Finanzas Públicas en America Latina - Cesar Giraldo

Finanzas Públicas
en América Latina:
La economía política
César Giraldo
Con la colaboración de:
Jairo Bautista, Diana Mórtigo,
Marisol Perilla, Heidi Saray
Finanzas Públicas
en América Latina:
La economía política
César Giraldo
Profesor Asociado
de la Universidad Nacional de Colombia
Ediciones
Agradecimientos a mis compañeros
de CESDE por los debates
que alimentaron este libro.
A Marcela y mis hijos
por su comprensión.
Y a Isaura por su coloboración.
Segunda edición 2009
Finanzas Públicas en América Latina:
la economía política
César Giraldo Giraldo
Con la colaboración de: Jairo Bautista, Diana Mórtigo,
Marisol Perilla, Heidi Saray
ISBN:978-958-8093-03-1
Esta segunda edición fue posible gracias al proyecto “Las
transformaciones de la ciudadanía en Colombia: en el marco de ajuste
estructural de los años noventa . Fase II”, inanciado por la Escuela
Superior de Administración Pública - ESAP.
Escuela Superior de Administración Pública, ESAP
Directos Nacional: Honorio Miguel Henríquez Pinedo
Subdirector Académico, Carlos Roberto Cubídes Olarte
Subdirector Administrativo y Financiero, Mauricio Villalobos Rodríguez
Decano de Investigaciones, Andrés Felipe Álvarez Grajales
Coordinación Editorial: Teresa González Velásquez
Ediciones desde abajo
Bogotá, D.C. - Colombia
Diseño, diagramación y preprensa digital: Difundir Ltda.
Carrera 16 Nº 57-57
Índice
A manera de invitación .......................................................11
Introducción general ........................................................... 21
Objetivo del trabajo ...................................................................27
Principios generales ..................................................................29
¿Fin del Consenso de Washington? ......................................... 40
Mercado y provisión de bienes públicos ...................................45
Intervención del Estado ............................................................52
Crítica desde la economía ortodoxa al intervencionismo .........59
Capítulo 1.
Gasto público. ........................................................................67
Principios y conceptos ...............................................................67
Focalización y subsidio a la demanda .......................................70
La oportunidad ..........................................................................73
De la pobreza a manejo social del riesgo ..................................76
Necesidades básicas insatisfechas (NBI) ..................................78
Política de subsidios y transferencias .......................................85
Gasto público social ...................................................................87
Ciudadano como usuario ...........................................................93
Comentarios generales ..............................................................94
Capítulo 2.
Presupuesto.......................................................................101
Negociación política del presupuesto ..................................... 101
Regulaciones inancieras y su impacto en el presupuesto ......108
Ley de responsabilidad iscal................................................... 118
Dictadura económica ............................................................... 121
Presupuesto jerarquizado ........................................................ 125
Presupuesto y la lógica del mercado .......................................128
Presupuestos participativos .................................................... 132
Conclusiones ............................................................................133
Capítulo 3.
Descentralización ............................................................... 137
La agenda de la descentralización ...........................................144
La descentralización es producto
de la reestructuración del capital ............................................150
Capítulo 4.
Ingresos públicos .............................................................155
Principios de la Tributación ....................................................160
Primer Principio: Equidad ......................................................162
Segundo principio: Eiciencia .................................................164
Tercer principio: Flexibilidad.................................................. 165
Políticas Tributarias ................................................................ 167
Clasiicacion de los impuestos ................................................186
Impuestos sobre la producción y consumo internos .............. 187
Impuestos Directos ..................................................................192
Administración tributaria....................................................... 197
Conclusiones ....................................................................... 203
Público privado ....................................................................... 208
Bibliografía ........................................................................... 211
Índice temático ....................................................................225
Índice cuadros y gráicos
Cuadro 4.1
Año 2003. Comparación internacional
de la estructura del impuesto a la renta ...................................169
Cuadro 4.2
Alícuotas de renta de personas naturales y jurídicas...............174
Cuadro 4.3
Impuestos retenidos sobre remesas al exterior ...................... 177
Cuadro 4.4
Impuesto al patromonio (en porcentajes del PIB) ..................178
Cuadro 4.5
Impuesto al patrimonio, a los activos o a los ingresos brutos ...179
Cuadro 4.6 ............................................................................... 180
Cuadro 4.7
Comparación internacional de la presión tributaria
(con contribuciones a la seguridad social en % PIB .............. 186
Gráico 4.1 .................................................................................169
Gráico 4.2
Promedio de las tasa del IVA en AL (1992-2007)....................170
Gráico 4.3
Porcentaje de bienes y servicios sometidos
al gravamen del IVA. Promedio América Latina ..................... 171
Gráico 4.4
América Latina: Impuestos directos e indirectos
como porcentaje del PIB .......................................................... 171
Gráico 4.5
América Latina: Impuestos de los entes subnacionales
como % del PIB .........................................................................172
Gráico. 4.6
Tasa de impuesto a la renta personas naturales ......................175
Gráico 4.7
Tasa de impuesto a la renta personas jurídicas .......................175
Índice tablas y recuadros
Tabla 1
Consenso de Washington (presentación orgánica) ...................31
Tabla 1.1
Clasiicación funcional del Gasto Público .................................88
Tabla 1.2
Clasiicación económica del Gasto ............................................ 89
Tabla 1.3
Formación de capital .................................................................90
Tabla 2.1 ....................................................................................119
Recuadro 1
Presentación formal del Consenso de Washington .................. 62
Recuadro 2
Presentación orgánica del Consenso de Washington ............... 64
A manera de invitación
Moralmente es tan malo no querer saber si
algo es verdad o no, siempre que permita sentirse
bien, como lo es no querer saber cómo se gana el
dinero siempre que se consiga
Edmund Way Teale
“El círculo de las estaciones”
Llegar en Colombia a la segunda edición de un libro constituye sin
duda una hazaña. Ahora bien, hacerlo con un libro sobre temas
económicos es un hecho aún más notorio, en un medio en que
los más vendidos son usualmente novelas o libros de autoayuda.
Pero si ese texto se escribe en lenguaje sencillo y con una postura
crítica sobre las ideas que durante tres décadas han dominado el
espectro de la economía política de las inanzas públicas, ello es
muestra de que existe un amplio número de académicos, lideres
sociales, estudiantes y ciudadanos del común que descreen de los
mitos con que el neoliberalismo marcó el sendero de las inanzas
públicas en las últimas décadas, convirtiéndolas en escenario útil
a la extracción de recursos económicos para lucrar el poderoso
sector inanciero, amo y señor de la economía mundial. Se trata,
por fortuna, de un público ávido por una interpretación diferente
de las realidades de nuestros países, y por relexiones que marcan
un camino diferente y acciones concretas para cambiar la realidad
de una América Latina azotada como ninguna otra por la plaga
neoliberal.
Por ello, en esta segunda edición de Finanzas públicas en
América Latina: La Economía política, César Giraldo no se limita
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César Giraldo
a la simple reedición de las ideas que expresó hace ya casi siete
años; por el contrario, un autor tan activo en la investigación, la
docencia y el trabajo con el movimiento social, muestra en esta
obra una mayor profundidad de sus relexiones y amplía el rango
de análisis a nuevos temas de estudio. Con una ventaja adicional:
como Giraldo mismo lo reconoce, este análisis no es únicamente
parte de una creación individual sino que surge de años laboriosos
y pacientes de trabajo, de enriquecedoras jornadas de debate, y
de discusiones ha desarrolladas con un amplio grupo de docentes y alumnos de distintas universidades y regiones del país. Un
esfuerzo en el cual la academia tiene que convertirse en fuente
de ideas innovadoras y debate se hace notorio, mucho más en un
contexto donde los núcleos de pensamiento y discusión se tornan
áridos espacios de reproducción del discurso dominante que hoy
da señales incontrovertibles de agotamiento e incapacidad para
responder a las necesidades de todos, en América Latina y el
mundo entero, con particular énfasis en las naciones de mayor
desarrollo.
Pero, más que para hablar del autor, se me ha convocado
para hacerlo sobre su obra, que desde la primera edición sienta
una posición crítica frente a las evidentes incongruencias del
modelo neoliberal, ante la insostenibilidad política y económica
de las exigencias del modelo de ajuste iscal, de cara al peligro del
neopopulismo basado en la eliminación sistemática de los principios que rigen una sociedad de derechos, los excesos de un sistema
inanciero que le reclama al resto de la sociedad una porción cada
vez mayor de su producto para poder reproducirse y acumular
riquezas sobre una base de valores inexistentes. Esta crítica parece tener mayor validez en la actualidad, aunque en la primera
edición ya tenía plena justiicación por la evidencia de los terribles
efectos de los principios económicos que se aplicaban en materia
de inanzas públicas y por la crudeza de la crisis latinoamericana
de inales de los años 90. Esa crisis ya dejaba ver los resultados
de un crecimiento hipertróico de las inanzas.
Curiosamente, no es por el giro político hacia la “izquierda” (concepto que hoy resulta vacío y falto de mucho sentido en
términos de la política pública) que ha dado una buena parte de
los gobiernos de la región por lo que los elementos de análisis de
Giraldo son hoy más pertinentes que a principios de la década; es
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en América Latina: la economía política
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por la contundencia con que la crisis económica asuela las principales economías del mundo.
Estamos en presencia de una crisis que ya había ocurrido
en los países de la periferia (o, más elegantemente, llamados “países emergentes” en el dialecto de los especuladores inancieros)
hace más de una década; crisis en la cual América Latina tuvo
que pagar tremendas consecuencias. Ésta de hoy, la crisis de las
hipotecas subprime, de los activos ‘envenenados’, que destruye
empleos, empobreciendo amplias capas de la población en las
naciones industrializadas, es la versión en mayúsculas que lo que
América Latina había vivido en varias oportunidades durante los
80 y los 90.
