sólo económico o político: ingresos que antes hacían parte de la contabilidad del Estado (por ejemplo, las cotizaciones de los fondos de seguridad social públicos) se destinan ahora a unos agentes privados. El asunto consiste en que los ingresos que se pierden están haciendo que en las cuentas públicas los ingresos bajen; en otras palabras, que la carga iscal sea menor. Si la carga iscal es menor, como parece suceder, hay una ‘razón’ adicional que los promotores del modelo vienen esgrimiendo en la política y la academia: señalar que los 16ciudadanos no pagan impuestos o, por lo menos, no los que debieran cubrir, argumento que impulsa políticamente el aumento de tributos, cuando de modo paralelo se elevan las demás cargas iscales. Giraldo plantea que la contabilidad debe dejar de considerar solamente los impuestos y debe aplicarse a todos los ingresos públicos. La experiencia de este debate junto a un equipo de estudiantes y profesionales que apoyaron la participación del profesor Giraldo en la Misión del Ingreso Público, convocada por el gobierno de Andrés Pastrana, mostró, luego de un juicioso análisis de las cifras, que mientras el Gobierno reconocía que la carga iscal (ingresos públicos sobre el PIB) alcanzaba el 15 por ciento, lo que realmente soportaban los 16ciudadanos se acercaba al 40, incluyendo los rubros que no aparecen en la contabilidad pública. El debate tuvo su primer espacio de ambientación en otro texto que editó el autor, titulado El rescate de lo público. El modelo transformó igualmente un aspecto sustancial de la organización iscal de los países: redeinió el rol de las entidades regionales, dándoles un papel de mayor protagonismo en la prestación de los servicios públicos, lo cual ha sido visto como un proceso de mayor democratización de las sociedades en América Latina. Además, ha sido una movida del modelo: liberando Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 17 a las inanzas del orden nacional de responsabilidades que se les trasladan a los territorios (usualmente, la gestión de la salud y la educación), se abre un espacio iscal que se puede destinar al pago del servicio de la deuda pública. Lo que hay detrás de ello es una política concertada para poner en otros hombros el peso de mantener el Estado, pasándoles a otros sectores de la sociedad la onerosa carga que impone el crecimiento del capital inanciero de carácter especulativo e improductivo. El modelo neoliberal no es, entonces, otra cosa que el modelo del capital inanciero, aplicado a potenciar la especulación. Pero justamente la crisis actual, desatada en Estados Unidos y difundida al resto del mundo por los canales inancieros que buscaron liberarse de cualquier tipo de control prudencial o de regulaciones estatales, parece haber despojado a las ideas neoliberales de su ropaje de prestigio; esas ideas que justiicaron las políticas que acabamos se señalar. La idea de que los mercados libres se autorregulan, de que toda intromisión del Estado siempre lleva a pobres resultados económicos y asimismo a graves insatisfacciones individuales, ideas promovidas sin atenuantes en la academia e incorporadas como parte de los más profundos pilares de la arquitectura social. Son ideas sacudidas en sus cimientos más profundos por la realidad del actual caos inanciero; ideas que apenas sirvieron para que unos pocos se hicieran megamillonarios con muy escaso esfuerzo, para que millones se quedaran sin empleo o con salarios cada día más precarios, o sin casa o, aún peor, sin mínimos para existir, ingresando así a la lista de los “pobres”. Son estas ideas lo que parece estar llegando, si no a su inal absoluto, sí al comienzo de su declive por evidente incapacidad para explicar el mundo y mejorar la situación de miles de millones de personas que ni siquiera acceden a lo mínimo para su existencia. El mundo inanciarizado es uno que se sostiene por elementos más allá de las ideas o los debates académicos. Sin embargo, ahora que se cuenta con un ambiente menos receptivo para aceptar que las inanzas y los especuladores deben tener más libertad para moverse a su antojo, es cuando resulta necesario pensar qué tipo de organización social, qué tipo de controles se requieren para dominar el poder inanciero; qué tipo de ordenamiento jurídico, político y económico hará posible que las inanzas públicas vuel- 18 César Giraldo van a servirle a la gente. Estas son preguntas para las que quizá no estamos preparados; no sabemos qué tipo de Estado conviene para que las personas tengan salud, educación, trabajo y pensión, como derechos sustanciales a su dignidad. Para quienes desempeñamos el difícil trabajo de buscar otras opciones, es claro que la tensión entre las fallas del Estado de Bienestar (al que muchos vuelven a invocar hoy como salvador del 18capitalismo) y las del Modelo de Libre Mercado nos ha impedido construir un panorama alternativo, viable y creíble. Esta obra contiene un marco inicial para la construcción de un nuevo modelo: Giraldo promueve la necesidad de un nuevo control político y 18ciudadano a las variables económicas. El clamor por una verdadera democracia parece ser un sencillo remedio en un mundo en el cual el 18capitalismo inanciero y sus poderes se perilan como autoritarismos disfrazados de democracias. Pero ello exige, como Giraldo reconoce en sus charlas y sus clases, la construcción de una educación popular en temas de economía. Su libro es evidentemente un esfuerzo en la ‘popularización’ de los conceptos económicos, en el que el profesor, junto a otros investigadores y líderes sociales, hemos estado empeñados desde hace años. Esto nos recuerda nuevamente el llamado de Carl Sagan1: hemos convertido a la ciencia en un tema oscuro, un tema de expertos, mientras los temas más banales y destructivos para nuestra sociedad, aquellos que no implican problemas para los poderes dominantes, se encuentran al alcance de la mano. La solución: rescatar la popularización de la ciencia como esfuerzo central para rescatarnos del mundo del oscurantismo y las tiranías al que parecemos estar volviendo luego del Siglo de las Luces. En este contexto de crisis, obras como la que tenemos el orgullo de presentar tienen un valor indiscutible, que no deviene de la capacidad predictiva de los fenómenos económicos, porque en ningún momento Giraldo tiene la pretensión de ver el futuro, como acostumbran hacerlo muchos economistas, puesto que en economía la predicción es lo que Carl Sagan llama la “parte seudocientíica de la ciencia económica”2. La obra desarrolla un magistral trabajo de economía política: de denuncia, pero a la vez de propuesta, de descripción de los modelos dominantes, pero 1 2 Sagan, Carl, El mundo y sus demonios, Editorial Planeta. ibid., p. 45. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 19 asimismo de la crítica de esos modelos a la luz de sus resultados ciertos, y no sobre elucubraciones sostenidas en complejas y abstractas secuencias de ecuaciones. Esta obra tiene, además, un valor pedagógico innegable porque está hecha para que personas que se adentran en el análisis de temas en apariencia tan complejos puedan adquirir de manera sencilla una visión panorámica del ordenamiento de las inanzas públicas. Por ello, es la vez un manual orientado al aprendizaje de los temas en el aula, y un libro de la más clara economía política que genera amplios debates. Es ésta una práctica de economía política que poco se produce por estos días, cuando los principales problemas de los economistas (óigase bien: de los economistas y no de la sociedad) se plantean en complejos modelos matemáticos que poco o nada ayudan a resolver los reales problemas del mundo: la pésima distribución de la riqueza, el hambre, el grave desempleo. Para quienes utilizamos este libro como guía en la cátedra, nos ha sido de gran utilidad la profundidad de sus análisis, que, en esta segunda edición, se amplían desde nuevas perspectivas; ellos han servido como aporte a la formación de cientos o quizá miles de estudiantes de ciencias económicas, Derecho y administración pública, entre otras disciplinas que cuentan en esta obra con un elemento crítico y útil a la comprensión del mundo. Por otro lado, la obra cuenta con la mirada de César Giraldo y la de un grupo de personas que nos invitó a participar en su construcción mediante el proyecto de investigación apoyado por la ESAP, “Ciudadanía y Finanzas Públicas”, en la que concurrimos invitados por el profesor, quien nos otorgó plena libertad para las ampliaciones, las correcciones y los debates que fueran necesarios y que se discutieron previamente en grupo, antes de su edición deinitiva, siempre bajo el liderazgo académico de Giraldo. Especial reconocimiento debemos en esta presentación a los miembros de la Fundación CESDE, donde el libro encontró su natural espacio de discusión; a Heidi Saray y Diana Mórtigo, estudiantes de Administración Pública de la ESAP, y también a Marisol Perilla por su valiosa contribución en los capítulos de Gasto Público y Descentralización. Faltan temas importantes por abordar en la obra: la deuda pública y las privatizaciones son únicamente dos de los que aún 20 César Giraldo están por integrar en este estudio sobre las inanzas públicas. Sobre el primero, podemos advertir que ya se está avanzando en un estudio particular que se integrará en una tercera edición de la obra. El equipo de investigación que actualmente tengo el honor de integrar está en pleno proceso de análisis de la dinámica del tema, en un contexto en que las respuestas al desafío de la deuda pública son mucho más amplias que las que teníamos hace 20 años. Y, inalmente, esperamos que este nuevo paso en la gigantesca tarea de construir una sociedad mejor, una sociedad más justa y feliz, sea bien recibido por todos los interesados en analizar las inanzas públicas a través de una mirada no convencional y crítica. Jairo Bautista Docente e Investigador Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Introducción general El presente trabajo tiene como propósito presentar un panorama general del tema de las inanzas públicas para países en desarrollo, con énfasis en América Latina. Se hará referencia a cuatro temas: (1) Gasto, (2) Presupuesto (3) Descentralización e (4) Ingresos Públicos. El tema de la descentralización es nuevo con respecto a la primera edición, mientras que por otro lado los demás han sido actualizados y ampliados. Los paradigmas actuales sobre las inanzas públicas surgen de los programas de ajuste y “reforma estructural” que se han venido aplicando en la región después de la crisis de la deuda externa de 1982, y tienen como principio ideológico la vigencia del mercado y el desmonte del intervencionismo estatal. El diseño de estos programas ha estado fuertemente inluenciado por los organismos inancieros internacionales, en especial Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) y Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Esto es lo que se conoce como el “ Consenso de Washington”. Si bien este paradigma está siendo abandonado por algunos países de la región, en otros está vigente, además que a pesar del ascenso de gobiernos que buscan alternativas diferentes, esas alternativas pueden estar condenadas a repetir lo que dicen combatir por el desconocimiento de naturaleza del paradigma. Aquí se aspira avanzar en el conocimiento de dicho paradigma en lo que se reiere a las inanzas públicas. Hay quienes piensan que la discusión de las inanzas públicas es un asunto esencialmente técnico o que hace parte de la ciencia positiva. Es común encontrar quienes piensan que las inanzas públicas son una extensión de las privadas, sin embargo, 22 César Giraldo mientras que en las privadas las decisiones dependen de la rentabilidad, riesgo y liquidez de un activo inanciero, en las públicas las decisiones son políticas. Relejan, por ejemplo, la mayor prioridad que una sociedad le da al gasto social frente a otros, como es el caso de la seguridad interna, la forma como se le reconocen los derechos a las personas de tercera edad, el papel del Estado frente al desarrollo económico, los pactos legales y constitucionales respecto al reparto de competencias y recursos entre los niveles nacionales y subnacionales. La lista se puede alargar, pero todo corresponde a arreglos políticos que se hacen a lo largo de la historia de las distintas naciones. Desde la perspectiva política un elemento especíico de las reformas del Consenso de Washington es la fuerte preeminencia que han tenido los voceros del capital inanciero en su adopción. En el caso de América Latina no se puede pasar por alto el hecho que la crisis de la deuda externa de comienzos de los ochenta puso a los países de la región en una posición desfavorable frente a la banca acreedora, tanto de origen comercial como multilateral. Y en las negociaciones con los acreedores los países debieron aceptar condicionalidades orientadas a la introducción de reformas dirigidas hacia la economía de mercado (Chesnais 1996, pp. 46-48). Las presiones del capital inanciero se dan por canales formales y no formales. Estos últimos consisten en la sanción que los mercados internacionales de capitales hacen de las demandas de inanciamiento de los países, a través de diferentes mecanismos tales como el “riesgo país”1 y las irmas caliicadoras de riesgo. Esa sanción depende de los equilibrios macroeconómicos de los países (en especial el equilibrio iscal y el de la balanza de pagos), de la regulación inanciera (régimen libre de tasa de cambio, Banco Central independiente), del compromiso y la capacidad de la autoridad inanciera para defender la estabilidad de la tasa de cambio y la de los precios domésticos, del menor grado de tributación al capital, de la eliminación a los controles sobre movimientos de capital, de la lexibilización de la regulación inanciera, de la privatización de la seguridad social y de los servicios públicos en general. En cuanto al equilibrio iscal mencionado, se debe señalar que las decisiones en este campo signiican aumentos en impuestos 1 Puntos básicos (puntos porcentuales multiplicados por 100) de lo que debe reconocer un país por intereses en dólares de sus bonos colocados menos los intereses que pagan los bonos del Tesoro de los Estados Unidos. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 23 y en los precios de los bienes públicos (tarifas), y del recorte del gasto gubernamental. Pues bien, determinar quién pone los nuevos recursos y quién sufre los efecto del recorte del gasto (por ejemplo: los maestros, las universidades, los militares, los hospitales, etc.) es una respuesta de carácter político, de manera que la presión que ejerce el poder inanciero es de naturaleza política. En cuanto a los canales formales, se dan principalmente a través de los organismos inancieros multilaterales (en especial el FMI y Banco Mundial), y para el caso de América Latina hay que agregar el BID y las autoridades económicas de los Estados Unidos. En el caso de este país, para la región se aplica la consideración general que hacen Aglietta (1987): “El país que tiene la divisa clave asume la obligación de proveer la liquidez internacional para todo el sistema. Los otros países (en este caso los latinoamericanos) asumen la obligación de ajustarse a una regla de cambio en la cual el rigor puede ser más o menos estricto” (p. 97). Todos estos organismos residen en Washington D.C., y dado el rol determinante que jugaron la determinación de las reformas de la región, dio origen a la expresión del “ Consenso de Washington”. El Banco Mundial ha jugado un papel central en las tres últimas décadas (el BID para el caso de América Latina en general se sujeta a los patrones del Banco Mundial), en razón de sus Préstamos de Ajuste Estructural (Structural Adjustment Lending), los cuales están atados a reformas institucionales y a la adopción de políticas públicas. Ya en los 60s el Banco mostraba preocupación por el ambiente económico e institucional en el cual se desenvolvían los proyectos que inanciaba, debido a que observaba que muchos proyectos fracasaban por este aspecto. En este sentido se comenzaron a introducir algunos condicionamientos de carácter sectorial. Pero fue en los 80s cuando el Banco se movió a los préstamos de ajuste estructural los cuales no estaban dirigidos al inanciamiento de componentes especíicos de inversión, como era la tradición de la institución. En realidad estos préstamos constituyeron una reinanciación de la deuda de los países con el Banco, y con otro tipo de organismos como por ejemplo la banca privada, en la medida en que lo que se pagaba a tales organismos se inanciaba con los recursos del Banco. Desde el punto de vista del país en la operación no salía ni entraba una sola divisa, se trataba de ajustes contables, créditos nuevos (contratados por el Gobierno Nacional) que servían para amortizar los viejos, proceso que llevaba a que 24 César Giraldo la deuda la fuera quedando en cabeza del Gobierno Nacional, de manera tal que las condicionalidades de los créditos nuevos se negociaban con la Nación y abarcaban el diseño institucional y las políticas públicas del país en cuestión. En la doctrina del Banco los países son libres de aceptar dichas condicionalidades, pero cuando los países requieren de los recursos difícilmente se podían negar a ellas (Mosley, Harrigan y Toye 1991, 27-36) (Garay 1991, 40). Lo que aquí se ha venido diciendo signiica que los poseedores del capital inanciero han venido acumulando poder económico, lo que se conoce como la inanciarización de las economías (Giraldo 2007, Cap. 3), y que a través de un proceso político los representantes del capital inanciero han promovido reformas que buscan adecuar la regulación económica y social de tal forma que sus intereses sean beneiciados. De acuerdo con Lordon (2000, 38-39) el proceso releja la tensión, nunca resuelta en el capitalismo, entre capital industrial y capital inanciero. Nos dice el autor “Según el régimen de crecimiento, según la coyuntura política, se formó un bloque hegemónico que lo sostiene, es un polo o el otro el que tiene la ventaja” (p. 38). Para el caso de los países del centro después del fordismo la balanza se aleja del capital industrial. En el caso de América Latina resulta exagerado señalar que hubo fordismo y capital industrial, más bien señalar que hubo una regulación que favorecía al capital manufacturero, y por eso se promovió el intervencionismo estatal bajo los principios del Modelo de Sustitución de Importaciones, MSI. Es evidente que la burguesía manufacturera perdió el control del aparato estatal frente a la inanciera con las reformas del Consenso de Washington. Esto nos lleva a que el análisis debe remitirse a la composición de clases sociales que está en la base del proceso económico, y su relación con la representación de tales clases en el orden político. En la medida en que esa representación no corresponda a los poderes dominantes en el orden económico, se generan procesos que llevan a un cambio en el orden político, procesos que pueden suscitarse de forma gradual o violenta. Esta última posibilidad se puede expresar a través de una crisis inanciera, una explosión social, o una acción militar. O una combinación total o parcial de todos estos factores. El caso de Latinoamérica ese cambio se dio a través de la crisis de la deuda externa de comienzos de la década del ochenta. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 25 Sin embargo a esta altura surge la pregunta si las reformas son producto del proceso del ascenso del capital inanciero (inanciarización) o de la ideología neoliberal. Las reformas no pueden ser presentadas como forma de beneiciar al capital inanciero porque las deslegitimaría. Toda reforma para ser legitimida debe ser presentada como producto de la razón y en beneicio del interés general de la sociedad, y para ello es necesario construir todo un andamiaje teórico que permita crear una nueva dominación simbólica. Los símbolos sirven como instrumento de integración social, en la medida que son instrumentos de conocimiento y comunicación, y hacen posible un consenso sobre el sentido del mundo social que contribuye fundamentalmente a la reproducción del orden social (Bourdieu 2001, 205-206). Lo que se acaba de decir cobra sentido si tenemos en cuenta la batalla de las instituciones del Consenso (en especial el Banco Mundial, el BID y el FMI) contra los Estados latinoamericanos y la denuncia que hicieron de sus políticas, acusándolas de ineicientes y generadoras de rentas en beneicio de determinados sectores. Y en esta batalla alinearon medios de comunicación (con frecuencia controlados por grupos económicos), centros académicos (universidades y centros de consultoría), creando una corriente de opinión pública nacional e internacional que llevó a que los sectores que tenían el dominio de los Estados latinoamericanos perdieran el control del poder simbólico, lo que a la postre creó el camino para perdieran el poder político. Desde el punto de vista de la academia, la ideología del mercado también ha sido transmitida a través de la tecnocracia, la cual, de una parte, ha recibido formación académica en esta dirección, y de la otra, se volvió funcional al discurso de mercado que proviene de los organismos inancieros internacionales. En cuanto lo primero, ello es consecuencia de la menor aceptación en los medios académicos desde la década del setenta de las propuestas que propendían por el intervencionismo estatal, como resultado de: pérdida de efectividad de las políticas keynesianas de activismo iscal, burocratización y corrupción de los sectores públicos, y fracaso económico de los llamados países socialistas. En cuanto a lo segundo, los miembros más “brillantes” de dicha tecnocracia participan en consultorías inanciadas con recursos que provienen de los organismos inancieros multilaterales, gestionan 26 César Giraldo y ejecutan proyectos inanciados por los mismos organismos cuyo éxito de antemano ya es avalado por ellos, tienen contacto con las misiones extranjeras enviadas a discutir la política económica y sectorial, y se educan en el exterior, en países desarrollados, lo que les permite crear una “academia invisible” de personalidades académicas de los centros de educación superior que es utilizada para reforzar los paradigmas adoptados2. Como lo menciona Lordon (1997, 14-15, 67-69) las reformas son objeto de deliberación pública y su longevidad reposa en gran parte de su capacidad de reproducirse intelectualmente. Una doctrina de un régimen de política económica tiene su raíz en un conjunto de referencias teóricas que son fácilmente identiicables, y su origen normalmente es universitario. En este punto habría que agregarle a Lordon que en el caso latinoamericano además de universitario también la fuente se identiica en las instituciones de la metrópoli (o para decirlo más directamente: en las instituciones del Consenso de Washington). Sin embargo las referencias teóricas requieren de una reelaboración para que pueda ser apropiada por la clase política y traducida a su propia retórica. El discurso “cientíico” es apropiado por voceros “autorizados” por múltiples medios (creadores de opinión pública, mediadores entre las esfera académica y política, voceros institucionales). El discurso que se invoca es el liberalismo, y se promueven las llamadas “reformas estructurales”, las que hacen referencia a remover todas las estructuras que no permiten el libre funcionamiento de los mercados (Selowsky 1990). En este sentido las reformas tienen dos dimensiones. La primera, corresponde a disminuir la intervención del Estado para dejar un mayor juego al mercado, y cuando esta intervención sea indispensable debe realizarse con los criterios e instrumentos más cercanos a los que emplearía el mercado. La segunda, las reformas al Estado están acompañadas con reformas a los mercados para que estos actúen de manera más libre, sin las distorsiones que introducen los controles y la intervención estatal. Este segundo punto es lo que se conoce como la lexibilización, la cual se expresa en el mercado de bienes con la apertura comercial, en el de capitales con la des2 Los elementos del análisis fueron tomados de la investigación dirigida por Edgard Reveiz (1977), ya que dichos elementos no sólo continúan vigentes sino que se volvieron más relevantes de lo que eran en su momento. El término “academia invisible” es tomado de allí. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 27 regulación inanciera, y en el laboral con la lexibilización de la relación salarial. El advenimiento del paradigma del mercado se posibilita por el agotamiento del modelo de desarrollo basado en el intervencionismo estatal, agotamiento que se puso en evidencia con la crisis de la deuda externa de América Latina a comienzos de la década del ochenta. El modelo intervencionista se fue construyendo a partir de la crisis de los años treinta, cuando comenzó a gestarse el Modelo de Sustitución de Importaciones, MSI (Giraldo 1996). El diagnóstico que hacen los defensores del paradigma es que el intervencionismo estatal es perjudicial porque crea distorsiones económicas, las cuales no permiten que el mercado conduzca hacia una asignación eiciente de los recursos productivos. En el caso de América Latina la crítica al intervencionismo también se acompaña de la crítica al modelo de desarrollo basado en la expansión mercado interno. Se señala que la protección del mercado interno genera un agotamiento de las posibilidades de expansión y atraso tecnológico por falta de competencia, y produce la existencia de sectores rentistas que se beneician con la protección, en contra de los intereses del consumidor. De manera que el desarrollo de un modelo económico basado en una mayor vigencia el mercado, y en un menor papel del Estado, debe estar acompañado de la apertura económica (Banco Mundial 1991, p.37). El mercado interno no sólo se agota por dejar de ser una fuente de expansión económica, si no además hay que reconocer el hecho que la economía mundial se ha globalizado. Este planteamiento también incide en la conformación de las inanzas públicas (Banco Mundial, p. 2). Por ejemplo, se dice que la globalización obliga a reducir los impuestos al capital y fomentar la privatización con el propósito de atraer la inversión extranjera, y exige mantener la estabilidad macroeconómica principalmente a través de un ajuste iscal (más impuestos y menos gastos) con el in de hacer frente a la mayor volatilidad de los mercados inancieros internacionales. Objetivo del trabajo El objetivo del presente trabajo es hacer una presentación sistemática de los temas de inanzas públicas, tal como el debate se 28 César Giraldo presenta en la actualidad. Este trabajo se hace necesario en razón que existe una gran cantidad de literatura en la cual, de manera fragmentaria, se tratan los temas que aquí se presentan. La falta de una presentación ordenada de los temas ha hecho que no se comprenda que las reformas que se han venido introduciendo en América Latina en materia de las inanzas públicas son coherentes con el modelo económico, social y político que en la región ha tenido vigencia desde las dos últimas décadas del siglo pasado. Es preciso hacer la advertencia que en el presente trabajo no se ampliarán los temas relacionados con la deuda pública y la privatización, tarea que queda inconclusa por ahora. No se debe considerar que las inanzas públicas (al igual que cualquier otra materia) son una recopilación, bajo la forma de manual, de fórmulas y conceptos que se repiten como verdades eternas que no ameritan discusiones, sobre todo si se tiene en cuenta que la asignación de los recursos públicos es un acto político. Si bien esa asignación tiene efectos económicos, sociales y políticos, que pueden ser estudiados, no se puede olvidar que los criterios con los cuales se asignan tales recursos parten de postulados ideológicos, los cuales pretenden ser fundamentados como producto de la razón (la búsqueda de la eiciencia, la equidad y el bien común) para legitimar las decisiones adoptadas. Postulados que derivan en principios y conceptos que conforman una teoría. En la actualidad la construcción del ediicio conceptual de las inanzas públicas está basado en las categorías neoclásicas, que parten del principio que el mercado es un orden natural de la sociedad, donde los agentes son seres racionales que actúan de manera egoísta e individual buscando maximizar su ganancia y utilidad. Sin embargo la construcción de una categorización diferente es una tarea que desborda nuestras capacidades, y su construcción es un proceso social, al cual aspiramos aportar una pequeña pieza. Hay que darle tiempo al tiempo. Existe una gran diicultad para el desarrollo de la materia, la cual se agrava en países como los nuestros. La ausencia de una presentación integral de las inanzas públicas dentro de un marco diferente del neoclásico hace que debamos acudir a él, y seguramente una gran proporción de nuestros conceptos son prisioneros de las categorías neoclásicas. Pero en vez de paralizarnos, renunciando a la tarea de la cons- Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 29 trucción de un pensamiento social, debemos abrir el debate para que en el futuro la discusión se vaya precisando. Principios generales Desde la perspectiva neoclásica, que es el enfoque de la llamada economía estándar, las inanzas públicas constituyen una redistribución de la asignación que el mercado hace de los recursos de una sociedad. En ese sentido las inanzas públicas constituyen una distorsión del mercado, en la medida en que a través de ellas se extraen recursos a los agentes económicos mediante el cobro de impuestos y se reasignan a través del gasto público. Las inanzas públicas estarían haciendo una asignación de recursos por fuera de la asignación que hace el mercado. Es preciso entonces abordar los criterios que deben ser tenidos en cuenta para la redistribución. No puede evadirse en el debate que dicha redistribución es política, así los ideólogos del paradigma indiquen que se pueden introducir criterios objetivos en el reparto de los recursos públicos. La objetividad sería la del mercado, porque se parte del supuesto ideológico de que la asignación que hace el mercado es la más eiciente y la que permite alcanzar el máximo de bienestar de una sociedad. Con el objetivo de aplicar la racionalidad del mercado para la escogencia de los bienes públicos que deben ser provistos por el Estado se hace necesario entonces la creación de un mercado político que permita la revelar las preferencias de la comunidad (Musgrave y Musgrave 1992, p.59). Este campo de análisis lleva a la discusión de los procesos políticos involucrados en los sistemas presupuestales, en la medida en que el Presupuesto debe relejar una escogencia que hace la sociedad acerca de la distribución de los recursos públicos. Una escogencia en torno a quién paga los impuestos y hacia dónde se dirigen los gastos inanciados con tales impuestos. Sin embargo en este punto la propuesta teórica se estrella con realidad ya que existe un sesgo político hacia el déicit iscal (la gente quiere que el Estado gaste pero se resiste a pagar impuestos), como se verá en el capítulo sobre Presupuesto. Antes de la vigencia del paradigma actual, el manejo de las inanzas públicas se debía enmarcar bajo los principios de la justicia social y la búsqueda de una mejor distribución del ingreso, 30 César Giraldo sobre la base de mantener la vigencia de una economía de mercado. Estos principios se adoptaron con el surgimiento del Estado del Bienestar en Europa a inales del siglo XIX, y la posterior adopción de los principios de una política iscal activa, con el surgimiento del keynesianismo en la década del treinta. Se airmó atrás que las reformas propenden por la introducción de mecanismos de mercado y el desmonte de la intervención estatal, las cuales han sido denominadas como el “ Consenso de Washington”. No se trata de airmar que las reformas en la región son una copia calcada del Consenso, ni que hayan sido aplicadas en su totalidad, ya que el proceso tuvo resistencias y altibajos. Además el Consenso ha evolucionado, y algunos de sus postulados iniciales se están abandonando ante el fracaso de su aplicación. Sin embargo, el Consenso de todas formas releja muy bien el contenido general de las reformas ya aplicadas y las que se están promoviendo en el área de las inanzas públicas. Las reformas del " Consenso" no pueden ser derivadas directamente de los principios neoliberales expresados, por ejemplo, por Friedrich von Hayek (1944) y Milton Friedman (1962). No se trata de airmar que sean cosas diferentes y carentes de relación, pero tampoco es evidente que la concreción de la ideología neoliberal expresada por dichos autores se materializa de manera unívoca en el “ Consenso”. El Consenso parte de los mismos postulados del mercado que Hayek y Friedman invocaron. Un principio clave de ello es el de propender por la asignación que hace el mercado, lo cual, expresado por la vía negativa, signiica no darle al Estado un papel redistributivo. En esta visión cuando el Estado redistribuye altera la asignación que hace el mercado, de manera que éste debe concentrarse más bien en ijar reglas que le den certidumbre al comportamiento de los individuos, de tal forma que se garantice claramente la propiedad privada y la previsibilidad macroeconómica (Gill 1999). Hasta aquí tales principios están recogidos en el “ Consenso”. Pero éste va más allá. Propende por políticas y reformas muy concretas, las cuales no se derivan directamente de los principios generales del neoliberalismo, es más, tales políticas, como se verá más adelante, no siempre son consistentes con tales principios. De los principios neoliberales hacia las políticas implícitas en el “ Consenso” hay un salto demasiado largo, porque tales políticas hacen Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 31 recomendaciones muy concretas y precisas que se fueron aplicando paulatinamente en América Latina en las últimas décadas. Esto lleva a la conclusión que en la formulación del Consenso existieron, además de la ideología neoliberal, consideraciones coyunturales y un proceso político concreto (circunscrito en el espacio, el tiempo y con actores sociales claramente identiicables, o en otras palabras históricamente deinido) que debe ser dilucidado. Con el propósito de visualizar más claramente el contenido del Consenso es preciso hacer una presentación más orgánica del mismo. Para ello es necesario mirar la tabla que se presenta a continuación (La explicación entre esta presentación orgánica del Consenso y la presentación formal del mismo se encuentra los recuadros 1 y 2, que aparecen al inal de esta introducción). Tabla 1 Consenso de Washington (presentación orgánica) Nivel I Liberación de Mercados I.I Mercado de Bienes: - Apertura Comercial I.II Mercado de Capitales - Mercado Libre de Divisas - Apertura de Capitales - Desregulación Financiera I.III Mercado Laboral - Flexibilización Laboral Nivel II Políticas Públicas Nivel III Límites al mercado II. I Disciplina Fiscal II.II Focalización del Gasto Subsidio a la Demanda II.III Impuestos Neutrales II.IV Privatización II.V Descentralización iscal III.I Banco Central Independiente III.II Sistema Presupuestal Jerarquizado (Presupuesto Público determinado por autoridad iscal sin ingerencia de órganos de representación popular u otro órgano político) III.III Sistema Judicial Independiente y fuerte. Como se ve en la tabla, las recomendaciones de política del Consenso abarcan tres niveles. El primero signiica la liberación de los tres mercados de la economía (bienes, capitales y laboral). El segundo, hace referencia a las políticas públicas, las cuales deben darse en las condiciones más próximas al mercado, de lo que hablaremos a continuación. El tercero, es lo que el Banco Mundial (1997) ha llamado las “cortapizas al mercado”, que aquí llamaremos restricciones, y que consiste en la existencia de entidades autónomas que garanticen la disciplina macro y la vigencia 32 César Giraldo de los derechos de propiedad, indispensables para la existencia del mercado. A continuación vamos a destacar las políticas públicas (segundo nivel en la tabla), que es lo que nos interesa respecto a las inanzas públicas. Como se verá, estas políticas están vigentes hoy día y hacen parte del recetario de reformas que es promovido por los defensores de las reformas liberales. Cada una de estas políticas es justiicada con los principios del mercado por los promotores del Consenso y como convenientes para el interés general de la sociedad para lo cual se citan argumentos académicos tomados de la visión neoclásica, que es la visión estándar que se enseña en las escuelas de economía, y que se convierte en la fuente del “pensamiento único” que pretende imponerse. Para visualizarlo tomaremos literatura de los impulsores del Consenso, alguna de la época en que éste se gestó, y también haremos algunas referencias de los argumentos académicos utilizados. Más adelante veremos que los principios que son invocados para una política no son compatibles con los invocados para otra, lo cual nos mostraría que no existe un discurso ideológico integral. Las cinco políticas públicas son, utilizando la numeración de la tabla: II. I Disciplina Fiscal, II.II Focalización del Gasto Subsidio a la Demanda, II.III Impuestos Neutrales, II.IV Privatización, y II.V Descentralización iscal. II.I. Disciplina iscal (numeración de la tabla) La disciplina iscal se vuelve crucial para lograr la estabilidad macroeconómica, en especial la del sector externo, cuando se eliminan los controles externos: los de capital, los de comercio exterior, y los de divisas. En el pasado, las economías latinoamericanas protegían el sector externo a través de la introducción de controles (de cambios, de inversión extranjera y de comercio internacional). Para garantizar la disciplina iscal y inanciera, según el Banco Mundial, se hace necesario ceder ciertas prerrogativas a órganos públicos con “ciertos poderes básicos y coercitivos” (pp.21 y 22), ante la necesidad de “establecer contrapesos que frenen cualquier impulso de apartarse de los compromisos contraídos”, de manera que un control vertical por parte del ministro de hacienda sobre los temas iscales limita el crecimiento del gasto (hace referencia al punto III.II de la tabla), o la existencia de un Banco Central independiente Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 33 (punto III.I) evita recurrir a la expansión monetaria por motivos políticos (pp.57 y 58). Se hace necesario que en la esfera técnica de la gestión económica exista cierto aislamiento de los órganos de decisión respecto a los grupos de presión (p.132), y para ello se considera conveniente delegar en un órgano tecnocrático la responsabilidad sobre la determinación de política económica permitiendo alcanzar, por ejemplo, estabilidad en la balanza de pagos y baja inlación, a pesar que la consecuencia de todo esto es la pérdida de efectividad del sistema político en representar los intereses de los electores (Haggard 1995, 51, 53). Se trata de crear un poder económico, compuesto de un sistema presupuestal jerarquizado (con el ministro de hacienda a la cabeza -punto 3.2) que ejerza la soberanía sobre los temas iscales, y un Banco Central independiente que ejerza la soberanía sobre los temas monetarios, cambiarios y inancieros. Estos poderes son los que permitirían la estabilidad macroeconómica necesaria para que el mercado pueda funcionar. Si bien hemos dado los argumentos desde el punto de vista institucional hacia la disciplina iscal, esta idea también se venía promoviendo desde la economía standard. La defensa de la disciplina iscal, y el ataque al activismo iscal keynesiano se venía dando desde inales de la década del sesenta, con los trabajos de Milton Friedman, y la escuela monetarista. Argumentaban que los buscados efectos sobre el crecimiento con un aumento del gasto público eran neutralizados por (1) el efecto “desplazamiento” (crowding out) de la inversión privada, (2) el hecho que la tasa de empleo no podía reducirse más allá de una tasa natural de desempleo, y (3) porque cuando se desvaneciera la “ilusión monetaria”, al percibir los asalariados que su ingreso real se ha reducido como consecuencia de la inlación resultado del aumento del gasto público, presionarían aumentos reales de salario, lo que tendría efectos negativos sobre el empleo. Posteriormente hacia mediados de la década del 70 Barro planteó que inanciar el gasto público con deuda ( déicit iscal) es neutralizado porque los agentes económicos saben que ello implica el cobro de impuestos futuros y por tanto ajustan a la baja sus decisiones de gasto, esto fue lo que se conoció como la “equivalencia ricardiana”. II.II. Focalización del gasto y subsidio a la demanda Cuando el Estado deba intervenir en la provisión de bienes y servicios públicos, debe hacerlo dentro de la racionalidad del mercado: los servicios deben ser vendidos en un mercado (o 34 César Giraldo cuasimercado) que permita funcionar adecuadamente el sistema de precios en el proceso asignador (Molina 1999, 15). Esto es lo que lleva a eliminar los subsidios a la oferta y el establecimiento de los subsidios a la demanda. Eliminar los subsidios a la oferta implica restringir las transferencias estatales a las entidades públicas, para que estas pasen a obtener los recursos a través del mercado mediante la venta de bienes y servicios, lo que lo que las hará más eicientes y permitirá la libre elección de los usuarios. Al introducir los subsidios a la demanda se trata que los recursos estatales vayan a dirigidos directamente a los usuarios pobres, mediante programas de focalización, para que a través del subsidio paguen la atención del servicio (Molina, funcionario del BID). Como dice Molina “En los esquemas de demanda, la inanciación se dirige directamente a los usuarios o demandantes. Estos últimos, al poseer recursos, buscarán la manera más conveniente para proveerse los servicios. Con las formas de asignación vía demanda se busca la posibilidad de escogencia por parte del consumidor, lo que les da un papel activo. También se busca favorecer la creación de mercados (y más precisamente pseudomercados) en los sectores sociales” (pág. 10). Los mercados llevarían a la eiciencia en la medida en que se establece la competencia permitiendo la posibilidad de escogencia de los usuarios. De esta forma se mercantiliza la provisión de los bienes públicos. Además de la eiciencia del mercado, la política de focalizar los recursos públicos directamente hacia los pobres a través de subsidios a la demanda, también se la entiende como un instrumento para alcanzar un mayor número de familias pobres sin incurrir en altos costos iscales (BID 1998, p.135). Por el contrario, los subsidios a la oferta, que pretenden crear programas universales resulta ser costosos y de bajo impacto. El fundamento conceptual que se invoca para la focalización es la teoría de la justicia de Rawls (1971), que plantea el principio de maximizar el bienestar del peor (maximin), y Amartya Sen al señalar que se debe dar tratamiento preferente a los más débiles para garantizar la igualdad, a lo que agrega igualdad de oportunidades. De acuerdo con esto los subsidios se deben focalizar hacia quienes están en una situación peor. II.III. Impuestos neutrales El principio de la neutralidad tributaria signiica que el sistema impositivo debe producir distorsiones mínimas respecto al papel Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 35 que cumple el mercado en la asignación de los factores de producción. Siguiendo este criterio se deben eliminar los impuestos a las importaciones porque crean una distorsión al evitar que los productores nacionales compitan en condiciones de mercado con los productores extranjeros. También se deben limitar los impuestos directos, porque si se adopta una tributación directa alta y progresiva se desestimula el ahorro y la inversión, lo cual de por sí se constituye en otra distorsión del mercado. Se argumenta que el impuesto que resulta ser más neutral es el IVA porque no altera los precios relativos si su cobertura es universal y la tarifa es uniforme (BID). Para el BID La adopción del IVA se justiica con el “propósito de mejorar la neutralidad (de la tributación) y evitar distorsiones de otros gravámenes (como los impuestos al comercio exterior o a las ventas)” (p. 206). Para recoger lo que se plantea sobre la tributación y el gasto basta citar al BID: “más importante que el grado de progresividad del sistema impositivo o del gasto social es la eiciencia con la que se logre recaudar los impuestos, ofrecer a los grupos de más bajos ingresos los servicios adecuados de educación, salud e infraestructura domiciliaria, crear redes de protección eicaces y bien focalizadas y adoptar políticas económicas que afecten un patrón distributivo sin afectar la productividad” (p.130). II.IV. Privatización La provisión de bienes y servicios estatales puede ser asumida por el sector privado y cuando ello es posible la participación del Estado en dicha provisión signiicaría una intervención excesiva. De una parte, porque el Estado dejaría de concentrar los recursos en donde son más necesarios, y de la otra, entorpecería inútilmente el papel asignador del mercado. La intervención estatal es justiicada cuando se presentan fallas en el mercado o cuando sus efectos distributivos se consideran injustos. En caso contrario, los mercados competitivos proporcionarían el incentivo para lograr la eiciencia económica, tanto en la asignación de los recursos como en la eiciencia en la producción (FMI 1990). El principio de las fallas del mercado es confrontado a la de las fallas de la intervención estatal, señalando que las estatales pueden ser más graves (Banco Mundial 1991, cap. 7). Sin embargo, esta posición, que corresponde el planteamiento del Consenso original ha sido matizada a inales de la década del 90, señalando que también el Estado y las instituciones son importantes (Banco Mundial 2001, 32, 64). En este caso el Estado debe corregir las fallas de mercado 36 César Giraldo a través de la regulación estatal, y no acudiendo a la provisión pública. La regulación debe lograr dos propósitos: 1) Cuando se trate de monopolios naturales, se debe buscar la provisión privada se acerque a las condiciones de competencia perfecta. 2) Cuando se trate de bienes con externalidades positivas (por ejemplo salud, educación, servicios públicos domiciliarios) que los pobres, que no tienen capacidad para comprar tales bienes, tengan acceso a ellos a través de subsidios a la demanda. Se trata de una regulación diferente a la que existía antes de las reformas, porque ella se dirigía intervenir el mercado, por el contrario esta regulación busca darle más peso a los mercados. Se parte del principio que lo público deja de ser monopolio del Estado, y puede ser provisto por entes diferentes al gobierno, como por ejemplo “grupos comunitarios, ONG, organizaciones religiosas, organismos existentes de servicios sociales, y el sector privado”, además se evitaría “la expansión burocrática que agregaría un gran número de empleados a la nómina pública y que crearía un mayor número de instalaciones públicas que deben mantenerse” (BID, 135). De acuerdo con el Banco Mundial (1991, p.167) la privatización y la reforma de las empresas públicas son mecanismos para introducir la competencia del mercado (se supone que la competencia lleva a la eiciencia) en la provisión de los bienes y servicios públicos. En el caso de las empresas públicas se clama por la reducción del acceso privilegiado que tienen a los recursos del Presupuesto o de la protección arancelaria y reglamentaria. II.V. Descentralización iscal La descentralización también puede ser vista desde la óptica del mercado, en la medida en que se la concibe como un mecanismo para introducir competencia de mercado entre las regiones y localidades, y permitir una relación más cercana entre la institución que provee el servicio y el usuario (Banco Mundial 1997, pp.125 y 136ss). El punto de vista del mercado ya había sido señalado por Tiebout (1956) al señalar que la descentralización lleva a que los agentes económicos a tomar la decisión de escoger dónde radicarse e invertir entre las localidades que les cobran menos precios (impuestos) y los ofrecen mejores servicios, que es el mismo proceso de decisión de un consumidor en el mercado. Si la descentralización se lleva hasta sus últimas consecuencias se llega a la privatización. El principio de la descentralización se basa en el de la subsidiaridad, que consiste en que el servicio Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 37 debe ser suministrado por el nivel inferior de gobierno que pueda proveerlo y inanciarlo. De manera, que siguiendo esta lógica, los bienes y servicios que son provistos por el nivel nacional, deben pasar al nivel intermedio (estados, departamentos o provincias), del nivel intermedio al municipal, y del municipal a las instituciones (colegios, hospitales, empresas de servicios públicos domiciliarios…). Pero la forma como una institución inancia la provisión es a través de la venta de servicios. Y, de acuerdo con lo que se dijo atrás, si las instituciones se inancian en el mercado a través de la venta de bienes y servicios, la intervención del Estado sería excesiva, de manera que sería preferible que dicha actividad fuera realizada por el sector privado. De lo anterior debe destacarse que focalización, subsidios a la demanda y descentralización son políticas que están ligadas. Los subsidios a la demanda signiican dirigir los recursos directamente a los pobres, lo que quiere decir focalizar las ayudas en ellos, y no a través de las entidades públicas que proveen los bienes y servicios sociales; tales entidades deben inanciarse vendiendo servicios. Por ejemplo, los establecimientos estatales que prestan el servicio de la salud (clínicas, hospitales, etc.) y educación (colegios, escuelas, etc.) deben ser reformados para que se autoinancien a través de la venta de servicios. A su vez esta reforma hace parte de la política de descentralización, según la cual el servicio lo debe proveer el nivel de gobierno inferior que puede proveer y inanciar el servicio; en el caso de este tipo de servicios dicho nivel corresponde al establecimiento directamente, y la forma de inanciarse es a través de la venta de servicios. Por otra parte la descentralización se articula con la focalización a través de la participación. Se propone darle poder a los pobres (empowerment) a través de la participación a escala local, con elementos claves tales como la “rendición de cuentas” (accountability), el Estado del derecho y la lucha contra la corrupción (Lautier 2002a, 20). El empowerment se lo presenta como el mecanismo para romper las trabas al ascenso social y a la actividad económica que imponen el Estado y las instituciones sociales. Se considera que tales trabas son en buena parte causantes de la pobreza (Banco Mundial 2000, 9). Para romper dichas trabas, en opinión del Banco, habría que buscar mecanismos de participación de las comunidades y promover la igualdad ante la ley. Aunque 38 César Giraldo como se verá en capítulo de la descentralización, dicha participación es a escala local y no sobre los asuntos fundamentales. Otro elemento que se debe destacar, de las políticas acabadas de mencionadas, es que el equilibrio iscal, junto con una menor presencia de los monopolios estatales (lo que signiica en últimas que todo lo que pueda ser trasladado al mercado debe ser privatizado), crearía el marco adecuado para que los mercados –con un menor intervención estatal– funcionaran (Banco Mundial 1998, p.43). Todo lo anterior se debe enmarcar en lo que el Banco Mundial (1997, p.53) llama “un entorno de políticas favorable”, el cual incluye la estabilidad macro, eliminación de las distorsiones a los precios3, y liberación del comercio y las inversiones; a lo anterior habría que agregar la lexibilización laboral. Se trata de crear un entorno macro y micro que ofrezca incentivos apropiados para una actividad económica eiciente. El Banco Mundial recomienda eliminar las distorsiones mediante el “mantenimiento de regímenes liberales de comercio, mercados de capitales e inversiones” (p. 55). Se supone que la dicha liberación de los mercados de bienes y capitales, al eliminar los controles que garantizan una protección de sector externo de los países, induce disciplina inanciera, que es la única manera de defenderse de los vaivenes externos (p. 56). Tales vaivenes no son otra cosa que los ataques especulativos del capital inanciero. En el pasado, las economías latinoamericanas se defendían de los ataques especulativos a través de la introducción de controles (de cambios, de inversión extranjera y de comercio internacional). Hoy, al no existir tales controles, la única manera de soportar los ataques especulativos del capital es la disciplina macro, principalmente a través de la disciplina iscal, en opinión de los organismos inancieros internacionales y de los defensores del liberalismo económico. Sin embargo, habría que constatar, que precisamente a la par que se eliminaron los controles mencionados ha aumentado la vulnerabilidad de las economías de la región a los ataques especulativos. Resumiendo, las reformas (desregulación, subsidios a la demanda, privatización, impuestos neutrales, descentralización y disciplina iscal) están orientadas a dar una mayor preponde3 Las distorsiones de Precios más comunes son: discriminación contra la agricultura, sobrevaluación del tipo de cambio, salarios poco realistas (por ejemplo un salario mínimo alto), e impuestos o subvenciones ocultos al uso del capital (Banco Mundial 1997 p.55). Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 39 rancia a los mercados en la asignación de los recursos sociales y, por lo tanto, se orientan hacia el desmonte del intervencionismo estatal. Los promotores de la plena vigencia del mercado señalan que el intervencionismo estatal conduce a resultados ineicientes, y airman que la fe en el Estado para dirigir el desarrollo ha sido reemplazada por mayor conianza en los mercados (Banco Mundial 1991, p.37). Se señala que el intervencionismo estatal excesivo genera varios problemas: Los gobiernos tienden a subordinar la política económica a la tarea de conseguir apoyo de grupos inluyentes, se crea un caldo de cultivo para la corrupción cuando la intervención se traduce en reglamentaciones extensas que implican autorizaciones, y inalmente, cuando la intervención consiste en la realización de actividades económicas el Estado es un mal empresario (Banco Mundial, 152ss). En cuanto a la subordinación de la política económica se citan algunos ejemplos. Uno de ellos lo constituye los aranceles y las disposiciones reglamentarias los cuales favorecen a determinados “grupos de presión”. Un arancel o una restricción a la importación signiican que una actividad económica especíica tiene una protección que le permite obtener una ganancia extraordinaria. Se solía decir que “cada arancel tiene nombre propio”, en el sentido que alguien se beneiciaba con él. Se airmaba que otro tanto podía decirse del crédito de fomento, en la medida que se trata de recursos subsidiados que beneiciaban a determinados grupos. Otro ejemplo es la utilización del Estado como empleador de última instancia, con el objeto de favorecer a determinados grupos políticos ( clientelismo), u otro tipo de grupos poderosos como es el caso de los militares en décadas anteriores, o favorecer ciertas regiones. En cuanto a la intervención del gobierno como empresario, se airma que tiene una propensión hacia el fracaso por el hecho de que los resultados económicos (inancieros) de las empresas públicas no necesariamente son la máxima prioridad, a diferencia del comportamiento el sector privado donde sí lo es. En el caso de las empresas públicas existen otros objetivos adicionales, que responden a las exigencias o mandatos políticos que reciben. Ello se puede dar a través del proceso democrático o también se da a través de las presiones “ocultas” orientadas a favorecer a determinados grupos, en aspectos como la contratación, el reclutamiento de personal, o la destinación de los recursos. Una 40 César Giraldo actividad empresarial signiica operar en el mercado donde los resultados obtenidos son difíciles de predecir con anterioridad. Los empresarios privados perciben con mayor claridad si el rendimiento es adecuado, además que deben asumir contra su propio patrimonio las pérdidas que se generan si la operación resulta negativa; esta circunstancia los hace más atentos a las señales del mercado, y están forzados a responder con más eiciencia a las mismas. En el caso de las empresas públicas los resultados negativos se trasladan al Presupuesto gubernamental, de manera que el responsable de las decisiones no está presionado por hacer una gestión eiciente de los recursos. El aspecto inal tiene que ver con la corrupción. Ésta se fomenta cuando existen excesivos controles que implican la intervención de funcionarios que deben expedir las autorizaciones correspondientes. Ello está creando las posibilidades de que la intervención de tales funcionarios favorezca a quienes pueden dar una contraprestación económica a cambio, conigurándose el fenómeno de la corrupción. Lo anterior se agrava cuando los funcionarios están mal remunerados, o la intervención del funcionario es discrecional. Se supone que cuando los controles y regulaciones son mínimos, y se restablecen las condiciones de competencia en los mercados de tal forma de que por esta vía se sanciona al que no es eiciente, el fenómeno de la corrupción tiende a desaparecer. ¿Fin del Consenso de Washington? En el segundo semestre del 2003 una publicación institucional del FMI4 hace una evaluación del Consenso de Washington, hecha por Williamson (el autor del Consenso), Ortiz y Clift (altos funcionarios del FMI en el momento de la adopción de las reformas del Consenso). Ellos reconocen que los resultados esperados con Consenso no se lograron (lo que implícitamente signiica reconocer su propio fracaso), y señalan que en la segunda mitad de los noventas América Latina recayó en las crisis inancieras que supuestamente habían generado las reformas a comienzos de la década del ochenta. Observan que el esfuerzo inicial de las reformas se centró casi exclusivamente en la reducción de la intervención estatal y el aumento de los instrumentos de mercado sin tener 4 Revista Finanzas & Desarrollo, septiembre 2003, volumen 40, número 3. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 41 en cuenta la secuencia en la cual se introdujeron las reformas. Es lo que se denominó como un Big Bang, un proceso radical de reformas junto con draconianos programas de ajuste económico (Salama y Valier 1994, cap. 6). En la actualidad los promotores de Consenso señalan que es preciso rescatar los elementos positivos de la intervención estatal que permitan un buen funcionamiento del mercado, a través de un proceso de reformas secuencial y ordenado y un marco institucional adecuado. Esto es lo que se conoce como Consenso II, o reformas de segunda generación. Como elementos de dicho marco señalan, por ejemplo: enfatizar las reglas del proceso presupuestal y la autonomía del Banco Central, que garanticen la disciplina iscal y inanciera, en lugar de ijar metas sobre déicit iscal o inlación; mejorar los sistemas de supervisión bancaria con una mayor prudencia en la liberación de los mercados de capitales (el FMI dejó de ser radical en este punto); desarrollo de la carrera administrativa en el servicio público; una mayor apertura hacia las políticas de redistribución de los ingresos. Como se puede ver se trata de construir una nueva receta de políticas, al igual que se lo hizo con el Consenso, y para ello se invoca el tema de las instituciones. En este punto habría que entrar a discutir si las nuevas posiciones implican un cambio de posición de las entidades que conforman el Consenso de Washington, si se trata simplemente de cambios de matices, si se trata de dar cuenta del fracaso de las políticas y la reconiguración de las reformas adaptándolas a la nueva realidad pero buscando siempre los mismos objetivos. Se puede hacer un ejercicio de caracterizar la naturaleza de las reformas del Consenso II, o las reformas estructurales de segunda generación, sin embargo, los principios siguen siendo los mismos : Liberación de los mercados, ajuste iscal, descentralización, focalización del gasto, impuestos indirectos sobre el consumo interno, privatización, independencia de la autoridad monetaria y iscal. Son reformas que tienen un carácter opuesto a las introducidas durante la vigencia del Intervencionismo Estatal durante el Modelo de Sustitución de Importaciones: regulación de los mercados, activismo fiscal (keynesiano), centralismo, universalización del gasto, impuestos directos, intervención estatal, control del gobierno sobre las políticas monetaria y iscal. 42 César Giraldo No tendría sentido hacer un análisis de la coherencia entre las diferentes políticas, si partiéramos de airmar que más que un discurso se trata más bien de una serie de políticas que se explican mejor sobre el concepto de la inanciarización. Precisamente los promotores de las reformas pretenden justiicarlas sobre la base de un discurso ideológico, en este caso el triunfo histórico del mercado sobre el estado, o del liberalismo sobre el estatismo, como lo proclamara Fukuyama, porque ello las haría aparecer como producto de la razón y del interés común y universal. Como decía Bourdieu (205-206) para legitimar las políticas se hace necesario construir todo un andamiaje teórico que permita presentarlas como producto de la razón y el bien común. Sin embargo, señalar algunas contradicciones sirve para ratiicar la airmación que no se trata del discurso ideológico, o de un pensamiento único, que muchos tratan de identiicar y deinir. Veamos algunas contradicciones con el ánimo de abrir algunos interrogantes, sin embargo, la exploración la discusión de las contradicciones amerita un trabajo más elaborado que desborda las pretensiones del presente trabajo. • Si se focaliza el gasto en los pobres ¿por qué no se focaliza el impuesto en los ricos? Se trata de focalizar los recursos públicos directamente hacia los pobres a través de subsidios a la demanda. El subsidio a la demanda y la focalización son instrumentos de asignación del gasto público que responden a la necesidad de introducir criterios de mercado. Estos criterios se podrían entonces utilizar para recomendar focalizar los impuestos en los ricos. Esto haría el discurso simétrico en la parte del gasto y con la de los impuestos. Sin embargo la doctrina para los impuestos cambia, y se aboga por la política contraria, la universalización la cual consiste en bases gravables universales y tarifas uniformes, lo que signiica abolir los impuestos progresivos (BID, 209-211). Se puede invertir el análisis: Si se trata de universalizar los impuestos ¿por qué no universalizar los gastos? • Reducción del tamaño del Estado a través del ajuste fiscal, de la disminución del gasto público y de la privatización. ¿Por qué no se aplica dicha reducción a los impuestos? Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 43 El discurso de disminuir el tamaño del Estado para darle un mayor papel al mercado sólo se aplica en lo que tiene que ver con el gasto público. Cuando se trata de los impuestos se pide su aumento alegando disciplina iscal. Si se trata de reducir el tamaño del Estado debe hacerse en la parte de los gastos como de los impuestos. Surge la pregunta: ¿Cuál es la razón de aumentar los impuestos si se están privatizando la salud, las pensiones, los servicios públicos, la educación y la construcción de infraestructura básica? • Flexibilización del mercado laboral versus los mercados de capitales y bienes. La lexibilización laboral no se reiere a su movilidad entre países sino al precio del trabajo (al salario), mientras que la lexibilización del mercado de capitales se reiere a su libre movilidad internacional y no al precio que recibe, por el contrario, se exige que la tasa de interés real se mantenga a través de políticas antiinlacionarias y la intervención estatal para garantizar la estabilidad de la tasa de cambio. Son dos lexibilidades de naturaleza diferente, ¿por qué no se usan los mismos criterios para la una y para la otra?. A su vez, si se pide libre movilidad de bienes y servicios ¿por qué no se hace lo mismo con la movilidad de los trabajadores? • Si hay que hacer ajuste fiscal cuando se presenta una situación deficitaria en la Balanza de Pagos, ¿por qué no hacer expansión fiscal cuando se presenta superávit? o viceversa. • Se reclama flexibilidad laboral lo que implica libertad de contratación y despido de trabajadores y a la vez se reclama seguridad jurídica en los derechos de propiedad (incluyendo la inversión extranjera), contratos comerciales y financieros, regímenes tributarios, todo cual lo significa que al capital no se le pueden modificar las condiciones. • Se reclama libertad de precios pero a la vez se pide estabilidad de la tasa de cambio que es el precio de la divisa internacional. 44 César Giraldo • ¿Como se concilia la libertad del mercado con la dictadura monetaria ( Banco Central Independiente) y fiscal (Sistemas Presupuestales Jerarquizados)?¿Cómo se concilia dicha dictadura fiscal con la autonomía fiscal que se promueve con la descentralización, y con la democracia participativa? La lista de contradicciones puede extenderse, pero aquí no se va a hacer un tratado al respecto. Como se puede apreciar de todo lo dicho atrás, el debate va más allá de la simple discusión entre Estado y Mercado, como se lo pretende plantear en la actualidad. Tiene más sentido explicar las políticas del Consenso de Washington desde las necesidades del capital inanciero por obtener rentas (ver Giraldo 2001, cap. 5). Se puede hacer el repaso de algunas reformas del Consenso y ver su relación con la inanciarización. Analicemos las reformas en tres componentes. Primero, la apertura de la cuenta de capitales, junto con el Banco Central Independiente y la disciplina iscal, tendría por objeto permitir que el capital inanciero circule sin restricciones, y que a la vez la autoridad monetaria se centre en garantizar la estabilidad de los precios y la tasa de cambio para garantizar que dicha ganancia se mantenga en términos reales (protegida contra la devaluación y la inlación). Adicionalmente el gobierno, ante la imposibilidad de recurrir a la emisión monetaria para su inanciamiento, debe hacerlo a través de la emisión de títulos de deuda que se convierten en una fuente de rentas a los inversionistas inancieros, y debe mantener la disciplina iscal castigando la demanda interna de tal forma que contribuya a producir un balance positivo en la cuenta comercial de la Balanza de Pagos para poder generar las divisas que se requiere para la transferencia de rentas. A su vez, dentro del mismo objetivo de castigar la demanda interna se adopta la tributación sobre el consumo interno. Segundo, para poder permitir el aumento de las ganancias de las empresas para que puedan hacer transferencias al capital inanciero (corporate governance ) se requiere de la lexibilidad laboral (aumentar la plusvalía absoluta), reducir los impuestos directos y eliminar su progresividad. Tercero, para reducir la parte del excedente económico que se dirige hacia el Estado (y poderlo dirigir hacia el capital inanciero) se requiere que las entidades Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 45 públicas se privaticen, o al menos se autoinancien vendiendo sus servicios en el mercado. En el caso de la seguridad social (salud y pensiones), la privatización permite que sea administrada por intermediarios inancieros. El autoinanciamiento hace que los subsidios ya no se deban dirigir hacia las entidades públicas (subsidios a la oferta) sino a los usuarios (subsidios a la demanda) a través de técnicas de focalización y subsidios a la demanda. El autoinanciamiento, hace parte de la política de descentralización, según la cual el servicio lo debe suministrar el nivel de gobierno inferior que puede proveer y inanciar el servicio; en este caso el nivel inferior corresponde a la institución proveedora (colegio, hospital, empresa de servicios públicos, etc.), y la forma de inanciarse es a través de la venta de servicios. La descentralización es una forma de descargar al gobierno Nacional de responsabilidades de tal forma que se dedique a transferir rentas al capital inanciero a través del pago de la deuda pública. De lo que se acaba de señalar se puede airmar que el Consenso también se puede explicar desde la lógica del capital inanciero, como una regulación y unas políticas que les son útiles para extraer rentas de las economías, pero presentar las reformas desde esa perspectiva las deslegitimaría, como se mencionó atrás. Mercado y provisión de bienes públicos Desde la visión de la economía estándar la función del Estado es la de proveer bienes que no pueden ser transados plenamente en el mercado y estos serían los llamados bienes públicos. Su naturaleza pública se deine por su grado de mercantibilidad. Entre menos mercantil sea un bien más se aproxima a su categoría público. Esta es una deinición ahistórica que supone al mercado como un orden natural. Desde una perspectiva histórica el concepto de lo público surge con el capitalismo cuando el Estado se independiza formalmente de los negocios privados. Lo público entendido como la satisfacción de las necesidades de la colectividad se encarna en el Estado, mientras que las necesidades individuales se resuelven en la esfera del mercado. Según Múnera (2001, 228) la deinición tradicional de lo público (modernidad imperante en occidente) hace referencia a las relaciones entre el Estado Nacional y los 46 César Giraldo ciudadanos, que se diferencia de lo privado entendido como el ámbito en el que se relacionan los particulares entre sí. En el feudalismo no había una clara separación entre lo público y lo privado porque el Estado estaba en cabeza del señor feudal que a su vez era el dueño de las tierras, del castillo y del tesoro de la corona. El patrimonio del Estado era su propio patrimonio, el cual se adquiría por herencia (o conquista), de manera que no tenía sentido plantear que el Estado encarnaba lo público. Pero en el capitalismo esa separación entre lo público y lo privado se hace clara. La existencia del mercado supone la presencia de un Estado que garantice la vigencia de un derecho público que hace cumplir el derecho de propiedad privada y los contratos, elementos fundamentales para la existencia del mercado. Y dentro de ese marco jurídico se desarrolla la libertad del individuo. Esta sería la visión liberal. Sin embargo el neoliberalismo introduce un cambio al respecto al crear la categoría “público-privado”, en la medida en que pasa a la provisión privada los bienes públicos sociales y la infraestructura pública. Tradicionalmente lo público en este contexto era considerado como lo estatal, lo colectivo y que despertaba interés por parte de la opinión pública. Sin embargo el hecho que pierda el carácter de estatal no pierde las otras características, y hoy día el concepto público deja de ser sinónimo de lo estatal. Por ejemplo aún si se privatizara toda la salud, la opinión pública nunca será indiferente a la calidad de atención del sistema, y cuando se presentan fallas graves la opinión reacciona. Es el caso del “llamado paseo de la muerte” en Colombia que consiste en que las personas enfermas terminan deambulando de hospital en hospital sin que las atiendan, lo cual se convierte en un asunto de incesante requerimiento por parte de la opinión. Desde la óptica mercantil imperante habría tres clases de bienes públicos: los puros, los preferentes (o de mérito) y los monopolios naturales. Los primeros son bienes a los que no se les aplica el concepto de exclusión, propiedad necesaria para que los bienes se puedan transar en el mercado en condiciones normales. Un bien es excluyente cuando su posesión y consumo depende de que se pague su precio, y de esta forma excluye a los demás del derecho sobre dicho bien. En otras palabras el precio determina la posibilidad de poseer y consumir un bien de acuerdo a la capacidad de pago de los individuos. Esto implica que el bien es sujeto Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 47 a ser cambiado de propiedad a través del mercado. En particular, un bien que no presente estas cualidades no puede ser objeto del intercambio, no se puede transar en el mercado y no tiene la posibilidad de asignársele un precio (Musgrave y Musgrave, p.52). En el mismo sentido se habla de un bien que su consumo es no rival, que de acuerdo con Musgrave y Musgrave, signiica que “su consumo no reduce los beneicios obtenidos por todos los demás … en este caso el coste marginal (el coste de admitir un usuario adicional) es cero, y éste debería ser su precio (…) Pero aunque el coste marginal es cero, el coste de proporcionar el servicio no lo es. (…) La provisión a través del mercado no puede funcionar y se hace necesario un proceso político de determinación presupuestaria, proceso que permite a los consumidores expresar sus preferencias a través del proceso político y también les obliga a contribuir” (pp.53 y 54). En este tipo de bienes no existe un derecho de propiedad claramente deinido que se pueda asignar a un individuo determinado, quien es el que pagaría el precio. En consecuencia estos bienes tienden a inanciarse a través del Presupuesto. Tal es el caso, por ejemplo, de la defensa nacional, la policía, el sistema judicial, y la gestión macroeconómica. La determinación de cuánto de cada uno de esos bienes debe suministrar el Estado, su calidad y características, debe hacerse mediante un proceso político a través del cual se revelen las preferencias de los ciudadanos. Y ese proceso político se releja en el proceso de formulación, elaboración y aprobación del Presupuesto Público. Ese tema será tratado en la sección cuarta de este trabajo. Esta no es la única razón de la provisión pública de bienes y servicios. El Estado también interviene cuando se presenta fallas de mercado que pueden estar dadas por la existencia de monopolios naturales, mercados incompletos, fallas de información y externalidades. De acuerdo a la racionalidad neoclásica, cuando los bienes presentan externalidades en el consumo o la producción generan una brecha entre los precios de mercado y la valoración social. Las externalidades pueden ser positivas o negativas. Positivas cuando el beneicio social es mayor que el beneicio privado, como por ejemplo en la provisión de salud o educación. En el caso de la educación, el beneicio privado está determinado por una diferencia entre costos e ingresos para el establecimiento educativo 48 César Giraldo que lo provee; el beneicio social radicaría en el aumento del capital humano del grupo poblacional receptor del servicio, aumento que se traduciría en un mayor bienestar social. En consecuencia, aunque el sector privado los pueda proveer, no lo hará en la cantidad deseable desde el punto de vista social. Los mercados privados tienden a ofrecer muy poco en comparación con la cantidad que se ofrecería si todas las preferencias individuales pudieran ser captadas plenamente por el mercado privado (Hemming 1991, 22-30) (Musgrave y Musgrave, cáp.4). En este caso se podría contemplar la posibilidad de un subsidio. El caso de las externalidades negativas, es cuando el costo social es mayor que el privado. El ejemplo típico es la contaminación, que es un costo social que no está incorporado en la contabilidad privada de quien la genera. En este caso, cabría la posibilidad de la existencia de un impuesto, que traslade el costo social a quien genera la externalidad negativa. En el caso de los monopolios naturales se trata de bienes que no se pueden producir en un mercado de competencia perfecta. Este es el caso de los servicios públicos domiciliarios (acueducto y alcantarillado, electricidad, televisión, radio) ya que las fuentes son escasas, el espacio electromagnético limitado, o sólo puede llegar una red de distribución. Tales servicios además de monopolios son bienes preferentes. Otro caso es la explotación de un recurso natural no renovable como puede ser el cobre, el petróleo, o el níquel. En este caso la existencia de un sólo, o unos pocos operadores, les daría un poder de mercado que no permite que las condiciones de competencia perfecta funcionen. Estos son los criterios con los cuales el enfoque neoclásico tradicional justiica la intervención estatal, bajo el argumento de que su intervención lleva a corregir las fallas del mercado. No obstante, desde la perspectiva neoliberal, esta es una posición ingenua, porque hay que considerar las fallas de la intervención estatal, que pueden ser más graves que las fallas del mercado que se pretenden corregir. Así lo ha señalado el Banco Mundial, y esto es lo que marca la diferencia del enfoque neoclásico tradicional con el enfoque neoliberal actual. Es por esto, que las políticas que se promueven en la actualidad propenden por el desmonte del intervencionismo estatal, el cual, se justiicó con la necesidad de corregir las fallas del mercado. En este caso el papel del Estado Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 49 consiste en crear las condiciones para que los mercados funcionen en condiciones adecuadas, es decir, que los precios sean el instrumento para la asignación de los recursos. Este es el enfoque de las “reformas estructurales”, que es el adoptado por los organismos inancieros internacionales para la región, tales como el Banco Mundial, el BID y el FMI, y ese es el trasfondo del llamado “ Consenso de Washington”. Es en este sentido que se plantea la necesidad de crear “cuasimercados” para la provisión de los servicios sociales. Como señala Molina: “De sistemas donde el proveedor era prácticamente único y público, se quiere pasar a sistemas con multiplicidad de oferentes. Para generar múltiples proveedores, y dado que el sector público es el principal inanciador de los servicios sociales, sus recursos pueden ser ubicados en organizaciones que puedan ser incluso privadas” (p. 15). Aquí la regulación adquiere un papel nuevo: El Estado pasa de proveedor a regulador. Cuando la provisión de los bienes públicos se traslada al mercado se produce un riesgo adverso hacia la población más vulnerable cuando se utilizan los subsidios a la demanda, además que se puede estimular un detrimento de la calidad de los servicios. Si no existiese ninguna regulación no existirían incentivos para proveer los bienes y servicios a sectores sin capacidad de pago. Por otra parte, si se llega a los sectores de menor capacidad de pago, existe la tendencia de reducir la calidad del servicio, para compensar el menor ingreso a través de la reducción de costos. La regulación debe incentivar la calidad, la cobertura, y atacar el problema de la selección adversa de manera que la cobertura de los servicios llegue a los más pobres. Pero aquí aparecen de nuevo los problemas que se dice se eliminan cuando los servicios se prestan en condiciones de mercado. Como dice Molina, “los agentes regulatorios no tienen toda la información necesaria para tomar decisiones inteligentes y terminan siendo prisioneros de la información de quienes proveen los servicios que son los entes a regular. En parte también porque la regulación es víctima del proceso político donde se desenvuelve y donde las personas encargadas de ejecutar la regulación terminan siendo dominadas por los intereses de los grupos políticamente más inluyentes” (p. 15). 50 César Giraldo Retomando todo lo anterior, para los bienes públicos puros, a los que no se les aplica el principio de exclusión, cuyo consumo no tiene rival, deben proporcionarse gratuitamente y inanciarse con el ingreso general. Para aquellos bienes en los cuales sí funciona el principio de exclusión pero tienen externalidades positivas, como es el caso de la salud y la educación, estos deben ser vendidos pero el Estado debe garantizar el acceso a aquellas personas que por su situación económica no pueden acceder ellos, acceso bajo condiciones de mercado, que como vimos atrás, se trata a través de subsidios a la demanda. En el caso de los monopolios naturales la provisión debe ser privada, pero debe haber una regulación para que el bien o servicio se suministre en las condiciones en las que haría un mercado en competencia perfecta. La vigencia del mercado no signiica que no haya excluidos. Son los que por una razón u otra, no pudieron “engancharse” al mercado. Son los denominados pobres. De acuerdo con el BID (1998) “es necesario que se inancien con recursos públicos los gastos destinados a necesidades básicas que no puede proveer el mercado que no pueden pagar los individuos pobres (educación básica, salud básica y pensiones mínimas para los pobres, entre otros)” (p. 199). Se trata que operen los mecanismos de mercado. Cuando el Estado reasigna con criterios de justicia redistributiva genera pérdidas en eiciencia, como se dijo atrás. De acuerdo con Gómez (1989), se parte del principio que la justicia del mercado consiste en remunerar al capital y al trabajo de acuerdo a su productividad marginal, de manera que los subsidios gubernamentales nacidos de la regulación estatal no pueden constituir un sistema fundamental de reparto del producto. Los subsidios no deben estar garantizados a largo plazo porque se estaría violando el principio del mercado como mecanismo de distribución de las remuneraciones. Sin embargo se puede cuestionar el planteamiento anterior en el sentido que para que haya mercado debe haber Estado y para que haya Estado deben existir impuestos que garanticen su inanciamiento y con ello su existencia. Debe haber Estado porque para que exista el mercado se requiere un sistema judicial que garantice los derechos de propiedad y el respeto por los contratos. En este caso, por ejemplo, sería difícil argumentar que la provisión de un bien público, que llamaríamos justicia, es una Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 51 distorsión del mercado. El Estado debe garantizar el libre accionar de individuos racionales en un ambiente estable. Esa estabilidad hace referencia a la estabilidad macroeconómica basada en el ajuste iscal, y a la estabilidad jurídica, cimentada en el imperio de la ley. Ambos objetivos deben ser logrados sobre la base de poderes independientes, que se constituyan en cortapisas al mercado para que éste no se desborde. De manera que la razón para justiicar los impuestos se reduce a las de inanciar las funciones de policía, la regulación gubernamental y la disciplina iscal, que parecen ser las únicas funciones que le quedan al Estado. La función de policía entendida como velar que se cumpla el derecho de propiedad privada para que los mercados funcionen, y la regulación para que la provisión sea adecuada, no se abuse de posiciones monopólicas, y no se deje de cubrir a los grupos más vulnerables. De acuerdo con Hayeck (1990, pp.71 - 73) el Estado puede promover leyes que permitan un mejor funcionamiento del mercado, lo que signiica garantizar la propiedad privada (el mercado signiica transferencia de derechos de propiedad) y el respeto por los contratos. Lo anterior implica la existencia y la obligación de cumplir con normas atinentes al derecho comercial, civil y penal. Esto último tiene que ver con castigar a quienes violen la propiedad privada, como es el caso, por ejemplo, de castigar a quienes atenten contra la propiedad personal. Un ladrón, que asalta una residencia, y sustrae bienes valiosos, no los ha adquirido bajo el intercambio dentro de la lógica del mercado; antes por el contrario, le está violando ese derecho a quien sí lo ha adquirido a través de vender, por ejemplo, su fuerza de trabajo obteniendo una remuneración con la cual compró los bienes que le fueron robados. El Estado debe asegurar que se sancione el robo y garantizar la seguridad personal de las personas, el respeto por la propiedad privada y el cumplimiento de los contratos (Buchanan y Tullock 1965). El tema es presentado por el Banco Mundial (1997, p.52) como la creación de un ordenamiento jurídico básico, el cual se dirige a establecer una infraestructura institucional ( derechos de propiedad, paz, orden público y sistema normativo) que aliente la inversión a largo plazo. El ámbito de la legalidad es amplio. Por ejemplo, títulos de propiedad sobre la tierra, garantías a bienes 52 César Giraldo muebles, leyes para los mercados de valores, protección a la propiedad intelectual y la competencia. La institución señala que si no hay un sistema judicial bien organizado, las empresas y particulares tienden a buscar otros medios de controlar los contratos y dirimir las controversias, lo cual, en el peor de los casos, puede llegar a la violencia armada. La existencia del ordenamiento jurídico debe acompañarse de su previsibilidad, su coherencia, y la estabilidad de las políticas. Dicha estabilidad se combina con la existencia de un entorno de políticas favorables, incluyendo la estabilidad macro (Banco Mundial, 52- 53). Como se ampliará en el capítulo segundo, la estabilidad macro está basada en la disciplina iscal, lo que signiica que el Estado debe cobrar impuestos y gastar poco, para garantizar el equilibrio del mercado. Intervención del Estado La intervención del Estado no debe ir más allá de su función política y reguladora. La crítica que hace el Banco Mundial a dicha intervención es ahistórica, como si la intervención estatal fue, es, y será, inconveniente en todo tiempo y lugar. Sin embargo, si el tema se enfoca desde una perspectiva histórica, durante el siglo XX el intervencionismo fue un elemento clave del desarrollo social, económico y político de los pueblos. Lo que la historia ha demostrado es que los Estados Nacionales surgieron con el capitalismo por la necesidad de crear una autoridad nacional que protegiera la propiedad privada y los contratos, en un espacio geográico determinado (país), en el cual se desarrollaron los mercados nacionales. Hasta aquí surgió la dimensión política del Estado. Pero más adelante nace la dimensión social por el hecho que el mercado no es suiciente para la autorregulación de la acumulación de capital, como se indicó atrás. De un lado, (1) porque existen costos en la reproducción de la fuerza de trabajo que no entran en el precio que el productor individual paga al trabajador (salario directo) y por tanto históricamente han sido provistos por el Estado, tal es el caso, entre otros, de pensiones, salud, atención materno infantil, servicios públicos domiciliarios, vivienda. Para ponerlo en términos marxistas, el Estado asume una parte de los costos de la reproducción del capital variable. Si los Estados hu- Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 53 biesen rechazado asumir esta función se hubiera presentado una confrontación antagónica en relación capital y trabajo destruyendo los fundamentos del sistema económico, como se hizo evidente en Europa en la segunda mitad del siglo XIX. Hay que recordar que antes del capitalismo esos bienes sociales eran provistos principalmente por las redes de protección familiares, vecinales, o por la iglesia. De manera que los bienes sociales también cumplen el papel de legitimación y reproducción del orden político, no sólo porque permitieron apaciguar la confrontación entre el capital y el trabajo, sino porque para la población por fuera de la relación laboral y los grupos sociales excluidos (indigentes, desplazados, reinsertados, “pobres”), cumplen una función de mitigación. De otro lado, el Estado de proveer (2) infraestructura la infraestructura básica, que no es provista por los agentes privados pero que es necesaria para el funcionamiento del sistema económico, como es el caso de las vías, puertos, redes de transmisión eléctrica, infraestructura urbano, entre otros5. Para diferenciar los bienes de consumo colectivo que vienen a constituir un salario indirecto que se canaliza a través del Estado (aunque en los últimos decenios se traslada a la provisión privada como veremos más adelante), de aquellos bienes de naturaleza colectiva, que están destinados a la construcción de la infraestructura básica, vamos a llamar a los primeros “bienes sociales”. Estos bienes constituyen el salario social para ciertos autores (Rodríguez Cabrero 1982, 24) (Marshall 1950, pp. 29-32), (Théret 1993; 1998, p. 121). El auge del intervencionismo estatal vino a darse posteriormente con el éxito de las políticas keynesianas para combatir el desempleo en los años treinta y cuarenta, y con los favorables resultados del Plan Marshall en la reconstrucción europea en el período de la posguerra. Además, este Estado, surgió como alternativa a las revoluciones Soviética y China que hasta la década de los años 60 aparecían como procesos exitosos de reforma social y política. Se 5 Existe provisión estatal (o privada) de bienes sociales que simultáneamente pueden corresponder a la dimensión política y la infraestructura básica. Ese es el caso de la educación. En la medida en que sea un instrumento de reproducción ideológica hace parte de la política, en la medida que sea instrumento de adecuación de la mano de obra, hace parte de la productiva correspondiendo al capital variable. De la misma forma en los servicios públicos tienen un doble carácter. En la medida en que son indispensables para la reproducción de la fuerza de trabajo hacen parte del capital variable, en la medida en que son infraestructura básica para el proceso productivo corresponden al capital constante. 54 César Giraldo le atribuyó al Estado, en el plano económico, el papel fundamental en la promoción del desarrollo. Ello signiicaba que el Estado debía dirigir el proceso económico, canalizar recursos subsidiados hacia la producción y el empleo, y crear protecciones especiales para actividades productivas en las que existía un interés especial. Con Keynes, el discurso social del Estado del Bienestar se articuló con el económico. El gasto social hacía parte del activismo iscal, y la tributación directa se justiicaba porque la propensión a ahorrar era mayor en las rentas más altas, con lo que substraían una mayor parte del ingreso de la demanda efectiva. Para reactivar la demanda era necesario gravar las rentas altas para que tales recursos pudieran ser gastados vía sector público (Giraldo 1995b). Además del activismo iscal, el intervencionismo hacía también referencia a la distribución secundaria del ingreso. Mientras el mercado hacía una asignación primaria del ingreso, de acuerdo a la remuneración de los factores de producción (capital y trabajo), el Estado, a través de las inanzas públicas, altera esa distribución en aras de una mayor igualdad. Redistribuye las rentas a través de impuestos progresivos que gravan al capital, y de transferencias directas (pensiones, ayudas familiares.), o indirectas (subsidios a los productos de la canasta familiar), y prestación de servicios (salud y educación). Además se adopta una regulación protectora de los derechos sociales (Isuani 1991, 10-11). Cuando se presentó la crisis del keynesianismo también se presentó la del Estado Benefactor. La crisis, desde el punto de vista económico, se evidenció en la falta de efectividad de la expansión de gasto público para reducir el desempleo, y desde el punto de vista social y político se acusó al gigantismo estatal como una pesada carga que la sociedad debía soportar. Se señalaba que en muchos casos los beneicios que otorgaba se convirtieron en privilegios y monopolios al servicio de los grupos dominantes. El aparato estatal se convirtió en un mundo cerrado y controlado por burócratas, donde los más corruptos utilizaban las regulaciones como un instrumento para extraer rentas que se derivaban de su capacidad para entorpecer el proceso de desarrollo. Los estados se burocratizaron perdiendo cada vez más los vínculos con la sociedad civil que decían representar. En mayor o en menor grado, dependiendo de cada caso, estaban al servicio Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 55 de las burocracias y de los sectores económicos privilegiados. Esto creó una crisis de legitimidad en Europa y Estados Unidos a comienzos de los años 70, lo que llevó a la necesidad de introducir reformas signiicativas a los aparatos estatales, y fue el momento en que hizo presencia el neoliberalismo. Las reformas se dirigieron a redeinir el papel del Estado, concentrándolo en las áreas donde se decía era más necesario y retirándolo de aquellas donde el sector privado podía cumplir un mejor papel, desregulando los controles y fortaleciendo la descentralización. Parte de los paradigmas ideológicos que sustentan estas reformas fueron presentados atrás, y se desarrollarán en las secciones siguientes. Sin embargo surge la discusión si las reformas se orientaron realmente a buscar una mayor eiciencia del aparato estatal, o estaban dirigidas a permitirle al capital inanciero disponer de una parte de las rentas que se estaban canalizando a través del Estado, como se airma desde otros puntos de vista. Sobre este tema se volverá en las conclusiones del presente libro. Sin embargo, se debe señalar que la problemática es más compleja de lo que se ha presentado. El Estado de Bienestar no puede ser presentado como un gigante que privilegia a determinados monopolios, ese es un fragmento de la verdad, lo mismo que su clientelización. Hay que tener también en cuenta que el Estado del Bienestar sí cumplió un papel importante en la expansión de la demanda agregada durante las década del 30 al 60 (inclusive) y ello fue crucial para permitir la expansión del modelo fordista de acumulación, en el cual, la ganancia se volvía efectiva a través de la realización de las mercancías. Si no hubiese existido el Estado del Bienestar el mercado no habría sido una fuente de acumulación y ganancias privadas. El proceso de reformas en los países menos desarrollados tuvo una evolución diferente porque a mediados de los años 70, cuando gran parte de las naciones de occidente estaban en la tarea retirar los Estados de las áreas en que eran ineicientes, los de las naciones en desarrollo comenzaron a crecer inanciados con el boom del endeudamiento externo. La intervención estatal en los temas sociales y económicos en Latinoamérica adquirió importancia a partir de la crisis de la década del treinta, cuando se originó en Latinoamérica el Modelo de Sustitución de Importaciones, MSI. A lo largo de la vigencia 56 César Giraldo de este modelo se fue gestando un modelo intervencionista, y que se ha llamado el modelo cepalino6. Se puede decir que el modelo de intervención estatal que se gestó a partir de 1930 es cepalino (a pesar que la Cepal se creó dos décadas después) en el sentido que el papel de la Cepal fue legitimar y racionalizar el modelo de intervención y la política económica que se venían aplicando desde 1930 (Ver Giraldo 1994, Cap 3). Antes de 1930 en la región predominó el Modelo Primario Exportador, en el cual, de acuerdo con Franco (1996) el “Estado era de corte liberal clásico, por lo que sus funciones se reducen a la seguridad externa, al mantenimiento del orden interior y la preocupación por asegurar las condiciones para el cumplimiento de los contratos. La política social no formaba parte de las preocupaciones gubernamentales” (p. 10). Las necesidades sociales eran cubiertas a través de la familia extensa, y las obras de caridad de la iglesia católica. En muchos países la iglesia jugó un papel esencial en la política social, sobre todo en áreas de educación y salud. Los colegios y hospitales eran administrados por instituciones religiosas. El control de la educación le permitió consolidar su dominio ideológico. Los rubros típicos de gasto del Estado eran el aparato militar y la administración central. El aparato, heredado de las guerras de independencia, era el instrumento a través del cual se aseguraba la unidad nacional. Esa unidad no tenía su correspondiente económico por la ausencia de un mercado interno. Dicho mercado se conformó después de 1930, durante la vigencia del Modelo de Sustitución de Importaciones. Volviendo al intervencionismo cepalino, de acuerdo con Franco “la política social persiguió la protección del trabajador asalariado, respondiendo a las presiones derivadas de la creciente organización sindical, facilitada por la concentración obrera y por la importancia de la creciente industria” (p. 11). Este es un factor que ha podido tener una signiicación decisiva, sin embargo, el intervencionismo estatal en América Latina va más allá, y está ligado al desarrollo de un mercado interno y un sector manufacturero, combinando el fomento económico (con recursos estatales), y la protección a la competencia externa (con impuestos a las importaciones y restricciones cuantitativas). 6 Cuando se menciona la visión 56cepalina se está haciendo referencia a la visión de dicho organismo entre 1949 y 1970. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 57 Si se compara el Estado de Bienestar en América Latina respecto al de Europa se podría decir que es más pequeño, y de tipo bismarckiano si se tiene en cuenta que la cobertura de la seguridad social sólo llegaba a la clase trabajadora del sector formal (Rodríguez 2001, 55). Sin embargo, más que un problema de grado de desarrollo del Estado de Bienestar, se trata que la mayor parte del trabajo asalariado no ha estado cubierto por derechos sociales garantizados desde el Estado, y por tanto ha estado excluido de la seguridad social. En este caso se trataría de un Estado de Bienestar Parcelado, que tiene una cobertura restringida para un segmento minoritario de la población, pero no un Estado de Bienestar Universal si se toma la población en su conjunto. Parcelado en el sentido que los beneicios sociales se extienden parcialmente a determinados grupos sociales, grupos que después de la crisis de comienzos de los ochentas fueron denunciados como privilegiados (Salama y Lautier 1995, 253) (Lautier 1993, 106). Tales denuncias buscaban enfrentar a quienes estaban excluidos de los beneicios sociales contra los que gozaban supuestamente de los privilegios favorecidos desde el Estado. Las políticas de ajuste dieron un golpe de gracia a la utopía según la cual los países no desarrollados podrían acceder a la modernidad social desarrollando un tipo de protección social como la de Europa occidental. La crisis y el abandono del proyecto de desarrollo nacional, a cambio de buscar la inserción internacional conquistando nichos de mercado mundial, gracias a la competitividad de precios, ha hecho que los derechos sociales se denuncien como privilegios que encarecen la producción y restan competitividad, haciendo aparecer el Estado de Bienestar como un arcaísmo, sin que exista otro discurso alternativo a la propuesta neoliberal (Lautier, 107) Pero el intervencionismo latinoamericano tuvo dos ingredientes adicionales: el fomento económico y la protección a la industria nacional. Estas políticas se dan en el contexto de la necesidad de lograr la acumulación de capital sobre la base de la expansión del mercado interno, ante el colapso del sector externo de los años treinta. La combinación del intervencionismo estatal, con el fomento y la protección, le dio al Estado el carácter de ser el direccionador de la economía, lo que da pie para el surgimiento de la planeación. 58 César Giraldo Las limitaciones de la intervención del Estado en América Latina están relacionadas con el bajo desarrollo de las fuerzas productivas. Un Estado de Bienestar requiere de una economía desarrollada y con un alto grado de salarización, que sea capaz de producir los ingresos iscales suicientes que dicho tipo de Estado demanda. Señalar que es el exceso de intervencionismo estatal el que ha entorpecido el desempeño económico signiica invertir el orden de los factores. Y con los procesos de desalarisación, precarización el empleo, informalización, los sistemas de previsión social basados en el aseguramiento, incluyendo los sistemas privados que ahora se promueven, no tienen futuro porque suponen una relación salarial estable y creciente. Uno de los problemas que tuvo el proceso en América Latina fue la ausencia de una repartición de las ganancias de la productividad entre asalariados y empresarios (trabajo y capital), que fue lo que permitió en Europa el surgimiento de los “treinta gloriosos” (1945-1975), el círculo virtuoso del fordismo. Allí, esta repartición de las ganancias de productividad se dio no sólo a través del salario directo, sino, sobre todo, del indirecto, mediante las prestaciones sociales. En la América Latina no se dio dicho «círculo virtuoso» por la precaria extensión de la relación salarial. El desarrollo de en mercado interno débil hizo que se desarrollara un capitalismo débil y en consecuencia un Estado débil. No sólo porque los regímenes de aseguramiento tenían una baja cobertura en razón que la población asalariada que contribuía era una fracción de la población trabajadora, sino también la debilidad iscal del Estado hizo que su capacidad para proveer asistencia pública fuera limitada.(Lautier 2002b, 10-12). En la visión cepalina el Estado jugaba un rol central en el direccionamiento de la asignación de los recursos de la sociedad, mientras que el paradigma actual asigna dicho rol al mercado. El Estado cepalino surgió en un contexto histórico diferente al actual. Surgió ante la necesidad de desarrollar la economía sobre la base de la expansión del mercado interno como fuente de acumulación de capital ante el colapso de los mercados externos como consecuencia de la crisis de los años treinta. Para lograr este propósito se recurrió a políticas proteccionistas y de fomento económico. Estas políticas, en la lectura del paradigma actual, de una parte, generaron grandes distorsiones que interirieron el papel asigna- Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 59 dor del mercado, y de la otra, condujeron a una economía rentista en favor de los que se ampararon en la regulación y protección. Sin embargo, es diferente considerar tales regulaciones y protecciones en la génesis del modelo, que permitieron crear las condiciones para el desarrollo de un mercado interno con todo lo que ello implicaba, con respecto al modelo en su fase terminal, en las décadas del setenta y ochenta. El desarrollo del mercado interno no sólo se trataba de la conformación de un sector manufacturero, sino la generalización de la relación salarial. La producción para un mercado signiica la disolución de las formas tradicionales de producción, basadas en una economía campesina, en las cuales el trabajo estaba mediado por las relaciones familiares y la dependencia al terrateniente. La relación salarial signiicaba que el trabajo se liberaba del marco de esas relaciones, para pasar a la dependencia del empleador, el cual a su vez producía para un mercado (producción de mercancías para intercambio). Esto hacía que el trabajador se desplazara hacia las zonas donde era demandada la mano de obra, lo que implicaba la disolución de la familia extensa, y los lazos de solidaridad implícitos, los cuales, al desaparecer, implicaba la resolución por otras vías del problema de la atención de la vejez, y en general de los servicios sociales. Allí fue donde entró el Estado, pero su intervención fue más allá. También asumió la tarea de la construcción de la infraestructura de vías (para integrar el mercado interno), servicios públicos, telecomunicaciones, infraestructura urbana. Todo ello para permitir el desarrollo del mercado interno. Crítica desde la economía ortodoxa al intervencionismo Desde la crisis del keynesianismo al inal de los años 60 ha surgido el paradigma del desmonte del intervencionismo estatal, restableciendo un mayor papel del mercado en el proceso de asignación de los recursos de la sociedad, tal como se ha venido exponiendo. La recesión económica, acompañada de fenómenos de inlación, que se presentó entonces en los países desarrollados, invalidó la hipótesis keynesiana de una relación positiva entre inlación (generada a través de una política iscal activa) y empleo, la cual fue conocida como la curva de Phillips. Lo que se 60 César Giraldo observaba entonces era una relación negativa entre ambas variables (fenómeno conocido como estanfalción), y ello iba contra los principios keynesianos. Dicha evidencia empírica fue lo que sirvió de fundamento para criticar el keynesianismo, y con ello el intervencionismo estatal. El principal crítico de entonces, Milton Friedman (1968), señalaba que no era cierta la relación positiva entre activismo iscal y crecimiento económico. Ya desde 1963 Friedman, basado en estudios empíricos7, llegó a la conclusión que un aumento en la masa monetaria (que en muchos casos se daba vía el inanciamiento del déicit iscal) afectaba la tasa de inlación de largo plazo, mientras que el efecto sobre la producción se daba en un lapso de tiempo variable y prolongado, de manera que el efecto real buscado no podía ser ainado en la intensidad y en la oportunidad requerida, y podía ocurrir en un momento inapropiado afectando la estabilidad económica. La crítica supone que los keynesianos siempre han estado equivocados, y que las recomendaciones de política económica que se derivan de dicha escuela simplemente fueron, son, y serán erróneas. Sin embargo también cabe la posibilidad de considerar si más bien el orden económico mundial cambió, y en el nuevo orden los postulados keynesianos dejaron de ser funcionales. Las políticas keynesianas se daban en un contexto de una economía relativamente cerrada, de manera que los estímulos a la demanda jalonaban la producción interna. Sin embargo, las economías se fueron abriendo en su sector externo, particularmente como resultado del auge de los mercados internacionales de capitales como consecuencia del rompimiento del régimen de paridades ijas de Bretton Woods en 1971, ya que un exceso de demanda atraía capital internacional para inanciarlo, y ese inanciamiento estimulaba déicits comerciales, con lo cual el impulso que a la demanda producía el aumento del gasto público tenía un impacto más débil sobre los mercados internos. Los mercados de capitales introducen una lógica nueva al proceso económico, lógica en la cual ya no interesa que el Estado sea un mecanismo para activar la demanda agregada a través del gasto público, principio del pacto fordista, si no de extraer rentas inancieras, para lo cual es preciso contraer dicha demanda, y por 7 Friedman y Anna J. Schawartz (1963) realizaron un estudio sobre la historia monetaria en Estados Unidos, en donde relacionó los auges y las recesiones con el stock monetario. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 61 tanto privilegiar el ajuste económico y la reducción del tamaño del Estado. De hecho en Europa y en Estados Unidos las ideas liberales de disminuir el tamaño del Estado, y aumentar la vigencia del mercado surgieron en los años 70. Como resultado de ello entre inales de esa década y comienzos de la siguiente se presentó el ascenso del “tacherismo” en Inglaterra y el “reaganismo” en Estados Unidos. Ambos gobiernos representaban esa ideología. A comienzos de los años 70 también en latinoamérica empezó a hacer carrera las tendencias que abogaban por una menor intervención estatal. Varios gobiernos comenzaron a adoptar políticas más orientadas hacia el mercado con una menor intervención estatal, siendo el caso de Chile el más extremo, con la dictadura de Pinochet. Sin embargo ese proceso se truncó con el boom del endeudamiento externo que aluyó a la región desde los primeros años de la década hasta la crisis de la deuda externa de 1982. Los recursos externos provenientes del auge de los mercados inancieros después del rompimiento del régimen de paridades ijas inanciaron una expansión del gasto público en proporciones importantes, lo cual a la postre llevó a que crecieran de manera signiicativa los Estados de la región. Pero este crecimiento no se enmarcó estrictamente dentro de la lógica del crecimiento del Estado dentro del MSI. Para decirlo de alguna forma, dicho modelo se agotó en la década del 60, pero en la década del 70 y comienzos de la del 80, el modelo tuvo una vida artiicial gracias a los recursos del endeudamiento externo. Después de la crisis de la deuda, ocurrida en 1982, las reformas orientadas a la vigencia del mercado y el desmonte del intervencionismo estatal se asentaron en la región con todo su vigor. A ello contribuyeron dos factores que se potenciaron mutuamente. De una parte, la crisis de la deuda externa evidenció una crisis de un modelo económico basado en el intervencionismo y dirigismo estatal, de manera que se dan las condiciones para su desmonte. De la otra, ese desmonte estuvo orquestado por los países desarrollados a través de los organismos inancieros internacionales, los cuales aprovecharon la capacidad de imposición que tenían por medio de las condicionalidades de la renegociación de la deuda externa, acusando al manejo desacertado de las inanzas estatales y a la ineiciencia de la acción pública, como los responsables de la crisis económica de entonces. 62 César Giraldo Pero esas acusaciones respondieron a una posición política porque perfectamente se puede argumentar que los desequilibrios externos fueron originados por la necesidad de los inversionistas internacionales de colocar el exceso de liquidez inanciera internacional originado desde el rompimiento de las paridades ijas. Surge la pregunta: ¿Qué causó el déicit iscal: el exceso de gasto o el exceso de inanciamiento crediticio?, es una pregunta similar a ¿qué fue primero: el huevo o la gallina? Un factor que facilita las acusaciones es que normalmente cuando hay crisis económica de manera simultánea se presenta un déicit iscal, y ello es así porque los ingresos del Estado están relacionados con la actividad económica, de manera que en este caso disminuyen, y por otra parte aumentan las demandas de gasto público porque las presiones sociales aumentan. El hecho que el fenómeno sea simultáneo no quiere decir que la causalidad va de lo iscal a lo económico, tiene más sentido pensar que la causalidad es al contrario: de lo económico a lo iscal. Pero presentar el primer tipo de causalidad como cierta tiene como objetivo político resolver las crisis descargándolas en la población a través de más impuestos y menos gasto social, y no que ese costo lo deben asumir los acreedores inancieros del Estado, quienes por su afán de lucrar dividendos con la deuda pública tienen una responsabilidad muy grande en las crisis. Recuadro 1: Presentación formal del Consenso de Washington A continuación se reproduce textualmente la presentación Consenso Revisado (Consenso II) que Willianson elaboró, y que reproduce el BID (1996, 5)8. Al inal se indican componentes del Consenso que a juicio del autor ni el BID ni Willianson han tenido en cuenta. Dice el BID: “En 1989, John Willianson, un académico del Institute for International Economics, enumeró 10 reformas de política que ya estaban poniéndose en marcha en América Latina y que, a su juicio, las instituciones internacionales y otras cinco organizaciones con sede en Washington aplaudirían (...). Se pidió a Williamson que revizase y actualizase sus 10 reformas de política y que esta 8 No se dispone una versión más reciente del Consenso revisado, las versiones posteriores se reieren al llamado Consenso original de 1989, que es lo que también se conoce como reformas de primera generación. El propio Willianson, después de haber hecho la actualización del Consenso, lo que se llamó Consenso II, que incorpora las reformas de segunda generación, airmó que el Consenso II no existe (ver Willianson 2003). No da una explicación de su cambio de opinión. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 63 vez sí preparase lo que mucha gente pensó estaban haciendo lo primera vez: un maniiesto de políticas EL CONSENSO DE WASHINGTON ACTUALIZADO (Consenso II) (sin subrayar Consenso original, subrayado las actualizaciones del Consenso, según Willianson) 1. “Disciplina iscal. Reducir los déicits presupuestarios. 