Esta crisis de hoy se origina en los mismos motivos de las
de los 90 en América Latina: el predominio de una lógica especulativa en el manejo de los procesos económicos, y el de las inanzas
públicas es el principal campo en que se expresan estas tensiones
y las exigencias de los círculos inancieros para incrementar su
capacidad de captura del Estado. Así, las proclamas por el ajuste
iscal no son otra cosa que una reducción de los gastos públicos y
el aumento de impuestos, aplicaciones con un in único: garantizar
los recursos suicientes para el pago de las rentas inancieras que
soportan las inanzas públicas y que básicamente están representadas por los onerosos cargos del servicio de la deuda.
Por ello, es de anotar que en América Latina la prioridad
en la distribución del gasto público no estriba en la búsqueda de
satisfacer las necesidades de los 13ciudadanos, o en garantizar
un sistema integral de derechos sociales y económicos; la prioridad descansa en hacer sostenible el pago de la deuda pública y
mantener en funcionamiento el sistema que traslada riqueza del
Estado al sector inanciero. Hacerlo sostenible implica nada más
y nada menos que elaborar una programación presupuestal que
en ningún escenario posible suspenda o ponga en riesgo el pago
oportuno del servicio de la deuda pública, deuda que tiene muchas
formas de manifestarse.
Ello se ha justiicado bajo un soisticado manto de academia
y técnica, puesto al servicio de esta forma de organizar las inanzas
del Estado. En efecto, para criticar el déicit iscal y justiicar el
ajuste, se recurre a la teoría del equilibrio general: aquí se supone
que el mercado encuentra de manera armoniosa sus puntos de
14
César Giraldo
equilibrio, y que lo único que puede poner in a ese estado óptimo
de cosas son los incentivos que tiene el gobierno para crear déicit
y gastar más de lo que tiene. El Estado debe aprender a vivir con
sus recursos reales, no a pedir prestado (algo carente de sentido
y lógica, como veremos más adelante), y si requiere más debe
hacerlo por la vía del aumento de impuestos.
Austeridad y eiciencia en el gasto son entonces las expresiones de moda en la política iscal, y ello ha implicado la reducción
sistemática de los presupuestos, pero, claro está, no en todos los
frentes de gastos sino en aquellos que no representan una fuente
de extracción de recursos para el capital inanciero. ¿Alguna vez
alguien ha sabido que los organismos inancieros internacionales
o los gobiernos comprometidos con este orden de cosas intenten
siquiera hablar de reducir el pago del servicio de la deuda?
Sin lugar a dudas, uno de los elementos más importantes
del modelo de gasto público es el de la focalización. Giraldo analiza en profundidad los problemas derivados de ella, pero baste
decir que lo que se terminó creando fue un sistema de gasto que
niega los derechos de la población, porque, para poder acceder a
subsidio o ayuda del Estado hay que ser pobre o estar en alguna
condición especial de vulnerabilidad. Como César Giraldo lo señala, aquí no hay 14ciudadanos sino pobres, y éstos son esencialmente personas sin derechos, lo cual conduce a un problema
sociológico de profundas raíces: nuestras sociedades han dejado
paulatinamente de ir en busca de sociedades salarizadas, basadas
en una 14ciudadanía de derechos, para ponerse en el camino
de la mendicidad.
Aunque muchos análisis han señalado las debilidades de
la política de gasto enfocada en los pobres, muy pocos se atreven a señalar lo que es obvio: que produce un cambio frente a la
percepción del trabajo y la salarización, en sociedades donde el
desempleo es una carga social permanente, así los beneiciarios de
los programas focalizados tengan fuertes incentivos para no reclamar trabajo formal y depender en buena parte de los programas
del Estado, lo cual genera un segundo problema: los programas
de subsidios focalizados tienen un poder transformador o condicionante de los apoyos políticos de las personas, es decir, que los
programas de gasto focalizado se transforman en fuentes inmensas
de clientelismo, útil para los políticos de derecha y de izquierda.
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en América Latina: la economía política
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Son estos programas la base de legitimidad del gobierno, puesto
que les permiten directamente a los gobernantes administrar una
relación más personal con los beneiciados de tales programas,
creando en los beneiciarios la percepción de que el funcionario
entrega una dádiva o regalo, no que simplemente cumple con una
gestión encaminada a garantizar el sistema de derechos establecido
en la Carta Constitucional.
La otra parte del discurso del ajuste iscal está en la política de aumentar los impuestos, pero aquí se trata de una medida
selectiva y progresiva de las cargas tributarias: impuestos para el
consumo y el trabajo, jamás para las rentas y los capitales. Y aquí
también las ideas económicas han venido a justiicar este razonamiento: los capitales son la fuente de la creación de riqueza de una
sociedad (ya no el trabajo); por ende, gravar los capitales es atentar
contra el crecimiento y el bienestar futuro de una sociedad.
De allí que sencillamente la política tributaria se diseñe
para permitirles a los capitales una tasa de tributación mínima.
Visto desde un contexto global, el modelo impulsa a los países
hacia la reducción de sus tasas de tributación a los capitales y así
competir para atraerlos. Pero los recursos deben provenir entonces
de otras fuentes: los trabajadores, los consumidores, los 15ciudadanos del común, quienes deben mantener el funcionamiento
del Estado. El análisis innovador que ofrece Giraldo en esta segunda edición es la aplicación del concepto de ingresos públicos
para analizar la problemática iscal. En efecto, en la literatura los
ingresos públicos son entendidos como impuestos.
Dado que uno de los avances más importantes del modelo
ha sido retraer la actividad del Estado, y esto implica fundamentalmente un proceso complejo y profundo de privatizaciones,
tenemos hoy una esfera de bienes y servicios que se ofrecen en
mercados más o menos competitivos (la mayor parte en espacios
poco competidos, regulados por el Estado), en que las tarifas y
los pagos que antes iban a las arcas del Estado inancian ahora la
actividad de una empresa privada cuya primordial afán es el lucro.
Así, las tarifas de servicios públicos, las cotizaciones a fondos de
pensiones o seguros de salud, pertenecientes a entidades en su
mayor parte privadas, perciben ingresos que son públicos, y lo
son en la medida en que su demanda está determinada por regulaciones del Estado, por lo esencial que resulta el consumo de los
16
César Giraldo
mismos para el bienestar de la población y porque la privatización
no implica necesariamente un traspaso de la propiedad sino en
forma más amplia un traspaso en el usufructo de renta pública a
manos de organismos privados.
En este contexto, el libro hace un aporte fundamental a la
comprensión del proceso político de las inanzas públicas: en la
región se reclaman cada vez mayores impuestos en nombre del
equilibrio iscal, pero, a cambio, la población recibe menos garantías, y menos servicios y bienes. El problema no es sólo económico
o político: ingresos que antes hacían parte de la contabilidad del
Estado (por ejemplo, las cotizaciones de los fondos de seguridad
social públicos) se destinan ahora a unos agentes privados. El
asunto consiste en que los ingresos que se pierden están haciendo
que en las cuentas públicas los ingresos bajen; en otras palabras,
que la carga iscal sea menor.
Si la carga iscal es menor, como parece suceder, hay una
‘razón’ adicional que los promotores del modelo vienen esgrimiendo en la política y la academia: señalar que los 16ciudadanos
no pagan impuestos o, por lo menos, no los que debieran cubrir,
argumento que impulsa políticamente el aumento de tributos,
cuando de modo paralelo se elevan las demás cargas iscales. Giraldo plantea que la contabilidad debe dejar de considerar solamente
los impuestos y debe aplicarse a todos los ingresos públicos.
La experiencia de este debate junto a un equipo de estudiantes y profesionales que apoyaron la participación del profesor
Giraldo en la Misión del Ingreso Público, convocada por el gobierno de Andrés Pastrana, mostró, luego de un juicioso análisis de
las cifras, que mientras el Gobierno reconocía que la carga iscal
(ingresos públicos sobre el PIB) alcanzaba el 15 por ciento, lo que
realmente soportaban los 16ciudadanos se acercaba al 40, incluyendo los rubros que no aparecen en la contabilidad pública.
El debate tuvo su primer espacio de ambientación en otro texto
que editó el autor, titulado El rescate de lo público.
El modelo transformó igualmente un aspecto sustancial
de la organización iscal de los países: redeinió el rol de las entidades regionales, dándoles un papel de mayor protagonismo en
la prestación de los servicios públicos, lo cual ha sido visto como
un proceso de mayor democratización de las sociedades en América Latina. Además, ha sido una movida del modelo: liberando
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en América Latina: la economía política
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a las inanzas del orden nacional de responsabilidades que se les
trasladan a los territorios (usualmente, la gestión de la salud y la
educación), se abre un espacio iscal que se puede destinar al pago
del servicio de la deuda pública.
Lo que hay detrás de ello es una política concertada para
poner en otros hombros el peso de mantener el Estado, pasándoles a otros sectores de la sociedad la onerosa carga que impone
el crecimiento del capital inanciero de carácter especulativo e
improductivo. El modelo neoliberal no es, entonces, otra cosa
que el modelo del capital inanciero, aplicado a potenciar la especulación.
Pero justamente la crisis actual, desatada en Estados Unidos y difundida al resto del mundo por los canales inancieros
que buscaron liberarse de cualquier tipo de control prudencial
o de regulaciones estatales, parece haber despojado a las ideas
neoliberales de su ropaje de prestigio; esas ideas que justiicaron
las políticas que acabamos se señalar. La idea de que los mercados
libres se autorregulan, de que toda intromisión del Estado siempre
lleva a pobres resultados económicos y asimismo a graves insatisfacciones individuales, ideas promovidas sin atenuantes en la
academia e incorporadas como parte de los más profundos pilares
de la arquitectura social. Son ideas sacudidas en sus cimientos
más profundos por la realidad del actual caos inanciero; ideas que
apenas sirvieron para que unos pocos se hicieran megamillonarios
con muy escaso esfuerzo, para que millones se quedaran sin empleo
o con salarios cada día más precarios, o sin casa o, aún peor, sin
mínimos para existir, ingresando así a la lista de los “pobres”. Son
estas ideas lo que parece estar llegando, si no a su inal absoluto, sí
al comienzo de su declive por evidente incapacidad para explicar
el mundo y mejorar la situación de miles de millones de personas
que ni siquiera acceden a lo mínimo para su existencia.