2. “Construcción de instituciones. Bancos centrales idependientes y fuertes oicinas de presupuesto. 3. “Gasto público. Reorientar recursos hacia áreas desatendidas con retornos potencialmente altos, particularmente en las áreas sociales 4. “Mejor educación. Aumentar el gasto y centrarse en educación primaria y secundaria 5. “Reforma tributaria. Aumentar la 63base tributaria y reducir las tasas impositivas marginales. Incluir reformas de segunda generación, como un impuesto a la tierra econsensible. “6. Liberación inanciera. Avanzar hacia el objetivo inal de tasas de interés de mercado. 7. “Supervisión bancaria. Desregulación inanciera con fuerte control. 8. “Tasas de cambio uniicadas. Inducir crecimiento rápido en exportaciones no tradicionales. Se recomienda franja cambiaria amplia de ajuste gradual. “9. Liberación comercial. Reducir hasta un arancel bajo uniforme de 10 a 20 por ciento, y avanzar en esfuerzos regionales. 10. “Inversión extranjera directa. Abolir las trabas a las empresas extranjeras. 11. “Economía competitiva. Privatización y desregulación. 12. “Privatización. Eliminar irmas estatales ineicientes e insolventes. 13. “Desregulación. Evitar las restricciones a la competencia. 14. “Derechos de propiedad. Crear sistemas legales bien deinidos, para todos, que aseguren la propiedad, incluso en el sector informal”. ADICIONES AL CONSENSO DE WASHINGTON (Políticas no mencionadas por el BID y Willianson pero que en opinión del autor de este libro hacen parte del Consenso) 15. Regulación de los servicios públicos. Regular los mercados que han sido objeto de privatización, ya que no existen condiciones de competencia perfecta y que es necesario dar acceso a los pobres. 16. Flexibilización laboral. Eliminar las trabas que no permiten el libre funcionamento del mercado de trabajo. 17. Descentralización iscal. Trasladar responsabilidad iscal a los gobiernos locales. 64 César Giraldo Recuadro 2: Presentación orgánica del Consenso de Washington (La numeración aquí presentada corresponde a la tabla 1 de la Introducción, entre paréntesis se señala la correspondencia con puntos del Consenso en su presentación formal, tal como se presentan en el recuadro 1) Nivel 1: LIBERACIÓN DE MERCADOS 1.1 MERCADO DE BIENES: APERTURA COMERCIAL Eliminar las trabas al comercio internacional, en particular reducir sensiblemente los impuestos a las importaciones, y eliminar las restricciones cuantitativas a las mismas (prohibiciones, licencias, cuotas). En cuanto al fortalecimiento de los esfuerzos regionales, la lectura para América Latina es complementar la apertura con el ALCA (Puntos 9, 11 y 13 del Consenso, ver recuadro 1). 1.2 MERCADO DE CAPITALES 1.2.1 MERCADO LIBRE DE DIVISAS Eliminar el tradicional control estatal sobre dicho mercado que se ejerce a través del control de cambios (puntos 8, 11 y 13). Se debe advertir que en la actualidad (2004) el esquema de banda cambiaria fracasó (en este punto Williamson -2003- reconoce que se equivocó) y se recomienda tasa de cambio lexible. Sin embargo, si se mira más a fondo, la banda cambiaria también signiicaba una tasa de cambio lexible, con la particularidad que marcaba los límites en los cuales debía intervenir el Banco Central. De todas formas con un régimen de tasa lexibles la intervención de los Bancos Centrales se hace sobre una banda cambiaria implícita. Lo importante en este punto no es si se trata de tasa de cambio ija o lexible, sino que se elimina el control de cambios y que el valor de la divisa se determina en el mercado inanciero, y la intervención de los Bancos Centrales depende de lo que dichos mercados determinen. 1.2.2 APERTURA DE CAPITALES Libre entrada y salida de capitales (inversión directa y de portafolio, recursos del crédito), de tal manera que su movimiento esté regulado por la libertad de los mercados, aunque se debe advertir que a partir del 2000 se pide prudencia en dicha apertura con los capitales de corto plazo, como consecuencia de las crisis inancieras de inales de los 90 causadas por tal apertura (puntos 10, 11 y 13) 1.2.3 DESREGULACIÓN FINANCIERA Sistema inanciero sin controles, el mercado determina las tasas de interés lo cual signiica que desaparece el crédito de fomento. En esta dirección de debe eliminar: la especialización de las entidades inancieras (y dirigirse hacia la multibanca), las inversiones forzosas y los altos encajes (puntos 6, 11 y 13). Ante la desregulación inanciera se deben guardar ciertas relaciones inancieras –las establecidas por el Acuerdo de Basilea– que permitan garantizar la estabilidad del sistema inanciero (punto 7). Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 65 1.3 MERCADO LABORAL: FLEXIBILIZACIÓN LABORAL Eliminar obstáculos al despido de trabajadores, eliminar las restricciones de horario y de movilidad del sitio de trabajo, eliminar la existencia de salario mínimo y de prestaciones sociales. Todo esto permite que el precio del trabajo (salario) luctuara libremente. En este concepto se debe incluir también la privatización de la seguridad social (lo cual también está previsto en punto 12 del “Consenso”), lo que signiica que la salud y pensiones (que viene a ser un salario indirecto) se provean a través del mercado (puntos 11, 13 y 16). Nivel 2: POLÍTICAS PÚBLICAS 2. 1 DISCIPLINA FISCAL De una parte, la disciplina iscal es requisito para el logro de la estabilidad macroeconómica en razón que la apertura comercial y de la cuenta comercial elimina la posibilidad de lograr dicha estabilidad a través de controles administrativos. De la otra, porque desde la lógica neoclásica para que el mercado lleve al bienestar se requiere que el mercado vaya hacia el equilibrio, y en este sentido es indispensable el equilibrio en las inanzas públicas (puntos 1 y 2). La descentralización es vista desde la óptica del mercado, en la medida en que se la concibe como un mecanismo para introducir competencia entre las localidades, y al interior de ellas, entre los establecimientos públicos (punto 17) (Banco Mundial 1997, 125, 136ss). Nivel 3: LÍMITES AL MERCADO 3.1 BANCO CENTRAL INDEPENDIENTE 3.2 SISTEMA PRRESUPUESTAL JERARQUIZADO 3.3 SISTEMA JUDICIAL INDEPENDIENTE Y FUERTE. La existencia del mercado supone que existe estabilidad para que el sistema de precios funcione y para que el intercambio se pueda realizar. Para que exista dicha estabilidad se requieren instituciones cuya función sea la disciplina iscal y inanciera, las cuales a su vez deben estar por fuera de las presiones políticas. De allí surge la banca Central independiente y un sistema presupuestal jerarquizado. Este último signiica que el Presupuesto Público depende de la autoridad iscal (Ministerio de Hacienda o su equivalente) sin que exista ingerencia de órganos de representación popular (Punto 2). Finalmente, para que pueda existir el intercambio, los contratos y la propiedad privada, que son fundamentos del mercado, es preciso que exista un poder judicial, autónomo, poderoso e independiente (punto 14). Capítulo 1. Gasto público* Principios y conceptos La asignación del gasto se redeine sobre la base de la ideología del mercado, que como ya hemos visto implica que la intervención del Estado debe ser neutral en el sentido de no alterar el papel asignador del mercado. Aparte de privatizar lo que pueda ser atendido por el mercado, en lo que corresponde a la provisión gubernamental de bienes y servicios, el criterio del mercado lleva a la eliminación de los subsidios a la oferta y la instauración de los subsidios a la demanda. Tal como se señaló en la introducción, el subsidio a la oferta consiste en inanciar los insumos requeridos para la prestación de los servicios. El subsidio a la demanda inancia a los usuarios pobres, lo que signiica no inanciar las instituciones que proveen los bienes y servicios públicos. Tales usuarios pagarían la prestación de los servicios con recursos públicos que son los que habrían recibido a través del subsidio. Desde el punto de vista de las instituciones prestadoras de servicios, los recursos vendrían a través de la venta de bienes y servicios. El autoinanciamiento de las instituciones mediante mecanismos de mercado aproxima la provisión de los bienes y servicios públicos a las condiciones de mercado, que es el objetivo buscado de acuerdo con el paradigma: las instituciones venden los servicios por un precio, el cual está determinado dentro de un mercado don* Este capítulo contó con la colaboración especial de Heidi Saray. 68 César Giraldo de debe existir competencia, lo que lo que las haría más eicientes y permitiría la libre elección de los usuarios. La lógica del mercado es lo que permite una asignación eiciente de los recursos públicos, de acuerdo con los teoremas de la economía del bienestar. En cambio, cuando el subsidio es a la oferta, al inanciar los insumos en la prestación de los servicios, hace que las instituciones al no estar expuestas a la competencia (por tener el inanciamiento asegurado) no hagan una utilización eiciente de los recursos disponibles. Mientras que al Someter a las instituciones a la competencia, se airma que se crearía un pacto Estado-sociedad para garantizar gestión eiciente y prestar servicios con eiciencia y eicacia. (Sarmiento 1994, p.3). Los subsidios a la demanda signiican dirigir los recursos directamente a los pobres y vulnerables, lo que quiere decir focalizar las ayudas en ellos, y no a través de las entidades públicas que proveen los bienes y servicios sociales; tales entidades deben inanciarse vendiendo servicios, lo que implica autoinanciarse. Focalizar implica identiicar el grupo población que deba ser objeto de un subsidio, y posteriormente dirigir el subsidio a satisfacer sus necesidades insatisfechas. De manera que focalización y subsidio a la demanda en este contexto parten de conceptos relacionados con los principios del mercado. Pero ello no quiere decir que no exista inanciación estatal de bienes públicos, sino que esa inanciación llega vía demanda y no vía oferta. Tales bienes deben ser suministrados a quienes son excluidos del mercado, quienes a la postre vienen a constituir a los pobres. Lo que sucede es que la política social adquiere una dimensión distinta. No se trata que se oriente a buscar una mayor igualdad a través de reasignar la remuneración que el mercado hace a los factores de producción, porque actuar de esa forma consistiría en alterar la asignación de recursos que hace el mercado, introduciendo distorsiones y de esa forma inteririendo en la asignación eiciente de los factores de producción. Se trata que la política social se dirija a atender a los excluidos del mercado, y esos excluidos son los pobres (de Hann 1999). La política de reasignar es la que corresponde al Estado del Bienestar, como se explicó en la primera parte. Allí se indicó que el Estado hace una asignación secundaria, redistribuyendo los recursos que el mercado asigna (asignación primaria) mediante Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 69 la remuneración al trabajo y al capital. Esa reasignación se hace principalmente mediante impuestos directos progresivos y la provisión a través del Estado de los bienes públicos básicos (seguridad social, salud y educación). La provisión pública está acompañada de una regulación orientada a garantizar los derechos al trabajo (prestaciones, estabilidad, organización), y el acceso con recursos subsidiados a vivienda y servicios públicos. Este tipo de intervención trabaja con el criterio de alterar las remuneraciones en aras de una mayor igualdad, lo que de por sí signiica introducir una gran distorsión desde la óptica de los apologistas del mercado. De acuerdo con el Banco Mundial, las prestaciones, subsidios sociales y transferencias, que se derivan del Estado intervencionista o el de Bienestar9, normalmente modiican el comportamiento de los pobres y de otras personas (Banco Mundial 1991, pp.103 y 104). Se crea la imagen que los bienes y servicios otorgados tienen un “costo cero”. Así lo presenta Molina: “dado que los recursos vienen de arriba, no se tiene conciencia de la cantidad de los recursos que se están invirtiendo, ni de la diicultad que hay inherente a la consecución. El servicio, a la luz de los prestadores y particularmente de los usuarios, parece, entonces, no tener costo”(p.7). Otra crítica que señala Molina a los subsidios a la oferta, es que al destinarse a inanciar los insumos de la prestación de los servicios “hace que cada insumo tenga vida propia y que se convierta en un in por sí mismo, dejando en segundo plano el hecho que ese insumo es tan solo un medio para producir un servicio” (p.9). Esto se maniiesta de una manera más concreta, en la actitud de las organizaciones gremiales y sindicales, las cuales reducen su acción social y política a la movilización en función de luchar por recursos que garanticen el funcionamiento de las instituciones y los beneicios salariales, sin tener en consideración la calidad de la prestación de los servicios y la atención al ciudadano. Esta parte se amplía más adelante, cuando se aborda el tema de los subsidios a la oferta. 9 Estado de Bienestar e Intervencionismo no necesariamente son la misma cosa. El Estado de Bienestar hace referencia principalmente a Europa, donde intenta establecer la cobertura universal en la provisión de los bienes básicos. En el Intervencionismo latinoamericano, la cobertura universal no se logra por la escasez de recursos y por el tipo de Estado, pero a su vez el intervencionismo incorpora elementos proteccionistas en favor del sector productivo, y fomento económico. Un esbozo de desarrollo de ello se presenta en la primera parte. 70 César Giraldo Para evitar el sesgo anterior los reformadores actuales señalan que se trata de seleccionar bien a los especíicamente pobres y dirigir los subsidios hacia allí: subsidios puntuales, que atacan de manera temporal una necesidad especíica, y no subsidios permanentes que modiiquen el comportamiento de los agentes económicos. Se trata de un ejercicio de focalización que es una forma de asignación de recursos públicos que introduce menos distorsiones en el mercado, es decir, es más neutral (usando las categorías neoclásicas). Sin embargo, el hecho de que los subsidios sean a la demanda, y focalizados a los pobres, no signiica entonces que el comportamiento de los pobres no se modiique (Sen 1995, p. 13). La experiencia en Colombia con el Sisbén (que es la encuesta que permite identiicar a los pobres), señala que dicho proceso está sujeto a corrupción, clientelismo, y que también las personas modiican su comportamiento para aparentar o continuar siendo pobres, y de esta forma continuar recibiendo los beneicios de los subsidios. Pareciera ser que los argumentos contra los subsidios a la oferta también se pudieran aplicar a los referidos a la demanda. Focalización y subsidio a la demanda Como se vio atrás, la focalización y los subsidios a la demanda son políticas orientadas a la provisión de bienes y servicios públicos dentro de la lógica del mercado. La focalización consiste en dirigir el gasto público (los subsidios) hacia las personas que los necesitan: los pobres y vulnerables. Subsidios directos, especíicos y temporales. De acuerdo con este principio los grupos que merecen una atención especial son los que no pueden participar el proceso de crecimiento y los que temporalmente corren el peligro de un giro desfavorable de las circunstancias (Banco Mundial 1997, p. 63). La focalización también debe ser entendida como una forma de economizar recursos públicos, en la medida en que los subsidios llegan a los realmente necesitados, y no a quienes no los requieren, lo cual es considerado importante por los impulsores de estas políticas porque permite combinar la política social con el recorte del gasto público a in de propender por una situación iscal sostenible. En este sentido la focalización es un mecanismo que ayuda a los gobiernos Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 71 a resolver los dilemas de reasignación partidas presupuestales, los cuales implican retirar fondos de un área o sector para asignarlo a otro, antes que recurrir a incrementos globales de gasto (Naím 1995, p. 523). De manera que el enfoque con relación al gasto público es que no se trata de un problema de magnitud sino de reasignación hacia los más necesitados, mediante la focalización. El fundamento conceptual de la focalización se puede tomar de la teoría de la justicia de Rawls (1971), que plantea el principio de maximizar el bienestar del peor (maximin). Esta idea la retoma Amartya Sen al señalar que se debe dar tratamiento preferente a los más débiles para garantizar la igualdad, a lo que agrega igualdad de oportunidades. Esto es lo que se entiende por equidad, la cual se la privilegia sobre la igualdad. Lo anterior quiere decir que no se trata de buscar una mayor igualdad por la vía de la redistribución de ingreso sino que se trata de dirigir los recursos públicos hacia los más pobres pero respetando la distribución que haga el mercado. Los pobres a la postre son los excluidos del mercado. De manera que no se trata de alterar el funcionamiento del mercado sino de generar una atención social para los excluidos, y buscar su inclusión de nuevo en el mercado. Dentro de este contexto es que se entiende la airmación de Sen que la pobreza va más allá que bajos ingresos, y se trata más bien en una falla en satisfacer las necesidades básicas y las capacidades para alcanzar las realizaciones básicas de la vida (Cantidad y calidad de acumulación física, humana y composición familiar). La baja generación de ingresos se origina en dicha falla, de manera que antes que igualar los ingresos, lo que se debe igualar son las oportunidades (Sarmiento y Arteaga 1998, pp. 203, 205). Si la pobreza se la concibiera como una falla en la generación de ingresos, la política social debería propender por hacer una redistribución del ingreso, a través de sistemas tributarios progresivos y transferencias y subsidios hacia la población en general. Con base en lo anterior es que se plantea que la justicia equitativa requiere que la organización de la sociedad permita que se logre la mayor cantidad posible de bienes primarios disponibles para que los menos afortunados usen sus libertades fundamentales (Sarmiento y Arteaga, pp. 200 y 201). Sobre este razonamiento la política social termina por reducirse a buscar coberturas universales de bienes y servicios básicos. Estas coberturas están deinidas 72 César Giraldo sobre la base de darle subsidios focalizados a los pobres que no pueden acceder a la prestación de servicios básicos tales como educación y salud, y no, como pudiera pensarse, de un acceso gratuito de los servicios básicos a toda la población. La política social se dirige a los excluidos (los pobres) y no a toda la población. La exclusión social se reiere a todas aquellas condiciones por las cuales ciertos miembros de la sociedad son apartados, rechazados o simplemente se les niega la posibilidad de acceder a los beneicios institucionales, sociales y culturales logrados por una sociedad. Ello lleva al concepto de “vulnerabilidad social”, el cual hace referencia a individuos, hogares, regiones o grupos afectados por situaciones o procesos que llevan a la imposibilidad de acceder a bienes, recursos o capacidades socialmente disponibles; a la pérdida o desvalorización de los que se disponen; a la inhabilitación para hacer uso de los mismos (Amadeo y Novacovsky 1996). Como lo reairma el FMI (1998, p.2) es necesario dar prioridad a las políticas encaminadas a reducir la pobreza y la exclusión social. El nivel del ingreso no constituye un problema porque la equidad exige igualdad de oportunidades y no necesariamente igualdad en los resultados. Esta opinión es muy diferente a la que prevalecía en los años cincuenta y sesenta, cuando se consideraba que las altas tasas progresivas de impuestos eran necesarias para reducir el ingreso de los más ricos. Debido a que la política social está deinida sobre la base de los excluidos, es necesario diseñar políticas que permitan su inclusión dentro del mercado. En la medida en que los pobres se vinculen en la solución de sus problemas se lograría su inclusión en el mercado, con lo cual se crearían las condiciones para que salieran de la pobreza. Sin embargo la focalización puede perjudicar la inclusión porque tiende a generar una actitud pasiva que alienta la exclusión. Esto lo remarca Sen (1995) quien señala a las políticas basadas en la focalización es precisamente que suponen un papel pasivo de quienes reciben los subsidios. “Mirar los beneiciarios de la focalización como pacientes en vez de agentes puede erosionar el esfuerzo de remover la pobreza en varios sentidos … los beneiciarios toman una actitud pasiva y ello puede signiicar la mayor fuente de distorsión en la asignación de los recursos” (p. 11). De manera que se trata de diseñar un sistema de políticas sociales que garantice la plena inclusión. Según Sen los agentes Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 73 mismos (es decir los pobres) deben participar en la formulación, ejecución y evaluación de proyectos (Sarmiento y Arteaga, p. 206), y ello se logra a través de un nuevo modelo de gestión social llamado “institucionalidad plural”, el cual supone la participación del Estado, del mercado, de la sociedad civil y de las familias (Amadeo y Novacovsky). En general lo que se plantea es que el Estado no debe ser el único actor de la política social. Se hace necesario que otras fuentes se hagan presentes en su inanciamiento, que en este caso serían privadas, incluyendo formas que involucren la participación directa de los beneiciarios. Se trata que las comunidades pobres asuman las soluciones de sus necesidades con sus propios recursos. En este proceso pueden jugar un papel activo ONGs, juntas comunales, o diversas formas de organización de la sociedad como por ejemplo los grupos religiosos, a lo que Breser Pereira ha denominado el Público no estatal10 en donde se genera una participación directa en los asuntos públicos. Como dice Sen hay que buscar que los pobres se hagan partícipes en la solución de sus problemas. Los pobres hay que considerarlos como sujetos activos –y no pasivos– en la superación de la pobreza, es decir, participar vía mercado en la solución de su pobreza. Se trata de que los recursos públicos no lleguen a costo cero (no se valora lo que nada cuesta). Se trata de buscar coinanciación, “esto es que los propios beneiciarios contribuyan, lo que no sólo signiicaría recursos suplementarios sino que además avivaría el compromiso de la comunidad con el programa” (Franco, p. 16). La coinanciación también se puede entender como el cobro de tarifas por la prestación de los servicios públicos sociales, aplicando el principio que el que puede pagar debe hacerlo. La oportunidad El crecimiento económico es indispensable para todo proyecto de lucha contra la pobreza, sin embargo el crecimiento solo no puede eliminar la pobreza. Es necesario llevar a cabo políticas sociales que 10 Entendiéndose por Público no Estatal: “(…) organizaciones o formas de control “públicas” porque están volcadas al interés al interés general; “no estatales” porque no toman parte del aparato del Estado, sea porque no utilizan servidores públicos o porque no coinciden en los agentes políticos tradicionales”. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos y CUMILL GRAU, Nuria. “Entre el Estado y el mercado: lo público no estatal.” En: Lo público no estatal en la reforma del Estado. Editorial Paidós SAICF. 1998. Págs. 25-55 74 César Giraldo lo conviertan en desarrollo humano y reducción de la pobreza. El crecimiento, al ser requisito, necesario y no suiciente, supone un ambiente económico abierto, favorable a la inversión y los lujos de capital privados. Ello implica estabilidad macroeconómica, disciplina iscal, baja inlación, de manera que supone las reformas del Consenso de Washington (Mestrum 2002, p. 82). Si se adoptan políticas que estimulen el crecimiento los pobres podrán participar del excedente económico, puesto que éste “eleva la recaudación impositiva, con lo que el Estado dispondrá de mayores recursos para cumplir sus funciones, y en especial, llevar a cabo políticas sociales. También es cierto que el crecimiento difunde optimismo en la población, haciendo más viable la aplicación de medidas redistributivas.” (Cohen y Franco 2005, p. 14). Pero para que el crecimiento se dé se deben cumplir dos requisitos. En primer lugar que operen plenamente las condiciones de mercado; en segundo que haya acumulación de capital. Y la forma como los pobres pueden participar en los frutos de ese crecimiento es través de aumentar su capital humano. Y es allí donde entran las políticas orientadas a resolver el acceso de los pobres a las necesidades básicas, esto es, a los factores que componen el capital humano básico. Según el Banco Mundial “la falta de activos igura al mismo tiempo entre las causas y los resultados de la pobreza. La mala salud, la falta de conocimientos especializados, el escaso acceso a los servicios básicos y las humillaciones derivadas de la exclusión social se deben a la carencia de activos personales, públicos y sociales. Los activos humanos, físicos y naturales contribuyen también decisivamente a determinar si una persona, hogar o grupo vive en la pobreza, o sale de ella. Estos activos se interrelacionan con el mercado y las oportunidades sociales para generar ingresos, una mejor calidad de vida y una sensación de bienestar psicológico.” (Banco Mundial - Informe sobre el Desarrollo Mundial, 2000/01 - Lucha contra la pobreza - Bogotá, 3 Octubre, 2000, p. 77). En este contexto la política social juega un rol muy importante, ya que a través de ésta se suministra el capital humano, las oportunidades, a los pobres para que entren al mercado laboral. Los pobres a tener capital humano son empleables y el mercado laboral al ser lexible crea las oportunidades de generar su ingreso, Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 75 y para ello deben entrar a competir con otras personas que entran a la concurrencia del mercado laboral. Otra forma de facilitar esa concurrencia es permitir que los pobres tengan acceso a activos físicos a través del microcrédito (la famosa “Banca de Oportunidades” o “de Pobres”), y de esa forma generen autoempleo. Oportunidades consiste en multiplicar los activos de los pobres en un contexto de políticas “favorables” (que no son otra cosa que las del Consenso de Washington), entendiendo por estos no sólo sus activos físicos, naturales, inancieros, si no, sobre todo, el capital humano, porque dicho capital es el que determina la productividad del trabajo de los pobres, que es el único activo que poseen (Banco Mundial, 8)11. El capital humano se vuelve un concepto clave en la política social porque deine las capacidades productivas de la persona en función de su dotación en educación y salud, principalmente. Desde este punto de vista los pobres son poco productivos porque tienen una baja dotación en capital humano, y el gasto social debe dirigirse a proveerles una dotación mínima. (Giraldo 2007) Un elemento teórico que se puede resaltar en este punto es la concepción que lo que genera valor es el capital. El trabajo sólo es productivo en la medida en que tenga capital humano incorporado, además de otras formas de capital: físico y inanciero. Es una visión completamente opuesta a la de los economistas clásicos, según los cuales lo que genera valor es el trabajo del hombre, por eso, desde esa visión, en particular la marxista, al trabajo se le debían dar todas las garantías y no al capital, el cual estaría usufructuando del valor producido por el trabajo. Ahora es el capital el que produce valor y el que genera empleo. De tal forma que se le deben dar todas las garantías al capital, mientras que el trabajo hay que lexibilizarlo. Esto nos lleva a otra relexión teórica. En ningún momento se menciona la evolución del trabajo asalariado en la discusión sobre la pobreza, no es preocupación moral la relación entre el trabajo estable y el trabajo precarizado. El problema del discurso sobre la pobreza es que no señala que el fenómeno no sólo existe por el no acceso al trabajo, sino que nace en la inserción misma del trabajo por la precarización laboral. Las políticas de focaliza11 No vamos a discutir aquí lo problemático que resulta meter en la categoría capital, el capital inanciero, los activos físicos y el capital humano. 76 César Giraldo ción al desconectarse de la coniguración del status de trabajo se dirigen a un campo de intervención muy fraccionado. El uso del concepto de la pobreza borra las diferencias entre las categorías sociales y desconecta las condiciones de vida de la posición que ocupan en el sistema productivo. Se “invisibiliza” el concepto de clase trabajadora, y este es un factor que ha facilitado la generalización del discurso de la pobreza como eje de la política social. Esta circunstancia ha sido aprovechada para señalar el “in de la sociedad del trabajo”, de los que hablan Gorz (1982) y Ofe (1996). Al no hablar de trabajadores se comienza a hablar de pobres. De la pobreza a manejo social del riesgo Los criterios de asignación del gasto social han pasado por tres etapas, en las últimas décadas. La primera, que es la que corresponde al ajuste de las economías después de la crisis de la deuda externa de comienzos de la década del 80, cuando la política social tenía un carácter meramente residual, y se dirigía principalmente a mitigar a posteriori los impactos de la crisis y el ajuste principalmente mediante “redes de protección social”. Es en esta etapa que surge la versión original del Consenso, la cual se centra en la reducción del tamaño del Estado y en un aumento de la competencia del mercado. Una segunda, en los años 90s, que corresponde a las reformas estructurales (remover las estructuras que no permiten que los mercados funcionen adecuadamente), las cuales le dan importancia al desarrollo institucional de las reformas. Esta etapa correspondería a las reformas de segunda generación, o Consenso II. Aquí la política social se desarrolla bajo el principio de lucha contra la pobreza, la cual se combatiría mediante el crecimiento económico (logrado gracias a las reformas institucionales) y el fortalecimiento del capital humano de los pobres que les permitiría apropiarse de los frutos de dicho crecimiento. Si bien este es un objetivo concreto que supuestamente supera el carácter residual de la política social anterior, el problema reside en que una política social deinida solamente sobre la categoría de la pobreza deja por fuera a quienes son considerados como “no pobres”. Así se coniguraría (en teoría porque en práctica estaría por verse) una tercera etapa, a comienzos de la primera década del 12 Holzmann es el director del departamento de protección social del Banco Mundial. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 77 2000, la cual se deiniría sobre la base de “Manejo Social del Riesgo” (Holzmann12 y Jørgensen 2000) (Holzmann, Sherburne-Benz y Tesliuc 2003), que pretende resolver el problema de incorporar a los "no pobres". Los "no pobres" pueden acudir a mecanismos de mercado que ayudan a repartir los riesgos, en especial acudir al mercado de seguros. Pero aún más, el concepto de riesgo también abarca las políticas macroeconómicas prudentes (disciplina iscal y inanciera) porque ellas permiten una menor exposición al riesgo de las economías en su conjunto, y por tanto de cada uno de los individuos que componen la población. Dentro de la concepción del “manejo social del riesgo” los pobres son quienes están más expuestos al riesgo, y precisamente se mantienen en la condición de pobres por su menor disponibilidad de elementos para enfrentar los riesgos y su aversión a tomarlos. Se trataría de un círculo vicioso deinido en torno a la categoría riesgo, y por tanto la política social se debe centrar en dotar a los pobres de instrumentos que les ayuden a gestionar el riesgo para que tengan más oportunidades de salir de la pobreza. En la nueva lectura de la categoría el riesgo se extiende a las políticas macroeconómicas. Lo macro está incluido en lo que se llaman riesgos de naturaleza colectiva. Tales riesgos son de dos tipos. Los que están originados en causas naturales y los causados por el hombre, tales como una guerra civil, o una mala gestión macroeconómica. La mala gestión no es otra cosa que economías que no han introducido las reformas de mercado (léase apertura económica, lexibilización laboral, independencia de la banca central, etc.) y no mantienen la disciplina macroeconómica (Holzmann, SherburneBenz y Tesliuc, 508-509). De manera que reformas y políticas que se alejan de lo que los organismos inancieros internacionales consideran como una buena gestión son consideradas riesgosas. Por ejemplo, las propuestas sobre política social no deben olvidar que el riesgo social aumenta con el “mal funcionamiento del mercado laboral provocado por una discordancia en las capacidades de los trabajadores y la demanda, malas regulaciones del mercado laboral u otras distorsiones”. Y agregan Holzmann y Jørgensen (p. 17) que cuando el sector público provee la seguridad social “puede reducir los esfuerzos individuales” (por ejemplo en la búsqueda de trabajo), lo cual puede ser empeorado por la política de redistribución de ingresos de los Estados de 78 César Giraldo Bienestar, lo cual paradójicamente termina por empeorar dicha distribución, además de reducir la capacidad empresarial, como se evidencia, según los autores, en los países de la OCDE. De manera que el “manejo social del riesgo” supone la lexibilización del mercado laboral que a su vez supone la eliminación de protecciones sociales tales como salario mínimo, estabilidad laboral, primas, etc., consideradas como distorsiones del mercado. Estamos frente a una concepción de lo social que supone la eliminación de las protecciones que entraban el funcionamiento del mercado. Necesidades básicas insatisfechas (NBI) Como se indicó atrás, la política social se debe orientar hacia quienes Sen llama los menos aventajados, de tal forma que se busque maximizar el bienestar del individuo que esté en la peor condición en la sociedad (Rawls). A lo cual Sen agrega que se trata de permitir igualdad de oportunidades. Inicialmente la pobreza se la consideraba como la privación material incluyendo acceso a educación y salud, cuantiicada mediante un indicador apropiado de ingreso o de consumo. Esta era la visión del Banco Mundial en el Informe sobre Desarrollo Mundial de 1990. Para el Informe del 2000/2001 dicho organismo amplía el concepto de tal forma que debe incluir “la vulnerabilidad y la exposición al riesgo, y la falta de representación y la impotencia” (p. 15), es decir llevar el concepto a lo que Amartya Sen llama las formas de privación que limitan gravemente las capacidades con que cuenta una persona, que no son otra cosa que las libertades sustantivas que le permiten disfrutar el tipo de vida que considera valioso. La suma de todos estos factores hace que la pobreza aparezca como una “realidad multifuncional” compuesta por una multitud de variables. El problema reside en determinar la ponderación que se le debe dar a cada variable. El Banco Mundial (2000, p. 19) pone el ejemplo, que es corriente, de la reducción de la pobreza en el sentido de mejoras en la salud, pero a la vez un aumento en de la misma mediante un deterioro del ingreso, que fue el caso colombiano en la década del noventa13. Y dicho organismo se hace la pregunta, típica del análisis neoclásico, 13 PNUD-DNP, 2003. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 79 “¿a cuánto ingreso está dispuesto a renunciar una persona a cambio, por ejemplo, una unidad de mejora en la salud o en la representación? ¿Cuál sería su curva de indiferencia?. En otras palabras, ¿qué ponderación se puede asignar a las diferentes dimensiones para poder efectuar comparaciones entre países, hogares o individuos y a lo largo del tiempo?” (p. 19). Se trata de una elección típica entre diferentes bienes que debe ser resuelta con la racionalidad maximizadora en un contexto de mercado. La diicultad estriba en asignar un precio a cada variable, como por ejemplo a la representación política o a la impotencia. Aquí se presenta un problema de carácter teórico que al ser afrontado con las herramientas neoclásicas, conduce a diferentes propuestas de indicadores como es el caso del Índice de Desarrollo Humano, diseñado por el propio Sen para Naciones Unidas. El problema se resolvería si fuese posible deinir una función de bienestar multidimensional según la cual los pobres serían aquellos que estuvieran por debajo de un nivel mínimo de bienestar total (Banco Mundial, 22 - recuadro 1.6). El enfoque multidimensional, que es el que han adoptado las organizaciones internacionales desde la segunda mitad de los 90 y en el cual ha tenido una gran inluencia Sen, tiene varios problemas de acuerdo con Mestrum (pp. 37-38). Pretender recoger en un indicador las diferentes dimensiones de la pobreza, como por ejemplo, los índices de Desarrollo Humano diseñados por Sen para el PNUD (combina esperanza de vida, alfabetización e ingreso) o el de Necesidades Básicas Insatisfechas, pone de presente el problema de deinir cuál es la ponderación a cada dimensión en la determinación del grado de pobreza. En los diferentes índices que se desarrollan cada vez se pone menor énfasis a las variables monetarias y más a las no monetarias. Bajo estos principios, es perfectamente posible reducir la pobreza en todos los dominios no monetarios, sin eliminar la pobreza monetaria, y sin reducir la desigualdad de ingresos entre ricos y pobres. Agrega Mestrum (p. 38) que deinir la pobreza en términos de tasas de satisfacción en salud, educación, derechos, libertades, participación, cae en el riesgo de culturizar la pobreza, de ponerla en términos de la cultura dominante. 80 César Giraldo La identiicación de los pobres hace referencia a indicadores que midan el no acceso a bienes y servicios básicos, entendidos estos como mínimos en educación, salud, servicios públicos domiciliarios, vivienda con materiales adecuados, y en acceso a bienes públicos de propiedad común. A partir de lo anterior el concepto se puede complementar con otro tipo de indicadores tales como esperanza de vida al nacer, grado de alfabetismo, hacinamiento, consumo de calorías, número de personas dependientes por asalariado. El no acceso a los bienes y servicios básicos mínimos signiica analfabetismo, mala salud, una vivienda inadecuada, no acceso a servicios públicos elementales, la no existencia de condiciones para acceder al mercado incluido el laboral. Todo esto constituye falta de oportunidades, y la baja generación de ingresos es una consecuencia de esa falta de oportunidades. De acuerdo con Sen (1995, pp. 15 a 17), la pobreza se deriva la insuiciencia de las capacidades mínimamente aceptables, como por ejemplo acceso a la educación, la salud, las condiciones de vivienda. Y agrega que es más fácilmente observable las malas condiciones de la vivienda, o la falta de educación, ejemplo de indicios de falta de capacidades, que los niveles de ingreso. Dado que no se trata de un problema de distribución ingreso, sino uno de falta de oportunidades, la política social debe dirigirse a buscar que la mayor cantidad de bienes básicos esté disponible para los menos aventajados, y es hacia allí donde deben dirigirse las fuentes públicas. La otra cara de la moneda es que los servicios que se consideran no básicos no deben ser cubiertos con fondos públicos, y antes por el contrario deben ser inanciados con fuentes privadas (Molina, p. 6) (Franco, p. 14). A su vez, quienes no sean catalogados como pobres deben pagar por el acceso a los servicios básicos. La consecuencia práctica de este principio es que los fondos públicos sólo deben destinarse a cubrir el acceso de los pobres a la educación o salud básicas, pero no destinar recursos al inanciamiento de la educación superior o la salud curativa (Banco Mundial 1997, pp. 60 - 63). De acuerdo con el Banco Mundial se trata de crear programas sociales hacia grupos bien escogidos, lo que quiere decir garantizar el acceso de los pobres a las necesidades básicas. Deinir la pobreza con el criterio de necesidades u oportunidades lleva a que el gasto social se debe focalizar en aquellos que carecen de tales oportunidades o tienen necesidades básicas insatisifechas Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 81 (NBI). La focalización casi nunca presta atención a los trabajadores asalariados, y se deine con un criterio diferente al del ingreso, bien sea por criterios demográicos o criterios topográicos (habitantes de un barrio, tal o cual zona rural) (Lautier, pp. 83-84). Para poder identiicar los pobres meritorios de ayuda (deserving and undeserving poors) es preciso utilizar deiniciones muy especíicas (Standing 1999, p. 261), como por ejemplo madres solteras cabeza de hogar, despedidos del sector público, afectados por una sequía, etc. La identiicación de los pobres se vuelve un verdadero lío, porque hay que responder, por ejemplo las siguientes preguntas: quiénes son, dónde están, cuáles son los más pobres, quiénes reciben ayudas pero no son pobres. Además hay que diferenciar los malos pobres (a los que hay que reprimir), de los buenos (que merecen la asistencia). Los malos pobres no entienden lo que se hace por ellos ni toman las oportunidades que se les ofrece, los buenos son aquellos que hacen esfuerzos por aprovechar lo que se les pone a su disposición para insertarse en el mercado salvador: capacitación, crédito, derechos de propiedad (Lautier 2002a). Pero agrega el Banco que la satisfacción de las necesidades básicas requiere crecimiento económico, como se dijo atrás. Lo anterior quiere decir que no se trata de redistribuir el ingreso o la riqueza existente, dado que la redistribución tiene un efecto negativo sobre el crecimiento, porque altera la asignación que hace el mercado lo cual tiene costos en términos de eiciencia. Esta es la idea que subyace cuando se ha airmado atrás que las políticas de ingreso y gasto público deben privilegiar la neutralidad, lo cual quiere decir que no deben alterar la remuneración que a los factores de producción (trabajo y capital) hace el mercado en aras de la mayor eiciencia. Al respecto decía Chenery, cuando era vicepresidente del Banco Mundial, “en la práctica la redistribución de activos puede ir acompañada de reducciones signiicativas en la productividad, debido a la incapacidad para proporcionar la infraestructura institucional necesaria y los insumos complementarios para mantener el potencial de ingresos de los activos redistribuidos” y agregaba que antes de políticas redistributivas se debe alentar una política “dinámica, tendiente a alterar los patrones de acumulación activos a través del tiempo”14. 14 Citado por Lichtensztejn y Baer (1986), p.173. 82 César Giraldo Esta última expresión signiica que la redistribución se debe hacer en el margen, en el producto nuevo que supuestamente se genera en la medida en que los pobres acceden a capital humano básico y se integran al mercado. Este es el sentido que tiene la airmación que la inversión pública en capital humano en los sectores pobres puede ser la forma más sólida de reducir la desigualdad y aumentar el ingreso a largo plazo (FMI 1998, p. 4). Pero esto lleva a señalar que la política social es una política residual, posterior a las “Reformas Estructurales” (Salama y Lautier, p. 253). El orden de prioridades que nos presenta el Banco Mundial (p. 8) es el siguiente: Inversión privada para lo cual hay que reducir el riesgo a los inversionistas, disciplina macroeconómica (política iscal y monetaria irme), regímenes de inversión estables, imperio de la ley, acabar con la corrupción (incluyendo las subvenciones a las grandes empresas), apertura comercial y de capitales15, y le agregamos a la lista del Banco la lexibilizacón laboral. Después de todo eso vienen las políticas de lucha contra la pobreza El símil que se usa para explicar este idea es el del “tamaño de la torta” (tarta, en España). No se trata repartir la torta de la renta o de la riqueza nacional, porque se altera la eiciencia, lo que a la postre lleva a una reducción del tamaño la torta y en consecuencia una reducción del total a redistribuir, y del total del producto. De lo que se trata es respetar la distribución inicial pero que los pobres accedan a la dotación mínima de capital humano, que los hace más productivos lo que les permite una remuneración mayor a través del mercado, y al ser más productivos el producto aumenta y los pobres participan en la distribución de ese producto adicional. El mayor capital humano es lo que les permite incluirse dentro del mercado, y cambiar la situación de excluidos. Siguiendo con el símil se obtiene una torta más grande, y se reparte la porción en que aumentó. Una redistribución de la dotación inicial altera la asignación del mercado, lo cual atenta contra la eiciencia y por tanto contra el crecimiento. En el fondo lo que existe es la concepción de que el crecimiento es lo más importante pero bajo del supuesto que el crecimiento dependa de que funcione el mercado, y en caso que el crecimiento genere sectores sociales que están por debajo del 15 Hoy día el Banco Mundial reconoce prudencia con los lujos de corto plazo, lo que no hacía antes. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 83 NBI se les atiende con subsidios a la demanda focalizados. Y ese crecimiento está dependiendo de que los mercados funcionen de manera adecuada, lo cual quiere decir que no se introduzcan interferencias tales como una redistribución a la dotación de factores, o una redistribución del ingreso. El pleno funcionamiento del mercado incluye la lexibilización de los mercados laborales. Ello signiica eliminar los derechos sociales de los trabajadores, relativos a la estabilidad, la vigencia de un salario mínimo, las prestaciones sociales, y la duración y delimitación de la jornada laboral. Dicha lexibilización afecta negativamente el ingreso de los asalariados, sin embargo la política social no se deine sobre la base de los ingresos –en este caso los asalariados– tal como se dijo atrás. De acuerdo con Boltvinik (1994) en el fondo la pobreza, para los ideólogos del modelo, es resultado del no funcionamiento adecuado de los mercados “el Banco Mundial procede como si el problema de la pobreza fuese un problema de empleo, y éste un problema de distorsiones en el llamado mercado de trabajo (…) se puede proponer cualquier política que tienda a reducir la pobreza siempre y cuando no contradiga el marco global del nuevo modelo económico y las reglas de asignación eiciente de recursos que la economía estándar (neoclásica) señala” (p.202). Es decir, que no se altere el papel asignador del mercado, de forma que las políticas no se deben preocupar por la redistribución del ingreso. El Banco Mundial airma que el crecimiento rápido y la inversión en las personas reducirán pobreza en forma espectacular, sin que se deje de hacer la advertencia que sin embargo algunos ciudadanos quedarán atrás o sufrirán penurias pasajeras. De aquí se deriva la política orientada hacia el gasto público social, el cual de antemano hay que señalar que siempre está dirigido hacia los pobres, porque los demás deben proveérselo a través del mercado. Con base en el razonamiento anterior el Banco Mundial y el BID señalan que la inanciación estatal debe reducirse a la provisión de bienes públicos básicos a los pobres. En el asunto de la salud esto corresponde a la provisión agua potable y lucha contra las enfermedades infecciosas; respecto a la salud curativa señala que es un bien (casi) privado que debe ser provisto a través del mercado. Tales organismos consideran que es un error de los gobiernos tratar de inanciar toda la gama de servicios en salud. 84 César Giraldo En el tema de la educación se dice que los recursos públicos se deben concentrar en permitir el acceso de las personas pobres a los niveles básicos, y se airma que la educación superior está fuertemente subvencionada. Los recursos destinados a la superior se deben trasladar a la básica con el propósito de permitir que toda la población tenga acceso a esta última (Banco Mundial1997, pp. 60 - 63). Estos temas serán ampliados más adelante. Como se ha visto el concepto de las NBI está unido al de la pobreza. Y de acuerdo con Lichtensztejn y Baer (1986, pp.162 a 174) existen dos aspectos que deben ser tenidos en cuenta. El primero, que se trata de evadir el problema de la distribución de la riqueza, como se indicó atrás. El segundo, se trata de eliminar conceptos como castas, o para poner las cosas por su nombre, desaparecer del análisis la categoría de las clases sociales. Así lo manifestaba Chenery cuando era vicepresidente del Banco Mundial, quien decía que “la adopción de una estrategia centrada en la pobreza y respaldada por acciones preliminares como señal de buenas intenciones puede, en sí misma, servir de instrumento de movilización (…) alentando a los pobres a que se vean a sí mismos como pobres, más que como personas de la región X, de la casta Y. Se puede lograr, por ejemplo, que el ‘mensaje’ de la estrategia y su aplicación proporcionen una contraideología a los intereses basados en identidades de región o casta”16. Que la política social se dirija a los excluidos es un concepto que viene desde el origen del pensamiento neoliberal, expresado en la escuela austriaca. De acuerdo con Hayeck no se debe alterar el papel asignador que hace el mercado porque ello llevaría a una asignación ineiciente, lo cual no signiica dejar de dar un subsidio puntual y directo a los excluidos del mercado. Los temas de pobreza y NBI surgieron en el Banco Mundial a inales de la década del sesenta, con la llegada de McNamara a la dirección de dicha institución. Había sido secretario de defensa de los Estados Unidos entre 1961 y 1968, de manera que había participado a fondo en el conlicto de Vietnam. La participación de Estados Unidos en dicha guerra planteó la necesidad de admitir el problema de la pobreza en el diseño de la política pública de los países en desarrollo (Lichtensztejn y Baer, pp. 164 - 166). Sin embargo este tema se quedó congelado porque en la década del setenta 16 Ibid., p.1 74. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 85 el Banco se dedicó a colocar recursos en proyectos de inversión, dentro de la misma lógica de la banca privada, durante el boom de endeudamiento de entonces. Pero con la crisis de la deuda, y los efectos devastadores sobre la población de los programas de ajuste fondomonetaristas, el tema de la pobreza fue retomado. Política de subsidios y transferencias Las políticas de universalización acuden principalmente al esquema de los subsidios a la oferta. El subsidio a la oferta consiste en que la provisión pública de los bienes y servicios públicos se hace inanciando los insumos de la prestación de los servicios, los cuales son suministrados de forma gratuita (o a un precio ínimo respecto al costo de prestar el servicio) a quienes requieran de tales bienes y servicios. Es el caso, por ejemplo, del inanciamiento estatal de los colegios que son las instituciones que proveen educación básica. Los estudiantes reciben educación gratuita, y el gobierno inancia los costos de la prestación de tales servicios: paga los maestros, el personal administrativo, el sostenimiento de la planta física, etc. El mismo ejemplo se podría repetir con los hospitales, y así sucesivamente. La crítica de esta forma de prestación de servicios es que las instituciones, al tener garantizados los recursos de inanciamiento, no son expuestas al disciplinamiento que establece la competencia y hacen un uso inadecuado de los recursos públicos. Se olvida el principio de la atención al usuario, al cliente. El comportamiento de la burocracia se centra en defender sus intereses y privilegios, pero no en la responsabilidad frente a quienes son quienes deben recibir la atención (Richards 1994, p. 7) (Molina, p. 9). De todas formas, y a pesar de las críticas anteriores, existe la provisión pública de bienes y servicios. El suministro gubernamental de atención médica, educación, vivienda y otros servicios sociales es la clave de la política redistributiva, de acuerdo con el FMI. Sin embargo, dicha institución señala que es difícil establecer el grado de redistribución que se logra con este suministro, y que se hace necesario determinar si el gobierno debe proporcionar estos bienes y servicios en forma directa, o si debe suplementar el ingreso de las personas dejando que estas compren las cantidades 86 César Giraldo que deseen en el mercado, si éste existe o puede crearse (Hemming 1991, p. 27). En esta última opción es que se colocan los Organismos Financieros Internacionales, y han presionado para que las reformas de América Latina trabajen en esa dirección. Las reformas actuales privilegian los subsidios a la demanda focalizados hacia los pobres. Y parten de criticar los enfoques de las políticas universalistas, que buscan una atención universal a toda la población, por su alto costo y bajo impacto. Como lo señala Franco “Es evidente que una oferta que atienda a todos resultará muy cara, y su abaratamiento sólo es posible disminuyendo la calidad y, por tanto, deteriorando el impacto del programa sobre los supuestos beneiciarios, o bien recortando la ‘universalización’ por criterios no transparentes, que orientarían los servicios a un grupo restringido” (p. 18). De acuerdo a esta concepción la política de universalización ve la política social como una relación inversa entre el monto del gasto social y la magnitud de la pobreza: a más recursos menos pobres. Y por esta vía se evade la consideración sobre el impacto del gasto social: su calidad, la eiciencia en la asignación, a quienes va dirigido. Según el Banco Mundial (1990, p. 42) este sistema hace que la distribución del gasto social sea regresiva en la mayoría de los países. La focalización es presentada por oposición a las políticas universalistas. La focalización parte del principio de tratar desigualmente a los que son desiguales, es decir, tener un tratamiento preferente por los pobres. Además, los recursos se dirigen hacia donde realmente se necesitan, y no se desperdician donde no son necesarios, con lo cual se logra mayor impacto y más economía de recursos. En cambio se señala que las políticas universales, provistas bajo el esquema de subsidios a la oferta, consisten en una oferta homogénea para situaciones heterogéneas, con lo cual a la postre se mantienen las diferencias originarias (Franco, p.18). Se airma que la política de subsidios a la oferta universales expande la cobertura de arriba hacia abajo, comenzando por los menos necesitados y con más capacidad para defender sus intereses. Mientras que la focalización toma el camino contrario, comenzando por los más necesitados (los llamados pobres), y en este sentido aparece como más equitativa. El problema de los subsidios y transferencias independientemente si se trate a la oferta o a la demanda, desde la óptica Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 87 neoclásica, estriba en que de todas formas constituyen una reasignación de los recursos, alterando de esta forma la asignación que hace el mercado. No se puede evadir el hecho que el gobierno, desde la perspectiva de las inanzas públicas, extrae recursos de la sociedad mediante el cobro de impuestos, y los reasigna mediante el gasto, en este caso los subsidios y transferencias. Gasto público social Es difícil acotar qué se entiende por gasto social. Por ejemplo, la construcción de un hospital ¿es gasto social o lo es en infraestructura física? Esta misma pregunta se le puede hacer a la construcción de una vía de comunicación que le dé salida a una región que por su aislamiento no puede desarrollar cultivos comerciales y en su defecto desarrolla cultivos ilícitos. En el fondo todo gasto puede ser catalogado por social. Hay quienes airman, por ejemplo, que el gasto en seguridad es el más social de todos porque la seguridad permite la tranquilidad y la prosperidad. Incluso, el gasto en policía y justicia puede ser catalogado como gasto social porque aumentan el capital social (la conianza y el funcionamiento de las instituciones). La deinición que se adopte de gasto social debe ser una categoría de gasto que pueda ser catalogada al lado de otras categorías mutuamente excluyentes. En este sentido se pueden referenciar dos clasiicaciones en las cuales existe la categoría gasto social: clasiicación funcional del gasto y la inversión pública. Adicionalmente también se incluyen deiniciones acerca del gasto dirigido a los excluidos del mercado, entendidos como los pobres, los grupos vulnerables, los marginados. Sin embargo este tipo de deiniciones se dirige especialmente al gasto que atiende las necesidades básicas de los pobres (educación, salud, agua potable, nutrición, etc), pero tiene el problema que deja por fuera el gasto “social” hacia los “no pobres”, además que habrían gastos que podrían ser catalogados en categorías diferentes al gasto social, como por ejemplo los servicios económicos. 17 La Clasiicación por Funciones del Gobierno fue elaborada por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, y publicada, junto con las otras tres clasiicaciones, por las Naciones Unidas, en Clasiicaciones de gastos por inalidades. FMI (2001), Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas. FMI, Washington D.C. 88 César Giraldo La clasiicación funcional17 es una clasiicación convencional dirigida a ilustrar el gasto público por inalidades del gobierno. Se trata de once funciones tal como se muestra en la tabla 1.1. Tabla 1.1 Clasificación funcional del Gasto Público18 Funciones especíicas Funciones generales 1. Función pública general 2. Defensa nacional 3. Orden público y seguridad ciudadana Servicios generales 4. Fomento y regulación del desarrollo económico 5. Infraestructura básica, producción y servicios Servicios económicos 6. Medio ambiente 7.Vivienda y espacio público 8. Salud 9. Recreación, deporte, cultura y comunicaciones 10. Educación 11. Protección social Servicios sociales Como se puede apreciar en la tabla 1.1 dentro del gasto social se pueden incorporar los de salud (rubro 8), recreación, deporte, cultura y comunicaciones (9), educación (10) y protección social (11); también se puede incorporar el gasto en medio ambiente (6) y el de vivienda y espacio público (11). Esta clasiicación tiene por objeto clasiicar el gasto público de acuerdo a las inalidades del Estado. Por esto no interesa si el gasto en cada rubro corresponde a funcionamiento o inversión, como si sucede con la clasiicación económica. Por ejemplo dentro del gasto en salud se contempla tanto la construcción de un hospital como el pago del personal médico. Sin embargo en la clasiicación económica (tabla 1.2) el pago al personal médico es gasto de funcionamiento o gasto corriente, y la construcción del hospital gasto de inversión o gasto de capital. 18 Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Clasiicadores del Presupuesto. Bogotá. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 89 Tabla 1.2 Clasificación económica del gasto - Gastos corrientes (Funcionamiento) • gastos de personal y contribuciones • gastos generales • intereses • subsidios • transferencias corrientes • otros gastos corrientes - Gastos de capital: (Inversión) • adquisición y adición a los activos ijos La clasiicación económica19 no tiene la categoría gasto social porque no es útil para los efectos de dicha clasiicación, la pretende mostrar la correspondencia entre las cuentas iscales y las cuentas macroeconómicas; en este caso resulta crucial diferenciar el gasto de inversión del gasto de funcionamiento. El gasto en inversión es considerado como un gasto productivo que aumenta las capacidades productivas de las economías hacia el futuro, mientras que el gasto de funcionamiento o gasto corriente es considerado como un consumo inal de los bienes y servicios, es decir es un gasto inal y no un gasto productivo. En esta categoría están los gastos de personal (servicios personales). Esto quiere decir que el pago de la remuneración a los trabajadores del Estado es un gasto improductivo, o dicho en otras palabras que el trabajo de los funcionarios públicos es improductivo. Son improductivos el profesor de colegio, la enfermera del hospital, el trabajador que repara las carreteras, la secretaria, el Presidente de la República, y quien pilotea el avión del Presidente. Todos. El gasto productivo es el gasto en capital. Sin embargo la clasiicación económica tiene una visión muy estrecha del gasto de capital: gasto en activos ijos (cemento, ladrillo y acero). Para romper esta visión se plantea una deinición más amplia de la inversión: (1) formación de capital ijo (que es la que corresponde a la inversión desde el punto de vista de la clasiicación económica), (2) de capital humano, (3) de capital social, y (4) de capital ambiental, como se presenta en la tabla 1.3. 19 El desarrollo de esta clasiicación es el objeto principal del Manual de Estadísticas Fiscales del Fondo Monetario Internacional. 90 César Giraldo Tabla 1.3 Formación de capital20 Concepto (formación de capital) Equivalente en clasiicación funcional (Tabla 1.1) - capital ijo: infraestructura básica - Infraestructura básica, producción y prestación de servicios - capital humano: capacidad de las personas para producir, interactuar y disfrutar - Salud - Recreación deporte cultura y comunicación - Educación - Protección Social - capital social: funcionamiento de la sociedad mediante instituciones, reglas del juego y garantías básicas - Función pública general - Actividades de orden público y seguridad ciudadana - Fomento y regulación del desarrollo económico - Vivienda y espacio público (actividades reguladoras) - capital ambiental: conservación, recuperación y mantenimiento del ambiente natural - Medio Ambiente Se parte de la concepción que es el capital el que genera valor. Por ejemplo una persona que carece de capital humano no es productiva. Si la persona es analfabeta, enferma y no tiene experiencia, es decir carece totalmente de capital humano, no puede ser productiva. Para que una economía disfrute de un crecimiento dinámico debe disponer de capital. En primer lugar debe haber acumulación de capital físico. En segundo lugar de capital social que supone una buena administración pública, un aparato de justicia efectivo, junto con su brazo armado: la policía. Y en tercer lugar que haya acumulación de capital humano en las personas. 20 Clasiicadores del presupuesto, op.cit. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 91 El capital social es un término problemático. Allí estaría por ejemplo la función represiva del Estado en cuanto al hacer cumplir las normas y las leyes. En un régimen con alta legitimidad es posible considerar que ejercer la represión sobre unos pocos podría ser considerado como el fortalecimiento del capital social. Pero cuando la legitimidad es restringida ¿puede decirse que las funciones represivas son capital social? En cuanto a la deinición del gasto social sobre la base del gasto dirigido al capital humano, aquí subyace la idea del individuo y del mercado. Porque el capital humano es un bien privado que posee cada individuo, y de la dotación de dicho capital depende su productividad y su remuneración en el mercado. De manera que la inversión en capital humano consiste en crear un activo que da derecho a una renta futura (Bowles y Gintis, 1983), al igual que un empresario hace una inversión la cual espera recuperar a través de su renta futura. Este es el enfoque para la educación que tiene el BID (1997): “La educación determina la productividad de la fuerza de trabajo que interviene en cualquier función de producción” (p. 69). La educación es presentada en términos de productividad económica, la cual a la postre se traduce en remuneración individual en el mercado. En este sentido la educación se convierte en un bien privado, que debe ser adquirido a través del mercado, perdiendo su connotación de ser un bien social. Y es la mala distribución de ese capital humano en América Latina lo que hace que la región sea la que tenga la peor distribución del ingreso en el mundo, de acuerdo con el BID. Airma que algunas investigaciones han encontrado asociación entre los niveles de educación y la distribución del ingreso: “La distribución del ingreso tiende a ser más desigual en aquellas sociedades donde los retornos de la educación son más altos” (p. 252). El organismo señala que los recursos públicos se concentran excesivamente en el inanciamiento de la educación superior, lo cual hace que no se dediquen recursos suicientes para el inanciamiento de la educación básica. El “rendimiento relativamente elevado de la educación superior21 y el número relativamente reducido de 21 22 Rendimiento medido como los ingresos laborales obtenidos por las personas que poseen educación superior. El 10% de la población de mayores ingresos 92 César Giraldo personas que llegan a ella” explica que la desigualdad se concentre desusadamente en el decil superior22 (BID 1998, p. 6). Más adelante el BID agrega: “la familia actúa como canal de transmisión de la desigualdad entre generaciones y la educación como su mecanismo básico” (p. 36). Según el BID con la apertura económica los sectores que tenían un nivel de educación más alto lograron insertarse en los sectores más intensivos en capital y tecnología, mientras que la población en general tenía un nivel de educación bajo, y por lo tanto la reconversión la expulsó del mercado laboral, porque no poseía las caliicaciones que demandaba la nueva economía. Para el BID no ha disminuido la desigualdad en el ingreso en la región por el lento ritmo de expansión de la educación básica lo que dio como resultado desigualdad en la distribución del capital humano, lo cual ha generado grandes diferenciales salariales, de manera que la educación se constituye en el principal determinante de la distribución del ingreso en América Latina (p. 47). Y advierte la institución que en América Latina probablemente el incremento en el nivel educacional en los niveles básicos conduzca a una reducción de la desigualdad del ingreso, de lo contrario, si se mantienen las tendencias observadas, la situación tenderá a empeorarse (BID 1997, p. 253). De acuerdo con el FMI la inversión pública en capital humano básico en los sectores menos favorecidos puede ser la forma más sólida de reducir la desigualdad y aumentar el ingreso a largo plazo (FMI 1998, p.4). El argumento se basa en el hecho de que el no acceso a una educación y salud básicas de los sectores menos favorecidos les niega la posibilidad de acceder a capital humano, lo que se traduce en un deterioro en los ingresos, o en la exclusión del mercado. Como se puede apreciar, la posesión del capital humano se está equiparando al mismo nivel que la posesión de otro activo –tierra, capital, recursos naturales. Al centrar el problema de la distribución del ingreso en la distribución del capital humano se está evadiendo el problema de la concentración de la propiedad. A este respecto el BID (1998) señala que “Los datos que hemos reunido no respaldan la noción de que la elevada desigualdad que se observa en América Latina no proviene simplemente del hecho de que unas pocas familias sean las propietarias de una parte desproporcionada de cada país” (pp. 1 - 2). De manera que Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 93 no se trata de redistribuir la riqueza sino de dar educación básica. Argumentan que empíricamente lo que más tiene incidencia sobre el coeiciente Gini es la educación, de forma tal que las políticas redistributivas se reducen a aumentar la educación básica. La categoría capital humano es problemática. En primer lugar porque pone al hombre como un instrumento para la economía (bien de capital), cuando es la economía la que debe estar al servicio del hombre. En segundo lugar, se trata de un capital que no es transferible en el mercado. Las condiciones de una persona en cuanto a su salud, experiencia y conocimientos ( capital humano), no son algo que se pueda transferir de forma instantánea en el mercado a otra persona, así como un empresario le vende una máquina (por ejemplo un torno) a otro empresario. Ciudadano como usuario Los vacíos sociales que acabamos de mencionar se pretenden llenar con un nuevo sujeto social que es el individuo consumidor de bienes y servicios públicos. Ya no se trata de un ciudadano con derechos frente al Estado si no de un cliente de un servicio especíico donde los derechos se reducen a lo que se estipula en el contrato que regula dicho servicio, de manera que el derecho social queda convertido a un derecho contractual . En el caso del derecho social no existe una relación entre lo que se paga y lo que se recibe. El ciudadano debe pagar (a través de las contribuciones -impuestos- que le hace al Estado) de acuerdo a su capacidad económica, y como contrapartida recibe del Estado bienes sociales de acuerdo a la necesidad de ese ciudadano. Los derechos sociales dejan de ser deudas del Estado con los ciudadanos, para pasar a ser deudas contractuales entre los proveedores de los servicios y quienes pagan por ellos. Cualquier reclamo ciudadano se convierte en un pleito civil con un ente privado que es el prestador del servicio. Se trata de relaciones comerciales, dentro de un esquema contractual, que se resuelven dentro de las pautas de la relación comercial. Con la diferencia que la entidad prestadora tiene la asesoría jurídica, la posibilidad de privar del servicio al usuario, y que la carga de la prueba en la práctica recae sobre el usuario. Se trata de una sociedad contractual y de un nuevo principio de ciudadanía. 94 César Giraldo La consulta al ciudadano tiene que ver con el grado de satisfacción que recibe del servicio. Es un problema de calidad (lo que se recibe de acuerdo al precio pagado) y no de derecho social. Se trata de una relación de cliente dentro de un contexto de mercado. La consulta al ciudadano se da a través del voto en el mercado (las instituciones estatales entran a competir). El ciudadano es dividido en un número de identidades de consumo separadas en relación con distintos proveedores: paciente, pasajero, alumno (o padre del alumno), usuario de energía eléctrica, etc. (Prior, Stewart y Walsh, 1995) (López y Felder 1997, p. 10). Eso lleva a una conceptualización que “incluiría a los presidiarios como inquilinos de cárceles públicas, los indigentes como beneiciarios de programas de asistencia, y los seres humanos aún habitantes del seno materno antes del alumbramiento por estar la madre atendida en sanatorios del gobierno. Quizá hasta los difuntos cabrían en la categoría de cliente por estar asilados en los cementerios municipales” (Guerrero 2004, p. 261), hasta los criminales serían los clientes de la policía. Nos dicen López y Felder que “La apertura de los servicios públicos a la acción de las fuerzas de mercado es la estrategia privilegiada para transformar el rol del ciudadano, como receptor pasivo, al de consumidor activo y poseedor de nuevos derechos especíicos: recibir información sobre los niveles de calidad de los servicios y de desempeño de sus prestadores, expresar las distintas necesidades individuales, elecciones y preferencias, recibir resarcimientos por fallas o deiciencias en los servicios prestados, contar con canales de comunicación con los productores y con una adecuada representación de intereses frente a los decisores” (p. 9). Comentarios generales El Estado deja de ser el proveedor de los bienes sociales y traslada esta función al mercado, lo que lleva a replantear el contrato social existente entre los ciudadanos y el Estado. De acuerdo con dicho contrato la obligación del Estado es la de proveer bienes públicos y la del ciudadano la de pagar impuestos. La ciudadanía social elevó tal contrato a los bienes públicos sociales. Con el paradigma actual la gratuidad de los bienes sociales deja de ser un derecho del ciudadano frente al Estado, derecho que a su vez Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 95 era la contraprestación que el ciudadano recibía por el hecho de pagar impuestos. De manera que desapareció la relación entre derechos y obligaciones que constituyeron la ciudadanía social. Ahora la gratuidad depende de ser deinido pobre o excluido, caso en el cual la persona recibe un subsidio para que pague por el bien o servicio social que recibe. Esto es lo que Fleury y Molina (2000) llaman la “ ciudadanía invertida” o “ ciudadanía asistida”, porque es el “fracaso social” lo que le da el “ derecho” a la persona de recibir bienes sociales de forma gratuita. Por el contrario, el ciudadano pleno debe comprar dichos bienes porque no necesita un subsidio del Estado. Se trata de una ciudadanía extraña que coloca a los pobres como grupo objetivo de la política social. El nuevo tipo de ciudadano que se deiniría como pobre no reivindicaría el hecho de serlo. Se pregunta Lautier (p. 24) como reconocer un nuevo mundo en el cual aquellos que lo desean no quieren expresar su condición de portadores de ese nuevo mundo (ser pobres), y cuando logren el nuevo mundo no estarían en él (serían no pobres). La Utopía donde no hay lugar. La pobreza es el objeto de estudio de los no pobres, no de la visión que los pobres puedan tener de sí mismos, porque si fuera la visión de los pobres no se contentarían con ayudas focalizadas sino que irían hasta la repartición total de las riquezas. En vez de eso, según González, “La gestión de la pobreza se está realizando de tal manera que permita alcanzar las metas blandas del desarrollo social de las que habla Katzman23. El logro de las metas duras, que inalmente son las que permitirían abolir la pobreza, implica modiicar las dotaciones iniciales y ello tiene costos políticos enormes que el Estado es incapaz de asumir. Las metas duras de desarrollo social necesariamente tocan la distribución del ingreso y la riqueza. Y no parece existir la voluntad política de darle prioridad a la lucha contra la desigualdad” (pp. 5 - 6) Se trata de un discurso que tiene una función política disociada de la realidad de las personas pobres, que además no incluye el tema de la desigualdad, porque en este caso habría que incluir a los ricos en el análisis (Mestrum, 18), y ello llevaría a hablar de clases sociales. Por el contrario, en vez de clases se habla de in23 Lograr la cobertura total en primaria sería una meta blanda. La reforma agraria, el aumento del impuesto a la gran propiedad urbana, o la restricción a las herencias, son ejemplos de metas duras. 96 César Giraldo dividuos pobres, se trata de un enfoque individualista que niega el principio de la solidaridad, y construye la política social sobre la base del principio del egoísmo individual. Como dice González (1998) “La enorme inluencia que ha tenido el utilitarismo en el análisis económico ha llevado a considerar la pobreza y la desigualdad como fenómenos que tienen su origen en el individuo. Y, desde esta lógica, las soluciones propuestas también se caracterizan por su énfasis en la persona. Los programas de focalización y los subsidios a la demanda centran la atención en el individuo o su familia” (p. 1). El enfoque individualista con el que se asume la política social según Lo Vuolo (1995, p.4) anula el componente “universalista “ de las políticas sociales, reemplazado (dicho componente) por políticas residuales que por su propia deinición no son redes de seguridad, sino “operaciones de salvataje focalizadas” que obligan a estar en el momento y el lugar del “accidente”, cosa muy difícil a medida que estos se multiplican y se transforman en situaciones “normales”. La focalización se opone a los intereses generalizables, que son los que integran una sociedad democrática. La focalización atiende intereses particulares fuera de las preocupaciones de los otros. Se pretende reemplazar el universalismo meritocrático del Estado de Bienestar por el “universalismo selectivo” que combine acceso de todos los ciudadanos a los bienes y servicios sociales y selectividad, como identiicación de necesidades según cada individuo (p. 165). Agrega Restrepo (1999), “ Se busca debilitar la apropiación de las instituciones y programas del Estado por grupos sociales que conquistan derechos de manera permanente y construyen organizaciones dentro del Estado o para negociar colectivamente con él. También, se quiere debilitar al Estado como ejecutor de políticas que pasan a ser contratadas con el sector privado y organizaciones de profesionales”. Estas políticas atentan contra los derechos adquiridos por la sociedad y la capacidad de intervención del Estado. En lo primero porque al tratar con individuos, se deja de negociar con organizaciones que representan intereses sociales, tales como los sindicatos, los gremios, organizaciones comunitarias, o los partidos políticos. Del otro, porque el Estado deja de ser el ejecutor directo Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 97 de las políticas sociales; el hecho de eliminar los subsidios a la oferta signiica eliminar las entidades públicas que los proveen. De acuerdo con Libardo Sarmiento (1994) en este contexto el gasto público social adquiere un carácter asistencialista, y tiene como, producto políticas que tienen “como in frenar el deterioro social y articular, los grupos indigentes y pobres a las lógicas segmentadas del mercado, mediante la focalización de los recursos y los subisidios a la demanda” (p. 15). Y agrega que el Estado pierde la deinición de política social y se reduce a manejar limitaciones de mercado de los bienes públicos (p. 5). Las acciones focalizadas a grupos especíicos se traducen en una serie de programas cada uno de los cuales se analiza de acuerdo a su “población objetivo”. La política de lucha contra la pobreza termina por convertirse en la sumatoria de una serie de programas puntuales, que no están articulados de forma integral (Lo Vuolo 2001, p. 40). La multiplicación de públicos focalizados y políticas especíicas hace dudar de la capacidad del Estado de conducir políticas de integración con un espíritu universalista, porque su accionar se convierte en una multiplicación de tratamientos especiales a “poblaciones problema”. (Castel 1995, pp. 420-421). Son políticas selectivas por naturaleza y por tanto tienen un carácter discrecional y excluyente que se vuelven muy difíciles de administrar. Además es necesario identiicar el tipo de ayuda a ofrecer, su duración, la forma de acompañamiento, de monitoreo. Con frecuencia se requiere de un tratamiento individualizado porque las normas no pueden abarcar todos los casos que se puedan presentar (Standing, pp. 260-261). Todo esto hace que en la práctica la política social deba deinirse sobre la base del territorio (localidades, barrios, manzanas) y factores demográicos para poder identiicar exactamente al beneiciario que va a ser objeto de intervención de las instituciones estatales, comunitarias o privadas. Las acciones focalizadas a grupos especíicos se traducen en una serie de programas cada uno de los cuales se analiza de acuerdo a su “población objetivo”. La política de lucha contra la pobreza termina por convertirse en la sumatoria de una serie de programas puntuales, que no están articulados de forma integral (Lo Vuolo p. 40). La multiplicación de públicos focalizados y políticas especíicas hace dudar de la capacidad del Estado de conducir políticas de integración con un espíritu universalista, porque 98 César Giraldo su accionar se convierte en una multiplicación de tratamientos especiales a “poblaciones problema”. (Castel, pp. 420-421). Son políticas selectivas por naturaleza y por tanto tienen un carácter discrecional y excluyente que se vuelven muy difíciles de administrar. (Giraldo 2007) Restrepo indica que “En adelante se desea tratar con individuos aislados favorecidos por asignaciones focalizadas, dispersas y discontinuas y, que compiten entre sí por los subsidios a la demanda24. El resultado más perverso de las técnicas de focalización de beneiciarios es la disputa entre entidades territoriales, organizaciones sociales y pobres por los recursos escasos ofrecidos. En vez de promocionar la solidaridad, la colaboración y la unidad de los pobres y de aquellos que trabajan con ellos, se genera competencia, enfrentamientos y una carrera de unos contra otros. Los programas de focalización obligan a excluir entre iguales, es decir, entre la población igualmente marginal. Los reformadores aducen en favor de los subsidios a la demanda una relación más próxima entre la decisión y la ejecución del gasto y, entre la política social y el beneiciario. Pretenden por esta vía alcanzar mayores niveles de eiciencia que presumen ausentes en los subsidios a la oferta institucional. Airman que, en éstos últimos, buena parte de los presupuestos inancian la administración, los operarios y la dirección de las entidades que median entre los recursos y los beneiciarios inales de las políticas. Pero, en los hechos, lo que logran es una transferencia de intermediarios, de los políticos, administradores públicos y organizaciones sociales, hacia los tecnócratas, intermediarios inancieros y empresarios privados encargados de administrar y ejecutar las políticas de subsidios” (pp. 23 - 24). En otro aparte Restrepo señala: “Ahora bien, las técnicas de intervención sobre poblaciones selectivas suelen mantener la dependencia de los pobres respecto de los programas aleatorios y discontinuos del Estado. En virtud de lo anterior, se perpetúa la dependencia –la mayoría de las veces individual– de los pobres 24 El neoliberalismo no es ajeno al interés por la participación ciudadana en las políticas sociales, sino que posee una estrategia completa para, mediante la participación, debilitar las organizaciones sociales y promover la competencia de usuarios por los recursos estatales, así como compiten los agentes privados en el mercado. Un desarrollo más extenso de esta tesis se puede leer en Restrepo, Darío I. “Eslabones y precipicios entre participación y democracia”. Cuadernos de Economía, núm 28, Universidad Nacional de Colombia. Bogotá, 1998 Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 99 respecto de los programas y funcionarios estatales; y, se posterga el fortalecimiento de organizaciones autónomas y la capacidad de representación de intereses en la distribución de los recursos estatales”. El análisis de Restrepo nos permite señalar que la asignación de los subsidios es discrecional (en el sentido que unos son caliicados como pobres con derecho a algún subsidio particular y a otros se les considera que no tienen ese derecho) lo que abre la puerta para aplicar prácticas clientelistas, como lo señalan los estudios empíricos. Incluso la posibilidad que estas prácticas se reproduzcan es mayor que en el caso de las políticas universales del anterior modelo de intervención, porque al ser universales están sujetas a menor discrecionalidad. Las reglas sobre las cuales se ejercen las relaciones clientelistas cambian en el sentido que instancias del poder ejecutivo adquieren un mayor juego respecto al pasado que el manejo de la clase política, en razón que tales instancias tienen un mayor juego en la asignación de los subsidios. Sin embargo este tema no se va a desarrollar aquí. El hecho que la focalización genere un nuevo tipo de clientelismo, niega una de las virtudes supuestas de esta política, que era supuestamente combatir este tipo de prácticas. Se aducía que en la anterior forma de intervención estatal que el clientelismo era la forma que mediaba la relación entre el Estado y la sociedad en América Latina. Los Estados corporativos, excluyentes, y centralistas, que proporcionaban subsidios a la oferta, estaban sujetos a un nulo control social, porque estaban alejados de la sociedad. Y la interrelación con la sociedad estaba mediada por la clase política que apelaba a las prácticas clientelistas con el objeto de satisfacer sus intereses electorales. Se supone que con la descentralización y los subsidios a la demanda, se logra un mayor control social sobre el gobierno en la medida en que acerca el usuario del servicio a quien lo presta. Pero la focalización también genera un fenómeno de diferenciar entre los que tienen el subsidio de los que no lo tienen, lo que atenta contra la cohesión social. La focalización y el subsidio a la demanda se basan en el principio de que el que quiera ser clasiicado como pobre debe demostrar lo que no tiene (así efectivamente lo tenga), y eso presenta una diicultad técnica y política, además que estimula distorsiones en el comportamiento de los agentes económicos. Según 100 César Giraldo Lo Vuolo y Barbeito (1995) este tipo de políticas: 1) Se ocupa del efecto inal de la pobreza y no del origen 2) Ignora las externalidades positivas producidas por una política de alcance universal 3) No discute las ineiciencias y el alto costo de la provisión privada. 4) Sus evaluaciones se basan en criterios estáticos que no toman en cuenta los problemas de la distribución de la riqueza, de los ingresos y de la propia situación de la pobreza (p.163) Aparte de todas las críticas anteriores sobre la focalización, es necesario también tener en cuenta que este tipo de políticas implica costos administrativos muy grandes. De acuerdo con Van de Walle (1995) los costos de administrar un programa pueden subir sustancialmente cuando se requiere discriminación entre los beneiciarios y como consecuencia de que la información con la que se cuente sea imperfecta. Debido a estas diicultades la focalización ha fallado tanto en atender a los pobres como en dejar de atender a quienes no están dentro de ese grupo de “pobres”. Como se puede apreciar de todo lo anterior, la focalización y el subsidio a la demanda no resuelven el problema de encontrar una asignación más eiciente de los recursos productivos. El diseño de estas políticas partía de la crítica a los subsidios a la oferta y los subsidios universales en el sentido que introducían fuertes distorsiones en el proceso de asignación de los recursos económicos, tal como se indicó atrás: bajo impacto, alto costo, baja calidad, no atender a los más necesitados, los insumos toman vida propia descuidando la atención al usuario inal. Pero hemos visto que nos hemos encontrado con problemas tan o más graves de los que se pretendía solucionar cuando se pasa al esquema basado en la demanda. Tampoco se resuelve el problema de la neutralidad porque los subsidios focalizados a la demanda también alteran el comportamiento de los agentes económicos, de manera que no se logra la tan ansiada eiciencia del mercado que se reclama desde la visión neoclásica. Lo que está demostrando lo anterior es que presentar la dicotomía entre subsidios universales a la oferta, versus subsidios focalizados a la demanda, es un enfoque incorrecto que no resuelve nada. Con el agravante que pasar a soluciones focalizadas con una orientación individualista atenta contra los principios de cohesión social y solidaridad, a la postre terminan convertidos en programas pobres dirigidos hacia los pobres, como lo señaló Van de Walle. Capítulo 2. Presupuesto* El proceso de elaboración del Presupuesto Público es un acto político, que en teoría debe hacerse mediante mecanismos democráticos dentro de las restricciones macroeconómicas de cada país. Sin embargo, el sometimiento a la programación macroeconómica se convierte en el principal criterio para la elaboración del Presupuesto y con ello se oculta el debate político. Negociación política del presupuesto Las discusiones iscales en la región se han concentrado en el tema del tamaño del déicit iscal, sobre el supuesto que el déicit iscal es nocivo para la salud de la economía de un país. Desde esta perspectiva la conclusión inevitable a la que se llega es la de que se debe reducir el déicit (o ampliar el superávit), y por lo tanto disminuir los gastos públicos y aumentar los impuestos: el gasto público aparece como perjudicial y el aumento de los impuestos como conveniente. Usualmente se acude al argumento del equilibrio macroeconómico para defender dichas posturas. Como el paradigma propende por el mantenimiento de la disciplina iscal, entonces se debe diseñar un marco institucional que permita mantenerla. Se argumenta que el proceso político lleva al déicit, por el reclamo que la sociedad hace para que el Estado * Este capítulo contó con la colaboración especial de Jairo Bautista. 102 César Giraldo gaste, y por su resistencia a pagar impuestos (Wiesner 2004; Buchanan 1997). Por esta razón se propone trasladar las decisiones presupuestales a tecnócratas competentes (Banco Mundial 1997, p.94), y utilizar procedimientos presupuestarios jerarquizados. Este último concepto signiica delegar la asignación del gasto a la Autoridad Fiscal (que aquí denominaremos como ministro de hacienda25) lo que implica eliminar en la práctica la participación en el proceso presupuestal de los órganos de la democracia representativa (Asamblea Legislativa, Congreso o Parlamento), e incluso suprimir la participación de los ministerios o secretarías sectoriales. Quienes deienden esta doctrina, argumentan que los sistemas presupuestales más centralizados o jerarquizados logran mayor nivel de disciplina iscal (Hallerberg y von Hagen, 1998, pp. 48 - 49). En la importancia del equilibrio iscal se utilizan dos argumentos. Un primer enfoque se desprende de la teoría del equilibrio general: un desequilibrio cualquiera en el “mercado” iscal rompería el equilibrio de todo el sistema económico (los equilibrios son interdependientes), impidiendo el logro de la eiciencia y por ende realizando una asignación de recursos no óptima, con las consecuencias negativas que de ello se desprenden26. Un segundo enfoque, enfatizado por los organismos inancieros internacionales, consiste en señalar que la inestabilidad iscal de los países latinoamericanos ha llevado hacia un mayor desequilibrio macro con relación a los que se presentan en los países industrializados, aspecto que se ha agravado, según el BID, con el fenómeno del riesgo de las cuentas iscales, lo cual se traduce en escaso acceso al inanciamiento en momentos de crisis, ante la volatilidad que perciben los inversionistas del ingreso iscal producto de la debilidad en la estructura y sistema tributarios, frente a un gasto público creciente (pp. 121 - 123). Curiosamente si se revisa el argumento de manera exhaustiva, habría que concluir que tanto el déicit como el superávit son situaciones indeseables desde el argumento del equilibrio, sin embargo, la ortodoxia no condena el superávit iscal como si lo hace con el déicit, lo que indica que la preocupación realmente no es por el equilibrio sino por el déicit. 25 26 Llámese ministro o secretario de Hacienda, Finanzas o del Tesoro. Se supone que al asignar ineicientemente los niveles de crecimiento e inversión son menores y que otros como el nivel de desempleo y la pobreza son muchos mayores. Ver Cuevas (2001) para detallar el argumento. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 103 El enfoque ortodoxo (que en esta sección llamaremos institucionalista) mira la negociación política del presupuesto desde una perspectiva de interacciones entre instituciones, al interior de las cuales actúan individuos maximizadores, de acuerdo con el comportamiento racional previsto por el enfoque neoclásico. Este es el enfoque predominante hoy día, razón por la cual haremos énfasis en él, no sin antes advertir que se trata de un análisis basado en el individualismo metodológico, y en consecuencia elimina el concepto de las clases sociales en el análisis27. El enfoque institucionalista pretende insistir que el proceso de negociación del Presupuesto puede verse a partir de un conjunto de interacciones regidas por comportamientos de individuos maximimizadores, y que dentro de este marco se puede introducir el concepto de mercado político, con el objeto de revelar de manera más neutral y técnica las preferencias sociales para la asignación de los recursos públicos, de la misma forma que el sistema de precios revela las preferencias de los consumidores (Musgrave y Musgrave, pp. 10 y 59). En este enfoque el proceso presupuestal depende, de una parte, del tipo de interacciones y compromisos existentes entre quienes participan del proceso de toma de decisiones en materia de política iscal: los poderes ejecutivo y legislativo, y los grupos y sectores sociales, políticos y económicos, quienes deben tramitar sus negociaciones sobre la distribución de los recursos públicos a través de las instituciones presupuestarias con las que cuenta un país. De la otra, de los factores que intervienen en dicha interrelación tales como “…problemas de (i) incentivos dentro de las instituciones, (ii) de información asimétrica, (iii) de captura de rentas públicas y privadas, (iv) de disipación del commons o del patrimonio colectivo y (v) de riesgo moral” (Wiesner, p . 7). Estos factores son producto de la racionalidad maximizadora de los agentes que intervienen en el proceso presupuestal. 27 James O’Connor (1973) involucra concepto de las clases sociales en el análisis, y llega a la misma conclusión de la tendencia hacia el déicit iscal. Señala que las demandas de la sociedad sobre los presupuestos locales o federales (nacionales) parecen ininitas, mientras que la voluntad y capacidad de los ciudadanos para pagar los impuestos resulta muy limitada. Señala que la composición del gasto del gobierno y la distribución de las cargas iscales no están determinados por el mercado, sino que relejan conlictos sociales y económicos entre grupos y clases, de manera que los gastos y programas presupuestales sólo son explicables sólo en términos de relaciones de poder dentro de la economía privada (pp. 20 - 25). 104 César Giraldo Los agentes principales son los políticos, los electores y la burocracia, quienes interactúan bajo unas reglas entre las que se incluyen los procesos electorales y las instituciones presupuestarias, lo cual signiica procesos colectivos de decisión. Desde esta óptica se identiican diferentes dinámicas, que Echeverry (2007), haciendo un recuento de la literatura al respecto, clasiica como: - “Teorías de ilusión iscal”: los políticos al querer ser reelegidos aumentan el gasto público inanciándolo con deuda, y los votantes juzgan favorablemente al político por ese aumento del gasto. - “Deuda como variable estratégica”: Utilizar el endeudamiento para asegurar gastos más allá de la vigencia de un gobierno. - “Conlictos intergeneracionales”: Gastar en el presente recurriendo al endeudamiento, para que sean las generaciones futuras quienes paguen porque sobre ellas recaerá el pago de la deuda. - “Conlictos distributivos”: Para evitar el conlicto de repartir las cargas iscales de las decisiones de gasto entre los diferentes actores sociales y políticos se recurre al endeudamiento. - “Tragedia de los comunes”: Cada partida de gasto beneicia a un grupo especíico razón por lo cual está fuertemente motivado para promoverla, sin embargo esa partida se inancia de un fondo común de recursos que es provisto por todos los ciudadanos para quienes el costo de inanciar esa partida resulta imperceptible y por tanto no reaccionan en contra. Se harán algunos comentarios a las dinámicas señaladas. Empezando por la deuda, se airma que cuando es utilizada para inanciar el gasto se está transiriendo el pago de dicho gasto al futuro, es decir, a los contribuyentes que pagarán el servicio de la deuda en las vigencias futuras a quienes no se les ha consultado su acuerdo con dicho tipo de gasto. Este argumento lo dio Adan Smith (1983, libro 5, cáp.3) en el siglo XVIII. Sin embargo este enfoque tiene dos problemas. El primero fue señalado por Keynes, precisamente criticando este punto de vista de los economistas clásicos. Señalaba que el argumento no tiene en cuenta que cuando la deuda Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 105 inancia inversión los ingresos futuros adicionales producto de la acumulación de capital resultante serán los que pagarán la deuda (Giraldo 1995a). Por otra parte, si se aceptara el argumento contra el endeudamiento, tampoco podría haber participación del sector privado en el mercado de capitales para inanciar la acumulación de capital, porque igual a los consumidores futuros se les estaría cobrando los beneicios que disfrutan los consumidores del presente, y a los accionistas del futuro los costos de decisiones de los accionistas del presente. El argumento resulta absurdo. El segundo problema, el argumento resulta inconsistente con la participación de la política iscal en el control monetario y el desarrollo del mercado de capitales, de acuerdo con la recomendación de los organismos inancieros internacionales. Consideran que los bonos de deuda pública son instrumentos que coadyuvan a la política monetaria y al desarrollo (profundización) del mercado de capitales Pereira (1993). Sin embargo, para emitir bonos de deuda pública es preciso generar déicit iscal (una fuente de inanciamiento del déicit son los bonos) lo cual maniiesta una contradicción entre la disciplina iscal por un lado, y el control monetario y desarrollo del mercado de capitales por el otro. Pasando al tema de la tragedia de los comunes, según Eichengreen et.al. (1996) “La fuente del déicit reside en el hecho de que la política iscal es decidida colectivamente, de manera que los participantes no reconocen los costos sociales plenos de los programas de gasto que avalan”. A lo que agrega el BID (1997) que “En un contexto de gabinete hay muchos ministros encargados del gasto y un sólo ministro de hacienda. Los primeros son juzgados por la cantidad y calidad de servicios que prestan, y no por la carga tributaria que imponen. Los sistemas colegiados que conieren igualdad de votos a todos los ministros en cuestiones presupuestarias tienden a dar lugar a gastos y déicit mayores que los sistemas que atribuyen primacía al Ministro de Hacienda” (p. 146). De acuerdo con la Cepal (p. 121), cuando se discute el presupuesto los programas de gasto tienden a generar beneicios que se concentran geográica o sectorialmente, mientras que por otro lado la inanciación proviene de fondos comunes, que son los tributos que paga la sociedad en su conjunto. Esto genera una asimetría ya que no se internalizan los costos de la decisión: mientras los beneicios se dirigen a un grupo especíico los costos 106 César Giraldo son pagados por la sociedad en conjunto. Esto lleva a que se sobrestimen los beneicios y se subestimen los costos, lo que lleva a una sobreutilización de los recursos comunes (Estein et.al., 1998: 17 y 18) (Eichengreen et.al. p. 7). Este fenómeno ha sido bautizado como la “Tragedia de los Comunes”. De acuerdo con Hallerberg y Von Hagen “Los políticos representan diferentes intereses de la sociedad y gastan el dinero proveniente del un fondo general de impuestos” (p. 38), de manera que se presenta una “incongruencia entre la percepción de los beneicios y de los costos de los gastos, lo cual implica que cada participante aprecia en su totalidad el beneicio marginal de un dólar adicional gastado en las actividades de su área, pero únicamente aquella parte del costo marginal que soportan sus electores… El hecho de que el fondo general de impuestos sea un ‘fondo de propiedad común’ crea un gasto positivo y un sesgo deicitario “ (p. 41). De acuerdo con Eichengreen et.al. “La elaboración y aprobación del Presupuesto se ha convertido en un proceso de ‘tome y dame’ de favores a cargo del Tesoro Público”. En ausencia de un mecanismo coordinador, el lobby puede resultar en gasto excesivo debido a la resistencia a pagar impuestos (p. 7). Este fenómeno se agrava, dicen ellos, con el hecho de que “Una característica general de las inanzas públicas modernas consiste en que el gasto público está dirigido más directamente a grupos especíicos de la sociedad que la tributación28” (Hallerberg y von Hagen, p. 40). En el proceso de negociación del presupuesto los políticos tienden a representar intereses regionales y los ministros del gabinete intereses sectoriales con la supuesta excepción del ministro de hacienda. Supuesta, porque como se sabe, la agenda de los ministros de hacienda de la región es consultada con los organismos inancieros multilaterales, los grupos económicos y vigilada por las irmas caliicadoras de riesgo, quienes hacen saber su opi28 Finanzas Públicas “Modernas” en el sentido de que el gasto se focaliza, es decir que la provisión de los bienes y servicios públicos debe hacerse a través del mercado, lo que signiica que el Estado renuncia a la provisión de los bienes y servicios sociales, mientras que los impuestos no se dirigen al fondo común, sino que se dirige a un grupo especíico, la población, a través de la generalización del IVA, mientras que al capital se lo beneicia con la reducción de la tributación: eliminación del impuesto sobre dividendos, eliminación del impuesto de remesas de utilidades al exterior, no tributación al capital inanciero especulativo, y eliminación de la progresividad en el impuesto a la renta. Ver la primera sección. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 107 nión cuando las economías maniiestan desequilibrios externos, y presionan dicha opinión en la negociación del inanciamiento internacional, de manera que ese interés sectorial también queda también expresado en el consejo de ministros a través del ministro de hacienda. Respecto a la dinámica del ciclo electoral, un gobierno ansioso de reelección puede estar inclinado a gastar más, con el propósito de buscar mayor favorabilidad de la opinión pública hacia el partido de gobierno (Eichengreen et.al. pp.10 y 11) (BID, pp.143ss). Este es un tema que en los últimos años ha cobrado una gran relevancia, en la medida en que en varios países de la región han puesto su mirada en el mecanismo de la reelección presidencial, lo cual ha puesto al presupuesto público a orbitar bajo los intereses del gobierno de turno, y para ello se vale de los mecanismos asistenciales de distribución del gasto y la posibilidad de inanciar el creciente déicit con deuda, lo cual hace aún más crítico el panorama iscal en muchos países de la región. Para la aumentar los gastos se recurre a diferentes prácticas. Las más comunes son: (1) La sobreestimación de los ingresos públicos (Eichengreen et.al., p.10), por ejemplo proyectando crecimientos económicos demasiado optimistas, lo que permite hacer mayores apropiaciones presupuestarias. (2) La subestimación de determinados gastos como por ejemplo una proyección baja de la tasa de interés lo que subestima el valor real del servicio de la deuda. (3) Dejar por fuera del Presupuesto instituciones públicas con lo cual se subestiman los gastos reales del gobierno. (4) Adquirir obligaciones contractuales futuras para comprometer partidas presupuestarias más adelante; un ejemplo de esto último consiste en suscribir grandes contratos plurianuales que dejan amarrados compromisos presupuestales para vigencias futuras. El conjunto de las dinámicas hacia el aumento del gasto público, acabadas de mencionar, están suponiendo que los actores que participan en el proceso presupuestal son unos tramposos que quieren aprovechar su situación para sacarle la mayor ventaja al isco. Al in y al cabo son agentes maximizadores y egoístas, y ese es el comportamiento esperado según la visión neoclásica. Es muy reduccionista pensar que el proceso político se comporta de esa manera. Ante esta dinámica se propone una jerarquización del sistema presupuestas, como se verá más adelante. Dicha jerar- 108 César Giraldo quización signiica darle una prerrogativa especial al Ministro de Hacienda (o su equivalente). Tendría una jerarquía de decisión inal superior a cualquier funcionario público y frente al poder legislativo. Se trata de una dictadura iscal. Sin embargo la jerarquización no resuelve el problema del ciclo electoral (BID, pp. 143ss) mencionado atrás, porque de todas maneras el presidente, que es el jefe del ministro, puede estar tentado a expandir el gasto en época electoral. Además, existe una serie de grupos de interés mucho más restringidos, sospechosamente no mencionados por los institucionalistas, que pueden capturar diversas rentas del presupuesto para sus particulares intereses. ¿Es que acaso el ministro de hacienda está por fuera de los intereses que se juegan en una sociedad? Normalmente los ministros de hacienda, y en general los altos funcionarios vinculados a los asuntos iscales, monetarios y inancieros, terminan como funcionarios de los organismos inancieros multilaterales, o como ejecutivos de los principales grupos económicos de los países. De manera que resulta muy difícil de creer que tales funcionarios representan el interés general de la sociedad. De hecho a ellos también se les aplica la “tragedia de los comunes”. Regulaciones inancieras y su impacto en el presupuesto Detrás de la visión aparentemente tecnocrática existe una visión ideológica, casi que se podría decir religiosa: El principio de fe que el déicit iscal es el principal causante de los desequilibrios macroeconómicos. Y posteriormente se pasa a acusar al proceso político como el responsable de esta situación, con el argumento que ello es resultado del comportamiento maximizador de los agentes que entran en el proceso de elaboración del Presupuesto Público lo cual conduce a la sobreexpansión del gasto. Se convierte en un diagnóstico común que la existencia persistente del déicit iscal es la causa de los desequilibrios de la balanza de pagos, las crisis inancieras y la recesión (Hallerberg y von Hagen, p. 37) (Davis, sin fecha). Basta con escuchar las declaraciones de cualquier ministro de hacienda o inanzas de la región, los reportes de las misiones del FMI, o los conceptos de las irmas caliicadoras de riesgos, para tener que soportar de manera repetitiva y monótona esta letanía. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 109 La literatura relacionada con las instituciones presupuestarias se concentra en buscar un marco institucional que lleve hacia la disciplina iscal. Los Organismos Financieros Internacionales presionan para cambiar las instituciones presupuestarias de la región, con el objeto de crear talanqueras para que el proceso político no conduzca hacia el déicit iscal, o no cambie la composición del gasto público en el sentido que se repudien las obligaciones con el sector inanciero. Este último aspecto se visualiza en los programas de ajuste del FMI que se aplican en la región, los cuales siempre incluyen la reducción de los gastos con excepción de los correspondientes al pago de la deuda29, y que una de las condiciones de incumplimiento de los acuerdos sea incurrir “en atrasos en los pagos externos del sector público”30, habida cuenta que tales pagos externos son principalmente servicio de la deuda pública externa. Este tipo de cláusulas puede ser leído como que el ajuste del gasto público tiene como propósito reducir todos los demás gastos diferentes al pago de la deuda pública para posibilitar el pago de la misma, es decir para que el capital inanciero garantice su retorno. Acusar al déicit iscal del mal desempeño económico es un argumento fácil porque normalmente las crisis económicas están acompañadas de déicit iscal (aunque se han dado casos en el sentido contrario). Ello es así porque una crisis, al deteriorar la actividad económica, debilita las bases gravables sobre las cuales se recaudan los impuestos. De otro lado, se acrecientan las demandas por aumento del gasto público en razón a que las crisis, por ejemplo, producen aumentos de pobreza lo que implica más gasto social, o déicits en entidades públicas y gobiernos locales, que demandan apoyos presupuestarios. Como el fenómeno de la crisis económica y iscal es simultáneo el problema reside determinar el orden de la causalidad. Si bien la tecnocracia acusa a la dinámica política como responsable del déicit iscal, son las reformas que se han intro29 30 Por ejemplo el Acuerdo irmado por Colombia con el FMI en diciembre de 1999 reza que “Para ayudar a alcanzar sus objetivos iscales, el Gobierno Central ejercerá estricto control sobre sus gastos diferentes al pago de intereses” (Ministerio de Hacienda 1999a, p.14).Esta condición se mantuvo en las sucesivas revisiones del acuerdo en 2001, 2002, 2004 y 2005. Las condiciones adicionales son: “Imponga o intensiique restricciones sobre los pagos y transferencias de las transacciones internacionales corrientes”. “Introduzca o modiique sistemas de cambio múltiples”. “Imponga o intensiicique restricciones a las importaciones por razones de Balanza de Pagos”. (Ministerio de Hacienda 1999b). 110 César Giraldo ducido en América Latina las que han drenado la capacidad de control por parte de los gobiernos de los equilibrios inancieros. En primer lugar porque los ministerios no intervienen en los mercados de manera tan extensa como en el pasado, de manera que muchas actividades ahora escapan de la regulación estatal Haggard (1995, p.51); en segundo lugar, la privatización ha hecho que los gobiernos pierdan la capacidad de control en el comportamiento de las empresas que atienden varios sectores, como es el caso de las telecomunicaciones, la industria del transporte, el sector energético, y la seguridad social, entre otros; en tercer lugar, la descentralización en algunos casos ha llevado a la inestabilidad macroeconómica y política (Cepal, 1998, p.17) (Banco Mundial, p.13); y en cuarto lugar los iscos han perdido ingresos importantes con la privatización, como son el caso de las cotizaciones a la seguridad social y los ingresos de las empresas, de manera que entran más competidores en el juego de extraerle ingresos a los ciudadanos con lo cual las bases tributarias se debilitan. Pero por sobre todo lo anterior, que es lo que reconocen los promotores de las reformas, el control sobre los agregados macro, que es lo que tanto les preocupa, se ha perdido fundamentalmente porque las reformas se han acompañado con la eliminación de todas los controles que regulaban el mercado de capitales y el sector externo: se eliminaron los controles de cambio, se liberó el régimen de inversiones extranjeras, se desreguló el sistema inanciero, y se introdujo la apertura comercial. Los capitales pueden entrar y salir y circular por las economías extrayendo rentas sin cortapisas ni controles. Entonces es lo inanciero lo que determina el proceso de elaboración del Presupuesto Público y la razón de que ello sea así es política: son los intereses del capital inanciero especulativo, lo que señala que después de todo, el presupuesto sigue siendo un tema esencialmente político y no técnico. El cambio en la regulación inanciera crea cargas iscales nuevas, de las cuales se puede mencionar: i. la negación del acceso de los recursos de emisión para el inanciamiento del gasto público y por tanto obligando al gobierno a captar recursos a través de la colocación de bonos de deuda pública, lo que hace que el servicio de la deuda crezca, Finanzas Públicas en América Latina: la economía política ii. iii. iv. v. vi. 111 el manejo de la política monetaria a través de instrumentos iscales, lo que se convierte en una carga para el Presupuesto Público, la aceptación del pasivo pensional que se crea a favor de los fondos privados de pensiones por la privatización de la seguridad social, la aceptación de los pasivos de las empresas públicas que se privatizan, la aceptación de las pérdidas de las entidades inancieras que entran en crisis, la aceptación de las obligaciones externas del sector privado o del sector público descentralizado cuando se presenta una crisis externa. Todas estas obligaciones inancieras son impuestas por los organismos inancieros internacionales, con la vigilancia de las irmas caliicadoras de riesgos, dentro del marco de las “reformas estructurales” que se le imponen a la región. Probablemente más de la mitad de los gastos de los Presupuestos Públicos de los países latinoamericanos están determinados por las obligaciones hacia el capital inanciero, tal como sucede en Colombia. Hay que señalar entonces que estas obligaciones inancieras son muchas más de las que usualmente se caracterizan como “servicio de la deuda”. Por otra parte, los factores políticos no pueden ser presentados simplemente como la acción egoísta y maximizadora de los grupos que logran rentas presupuestales, estilo Echeverry. Las cosas son más compejas. Si no se hubiera presentado abundancia de los recursos el crédito externo en la década del setenta y los del crédito interno en las décadas posteriores el déicit no podría ser inanciado, por ende la corrección del desbalance se hubiera presentado de otra manera. Esto nos lleva al argumento de que el endeudamiento del gobierno es producto del apetito de los acreedores de obtener rentas vía el endeudamiento público. Hay que reconocer que frente a la posibilidad de tener acceso a fuentes de inanciamiento el proceso político lleva a acceder a dichas fuentes porque permite expandir el gasto (lo cual beneicia a los diferentes grupos y clases sociales que tienen acceso al Estado) sin incurrir en el costo político de cobrar los impuestos. 