El mundo inanciarizado es uno que se sostiene por elementos más allá de las ideas o los debates académicos. Sin embargo,
ahora que se cuenta con un ambiente menos receptivo para aceptar
que las inanzas y los especuladores deben tener más libertad para
moverse a su antojo, es cuando resulta necesario pensar qué tipo
de organización social, qué tipo de controles se requieren para
dominar el poder inanciero; qué tipo de ordenamiento jurídico,
político y económico hará posible que las inanzas públicas vuel-
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César Giraldo
van a servirle a la gente. Estas son preguntas para las que quizá
no estamos preparados; no sabemos qué tipo de Estado conviene
para que las personas tengan salud, educación, trabajo y pensión,
como derechos sustanciales a su dignidad. Para quienes desempeñamos el difícil trabajo de buscar otras opciones, es claro que
la tensión entre las fallas del Estado de Bienestar (al que muchos
vuelven a invocar hoy como salvador del 18capitalismo) y las del
Modelo de Libre Mercado nos ha impedido construir un panorama
alternativo, viable y creíble.
Esta obra contiene un marco inicial para la construcción
de un nuevo modelo: Giraldo promueve la necesidad de un nuevo control político y 18ciudadano a las variables económicas.
El clamor por una verdadera democracia parece ser un sencillo
remedio en un mundo en el cual el 18capitalismo inanciero y
sus poderes se perilan como autoritarismos disfrazados de democracias. Pero ello exige, como Giraldo reconoce en sus charlas y
sus clases, la construcción de una educación popular en temas de
economía. Su libro es evidentemente un esfuerzo en la ‘popularización’ de los conceptos económicos, en el que el profesor, junto a
otros investigadores y líderes sociales, hemos estado empeñados
desde hace años. Esto nos recuerda nuevamente el llamado de
Carl Sagan1: hemos convertido a la ciencia en un tema oscuro, un
tema de expertos, mientras los temas más banales y destructivos
para nuestra sociedad, aquellos que no implican problemas para
los poderes dominantes, se encuentran al alcance de la mano. La
solución: rescatar la popularización de la ciencia como esfuerzo
central para rescatarnos del mundo del oscurantismo y las tiranías
al que parecemos estar volviendo luego del Siglo de las Luces.
En este contexto de crisis, obras como la que tenemos el
orgullo de presentar tienen un valor indiscutible, que no deviene
de la capacidad predictiva de los fenómenos económicos, porque
en ningún momento Giraldo tiene la pretensión de ver el futuro,
como acostumbran hacerlo muchos economistas, puesto que
en economía la predicción es lo que Carl Sagan llama la “parte
seudocientíica de la ciencia económica”2. La obra desarrolla un
magistral trabajo de economía política: de denuncia, pero a la vez
de propuesta, de descripción de los modelos dominantes, pero
1
2
Sagan, Carl, El mundo y sus demonios, Editorial Planeta.
ibid., p. 45.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
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asimismo de la crítica de esos modelos a la luz de sus resultados
ciertos, y no sobre elucubraciones sostenidas en complejas y abstractas secuencias de ecuaciones.
Esta obra tiene, además, un valor pedagógico innegable
porque está hecha para que personas que se adentran en el análisis
de temas en apariencia tan complejos puedan adquirir de manera
sencilla una visión panorámica del ordenamiento de las inanzas
públicas. Por ello, es la vez un manual orientado al aprendizaje de
los temas en el aula, y un libro de la más clara economía política
que genera amplios debates. Es ésta una práctica de economía
política que poco se produce por estos días, cuando los principales
problemas de los economistas (óigase bien: de los economistas y
no de la sociedad) se plantean en complejos modelos matemáticos que poco o nada ayudan a resolver los reales problemas del
mundo: la pésima distribución de la riqueza, el hambre, el grave
desempleo.
Para quienes utilizamos este libro como guía en la cátedra,
nos ha sido de gran utilidad la profundidad de sus análisis, que, en
esta segunda edición, se amplían desde nuevas perspectivas; ellos
han servido como aporte a la formación de cientos o quizá miles
de estudiantes de ciencias económicas, Derecho y administración
pública, entre otras disciplinas que cuentan en esta obra con un
elemento crítico y útil a la comprensión del mundo.
Por otro lado, la obra cuenta con la mirada de César Giraldo y la de un grupo de personas que nos invitó a participar en su
construcción mediante el proyecto de investigación apoyado por
la ESAP, “Ciudadanía y Finanzas Públicas”, en la que concurrimos
invitados por el profesor, quien nos otorgó plena libertad para las
ampliaciones, las correcciones y los debates que fueran necesarios
y que se discutieron previamente en grupo, antes de su edición
deinitiva, siempre bajo el liderazgo académico de Giraldo.
Especial reconocimiento debemos en esta presentación a
los miembros de la Fundación CESDE, donde el libro encontró
su natural espacio de discusión; a Heidi Saray y Diana Mórtigo,
estudiantes de Administración Pública de la ESAP, y también a
Marisol Perilla por su valiosa contribución en los capítulos de
Gasto Público y Descentralización.
Faltan temas importantes por abordar en la obra: la deuda
pública y las privatizaciones son únicamente dos de los que aún
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César Giraldo
están por integrar en este estudio sobre las inanzas públicas.
Sobre el primero, podemos advertir que ya se está avanzando en
un estudio particular que se integrará en una tercera edición de la
obra. El equipo de investigación que actualmente tengo el honor de
integrar está en pleno proceso de análisis de la dinámica del tema,
en un contexto en que las respuestas al desafío de la deuda pública
son mucho más amplias que las que teníamos hace 20 años.
Y, inalmente, esperamos que este nuevo paso en la gigantesca tarea de construir una sociedad mejor, una sociedad más
justa y feliz, sea bien recibido por todos los interesados en analizar
las inanzas públicas a través de una mirada no convencional y
crítica.
Jairo Bautista
Docente e Investigador
Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)
Introducción general
El presente trabajo tiene como propósito presentar un panorama
general del tema de las inanzas públicas para países en desarrollo,
con énfasis en América Latina. Se hará referencia a cuatro temas:
(1) Gasto, (2) Presupuesto (3) Descentralización e (4) Ingresos
Públicos. El tema de la descentralización es nuevo con respecto a
la primera edición, mientras que por otro lado los demás han sido
actualizados y ampliados.
Los paradigmas actuales sobre las inanzas públicas surgen
de los programas de ajuste y “reforma estructural” que se han
venido aplicando en la región después de la crisis de la deuda externa de 1982, y tienen como principio ideológico la vigencia del
mercado y el desmonte del intervencionismo estatal. El diseño de
estos programas ha estado fuertemente inluenciado por los organismos inancieros internacionales, en especial Fondo Monetario
Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) y Banco Interamericano
de Desarrollo (BID). Esto es lo que se conoce como el “ Consenso
de Washington”. Si bien este paradigma está siendo abandonado
por algunos países de la región, en otros está vigente, además que a
pesar del ascenso de gobiernos que buscan alternativas diferentes,
esas alternativas pueden estar condenadas a repetir lo que dicen
combatir por el desconocimiento de naturaleza del paradigma.
Aquí se aspira avanzar en el conocimiento de dicho paradigma en
lo que se reiere a las inanzas públicas.
Hay quienes piensan que la discusión de las inanzas públicas es un asunto esencialmente técnico o que hace parte de
la ciencia positiva. Es común encontrar quienes piensan que las
inanzas públicas son una extensión de las privadas, sin embargo,
22
César Giraldo
mientras que en las privadas las decisiones dependen de la rentabilidad, riesgo y liquidez de un activo inanciero, en las públicas
las decisiones son políticas. Relejan, por ejemplo, la mayor prioridad que una sociedad le da al gasto social frente a otros, como
es el caso de la seguridad interna, la forma como se le reconocen
los derechos a las personas de tercera edad, el papel del Estado
frente al desarrollo económico, los pactos legales y constitucionales
respecto al reparto de competencias y recursos entre los niveles
nacionales y subnacionales. La lista se puede alargar, pero todo
corresponde a arreglos políticos que se hacen a lo largo de la historia de las distintas naciones.
Desde la perspectiva política un elemento especíico de las
reformas del Consenso de Washington es la fuerte preeminencia
que han tenido los voceros del capital inanciero en su adopción.
En el caso de América Latina no se puede pasar por alto el hecho
que la crisis de la deuda externa de comienzos de los ochenta puso
a los países de la región en una posición desfavorable frente a la
banca acreedora, tanto de origen comercial como multilateral. Y
en las negociaciones con los acreedores los países debieron aceptar
condicionalidades orientadas a la introducción de reformas dirigidas hacia la economía de mercado (Chesnais 1996, pp. 46-48). Las
presiones del capital inanciero se dan por canales formales y no
formales. Estos últimos consisten en la sanción que los mercados
internacionales de capitales hacen de las demandas de inanciamiento de los países, a través de diferentes mecanismos tales como
el “riesgo país”1 y las irmas caliicadoras de riesgo. Esa sanción
depende de los equilibrios macroeconómicos de los países (en
especial el equilibrio iscal y el de la balanza de pagos), de la regulación inanciera (régimen libre de tasa de cambio, Banco Central
independiente), del compromiso y la capacidad de la autoridad
inanciera para defender la estabilidad de la tasa de cambio y la de
los precios domésticos, del menor grado de tributación al capital,
de la eliminación a los controles sobre movimientos de capital, de
la lexibilización de la regulación inanciera, de la privatización de
la seguridad social y de los servicios públicos en general.