112 César Giraldo Este último criterio entra a jugar para el acceso a los recursos provenientes del crédito del Banco Central. El poder político puede tener acceso a dichos recursos para inanciar gastos, si el gobierno controla el Banco Central, que era lo que sucedía en América Latina antes de las “reformas estructurales” que se han aplicado en el curso de las últimas décadas. Lo que resulta extraño, es que esta posibilidad existía desde comienzos de la década del treinta, y sin embargo no se abusó de este recurso. La razón de ello es que su efecto inlacionario golpeaba a la población y los períodos de alta inlación eran seguidos por grandes movimientos sociales (Giraldo 1995b), entre otras cosas, por la no existencia del salario mínimo de ajuste periódico en las primeras décadas del proceso, de manera que la inlación se traducía en una pérdida permanente e irreparable del ingreso real de los trabajadores. Sólo los sectores sindicalizados, que lograban convenciones colectivas periódicas, tenían una protección relativa de este fenómeno, pero estos sectores no englobaban a la mayoría de la población. Paradójicamente el recurso de la emisión fue utilizado de manera extensiva en el período posterior de la crisis del 82 (cuando el FMI prohibió su utilización en el contexto de las condicionalidades de los programas de ajuste) y como consecuencia de ello se presentaron los fenómenos de hiperinlación en la región. Y la razón de ello no fue precisamente el apetito de los políticos por la expansión del gasto público (diferente al servicio de la deuda), el cual por cierto se redujo como consecuencia del ajuste iscal31. El exagerado uso de los recursos provenientes de la emisión fue consecuencia de los costos inancieros de los bonos de deuda interna que emitieron los gobiernos, los cuales se expidieron para pagar las obligaciones de la deuda externa adquirida en la década del setenta y comienzos del ochenta. Este tema está parcialmente desarrollado en Giraldo (1998). Existen dos reformas que han tenido un alto impacto iscal negativo: 1) La prohibición de la emisión monetaria para el inanciamiento del gasto público lo cual obliga al gobierno a pagar los costos del mercado para la captación de recursos crediticios; y 2) La privatización de la seguridad social que obliga al gobierno a asumir los pasivos pensionales para trasladarle la parte rentable del negocio a los Fondos Privados de Pensiones. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 113 En cuanto a lo primero, la limitación de la emisión monetaria para inanciar el presupuesto, esto conduce a la necesidad de emitir bonos que se colocan en los mercados inancieros privados, pagando tasas de interés de mercado, con lo cual una porción creciente de los impuestos es absorbida por el costo inanciero de dicho mecanismos de inanciación. Esta circunstancia hace que el servicio de la deuda sea una carga cada vez mayor en el Presupuesto, constituyéndose en el principal gasto, y el principal causante de los desbalances iscales. Por otra parte, el servicio de la deuda es el punto focal de la programación presupuestal, es decir, que es el primer gasto que se programa, y dicha prioridad está instituida en muchos casos o bien en las Constituciones de los países, o en las leyes presupuestales o en las leyes de control del gasto público o en todas ellas de manera simultánea. Hay que señalar que la captación de bonos públicos puede incluso rebasar las necesidades de inanciamiento del Presupuesto. Un ejemplo de ello es cuando se emiten bonos para trasladar los costos de la política monetaria al Presupuesto, como en el caso de los Tesobonos mexicanos, un modelo que colapsó a inales de 1994, o los TES en Colombia. La situación paradójica de México es que existiendo superávit en las cuentas iscales (lo que en teoría signiica que no era necesario utilizar los recursos del crédito para inanciar el gasto público) se emitió deuda pública para efectos del control monetario. De esta manera los bonos públicos se usaron con el in de recoger masa monetaria (esterilización) que quedaba depositada en las arcas del Banco Central para de esta manera inluir directamente en la oferta monetaria. Esta maniobra implicó el pago de un costo inanciero altísimo puesto que los bonos estaban indexados a la tasa de cambio (que se devaluó) y además pagaban una tasa de interés adicional. De manera que los impuestos de los mexicanos se gastaban en pagar rentas al capital inanciero extranjero, puesto que los principales propietarios de los bonos eran inversionistas internacionales. En Colombia se encuentran casos similares, González y Cabrera (2000) han señalado por ejemplo “que el mayor costo del servicio de la deuda originado en decisiones de política monetaria 31 En la década del ochenta, con posterioridad a la crisis de la deuda externa, en la región se presentó una reducción del gasto público (Cepal 1998, p.22), lo cual va contra la tendencia observada en el siglo XX en todos los países del aumento del gasto público. 114 César Giraldo también ha contribuido de manera signiicativa (al descontrol de la deuda interna), es decir, que la política monetaria tiene costos iscales”. El punto de fondo es que la sustitución de los recursos de la emisión monetaria por recursos captados en el mercado de capitales privado se justiicó con el argumento que los recursos provenientes de la Banca Central eran inlacionarios. Este argumento resulta inconsistente porque a la par que se le cierra al gobierno el acceso a los recursos de la emisión monetaria, se abre la misma posibilidad al sistema inanciero privado. De hecho en la región, los medios de pago han crecido por la vía del multiplicador bancario, y no por la base monetaria que es lo que correspondería si el déicit se inanciara con emisión monetaria. Así, mientras se cierra la puerta de la emisión pública se abre la de la emisión privada; mientras se le cierra al gobierno la posibilidad de apropiarse de una parte del excedente social vía emisión, se le abre esta posibilidad al sector inanciero privado. Se privatizó la emisión monetaria. No se trata de un debate entre quienes consideran que la emisión, vía el inanciamiento del déicit iscal, es un instrumento para reactivar la demanda (el punto de vista keynesiano), y entre quienes sostienen que se debe mantener la disciplina iscal y no buscar efectos sobre la economía real (por ejemplo aumentar el empleo) a través de políticas iscales y monetarias expansionistas (el punto de vista monetarista). Ese no es el dilema. Es claro que un aumento de la oferta monetaria más allá de lo que es compatible con la metas de inlación y crecimiento económico es inlacionario. Por ejemplo si el crecimiento esperado del PIB nominal es del 10% (5% por crecimiento y 5% por inlación) un crecimiento del 80% de la oferta monetaria resulta altamente inlacionario. Pero si se considera que la oferta monetaria en ese escenario debe crecer 10% (suponiendo que las demás variables monetarias permanecen constantes) el punto es quién se apropia de ese 10%: el gobierno representando un interés general, o el sistema inanciero representando un interés privado. Esa es la discusión, y es de naturaleza política. La emisión monetaria se ha privatizado en los países de la región. La liquidez monetaria, diferente a la que se origina por la monetización de las reservas internacionales, es creada a través del sistema inanciero privado por la vía del crédito, lo cual ha sido posible gracias a las “reformas estructurales”. Dichas reformas Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 115 han potenciado la capacidad del sistema inanciero privado para la generación de crédito en dos sentidos. El primero, la desregulación inanciera, principalmente vía eliminación de las limitaciones administrativas y reducción de los encajes, se tradujo en la eliminación de las trabas existentes para la generación de créditos32. El segundo, en el contexto de un sistema inanciero desregulado, la eliminación de los controles a la inversión extranjera y la privatización del mercado de divisas (eliminación del control de cambios) hace que el sistema inanciero se convierta en un vehículo expedito para convertir en crédito (expansión de la masa monetaria) las inversiones inancieras de origen externo que se tramitan en el país. A raíz de estas reformas en la región se han presentado explosivas expansiones de crédito, que se han traducido en presiones monetarias, déicits en cuenta corriente, y sobreendeudamiento y a la postre recesión económica, fenómeno que se ha hecho evidente en la región en las últimas décadas del siglo XX y comienzos del XXI. Es el mecanismo de la “burbuja especulativa” que menciona Krugman (1993 y 1997). Además de la privatización de la emisión monetaria, otro de los cambios institucionales que se traducen en mayores cargas inancieras del Presupuesto Público es la privatización del régimen de seguridad social. El efecto se da por doble vía. De una parte el Estado deja de recibir los ingresos por cotizaciones a la seguridad social porque estos van a parar a los agentes privados: Fondos de Pensiones y aseguradoras de salud; y de otra parte, aumentan las cargas iscales, a pesar que los defensores de la privatización argumentaban que era una forma de reducir dichas cargas. En cuanto al primer punto, las cotizaciones de la seguridad social han sido una fuente de ingresos importante para el sector público, y de hecho desde el punto de vista macroeconómico una fuente de superávit iscal. Stiglitz se reirió a esto con relación a Argentina. Indicaba que “hasta esa cifra del 3 por ciento (de déicit del Gobierno Central en el 2001) es engañosa, a causa de la 32 Los encajes hacen referencia a los depósitos obligatorios en el Banco Central de acuerdo al volumen de captaciones; a medida que se disminuyen una porción mayor de los recursos captados puede ser prestada. La reducción de las limitaciones administrativas remueve la especialización de las entidades en diferentes áreas, tales como créditos hipotecarios, banca tradicional, banca de inversión, ahorro, etc.; con la desregulación cualquier entidad puede hacer cualquier operación inanciera. 116 César Giraldo decisión argentina de privatizar el sistema de seguridad social en los 90, paso aconsejado por el Fondo. Con tal cambio, dinero que había sido «incorporado en el presupuesto», fue a dar «afuera.» En casos tales, aunque a la economía no le ocurra nada más que la privatización, la posición monetaria aparente empeora muchísimo, porque el planeado superávit pensional desaparece de los libros. Considérese esto: si hubiéramos tenido un sistema privatizado de seguridad social en 1992, por ejemplo nuestro déicit ese año hubiera superado el 8 por ciento del PIB. Si Argentina no hubiera privatizado, su presupuesto para el 2001 realmente hubiera mostrado superávit”33. En cuanto al punto del aumento de las cargas iscales son varios los factores que inciden. Se mirará sólo el caso de las pensiones. Con la creación de los Fondos Privados de Pensiones son varias las cargas que debe asumir el Presupuesto Público: 1) El pasivo pensional de las entidades públicas que desaparecen. Cuando los sistemas públicos son liquidados el pago de las pensiones que en ese momento estaban vigentes, y de las que el sistema debía reconocer hacia el futuro a sus cotizantes en el momento de la liquidación, debe ser asumido por el gobierno. 2) Los sistemas públicos que sobreviven tienen una desbandada de los cotizantes más jóvenes y de los que tienen mayores ingresos, mientras que los cotizantes próximos a pensionarse, los pensionados, y los cotizantes de bajos ingresos se quedan en el sistema público. En otras palabras los Fondos Privados se quedan con la parte rentable del negocio y el sistema público con los pasivos y el componente que genera pérdidas. Esto produce una crisis inanciera del sistema público que debe ser asumido por el gobierno. 3) Cuando se da un traslado del sistema público al privado, es necesario reconocer un bono pensional por el tiempo cotizado reconociendo los rendimientos inancieros recibidos. El valor de ese bono lo paga el gobierno. Los Fondos Privados funcionan bajo el modelo de ahorro individual, lo que signiica que cada ailiado debe tener una cuenta de ahorros propia, y por tanto, al pasar al sistema privado debe tener un 33 Periódico colombiano El Tiempo, Lecturas Dominicales, 2 junio 2002. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 117 ahorro equivalante (incluído los rendimientos inancieros) al que tendría si hubiera estado todo el tiempo en el Fondo privado. Dado que en el sistema público no existe ese ahorro individual, al gobierno le toca pagar el valor del ahorro equivalente. Esto es lo que se conoce como bono pensional. 4) El pago de la garantía de la pensión mínima. En los sistemas privados cuando los ailiados cumplen unas semanas de cotizaciones y una edad que generan un derecho de pensión (lo cual está regulado por las normas correspondiente), pero el ahorro del pensionado no es suiciente para pagar una pensión mínima, esta debe correr por cuenta del Presupuesto Público. La pensión se puede no alcanzar porque el ingreso laboral, base de la cotización, es bajo, o cuando la evolución del ahorro del trabajador que administra el Fondo de Pensiones tiene resultados poco satisfactorios como consecuencia de una evolución poco favorable de los mercados de capitales. Todos estos factores señalados hacen que aparezca un pasivo pensional que se convierte en una carga pesada para los presupuestos públicos. El valor de ese pasivo puede alcanzar valores estratosféricos. Ser superior al PIB, o el equivalente a varios Presupuestos Públicos anuales. La magnitud de las cifras ha servido para hacer una especie de alarmismo iscal, que las autoridades económicas de cuando en cuando utilizan para justiicar ajustes iscales más drásticos. Pero eso es relativo. En primer lugar porque no todos los ailiados al sistema se van a pensionar al tiempo, de manera que ese pasivo no es inmediatamente exigible. Y en segundo lugar, la mayoría de los ailiados al sistema inalmente no se va a pensionar porque en el mundo de trabajo lexibilizado de hoy pocos tienen una relación laboral estable, de manera que pocos van a completar las semanas de cotización requeridas. Y al no pensionarse el pasivo deja de existir por el hecho que esa deuda del sistema con el ailiado no se va a pagar. Pero aparte del efecto iscal negativo consistente en menores recursos y más gasto público, existe otro relacionado con la deuda pública. Los Fondos Privados colocan los aportes que reciben de los trabajadores en títulos inancieros en los mercados de capitales, y el principal título que adquieren son los bonos de deuda públi- 118 César Giraldo ca, los que emite el gobierno nacional (o federal) para inanciar a través del crédito interno el Presupuesto o el Tesoro Público. Lo paradójico de todo esto es que la posibilidad de los Fondos Privados de pagar las pensiones termina dependiendo de la salud iscal del Estado, porque si una crisis iscal lleva al gobierno a incumplir con los compromisos de deuda pública los Fondos no podrán recuperar los recursos necesarios para pagar las pensiones. Como se puede apreciar la seguridad social privada tiene un impacto iscal mayor que la estatal. Resultó falsa la airmación de los promotores de la reforma en el sentido que la privatización implicaba eliminar el riesgo iscal, por el contrario aumentó (Stiglitz), (Mesa-Lago). Ley de responsabilidad iscal Los cambios institucionales y en la regulación iscal y inanciera han hecho que el Presupuesto Público se inanciarice porque su objetivo principal es el de pagar rentas inancieras. Una forma de evadir la discusión política sobre este tema consiste en plantear el debate desde una óptica tecnocrática, colocando el tema como la sujeción del Presupuesto a las necesidades de la Programación Financiera, lo cual restringe la discusión a la mera concordancia de los valores agregados del Presupuesto con las principales variables macro, sin entrar en la discusión acerca de a quiénes les recae el costo de la política iscal: quién paga los impuestos y a quién beneicia el gasto público. En la visión tecnocrática se introducen conceptos como “Reglas Macroiscales” o “Leyes de Responsabilidad Fiscal”. Se trata de colocar reglas numéricas en cuanto al déicit y el gasto público con el propósito de poner un límite en materia presupuestal al gobierno o al Congreso, incluyendo límites a los gobiernos locales en cuanto al endeudamiento y a los apoyos que puedan recibir del Gobierno nacional. Lo de los gobiernos locales se trata en el capítulo sobre descentralización. Además debe haber reglas de Transparencia y Procedimiento. Las primeras tienen como propósito evitar que las manipulación de las cifras, las segundas con la capacidad que tiene la autoridad iscal de recortar el gasto público cuando las cifras no son compatibles con la programación macro (Lora 2005). Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 119 Las Leyes de Responsabilidad Fiscal pretenden introducir en la formulación y ejecución de los programas de gobierno y de los presupuestos anuales objetivos inlexibles de equilibrio inanciero, que garanticen la compatibilidad entre el plan presupuestal y los objetivos macroeconómicos, así como la posibilidad de cumplir con los planes de pago de la deuda pública. Se trata que la programación presupuestal debe garantizar la sostenibilidad de la deuda pública. Este tipo de normas se han aprobado en casi todos los países de la región: ley 817 de Responsabilidad Fiscal en Colombia, ley 25.917 sobre el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal en Argentina, entre otras. Tales leyes incluyen reglas numéricas especíicas sobre el balance primario34 o sobre el saldo de la deuda pública. La tabla 2.1 muestran algunos de los países que han emprendido leyes de responsabilidad iscal. Sin embargo, la lista de países de la región que actualmente cuentan con leyes de este tipo es mucho más extensa, y abarca a 17 países de la región (a 2008), mientras otros 5 están actualmente en proceso de debate de leyes de este tipo. Tabla 2.1 País Argentina Brasil Colombia Nicaragua Chile Perú Año Nº Ley Nombre Objetivo 2002 25917 Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal Numérico 1999 25132 Régimen de Administración Presupuesta Numérico 2000 Nd Regimen Federal de Fiscalidad Procedimental 2003 817 Ley de Responsabilidad Fiscal Numérico En discusión Numérico 2008 2000 sin ley 2006 20128 1999 1434 Programa de Responsabilidad Fiscal Ley Sobre Responsabilidad iscal Ley de Responsabilidad Fiscal Fuente: Elaboración propia 34 Déicit iscal sin considerar en el gasto los intereses de la deuda. Numérico Numérico Numérico procedimental 120 César Giraldo Las reglas macro iscales son un instrumento para forzar el ajuste de las inanzas estatales, y a través de ellas un ajuste económico y por tanto impiden el uso de los instrumentos iscales anticíclicos. No cabe la posibilidad que se pueda acudir a un manejo expansionita del gasto público en una coyuntura de desaceleración económica, que sería el caso de una política anticíclica. Ante la caída del ciclo económico se debe también contraer las inanzas públicas, en este sentido la política es procíclica. Bajo este esquema las decisiones presupuestales deben sujetarse a las necesidades de la programación inanciera, según lo deine la autoridad iscal (ministro de hacienda) y la autoridad monetaria ( Banco Central). Es decir el proceso político acerca de la negociación de los recursos públicos debe sujetarse a las decisiones de las autoridades macroinancieras. Esto pone patas arriba la naturaleza política del Presupuesto, que en teoría consiste en un proceso democrático validado a través de los poderes ejecutivo y legislativo. Sobre esto se volverá más adelante. Lo que interesa señalar aquí es que los acuerdos políticos adoptados por los países, que se expresan en normas de carácter constitucional o legal, son considerados como inlexibilidades. Así lo expresa Echeverry: “Se considera como ‘inlexible’ todo componente cuya inclusión en el presupuesto no esté sujeta a la discreción de las autoridades de política en el corto plazo”. Inlexibilidades son, por ejemplo, las transferencias a los gobiernos locales, los porcentajes mínimos que se destinan al gasto social, la destinación de determinados impuestos a ines especíicos (combustibles para vías, licores y tabaco para educación y salud), la destinación de las regalías por la extracción de recursos naturales no renovables (como es el caso de petróleo), el pago de la nómina del Estado. Todo eso hace que las autoridades macroiscales no puedan recortar el gasto para cumplir con las metas macroeconómicas, y se clama por un poder dictatorial de dichas autoridades para proceder a los recortes. Pero resulta sospechoso que ese poder no se solicita para aliviar las cargas sobre los trabajadores en el pago de las cotizaciones a las entidades de seguridad social que están privatizadas, y para recortar de las obligaciones con los acreedores externos que están amarrados con los contratos de deuda y pagarés que irma el gobierno. Se trata de un análisis sesgado y que deiende ciertos intereses. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 121 Esto mismo se puede decir sobre las reglas de transparencia que supuestamente tienen por objeto no ocultar los gastos. Según tales reglas deben contabilizarse como gasto público por ejemplo las exenciones tributarias y los subsidios implícitos. Sin embargo nunca se les ocurre proponer que debe ser contabilizado como contribución tributaria adicional por parte de los ciudadanos cuando el salario de los funcionarios públicos es ajustado por debajo de la inlación, o son despedidos, como resultado de las necesidades de un ajuste iscal. En este caso están sacriicando su ingreso disponible en aras del ajuste. También es una contribución cuando los ciudadanos dejan de recibir del Estado bienes públicos porque estos son privatizados, ya que les toca hacer un esfuerzo económico adicional para comprarlos en el mercado. Dictadura económica Se trata de crear un sistema presupuestal jerarquizado (con el ministro de hacienda a la cabeza) que ejerzca la soberanía sobre los temas iscales, para poder garantizar la disciplina iscal. Esto se debe acompañar de un Banco Central independiente del gobierno, para que este último no pueda acceder a él para obtener recursos monetarios (emisión) para inanciar el gasto público. Estos poderes son los que permitirían la estabilidad macroeconómica necesaria para que el mercado pueda funcionar. Sin embargo, en la práctica resulta que ninguno de esos poderes ejerce soberanía alguna. El poder iscal es prisionero de las obligaciones presupuestarias que se causan por la vía de las obligaciones inancieras que se ciernen sobre el Presupuesto, indicadas atrás. La Banca Central, que ha renunciado a los instrumentos de intervención35, se enfrenta impotente a los movimientos de capitales y de divisas, que causan burbujas especulativas que terminan por desestabilizar las economías. A estos poderes se suma un poder judicial autónomo y fuerte que garantice la estabilidad jurídica necesaria para la vigencia del mercado; si no hay respeto de los derechos de propiedad y de los contratos no puede existir el intercambio (Banco Mundial, pp.47 a 52). De tal manera se conigura un trípode de poderes, así: 35 No control de cambios, no control al régimen de inversión extranjera, un sistema inanciero desregulado. 122 César Giraldo - Primer poder: Un aparato de justicia con su brazo armado correspondiente, que constituye un poder independiente, que garantice el respeto de la propiedad privada y el respeto a los contratos. De lo contrario no podría existir el mercado, porque la base del mercado es la vigencia de la propiedad privada. La sociedad civil se debe someter a la legalidad que el Estado impone desde arriba. - Segundo poder: Una Banca Central independiente con dominio sobre la política y la regulación en materias inancieras, monetarias y crediticias que evite la expansión monetaria por motivos políticos, y al mismo tiempo permita mayor lexibilidad para adaptarse a las inevitables conmociones externas (Banco Mundial, p.58). - Tercer poder: Un sistema presupuestal jerarquizado, que le coniere al ministerio de hacienda el dominio sobre política tributaria, asignación de los gastos públicos, la deuda pública y el sistema presupuestal. Las competencias conferidas a esos tres poderes no son, ni pueden ser, objeto de iniciativas sociales, o de instituciones públicas diferentes a las que salvaguardan tales competencias. No hay Congreso, Parlamento, gabinete ministerial, o cualquier otra institución, que valga36. En esos tres poderes residen los intereses fundamentales de una sociedad, y esos intereses no pueden ser tocados ni discutidos por esa sociedad. Entonces la pregunta fundamental: ¿Dónde queda la democracia?37. El modelo signiica el cierre de las decisiones públicas a aquellos que fundamentalmente las inancian (los ciudadanos) y que en el sistema democrático eligen a unos representantes para velar por sus intereses en la puja presupuestal. La deslegitimación del Parlamento y de otros órganos de control y participación ciudadana, es un fenómeno que en la región ha venido de la mano con la concentración del poder presupuestal. 36 37 El Banco Mundial (1997, p.69) aconseja que mientras se implementa la nueva institucionalidad se pueden pueden utilizar la participación de agentes externos, como por ejemplo los programas de ajuste FMI, lo que implica que la participación social debe ser excluida por todos los medios. Este proceso afecta incluso la descentralización política que se viene promoviendo en la región, en el sentido que los asuntos presupuestales y inancieros (incluido el endeudamiento) de los gobiernos locales son variables que afectan los equilibrios globales de manera que debe ser competencia de la autoridad central a través de los órganos independientes señalados (Banco Mundial, p.141). Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 123 Hay que señalar que la justiicación de la dictadura económica y jurídica está basada en un análisis de las instituciones a través de las cuales actúan los individuos con la racionalidad maximizadora del mercado. Dicha racionalidad se basa en el principio de que cada individuo busca maximizar su ganancia y su beneicio. En la economía privada este comportamiento egoísta lleva a maximizar el bienestar de la sociedad según el principio de la “mano invisible” de Adan Smith, y los teoremas de la teoría del bienestar de los neoclásicos, sin embargo, cuando esta racionalidad es llevada a las instituciones públicas el comportamiento egoísta de los políticos, de los burócratas y de los electores llevan al déicit iscal y a la expansión monetaria, de donde se concluye la necesidad establecer una dictadura económica. La construcción de lo público a partir del comportamiento individual genera un problema de legitimidad. Así lo señala Fleisman, citado por Frederickson: “Nada (ni los errores de criterio, ni los desperdicios, ni las ineiciencias, ni los impuestos elevados, ni el exceso de regulaciones, ni siquiera la pérdida de una guerra) conmueve en sus raíces de tal manera al gobierno representativo como la creencia del público de que los funcionarios que gobiernan actúan principalmente movidos por la preocupación de sus propios intereses privados y no por interés público de quienes los eligieron (designaron). Cuando tal creencia se extiende entre el electorado y persiste durante un lapso suicientemente grande, el público acostumbra perder la fe no sólo en los funcionarios que gobiernan, sino también en la propia institución del gobierno” (p. 15). De acuerdo con Torre (1997, pp.63 y 64) la concepción de los poderes independientes tiene como propósito poner barreras para que las reformas que se han venido introduciendo en la región no puedan ser revertidas. Señala que para su consolidación y sustentabilidad se requiere la institucionalización de las normas, que limiten la discrecionalidad de los gobernantes y de los diferentes grupos en el cambio de las reglas de juego. Dichas normas buscan establecer reglas que superen los periodos de gobierno, y que limitan las acciones de política pública 124 César Giraldo de gobiernos con enfoques políticos diferentes, al hacerse inerciales, las estructuras presupuestales limitan los planes y programas de gobierno. En algunos casos, estas limitaciones tienen una jerarquización superior (Argentina o Salvador), y en otros casos es una ley ordinaria, pero con gran inluencia y preponderancia en el proceso presupuestal (Colombia, Perú). La coerción presupuestal en este contexto signiica sometimiento de la soberanía iscal a las necesidades del capital inanciero globalizado, esto se hace en dos sentidos: i. mediante el traslado de cargas inancieras al Presupuesto Público, y ii. mediante el sometimiento del Presupuesto a la programación inanciera. Ambos procesos llevan a concluir que en su formulación el presupuesto público no responde a un propósito nacional que la sociedad escoge colectivamente, llámese un plan de desarrollo o un conjunto de políticas públicas que una sociedad ha elegido democráticamente, de tal manera que hay un evidente divorcio entre el sistema democrático y las decisiones políticas derivadas del mismo. Los reformadores argumentan de manera implícita que no se trata que la sociedad haga una elección colectiva, porque el mercado es el que se encarga de asignar los recursos productivos, y que para que el mercado funcione es necesario garantizar la estabilidad macroeconómica además de la estabilidad jurídica (que supone la estabilidad social, en la medida que las demandas sociales deben someterse al imperio de la ley). De acuerdo con el Banco Mundial la estabilidad por sí misma se convierte en un bien público que hace necesario ceder ciertas prerrogativas a órganos públicos con “ciertos poderes básicos y coercitivos” (pp.21 y 22), ante la necesidad de “establecer contrapesos que frenen cualquier impulso de apartarse de los compromisos contraídos”, de manera que un control vertical por parte del ministro de hacienda sobre los temas iscales limita el crecimiento del gasto, o la existencia de un Banco Central independiente evita recurrir a la expansión monetaria por motivos políticos (pp.57 y 58). Se hace necesario que en la esfera técnica de la gestión económica exista cierto aislamiento de los órganos de decisión respecto a los grupos de presión (p.132) que además permitan cierto grado de coordinación y control estatal centralizados, cuando se trata de bienes y servicios que producen efectos Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 125 indirectos de carácter jurisdiccional, o están sujetos a economías de escala, o plantean diicultades de distribución (pp.57 a 60). A esto a los que los neoinstitucionalistas llaman la esencia del commons: la existencia de un bien público cuyos beneicios cubran igual a todos los ciudadanos, este bien abstracto es la estabilidad macroeconómica, y su gestión y defensa está a cargo de los poderes macroinancieros (autoridad iscal y Banco Central Independiente) del Estado que se presumen ajenos a las tensiones de poder que se presentan en el Parlamento y en las demás esferas del ejecutivo, argumento que desconoce la realidad de los procesos políticos y que justiica el empoderamiento presupuestal de las autoridades macroinancieras por sobre los poderes ejecutivo y legislativo. Presupuesto jerarquizado De acuerdo a lo señalado atrás se debe propender por un marco institucional que permita mantener la disciplina iscal. Y este marco consiste en otorgarle a la autoridad iscal la potestad de legislar en materia presupuestal, esto es, delegarle el poder para determinar cuáles son los impuestos que se le cobran a la sociedad y cuál la orientación de los gastos. Quienes deienden esta doctrina argumentan que los sistemas presupuestales más centralizados (jerarquizados) logran mayor disciplina iscal (Hallerberg y von Hagen, pp.48 y 49). Con base en lo anterior el BID recomienda dar una prerrogativa especial a los participantes claves del proceso: preeminencia al ministro de hacienda, que el poder legislativo no esté facultado para aumentar los gastos, y ligar el Presupuesto a un programa macroeconómico (pp. 155 a 157). De esta forma se puede solucionar el problema de la “Tragedia de los Comunes”, en la medida en que se introduce en las discusiones presupuestales las estructuras macroeconómicas, y se incrementa el poder de los ministros centrales sobre la administración del gasto agregado. La estructura Macroeconómica suministra bases para la evaluación de las implicaciones de los programas de gasto público sobre las variables macroeconómicas, además que le permite al gobierno contar para sus cálculos de decisión con los costos reales por inlación de cada una de las demandas a incorporar en el Pre- 126 César Giraldo supuesto. Aquí se está adoptando el enfoque de la programación inanciera del FMI, según el cual la inlación es un fenómeno de demanda, causada en este caso por el gasto público (Campos y Pradhan, 1996). Esta programación está en función del pago de las acreencias externas, como se señaló atrás. El commons o interes público está representado en los equilibrios macroeconómicos, mientras que las políticas de gasto sectorial son satanizadas como intereses particulares, que pretenden hacer un uso particular de los recursos públicos. De manera que se trata de hacer arreglos institucionales para que taponen la posibilidad de que las diferentes fuerzas sociales puedan canalizar sus aspiraciones de gasto público. Con este propósito el ejecutivo unilateralmente debe establecer la magnitud global máxima del gasto y del déicit, y limitar las prerrogativas del Congreso para modiicar el Presupuesto (Alesina 1997, p.8). El sistema Jerarquizado se considera mejor sistema que el colegiado porque limita el poder de decisión, sobre el tema del presupuesto, y en general puede contar con las siguientes características: • • • • El ejecutivo unilateralmente puede establecer la magnitud global máxima del gasto y del déicit. Le atribuye un poder fuerte al ministro hacienda contra los ministros del gasto en las negociaciones internas en la formulación del Presupuestos. El ministro de hacienda debe tener la última responsabilidad en la preparación del Presupuesto, debe tener poder de veto en el tamaño del déicit (Alesina, p.22). El legislativo tiene la opción de aprobar o rechazar el Presupuesto pero no modiicarlo, y en caso de rechazo la administración lo expide por vía administrativa Estas características riñen con la teoría del proceso presupuestal. En teoría el proceso de asignación de las partidas presupuestales es político, porque supone una negociación entre diferentes grupos sociales que pujan por el reparto de los recursos, así como por la participación en la inanciación del Estado mediante impuestos. Sin embargo el núcleo del proceso no se da en el momento mismo de la aprobación presupuestal, sino que se da desde Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 127 el momento en que se negocian las normas que amarran los gastos públicos. Y estos arreglos pueden tener decenas de años. Esto no quiere decir que partidas de gasto especíicas no sean negociadas bajo el esquema formal, de hecho para mantener cierto grado de legitimidad de los procesos políticos o cierta icción de democracia presupuestal, un monto restringido de los gastos se aprueba en el debate parlamentario o por medio de mecanismos de mayor participación de la sociedad como el presupuesto participativo38. Sin embargo, los montos del presupuesto que se tramitan por estas vías no superan en el mejor de los casos el 12% del presupuesto total, y su aplicación de todas maneras es orientada fuertemente por los intereses del poder ejecutivo (Molina 2007). La negociación presupuestal principalmente se da a través de la generación de compromisos que atan los gastos, y que se convierten en normas. Estos compromisos son, por ejemplo, normas relacionadas con transferencias a los entes territoriales, la creación de instituciones y programas con sus correspondientes plantas de personal, o el conjunto de regulaciones inancieras y monetarias, por ejemplo que el gobierno sólo se puede inanciar en los mercados de deuda privados y no puede recurrir al inanciamiento del Banco Central. Este último aspecto es el que más incidencia ha tenido en los desbalances iscales de América Latina. En cuanto a las transferencias territoriales, los recortes del gasto público en el nivel nacional, y el consiguiente traslado de responsabilidades a los gobiernos locales, se hicieron contra un aumento de las transferencias automáticas a los entes territoriales, como se analiza en el capítulo sobre la descentralización. El aumento de las transferencias fue el costo de la negociación con la clase política para aceptar las reformas de ajuste iscal y desmonte del intervencionismo estatal, tal como ocurrió, por ejemplo en la década del ochenta, en Argentina, Brasil y Colombia. Sin embargo, 38 Usualmente el monto que se tramita mediante el debate parlamentario o en procesos participativos es todo o un porcentaje del gasto de inversión. sin embargo alli se presenta una práctica de control de parte del ejecutivo porque o bien este determina el proceso técnico para determinar en que se invierte o no, o simplemente es usado como un arma para negociar políticamente con el Congreso. Las dimensiones de este fenómeno no han sido estudiadas en la región y está pendiente un análisis profundo sobre las mismas. En el tema de presupuestos participativos los análisis han sido múltiples pero se han enfocado en los mecanismos de participación, pero no sobre el que se decide, es decir, la importancia relativa de la participación en el monto global del presupuesto, como referencias para el caso colombiano ver Molina (2007) 128 César Giraldo la crisis iscal y inanciera de la región a inales del siglo pasado implicó la reversión de dichos compromisos, y con ello alteró de forma importante el balance del poder legislativo en lo iscal, pues los territorios fueron acusados de la crisis, con el in de justiicar políticamente el recorte de las transferencias, de tal manera que buena parte del ajuste recayó sobre las transferencias a los niveles territoriales, con el in de liberar recursos para alimentar el creciente servicio de la deuda. Presupuesto y la lógica del mercado El Presupuesto existe ante la necesidad de que el Estado suministre bienes públicos que se inancian a través del sistema tributario y que son provistos colectivamente. Surge entonces la pregunta de cuál debe ser el proceso político a través del cual se deben proveer tales bienes dadas las diicultades políticas señaladas atrás. Desde la óptica neoclásica, se debe buscar un mecanismo a través del cual se puedan revelar las preferencias de los individuos. En el caso de la economía privada las preferencias son reveladas a través del mercado. Pero cuando se trata de la provisión pública de bienes públicos, se presenta el problema de revelar las preferencias sociales. Si se quiere aplicar la lógica del mercado para la solución de este problema, se trata entonces de crear un mercado político, a través del sistema de votación, por medio del cual las personas revelen sus preferencias por los bienes sociales y su disposición a proporcionar los recursos iscales para su provisión (Musgrave y Musgrave pp.10 y 59). Se trata de buscar “criterios objetivos” de intervención estatal (teoría positiva) partiendo del comportamiento maximizador de los individuos, para que las decisiones de gasto se den en forma de opciones que consideren la revelación de las preferencias. Este enfoque parte de mirar los actores del proceso presupuestal como agentes individuales que deienden sus intereses particulares (rent-seeking) (Tullock 1993, Cuevas 1998, cap. XXII). El Estado debe garantizar el funcionamiento del mercado político (Hernández 1994), pero dicho mercado no funciona adecuadamente debido a los problemas del proceso de votación presupuestario. En primer lugar, el ciudadano como votante es una Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 129 pieza clave en el modelo competitivo de democracia (Instituto de Estudios Económicos 1987, Introducción)39, pero no se preocupa por adquirir la información relevante en cuanto a sus preferencias por bienes sociales porque el peso de su voto es ininitesimal. A la postre lo que le interesa es lo que le afecta directamente, como por ejemplo la promesa de un puesto en la administración pública, o una obra pública que beneicia a un sector da la ciudad. Esta circunstancia hace que los grupos de presión manipulen la información en su beneicio, con lo cual el votante queda mal informado. Los grupos de interés organizados en la sociedad se aprovechan de la ignorancia de los votantes para promover lo que les conviene. En segundo lugar, en el caso de los políticos, tratarán de maximizar el número de votos conseguidos y de esta forma buscar su beneicio particular de reelección (aunque en algunos casos deben poner presente el beneicio social). Los políticos no tienen tan mala información como los votantes, y utilizan masivamente medios publicitarios. Sus programas tienden a centrarse, buscando el interés del elector medio quien es el que decide. Hasta aquí llega el Public Choice en torno a los políticos. Habría que agregar que la inanciación de las campañas depende de los grupos de presión señalados atrás, de manera que sus actuaciones políticas en los temas principales responden a los intereses de los inanciadores, y en los temas secundarios, por ejemplo la distribución de partidas presupuestarias menores, prima la lógica de su reproducción política a través de maximizar el número de votos. En tercer y último lugar, se llega a la conclusión que no existe un sistema de votación que permita revelar las preferencias ciudadanas. El teorema de la imposibilidad de Arrow termina por indicar que desde el punto de vista formal no existe un sistema de elección según el cual se pueda llegar a una decisión determinada que releje las decisiones de la mayoría, el sistema es indeterminado. A lo anterior hay que sumar la explotación sistemática de las minorías cuando se trata de un sistema de votación simple, y el fenómeno de la ilusión iscal y la tragedia de los comunes, señalados atrás, que llevan al déicit iscal. El punto es cómo hacer una adecuada priorización del gasto, y para ello se requiere tener información sobre los costos 39 Aquí se encuentra un resumen de la literatura sobre el tema. 130 César Giraldo y beneicios de los diferentes tipos de gasto (programas, subprogramas, proyectos, partidas presupuestales), de manera que por este mecanismo compitan y se logre una adecuada asignación. Información clara sobre la relación costo-beneicio para cada uno de los demandantes, así como una visión a futuro de los beneicios que se pueden lograr a partir de sacriicios corrientes en el presente. Se trata de crear un mecanismo de toma de decisiones en el gabinete para decidir prioridades estratégicas apoyadas sobre información suministrada por agencias de gobierno, permitiendo al gabinete la comparación de costos a mediano plazo, y posibilidades de ahorro (entre otros) permitiéndoles determinar qué programas de gasto introducir y cuáles deben ser recortados. Este tipo de priorización permite que los programas de gasto se incorporen en el mediano plazo a estructuras de gasto, enlazando asignaciones a los logros de su ejecución. • • • Usos de criterios objetivos, a través del establecimiento de reglas impersonales para evaluar la importancia relativa de los programas y proyectos, considerando que este tipo de reglas se aplica por igual a todos los programas y proyectos, por ejemplo un análisis costo - beneicio. Tal es el caso de los Bancos de Proyectos. Comprensión del Presupuesto, lo que signiica la inclusión de todos los gastos al presupuesto. Esto quiere decir que deben estar contenidos todos los fondos presupuestales existentes, así como las categorías del gasto especíicas, por ejemplo subsidios a empresas públicas. Determinación de la curva de demanda para identiicar prioridades estratégicas, a partir de las cuáles se determinan los objetivos Ministeriales, los techos presupuestales y las asignaciones en el mediano plazo40. No obstante, frente a todas estas recomendaciones, hay que recordar lo que a lo largo de estas páginas se nos ha venido diciendo. Que el proceso de decisión no es técnico sino político, 40 Para lo cuál es necesario mejorar la asimetría en la información entre el gobierno y los demandantes, permitiendo generar procesos de retroalimentación entre los demandantes que informan sus prioridades y el Gobierno. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 131 que al interior del Estado se maniiestan poderosos intereses económicos, de manera que resulta ser una utopía que la priorización se pueda dar con criterios objetivos e impersonales. No en vano señalan North, Lee y Thráinn (1999) que “En una sociedad, el diseño de reglas formales que garanticen derechos de propiedad es inalmente del dominio de los actores que controlan el Estado, porque ellos (usualmente) tienen recursos y la voluntad de determinar la estructura básica de los derechos de propiedad en su territorio”41. En este caso habría que agregar que las reglas presupuestales determinan el derecho de propiedad sobre los recursos públicos. Además de lo anterior las posiciones que deienden la jerarquización presupuestal ignoran tres problemas fundamentales: el primero que los mecanismos de cobro de impuestos y distribución del gasto no responden necesariamente a la estricta visión individualista que se supone en el marco de la elección pública, de hecho la falta de modelización de comportamientos de interés común es una de las fallas más importantes al abordar los análisis sobre el presupuesto. Para dar un ejemplo hay que señalar que la idea según el cual existen aversión al pago de impuestos puede ser descartado, si se analizan los impuestos desde el enfoque de legitimidad (Mockus 2001) podemos encontrar que las personas valoran el bienestar colectivo, una vez se han concientizado de ello, es decir, que el individuo racional no sólo tiene consideraciones individuales, sino también un mapa de beneicios colectivos en los que el presupuesto público y su inanciación juegan un rol esencial. En segundo lugar, porque el problema real no es el proceso político, sino la estructura política como tal, esto nos lleva a determinar que el problema no es que individuos maximizadores capturen el presupuesto, sino quiénes lo capturan, o mejor a quiénes beneicia el gasto público. En sistemas políticos maduros o fuertemente democráticos, la representación es muy equitativa y representa más o menos a todos los sectores de la sociedad, los partidos políticos se identiican con grupos sociales amplios, o con ideologías políticas fáciles de identiicar, por ende la representación igualitaria implica entonces acceso igualitario a los 41 42 Cita de Alston, J. Lee; Eggertsson, Thráinn; North, Douglas, inlcuída en Sandoval (1999). Reseña del Financial Times (Reproducido por el periódico Portafolio de 21 septiembre 132 César Giraldo recursos de presupuesto, así como un balance en quienes pagan los impuestos para inanciar el presupuesto. El tema fundamental a deinir es qué grupos políticos o sociales están representados en las instituciones colegiadas, y por ende a quiénes beneicia el gasto público, la captura se debe más a las fallas en el sistema político, que a una cualidad del proceso presupuestal en si. Y inalmente, es cuestionable el supuesto de que el poder ejecutivo, y especialmente el Ministro de Finanzas o de Hacienda, e incluso el presidente o jefe de gobierno no tiene intereses particulares que se podrían validar a través del gasto público, tema al que ya se hizo hecho referencia. La jerarquización del ministro de hacienda simplemente coloca por encima sus intereses y esto no hace que los intereses que él deiende sean los intereses de la sociedad. En ninguna de las versiones de la teoría presupuestal institucionalista se describe el porqué un Ministro de Hacienda tiene cualidades superiores a las de otros miembros de la sociedad. Más bien lo que ha hecho es invisibilizar a quienes capturan el presupuesto para su propio beneicio en nombre de la defensa del commons o el “interés público”. Presupuestos participativos Frente a la tendencia de la centralización de los sistemas presupuestales, el la región se están promoviendo los presupuestos participativos. La historia de tales presupuestos en América Latina tiene caminos muy complejos que no abordaremos aquí, de hecho buena parte de los movimientos que dieron impulso a la participación presupuestal no se originan en los modos hegemónicos de la política presupuestal que se han descrito a lo largo del capítulo, sino como contrapeso de los mismos. Lo que si es claro, es que en todos los países de la región se han construido sendas experiencias de presupuestos participativos, solamente en los niveles subnacionales y particularmente en los municipios, sin embargo, en todos los casos las decisiones participativas de la comunidad se restringen a pequeños rubros del presupuesto de inversión, el porcentaje promedio del presupuesto sometido a aprobación por medio de procesos participativos no supera el 5%, y todo este gasto se ejecuta como gastos de inversión en pequeños proyectos de carácter local. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 133 A pesar de la creciente importancia política y organizativa que muestran estos procesos (Vásconez y Bossano 2006) los mismos siguen siendo restringidos como experiencias marginales, y aun no logran impulsarse a conquistar nuevos espacios de decisión presupuestal, muchos de los enfoques del presupuesto participativo se señalan como alternativas a la jerarquización y centralización del presupuesto, otros se reivindican desde la participación comunitaria y otros tantos desde los enfoques del control ciudadano. Lo que es claro es que hay una tendencia al fortalecimiento de estos procesos, que incluso han pasado de ser ejercicios de movilización social, a verdaderos procesos que se están institucionalizando en prácticas y legislaciones especíicas que se han producido en varios países de la región. Conclusiones El diseño de los sistemas presupuestales que se quiere imponer en la región parte del diagnóstico del comportamiento maximizador de los agentes individuales, y se llega a la desalentadora conclusión de que inevitablemente se llega al déicit. Se parte del supuesto que el gasto público está ocasionado por una dinámica perversa hacia el favorecimiento de intereses particulares, lo cual puede conigurar un fenómeno de corrupción: El uso de recursos públicos en función de intereses privados. En estas condiciones ¿para qué existe el Presupuesto Público?. Nadie tiene el derecho legítimo de acudir a los recursos públicos, ni siquiera quienes pagan los impuestos porque eso sería la apropiación de una renta. Entonces ¿qué objeto tiene el pagar impuestos?. El único gasto legítimo consiste en el pago de las rentas inancieras que se le cargan al Presupuesto, porque estas sí tienen un origen “legítimo” que son los compromisos contractuales que se derivan de las obligaciones inancieras (pagarés, contratos de crédito, etc.), los cuales son irrepudiables. Se puede entra a cuestionar la legalidad y legitimidad de muchas deudas públicas que recaen sobre el isco. Por ejemplo deudas contratadas por gobiernos de facto no tienen porque ser pagadas por los ciudadanos de un país porque tal endeudamiento no responde a un proceso democrático. O también, cuando los créditos comprometen políticas públicas, con un alto impacto económico y social, pero 134 César Giraldo que ese compromiso surge de la irma de un funcionario público que no tiene ningún mandato popular (por ejemplo un ministro de hacienda no es elegido por el pueblo), funcionario que no somete la decisión a una consulta democrática. El pueblo no tiene porqué pagar compromisos que no conoció ni se le consultaron. En cuanto a la acusación que es el manejo presupuestal el que induce la indisciplina iscal y con ello el desorden macroeconómco, habría que decir que las cosas son completamente diferentes. Es la lógica del capital inanciero especulativo la que produce la crisis por las burbujas especulativas que genera. Este fenómeno ha sido señalado por Krugman (1997 y 1993), entre otros. Esto fue lo que pasó durante la década del setenta hasta comienzos de los años ochenta, lo cual nos llevó a la crisis de la deuda externa de entonces; y es lo que viene pasando durante la década del noventa y la crisis de inales de dicha década y comienzos del siglo XXI. Cuando la economía está a las puertas de la crisis se nos dice que “La incapacidad del gobierno para ajustarse rápida y apropiadamente a los choques producirá escepticismo acerca de la solvencia en los mercados internacionales y arriesga la capacidad (del país) de obtener préstamos” (Eichengreen et.al., p. 13). Es decir que si el gobierno no produce un ajuste iscal draconiano, como el que nos anuncia el ministro de hacienda y el que exige el FMI, el país sería castigado y aislado por el capital inanciero internacional, y por los gobiernos de los países en los cuales se origina dicho capital. Posición que no es consecuente con el mismo papel que han jugado los organismos inancieros internacionales, los cuales en la post crisis de la deuda externa de comienzos de los ochenta estimularon a los gobiernos para que expidieran bonos deuda pública vía el déicit iscal los cuales se convirtieron en el principal papel de los mercados inancieros de la región. Fueron las obligaciones inancieras de estos bonos los que produjeron los desequilibrios iscales, aparte de las nuevas obligaciones de carácter inanciero que debieron asumir los Presupuestos Públicos como fruto de las reformas estructurales aplicadas en la región (Giraldo 1998, 2007 cap. 2). Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 135 Sin embargo los diagnósticos se dirigen a señalar manejo iscal de los gobiernos como responsable de los desequilibrios. Esta actitud entraña un “riesgo moral” como lo señalaran Paul Volcker (expresidente de la Reserva Federal), Carla Hills (exrepresentante de Comercio de E.U.) y George Soros (importante inversionista inanciero internacional), quienes reconocen que los inversionistas privados asumen riesgos excesivos con la esperanza de ser sacados de apuros inancieros mediante una intervención oicial42. También airman que “los acreedores privados deben ser obligados a asumir su justa responsabilidad en las crisis inancieras”. Lo cual quiere decir que no toda la responsabilidad debe ser trasladada a los pueblos de los países endeudados a través de los ajustes iscales. Esta misma actitud la comparte las Naciones Unidas (Comité Ejecutivo 1999), quien indica que “No cabría extender la condicionalidad a áreas relacionadas con las estrategias e instituciones de desarrollo económico y social que, por su misma naturaleza, deben ser determinadas por las autoridades nacionales legítimas, sobre la base de un amplio consenso social. De hecho, en caso de crisis, la imposición de cambios estructurales e institucionales ajenos a la situación nacional o al consenso nacional puede crear inestabilidad, ya sea económica y política, nacional e internacional” (p. 120). El organismo, siguiendo el criterio de los expertos indicados atrás, señala que las condicionalidades del FMI deben abarcar lo inanciero, más allá que lo iscal. Indica la necesidad de establecer regulaciones y supervisiones inancieras internas, y una reforma de la arquitectura inanciera que permita mantener la autonomía de las economías en desarrollo y en transición en el manejo de la cuenta de capitales (p.125). “Entre ellas podrían estar la imposición de encajes a las entradas de capitales de corto plazo, de diversos impuestos para desincentivarlas, y de requisitos sobre plazos mínimos o liquidez a los bancos de inversión y los fondos mutuos interesados en invertir en un país. Podrían incluirse también, en forma complementaria, regulaciones prudenciales a las instituciones inancieras nacionales, tales como encajes o requisitos de liquidez más elevados a los depósitos a corto plazo en el sistema inanciero” (p. 126). 43 1999, p.27) acerca del informe “Safegarding Prosperity in a Global Financial System: The Future International Financial Architecture”, elaborado por los autores mencionados. Corte Constitucional. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia 561 del 4 de agosto de 1999. 136 César Giraldo Lo planteado por Naciones Unidas releja el centro de las críticas que se le han hecho a los programas del FMI: la imposición de programas de ajuste contraccionistas que se concentran en la parte iscal, y la exigencia de mantener abierta las cuentas de capital. Lo primero tiene un costo social sobre la población que se expresa principalmente en menor gasto social, mayores impuestos, y contracción de la actividad económica (con las secuelas de desempleo y pobreza que ello conlleva) (Stiglitz 1998). Lo segundo, en la pérdida de control de los equilibrios macroeconómicos que terminan sujetos a los vaivenes de los lujos de capital, o más descarnadamente, a los ataques especulativos de dichos capitales (Ramonet 1997). Capítulo 3. Descentralización* Uno de los componentes centrales de la reforma del Estado en Latinoamérica es la descentralización. Se la considera una pieza fundamental en las reformas económicas e institucionales, las cuales, como se dijo, están basadas en la preeminencia del mercado. Cuando se habla de descentralización en las tres últimas décadas se hace referencia a la descentralización política y iscal, la cual se expresa en el traslado de competencias y recursos a los gobiernos locales, que en la práctica ha consistido en un fortalecimiento de los municipios, para el caso de América Latina. Se trata de un tipo especíico de descentralización. Otro tipo de descentralización es la administrativa y iscal. Fue típica durante la vigencia del Modelo de Sustitución de Importaciones, mientras que la descentralización política es la que corresponde al modelo de apertura económica. La descentralización administrativa es de carácter horizontal en el sentido que se trata del traslado de funciones y recursos a instituciones del mismo nivel, por ejemplo el nacional, la cuales gozan de autonomía presupuestal y jurídica, y reglamentos propios. Tal es el caso cuando el gobierno central nacional delega el mantenimiento y construcción de carreteras a un ente autónomo y para ello le cede el recaudo del impuesto a los combustibles, o también, cuando los procesos de capacitación laboral se los asigna a un ente autónomo para el cual destina un impuesto sobre la nómina. No necesariamente el traslado de funciones está ligado a la destinación de una renta especíica, el mecanismo también puede * Este capítulo contó con la colaboración especial de Diana Mórtigo y Marisol Perilla 138 César Giraldo ser que las funciones se acompañen de transferencias que provienen del gobierno central, las cuales pueden tener un carácter automático o discrecional. Bajo este mecanismo las agencias descentralizadas se inancian a través de transferencias del gobierno central y son las responsables de la provisión de los bienes y servicios públicos que provee el Estado. En este caso el Gobierno Central asume un papel central, que es el recolectar impuestos y trasladar los recursos (mediante transferencias) a las agencias descentralizadas, y a través de ellas ejecutar el gasto público. El monto y el destino de las transferencias marcaban las prioridades del gobierno en el poder, el cual, a través de ese proceso, inanciaba sus programas. La descentralización política tiene un carácter vertical porque se trata de trasladar responsabilidades y recursos a los niveles subnacionales (de arriba hacia abajo, de lo nacional a lo subnacional), la cual llevada a su expresión plena también implica la elección popular y directa de los gobernantes locales. La descentralización política (al igual que la administrativa) también es iscal, ya que signiica un cambio en el esquema de recursos y competencias de un Estado. Cuando en este texto se hace referencia al concepto general de descentralización sin especiicaciones concretas estamos haciendo referencia a este tipo de descentralización: descentralización política y iscal. El traslado de competencias y recursos puede tomar diferentes formas dependiendo del arreglo político que cada país realice. Existen dos modelos extremos, entre los cuales se colocan los casos reales. El primero es que se ceden responsabilidades y bases tributarias, como es el caso de Estados Unidos en donde los Estados federales son quienes recaudan el impuesto a las ventas, y deinen su tarifa. En el segundo las bases gravables residen en el Gobierno Nacional pero este realiza transferencias de recursos, que es el modelo que en general se ha adoptado en América Latina (Cabrero 2006, p. 188). Para efectos de claridad conceptual existen otras dos categorías relacionadas a los procesos de descentralización, las cuales no van a ser desarrolladas aquí. Ellas son la desconcentración y la delegación. La primera, utilizando la deinición de la Corte Constitucional colombiana43, “hace relación a la transferencia de potestades para la toma de decisiones, a instancias o agencias que se encuentran subordinadas al ente central, sin que necesa44 Expediente D-2376. El mercado es por deinición el espacio descentralizado por excelencia, en el cual, los Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 139 riamente, gocen de personería jurídica, ni presupuesto, ni reglamento administrativo propio. El propósito de esta igura, es el de descongestionar la gran cantidad de tareas que corresponden a las autoridades administrativas”, mientras que la delegación es la modalidad de transferencia de funciones administrativas de un órgano titular a otro subordinado, y el órgano titular en cualquier momento puede recuperar la competencia que delega. Volviendo a la descentralización, en la visión de los reformadores es una forma de introducir criterios de mercado en la provisión de los bienes públicos44. De esta forma lo expresaba Tiebout (1956): “Así como el consumidor puede visualizarse como orientándose hacia un mercado privado para adquirir sus bienes, cuyos precios son ijos, lo colocamos en la posición de orientarse hacia una comunidad en la que los precios (impuestos) de los servicios comunitarios son ijos. Ambos viajes conducen al consumidor al mercado… La movilidad espacial proporciona los bienes locales que constituyen las contrapartidas del viaje hacia las compras del mercado privado”45. Se trata que los ciudadanos “relejen sus preferencias caminando hacia ellas”, en la medida en que eligen el sitio donde quieren vivir (Wiesner, 1992, p. 52). De acuerdo con el BID (1994) “En la medida en que exista la movilidad de los factores y los impuestos pagados por la población migratoria relejen el costo marginal de extender los servicios locales a los nuevos residentes, el resultado tenderá a ser eiciente en el sentido Pareto” (p. 182). Para presentar la visión referida en un lenguaje más sencillo, se trata que las regiones que son menos competitivas expulsarán recursos productivos, y las competitivas los atraerán. Tiebout describió el fenómeno como “Votar con los pies”, lo que quiere decir que las personas revelan sus preferencias al poder emigrar. Saldrán de las regiones que no ofrecen oportunidades y se desplazarán a las que sí las ofrecen. Se presenta un factor adicional. Cuando los bienes y servicios se suministran a nivel local “se logra una mejor congruencia 45 46 agentes económicos toman sus decisiones de manera individual, es decir de la forma más descentralizada posible. La descentralización, al llevar las decisiones de gasto y de inanciamiento a las localidades, está buscando aproximar el mecanismo de decisión a los criterios del mercado. Traducción tomada del BID (1994), p. 182. Siendo esta entendida como un instrumento para combatir la pobreza. 140 César Giraldo entre la demanda y la oferta de bienes y servicios públicos. La mayor proximidad entre el consumidor y productor permite un mejor ajuste que a nivel nacional” (Wiesner 1995, p. 40). Esa proximidad es lo que permite airmar que la descentralización es una política que trata de acercar el Estado al ciudadano (Banco Mundial 1997, pp. 125 y 136ss). Por esto, uno de los principios que sustentan la descentralización es el de la subsidariedad, el cual indica que la provisión de los bienes debe corresponder al nivel inferior que pueda proveerlo y inanciarlo. De manera que la mayor cercanía entre la oferta y demanda de bienes públicos, más la movilidad de los factores de producción, lleva a una asignación óptima. Cuando los bienes públicos se suministran en el ámbito local “los ciudadanos saben más sobre sus necesidades y si son ellos mismos los que inancian sus servicios públicos y sus necesidades inmediatas, con mayor razón estarán atentos a vigilar que sus impuestos sean bien utilizados; es decir, se dan las condiciones propias para que la búsqueda de la eiciencia haga parte inherente del proceso presupuestal y iscal local” (Wiesner 1992, p. 52). Esto último tiene que ver con el escogimiento público, lo cual, sumado a la movilidad espacial señalada atrás, es lo que hace que la descentralización se acerque a las condiciones de funcionamiento del mercado. De un lado, se asemeja a la opción de elección del consumidor, del otro, a la libre movilidad de los factores de producción. De acuerdo con el BID la descentralización dentro del modelo de Tiebout (que supone la vigencia del mercado) ofrece una importante “panacea teórica” (p. 183) porque permite combinar las fuerzas del mercado con la elección pública. De manera que la descentralización viene a resolver el problema de la elección social por los bienes públicos. La “panacea” consiste que la competencia entre localidades, y la libertad de escogencia del ciudadano, permite determinar la combinación óptima de impuestos, bienes y servicios públicos. La localidad que realice una mejor combinación atraerá factores productivos y este proceso, dentro del intercambio del mercado, permite llegar a un óptimo que satisfaga a la sociedad en la oferta de bienes privados a través del mercado privado y de bienes públicos a través de la descentralización, sobre la base que esta última se de en un contexto de políticas de mercado: subsidios Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 141 a la demanda, tributación neutra, disciplina iscal y lexibilización de los mercados de bienes, capital, y laboral. Para que la “panacea” se cumpla, el BID aclara que la “política de descentralización no debería diseñarse independientemente de aquellas fuerzas que relejan el proceso de cambio estructural que acompaña al desarrollo económico” (p. 183). Y ese “cambio estructural” corresponde a remover las estructuras que no permiten que los mercados funcionen adecuadamente, tal como se ha señalado atrás. Pero la descentralización va más allá de la movilidad geográica entre localidades; al interior de ellas también hay movilidad. De manera que al interior de las localidades también es posible la descentralización, tomando como base el principio de la subsidiaridad mencionado atrás: que la provisión la haga el nivel inferior que puede prestarlo y inanciarlo. Y el nivel inferior que puede prestar y inanciar un servicio es el establecimiento, llámese escuela, colegio, centro de salud, hospital o empresa de servicios públicos. Y la forma como puede inanciarlo es a través del cobro por el bien o el servicio suministrado, es decir, mediante la venta de servicios. De manera que los establecimientos deben autoinanciarse. Los bienes y servicios que se descentralizan son aquellos que pueden ser inanciados a escala local, porque son bienes y servicios a los que se les puede identiicar beneiciarios directos, de manera que se puede establecer el costo de prestar el servicio y cobrar por ello. En otras palabras, son bienes y servicios privatizables. Para el caso de educación y salud46, el Banco Mundial (1999) señala que “En estos sectores, la descentralización puede mejorar el desempeño, pero sólo si se extiende a nivel de cada escuela y centro de salud. Cuando el director de escuela es responsable frente a los padres (a través de una junta de educación) y tiene las facultades para tomar las decisiones administrativas clave (incluido a quién se contrata y cómo adaptar el plan de estudios para que satisfaga las necesidades especíicas del cuerpo de alumnos), es dable esperar mejoras. En el mismo sentido, los beneicios de la descentralización no aparecen en el sector salud mientras la responsabilidad y la autoridad no trasciendan el nivel municipal. De hecho, una de las formas más efectivas de descentralizar la atención de salud es traspasar el poder 47 Los bienes que no aplican el principio de exclusión, tales como la defensa, la justicia, 142 César Giraldo facultad al paciente, cambiando el objetivo central del inanciamiento estatal desde los insumos (salarios de los trabajadores de la salud en hospitales gubernamentales) hacia los productos (reembolsos a proveedores, ya sea públicos o privados), permitiendo así que los pacientes escojan dónde acudir para su tratamiento”. Como se desprende de la cita la salud y la educación son bienes a los cuales se les puede aplicar el principio de exclusión. Su consumo se les puede asignar a beneiciarios directo, y excluyem a otros de su consumo47. Por esto pueden ser vendidos. Si la descentralización se lleva hasta sus últimas consecuencias se llega al autoinanciamiento de la política social, o en otras palabras, el inanciamiento con fuentes privadas. Y cuando ello es así, cuando el mercado puede proveer los bienes y servicios, la intervención estatal resulta excesiva (de acuerdo con el paradigma dominante), de manera que la provisión debe ser privada. En razón de lo anterior, se puede decir, que si se aplican de manera plena los principios de la descentralización, tal como lo entienden los defensores del paradigma liberal dominante, se llega a la privatización (Montecinos 2005, p. 82). Las entidades cuando se autoinancian se convierten por deinición en empresas públicas (las empresas son las instituciones cuyos ingresos provienen de la venta de servicios). En este caso su administración debe adquirir un carácter gerencial porque están compitiendo por clientes en el mercado. Las entidades dejan de de depender del “inanciamiento estatal” para generar recursos vía vneta de productos, y para ello el administrador de la institución debe tener autonomía, abandonando el criterio de programas, macroinsituciones o ministerios. Cada entidad estatal debe convertirse en una empresa que presta servicios, con unidad de costos que se puedan equiparar con la competencia, lo que signiica que el administrador debe adoptar decisiones de carácter gerencial, como las que toma cualquier gerente de una empresa en la competencia del mercado. Incluso los programas se deben convertir en proyectos con recursos temporales (initos en el tiempo) y para acceder a ellos hay que entrar a competir. Se deben incorporar las técnicas de la gerencia privada como mecanismo para hacer frente 48 no pueden ser descentralizados porque son bienes que se dirigen a toda la sociedad en su conjunto, de manera que no se les puede asignar un costo marginal por beneiciario, y deben ser provistos por el nivel nacional. Conceptos claves que fundamentan esa perspectiva son los costos de transacción, la Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 143 supuesta ineiciencia de las instituciones públicas que restan dinamismo al desarrollo económico. En esta dirección la descentralización debe alinearse con la perspectiva del Nuevo Management Público48, buscando desarrollar las habilidades gerenciales de los administradores públicos49 (Aghón 2001). La visión de la descentralización hasta aquí expuesta de una parte tiene el sesgo ideológico del mercado como el generador de eiciencia. También la descentralización en sus orígenes, en la década del ochenta, fue presentada como un mecanismo para superar la crisis de la deuda externa de entonces, ya que se la concebía como un instrumento para descargar de responsabilidad de gasto al gobierno central nacional para que se concentrara en el pago de la deuda, mientras que el gasto social se le trasladaría a los gobiernos locales (Montecinos) (Finot 2006). De acuerdo con Cabrero los gobiernos locales dada su proximidad a la comunidad facilitan su participación en la provisión de bienes locales, lo cual incluye contribuir tributariamente a su inanciamiento. Por su parte, el gobierno nacional central tan sólo debe mantener funciones como las de “defensa, asuntos del exterior, Comercio Exterior, regulación de la inmigración, intervención y regulación de sectores industriales y productivos, transporte, telecomunicaciones, y promoción de la investigación en desarrollo... Los niveles intermedios (Estados, Provincias o Departamentos), comparten responsabilidades en áreas como la educación, salud, agricultura, silvicultura, pesca, protección ambiental que infraestructura regional. Por último, la provisión de servicios públicos tales como policía, saneamiento, transporte urbano, agua potable, entre otros, corresponden a nivel local, así como la educación y la salud compartida con otros niveles de gobierno.” (p. 190). De acuerdo con Montecinos “El sustento ideológico se relaciona con la forma como la descentralización fue incorporada y ocupó un papel central dentro de un nuevo dispositivo de intervención estatal desarrollado por el Banco Mundial a partir de la 49 50 relación principal-agente así como la noción del 143capital social. Para superar esos problemas se buscan diseños institucionales que promuevan un mayor control por parte del principal y/o una mejor rendición de cuentas (accountability) de los agentes. Egon Montecinos Los estudios de descentralización en América Latina: una revisión sobre el estado actual de la Temática. Revista eure (Vol. XXXI, Nº 93), pp. 77-88, Santiago de Chile, agosto 2005. En los procesos de renegociación de la deuda externa que se dieron con posterioridad 144 César Giraldo crisis de la deuda. Este nuevo dispositivo tuvo como principal objetivo abandonar las viejas formas de articulación entre el Estado, la sociedad y el mercado representados por el modelo del Estado de Bienestar, el cual procuraba de manera centralizada y nacional garantizar estándares sociales vinculados a la salud, educación y seguridad social” (p. 82). La agenda de la descentralización Los componentes neoliberales de la descentralización señalados atrás son los que han tutelado el proceso de reformas en América Latina. Sin embargo el desarrollo de esta política en la región no ha seguido una agenda lineal que se sujete estrictamente a los principios señalados atrás. Por el contrario, este es un tema de alta sensibilidad política, de manera que el proceso está marcado por negociaciones intensas, que hacen que las estructuras adoptadas resulten más complejas de lo que se preveía originalmente. En este proceso se pueden identiicar dos etapas. La primera es la adopción del modelo en la década del ochenta, en la cual se dio una negociación con la clase política, que terminó en un reparto de recursos y competencias en la cual la nación cedió responsabilidades sobre todo en el gasto social, pero no trasladó bases tributarias, de manera que el nivel nacional se comprometió a girar recursos mediante transferencias. La segunda etapa, que es la actual, puede ser llamada de recentralización: De una parte, se recentralizan los instrumentos inancieros mediante controles al endeudamiento territorial y la destinación de las transferencias a los gobiernos subnacionales, y de otra parte, se recentraliza el gasto social a través de la creación de programas sociales administrados por el ejecutivo nacional. En cuanto a la primera etapa, la adopción del modelo, la descentralización fue el resultado de la negociación política a través de la cual se adoptaron las reformas que se aplicaron en la región en la postcrisis de la deuda externa comienzos de los 80s. Esas reformas, que signiicaron un cambio en las reglas de juego, implicaron una negociación con la clase política. A la clase política se la responsabilizó de la crisis económica, con el argumento que el origen de la crisis estaba en el déicit iscal, y éste a su vez se originaba en el manejo clientelista y corrupto del Estado. En Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 145 la medida que esta clase debió aprobar reformas que afectaban sus intereses clientelistas (menos Presupuesto público y más impuestos) el peaje que se debió pagar para que las reformas fueran aprobadas fue el traslado de recursos a gobiernos subnacionales mediante transferencias, con el objeto de reproducir el clientelismo en lo local, el cual podrían practicar a través de ejecutar el gasto social que se trasladaba desde el gobierno central. Pero los poderes ejecutivos generaban otra dinámica. La descentralización dentro del proceso de ajuste fue vista como una manera de trasladar la responsabilidad del gasto a los gobiernos locales para poder concentrar las inanzas nacionales en el pago de la deuda externa50. De manera que el interés estaba en descentralizar los gastos mas no los impuestos porque estos debían quedar en el gobierno nacional quien era el principal responsable del pago de la deuda externa. El hecho que no se le cediera a los gobiernos tributos signiicativos, pero sí las responsabilidades de gasto, signiicó que la Nación debería realizar transferencias para el inanciamiento de los gobiernos locales51. Finot (2001, 13) llamó esto “una descentralización política del gasto”. Se separaron las decisiones de gasto de las que atañen a los impuestos (Libreros 1999, p. 7). Esto ha generado una crisis de legitimidad de los gobiernos nacionales, ya que mientras tienen que incurrir en el costo político de cobrar impuestos no los pueden validar a través del gasto público social, sino que esta validación se hace a escala local. Además, las necesidades de las comunidades locales aparecen como insuiciencia de los recursos que gira la nación, lo cual es un llamado para convocar movilizaciones contra la autoridad nacional. Se presenta un divorcio entre las necesidades locales y los recursos locales (Banco Mundial 1997, pp. 143ss), de manera que no se hace transparente el proceso de elección pública en cuanto que las decisiones locales no relejan el costo de adoptarlas. El costo político que aparece es el de presionar a la autoridad nacional, la cual empieza a acumular un déicit de legitimidad política, en la medida en que delegó la mayor parte del gasto social a los gobiernos locales mientras que mantuvo la responsabilidad de cobrar los 51 52 a la crisis de 1982 una de las condiciones impuestas fue el traslado de las obligaciones externas al gobierno nacional. Cada país tuvo un proceso político diferente, y es preciso estudiar caso por caso. Se trata de un período aproximado. 1930-1948 se conoce la sustitución espontánea, y 146 César Giraldo impuestos, de manera que el gobierno nacional se concentra en ejercer la función recaudatoria de impuestos y la función represiva de velar por la vigencia de las normas y la autoridad, incluyendo los instrumentos armados. A lo anterior se suma la baja capacidad tributaria de las administraciones locales para responder a las demandas de gasto. Esta baja capacidad es resultado del hecho que las bases tributarias importantes (Impuestos directos -renta y patrimonio, sobre la producción y el consumo principalmente IVA, y sobre el comercio exterior) se quedaron en el nivel nacional, de forma que la capacidad de generar impuestos locales ha sido muy limitada. Como resultado de ello los gobiernos locales recurrieron al endeudamiento para satisfacer las demandas, aprovechando la autonomía regional (Cabrero), y dado que la descentralización coincidió con las reformas del Consenso de Washington, entre las cuales estaba la liberación inanciera, se generó un boon de crédito disponible para gobiernos locales que estaban sedientos de crédito. Se generó una explosión de deuda pública territorial, que tuvo diferentes expresiones en los diferentes países. La presión que sobre el equilibrio iscal produjo el endeudamiento territorial, y el déicit de legitimidad del gobierno nacional indicado atrás, generó un proceso de recentralización de la descentralización, que es lo que llamamos segunda fase del proceso, aunque en el discurso se continúa en la descentralización. En el caso del gasto social la recentralización se da a través de los programas asistenciales manejados desde el ejecutivo central nacional, bajo la modalidad de transferencias monetarias condicionadas, tales como el programa de Oportunidades en México, Bolsa Familia en Brasil, y Familias en Acción en Colombia. Este es un tema que merece un análisis más profundo que aquí no se abordará. En el caso de la recentralización inanciera se introducen controles al endeudamiento y al gasto. En la actualidad los organismos inancieros internacionales, que promovieron el modelo de descentralización orientado al mercado, se encuentran con problemas que no previeron lo cual los ha vuelto más cuidadosos en la recomendación de este tipo de políticas. Según el Banco Mundial (1997) se pueden producir desequilibrios iscales si las principales fuentes de ingresos están mal distribuidas y si además no se tienen controles a la capacidad de endeudamiento de los Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 147 gobiernos subnacionales. En la región se ha observado como los gobiernos locales han expandido el gasto, inanciando una parte importante de él con los recursos provenientes del endeudamiento, lo cual ha producido desequilibrios de orden macro. Por esto se reclama que el control macro debe estar en cabeza del gobierno central nacional (p. 141). Desde inales de la década del 80 y durante la del 90, del siglo pasado, la deuda territorial afectó el equilibrio inanciero de las principales economías latinoamericanas. En el caso de Argentina, la inestabilidad macroeconómica de ese período se debió en gran parte al rescate por parte del Banco Central a los gobiernos provinciales. A comienzos de los 90 se cerró esa posibilidad de manera que las provincias debían asumir su propio ajuste. Este tipo de arreglo no se cristalizó de una forma tan radical en Brasil, y de hecho a inales de los 90 la negativa del Estado de Minas Gerais produjo un desequilibrio iscal. En el caso de Colombia el endeudamiento territorial creció en la primera mitad de los 90s y hacia inales hizo crisis lo que llevó a la adopción de una legislación estricta en esa dirección (Burki et.al. 1999, Cap. 3). Sobre esta base se han promovido controles a los niveles de endeudamiento y de gasto de los gobiernos subnacionales, los cuales deben someterse a los designios de la autoridad iscal (ministerio de Hacienda o su equivalente), y su capacidad de endeudamiento debe estar sujeta a la aprobación de dicho organismo. Esto no deja ser un contrasentido de la descentralización porque en el discurso formal de su promoción se suponía que la decisión del gasto se traslada a las comunidades locales, y el acceso de los gobiernos locales al mercado de capitales racionalizaría las inversiones. El mismo Banco Mundial (2000) señala que “Las instituciones pueden fomentar la disciplina iscal basada en el mercado alentando a los votantes, acreedores y propietarios de activos a supervisar las decisiones iscales locales y a penalizar a los dirigentes que tomen decisiones iscales imprudentes” pero a reglón seguido el organismo termina por reconocer que esta función debe ser ejercida “directamente por el gobierno central, que podría imponer la disciplina iscal local mediante normas y reglamentos y la supervisión administrativa” (p. 2). El discurso original de la descentralización en el sentido que permite una mayor eiciencia en la asignación del gasto y permite 148 César Giraldo racionalizar las inanzas del gobierno nacional no se valida en la realidad, porque “La descentralización puede alentar un peligroso oportunismo en los funcionarios estatales y locales” (p. 1). El Banco reconoce que el reparto de recursos y competencias, según el cual los recursos se giran por transferencias resultó perverso. En un documento de funcionarios de la institución (Burki et.al.) señalan que “la descentralización a menudo ensancha la brecha entre las decisiones sobre gasto y gravamen. Esto sucede siempre que los gastos subnacionales se inancian principalmente mediante transferencias desde el gobierno central, como sucede en gran parte de América Latina. Esto da lugar a que los gobiernos subnacionales, gasten en exceso si esperan obtener más recursos del fondo común de recursos nacionales, ya sea mediante transferencias discrecionales adicionales o rescates” (p. 40). Las reformas buscan mecanismos de control del gasto y del endeudamiento. En cuanto a lo primero se recomienda que se deinan montos ijos de las transferencias a los gobiernos locales y asignaciones claras de gasto, basadas en el hecho que deben tener el control sobre los factores que originan el gasto. Por ejemplo, en el caso de la educación, se quejan los funcionarios del Banco (Burki et.al. ) que “Con demasiada frecuencia, los gobiernos centrales siguen ejerciendo la toma de decisiones en rubros (tales como los sueldos de los profesores y los médicos) que son esenciales para controlar los costos de los gobiernos subnacionales” (p. 45). Por esto los recursos se deben girar de tal forma que se promueva el autoinanciamiento de las instituciones que proveen los bienes sociales. Para ello los recursos no se asignan para inanciar la oferta del servicio sino la demanda de las personas que ameritan una ayuda por su condición de pobreza o vulnerabilidad, lo que supone focalizar los programas en las poblaciones beneiciarias. La decisión de contratar los insumos corresponde a entidades públicas que venden servicios, o preferentemente a operadores privados. El mercado establecería un control de costos, y la cobertura de los programas dependería la disponibilidad de recursos. Sin embargo la destinación de recursos bajo de esquema de demanda y focalizados estimula las prácticas políticas clientelistas a nivel local y genera dependencia de las poblaciones, como ya se mencionó en el capítulo referente al gasto público. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 149 El otro componente de la recentralización son los controles al endeudamiento. Con la adopción de esquemas de “responsabilidad iscal” o “reglas macroiscales”, de las cuales se habló en el capítulo sobre Presupuesto Público, se proponen umbrales de endeudamiento, se impide que la deuda de los gobiernos locales sea asumida por el gobierno nacional (Banco Mundial 2000), y se crean reglas expeditas de procedimientos de quiebra que obligan a ceder el manejo inanciero del gobierno local, a una junta de acreedores que generalmente son instituciones inancieras privadas (la descentralización va pareja con la privatización del sistema inanciero) (Banco Mundial 1999). Se crea una especie de contratos o “convenios de desempeño” entre la autoridad iscal (ministro de hacienda o su equivalente), los acreedores inancieros, y el gobierno local. Y a través de tales contratos se toman decisiones que son presionadas por las autoridades macroinancieras y los banqueros, que tienen un profundo carácter político porque afecta las decisiones de gasto e ingreso de una comunidad local, sin que medie un proceso democrático. Tales controles inancieros terminan por negar la autonomía local que supone la descentralización. De un lado por las restricciones inancieras, y del otro, porque las transferencias van atadas a gastos especíicos y criterios de asignación de los recursos. Esa es la paradoja del proceso. Ante esto los procesos de participación terminan siendo muy limitados porque ante estas trabas no pueden incidir en la orientación de los gastos y los recursos públicos. De hecho la descentralización se da en el contexto de una fuerte centralización de la política económica. A pesar de las restricciones se insiste en la participación, y se propone argumenta que es una forma de darle poder a la comunidad local (empowerment), con elementos claves tales como la “rendición de cuentas” (accountability), el Estado del Derecho y la lucha contra la corrupción (Lautier 2002a, 20). El empowerment se lo presenta como el mecanismo para romper las trabas al ascenso social y a la actividad económica que imponen el Estado y las instituciones sociales. Se considera que tales trabas son en buena parte causantes de la pobreza (Banco Mundial 2000, 9). Para romper dichas trabas, en opinión del Banco, habría que buscar mecanismos de participación de las comunidades y promover la igualdad ante la ley. 150 César Giraldo La participación se debe dar en el marco de la descentralización, no más allá de lo local. No se puede incluir en la discusión los asuntos centrales, tales como la política iscal y monetaria, y la destinación de los recursos del Presupuesto Nacional, porque ello atentaría contra la disciplina macroeconómica ya que estarían sujetos a las presiones políticas. Además, el poder local en un proceso de descentralización, se debe someter a las “salvaguardas del gobierno central” (Banco Mundial, p. 107-108) como son el sometimiento de las inanzas locales a los requerimientos de los equilibrios macroeconómicos, lo que se convierte en una camisa de fuerza en cuanto a la autonomía porque: condiciona las transferencias nacionales y el acceso al crédito a los ajustes inancieros, refuta programas de envergadura importante con el argumento que ello compromete el nivel de endeudamiento, presiona para la generación de impuestos locales, entre otros. Al respecto Restrepo señala que se promueve la participación de los “sectores populares en las políticas de reproducción de la fuerza de trabajo” (p. 30), pero no se promueve dicha participación en las políticas nacionales que tienen que ver con los impuestos, el sistema inanciero, el control de los medios masivos de comunicación, el manejo de los recursos del subsuelo, la relación con los organismos inancieros internacionales. La participación local es presentada como un ejercicio de verdadera democracia, mientras que la democracia representativa es caliicada como antidemocrática. Los procesos electorales serían superados por procesos participativos que permitirían de manera permanente control, seguimiento y cogestión de los programas públicos (Restrepo 2001). De manera que hay que promover la participación local para renovar las élites, y por esta vía darle capacidades a los pobres. Pero ¿ capacidades de qué? se pregunta Lautier (2002a, p. 1-4). Y se responde, de resistir un mercado reformado (liberado), porque las reformas de mercado se consideran inevitables. Lo que pasa es que en tales reformas hay ganadores y perdedores, y en este segundo grupo están los pobres. La descentralización es producto de la reestructuración del capital El debate de la descentralización ha sido presentado desde el punto de vista de buscar el mejor mecanismo administrativo e Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 151 institucional para manejar los recursos públicos y la provisión de los bienes públicos. Desde la perspectiva centralista el Gobierno nacional debe ijar las prioridades del desarrollo nacional, y con ese criterio transiere los recursos a las diferentes entidades nacionales (se trata de transferencias horizontales en un marco de descentralización administrativa) a quienes ejecutan el proyecto nacional, que normalmente está recogido en el Plan de Desarrollo. Desde la perspectiva de los descentralistas (en este caso la descentralización política y iscal que es el paradigma dominante en la actualidad) se trasladan responsabilidades a los gobiernos locales, acompañadas de una transferencia de recursos. Sin embargo plantear el debate en esta dimensión resulta insuiciente. Se debe empezar por la siguiente pregunta: ¿Por qué el Modelo de Sustitución de Importaciones está ligado al centralismo y el Modelo de Apertura Económica a la descentralización?. Sería supericial señalar que se trata de dinámicas autónomas que no están relacionadas la una con la otra, y que el problema se reduce a una simple coincidencia histórica. En cuanto al Centralismo y el Modelo de Sustitución, señala Giraldo (1996) que en América Latina, durante la vigencia de dicho modelo (1930-1970 aproximadamente52) su desarrollo se daba a través del mercado interno con una fuerte intervención del Estado que se entrometía de manera explícita en los procesos económicos y adoptaba medidas proteccionistas frente a la competencia externa. El desarrollo del mercado interno, como alternativa a la crisis de los treinta, signiicaba pactos nacionales, entre clases nacionales, que estaban dirigidos principalmente desde el poder ejecutivo nacional (Restrepo 2006, p. 15). Tales pactos se concretaban en proyectos de desarrollo nacional que quedaban plasmados en los Planes de Desarrollo (escritos o implícitos) los cuales eran ejecutados desde una administración pública jerarquizada (weberiana), en la cual las instancias inferiores ejecutaban el proyecto nacional, con una delegación principalmente sectorial (fomento económico, obras públicas, educación, salud, seguridad social, etc). Esto correspondió a una descentralización administrativa, orientada hacia la especialización por funciones, que es lo que se ha conocido como un proyecto centralista. 53 1949-1970 como la dirigida, dado que en este último período existía la Cepal que orientaba ideológica y técnicamente el proceso. Estos mecanismos buscan incentivar el esfuerzo iscal propio sin inluir en las decisiones 152 César Giraldo El Estado nacional debía acometer dos tareas importantes: la construcción de la infraestructura pública y la creación de las instituciones proveedoras de bienes y servicios sociales. La infraestructura por la necesidad de integrar el mercado interno y la provisión de la infraestructura urbana por el rápido proceso de urbanización que acompañó este proceso. Dicho proceso era resultado del desarrollo del mercado interno, que a su vez implicaba la disolución de las formas tradicionales de economía agraria lo que forzaba la migración hacia las ciudades. Aunque una característica de América Latina es que el grado de laboralización de esta población fue débil, de todas maneras con la urbanización se perdieron las formas de protección social tradicional (familia extensa y vecindario) que se originaban en la economía rural tradicional, y estas debían ser suplidas por los sistemas nacionales y públicos de salud, seguridad social (sólo en el caso de los salariados), educación, atención materno infantil, entre otras. Aunque es necesario señalar que la cobertura de estos sistemas fue precaria (Ver Giraldo 2007, cap. 1). El Estado Nación era la referencia principal de los procesos de acumulación, pero en las últimas décadas del siglo XX dejó de serlo porque, como dice Restrepo, “la construcción del mercados nacionales la sustituye la inserción de actividades económicas y territorios especíicos en circuitos transnacionales” (p. 31). En dicho contexto, la descentralización se concibe como parte del proceso de la globalización con el ánimo de favorecer la libre circulación del capital extranjero e incentivar las demandas sociales del territorio (nuevo rol a los gobiernos subnacionales en materia de ejecución de políticas), por lo tanto, es el “Resultado de la pugna entre estrategias propias de una multiplicidad de actores económicos, políticos y sociales en unas condiciones históricas especíicas: la restructuración del Estado y la sociedad capitalista.” (Restrepo 2006 , p. 31) Si bien la descentralización se entiende como la transferencia de competencias y recursos que busca reacomodar el aparato estatal a las nuevas dinámicas y roles globales, se propende por la gestión del desarrollo económico y social por medio de mecanismos de eiciencia y la real participación ciudadana (Finot 1998), a través de la provisión de bienes públicos y servicios desde lo local, la promoción de la inversión privada y el impulso de las ventajas competitivas de los territorios, facilitando la rendición de cuentas Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 153 y fortaleciendo los sistemas democráticos con la elección directa y popular de autoridades locales (Penfold 2000, 109). Los pactos nacionales que en el pasado se hacían entre burguesías nacionales, sindicatos y sectores medios son sustituidos por pactos regionales. Se pretende relegitimar al Estado, a su vez se vindica el fortalecimiento de la capacidad de decisión de los gobiernos subnacionales, espacios donde se articulan el sector público y privado para consolidar unos territorios competitivos. También en el marco de la descentralización nos dice Restrepo que “a las instituciones de regulación de la planeación económica de mediano plazo las sucede la programación macroeconómica de corto plazo” (p. 31), la cual tiene como eje central el ajuste iscal. El proceso se lleva a cabo bajo la intención de buscar un “ahorro público” que consiste en trasladar obligaciones de gasto a los gobiernos locales y a la vez incentivar la generación de recursos propios para que asuman las obligaciones trasladadas, lo que genera una tensión política y social por la debilidad de las bases gravables que disponen los gobiernos locales, y la resistencia social a pagar más tributos. Las transferencias de recursos que se hace desde el nivel nacional son condicionadas para que los gobiernos locales no puedan apropiarse del excedente económico. Esto se inscribe dentro del sometimiento de la política iscal a los intereses del capital inanciero, cuyo objetivo central es promover el ajuste iscal para obtener renta inanciera, como se ha tratado a lo largo de este libro, y tema sobre el cual se volverá en las conclusiones. Capítulo 4. Ingresos públicos* “Un impuesto se deine como una contribución obligatoria al Estado sin referencia a un beneicio determinado que reciba el contribuyente” (Instituto FMI 1988b, p. 1). Son pagos obligatorios sin contraprestación, recaudados principalmente por el Gobierno Central (Banco Mundial 1988, p. 89). Se aplica el principio de cada uno de acuerdo a su capacidad a cada uno de acuerdo a su necesidad. La deinición de la capacidad puede cambiar de un régimen político a otro. Por ejemplo, la capacidad puede estar deinida por el ingreso o patrimonio de las personas, y podría ser gravada con impuestos directos progresivos, o por el consumo y gravada con impuestos al Valor Agregado. El mismo criterio puede decirse respecto a la necesidad, un régimen puede considerar que la necesidad es la provisión de bienes sociales, y otro que es la provisión de represión. A pesar de lo anterior, en teoría lo que el ciudadano recibe del Estado no debe guardar correspondencia con lo que debe aportarle mediante el pago de contribuciones obligatorias (impuestos). El principio general es que el ciudadano contribuye de acuerdo con lo que tiene, lo que gana, o el valor de la transacción económica que realiza, y recibe bienes y servicios del Estado de acuerdo con su necesidad. En este caso la relación entre el individuo y el Estado es la de un ciudadano que tiene obligaciones, entre ellas la de pagar impuestos, y que también tiene derechos frente * Este capítulo contó con la colaboración especial de Jairo Bautista. 156 César Giraldo al Estado. Estos derechos los exige en su condición de ciudadano, y son una obligación del Estado. Son de naturaleza política y no comercial, y su exigencia pasa por procesos políticos. Cosa distinta sucede cuando el ciudadano paga por un bien o servicio que le otorga el Estado, y ese pago está relacionado con la cantidad consumida, donde se conigura una relación comercial. Por ejemplo, cuando recibe servicios públicos domiciliarios que son suministrados por empresas públicas, por los cuales se paga una tarifa (un precio), y el monto total a pagar está constituido por el valor de la tarifa multiplicada por la cantidad del servicio consumido. En este caso la relación del individuo con el Estado es la de un usuario o cliente. El ciudadano al pagar por el servicio puede exigir, y hacerlo en términos del contrato comercial que regula el servicio que compró. Es la misma lógica privada de quien compra una mercancía en un establecimiento comercial: la mercancía tiene determinadas características declaradas por el vendedor y hasta allí llegan los derechos del comprador. Siguiendo esta lógica se podría pensar que cuando un individuo compra un bien o servicio público y hace un uso exclusivo del mismo a través de su consumo, dicho bien adquiere la característica de un bien privado, de acuerdo con el enfoque económico estándar. La cantidad de dinero que él gasta está directamente relacionada con el consumo. Sin embargo como existe un proceso de privatización muchos de los bienes sociales y de la infraestructura básica que en el pasado eran provisión estatal y por tanto considerados derechos (por ejemplo la salud, la educación, la construcción y mantenimiento de carreteras) en la actualidad han pasado a la provisión privada y son vendidos en el mercado. ¿Dejaron de ser bienes públicos para convertirse en bienes privados? Y los pagos que se hacen para recibir dicho tipo de bienes ¿dejan de ser ingresos públicos? Este es un punto de discusión. Si se parte del punto de vista neoclásico se diría que con los impuestos se está inanciando bienes públicos que no pueden ser provistos por el mercado, bienes que no tienen el principio de la exclusión. Este principio, tal como se indicó en la introducción, se aplica a bienes que como su nombre lo indica, su consumo excluye a los demás, de tal forma que son bienes que pueden ser transados en un mercado porque claramente se pueden transferir derechos de propiedad. Los bienes Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 157 que no tienen esta característica, y que se conocen como bienes públicos, no pueden ser transados en el mercado y por tanto deben ser provistos por el Estado, y se deben inanciar con impuestos ya que sus costos o beneicios no pueden asignarse a particulares (Banco Mundial, pp. 89 y 91). Hay que tener en cuenta que no todos los bienes públicos adolecen del principio de “no exclusión”. Por ejemplo, la educación y la salud son bienes excluyentes que pueden ser provistos mediante mecanismos de mercado, y son sujetos de privatización. Son públicos en el sentido que existen unos beneicios sociales que no se expresan en el mercado privado. En este caso se trata de un bien meritorio, de un lado, y de una falla de mercado, del otro. Por ejemplo, en el caso de la educación, el servicio se puede vender y los agentes hacen un cálculo racional (recuérdese que estamos en la visión neoclásica) de lo que invierten en educarse frente a los ingresos futuros esperados, y sobre esa base toman la decisión de cuánta educación comprar. Pero la sociedad en conjunto se está beneiciando por el hecho que una generación de jóvenes aumente su nivel de educación. Ese beneicio general no está relejado en la transacción privada, en la cual el equilibrio entre demanda y oferta privada de educación terminaría en una oferta de educación inferior a la óptima. En la introducción se dijo que esta falla de mercado justiicaba la oferta pública del servicio, pero que la visión neoliberal dominante señaló que la oferta estatal genera fallas superiores a la falla de mercado que se quiere corregir, de manera que se vuelve a la oferta privada con una regulación estatal que garantice que las personas que por su condición económica no pueden comprar estos bienes meritorios, accedan a una oferta básica mediante subsidios estatales. Este es el fundamento de los subsidios a la demanda que se menciona el capítulo de gasto. Con la privatización ¿dejan de ser bienes públicos y se convierten en privados? Se considera que continúan siendo bienes públicos, bienes meritorios, más sin embargo manteniendo su naturaleza pública pueden ser provistos por el sector privado. Aparece el concepto de lo “Público-Privado” al lado de lo “PúblicoEstatal”, y esta es una de las diferencias entre la visión neoliberal y de la liberal clásica. Pero entonces surge la pregunta si el pago que la sociedad hace por la provisión de tales bienes ¿es un ingreso 158 César Giraldo público o privado? En la contabilidad de las Finanzas Públicas han pasado a ser considerados como un ingreso privado, y se han extraído de las cuentas iscales, con lo cual la posición iscal de los gobiernos ha empeorado sensiblemente, lo que ha llevado a ajustes iscales más drásticos. En las cuentas sobre el déicit iscal no se incluyen como ingresos los que reciben las empresas privadas que proveen servicios públicos domiciliarios (como energía eléctrica, acueducto, telefonía y aseo), las cotizaciones a la seguridad social privatizada, los pagos que las familias hacen por concepto de educación a colegios y universidades privadas, el pago de peajes y tarifas por el uso de la infraestructura básica otorgada en concesión (tales como carreteras y puertos). Resulta inconsistente el discurso que el sector privado puede proveer bienes y servicios públicos, que es la reiteración de los reformadores actuales, pero que al mismo tiempo los ingresos que se cobran para inanciarlos no sean incorporados en las cuentas iscales. Los recursos que recauda el sector privado son públicos por las siguientes razones, entre otras: - Las cotizaciones de la Seguridad Social es un impuesto, porque se trata de una contribución obligatoria, sobre los salarios, creada y regulada por una ley. Se trata de un impuesto directo recaudado por agentes privados. - El pago de tarifas de servicios públicos domiciliarios corresponde al pago por el acceso de un servicio provisto por un monopolio natural el cual debe ser regulado por el Estado. - El pago de la educación también corresponde por el pago de un servicio que aunque no es monopolio natural, si requiere una regulación estatal en cuanto a su contenido y los diferentes programas ofrecidos. No es una mercancía que se pueda vender libremente. - Para todos los servicios anteriores el Estado debe buscar mecanismos para que las personas que no tengan capacidad de pago puedan acceder a ellos utilizando recursos de origen gubernamental. - El pago de peajes y tarifas por concepto del uso de infraestructura básica (vías, puertos, aeropuertos, telecomunica- Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 159 ciones etc.) debe ser reglamentado por el Estado, porque se trata de un monopolio natural que se entrega en concesión a los privados. A pesar de la privatización la producción de estos bienes y servicios es de naturaleza colectiva, su utilización afecta los intereses comunes de la sociedad, y su provisión no se puede hacer en un mercado de libre competencia. Por esto no pierden el carácter público y esa es la razón para que su oferta fuera estatal en el pasado. Dado que afectan los intereses colectivos no pueden estar por fuera del proceso político, no importa que la gestión sea privada. Por ejemplo, un grupo económico dueño de un Fondo de Pensiones tiene que responder políticamente sobre el manejo que hace del ahorro que millones de ciudadanos ha constituido para tal efecto y que el Fondo administra. ¿Puede el grupo tomar decisiones sobre los papeles en que invierte dicho ahorro sin dar cuentas a nadie? ¿En el momento en que la pensión se haga efectiva puede ésta depender del valor al cual el mercado liquide tales papeles? ¿Los derechos sociales pueden depender de la sanción que hagan los mercados? Cuando se privatiza se pretende sacar de la discusión política los derechos sociales porque estos pasan a ser provistos por operadores privados. Regresando al tema de la tributación, inanciar el gasto público por la vía de los impuestos (esto es lo que constituye el Presupuesto Público) signiica asignar los recursos económicos por fuera de la lógica del mercado. La tributación consiste en reasignar el control de los recursos económicos, desde los contribuyentes hacia el Estado, ya sea para que los utilice directamente o para que los transiera a terceros. El mecanismo utilizado para lograr este objetivo es el de obligar a los contribuyentes a ceder parte de su poder adquisitivo (dinero) al Estado, y este los asigna con un criterio político. Los recursos el Estado los extrae mediante impuestos que se recaudan en dinero, y la asignación a través de las partidas presupuestales de gasto que también se ejecutan a través del dinero. Además los ingresos públicos (lo mismo que los gastos públicos) deben estar deinidos por el derecho y deben legitimarse, para lo cual se precisa de un proceso político, que implica, entre otras, una negociación entre intereses económicos y políticos diferentes (Théret 1993, pp. 79, 91). 