En cuanto al equilibrio iscal mencionado, se debe señalar
que las decisiones en este campo signiican aumentos en impuestos
1
Puntos básicos (puntos porcentuales multiplicados por 100) de lo que debe reconocer un
país por intereses en dólares de sus bonos colocados menos los intereses que pagan los
bonos del Tesoro de los Estados Unidos.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
23
y en los precios de los bienes públicos (tarifas), y del recorte del
gasto gubernamental. Pues bien, determinar quién pone los nuevos
recursos y quién sufre los efecto del recorte del gasto (por ejemplo:
los maestros, las universidades, los militares, los hospitales, etc.)
es una respuesta de carácter político, de manera que la presión
que ejerce el poder inanciero es de naturaleza política.
En cuanto a los canales formales, se dan principalmente a
través de los organismos inancieros multilaterales (en especial el
FMI y Banco Mundial), y para el caso de América Latina hay que
agregar el BID y las autoridades económicas de los Estados Unidos.
En el caso de este país, para la región se aplica la consideración
general que hacen Aglietta (1987): “El país que tiene la divisa clave
asume la obligación de proveer la liquidez internacional para
todo el sistema. Los otros países (en este caso los latinoamericanos) asumen la obligación de ajustarse a una regla de cambio
en la cual el rigor puede ser más o menos estricto” (p. 97). Todos
estos organismos residen en Washington D.C., y dado el rol determinante que jugaron la determinación de las reformas de la región,
dio origen a la expresión del “ Consenso de Washington”.
El Banco Mundial ha jugado un papel central en las tres
últimas décadas (el BID para el caso de América Latina en general
se sujeta a los patrones del Banco Mundial), en razón de sus Préstamos de Ajuste Estructural (Structural Adjustment Lending), los
cuales están atados a reformas institucionales y a la adopción de
políticas públicas. Ya en los 60s el Banco mostraba preocupación
por el ambiente económico e institucional en el cual se desenvolvían
los proyectos que inanciaba, debido a que observaba que muchos
proyectos fracasaban por este aspecto. En este sentido se comenzaron a introducir algunos condicionamientos de carácter sectorial.
Pero fue en los 80s cuando el Banco se movió a los préstamos de
ajuste estructural los cuales no estaban dirigidos al inanciamiento
de componentes especíicos de inversión, como era la tradición
de la institución. En realidad estos préstamos constituyeron una
reinanciación de la deuda de los países con el Banco, y con otro
tipo de organismos como por ejemplo la banca privada, en la
medida en que lo que se pagaba a tales organismos se inanciaba
con los recursos del Banco. Desde el punto de vista del país en la
operación no salía ni entraba una sola divisa, se trataba de ajustes
contables, créditos nuevos (contratados por el Gobierno Nacional)
que servían para amortizar los viejos, proceso que llevaba a que
24
César Giraldo
la deuda la fuera quedando en cabeza del Gobierno Nacional, de
manera tal que las condicionalidades de los créditos nuevos se
negociaban con la Nación y abarcaban el diseño institucional y las
políticas públicas del país en cuestión. En la doctrina del Banco los
países son libres de aceptar dichas condicionalidades, pero cuando
los países requieren de los recursos difícilmente se podían negar a
ellas (Mosley, Harrigan y Toye 1991, 27-36) (Garay 1991, 40).
Lo que aquí se ha venido diciendo signiica que los poseedores del capital inanciero han venido acumulando poder económico, lo que se conoce como la inanciarización de las economías
(Giraldo 2007, Cap. 3), y que a través de un proceso político los
representantes del capital inanciero han promovido reformas que
buscan adecuar la regulación económica y social de tal forma que
sus intereses sean beneiciados. De acuerdo con Lordon (2000,
38-39) el proceso releja la tensión, nunca resuelta en el capitalismo, entre capital industrial y capital inanciero. Nos dice el autor
“Según el régimen de crecimiento, según la coyuntura política,
se formó un bloque hegemónico que lo sostiene, es un polo o el
otro el que tiene la ventaja” (p. 38). Para el caso de los países del
centro después del fordismo la balanza se aleja del capital industrial. En el caso de América Latina resulta exagerado señalar que
hubo fordismo y capital industrial, más bien señalar que hubo
una regulación que favorecía al capital manufacturero, y por eso
se promovió el intervencionismo estatal bajo los principios del
Modelo de Sustitución de Importaciones, MSI.
Es evidente que la burguesía manufacturera perdió el
control del aparato estatal frente a la inanciera con las reformas
del Consenso de Washington. Esto nos lleva a que el análisis debe
remitirse a la composición de clases sociales que está en la base
del proceso económico, y su relación con la representación de
tales clases en el orden político. En la medida en que esa representación no corresponda a los poderes dominantes en el orden
económico, se generan procesos que llevan a un cambio en el
orden político, procesos que pueden suscitarse de forma gradual
o violenta. Esta última posibilidad se puede expresar a través de
una crisis inanciera, una explosión social, o una acción militar. O
una combinación total o parcial de todos estos factores. El caso de
Latinoamérica ese cambio se dio a través de la crisis de la deuda
externa de comienzos de la década del ochenta.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
25
Sin embargo a esta altura surge la pregunta si las reformas
son producto del proceso del ascenso del capital inanciero (inanciarización) o de la ideología neoliberal. Las reformas no pueden
ser presentadas como forma de beneiciar al capital inanciero
porque las deslegitimaría. Toda reforma para ser legitimida debe
ser presentada como producto de la razón y en beneicio del interés general de la sociedad, y para ello es necesario construir todo
un andamiaje teórico que permita crear una nueva dominación
simbólica. Los símbolos sirven como instrumento de integración
social, en la medida que son instrumentos de conocimiento y
comunicación, y hacen posible un consenso sobre el sentido del
mundo social que contribuye fundamentalmente a la reproducción
del orden social (Bourdieu 2001, 205-206).
Lo que se acaba de decir cobra sentido si tenemos en cuenta
la batalla de las instituciones del Consenso (en especial el Banco
Mundial, el BID y el FMI) contra los Estados latinoamericanos y la
denuncia que hicieron de sus políticas, acusándolas de ineicientes
y generadoras de rentas en beneicio de determinados sectores. Y
en esta batalla alinearon medios de comunicación (con frecuencia
controlados por grupos económicos), centros académicos (universidades y centros de consultoría), creando una corriente de opinión
pública nacional e internacional que llevó a que los sectores que
tenían el dominio de los Estados latinoamericanos perdieran el
control del poder simbólico, lo que a la postre creó el camino para
perdieran el poder político.
Desde el punto de vista de la academia, la ideología del
mercado también ha sido transmitida a través de la tecnocracia,
la cual, de una parte, ha recibido formación académica en esta
dirección, y de la otra, se volvió funcional al discurso de mercado
que proviene de los organismos inancieros internacionales. En
cuanto lo primero, ello es consecuencia de la menor aceptación
en los medios académicos desde la década del setenta de las propuestas que propendían por el intervencionismo estatal, como
resultado de: pérdida de efectividad de las políticas keynesianas
de activismo iscal, burocratización y corrupción de los sectores
públicos, y fracaso económico de los llamados países socialistas. En
cuanto a lo segundo, los miembros más “brillantes” de dicha tecnocracia participan en consultorías inanciadas con recursos que
provienen de los organismos inancieros multilaterales, gestionan
26
César Giraldo
y ejecutan proyectos inanciados por los mismos organismos cuyo
éxito de antemano ya es avalado por ellos, tienen contacto con las
misiones extranjeras enviadas a discutir la política económica y
sectorial, y se educan en el exterior, en países desarrollados, lo
que les permite crear una “academia invisible” de personalidades
académicas de los centros de educación superior que es utilizada
para reforzar los paradigmas adoptados2.
Como lo menciona Lordon (1997, 14-15, 67-69) las reformas son objeto de deliberación pública y su longevidad reposa en
gran parte de su capacidad de reproducirse intelectualmente. Una
doctrina de un régimen de política económica tiene su raíz en un
conjunto de referencias teóricas que son fácilmente identiicables,
y su origen normalmente es universitario. En este punto habría
que agregarle a Lordon que en el caso latinoamericano además de
universitario también la fuente se identiica en las instituciones de
la metrópoli (o para decirlo más directamente: en las instituciones
del Consenso de Washington). Sin embargo las referencias teóricas requieren de una reelaboración para que pueda ser apropiada
por la clase política y traducida a su propia retórica. El discurso
“cientíico” es apropiado por voceros “autorizados” por múltiples
medios (creadores de opinión pública, mediadores entre las esfera
académica y política, voceros institucionales).
El discurso que se invoca es el liberalismo, y se promueven
las llamadas “reformas estructurales”, las que hacen referencia
a remover todas las estructuras que no permiten el libre funcionamiento de los mercados (Selowsky 1990). En este sentido las
reformas tienen dos dimensiones. La primera, corresponde a
disminuir la intervención del Estado para dejar un mayor juego
al mercado, y cuando esta intervención sea indispensable debe
realizarse con los criterios e instrumentos más cercanos a los que
emplearía el mercado. La segunda, las reformas al Estado están
acompañadas con reformas a los mercados para que estos actúen
de manera más libre, sin las distorsiones que introducen los controles y la intervención estatal. Este segundo punto es lo que se
conoce como la lexibilización, la cual se expresa en el mercado
de bienes con la apertura comercial, en el de capitales con la des2
Los elementos del análisis fueron tomados de la investigación dirigida por Edgard Reveiz
(1977), ya que dichos elementos no sólo continúan vigentes sino que se volvieron más
relevantes de lo que eran en su momento. El término “academia invisible” es tomado
de allí.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
27
regulación inanciera, y en el laboral con la lexibilización de la
relación salarial.
El advenimiento del paradigma del mercado se posibilita
por el agotamiento del modelo de desarrollo basado en el intervencionismo estatal, agotamiento que se puso en evidencia con la
crisis de la deuda externa de América Latina a comienzos de la década del ochenta. El modelo intervencionista se fue construyendo
a partir de la crisis de los años treinta, cuando comenzó a gestarse
el Modelo de Sustitución de Importaciones, MSI (Giraldo 1996).
El diagnóstico que hacen los defensores del paradigma
es que el intervencionismo estatal es perjudicial porque crea
distorsiones económicas, las cuales no permiten que el mercado
conduzca hacia una asignación eiciente de los recursos productivos. En el caso de América Latina la crítica al intervencionismo
también se acompaña de la crítica al modelo de desarrollo basado
en la expansión mercado interno. Se señala que la protección del
mercado interno genera un agotamiento de las posibilidades de
expansión y atraso tecnológico por falta de competencia, y produce la existencia de sectores rentistas que se beneician con la
protección, en contra de los intereses del consumidor.
De manera que el desarrollo de un modelo económico basado en una mayor vigencia el mercado, y en un menor papel del
Estado, debe estar acompañado de la apertura económica (Banco
Mundial 1991, p.37). El mercado interno no sólo se agota por dejar
de ser una fuente de expansión económica, si no además hay que
reconocer el hecho que la economía mundial se ha globalizado.
Este planteamiento también incide en la conformación de las inanzas públicas (Banco Mundial, p. 2). Por ejemplo, se dice que la
globalización obliga a reducir los impuestos al capital y fomentar
la privatización con el propósito de atraer la inversión extranjera,
y exige mantener la estabilidad macroeconómica principalmente a
través de un ajuste iscal (más impuestos y menos gastos) con el in
de hacer frente a la mayor volatilidad de los mercados inancieros
internacionales.
Objetivo del trabajo
El objetivo del presente trabajo es hacer una presentación sistemática de los temas de inanzas públicas, tal como el debate se
28
César Giraldo
presenta en la actualidad. Este trabajo se hace necesario en razón
que existe una gran cantidad de literatura en la cual, de manera
fragmentaria, se tratan los temas que aquí se presentan. La falta
de una presentación ordenada de los temas ha hecho que no se
comprenda que las reformas que se han venido introduciendo en
América Latina en materia de las inanzas públicas son coherentes con el modelo económico, social y político que en la región ha
tenido vigencia desde las dos últimas décadas del siglo pasado.
Es preciso hacer la advertencia que en el presente trabajo no se
ampliarán los temas relacionados con la deuda pública y la privatización, tarea que queda inconclusa por ahora.
No se debe considerar que las inanzas públicas (al igual
que cualquier otra materia) son una recopilación, bajo la forma
de manual, de fórmulas y conceptos que se repiten como verdades eternas que no ameritan discusiones, sobre todo si se tiene
en cuenta que la asignación de los recursos públicos es un acto
político. Si bien esa asignación tiene efectos económicos, sociales
y políticos, que pueden ser estudiados, no se puede olvidar que los
criterios con los cuales se asignan tales recursos parten de postulados ideológicos, los cuales pretenden ser fundamentados como
producto de la razón (la búsqueda de la eiciencia, la equidad y el
bien común) para legitimar las decisiones adoptadas.
Postulados que derivan en principios y conceptos que conforman una teoría. En la actualidad la construcción del ediicio
conceptual de las inanzas públicas está basado en las categorías
neoclásicas, que parten del principio que el mercado es un orden
natural de la sociedad, donde los agentes son seres racionales que
actúan de manera egoísta e individual buscando maximizar su
ganancia y utilidad. Sin embargo la construcción de una categorización diferente es una tarea que desborda nuestras capacidades,
y su construcción es un proceso social, al cual aspiramos aportar
una pequeña pieza.
Hay que darle tiempo al tiempo. Existe una gran diicultad
para el desarrollo de la materia, la cual se agrava en países como
los nuestros. La ausencia de una presentación integral de las inanzas públicas dentro de un marco diferente del neoclásico hace
que debamos acudir a él, y seguramente una gran proporción de
nuestros conceptos son prisioneros de las categorías neoclásicas.
Pero en vez de paralizarnos, renunciando a la tarea de la cons-
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
29
trucción de un pensamiento social, debemos abrir el debate para
que en el futuro la discusión se vaya precisando.
Principios generales
Desde la perspectiva neoclásica, que es el enfoque de la llamada
economía estándar, las inanzas públicas constituyen una redistribución de la asignación que el mercado hace de los recursos de
una sociedad. En ese sentido las inanzas públicas constituyen una
distorsión del mercado, en la medida en que a través de ellas se
extraen recursos a los agentes económicos mediante el cobro de
impuestos y se reasignan a través del gasto público. Las inanzas
públicas estarían haciendo una asignación de recursos por fuera
de la asignación que hace el mercado.
Es preciso entonces abordar los criterios que deben ser
tenidos en cuenta para la redistribución. No puede evadirse en el
debate que dicha redistribución es política, así los ideólogos del
paradigma indiquen que se pueden introducir criterios objetivos
en el reparto de los recursos públicos. La objetividad sería la del
mercado, porque se parte del supuesto ideológico de que la asignación que hace el mercado es la más eiciente y la que permite
alcanzar el máximo de bienestar de una sociedad.
Con el objetivo de aplicar la racionalidad del mercado para
la escogencia de los bienes públicos que deben ser provistos por
el Estado se hace necesario entonces la creación de un mercado
político que permita la revelar las preferencias de la comunidad
(Musgrave y Musgrave 1992, p.59). Este campo de análisis lleva a
la discusión de los procesos políticos involucrados en los sistemas
presupuestales, en la medida en que el Presupuesto debe relejar
una escogencia que hace la sociedad acerca de la distribución de
los recursos públicos. Una escogencia en torno a quién paga los
impuestos y hacia dónde se dirigen los gastos inanciados con tales impuestos. Sin embargo en este punto la propuesta teórica se
estrella con realidad ya que existe un sesgo político hacia el déicit
iscal (la gente quiere que el Estado gaste pero se resiste a pagar
impuestos), como se verá en el capítulo sobre Presupuesto.
Antes de la vigencia del paradigma actual, el manejo de
las inanzas públicas se debía enmarcar bajo los principios de la
justicia social y la búsqueda de una mejor distribución del ingreso,
30
César Giraldo
sobre la base de mantener la vigencia de una economía de mercado.
Estos principios se adoptaron con el surgimiento del Estado del
Bienestar en Europa a inales del siglo XIX, y la posterior adopción
de los principios de una política iscal activa, con el surgimiento
del keynesianismo en la década del treinta.
Se airmó atrás que las reformas propenden por la introducción de mecanismos de mercado y el desmonte de la intervención
estatal, las cuales han sido denominadas como el “ Consenso de
Washington”. No se trata de airmar que las reformas en la región
son una copia calcada del Consenso, ni que hayan sido aplicadas
en su totalidad, ya que el proceso tuvo resistencias y altibajos.
Además el Consenso ha evolucionado, y algunos de sus postulados
iniciales se están abandonando ante el fracaso de su aplicación.
Sin embargo, el Consenso de todas formas releja muy bien el
contenido general de las reformas ya aplicadas y las que se están
promoviendo en el área de las inanzas públicas.
Las reformas del " Consenso" no pueden ser derivadas directamente de los principios neoliberales expresados, por ejemplo,
por Friedrich von Hayek (1944) y Milton Friedman (1962). No se
trata de airmar que sean cosas diferentes y carentes de relación,
pero tampoco es evidente que la concreción de la ideología neoliberal expresada por dichos autores se materializa de manera unívoca
en el “ Consenso”. El Consenso parte de los mismos postulados del
mercado que Hayek y Friedman invocaron. Un principio clave de
ello es el de propender por la asignación que hace el mercado, lo
cual, expresado por la vía negativa, signiica no darle al Estado un
papel redistributivo. En esta visión cuando el Estado redistribuye
altera la asignación que hace el mercado, de manera que éste debe
concentrarse más bien en ijar reglas que le den certidumbre al
comportamiento de los individuos, de tal forma que se garantice
claramente la propiedad privada y la previsibilidad macroeconómica (Gill 1999).
Hasta aquí tales principios están recogidos en el “ Consenso”. Pero éste va más allá. Propende por políticas y reformas muy
concretas, las cuales no se derivan directamente de los principios
generales del neoliberalismo, es más, tales políticas, como se verá
más adelante, no siempre son consistentes con tales principios. De
los principios neoliberales hacia las políticas implícitas en el “ Consenso” hay un salto demasiado largo, porque tales políticas hacen
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
31
recomendaciones muy concretas y precisas que se fueron aplicando
paulatinamente en América Latina en las últimas décadas. Esto
lleva a la conclusión que en la formulación del Consenso existieron,
además de la ideología neoliberal, consideraciones coyunturales y
un proceso político concreto (circunscrito en el espacio, el tiempo y
con actores sociales claramente identiicables, o en otras palabras
históricamente deinido) que debe ser dilucidado.
Con el propósito de visualizar más claramente el contenido del Consenso es preciso hacer una presentación más orgánica
del mismo. Para ello es necesario mirar la tabla que se presenta
a continuación (La explicación entre esta presentación orgánica
del Consenso y la presentación formal del mismo se encuentra los
recuadros 1 y 2, que aparecen al inal de esta introducción).
Tabla 1
Consenso de Washington (presentación orgánica)
Nivel I
Liberación de
Mercados
I.I Mercado de Bienes:
- Apertura Comercial
I.II Mercado de Capitales
- Mercado Libre de
Divisas
- Apertura de Capitales
- Desregulación
Financiera
I.III Mercado Laboral
- Flexibilización Laboral
Nivel II
Políticas Públicas
Nivel III
Límites al mercado
II. I Disciplina Fiscal
II.II Focalización del Gasto
Subsidio a la Demanda
II.III Impuestos Neutrales
II.IV Privatización
II.V Descentralización
iscal
III.I Banco Central
Independiente
III.II Sistema Presupuestal
Jerarquizado (Presupuesto
Público determinado
por autoridad iscal sin
ingerencia de órganos de
representación popular u
otro órgano político)
III.III Sistema Judicial
Independiente y fuerte.