160 César Giraldo Los impuestos, para ser legitimados, adquieren un doble carácter. De una parte son presentados como la deuda social (la obligación) del ciudadano con el Estado, y lo que es lo mismo, visto desde el Estado, un derecho que el Estado tiene sobre el ciudadano. De otro lado, la contrapartida del impuesto es una deuda social del Estado con el ciudadano, y lo que es lo mismo, visto desde el ciudadano, es un derecho del ciudadano sobre el Estado. derecho del ciudadano de recibir del Estado (y obligación del Estado de proveer) bienes sociales, políticos e infraestructura básica. Con los procesos de privatización, cuando la provisión de los bienes sociales y la infraestructura básica pasan al mercado privado, el Estado se desentiende de su obligación de proveer derechos sociales, pero mantiene su derecho a cobrar impuestos, lo cual rompe el pacto social liberal. Principios de la Tributación Cuando es necesario proveer bienes públicos que no se pueden individualizar (porque no son excluyentes) es preciso inanciarlos a través de impuestos y estos inevitablemente introducen distorsiones económicas que tienen costos en términos de eiciencia, de acuerdo con el enfoque dominante. Se busca que esas distorsiones sean mínimas, dándole importancia a la neutralidad en los sistemas impositivos, en el sentido que no alteren la asignación que hace el mercado de los recursos productivos. Se trata de minimizar los costos mientras que por otro lado se logran los principios de equidad señalados políticamente. Esto es lo que se conoce como tributación óptima. Se argumenta que como es muy difícil conocer suicientemente los costos y beneicios sociales de la tributación, entonces se hace más prudente una estructura impositiva relativamente neutral, que produzca recaudos con un mínimo distorsión en la asignación de los recursos (Banco Mundial, p. 95). El concepto de neutralidad está relacionado con el de eiciencia. Esta última es resultado de la asignación de los recursos a través del mercado, cuando existe el marco institucional adecuado, entendido como la no existencia de trabas al libre funcionamiento de los mercados, que es lo que el Banco Mundial o el FMI entienden por reformas estructurales. En la medida en que la tributación sea Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 161 neutral permite que el mercado funcione adecuadamente y que asigne de manera eiciente. De todas formas los sistemas tributarios existen porque se presenta la necesidad de inanciar bienes y servicios que deben ser provistos por el gobierno por fuera del mercado. Para minimizar la distorsión al mercado se insiste en la neutralidad de los impuestos, y en señalar que más que crear gastos e instituciones inanciadas con los tributos, se debe buscar el pleno funcionamiento de los mercados. De acuerdo con el Banco Mundial un sistema tributario debe ser viable desde el punto de vista administrativo, y debe distribuir la carga de forma equitativa, pero no debe trastornar estructuras de producción, comercio, consumo, ahorro e inversión (Banco Mundial 1994, p. 88). Esto es lo que se entendería por una estructura tributaria óptima. Las distorsiones al mercado pueden tener varios orígenes. En el caso de los impuestos sobre las importaciones se señala que amparan la existencia de sectores ineicientes. En el caso del impuesto a la renta, la existencia de tasas progresivas, que aplican tarifas crecientes a los mayores niveles de ingreso y/o patrimonio, se argumenta que castigan el ahorro y la inversión. Si las tasas marginales (las que se van aplicando progresivamente a medida que crece el ingreso o el patrimonio) son muy altas se produce un desestímulo a ahorrar o a invertir, porque el rendimiento futuro esperado sería altamente gravado, de manera que perderían atracción las actividades dirigidas a la acumulación de capital. También se generan distorsiones cuando los regímenes tributarios internos, bien sea directos (gravan la renta o el patrimonio de las personas naturales o jurídicas) o indirectos (que gravan la actividad económica interna), tienen excenciones y tratamientos diferenciales por tipo de ingreso o bien, lo cual además diiculta la administración tributaria. De manera que los regímenes tributarios deben ser uniformes, en aras de la neutralidad y la simplicidad: recaer sobre la totalidad de su base gravable sin excepciones, y tener tarifas únicas. De lo contrario se producen distorsiones. Por ejemplo, mayor distorsión se presenta cuanto más reducida es la base tributaria porque más alta debe ser la tasa, que es el caso, común en Latinoamérica, cuando los impuestos directos se concentran en los grandes contribuyentes (BID 1997, p. 114); otro ejemplo son 162 César Giraldo los impuestos indirectos que excluyen los bienes de la canasta familiar. Sin embargo, a pesar que los principios tributarios se pueden enunciar, no se puede olvidar que cualquier reforma tributaria que se quiera sacar adelante debe ser tramitada a través del Congreso o Parlamento, lo cual signiica la existencia de una negociación política que hace que los regímenes no sean tan simpliicados como se aconseja. En el contexto actual, como se verá más adelante, esa negociación ha hecho que la tributación se recargue en el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) porque es un impuesto que recae sobre toda la población la cual inalmente no está representada en cuerpos legislativos, y se reducen los impuestos al capital y al poder terrateniente cuyos intereses sí están sobre representados en dichos cuerpos. Esto implica un punto crucial: analizar el problema tributario implica también analizar las formas y mecanismos de representación en el Parlamento. Este tema no ha sido revisado de manera profunda dentro de los estudios sobre la estructura tributaria en América Latina, a pesar de que constituyen un foco de atención fundamental cuando se analizan los efectos y las características de las reformas tributarias. De alguna manera tal como lo reconoce González (2007) “este tema es más importante quizás que el mismo análisis de la eiciencia tributaria y el impuesto óptimo, porque estos elementos no tienen cabida sino en las posibilidades de las negociaciones políticas que se dan en el seno del Parlamento”. Primer Principio: Equidad La equidad se la puede tratar desde dos perspectivas: Tratamiento igual para los iguales (equidad horizontal) y diferente para los diferentes (equidad vertical). Este último aspecto en concreto hace referencia a gravámenes superiores a quienes tienen mayor ingreso, riqueza, capacidad de pago, o de consumo, pero ello genera conlictos con el principio de la neutralidad indicado atrás. De acuerdo con el Banco Mundial los Países en Desarrollo tienen problemas de equidad horizontal por disponer de una cobertura de instrumentos tributarios irregular. Por ejemplo, en la región tributan muy poco los terratenientes, agricultores, comerciantes y Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 163 las profesiones liberales. Esto produce una discriminación contra quienes sí pagan impuestos, lo que constituye una inequidad desde el punto de vista horizontal. Por su parte, según el BID (1998, p. 130), no se presentan avances en la equidad vertical a pesar de altos impuestos progresivos. En este punto se critica la existencia de regímenes especiales, exenciones, gravámenes diferenciales, lo cual crea regímenes complejos, difíciles de administrar, con lo que se produce la posibilidad de la evasión y se generan distorsiones que atentan contra la asignación eiciente que hace el mercado. En los últimos años esta ha sido una preocupación concreta en las sugerencias de reforma, Shone (2002, 15) pone como punto central de las reformas tributarias en América Latina “la necesidad de reducir los frentes de evasión atribuibles a tratamientos especiales, las estructuras tributarias deben ser lo más homogéneas posibles y en este esfuerzo los gobiernos deben introducir desmontes graduales de dichos tratamientos especiales y reemplazarlos por subsidios directos a los sectores que lo ameriten”. El tratamiento justo tiene a su vez otra acepción, la tributación se debe determinar de acuerdo con reglas ijas, uniformes, justas y razonables y no a través de un mecanismo de negociación. En otras palabras, el sistema tributario debe estar deinido por reglas precisas y claras, de tal forma que estén explícitamente determinados los deberes, derechos y procesos para cada contribuyente, y no que esté sujeto a determinaciones discrecionales y arbitrarias de funcionarios de la administración tributaria. Una administración (o un gobierno en el caso más general) no puede crear o modiicar arbitrariamente los tributos porque esto sería un acto ilegítimo e injusto. Los impuestos deben ser resultado de un proceso político mediante el cual, la sociedad, por intermedio de los órganos de representación popular, establece las contribuciones que se le cobran al pueblo y los gastos que se inancian con ellas (esto es lo que constituye el Presupuesto Público) y esta es la esencia de la democracia liberal. Este principio fue consagrado por la sublevación americana contra el imperio británico en el siglo XVIII con la expresión de “no tax without representation”. La razón de la existencia de los impuestos es la existencia del Estado al servicio de la sociedad. Sin embargo, en la medida en 164 César Giraldo que el Estado se ha venido deshaciendo de sus obligaciones, como se mencionó atrás, en esa misma medida ha venido perdiendo legitimidad para cobrar impuestos. Este es uno de los problemas centrales en el aumento de la evasión: Si la sociedad no percibe que los impuestos le son retribuidos en bienes y servicios no encuentra razón para pagarlos. Y esta es una de las grandes fracturas del discurso contemporáneo: Mientras que se pide reducción del tamaño Estado en la parte del gasto, en la parte de los impuestos se pide aumento del mismo. Y para justiicar esta contradicción se invoca el discurso de la disciplina iscal, tema que se menciona en el capítulo sobre presupuesto. La legitimidad tributaria ha sido otro de los temas ignorados en la literatura. En América Latina no ha habido un estudio sistemático e integral sobre las percepciones de legitimidad de la tributación, es más, son pocos los estudios sobre la legitimidad del Estado. Y como dicha legitimidad está directamente relacionada con la capacidad de cobrar impuestos, este es un trabajo que aún está pendiente. Segundo principio: Eiciencia El concepto de la eiciencia está referido a la neutralidad, como se señaló atrás. Este planteamiento surge de los paradigmas neoclásicos, los cuales señalan que el mercado, si funciona en condiciones óptimas (es decir sin distorsiones), hace una asignación eiciente de los recursos productivos. De acuerdo con el FMI los impuestos no deben obstaculizar innecesariamente el logro de objetivos económicos, como la producción, el crecimiento y la estabilidad. Por el contrario, los impuestos pueden servir para facilitar el logro de esos objetivos (Instituto FMI 1988b). Esa no obstaculización hace referencia a no interferir en el papel asignador que hace el mercado. Es decir, que la tributación no debe inluir sobre la economía real y inanciera. Esta concepción se diferencia de los esquemas tributarios de América Latina durante la vigencia del Modelo de Sustitución de Importaciones. La tributación era un instrumento para el fortalecimiento del aparato productivo, a través de regímenes especiales que dieran tratamiento favorable a diferentes sectores, en especial los vinculados a la manufactura. Por ejemplo, las inver- Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 165 siones y las empresas nuevas estaban exentas de pagar impuesto a la renta (Giraldo 1994, cáp.4), para no hablar de los regímenes arancelarios proteccionistas. Al vincular la eiciencia con la neutralidad del mercado de entrada se concluye la necesidad de eliminar los impuestos al comercio exterior, y más particularmente los aranceles (impuestos a las importaciones), porque introducen una distorsión en el mercado de bienes al proteger la producción nacional de la competencia externa. En el caso de la tributación directa, también se concluye la necesidad de eliminar la progresividad, porque cuando se establecen impuestos progresivos se desestimula el ahorro y la inversión. Los impuestos progresivos gravan más a quienes ahorran o invierten. El BID (1998) señala que el impuesto más neutral, y que se debe privilegiar, es el Impuesto al Valor Agregado (IVA), con tarifa única y base universal. Si todos los bienes son gravados con la misma tarifa, sus precios relativos no cambian y por tanto no se alteran las señales del mercado que se expresan a través de tales precios. Su implementación se hace con el “propósito de mejorar la neutralidad (de la tributación) y evitar distorsiones de otros gravámenes (como los impuestos al comercio exterior o a las ventas)” (p. 206), además que no distorsiona decisiones sobre ahorro personal (Cepal 1998, pp. 67-68). Aunque esto no es cierto como se verá más adelante. En el tema de la neutralidad también debe tenerse en cuenta la simpliicación de los regímenes tributarios. A medida que un régimen es más simple es más eiciente, pero en la medida que por consideraciones de equidad sea necesario introducir excepciones, deducciones, regímenes especiales, el sistema se hace más complejo y se obtienen pérdidas en eiciencia por las distorsiones que se introducen. De manera que la eiciencia también incluye la administración tributaria, en el sentido que un sistema simpliicado disminuye los costos del recaudo, evita la evasión, y aumenta la productividad de los impuestos. Tercer principio: Flexibilidad Se recomienda que los impuestos, y en general los ingresos corrientes del Estado, no tengan una destinación especíica, con el objeto 166 César Giraldo de obtener una política iscal lexible, y permitir que los gobiernos gocen de la libertad requerida para asignar los recursos donde sean necesarios, o hacer ajustes iscales si se requieren. Un ajuste requiere, por un lado, un aumento de los ingresos corrientes, y por el otro, un recorte de los gastos. Si estos últimos están atados a los primeros, el aumento de los ingresos automáticamente implica el incremento de los gastos, con lo cual se da al traste el resultado buscado. Se pierde por un lado lo que se recupera por el otro. Es el caso de las transferencias a los gobiernos locales cuando están atadas a los ingresos corrientes. Las Rentas de Destinación Especíica se han creado para darle estabilidad a los recursos dirigidos a determinados ines, en especial los destinados a los sectores sociales y a la construcción y mantenimiento de la infraestructura vial. Ejemplos de lo anterior son los impuestos a la nómina destinados al inanciamiento de la seguridad social, o los impuestos a los combustibles que se destinan a los programas viales. Desde la perspectiva del Public Choice tales rentas se originan en mecanismos creados por determinados grupos sociales para apropiarse de recursos del Estado. Tal es el caso de la clase política a través del régimen de transferencias regionales, el cual permite un manejo clientelista de los recursos públicos a nivel local, o las transferencias para la educación que en muchos casos se asocia a las presiones de los sindicatos docentes. Sin embargo este tipo de análisis resulta simplista al reducir el estudio sobre la economía política de los recursos públicos a un problema de intereses individuales dirigido al atrapamiento de rentas (ver capítulo de Presupuesto). El argumento de la eliminación de las rentas de destinación especíica no es contundente cuando se analiza el caso de la seguridad social o el inanciamiento de la construcción y mantenimiento de vías. Todos los sistemas de seguridad social en el mundo se inancian, y se han inanciado, con impuestos a la nómina, ¿será que todo el mundo es y ha sido un atrapador de rentas? Original punto de vista de la historia de la protección social. Lo curioso de todo este debate es que cuando la seguridad social es estatal, se dice que los trabajadores son privilegiados que están obteniendo beneicios a costa de las generaciones futuras, y cuando se privatiza la seguridad social, lo cual generalmente se acompaña de un aumento de las cotizaciones al sistema (impues- Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 167 tos a la nómina) no se menciona que ese es un ahorro que está siendo capturado por el sistema inanciero privado, ni que existe un atrapamiento de rentas. En el caso colombiano hay que señalar los diversos intentos de eliminar los impuestos a la nómina dirigidos a instituciones como el SENA (capacitación laboral técnica) y el ICBF (protección a la niñez y la familia), que son rentas de destinación especíica administradas por entidades del Estado. Entre tanto se han promovido aumentos a las tasas de las cotizaciones de seguridad social privatizada con el argumento de darle “sostenibilidad inanciera al sistema”. Para indicar que la discusión es más compleja que el reduccionismo del atrapamiento de rentas, sin poder desarrollar la discusión aquí, baste señalar que esos impuestos a la nómina más que rentas de destinación especíica son un salario social o un salario indirecto que los trabajadores y patronos trasladan a un sistema institucional para cubrir los riesgos sociales. Y también fueron un mecanismo para robustecer la demanda interna, porque tales impuestos inanciaban prestaciones sociales que permitían que la población aumentara su consumo, y este fue uno de los mecanismo de crecimiento económico de los países desarrollados en los “treinta gloriosos” (1945-1975) (Giraldo 2007, cáp. 1). Políticas Tributarias Los sistemas tributarios son afectados por la globalización. Según Tanzi (1995) “se concibieron e implementron cuando el comercio entre los países se hallaba muy controlado y limitado y no existían movimientos de capital notorios”. De manera que para acompasarse con la globalización se plantea la necesidad de bajar los impuestos sobre el comercio exterior (Banco Mundial 1997, p. 55), los impuestos directos, y los impuestos sobre transacciones. Los referidos al comercio exterior porque se convierten en obstáculo al intercambio internacional. Los referidos a los directos porque los países que los tienen muy altos y progresivos no son atractivos para la inversión extranjera; es preciso competir para atraer dicha inversión y ello se hace ofreciendo regímenes tributarios más favorables que otros países; no se puede aspirar a colocar un impuesto sobre la renta personal, las utilidades o el 168 César Giraldo patrimonio, más altos que la norma mundial, ajustados por el factor de riesgo país. Finalmente, tampoco se deben colocar impuestos a transacciones porque terminan por afectar el movimiento de capitales. Es por esto que el denominado impuesto Tobin, que consiste en gravar las transacciones inancieras entre países, no es considerado como una alternativa tributaria viable, a pesar que ha sido reclamado por diversos sectores sociales y políticos, para ponerle coto a la especulación inanciera internacional, y para que los capitales inancieros internacionales tributen. Es preciso señalar que la Cepal (p. 15), a diferencia de los organismos inancieros internacionales, sí ha sugerido gravar las transacciones inancieras internacionales. De manera que la única fuente tributaria son los impuestos sobre el consumo interno, y en particular el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) (Banco Mundial 1997, p. 55) (Cepal, pp. 6, 68 y 72). En términos generales se presenta una tendencia a recurrir principalmente a impuestos sobre el consumo (indirectos internos) más que sobre la renta o patrimonio (directos), y ello se releja en el hecho de que ya para 1990 lo impuestos como el IVA y similares casi que triplicaban en el PIB, respecto a los impuestos directos (Shome 1999, p. 9). En la primera década del siglo XXI los impuestos indirectos duplicaban la participación, dado un repunte de los directos, sin embargo, generalizando, y comparando con la estructura tributaria antes de las reformas del Consenso de Washington, el peso de la tributación cae sobre los impuestos indirectos sobre el consumo interno. De todas formas con el repunte de la tributación directa a comienzos del siglo, la tendencia general no cambia de una baja participación de los impuestos directos en la estructura tributaria. La región tiene una muya baja de los impuestos directos sobre el Pib como se puede apreciar en el cuadro 4.1 y la gráica 4.1. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 169 Cuadro 4.1 Año 2003 Comparación internacional de la estructura del impuesto a la renta Fuente: Cetrángolo y Sabiani (2006), cuadro I.15 Gráfico 4.1 Fuente: Cetrángolo y Sabiani (2007). Los impuestos Indirectos se han estabilizado alrededor 84% del total de la tributación en la primera mitad de la presente década en América Latina. Colombia, México y Panamá tienen una distribución más equilibrada, aunque en estos casos ya el porcentaje de impuestos indirectos supera al de los directos por más de 10 puntos porcentuales. Este resultado se obtiene a pesar de la disminución nivel medio de aranceles y de su varianza (Cepal 170 César Giraldo pp. 71-72). Si se toman las dos últimas décadas, los aranceles han sido reducidos dentro del contexto de la apertura económica, lo cual quiere decir que el avance de la tributación interna indirecta ha sido mayor que la disminución del producido de los aranceles, y además, ha compensado la reducción que se ha introducido en la tributación directa. El principal tributo ha sido el IVA, que en la mayoría de los países de la región fue adoptado en la década del 80, sustituyendo el impuesto a las ventas (Carcioi et.al. 1994). Se argumentaba que este último tributo introducía muchas distorsiones, en particular por su efecto cascada, que consiste que el tributo puede ser cobrado sobre sí mismo a medida que se realizan varias transacciones económicas. Este efecto se corrige con el IVA, ya que permite descontar el impuesto pagado en fases anteriores del proceso de producción y distribución. Además se señala que el IVA no distorsiona decisiones sobre ahorro personal (Cepal pp. 67-68). La tasa del IVA se ha venido aumentando hacia un estándar del 18% que se considera como la tasa óptima, y se ha ampliado la base gravable la cual pasa en promedio en los países de la región del 20% en 1990, a un 60% en 2006. Es claro que los gobiernos han seguido las recomendaciones en la materia de los organismos multilaterales (BID 2004). (Gráicos 4.2, 4.3 y 4.4). Gráfico 4.2 Promedio de las tasa del IVA en América Latina (1992-2007) Fuente: Elaboración propia con base en cifras de ILPES – Cepal. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 171 Gráfico 4.3 Porcentaje de bienes y servicios sometidos al gravamen del IVA. Promedio América Latina Fuente: Elaboración propia con base en cifras de ILPES – Cepal. Gráfico 4.4. América Latina: Impuestos directos e indirectos como porcentaje del PIB (promedio) Fuente: Elaboración propia con base en cifras ILPES - Cepal Sin embargo, en la primera década del siglo XXI se observa una reducción de esta tendencia: el gráico 4.4 revela que el crecimiento de los impuestos directos en los últimos años ha superado el crecimiento de los indirectos, de acuerdo con la Cepal (2007) 172 César Giraldo Gráfico 4.5 América Latina: Impuestos de los entes subnacionales como % del PIB Fuente: Elaboración propia con base en cifras ILPES - Cepal. esto ocurre porque las crisis iscales desatadas llevaron a la toma de medidas de urgencia en materia tributaria que tuvieron como foco de origen el aumento temporal de las tasas del impuesto a la renta, la reaparición de los impuestos sobre el patrimonio, el cobro de mayores impuestos a las ganancias de capital, una serie de medidas administrativas para tratar de controlar la evasión de estos impuestos, y el surgimiento de gobiernos de izquierda en la región. Recurrir a impuestos directos para enfrentar la crisis iscal ha sido una política adoptada aún en contra de las recomendaciones de los organismos internacionales de crédito, que insisten la profundización de los sistemas de impuestos indirectos (particularmente del IVA) manteniendo su posición doctrinal frente al tema. Sin embargo, estas medidas gozan actualmente de una alta dosis de impopularidad, especialmente en países que han sido azotados por crisis económicas y inancieras profundas. En ellas los parlamentos han buscado aminorar la carga de impuestos indirectos o buscado frenar el crecimiento de las bases gravables o las tarifas de dichos impuestos y particularmente del IVA. Pero más allá de ello lo importante de este proceso es que la carga tributaria total ha aumentado de manera sostenida en los países de la región: la carga total de impuestos del gobierno central como proporción del PIB central (sin contar las contribuciones a Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 173 la seguridad social) pasó de 9,3% en 1992 al 14,1% (gráico 4.4) en 2006, en el caso del gobierno general este porcentaje pasó del 12,3 en 1992 al 19,2% en 2006. Adicional a lo anterior se presenta un crecimiento notorio de la carga tributaria que soportan las entidades subnacionales. En efecto, los impuestos del orden territorial (estados, departamentos, provincias y municipios) en los países de la región aumentan entre inales de los años 90 y la primera mitad de la década presente: pasan en promedio de representar un 3% del PIB en 1992 hasta un 5% en 2006. Este efecto está directamente relacionado con el proceso de descentralización iscal en la región (se analiza en detalle en otro capítulo de este libro) el cual ha venido promoviendo el “ autoinanciamiento” de los gastos de los entes subnacionales, bajo el discurso de la pereza iscal, y de las necesidades del ajuste en el gasto del nivel central de gobierno. Argumentan que las entidades subnacionales que inancian sus gastos mediante transferencias de los gobiernos centrales gozan de incentivos para aumentar sus gastos sin esfuerzo iscal propio dado que no tienen contraprestación alguna. Esto induce a un déicit estructural del nivel que inancia dicho gasto (el nivel nacional). Por ello es necesario que el discurso de la descentralización se lleve en materia iscal hacia el concepto de federalismo iscal en el que cada entidad subnacional adecue su estructura de gastos a la de sus ingresos y por ende reduzca su dependencia de transferencias del nivel nacional central. La presión por mayor tributación en los niveles subnacionales es uno de los hechos de mayor importancia respecto a la política tributaria en la región. En algunos casos como los de Méjico y Argentina de manera directa a través de la aprobación de leyes que otorgan mayores potestades tributarias a los estados y provincias, y en otros casos como el colombiano estas reformas se efectúan de manera indirecta, recurriendo al establecimiento de incentivos administrativos y iscales para las entidades que aumenten su nivel de autoinanciamiento53. Los efectos de estas políticas han sido dispares, pero en todo caso han logrado en conjunto aumentar el esfuerzo tributario de los gobiernos subnacionales. 54 en materia tributaria de los entes subnacionales. Por ejemplo, si un comerciante vende una camisa por 30 unidades monetarias (la cual ha 174 César Giraldo Regresando a los impuestos directos, los topes del impuesto al ingreso personal han continuado cayendo: de un promedio del 49% en el período 1985-1986 a 34% en 1997 y inalmente a un 28% en promedio para 2007. Se trata de una tasa de caída considerablemente más rápida que en la OECD, donde las mismas tendencias generales han ocurrido (cuadro 4.2) (Shone p. 4). La reducción de los topes coincide con un estrechamiento de las tasas tributarias. Como se puede observar en el gráico 4.6 y el cuadro 4.2, la diferencia entre la tasa mínima y la máxima en el período 1985 - era de 42 puntos porcentuales (promedio simple), mientras que en 1997 era de 25.5 y inalmente en 2007 es de tan solo 18,1% para las personas naturales y de 2,7% para las jurídicas. También cae el impuesto promedio. En el caso de las personas naturales el promedio pasa de 28.4% en 19851986 a 19.1% en 2006, y en el de las jurídicas de 43.9% a 29.6%. Cuadro 4.2 Alícuotas de renta de personas naturales y jurídicas (en porcentaje) Fuente: Cetrángolo y Gómez-Sabaini 2007 Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 175 Gráfico. 4.6 Tasa de impuesto a la renta personas naturales Fuente: Elaboración Propia con base en cifras ILPES – Cepal Gráfico 4.7 Tasa de impuesto a la renta personas jurídicas Fuente: Elaboración Propia con base en cifras ILPES – Cepal Lo anterior indica que las reformas apuntan hacia la existencia de una tarifa baja, única y uniforme (lo cual signiica ir eliminando el concepto de la progresividad en la tributación). Esta tendencia se acompaña de un proceso de reducción de las exenciones, y la generalización de criterios presuntivos y retenciones (Cepal, 176 César Giraldo pp. 12-13). La reducción de la progresividad de los tributos directos debe ser analizada como una reducción de los impuestos al capital. Las rentas altas son rentas del capital y no rentas del trabajo. Esta reducción también se observa en la disminución de la tasa promedio que se le cobra a las sociedades, la cual ha pasado de 43.5% en 1980 a un rango entre 23.3 - 25% en 2007 (gráico 4.7). Esto se ratiica también con la reducción del impuesto a las personas jurídicas donde la tasa, para el período1985-1986 al 2006, ha pasado en el mismo período de 43.6% a 29.6. De otra parte, se presenta una reducción en las tasas de retención sobre las remesas al exterior de dividendos, intereses y regalías (ver cuadro 4.3). El impuesto sobre dividendos se ha reducido sustancialmente y en algunos casos se ha eliminado, como por ejemplo en el caso de Brasil, Argentina, y más recientemente en Colombia. Finalmente se presenta, en la década de los noventa, una reducción sustancial o eliminación de los impuestos de capital sobre patrimonio (cuadros 4.4 y 4.5) (Shone p.9), sin embargo, como ya se ha explicado, esta tendencia se revierte en los primeros años del siglo XXI dada la coyuntura de las crisis iscales en la región, las cuales demandaron de recursos tributarios frescos que impulsaron nuevamente el cobro de impuestos al patrimonio y a los activos, la mayor parte de estos tributos son de carácter temporal y han sido fuertemente cuestionados tanto por los organismos inancieros, como por las élites industriales y inancieras de cada país, que han señalado la inconveniencia de estos impuestos en el marco de una mayor integración comercial y el aumento de la competencia internacional. Hay que señalar que los impuestos al patrimonio actualmente representan un aporte más importante como proporción del PIB que en la década de los 90, sin embargo, la lectura de este fenómeno debe hacerse con suma cautela, porque tal como señala la Cepal (2007) “la aplicación de estos gravámenes es el resultado innegable de las limitaciones que enfrentan los países, tanto desde el punto de vista legal como administrativo, para aplicar una estructura impositiva en la cual las tasas nominales o legales utilizadas estén en consonancia con las tasas efectivas resultantes, pero estos sistemas de hecho conducen a la eliminación del impuesto societario y convierten el gravamen en un seudo impuesto en cascada, agravando así los problemas de asignación y de eiciencia”. Impuestos retenidos sobre remesas al exterior (no se dispuso de datos más recientes para América Latina) Shone 1999 y 1994 1986 | 1992 | 1997 1980 Promedio Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dom Uruguay Venezuela 28.5 30 25 7.4 20 15 25 10 15 21 10 30 21 20 20 Dividen. 18 25 25 40 40 15 22 13 15 55 20 10 10 30 20 20 Intereses 16 25 25 40 40 10 22 10 59 25 30 40 20 20 Derechos 36 25 25 40 20 40 22 25 10 32 50 30 55 20 - Promedio 23 25 25 40 40 15 40 22 16 10 37 20 30 23 42 20 30 20 Dividen. 20 10 25 35 15 36 13 15 -10 10 37 35 30 - Interes 14 10 25 40 15 25 5 20 35 6 30 10 35 - Derechos 25 25 40 25 36 34 35 24 35 50 30 28 35 15 Promedio 20 10 25 38 19 18 36 20 24 18 22 35 22 23 25 35 15 Dividendos 13 35 7 15 20 13 15 -10 5 -30 - Interes 13 15 40 15 20 5 12 30 6 35 30 30 5 Derechos 23 15 40 7 25 33 30 35 26 20 100 35 30 30 30 5 Prome 18 13 15 38 7 18 27 21 18 19 25 39 25 30 30 30 5 177 País Finanzas Públicas en América Latina: la economía política Cuadro 4.3 178 César Giraldo Cuadro 4.4 Impuesto al patrimonio (en porcentajes del PIB) Fuente: Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2006), cuadro 1.16 Además de la reducción de los impuestos al capital señalados atrás, se introduce la eliminación de la doble tributación. Esto es que los accionistas o propietarios de las empresas no pagan impuesto por concepto de las utilidades recibidas, porque se supone que tales impuestos ya fueron pagados por las respectivas empresas. De acuerdo con Shone esto hace más neutral la decisión de retener o distribuir utilidades con lo cual no se presentan desestímulos para la inversión o la capitalización (Shone 1994, p. 113). Para 2005 el total de los países de América Latina han contemplado dentro de sus marcos normativos la eliminación de la doble tributación. Esto se combina con convenios de doble tributación con otros países del mundo con el in de garantizar que las empresas extranjeras con presencia en la región puedan descontar en sus países de origen los tributos que pagan sus iliales, pero aún más importante: garantizar el no cobro de impuestos sobre rentas de empresas y personas del exterior que ya fueron sometidos a gravamen en sus países de origen. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 179 Cuadro 4.5 Impuesto al patrimonio, a los activos o a los ingresos brutos (en porcentaje Argentina Colombia Costa Rica El Salvador Guatemala 1986 1,5 sobre patrimonio neto 1992 2,0 sobre activos brutos 1997 2000 2001 2004 1,0 sobre activos 1,0 sobre activos 1,0 sobre activos 1,0 sobre activos 8,0 sobre patrimonio neto 7,0 sobre patrimonio neto 5,0 sobre patrimonio neto o 1,5 sobre el patrimonio bruto 5,0 sobre patrimonio neto 5,0 sobre patrimonio neto 5,0 sobre patrimonio neto 0,36 – 1,17 sobre activos ijos 0,1 – 1,4 sobre patrominio neto 0,36 – 1,17 sobre activos ijos 1,0 sobre activos 1,0 sobre activos 1,0 sobre activos Derogado 0,9-2,0 sobre activos - - n.c. n.c. 0,3 – 0,8 sobre inmuebles 0,3-0,9 sobre inmuebles 0,2-0,9 sobre inmuebles 1,5 sobre activos 0,2 – 0,9 sobre inmuebles (3) y 3,5 sobre los activos Derogado y aplicación de un 5% a ingresos brutos en sustit. de renta societaria Honduras - - - 0,75 sobre activos 0,25 sobre los activos 1,0 sobre los activos México - 2,0 sobre activos brutos 1,8 sobre activos 1,8 sobre activos 1,8 sobre activos 1,8 sobre activos Nicaragua 1,0 sobre inmuebles 1,5-2,5 sobre patrimonio neto 1,0 sobre inmuebles 1,0 sobre inmuebles 1,0 sobre inmuebles 1,0 sobre activos Panamá 1,0 sobre patrimonio neto 1,0 sobre patrimonio neto 1,0 sobre patrimonio neto 1,0 sobre patrimonio neto 1,0 sobre patrimonio neto 2,0 sobre patrimonio neto Paraguay 1,0 sobre inmuebles 1,0 sobre inmuebles 1,0 sobre inmuebles 1,0 sobre inmuebles Perú 1,0-2,5 sobre patrimonio neto 2,0 sobre patrimonio neto 0,5 sobre patrimonio neto República Dominicana - - - - n.d. 1 sobre activos Uruguay 2,8 sobre patrimonio neto 2 sobre patrimonio neto 1,5-3,5 sobre patrimonio neto 1,5-3,5 sobre patrimonio neto Venezuela (Rep. Bol. de) Fuente: Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2006) 1,0 sobre activos Estos convenios tienen cada vez un mayor protagonismo en el panorama de las políticas tributarias a tal punto que se han convertido en muchos casos en pasos obligados para la irma de acuerdos comerciales, o para la llegada de empresas extranjeras a los países latinoamericanos (ver cuadro 4.6). 180 César Giraldo Cuadro 4.6 Número de tratado Países Total Latam Resto Firmados con países Argentina 18 3 15 Alemania,Austria,Australia, Bélgica, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Italia, Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Suecia y Suiza Bolivia 10 5 5 Alemania,Argentina, Colombia, España, Ecuador, Francia, Perú, Reino Unido, Suecia y Venezuela. Brasil 30 5 25 Alemania, Argentina, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, China, Corea, Dinamarca, Ecuador, España, Filipinas, Francia, Hungria, India, Israel, Italia, Japón, Luxemburgo, México, Noruega, Países Bajos, Portugal, Rep. Checa, Rep. Eslovaquia, Rusia, Suecia, Ucrania y Venezuela Chile 20 5 15 Argentina, Brasil, Canadá, Corea, Croacia, Ecuador, España, Irlanda, Malasia, México, Noruega, Nueva Zelanda, Paraguay, Perú, Polonia, Portugal, Reino Unido, Rusia, Suecia y Tailandia Colombia 4 4 0 Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela Ecuador 15 7 8 Alemania, Bélgica, Brasil, Bolivia, Canadá, Chile, Colombia, España, Francia, Italia, México, Perú, Rumania, Suiza y Venezuela México 34 4 30 Alemania,Austria,Australia, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, China, Corea, Dinamarca, Ecuador, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Indonesia, Irlanda, Israel, Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Rep. Checa, Reino Unido, Rumania, Rusia, Singapur, Suecia, Suiza y Venezuela Perú 7 5 2 Bolivia, Canadá, Chile, Colombia, Ecuador, Suecia y Venezuela República Dominicana 1 0 1 Canadá Uruguay 3 0 3 Alemania, Hungria y Polonia Venezuela 20 6 14 Alemania, Barbados, Bélgica, Bolivia, Canadá, Colombia, Dinamarca, Ecuador, Estados Unidos, Francia, Indonesia, Italia, Noruega, Perú, Portugal, Reino Unido, Rep. Checa, Suecia, Suiza, Trinidad y Tobago Fuente: Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2007) Como se puede ver, existe la tendencia de las reformas tributarias en la región al aumento de la tributación indirecta interna se dirige y la reducción de la tributación directa, aunque en este último caso el proceso comienza a revertirse desde ines de siglo pasado y comienzos del presente, sin que se pueda decir que la tendencia a largo plazo haya cambiado. Puede cambiar si continúa el proceso que se observa en los últimos y ello es posible si la región continúa virando hacia gobiernos de izquierda. Dos factores ayudan principalmente a explicar la tendencia histórica (tendencia que puede cambiar, como se dijo). El primero, la presión de los organismos inancieros internacionales, la cual se dirige hacia la rebaja de los tributos directos al capital y sobre el comercio exterior, y la generalización del IVA, las cuales se mantienen en la actualidad. Estas Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 181 presiones hacen que las reformas tributarias que se diseñan desde los órganos ejecutivos lleven esa intencionalidad y así son presentadas a los cuerpos colegiados (Congresos o Parlamentos) donde deben ser aprobadas. Por otra parte, la mayoría de parlamentarios o congresistas al recibir inanciación electoral de los grupos económicos (los principales representantes del capital) también coinciden con el interés de desgravar al capital y por esto terminan por aceptar que se grave el consumo. Este es el segundo factor. De manera que los tributos deben provenir de impuestos como el IVA, que gravan a la población en general, la cual no tiene una capacidad organizada de ejercer presión en los órganos de representación popular, o no inancia campañas electorales para esperar favores en las reformas tributarias. Según la Cepal (p. 76) el problema es que la resistencia a pagar impuestos se presenta en los tributos directos, pero habría que agregar que esa resistencia también existe para el pago de los indirectos por parte de la población en general, el problema es que ésta no tiene canales institucionales para expresarse políticamente en ese tipo de negociaciones. La reforma de los sistemas tributarios de la región se presentó en el contexto del ajuste y reforma que se aplicó después de la crisis de la deuda externa de 1982. Esta crisis estuvo aparejada con la presencia de un alto déicit iscal el cual en una proporción importante había sido inanciado con crédito externo. La crisis signiicó la interrupción abrupta de los recursos externos, de manera que fue preciso sustituirlos con recursos tributarios. El esfuerzo tributario debía ser superior a la sustitución de los recursos externos porque también era necesario pagar la deuda externa acumulada, habida cuenta que los gobiernos nacionales debieron recoger la mayor parte la deuda externa del país, incluida la del sector privado (Giraldo 1998). El esfuerzo de recaudar mayores impuestos se debía combinar con nuevos principios tributarios, que también afectaban la naturaleza de los impuestos. Estos principios privilegiaron el concepto de neutralidad sobre el de la equidad (como se vio atrás), y en este sentido las primeras reformas se dirigieron hacia la reducción del Impuesto al comercio exterior, con el argumento de que este tipo de impuesto creaba una distorsión. Se presentaba entonces el dilema entre la necesidad de aumentar sustancialmente los impuestos pero a la vez tener un sistema tributario más neutral, debido a que inevitablemente mayores impuestos implicaban introducir mayores 182 César Giraldo distorsiones económicas. La urgencia de reducir déicit iscal en el corto plazo hizo que se apelara a impuestos fáciles de activar, pero con el agravante que generaban grandes distorsiones que tendían a convertirse en permanentes (Banco Mundial 1988, p. 95). Este era el caso del impuesto sobre transacciones inancieras. El Banco Mundial señala, que frente a la necesidad de aumentar la relación Impuesto/PIB (que es lo que se conoce como carga tributaria) cuando el déicit iscal es insostenible y las reducciones factibles de gasto no son suicientes, debe hacerse de manera gradual. Y airma que existe la posibilidad que el ahorro total disminuya, dado que el aumento del ahorro público puede ser inferior a la reducción del ahorro privado. La dirección de las reformas que se aplican en la actualidad en la región señala que un sistema tributario ideal, para sus gestores, es aquel constituido por (1) cero aranceles, (2) impuesto a la renta con tarifa única y baja, que no grave al capital, sin exenciones y con base universal, y (3) un IVA constituido en la fuente principal de inanciación, también con tarifa única y base universal. En este último caso los bienes de primera necesidad deberían estar gravados con la tarifa universal (no deben estar exentos), y los bienes suntuarios tampoco deberían tener tasas más altas. Un esquema de esta naturaleza causaría las menores distorsiones en la asignación de los recursos económicos, aumentaría la base gravable, y simpliicaría su administración. Como se ha visto, las reformas enfatizaron la neutralidad respecto a la equidad en aras de la eiciencia. Y es que según el Banco Mundial los Impuestos parecen servir poco para mejorar la distribución de los ingresos. Hay que verlos como la obtención de ingresos necesarios para pagar los gastos distributivos, entendidos estos últimos como aquellos que luchan contra la pobreza. Para el organismo la equidad hay que considerarla en un sentido amplio, es decir, tomando en cuenta la totalidad de las inanzas públicas (Banco Mundial, p. 96). De acuerdo con el BID “la búsqueda de progresividad en el impuesto a la renta ha implicado un sacriicio muy importante en términos de recaudación … los gastos públicos son más redistributivos de lo que podría ser cualquier impuesto” (1998, p. 206) Para dicho organismo los sistemas tributarios en América Latina han sido muy progresivos, pero con el costo de afectar ne- Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 183 gativamente el potencial de la recaudación, dejándose de percibir recursos que podrían destinarse a inanciar gasto social dirigido a los pobres. Además, la progresividad teórica se ha traducido en engorrosos sistemas tributarios, los cuales han sido inluenciados por los grupos de poder. Es preferible sistemas tributarios simples de base amplia (p. 130). Sin embargo esta airmación es discutible, incluso tomando en cuenta las airmaciones de la misma institución. De una parte, como ella misma reconoce, “Las tasas de los impuestos a la renta en América Latina son actualmente las menores del mundo” (p. 203). De otra parte, el sistema tributario de la región, actualmente y en el pasado, se ha basado en la tributación indirecta y no en la directa, y esto marcaba una diferencia fundamental con los países desarrollados, aunque en tales países recientemente también ha aumentado la tributación indirecta sobre el consumo interno, como es el caso del IVA dentro de la zona Euro. Para el BID las consideraciones “supuestamente distributivas” en el diseño del impuesto a la renta a la postre se traducen en diicultades administrativas y de control que limitan el recaudo, de manera que “sólo es posible elevar sustancialmente la carga tributaria total a través de un IVA de base amplia y pocas excepciones, y ello conduce a la regresividad … Por consiguiente los países enfrentan la disyuntiva de un sistema tributario escuálido aunque progresivo, como el de Guatemala, o de un sistema más efectivo de recaudación pero regresivo” (p. 207). Sin embargo para el BID no es importante la regresividad en los tributos, porque es más importante el efecto redistributivo de los gastos sociales. “El potencial redistributivo de un sistema de impuestos y gasto tiende a ser mayor cuando se minimizan las distorsiones impositivas y se maximiza la eiciencia en el gasto” (p. 209). Esta expresión, signiica que en los impuestos se debe privilegiar la neutralidad y en el gasto la focalización (sobre esto último ya se habló atrás). Esta airmación del BID es problemática porque la óptica de enfoque del tema tributario es diferente a la que corresponde al gasto. Para lo tributario se recomienda políticas neutrales, con el argumento de evitar al mínimo la distorsión en la asignación de los recursos económicos. Si este argumento se extendiera al gasto público, se diría también que el gasto debe ser universal (subsidios 184 César Giraldo a la oferta con cobertura universal) apelando a la misma neutralidad que se clama en los impuestos. Pero para el gasto se pasa al discurso de la focalización y los subsidios a la demanda, indicando que se trata de minimizar la distorsión del mercado, distorsión que se produce cuando se apela a los subsidios universales. De manera que si este argumento se extendiera a la tributación tendríamos que decir que los impuestos se deberían focalizar, en este caso los ricos serían los que pagarían los tributos. Para el BID en resumen “el objetivo de la política tributaria no debe (y no podrá ser) el maximizar el grado de progresividad de la recaudación, con el pretendido objetivo de ejercer por esta vía un efecto redistributivo. Mucho más viable y efectivo es moderar el grado de progresividad teórica en la medida en que ello permita elevar la recaudación, de modo que aumenten los recursos iscales disponibles para inanciar los gastos que pueden modiicar la distribución del ingreso” (p. 211). Aunque este punto de vista se mantiene, en los últimos años se ha matizado, especialmente por la evidencia de la imposibilidad de alcanzar fácilmente la reforma ideal, y por los evidentes impactos sobre el ingreso disponible generado por estructuras tributarias concentradas en impuestos indirectos tipo IVA, y por los efectos desastrosos de la crisis de inales de los 90 sobre las clases medias y pobres, quienes destinan una mayor parte de su ingreso al consumo. De acuerdo a la Cepal “los efectos no deseados del modelo de desarrollo impulsado a inal del siglo han revalorizado notablemente el tratamiento objetivo de los problemas distributivos, reclamándose el “desarrollo con equidad”’ (2002, p. 22) Actualmente instituciones como el Banco Mundial (2005) comienzan a valorar el impacto distributivo de los impuestos y lo consideran “un aspecto sustancial a analizar dentro del panorama de reformas iscales a emprender en América Latina y en general en los países menos desarrollados” (2005, p. 32 traducido del original). Si bien la política redistributiva está más determinada por el gasto que por el sistema tributario, el tamaño del gasto está limitado por la capacidad del sector privado de transferir recursos mediante el pago de Impuesto o tarifas (netas). Esto es lo mismo que airmar que no se debe generar gasto deicitario inanciado con deuda pública. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 185 Se debe tener en cuenta que por lo general los gastos del gobierno crecen más rápido que los ingresos; por ello se requiere un nivel adecuado de ingreso iscal que aumente más rápidamente que el ingreso nacional, lo que signiica la creación de bases gravables elásticas (Banco Mundial, p.95). La elasticidad de un impuesto se deine como la respuesta de sus ingresos al crecimiento del PIB. Pero ¿cuáles pueden ser las fuentes de esa elasticidad?: Las mismas que se han venido mencionando atrás. Como se trata de bajar los impuestos al capital y al comercio exterior, la elasticidad se da a través de la generalización de los impuestos al consumo, ampliando las bases gravables. Es preciso gravar todas las actividades que no hayan sido gravadas y combatir la evasión. Sin embargo la diicultad creciente de este camino es la generalización de la economía informal en la región, y una característica central de tal informalidad consiste en que las actividades económicas escapan de los sistemas tributarios. A pesar de las reformas el avance en la tributación es modesto. Los ingresos corrientes del Gobierno Central Nacional pasaron del 14.4% del PIB en 1990 a 17% en 2005, incluyendo las contribuciones a la seguridad social estatal (cuadro 4.7). Sin embargo estas cifras hay que mirarlas con cautela por dos razones. La primera, con la privatización muchos ingresos públicos pasan a ser recaudados por agentes privados, y salen de la contabilidad de las inanzas públicas (por ejemplo las cotizaciones a la seguridad social a los fondos de pensiones privados), lo que es discutible como se mencionó al comienzo del capítulo. La segunda, como también se mencionó, el gobierno debe competir con los agentes privados y con los gobiernos subnacionales para recaudar tributos. De manera que si en la estadística se incluyen las entidades públicas que han sido privatizadas probablemente se observará que los ingresos públicos han tenido un crecimiento más signiicativo del que se hace mención. 186 César Giraldo Cuadro 4.7 Comparación internacional de la presión tributaria (con contribuciones a la seguridad social en % PIB) Fuente: Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2007), cuadro 1. Clasiicación de los impuestos Existen tres tipos generales de impuestos: Los que recaen sobre las personas (sean estas naturales o jurídicas) que se conocen como impuestos directos, los que recaen sobre productos, y los que recaen sobre transacciones. Los primeros, gravan el ingreso o el patrimonio de las personas, y el ingreso a su vez puede provenir rentas del trabajo, del capital o de la propiedad (arrendamientos, regalías, etc.). Los impuestos sobre productos se aplican a bienes y servicios no atribuibles a factores de la producción y toman diversas formas (Banco Mundial, pp.97ss.). Una primera distinción reside si los tributos gravan el comercio exterior respecto a los que gravan la actividad económica interna. En cuanto a lo último existen impuestos especíicos y generales, y de estos, los impuestos típicos son los que gravan las ventas inales (Impuestos a las Ventas), o los que gravan el valor agregado (IVA). En el pasado los impuestos al comercio exterior eran la principal forma de tributación indirecta, pero desde 1985 los aranceles promedio se han reducido sustancialmente. Han pasado de tasas promedio del 42% a cerca del 5%, y la participación ha pasado de ser el 30% de la recaudación a comienzos de la década del ochenta al 8.4% en 2002 (BID 2002, p. 103). Los impuestos al comercio exterior han sido sustituidos por tributos sobre el mercado interno. Este resultado es producto de las reformas que ha realizado la región después de la crisis de la deuda externa del 82, y en gran parte se ha originado en las condicionalidades que han establecido los organismos inancieros internacionales. Dichos organismos, Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 187 desde su creación, en particular el FMI y el Banco Mundial, fueron deinidos como instituciones que deben promover el libre cambio y remover las políticas proteccionistas de los países, entre los que se incluyen los impuestos a las importaciones. En este sentido, después de la pérdida de capacidad de negociación de América Latina a raíz de la crisis de la deuda de comienzos de los ochentas, se removieron los impuestos al comercio exterior. A continuación se presenta una tabla que incluye la clasiicación de los impuestos Impuestos directos Impuesto sobre la renta Impuesto sobre personas naturales Impuesto sobre personas jurídicas Impuesto sobre el patrimonio Impuestos sobre productos y servicios Impuestos sobre la producción y consumo internos Impuestos generales sobre productos Ventas al por menor IVA Impuestos selectivos sobre productos Impuestos sobre comercio exterior Sobre importaciones (aranceles) Sobre exportaciones Impuestos sobre transacciones Impuestos sobre la producción y consumo internos Existen varias formas de determinar el impuesto. Una de ellas es gravar determinados bienes y servicios, como es el caso de los licores, los cigarrillos o los combustibles (esto es lo que se conoce como impuestos selectivos); otra forma consiste en gravar el universo general (aunque se pueden considerar diversos tipos de exenciones). También las tarifas tributarias se pueden deinir sobre un valor especíico (por ejemplo 3 unidades monetarias por galón de gasolina), o se pueden deinir sobre un porcentaje del 188 César Giraldo valor del bien o servicio, en este caso se conoce como un impuesto advalorem. En la actualidad la mayoría de la tributación tiene esta característica. Algunos Impuestos especíicos tienen por objeto corregir deiciencias del mercado, tales como las externalidades negativas (por ejemplo los llamados impuestos a los vicios: tabaco y licores), o para compensar determinados programas de gastos, por ejemplo, impuestos a combustibles para inanciar la construcción y mantenimiento de carreteras (Banco Mundial, p. 100). El impuesto sobre la producción y el consumo más generalizado en la región es el IVA. Pero este es un tributo reciente. Reemplazó al Impuesto a la Ventas. La diferencia entre los dos consiste en que mientras el IVA grava el valor agregado que se le añade al producto en la cadena de producción y distribución, incluidas las ventas al por menor, el impuesto a las Ventas se tiende a cobrar en una sola fase de ese proceso, que generalmente corresponde a la venta inal al detalle. En el caso del IVA quien liquida el impuesto descuenta (acredita) lo que se ha pagado en las fases anteriores54. El IVA se generalizó en la región después de la crisis de la deuda externa de 1982, y su instauración se hizo pari passu con el desmonte de los impuestos al comercio exterior. Además sustituyó un sinnúmero de tributos sobre transacciones e impuestos especíicos. Es el tributo que más se ha aplicado en Latinoamérica. Sin embargo es un impuesto cuya productividad (deinida como recaudación como porcentaje del PIB dividido por la tasa vigente) se ha estancado últimamente. Para el 2004 la productividad de este impuesto se situaba entre el 40% y 48% del recaudo potencial (Shone 1999, p.9; Cetrángolo et al., 2006). El país que mantiene la productividad más alta es Chile. De acuerdo con Shone el impuesto se está agotando, y señala que la causa es “una estructura compleja en la que se pro- 55 sido comprada al disbribuidor por 25) y la tarifa del impuesto es del 10%, paga el IVA sólamente sobre 5 unidades adicionales que le agregó en la venta y en este caso pagaría 0.5. En el caso del impuesto a las ventas, si la tarifa es la misma el comerciante le recarga al comprador 3 unidades sobre el precio de la camisa y le cobraría 33 unidades. Esto no quiere decir que IVA sobre la camisa sea sólo de 0.5 unidades, porque el distribuidor pagó otro tanto, el fabricante, los proveedores de insumos al fabricante, hicieron lo mismo, y así sucesivamente. En el caso del impuesto a las ventas, un producto al ser vendido paga impuesto, pero si Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 189 duce una erosión de la base debido a las exenciones, la evasión y las deiciencias de administración”(p. 9). Para poder aumentar el recaudo se recomienda ampliar la base gravable y simpliicar las tarifas. Esto en la práctica signiica extender el impuesto a los productos básicos de la canasta familiar, los cuales en la mayoría de los países están exentos. Sin embargo, la tendencia ea la de aumentar la presión sobre la base tributaria tal como se señalaba anteriormente (ver gráico 4.3). Su implementación se justiicó con el “propósito de mejorar la neutralidad (de la tributación) y evitar distorsiones de otros gravámenes (como los impuestos al comercio exterior o a las ventas)” (BID 1998, p. 206). Se supone que el IVA es neutral porque no altera los precios relativos, si se aplica una tasa uniforme a todos los bienes. Se le añaden otras ventajas tales como: - Al permitir descontar el impuesto pagado en los insumos, evita generar distorsiones en la selección de los insumos y elimina el efecto cascada que sí se presenta en el impuesto a las ventas55. - Invisibilidad porque se confunde con el precio. Esto quiere decir que el comprador no es consciente que paga un tributo cuando realiza la transacción, de manera que se disminuye por esta vía su posible rechazo. - Facilita un sistema de autocontrol en la medida en que se pueden hacer cruces entre compradores y vendedores - No discrimina entre importaciones y producción nacional, lo que hace que el impuesto sea neutral en ese sentido, a diferencia de los aranceles, que sólo gravan los bienes importados. - Las exportaciones no pagan IVA, lo que fortalece la generación de divisas. Sin embargo, este aspecto es lo que le quita la característica de neutralidad del tributo, como se verá más adelante. De acuerdo con el Banco Mundial el IVA es el impuesto más adecuado para los países en desarrollo (Banco Mundial, p. 98). A posteriormente este producto hace parte de otro producto que a su vez es vendido, en la liquidación del impuesto de este último entra el valor del impuesto del primer producto. De manera que se liquidan impuestos sobre impuestos. 