Como se ve en la tabla, las recomendaciones de política del
Consenso abarcan tres niveles. El primero signiica la liberación
de los tres mercados de la economía (bienes, capitales y laboral).
El segundo, hace referencia a las políticas públicas, las cuales
deben darse en las condiciones más próximas al mercado, de lo
que hablaremos a continuación. El tercero, es lo que el Banco
Mundial (1997) ha llamado las “cortapizas al mercado”, que aquí
llamaremos restricciones, y que consiste en la existencia de entidades autónomas que garanticen la disciplina macro y la vigencia
32
César Giraldo
de los derechos de propiedad, indispensables para la existencia
del mercado.
A continuación vamos a destacar las políticas públicas
(segundo nivel en la tabla), que es lo que nos interesa respecto a
las inanzas públicas. Como se verá, estas políticas están vigentes
hoy día y hacen parte del recetario de reformas que es promovido
por los defensores de las reformas liberales. Cada una de estas
políticas es justiicada con los principios del mercado por los
promotores del Consenso y como convenientes para el interés
general de la sociedad para lo cual se citan argumentos académicos tomados de la visión neoclásica, que es la visión estándar
que se enseña en las escuelas de economía, y que se convierte en
la fuente del “pensamiento único” que pretende imponerse. Para
visualizarlo tomaremos literatura de los impulsores del Consenso, alguna de la época en que éste se gestó, y también haremos
algunas referencias de los argumentos académicos utilizados. Más
adelante veremos que los principios que son invocados para una
política no son compatibles con los invocados para otra, lo cual
nos mostraría que no existe un discurso ideológico integral. Las
cinco políticas públicas son, utilizando la numeración de la tabla:
II. I Disciplina Fiscal, II.II Focalización del Gasto
Subsidio
a la Demanda, II.III Impuestos Neutrales, II.IV Privatización, y
II.V Descentralización iscal.
II.I. Disciplina iscal (numeración de la tabla)
La disciplina iscal se vuelve crucial para lograr la estabilidad
macroeconómica, en especial la del sector externo, cuando se
eliminan los controles externos: los de capital, los de comercio
exterior, y los de divisas. En el pasado, las economías latinoamericanas protegían el sector externo a través de la introducción
de controles (de cambios, de inversión extranjera y de comercio
internacional). Para garantizar la disciplina iscal y inanciera, según el Banco Mundial, se hace necesario ceder ciertas
prerrogativas a órganos públicos con “ciertos poderes básicos
y coercitivos” (pp.21 y 22), ante la necesidad de “establecer
contrapesos que frenen cualquier impulso de apartarse de los
compromisos contraídos”, de manera que un control vertical
por parte del ministro de hacienda sobre los temas iscales
limita el crecimiento del gasto (hace referencia al punto III.II
de la tabla), o la existencia de un Banco Central independiente
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
33
(punto III.I) evita recurrir a la expansión monetaria por motivos
políticos (pp.57 y 58). Se hace necesario que en la esfera técnica
de la gestión económica exista cierto aislamiento de los órganos
de decisión respecto a los grupos de presión (p.132), y para ello
se considera conveniente delegar en un órgano tecnocrático la
responsabilidad sobre la determinación de política económica
permitiendo alcanzar, por ejemplo, estabilidad en la balanza de
pagos y baja inlación, a pesar que la consecuencia de todo esto
es la pérdida de efectividad del sistema político en representar
los intereses de los electores (Haggard 1995, 51, 53). Se trata de
crear un poder económico, compuesto de un sistema presupuestal jerarquizado (con el ministro de hacienda a la cabeza -punto
3.2) que ejerza la soberanía sobre los temas iscales, y un Banco
Central independiente que ejerza la soberanía sobre los temas
monetarios, cambiarios y inancieros. Estos poderes son los que
permitirían la estabilidad macroeconómica necesaria para que
el mercado pueda funcionar.
Si bien hemos dado los argumentos desde el punto de vista institucional hacia la disciplina iscal, esta idea también se venía
promoviendo desde la economía standard. La defensa de la disciplina iscal, y el ataque al activismo iscal keynesiano se venía
dando desde inales de la década del sesenta, con los trabajos de
Milton Friedman, y la escuela monetarista. Argumentaban que
los buscados efectos sobre el crecimiento con un aumento del
gasto público eran neutralizados por (1) el efecto “desplazamiento” (crowding out) de la inversión privada, (2) el hecho que la
tasa de empleo no podía reducirse más allá de una tasa natural
de desempleo, y (3) porque cuando se desvaneciera la “ilusión
monetaria”, al percibir los asalariados que su ingreso real se ha
reducido como consecuencia de la inlación resultado del aumento del gasto público, presionarían aumentos reales de salario, lo
que tendría efectos negativos sobre el empleo. Posteriormente
hacia mediados de la década del 70 Barro planteó que inanciar el
gasto público con deuda ( déicit iscal) es neutralizado porque los
agentes económicos saben que ello implica el cobro de impuestos
futuros y por tanto ajustan a la baja sus decisiones de gasto, esto
fue lo que se conoció como la “equivalencia ricardiana”.
II.II. Focalización del gasto y subsidio a la demanda
Cuando el Estado deba intervenir en la provisión de bienes y
servicios públicos, debe hacerlo dentro de la racionalidad del
mercado: los servicios deben ser vendidos en un mercado (o
34
César Giraldo
cuasimercado) que permita funcionar adecuadamente el sistema
de precios en el proceso asignador (Molina 1999, 15). Esto es lo
que lleva a eliminar los subsidios a la oferta y el establecimiento
de los subsidios a la demanda. Eliminar los subsidios a la oferta
implica restringir las transferencias estatales a las entidades
públicas, para que estas pasen a obtener los recursos a través
del mercado mediante la venta de bienes y servicios, lo que lo
que las hará más eicientes y permitirá la libre elección de los
usuarios. Al introducir los subsidios a la demanda se trata que los
recursos estatales vayan a dirigidos directamente a los usuarios
pobres, mediante programas de focalización, para que a través
del subsidio paguen la atención del servicio (Molina, funcionario
del BID).
Como dice Molina “En los esquemas de demanda, la inanciación
se dirige directamente a los usuarios o demandantes. Estos últimos, al poseer recursos, buscarán la manera más conveniente
para proveerse los servicios. Con las formas de asignación vía
demanda se busca la posibilidad de escogencia por parte del
consumidor, lo que les da un papel activo. También se busca favorecer la creación de mercados (y más precisamente pseudomercados) en los sectores sociales” (pág. 10). Los mercados llevarían
a la eiciencia en la medida en que se establece la competencia
permitiendo la posibilidad de escogencia de los usuarios. De esta
forma se mercantiliza la provisión de los bienes públicos.
Además de la eiciencia del mercado, la política de focalizar los
recursos públicos directamente hacia los pobres a través de subsidios a la demanda, también se la entiende como un instrumento
para alcanzar un mayor número de familias pobres sin incurrir
en altos costos iscales (BID 1998, p.135). Por el contrario, los
subsidios a la oferta, que pretenden crear programas universales
resulta ser costosos y de bajo impacto.
El fundamento conceptual que se invoca para la focalización es
la teoría de la justicia de Rawls (1971), que plantea el principio
de maximizar el bienestar del peor (maximin), y Amartya Sen al
señalar que se debe dar tratamiento preferente a los más débiles
para garantizar la igualdad, a lo que agrega igualdad de oportunidades. De acuerdo con esto los subsidios se deben focalizar
hacia quienes están en una situación peor.
II.III. Impuestos neutrales
El principio de la neutralidad tributaria signiica que el sistema
impositivo debe producir distorsiones mínimas respecto al papel
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
35
que cumple el mercado en la asignación de los factores de producción. Siguiendo este criterio se deben eliminar los impuestos
a las importaciones porque crean una distorsión al evitar que los
productores nacionales compitan en condiciones de mercado
con los productores extranjeros. También se deben limitar los
impuestos directos, porque si se adopta una tributación directa
alta y progresiva se desestimula el ahorro y la inversión, lo cual de
por sí se constituye en otra distorsión del mercado. Se argumenta
que el impuesto que resulta ser más neutral es el IVA porque no
altera los precios relativos si su cobertura es universal y la tarifa
es uniforme (BID). Para el BID La adopción del IVA se justiica
con el “propósito de mejorar la neutralidad (de la tributación) y
evitar distorsiones de otros gravámenes (como los impuestos al
comercio exterior o a las ventas)” (p. 206).
Para recoger lo que se plantea sobre la tributación y el gasto basta
citar al BID: “más importante que el grado de progresividad del
sistema impositivo o del gasto social es la eiciencia con la que se
logre recaudar los impuestos, ofrecer a los grupos de más bajos
ingresos los servicios adecuados de educación, salud e infraestructura domiciliaria, crear redes de protección eicaces y bien
focalizadas y adoptar políticas económicas que afecten un patrón
distributivo sin afectar la productividad” (p.130).
II.IV. Privatización
La provisión de bienes y servicios estatales puede ser asumida
por el sector privado y cuando ello es posible la participación del
Estado en dicha provisión signiicaría una intervención excesiva.
De una parte, porque el Estado dejaría de concentrar los recursos
en donde son más necesarios, y de la otra, entorpecería inútilmente el papel asignador del mercado. La intervención estatal es
justiicada cuando se presentan fallas en el mercado o cuando sus
efectos distributivos se consideran injustos. En caso contrario, los
mercados competitivos proporcionarían el incentivo para lograr
la eiciencia económica, tanto en la asignación de los recursos
como en la eiciencia en la producción (FMI 1990). El principio
de las fallas del mercado es confrontado a la de las fallas de la
intervención estatal, señalando que las estatales pueden ser más
graves (Banco Mundial 1991, cap. 7). Sin embargo, esta posición,
que corresponde el planteamiento del Consenso original ha sido
matizada a inales de la década del 90, señalando que también el
Estado y las instituciones son importantes (Banco Mundial 2001,
32, 64). En este caso el Estado debe corregir las fallas de mercado
36
César Giraldo
a través de la regulación estatal, y no acudiendo a la provisión
pública. La regulación debe lograr dos propósitos: 1) Cuando
se trate de monopolios naturales, se debe buscar la provisión
privada se acerque a las condiciones de competencia perfecta.
2) Cuando se trate de bienes con externalidades positivas (por
ejemplo salud, educación, servicios públicos domiciliarios) que
los pobres, que no tienen capacidad para comprar tales bienes,
tengan acceso a ellos a través de subsidios a la demanda. Se trata
de una regulación diferente a la que existía antes de las reformas,
porque ella se dirigía intervenir el mercado, por el contrario esta
regulación busca darle más peso a los mercados.
Se parte del principio que lo público deja de ser monopolio del
Estado, y puede ser provisto por entes diferentes al gobierno,
como por ejemplo “grupos comunitarios, ONG, organizaciones
religiosas, organismos existentes de servicios sociales, y el sector
privado”, además se evitaría “la expansión burocrática que agregaría un gran número de empleados a la nómina pública y que
crearía un mayor número de instalaciones públicas que deben
mantenerse” (BID, 135). De acuerdo con el Banco Mundial (1991,
p.167) la privatización y la reforma de las empresas públicas son
mecanismos para introducir la competencia del mercado (se
supone que la competencia lleva a la eiciencia) en la provisión
de los bienes y servicios públicos. En el caso de las empresas
públicas se clama por la reducción del acceso privilegiado que
tienen a los recursos del Presupuesto o de la protección arancelaria y reglamentaria.
II.V. Descentralización iscal
La descentralización también puede ser vista desde la óptica del
mercado, en la medida en que se la concibe como un mecanismo
para introducir competencia de mercado entre las regiones y localidades, y permitir una relación más cercana entre la institución
que provee el servicio y el usuario (Banco Mundial 1997, pp.125
y 136ss). El punto de vista del mercado ya había sido señalado
por Tiebout (1956) al señalar que la descentralización lleva a que
los agentes económicos a tomar la decisión de escoger dónde
radicarse e invertir entre las localidades que les cobran menos
precios (impuestos) y los ofrecen mejores servicios, que es el
mismo proceso de decisión de un consumidor en el mercado.
Si la descentralización se lleva hasta sus últimas consecuencias
se llega a la privatización. El principio de la descentralización
se basa en el de la subsidiaridad, que consiste en que el servicio
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
37
debe ser suministrado por el nivel inferior de gobierno que pueda
proveerlo y inanciarlo. De manera, que siguiendo esta lógica,
los bienes y servicios que son provistos por el nivel nacional,
deben pasar al nivel intermedio (estados, departamentos o provincias), del nivel intermedio al municipal, y del municipal a las
instituciones (colegios, hospitales, empresas de servicios públicos
domiciliarios…). Pero la forma como una institución inancia la
provisión es a través de la venta de servicios. Y, de acuerdo con
lo que se dijo atrás, si las instituciones se inancian en el mercado a través de la venta de bienes y servicios, la intervención del
Estado sería excesiva, de manera que sería preferible que dicha
actividad fuera realizada por el sector privado.
De lo anterior debe destacarse que focalización, subsidios a
la demanda y descentralización son políticas que están ligadas. Los
subsidios a la demanda signiican dirigir los recursos directamente
a los pobres, lo que quiere decir focalizar las ayudas en ellos, y no a
través de las entidades públicas que proveen los bienes y servicios
sociales; tales entidades deben inanciarse vendiendo servicios. Por
ejemplo, los establecimientos estatales que prestan el servicio de
la salud (clínicas, hospitales, etc.) y educación (colegios, escuelas,
etc.) deben ser reformados para que se autoinancien a través de la
venta de servicios. A su vez esta reforma hace parte de la política
de descentralización, según la cual el servicio lo debe proveer el
nivel de gobierno inferior que puede proveer y inanciar el servicio; en el caso de este tipo de servicios dicho nivel corresponde al
establecimiento directamente, y la forma de inanciarse es a través
de la venta de servicios.
Por otra parte la descentralización se articula con la focalización a través de la participación. Se propone darle poder a
los pobres (empowerment) a través de la participación a escala
local, con elementos claves tales como la “rendición de cuentas”
(accountability), el Estado del derecho y la lucha contra la corrupción (Lautier 2002a, 20). El empowerment se lo presenta como el
mecanismo para romper las trabas al ascenso social y a la actividad
económica que imponen el Estado y las instituciones sociales.
Se considera que tales trabas son en buena parte causantes de la
pobreza (Banco Mundial 2000, 9). Para romper dichas trabas, en
opinión del Banco, habría que buscar mecanismos de participación
de las comunidades y promover la igualdad ante la ley. Aunque
38
César Giraldo
como se verá en capítulo de la descentralización, dicha participación es a escala local y no sobre los asuntos fundamentales.
Otro elemento que se debe destacar, de las políticas acabadas de mencionadas, es que el equilibrio iscal, junto con una
menor presencia de los monopolios estatales (lo que signiica en
últimas que todo lo que pueda ser trasladado al mercado debe ser
privatizado), crearía el marco adecuado para que los mercados
–con un menor intervención estatal– funcionaran (Banco Mundial
1998, p.43). Todo lo anterior se debe enmarcar en lo que el Banco
Mundial (1997, p.53) llama “un entorno de políticas favorable”, el
cual incluye la estabilidad macro, eliminación de las distorsiones
a los precios3, y liberación del comercio y las inversiones; a lo
anterior habría que agregar la lexibilización laboral. Se trata de
crear un entorno macro y micro que ofrezca incentivos apropiados
para una actividad económica eiciente.
El Banco Mundial recomienda eliminar las distorsiones
mediante el “mantenimiento de regímenes liberales de comercio,
mercados de capitales e inversiones” (p. 55). Se supone que la
dicha liberación de los mercados de bienes y capitales, al eliminar
los controles que garantizan una protección de sector externo de
los países, induce disciplina inanciera, que es la única manera de
defenderse de los vaivenes externos (p. 56). Tales vaivenes no son
otra cosa que los ataques especulativos del capital inanciero.
En el pasado, las economías latinoamericanas se defendían de los ataques especulativos a través de la introducción de
controles (de cambios, de inversión extranjera y de comercio
internacional). Hoy, al no existir tales controles, la única manera
de soportar los ataques especulativos del capital es la disciplina
macro, principalmente a través de la disciplina iscal, en opinión
de los organismos inancieros internacionales y de los defensores
del liberalismo económico. Sin embargo, habría que constatar, que
precisamente a la par que se eliminaron los controles mencionados
ha aumentado la vulnerabilidad de las economías de la región a
los ataques especulativos.
Resumiendo, las reformas (desregulación, subsidios a la
demanda, privatización, impuestos neutrales, descentralización
y disciplina iscal) están orientadas a dar una mayor preponde3
Las distorsiones de Precios más comunes son: discriminación contra la agricultura, sobrevaluación del tipo de cambio, salarios poco realistas (por ejemplo un salario mínimo
alto), e impuestos o subvenciones ocultos al uso del capital (Banco Mundial 1997 p.55).
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
39
rancia a los mercados en la asignación de los recursos sociales y,
por lo tanto, se orientan hacia el desmonte del intervencionismo
estatal. Los promotores de la plena vigencia del mercado señalan
que el intervencionismo estatal conduce a resultados ineicientes,
y airman que la fe en el Estado para dirigir el desarrollo ha sido
reemplazada por mayor conianza en los mercados (Banco Mundial 1991, p.37).
Se señala que el intervencionismo estatal excesivo genera
varios problemas: Los gobiernos tienden a subordinar la política
económica a la tarea de conseguir apoyo de grupos inluyentes, se
crea un caldo de cultivo para la corrupción cuando la intervención
se traduce en reglamentaciones extensas que implican autorizaciones, y inalmente, cuando la intervención consiste en la realización
de actividades económicas el Estado es un mal empresario (Banco
Mundial, 152ss).
En cuanto a la subordinación de la política económica se citan algunos ejemplos. Uno de ellos lo constituye los aranceles y las
disposiciones reglamentarias los cuales favorecen a determinados
“grupos de presión”. Un arancel o una restricción a la importación signiican que una actividad económica especíica tiene una
protección que le permite obtener una ganancia extraordinaria.
Se solía decir que “cada arancel tiene nombre propio”, en el sentido que alguien se beneiciaba con él. Se airmaba que otro tanto
podía decirse del crédito de fomento, en la medida que se trata de
recursos subsidiados que beneiciaban a determinados grupos.
Otro ejemplo es la utilización del Estado como empleador
de última instancia, con el objeto de favorecer a determinados
grupos políticos ( clientelismo), u otro tipo de grupos poderosos
como es el caso de los militares en décadas anteriores, o favorecer
ciertas regiones. En cuanto a la intervención del gobierno como
empresario, se airma que tiene una propensión hacia el fracaso
por el hecho de que los resultados económicos (inancieros) de las
empresas públicas no necesariamente son la máxima prioridad, a
diferencia del comportamiento el sector privado donde sí lo es.
En el caso de las empresas públicas existen otros objetivos
adicionales, que responden a las exigencias o mandatos políticos
que reciben. Ello se puede dar a través del proceso democrático o
también se da a través de las presiones “ocultas” orientadas a favorecer a determinados grupos, en aspectos como la contratación,
el reclutamiento de personal, o la destinación de los recursos. Una
40
César Giraldo
actividad empresarial signiica operar en el mercado donde los
resultados obtenidos son difíciles de predecir con anterioridad.
Los empresarios privados perciben con mayor claridad si el rendimiento es adecuado, además que deben asumir contra su propio
patrimonio las pérdidas que se generan si la operación resulta
negativa; esta circunstancia los hace más atentos a las señales
del mercado, y están forzados a responder con más eiciencia a
las mismas. En el caso de las empresas públicas los resultados
negativos se trasladan al Presupuesto gubernamental, de manera
que el responsable de las decisiones no está presionado por hacer
una gestión eiciente de los recursos.