190 César Giraldo lo cual Shone (1994) agrega que “La experiencia ha demostrado que son relativamente fáciles de administrar pues el IVA es en gran medida autosupervisado; (...) En la práctica, estos pueden tener altas elasticidades aunque sus estructuras no sean progresivas. (...) Con el IVA hay menor probabilidad de evasión y elusión tributarias (salvo en la última etapa al detal) porque opera el principio de crédito: el impuesto a la producción es neto de los impuestos a los insumos” (p. 117) El impuesto también tiene desventajas. Su administración puede ser compleja, y es un tributo menos adaptable a las exenciones. Desde el punto de vista administrativo es preferible una tasa única y dar un tratamiento especial a los pequeños contribuyentes. Para reducir la regresividad se puede complementar con impuesto sobre bienes suntuarios, aunque esto iría contra el principio de la neutralidad de los tributos. Al IVA se le pueden hacer dos reparos generales. El primero es que inalmente grava al consumidor inal y no a la cadena de producción y distribución, y el segundo es que resulta falsa la airmación que es un impuesto neutral. En cuanto al primer punto, se dice que una de las ventajas del impuesto consiste en que cada comprador (llámese productor, distribuidor, vendedor inal) puede descontar el impuesto pagado en la transacción anterior, de manera que sólo paga una fracción del tributo. Pues bien, el consumidor inal no puede descontar el impuesto porque el bien comprado no lo va a vender posteriormente sino que va a hacer un uso directo del mismo, de manera que paga la totalidad del impuesto: No puede acreditar lo pagado en las transacciones anteriores. En cuanto al segundo punto, la neutralidad, de una parte las exportaciones no pagan IVA, y de la otra grava de manera diferenciada a los consumidores. En cuanto a las exportaciones, el IVA se liquida sobre los bienes y servicios que se comercializan en el mercado interno, no sobre los que se exportan. Esto signiica que son más caros los productos ofrecidos en el mercado interno respecto a la oferta para exportaciones. Ello lleva a que los factores de producción tengan un sesgo a dirigirse hacia la producción de bienes exportables en contra de los bienes que abastecen el mercado interno. Visto de otra manera, en la medida en que se grava el consumo se genera una política que castiga la demanda Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 191 interna. Esta política es compatible con un de fortalecimiento del sector externo, en la medida en que una menor demanda interna permite tener una oferta exportable mayor, además que se favorece el sector productor de bienes exportables que no está sujeto al régimen del IVA. En cuanto a los consumidores, es claro que el impuesto no es neutral frente al ingreso del contribuyente porque a medida que el ingreso se incrementa, la propensión marginal al consumo disminuye y la propensión marginal al ahorro aumenta, por ello los consumidores que tienen mayores ingresos exponen una parte menor de los mismos al IVA (y en general a los impuestos que gravan al consumo). Si un sistema tributario preiere mantener impuestos al consumo, está aplicando un gravamen más alto a quienes tienen menores ingresos, dado que la mayor parte o todo su ingreso está destinado al consumo. Desde el punto de vista redistributivo también es inexistente un principio de neutralidad tributaria. De manera que el impuesto adolece de la neutralidad que se clama. Se puede argumentar que el objetivo de fortalecer el sector externo es sano. Sin embargo, es necesario ser consistente en los argumentos. No se puede pedir neutralidad y posteriormente negarla con el argumento de la necesidad de fortalecer el sector externo. Si ello fuera así, también se podrían defender aranceles altos con el argumento de proteger la industria nacional, y tasas tributarias altamente progresivas con el propósito de mejorar la distribución del ingreso. Una segunda consecuencia es que tampoco puede plantearse neutralidad cuando de hecho el sistema tributario redistribuye el ingreso de manera negativa, no se puede ignorar que el Estado tiene como objetivo fundamental la garantía de una sociedad equitativa. Los argumentos de neutralidad del IVA carecen de sentido. Tiene más sentido considerarlo como un instrumento para sustituir los recursos que se pierden con la reducción de los gravámenes al capital, a la inversión extranjera y al comercio exterior. Y como un mecanismo para generar una balanza de pagos positiva que permita cumplir con las obligaciones que impone el capital extranjero: pago de la deuda externa y remesa de utilidades al exterior. Pero presentarlo así deslegitimaría el impuesto (Giraldo pp. 138ss). 192 César Giraldo Impuestos Directos Los impuestos directos son la principal fuente de ingresos en los países desarrollados, aunque las reformas recientes están privilegiando los indirectos, en especial en la zona Euro. Son considerados una fuente de ingresos tributarios elástica, que a su vez contribuye a mejorar la distribución del ingreso. En los países en desarrollo generan pocos ingresos, y según el Banco Mundial no ayudan a la distribución del Ingreso y con frecuencia resultan ser injustos (Banco Mundial, pp.104ss). Atrás se mencionó que el BID indicaba que la pretendida progresividad de los impuestos directos los volvía engorrosos. El organismo señala que a estos tributos se les pretende dar un carácter redistributivo a través de: “Ingresos mínimos por debajo de lo cuales no se cobra el impuesto; tasas de tributación crecientes por niveles de ingreso; tasas marginales de tributación máxima que se aplican solamente para niveles de ingreso alto; diversas deducciones para número de hijos dependientes y por gastos básicos de educación, salud y vivienda; y en algunos países, gravámenes reducidos para ingreso laborales y otros tipos de ingreso” (1998, p. 205). El Banco Mundial cuestiona el objetivo de buscar progresividad a través de los impuestos, cuando en los países en desarrollo, incluidos los latinoamericanos, el 80 o 90% de los contribuyentes potenciales están por fuera de la base gravable. El hecho de aparecer en dicha base signiicaría un grado de progresividad respecto a quienes no lo están, de manera que no es preciso recargar el régimen tributario con las complicaciones que demanda un sistema progresivo (pp. 109ss) (Instituto FMI 1988a). En concreto, no se trataría de mejorar la distribución del Ingreso, sino de excluir a los pobres de la base imponible. Sin embargo esta airmación no tiene en cuenta tres factores. El primero es que determinados sectores, que se caracterizan por ingresos y patrimonios elevados, no pagan impuestos (o pagan niveles muy reducidos) tales como agricultores, terratenientes, comerciantes, o profesiones liberales. Hay que tener en cuenta que en las economías con un sector rural importante, que es una de las características de los países en desarrollo, se diiculta el recaudo del impuesto de renta sobre personas físicas (Banco Mundial, p. 93). En este caso se intenta crear la renta Presuntiva como otro Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 193 mecanismo para calcular el impuesto sobre indicadores tales como un ingreso mínimo que debe producirse a partir de un valor patrimonial especíico, pero aquí otra vez vuelve y aparece el problema de determinar el verdadero valor patrimonial. El segundo, que la generalización del régimen de retenciones sobre salarios (descuentos automáticos de una proporción del salario para efectos del pago del impuesto a la renta) grava a vastos sectores de la población sin el derecho a hacer una declaración de renta, y por tanto, solicitar devoluciones por pagos en exceso, o aplicar los beneicios tributarios que otorga un régimen progresivo. Finalmente, el tercer punto señalado por el FMI, indica que si bien los sistemas de tributación progresiva afectan a las personas con ingresos altos y capacidad de ahorro, lo que genera distorsiones económicas, sin embargo es preciso tener en cuenta que “es probable que el ahorro nacional total se vea más afectado por las variaciones del ahorro o desahorro público vinculado al ingreso tributario como proporción del gasto público que por la variación del grado de progresividad tributaria” (Instituto FMI 1988a). Se queja el BID que como resultado de las consideraciones redistributivas los impuestos a la renta recaen de forma más que proporcional sobre los grupos de altos ingresos, aunque más adelante señala que de todas formas “incluso en el decil más alto, la carga tributaria en ningún caso supera el 8% del ingreso, a pesar de que las tasas de tributación teóricas son muy superiores” (BID 1998, p. 205). Esta última airmación demuestra que inalmente la tributación sobre los deciles más altos es baja, de manera que no tiene asidero empírico la airmación que la tributación en América Latina ha sido muy progresiva, y que en consecuencia está afectando las tasas de ahorro e inversión. Este hecho es más evidente si se tiene en cuenta que una parte de los tributos que se consideran directos y progresivos, realmente no gravan al capital, sino que se descargan sobre otros sectores, usando mecanismos como las retenciones en la fuente. Las recomendaciones de los organismos inancieros internacionales son reducir las exenciones y los tratamientos diferenciales por tipo de ingreso para evitar facilitar la evasión, y bajar los niveles de ingreso personal a partir del cual se cobran los impuestos. La reducción de las tarifas se puede observar en el cuadro 4.2 presentado atrás. Si se comparan los años 1985-1986 y 2006, la tarifa promedio 194 César Giraldo ha disminuido para las personas naturales. El promedio simple del rango tarifario (tarifa más baja comparada tarifa más alta en porcentajes) pasó de 7.3 - 49.5 a 10.1 - 28.1. La tarifa a la renta en la región es la más baja del mundo comparándola con otras regiones. Lo anterior conirma que las reformas introducidas buscan la disminución de las tarifas promedio y de la progresividad del impuesto; a su vez, se pretende aumentar la importancia de esta fuente a través de una ampliación de la base gravable, es decir generalizando el impuesto a más personas. El argumento para bajar las tarifas y ampliar la base gravable es que esta política hace más fácil la administración tributaria, y no genera incentivos negativos para trabajar y ahorrar. Desde esta óptica el impuesto ideal sería un impuesto de tarifa única, moderada y sin exenciones que recaiga sobre todo el universo gravable, que sería toda la población económicamente activa en el caso del impuesto sobre personas naturales, y todas las personas jurídicas en el caso del impuesto sobre compañías. Un impuesto de esta naturaleza causaría las menores distorsiones en la asignación de los recursos económicos, aumentaría la base gravable, y simpliicaría su administración. Esta es la dirección de las reformas tributarias de la región. Como se dijo atrás, la reducción de la progresividad de los tributos directos debe ser analizada como una reducción de los impuestos al capital, habida cuenta que las rentas altas son rentas del capital y no del trabajo. Este tipo de reducción se puede observar en el comportamiento del impuesto sobre las personas jurídicas (grupo que abarca principalmente el concepto de empresas), cuya tarifa también continuó en caída por debajo del promedio, pasando del 43.9% en 1985-1986 a 29.6 en 2009 (Ver cuadro 4.2). Existe una propuesta más radical en los recintos del FMI que consiste en eliminar el impuesto a las empresas, con el argumento que sus propietarios son personas naturales que pagan impuestos directos, incluidos los ingresos que reciben de sus empresas (Instituto FMI 1988a, p. 11). La disminución de los impuestos al capital también se observa en la eliminación o reducción signiicativa de los impuestos sobre remesas de utilidades al exterior. Se argumenta que eliminar dicho impuesto permite un tratamiento menos diferenciado entre las utilidades obtenidas por la inversión externa respecto a las inversiones de nacionales, bien sea dividendos o rendimientos Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 195 de inversiones extranjeras (Cepal, p. 79). Los reformadores de la región alegan que en el modelo de sustitución de importaciones había un trato discriminatorio al capital extranjero, frente al capital nacional, y que en consideración de la globalización y la apertura se hace preciso en la actualidad pasar al trato igualitario. En un mundo globalizado si un país aumenta los impuestos al capital haría que éste optara por otros destinos donde se le diera un tratamiento más favorable. Resulta que los sistemas tributarios se deben someter a la competencia internacional que en este caso signiica la reducción de los impuestos. Pero la globalización inanciera tiene otro efecto: no tributan los capitales golondrina, que circulan por los circuitos inancieros extrayendo rentas. Son capitales altamente volátiles, que se mueven a través de las redes informáticas, y que no pueden ser detectados por las administraciones tributarias. Pasando al tema del comportamiento del impuesto a la renta, se considera que es una de las fuentes más elásticas: aumenta más que el PIB en la medida en que las tasas sean progresivas y no se afecta negativamente con la inlación, la cual incluso puede aumentar el recaudo porque reduce el valor real de las exenciones, hace pasar las rentas de los contribuyentes a categorías más altas, hace aumentar el valor nominal de los activos, incrementa los tributos sobre utilidades y ganancias de capital. Esto que puede ser considerado como una ventaja, es considerado dentro del FMI como un defecto, y para corregir las supuestas “distorsiones” propone mecanismos de indización automática de las tasas y exenciones (Instituto FMI 1988a, p. 6). En general en la región los impuestos de renta sobre compañías generan más recursos que los que recaen sobre las personas. Esto marca una diferencia con los países desarrollados, en los cuales la tributación sobre las personas constituye la espina dorsal de los ingresos tributarios. Sin embargo no se puede olvidar que en la región en conjunto los impuestos son pagados por las personas a través de los impuestos sobre el consumo, tal como se indicó atrás. En este caso la estructura tributaria de la región adquiere un carácter eminentemente regresivo en comparación con los países desarrollados, donde los impuestos son directos. En cuanto al impuesto que pagan las compañías (sociedades o personas jurídicas) la base para tributar son las utilidades contables: Ingreso bruto menos costos de explotación (como los 196 César Giraldo salarios y las materias primas) y los ajustes de capital. El impuesto sobre las personas naturales grava el ingreso disponible neto, que se deriva deduciendo de las rentas las exenciones y desgravaciones, y se aplica una escala de tasas para determinar la obligación tributaria, restando los créditos impositivos. Las rentas provienen de sueldos, salarios, ganancias de las actividades empresariales, dividendos, alquileres, intereses, regalías, etc. (Banco Mundial, p. 109ss), (Instituto FMI 1988a). Las tasas generalmente son crecientes a medida que aumenta el ingreso de las personas. En algunos países la escala marginal aumenta muy rápidamente y en otros no. La tendencia de las reformas en América Latina es la de eliminar dicha progresividad, como ya se anotó. Las escalas altas superiores a 50% se aplicaban (en pasado porque se han desmontado) a pocas personas (las que tienen un ingreso 50 veces superior al PIB percápita). Hay que tener en cuenta que una tasa alta sobre una base reducida (que se aplica a pocas personas) no genera ingresos importantes. En los países desarrollados el número de contribuyentes es elevado y comprende a la mayoría de la población económicamente activa, mientras que en los países en desarrollo sólo una pequeña fracción de trabajadores paga el impuesto. En América Latina los asalariados pagan el impuesto a través de las retenciones que se le hacen directamente en el momento de recibir su salario. Al ser retenido y no realizar el acto de una decalaración de renta se pierden los posibles beneicios tributarios. Por otro lado las personas que tienen altos ingresos y rentas provenientes del capital o de la tenencia de activos pueden hacer uso de manera extensa de las exenciones, deducciones, desgravaciones, y del maquillaje de los balances inancieros para liquidar un menor impuesto a pagar, ya que tienen acceso a asesores tributarios. En cuanto a las deducciones algunos países permiten descuentos por pago de vivienda, educación, salud, y por promover la ilantropía. Se queja el Banco Mundial que la existencia de estos tratamientos preferenciales que existen en todos los países de la región hace que los impuestos que se podrían recaudar no se hagan efectivos, y por razones de simplicidad administrativa y de eiciencia en el recauda recomienda eliminar exenciones y desgravaciones Estos tratamientos preferenciales abren la posibilidad que se presente el fenómeno de la elusión, que consiste en la utilización Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 197 excesiva y más allá de los límites razonables de mecanismos legales para pagar dejar de pagar impuestos, sin que necesariamente se conigure una evasión la cual implica la violación abierta de las normas legales. La elusión beneicia a quienes pagan altos impuestos, quienes tienen los recursos para pagar asesores tributarios. Una característica de los países en desarrollo y en consecuencia en América Latina es la existencia de un margen de evasión y elusión muy alto. Esto hace que el nivel de progresividad de la tributación sea menor al previsto en la ley. Sin embargo la evasión además se ser un problema del régimen tributario es también consecuencia de la extensión del fenómeno de informalidad que hace que el impuesto sea menos legítimo, como se ampliará más adelante. También se pierde legitimidad para cobrar impuestos cuando se adelantan procesos de privatización. Administración tributaria La administración tributaria se afecta por las reformas de los sistemas tributarios señaladas atrás, y por las tendencias económicas globales. Empezando por esto último, se pueden indicar cuatro factores, señalados por Vásquez (1998), que afectan de manera negativa los recaudos. El primero hace referencia a la globalización, que implica transacciones inancieras a gran velocidad y en cantidades enormes, que se mueven por circuitos virtuales (gracias a la revolución en informática y comunicaciones), no tributan y son difícilmente detectables. Desbordan las capacidades de control y regulación de los Estados. Habría que agregar que dichas regulaciones han sido lexibilizadas, precisamente para permitir la libre circulación de dichos capitales, entre otras cosas para que puedan extraer rentas inancieras sin tributar. “La volatilidad inanciera y la imposibilidad administrativa para controlarla ha hecho que muchos países desarrollados hayan reducido la carga tributaria (sobre los capitales inancieros) dejando el grueso de los impuestos (IVA y renta personal) sobre el trabajo” (p. 8). El segundo factor son las reformas orientadas hacia la descentralización iscal, las cuales trasladan responsabilidades iscales y tributarias a los gobiernos locales, produciendo un doble efecto; de un lado, mayor presión tributaria por los esfuerzos de los gobiernos locales para recaudar más recursos, del otro, recor- 198 César Giraldo tando la recaudación del gobierno nacional, en algunos casos de manera sensible. El tercer factor, es la presión de recursos para la seguridad social lo que redunda en mayor carga tributaria sobre la población, generada por dos factores: De un lado, por la necesidad de ampliar la cobertura, y del otro, la privatización del sistema implica aumento de las contribuciones. Finalmente, el cuarto factor, la conformación de bloques comerciales regionales y tratados de libre comercio, los cuales suponen una uniicación de los tributos sobre el comercio exterior, y en etapas más avanzadas la armonización de la política iscal, lo cual supone la armonizaciones de los regímenes tributarios. Las reformas sobre el régimen tributario también tienen efectos sobre la administración tributaria. El principio es que entre más sencillos sean los regímenes tributarios más se facilita la administración. En la medida en que aparecen sistemas engorrosos, cargados de tratamientos especiales, exenciones, deducciones, tarifas diferenciales, bienes excluidos, se hace más difícil el proceso de liquidación y control de impuestos, y se facilita el proceso de evasión y elusión. Como lo señalan Silvani y Baer (1997) “Un buen sistema impositivo debe tener pocos impuestos, un número limitado de tasas de impuestos, limitadas excepciones y una amplia base”56. Con el objeto de facilitar el proceso de administración, cuando se presentan sistemas tributarios complejos, se han adoptado diferentes técnicas, las cuales también tienen sus sesgos que atentan contra la eiciencia del sistema. Ellas son, concentrar la gestión tributaria en los grandes contribuyentes, generalizar un sistema de retenciones, establecer un sistema de autoliquidaciones, y establecer rentas presuntivas. Sin embargo, estas reformas que desde la década de los setenta fueron recomendadas por los organismos inancieros internacionales, han mostrado sus limitaciones. De acuerdo con Shone (1999, pp. 18-19) las reformas económicas que han ocurrido en América Latina han introducido diicultades en la medida en que el sector servicios y la “economía no estructurada” (sector informal) han venido ganando participación en la actividad económica. El sector servicios es más difícil de controlar. Un aspecto importante 56 Traducción Pastor Sierra. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 199 en este campo son las ganancias del capital inanciero, cuando se asiste a una estructura de instrumentos inancieros sumamente compleja, y cuando los movimientos de los lujos de capital se mueven de manera instantánea por una red de circuitos virtuales, en donde prácticamente se hace difícil establecer un control de los procesos para efectos de determinar los impuestos que se generan. Este resultado es producto de las mismas reformas que se le han venido imponiendo a la región, porque su objetivo central es garantizar la libre movilidad de los capitales inancieros, con el objeto de que puedan extraer rentas de los países sin cortapisas. Este es uno de los puntos esenciales de la desregulación que se introduce con el objeto de lexibilizar los mercados. Y en este contexto el reto, de acuerdo con Shone, es ampliar la pléyade de contribuyentes, política que se ha descuidado con la concentración de los esfuerzos en los grandes contribuyentes, lo cual a su vez considera atenta contra la equidad horizontal del sistema (p.20). Y recomienda la inclusión de contribuyentes de los sectores económicos en auge, en este caso el sector de los servicios. A lo anterior hay que añadir, como se dijo atrás, que en aras de la globalización se recomienda gravar menos al capital, de manera que es preciso ampliar la tributación sobre los otros factores de producción: trabajo y tierra. De acuerdo con Shome “los países ya son sensibles al hecho de que el capital inanciero internacional no se puede gravar con tasas que no son comparables a nivel internacional” (p. 22). Esto signiica que los capitales inancieros luyen hacia donde los impuestos sean menores, y que los países, para atraer capitales deben reducir las tasas impositivas que le cobran. Adicional a ello, se considera como inconveniente la instauración de impuestos a los movimientos internacionales de capitales (el llamado impuesto Tobin) porque supuestamente introduciría distorsiones a la corrientes inancieras y comerciales, lo que redundaría en contra de la eiciencia (p. 24). El hecho de que los sistemas tributarios se han concentrado en los grandes contribuyentes, los cuales constituyen la base gravable de las rentas al capital (nadie a través de la renta de su trabajo se convierte en grande contribuyente), y que por otro lado, los impuestos al capital se están reduciendo, generan un “aprieto iscal”. La única alternativa para aumentar los impuestos es 200 César Giraldo ampliar la masa de contribuyentes más que concentrarse en los grandes. Tomando los elementos anotados se trata de: 1) aumentar la cantidad de contribuyentes, 2) aumentar la tributación sobre el trabajo, 3) gravar más la tierra y la propiedad inmobiliaria. En cuanto a lo primero, de un lado se propone reducir el límite a través del cual se determinan las rentas exentas de tal forma que se alcance un mayor número de contribuyentes desde abajo (Shone, p. 23). Pasar de la autoliquidación a la veriicación material. La autoliquidación supone responsabilidad por parte de las personas, y parece que esas condiciones se dan menos en los países en desarrollo (Shone, p. 21). En el fondo lo que se está detectando es el no compromiso de los ciudadanos con las demandas gubernamentales de tributar, y esto tiene que ver no sólo que una parte creciente de la economía está por fuera de los circuitos formales (informalización), sino que con los procesos de privatización la población no se siente obligada a pagar impuestos a un Estado que renuncia a sus obligaciones al trasladarlas al sector pivado. El segundo elemento para ampliar la base gravable consiste en ampliar la tributación sobre rentas del trabajo. De acuerdo con Shone (p.23) el trabajo resiste mayor carga tributaria dado que la movilidad del factor trabajo es menor que el capital; en el caso de este último un aumento en la tributación auyenta la inversión, como ya se señaló. La forma como se ha gravado el trabajo es a través del mecanismo de retenciones sobre salarios. La propuesta es que la retención no sea el mecanismo carácter deinitivo del impuesto, sino como un mecanismo previo de recaudación, de manera que las personas no estuvieran exentas de hacer la declaración tributaria correspondiente. El tercer elemento consiste en gravar las tierras e inmuebles. Este es el área en donde los países en desarrollo menos tributa, y en el caso de Latinoamérica se ha mantenido en niveles insigniicantes. Sin embargo subsiste el tema del sector informal, para lo cual se propone la implantación de métodos de presunción tributaria. Esto signiica que ante la imposibilidad de poder determinar el monto de las transacciones económicas del sector informal, dada que su naturaleza es precisamente estar por fuera de los controles legales, se deben presumir sus ingresos. Es una solución difícil y Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 201 problemática, porque puede generar conlictos mayores de los que se quiere resolver. Como se desprende de lo anterior, el tema de la administración tributaria ha despertado una atención extrema de los organismos inancieros internacionales, porque atacar este problema es uno de los caminos más importantes para resolver los desequilibrios iscales, habida cuenta que el fenómeno de la evasión es un fenómeno marcado en América Latina. Dichos organismos visualizan la evasión como un problema técnico, resultado de “las limitadas capacidades institucionales de las administraciones para hacer cumplir la ley” (BID, p.206). De acuerdo con este enfoque el problema debe ser abordado a través de la comparación entre instrumentos frente a la eiciencia del recaudo. En este sentido se adoptan dos líneas. De una parte, se propone simpliicar el sistema tributario para facilitar el proceso de control y recaudo (Banco Mundial, pp.96-97). De otra parte, fortalecer las capacidades sancionatorias para que la evasión tenga un costo signiicativo, que desestimule esta práctica (Ver Silvani y Baer). Este enfoque parte de la consideración que los contribuyentes son agentes racionales que no estarían interesados en pagar impuestos, a no ser que el costo –medido como la magnitud de la sanción y la probabilidad de ser detectados– sea mayor. Este es un análisis muy estrecho porque no tiene en cuenta el tema de la legitimidad del Estado. Cuando un Estado es legítimo los contribuyentes pagan impuestos más allá de la consideración de los costos. Los pagan porque el Estado al cual contribuyen representa los intereses sociales, lo cual genera un principio de solidaridad. Este principio se mina con la existencia de un creciente sector informal. La informalidad como tal releja que la sociedad realiza actividades económicas por fuera del marco institucional establecido –ello implica el no pago de impuestos–, de manera que dicho marco no releja el mundo social y económico existente. ¿Hasta dónde un informal que es perseguido por el Estado por estar fuera de la ley considera que es legítimo tributar para inanciar al perseguidor? Conclusiones El principio fundamentalista es el mercado. Al mercado se lo presenta como el mecanismo asignador por excelencia, y el Estado debe someterse a sus mandatos. Quienes critican el exceso de intervencionismo estatal señalan que (1) crea privilegios que son aprovechados en su propio beneicio por los grupos que logran acceso a los aparatos de poder, (2) conduce a una administración ineiciente de las entidades públicas donde se consumen recursos en decisiones incorrectas y en favores clientelistas, y (3) se establecen controles excesivos que estimulan la corrupción. Con estas críticas se justiicó el desmonte del intervencionismo estatal en las últimas décadas del siglo XX, precisamente reivindicando que eran las críticas que la izquierda le hacía al Estado en los años sesenta y setenta. De manera que cuando la izquierda por reacción pasó a defender el intervencionismo estatal apareció defendiendo lo que hacía pocas décadas condenaba. Es un error plantear la discusión como un dilema entre Estado y mercado, porque hace aparecer como defensores del viejo orden a quienes se oponen a las reformas dirigidas a desmontar los beneicios sociales garantizados a través del Estado. Esto ha deslegitimado las movilizaciones sociales contra las privatizaciones, contra el recorte de los subsidios públicos, contra las reformas laborales que arrebatan derechos conquistados por los trabajadores, contra el desmonte del crédito de fomento, contra el aumento de los impuestos, contra la usura de un sistema inanciero que ha sido desregulado con el argumento de permitir la competencia del mercado. Vistas así las cosas, la restitución de todos los derechos que reclaman los movimientos sociales aparentemente signiicaría 204 César Giraldo volver al viejo Estado cepalino, el que entró en crisis con la moratoria de la deuda externa de comienzos de los ochentas, el que se desmontó con la apertura económica. Signiicaría retroceder el reloj de la historia. De manera que antes que defender el intervencionismo de Estado porque sí, más bien hay que preguntarse qué intereses están representados dentro del Estado en la actualidad. Lo que se ha evidenciado durante las reformas y conlictos sociales que se han presentado en las últimas décadas, es que en el Estado está muy bien representado el capital inanciero especulativo. El ascenso de dicho capital como poder económico y político va a la par con la disminución de la soberanía económica y política por parte de los Estados nacionales. Este ascenso se materializa a través de una serie de reformas institucionales que se promueven con un discurso aparentemente tecnocrático que tiene por objeto esconder la naturaleza política del proceso, al pretender presentar las reformas como un asunto técnico. Tales reformas conducen a un cambio en la regulación público–estatal, cambio que afecta el régimen iscal, el arreglo institucional y las políticas públicas. Tales reformas promueven un debilitamiento de los Estados Nacionales a través de: (1) Erosionar su control sobre la emisión monetaria, (2) fortalecer los poderes locales, y (3) privatizar una parte de sus funciones. En cuanto a la soberanía monetaria, esta se pierde con la institución de la Banca Central Independiente, a lo cual se hizo referencia en el capítulo de Presupuesto. Los gobiernos, al no tener acceso a los recursos de la emisión monetaria, deben endeudarse en los mercados inancieros privados, y ello le da a los acreedores un poder político a través de las condiciones que le imponen al gobierno para acceder a los recursos. Los acreedores de la deuda pública exigen aumentos de impuestos y recortes de los gastos para garantizar el cobro de las acreencias. También se exige pasar a la intermediación inanciera la provisión de los bienes sociales, los cuales tradicionalmente han sido provistos por el Estado. La principal reforma es la privatización de la Seguridad Social a través de regímenes pensionales basados en la capitalización individual (Fondos Privados de Pensiones) y los seguros privados de salud. Los Fondos de Pensiones se convierten en el principal inversionista en títulos inancieros, y en particular, el principal comprador Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 205 privado de los bonos de deuda pública, como es el caso de los Fondos estadounidenses. En el caso de los latinoamericanos, los Fondos son los principales compradores de deuda pública emitida por el gobierno del país donde reside el Fondo. Los aseguradores de salud también se constituyen en un importante intermediario inanciero. El gobierno se endeuda a través de la emisión de bonos de deuda pública, que se convierten en el principal activo de los mercados de capital por su supuesto57 bajo riesgo. Los mercados inancieros poseedores de la deuda pública, permanecen muy atentos al manejo iscal de los países, porque de ello depende en gran parte sus rentas. Imponen la disciplina iscal, no sólo para garantizar el pago de la deuda pública, sino que además el ajuste iscal se inscribe en una política para debilitar la demanda interna y aumentar de esta forma el excedente exportable y con ello las divisas para pagar las rentas inancieras, lo que implica eliminar todos los subsidios que se dirigen hacia el sector privado, aumentar los cargos que recaen sobre el consumo, tal como el IVA (a lo que se suma lexibilización del régimen salarial para debilitar los ingresos del trabajo). Se trata de buscar un superávit en la cuenta comercial, vía contracción de la demanda interna, para generar las divisas para el pago de las rentas inancieras, lo cual trae un efecto depresivo sobre la economía. A los mercados inancieros se les asigna la función de vigilancia de la política económica. Se establece así un compromiso entre la política y la inanza. Sin embargo, dado que el Estado es el deudor y los mercados inancieros los acreedores, esto lleva implícito una subordinación de las autoridades gubernamentales a los dictados de los mercados inancieros. Y estos mercados, al ser los poseedores de activos inancieros, se vuelven los guardianes de las políticas antiinlacionarias (Lordon 1997, 122-124) (Salama 2001). Estas políticas son favorecedoras de los poseedores de títulos inancieros, de un lado, porque disminuir la inlación signiica por deinición aumento en el valor real de los activos inancieros con sus correspondientes rentas inancieras, y del otro, porque las políticas antiinlacionarias por lo general generan tipos de interés reales elevados. Las políticas antiinlacionarias contienen una 57 Supuesto porque en el caso de las economías emergentes cuando estas caen en crisis inancieras sus bonos gubernamentales se deprecian como fue el caso de Argentina en los comienzos del siglo XXI. 206 César Giraldo combinación de reducción de la demanda agregada, para por esta vía bajar la inlación, con una apertura de los mercados inancieros con el objeto de facilitar la obtención de rentas inancieras. Estas políticas deprimen la inversión productiva y el crédito destinado a inanciar la economía real e imponen reducciones salariales (Torres, 315-317). De acuerdo con Théret (1992) se crea un régimen “liberal–rentista”, que también predominó en siglo XIX, en el cual se desarrolla un compromiso entre los inanciadores del Estado (rentistas), que sólo aceptan inanciar la deuda pública a cambio de un compromiso de estabilidad macroeconómica. Este tipo de políticas ha sido llamado desinlación competitiva (désinlation compétitive). La proclamación de la lucha contra la inlación como objetivo central de la política económica y la satanización del inanciamiento monetario del déicit público conllevan a un crecimiento de los préstamos originados en el sistema inanciero privado hacia el sector público, para sustituir los recursos de emisión monetaria que se le niegan. Al privilegiar el inanciamiento no monetario del Estado se necesita crear mercados inancieros profundos y líquidos que permitan la negociabilidad y la liquidez de los títulos de deuda pública, de tal forma que puedan negociarse en las mejores condiciones de reversibilidad para los inversionistas Pero la llamada profundización inanciera se ha traducido en que las economías latinoamericanas están sujetas a la volatilidad inanciera causada por los movimientos de los capitales inancieros privados. Tales movimientos no sólo se facilitan con el desmonte de los controles a los movimientos de capitales sino también con el desmonte de los controles de cambio, de tal manera que el mercado de divisas se hace a través de los circuitos inancieros privados. Se producen burbujas especulativas, que ya han sido tratadas por la literatura económica, como ha sido el caso de la crisis de inales del siglo XX. Sin embargo en el momento de la crisis se acusa al déicit iscal como causante de la misma, cuando el déicit iscal debe ser considerado como una consecuencia. Normalmente las crisis económicas se presentan de forma simultánea con déicits iscales porque los ingresos del Estado caen, como resultado de la desaceleración económica que deteriora las bases tributarias, y por otro lado aumenta la presión por gasto público debido, entre otras cosas, a las mayores demandas sociales y a la necesidad de rescatar entidades públicas y privadas afectadas por las crisis. Dado Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 207 que el fenómeno de la crisis económica y iscal es simultáneo, es fácil acusar al déicit como el causante de la crisis, pero hay que preguntarse si la causalidad es al revés: de lo inanciero hacia lo iscal. Al acusar al Déicit iscal se enfatiza en los ajustes iscales como un medio para lograr los equilibrios inancieros perdidos (e inalcanzables), descargando los costos del ajuste sobre la población a través de mayores impuestos y menores gastos públicos. Todo el aparato ideológico dominante impone la idea que la responsabilidad estriba en el desajuste iscal. Y sobre este diagnóstico se diseñan programas de ajuste iscal que se orientan a crear un excedente en la balanza comercial que permita generar las divisas para hacer las trasferencias inancieras principalmente vía pago de intereses, rendimientos inancieros y remeza de utilidades, además del pago de la deuda. Como bien lo remarca Salama (1996, 232-234) dicho superávit comercial está en manos del sector privado quien es el que recibe los ingresos de las exportaciones (con excepción de los países exportadores de materias primas producidas por empresas estatales, como es el caso del petróleo) mientras que la mayor parte de la transferencia inanciera está en cabeza del Gobierno Nacional quien es el que carga con la mayor parte de la deuda externa. En el caso del ajuste macroeconómico de la región en la década de los 80s, el gobierno se vio forzado a colocar bonos para captar el superávit privado, absorbiendo de esta manera gran parte del ahorro nacional generando el efecto del crowding out (absorción del ahorro que debería estar disponible para inanciar la inversión del sector privado). En razón que la rentabilidad de los bonos de deuda pública estaba ligada directa o indirectamente a la devaluación, y como se estimuló la devaluación como mecanismo para lograr el superávit comercial, el costo iscal de los bonos se acrecentó, los cuales al inal no pudieron ser pagados por el gobierno y debió acudirse a los recursos del Banco Central, que a la postre terminó haciendo emisión monetaria para comprar los bonos. Este fue uno de los mecanismos que desató la hiperinlación en los países latinoamericanos en los 80s (Giraldo 1999). Para aquellos que deienden la neutralidad de los mercados, y con ello pretenden señalar que los mercados inancieros no son responsables de las crisis en el contexto de un marco de libre circulación de capital y de eliminación de las restricciones 208 César Giraldo inancieras, sería bueno recomendarles que analizaran la crisis argentina de comienzos de siglo para validar esta airmación. Por ejemplo, el famoso comportamiento “manada” de los inversionistas inancieros, que se precipitan en masa hacia (o huyen de) un destino de manera atropellada al menor indicio, incluso al simple rumor, es un relejo de las imperfecciones del mercado inanciero (Marques-Pereira, 34-38); comportamiento “manada” que ha arrastrado a la crisis a muchos países y empresas, y que ha enriquecido a unos pocos a costa de dejar a muchos arruinados en el camino. Esto sirve para señalar que cada vez el capital inanciero actúa de manera más autónoma a las necesidades de inanciamiento de la economía real. Atrás se indicó la opinión de Volcker, Hills y Soros que trasladar la solución de la crisis al ajuste iscal entraña un “riesgo moral”. Esta opinión expresada por quienes han sido voceros del sistema inanciero internacional, ratiica el punto de vista que concentrar los ajustes económicos en lo iscal es una cuestión política, y no solamente un punto de vista académico. Por esta razón los organismos inancieros multilaterales, las irmas caliicadoras de riesgo, los analistas de la banca, y los voceros de la economía convencional enfatizan en el diagnóstico que el origen de los desequilibrios macroeconómicos proviene de los desequilibros iscales. Este es el supuesto que existe del llamado Consenso de Washington. Regresando a lo dicho al comienzo, acerca de la dicotomía entre Estado y mercado, se debe señalar que si la lógica especulativa del capital inanciero es el factor determinante de las crisis, entonces el dilema válido está entre lo especulativo y lo productivo. Quienes se oponen al modelo especulativo, deben reclamar un tipo de Estado y uno de mercado que se oriente al apoyo de lo productivo, al desarrollo de las fuerzas materiales de la sociedad. Público privado Un elemento importante que surge del trabajo es la reconceptualización de lo público y lo privado. La provisión estatal de bienes sociales y de construcción de infraestructura básica ha sido tradicionalmente considerada como es un asunto público, sobre el principio que público y estatal eran conceptos equivalentes. Pero Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 209 existe otra característica implícita en el concepto público que no se pierde con la privatización: es un asunto que interesa a la opinión pública58 la cual se hace preguntas políticas al respecto. Cuando se privatiza la provisión de bienes públicos se supone que pierden su carácter público al perder su carácter estatal. Si bien supuestamente59 pierden el carácter estatal, tales bienes no pierden su naturaleza pública al ser objeto del escrutinio público. Por ejemplo, a pesar que se privatice la salud la opinión pública no pasa desapercibida cuando la gente se muere por falta de atención, lo mismo pasa con la imposibilidad de acceso de los pobres a educación o servicios públicos domiciliarios en escenarios de privatización. Se pretende negar la naturaleza pública de lo que se privatiza para evadir el debate político porque supuestamente la administración de lo privatizado sería un asunto técnico que se mueve bajo las reglas del mercado, aunque, y esta es la paradoja, cuando se deiende la privatización se reivindica que lo público puede ser provisto por agentes privados. Aparece entonces la categoría público-privado al lado de lo público-estatal. Esto crea una nueva dimensión acerca de los temas relacionados con las inanzas y la administración pública. ¿Deben trascender hacia lo público-privado?. Este tema no se desarrolla aquí, pero se les deja esta inquietud a nuestros amables lectores. 58 59 El tema de la opinión pública ha sido desarrollado por Habermas. Estaría por discutir hasta dónde llega el concepto de Estado cuando agentes privados manejan las pensiones, la salud y la moneda. ¿No se vuelven Estado hasta cierto punto? Bibliografía AGHÓN, Gabriel (Director del proyecto) (2001). Desarrollo económico local y descentralización en América Latina: Análisis comparativo. Cepal, Santiago de Chile. AGLIETTA, Michel (1987). El in de las divisas clave: ensayo sobre la moneda internacional. Siglo XXI editores, 1987, México. ALESINA, Alberto (1996, revisado mayo 1997). Fiscal discipline and budget institutions. Borrador presentado IX seminario regional sobre política iscal, Cepal, junio 20-21 de 1997, Santiago de Chile. AMADEO, Eduardo; NOVACOVSKY, Irene (1996). Exclusión social y la institucionalización de la política social. 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Índice temático A administración pública 19, 90, 129, 151, 209, 220 administración tributaria 161, 163, 165, 194, 197, 198, 201, 223, 224 arancel(es)(aria) 36, 39, 63, 165, 169, 170, 182, 186, 187, 189, 191 aseguramiento 58, 221 asistencia(l)(lista) 58, 81, 94, 97 autoinanciamiento 45, 67, 142, 148, 173 B Banco(a) Central 22, 31, 32, 33, 41, 44, 64, 65, 112, 113, 115, 120, 121, 124, 125, 127, 147, 207 base(s) tributaria(s) 110, 138, 144, 146, 161, 189, 206 gravable 161, 170, 182, 189, 192, 194, 199, 200 bonos de deuda 105, 110, 112, 117, 205, 207 C capital 14, 17, 22, 24, 25, 27, 32, 38, 43, 44, 45, 50, 52, 53, 54, 55, 57, 58, 60, 69, 81, 88, 105, 106, 109, 110, 111, 113, 124, 134, 136, 141, 150, 152, 153, 161, 162, 167, 172, 175, 176, 178, 180, 181, 182, 185, 186, 191, 193, 194, 195, 196, 199, 200, 204, 205, 207, 208, 223 humano 48, 74, 75, 76, 82, 89, 90, 91, 92, 93, 212 social 87, 89, 90, 91 capacidades 28, 71, 72, 75, 77, 78, 80, 89, 150, 197, 201 capitalismo 24, 45, 46, 52, 53, 58 carga tributaria 105, 172, 173, 182, 183, 193, 197, 198, 200 Cepal, cepalino(a) 56, 58, 105, 113, 151, 165, 168, 169, 170, 171, 175, 176, 181, 184, 195, 204, 211, 213, 215 ciudadano(a)(s)(nía) 46, 47, 83, 69, 88, 90, 93, 94, 95, 96, 98, 103, 104, 110, 121, 122, 125, 128, 133, 139, 140, 152 155, 156, 159, 160, 200 cliente(lismo)(lista) 14, 39, 70, 99, 144, 145, 148, 166, 203 Consenso 25, 26, 32, 35, 45, 63, 65, 76 226 César Giraldo Consenso de Washington 21, 22, 23, 24, 26, 30, 31, 40, 41, 44, 49, 62, 64, 74, 75, 146, 168, 208 contribuyente(s) 104, 155, 159, 161, 163, 190, 191, 192, 195, 196, 198, 199, 200, 201 corrupción 25, 37, 39, 40, 70, 82, 133, 149, 203 D déicit iscal 13, 29, 33, 41, 60, 62, 101, 103, 105, 108, 109, 114, 123, 129, 134, 144, 158, 181, 182 público 206 delegación 138, 139, 151 derecho(s) 12, 13, 14, 15, 18, 22, 32, 37, 43, 46, 47, 50, 51, 54, 57, 69, 79, 81, 83, 91, 93, 94, 95, 96, 91, 93, 94, 95, 99, 117, 121, 131, 133, 155, 156, 159, 160, 163, 193, 203 desarrollo humano 74, 79 descentralización 21, 36, 37, 38, 41, 44, 45, 55, 65, 99, 110, 118, 127, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 146, 147, 148, 149, 150, 152, 153, 211, 214, 215, 220, 221, 224 administrativa 137, 151 iscal 32, 173, 197, 213 política 122, 137, 138, 145, 151 desconcentración 138 desregulación 26, 38, 63, 64, 115, 199 deuda (externa) 21, 22, 24, 27, 61, 76, 112, 113, 134, 143, 144, 145, 181, 186, 188, 191, 204, 207, 216 interna 112, 114 pública 13, 17, 19, 20, 28, 45, 62, 105, 109, 110, 113, 117, 118, 119, 122, 134, 146, 184, 204, 205, 206, 207, 221 dictadura económica 121, 123 iscal 44, 108 monetaria 44 dimensión (política) 52, 53 social 52 disciplina iscal 32, 33, 38, 41, 43, 44, 51, 52, 65, 74, 77, 101, 102, 105, 109, 114, 121, 125, 141, 147, 164, 205 E educación 17, 18, 26, 35, 36, 37, 43, 47, 50, 53, 54, 56, 63, 69, 72, 75, 78, 79, 80, 84, 85, 87, 88, 91, 92, 93, 120, 141, 142, 143, 144, Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 227 148, 151, 152, 156, 157, 158, 166, 192, 196, 209 empoderamiento (empowerment) 37, 125, 149 empresas públicas 36, 39, 40, 111, 130, 142, 156 endeudamiento territorial 144, 146, 147 equidad 28, 71, 72, 160, 165, 181, 182, 184, 212, 215, 216, 218, 222 horizontal 162, 199 vertical 162, 163 Estado 13, 14, 15, 16, 17, 22, 26, 27, 29, 30, 33, 35, 36, 37, 39, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 56, 59, 60, 61, 62, 67, 68, 73, 74, 76, 88, 89, 91, 93, 94, 95, 97, 98, 99, 101, 106, 111, 115, 118, 120, 121, 122, 125, 126, 128, 131, 137, 138, 140, 144, 147, 149, 151, 152, 153, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 163, 164, 165, 166, 167, 191, 200, 201, 203, 204, 205, 206, 208, 209, 211, 213, 216, 217, 220, 221, 222 de bienestar 18, 55, 57, 58, 69, 96, 218 excluido(s) 50, 53, 57, 68, 71, 72, 82, 84, 87, 95, 198 exclusión 46, 50, 72, 74, 92, 142, 156, 157 exenciones tributarias 121 externalidad(es) 36, 47, 48, 50, 100, 188 F falla(s) de mercado 35, 47, 157 feudalismo 46 inanciarización 24, 25, 42, 44 inanzas públicas 11, 12, 13, 16, 17, 19, 20, 21, 27, 28, 29, 30, 32, 54, 65, 87, 106, 120, 182, 185, 214, 216 focaliz(ar) (ción) 14, 34, 37, 41, 42, 45, 68, 70, 71, 72, 75, 80, 81, 86, 96, 97, 98, 99, 100, 148, 183, 184 Fondos de Pensiones 115, 204 Fondos Privados de Pensiones 112, 116, 204 G gasto público 13, 14, 29, 33, 42, 43, 54, 60, 61, 62, 70, 71, 81, 83, 88, 97, 101, 102, 104, 106, 107, 109, 110, 112, 113, 117, 118, 120, 121, 125, 126, 127, 131, 132, 133, 138, 145, 148, 159, 183, 193, 206, 215, 217 social 22, 35, 54, 62, 75, 76, 80, 86, 87, 88, 89, 91, 109, 120, 136, 143, 144, 145, 146, 183, 224 228 César Giraldo I igualdad 34, 37, 54, 68, 69, 71, 72, 78, 105, 149 impositivo(a) 34, 35, 74, 160, 176, 198 impuesto(s) 13, 14, 15, 16, 22, 27, 29, 33, 35, 36, 38, 41, 42, 43, 44, 48, 50, 51, 52, 54, 56, 62, 63, 64, 69, 72, 87, 93, 94, 95, 101, 102, 103, 106, 109, 111, 113, 118, 120, 123, 125, 126, 131, 132, 133, 135, 136, 137, 138, 139, 146, 150, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175, 176, 178, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 203, 204, 207 indirectos 41, 162, 168, 169, 172, 184 neutrales 31, 32, 38 progresivos 42, 54, 163, 165 sobre el consumo 168, 195 sobre el patrimonio 172 al Valor Agregado (IVA) 165 sobre el patrimonio 187 sobre la renta 167 incluid0(a) 77, 80, 122, 141, 181 inclusión 71, 72, 120, 130, 199 ingreso público 155, 157 intervención estatal 26, 30, 35, 38, 40, 41, 43, 48, 52, 55, 56, 61, 99, 128, 142, 143 K keynesiano(a)(s) 25, 33, 41, 53, 60, 114 keynesianismo 30, 54, 59, 60 L laboral(es) 27, 31, 38, 43, 44, 53, 63, 74, 75, 77, 78, 80, 82, 83, 91, 92, 117, 137, 141, 167, 192, 203 ley de responsabilidad iscal 118, 119 liberalismo 26, 38, 42 M manejo social del riesgo 76, 77, 78, 217 maximizador(a)(es) 79, 103, 107, 111, 108, 123, 128, 131, 133 maximizar 28, 34, 71, 78, 123, 129, 184 Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 229 modelo de apertura económica 137 modelo de sustitución de importaciones 24, 27, 41, 55, 56, 137, 151, 164, 216 N necesidades básicas insatisfechas 79, 78 neoliberal(es) 11, 12, 17, 25, 30, 31, 48, 57, 84, 144, 157 neoliberalismo 11, 30, 46, 55, 98, 216 O oportunidad(es) 13, 34, 60, 71, 73, 72, 74, 77, 78, 80, 81, 139 P participación 16, 35, 37, 38, 73, 79, 84, 98, 102, 105, 122, 126, 127, 132, 133, 143, 149, 150, 152, 168, 186, 198, 214, 215, 221 pasivo pensional 111, 116, 117 patrimonial 193 patrimonio 40, 46, 103, 146, 155, 161, 168, 172, 176, 179, 186, 187 pensión(es)(al) 15, 18, 43, 45, 50, 52, 54, 65, 111, 112, 115, 116, 117, 118, 159, 185, 204, 209 pobre(s)(za) 14, 17, 34, 36, 37, 42, 49, 50, 53, 63, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 102, 109, 136, 141, 148, 149, 150, 182, 183, 184, 192, 209, 212, 216 política 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 29, 31, 32, 34, 37, 42, 45, 52, 53, 62, 68, 69, 79, 81, 85, 99, 100, 101, 109, 110, 111, 113, 114, 120, 122, 123, 127, 129, 131, 132, 133, 135, 137, 138, 140, 141, 144, 145, 151, 156, 159, 162, 172, 173, 184, 190, 191, 194, 199, 204, 206, 208, 214, 217, 218, 220, 221, 222, 223 económica 26, 33, 39, 56, 60, 149, 205, 206, 215 a iscal 14, 30, 59, 82, 103, 105, 118, 150, 153, 166, 198, 211, 216 social 56, 68, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 80, 82, 83, 84, 86, 95, 96, 97, 98, 142, 211, 215 presupuestal 13, 33, 41, 65, 102, 103, 107, 113, 118, 119, 121, 122, 124, 125, 126, 127, 128, 131, 132, 133, 134, 137, 140, 217 presupuestaria(s) 47, 103, 104, 105, 107, 109, 121, 129, 211, 214 presupuesto 21, 29, 31, 36, 40, 47, 63, 65, 88, 90, 101, 103, 105, 230 César Giraldo 106, 107, 108, 110, 111, 113, 115, 116, 117, 118, 120, 121, 124, 125, 126, 127, 128, 130, 131, 132, 133, 139, 145, 149, 150, 159, 163, 164, 166, 204, 214, 216 jerarquizado 125 privatización 16, 22, 27, 28, 36, 38, 41, 42, 45, 63, 65, 110, 111, 112, 115, 116, 118, 142, 149, 156, 157, 159, 160, 185, 197, 198, 200, 204, 209 progresividad 35, 44, 106, 165, 175, 182, 183, 184, 192, 193, 194, 196, 197 progresivo 183, 192, 193 proteccionistas 58, 69, 151, 165, 187 protección social 57, 76, 88, 152, 166, 215, 217 público privado 208 R recentralización 144, 149 redes de protección social 76 redistribución 29, 41, 71, 77, 81, 82, 83, 85 redistributiva 50, 85, 184 reforma(s) estructural(es) 21, 26, 41, 49, 76, 111, 112, 114, 134, 160, 223 reglas macroiscales 118, 149 relación salarial 27, 58, 59 rendición de cuentas (accountability) 37, 143, 149, 152 S salud 15, 17, 18, 35, 36, 37, 43, 45, 46, 47, 50, 52, 54, 56, 65, 69, 72, 74, 75, 78, 79, 80, 83, 87, 88, 92, 93, 101, 115, 118, 120, 141, 142, 143, 144, 151, 152, 156, 157, 192, 196, 204, 205, 209 seguridad social 16, 22, 45, 57, 65, 69, 77, 110, 111, 112, 115, 116, 118, 120, 144, 151, 152, 158, 166, 167, 173, 185, 186, 198 servicio(s) público(s) 15, 16, 22, 33, 36, 37, 41, 43, 45, 48, 52, 53, 59, 63, 67, 69, 70, 73, 80, 85, 93, 94, 106, 138, 140, 141, 143, 156, 158, 209, 219 servicio de la deuda 13, 14, 17, 104, 107, 109, 110, 111, 112, 113, 128 sistema presupuestal 33, 65, 121, 122 subsidio (a la demanda) 33, 42, 67, 68, 70, 99, 100 a la oferta 67, 85 Finanzas Públicas en América Latina: la economía política 231 T tarifa(s) 15, 23, 35, 42, 73, 138, 156, 158, 161, 165, 172, 175, 182, 184, 187, 188, 189, 193, 194, 198 Tragedia de los comunes 104 transferencias territoriales 127 tributación 15, 22, 35, 44, 54, 106, 141, 159, 160, 162, 163, 164, 165, 168, 169, 170, 173, 175, 178, 180, 183, 184, 185, 186, 188, 189, 192, 193, 195, 197, 199, 200 tributaria 15, 34, 63, 105, 121, 122, 146, 161, 162, 163, 164, 165, 168, 172, 173, 182, 183, 184, 186, 189, 191, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 200, 201, 222, 223, 224 tributo 170, 188, 189, 190 U universal(es)(ismo)(ista) 34, 42, 71, 86, 96, 97, 99, 100, 184 universalización 41, 42, 85, 86 V vulnerabilidad 14, 38, 72, 78, 148 vulnerable 49 Para la diagramación se utilizaron los caracteres Georgia, Gill Sans y Times New Roman Febrero 2009