El aspecto inal tiene que ver con la corrupción. Ésta se
fomenta cuando existen excesivos controles que implican la intervención de funcionarios que deben expedir las autorizaciones
correspondientes. Ello está creando las posibilidades de que la
intervención de tales funcionarios favorezca a quienes pueden
dar una contraprestación económica a cambio, conigurándose el
fenómeno de la corrupción. Lo anterior se agrava cuando los funcionarios están mal remunerados, o la intervención del funcionario
es discrecional. Se supone que cuando los controles y regulaciones
son mínimos, y se restablecen las condiciones de competencia en
los mercados de tal forma de que por esta vía se sanciona al que no
es eiciente, el fenómeno de la corrupción tiende a desaparecer.
¿Fin del Consenso de Washington?
En el segundo semestre del 2003 una publicación institucional
del FMI4 hace una evaluación del Consenso de Washington, hecha
por Williamson (el autor del Consenso), Ortiz y Clift (altos funcionarios del FMI en el momento de la adopción de las reformas
del Consenso). Ellos reconocen que los resultados esperados con
Consenso no se lograron (lo que implícitamente signiica reconocer su propio fracaso), y señalan que en la segunda mitad de
los noventas América Latina recayó en las crisis inancieras que
supuestamente habían generado las reformas a comienzos de la década del ochenta. Observan que el esfuerzo inicial de las reformas
se centró casi exclusivamente en la reducción de la intervención
estatal y el aumento de los instrumentos de mercado sin tener
4
Revista Finanzas & Desarrollo, septiembre 2003, volumen 40, número 3.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
41
en cuenta la secuencia en la cual se introdujeron las reformas.
Es lo que se denominó como un Big Bang, un proceso radical de
reformas junto con draconianos programas de ajuste económico
(Salama y Valier 1994, cap. 6).
En la actualidad los promotores de Consenso señalan que es
preciso rescatar los elementos positivos de la intervención estatal
que permitan un buen funcionamiento del mercado, a través de
un proceso de reformas secuencial y ordenado y un marco institucional adecuado. Esto es lo que se conoce como Consenso II, o
reformas de segunda generación. Como elementos de dicho marco
señalan, por ejemplo: enfatizar las reglas del proceso presupuestal
y la autonomía del Banco Central, que garanticen la disciplina
iscal y inanciera, en lugar de ijar metas sobre déicit iscal o
inlación; mejorar los sistemas de supervisión bancaria con una
mayor prudencia en la liberación de los mercados de capitales (el
FMI dejó de ser radical en este punto); desarrollo de la carrera
administrativa en el servicio público; una mayor apertura hacia
las políticas de redistribución de los ingresos.
Como se puede ver se trata de construir una nueva receta
de políticas, al igual que se lo hizo con el Consenso, y para ello
se invoca el tema de las instituciones. En este punto habría que
entrar a discutir si las nuevas posiciones implican un cambio de
posición de las entidades que conforman el Consenso de Washington, si se trata simplemente de cambios de matices, si se trata
de dar cuenta del fracaso de las políticas y la reconiguración de
las reformas adaptándolas a la nueva realidad pero buscando
siempre los mismos objetivos. Se puede hacer un ejercicio de
caracterizar la naturaleza de las reformas del Consenso II, o las
reformas estructurales de segunda generación, sin embargo, los
principios siguen siendo los mismos : Liberación de los mercados,
ajuste iscal, descentralización, focalización del gasto, impuestos
indirectos sobre el consumo interno, privatización, independencia de la autoridad monetaria y iscal. Son reformas que tienen
un carácter opuesto a las introducidas durante la vigencia del
Intervencionismo Estatal durante el Modelo de Sustitución de
Importaciones: regulación de los mercados, activismo fiscal
(keynesiano), centralismo, universalización del gasto, impuestos directos, intervención estatal, control del gobierno sobre las
políticas monetaria y iscal.
42
César Giraldo
No tendría sentido hacer un análisis de la coherencia
entre las diferentes políticas, si partiéramos de airmar que más
que un discurso se trata más bien de una serie de políticas que
se explican mejor sobre el concepto de la inanciarización. Precisamente los promotores de las reformas pretenden justiicarlas
sobre la base de un discurso ideológico, en este caso el triunfo
histórico del mercado sobre el estado, o del liberalismo sobre
el estatismo, como lo proclamara Fukuyama, porque ello las
haría aparecer como producto de la razón y del interés común
y universal. Como decía Bourdieu (205-206) para legitimar las
políticas se hace necesario construir todo un andamiaje teórico
que permita presentarlas como producto de la razón y el bien
común. Sin embargo, señalar algunas contradicciones sirve para
ratiicar la airmación que no se trata del discurso ideológico, o de
un pensamiento único, que muchos tratan de identiicar y deinir.
Veamos algunas contradicciones con el ánimo de abrir algunos
interrogantes, sin embargo, la exploración la discusión de las
contradicciones amerita un trabajo más elaborado que desborda
las pretensiones del presente trabajo.
• Si se focaliza el gasto en los pobres ¿por qué no se focaliza
el impuesto en los ricos?
Se trata de focalizar los recursos públicos directamente hacia los pobres a través de subsidios a la demanda. El subsidio a la
demanda y la focalización son instrumentos de asignación del gasto
público que responden a la necesidad de introducir criterios de mercado. Estos criterios se podrían entonces utilizar para recomendar
focalizar los impuestos en los ricos. Esto haría el discurso simétrico
en la parte del gasto y con la de los impuestos. Sin embargo la doctrina para los impuestos cambia, y se aboga por la política contraria,
la universalización la cual consiste en bases gravables universales y
tarifas uniformes, lo que signiica abolir los impuestos progresivos
(BID, 209-211). Se puede invertir el análisis: Si se trata de universalizar los impuestos ¿por qué no universalizar los gastos?
• Reducción del tamaño del Estado a través del ajuste fiscal,
de la disminución del gasto público y de la privatización.
¿Por qué no se aplica dicha reducción a los impuestos?
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
43
El discurso de disminuir el tamaño del Estado para darle un
mayor papel al mercado sólo se aplica en lo que tiene que ver con el
gasto público. Cuando se trata de los impuestos se pide su aumento
alegando disciplina iscal. Si se trata de reducir el tamaño del Estado debe hacerse en la parte de los gastos como de los impuestos.
Surge la pregunta: ¿Cuál es la razón de aumentar los impuestos si
se están privatizando la salud, las pensiones, los servicios públicos,
la educación y la construcción de infraestructura básica?
• Flexibilización del mercado laboral versus los mercados
de capitales y bienes.
La lexibilización laboral no se reiere a su movilidad entre
países sino al precio del trabajo (al salario), mientras que la lexibilización del mercado de capitales se reiere a su libre movilidad
internacional y no al precio que recibe, por el contrario, se exige
que la tasa de interés real se mantenga a través de políticas antiinlacionarias y la intervención estatal para garantizar la estabilidad
de la tasa de cambio. Son dos lexibilidades de naturaleza diferente,
¿por qué no se usan los mismos criterios para la una y para la otra?.
A su vez, si se pide libre movilidad de bienes y servicios ¿por qué
no se hace lo mismo con la movilidad de los trabajadores?
• Si hay que hacer ajuste fiscal cuando se presenta una
situación deficitaria en la Balanza de Pagos, ¿por qué no
hacer expansión fiscal cuando se presenta superávit? o
viceversa.
• Se reclama flexibilidad laboral lo que implica libertad
de contratación y despido de trabajadores y a la vez se
reclama seguridad jurídica en los derechos de propiedad
(incluyendo la inversión extranjera), contratos comerciales y financieros, regímenes tributarios, todo cual
lo significa que al capital no se le pueden modificar las
condiciones.
• Se reclama libertad de precios pero a la vez se pide estabilidad de la tasa de cambio que es el precio de la divisa
internacional.
44
César Giraldo
• ¿Como se concilia la libertad del mercado con la dictadura monetaria ( Banco Central Independiente) y fiscal
(Sistemas Presupuestales Jerarquizados)?¿Cómo se concilia dicha dictadura fiscal con la autonomía fiscal que se
promueve con la descentralización, y con la democracia
participativa?
La lista de contradicciones puede extenderse, pero aquí
no se va a hacer un tratado al respecto. Como se puede apreciar
de todo lo dicho atrás, el debate va más allá de la simple discusión entre Estado y Mercado, como se lo pretende plantear en la
actualidad. Tiene más sentido explicar las políticas del Consenso
de Washington desde las necesidades del capital inanciero por
obtener rentas (ver Giraldo 2001, cap. 5). Se puede hacer el repaso
de algunas reformas del Consenso y ver su relación con la inanciarización. Analicemos las reformas en tres componentes. Primero,
la apertura de la cuenta de capitales, junto con el Banco Central
Independiente y la disciplina iscal, tendría por objeto permitir
que el capital inanciero circule sin restricciones, y que a la vez la
autoridad monetaria se centre en garantizar la estabilidad de los
precios y la tasa de cambio para garantizar que dicha ganancia se
mantenga en términos reales (protegida contra la devaluación y
la inlación). Adicionalmente el gobierno, ante la imposibilidad
de recurrir a la emisión monetaria para su inanciamiento, debe
hacerlo a través de la emisión de títulos de deuda que se convierten
en una fuente de rentas a los inversionistas inancieros, y debe
mantener la disciplina iscal castigando la demanda interna de tal
forma que contribuya a producir un balance positivo en la cuenta
comercial de la Balanza de Pagos para poder generar las divisas
que se requiere para la transferencia de rentas. A su vez, dentro
del mismo objetivo de castigar la demanda interna se adopta la
tributación sobre el consumo interno.
Segundo, para poder permitir el aumento de las ganancias
de las empresas para que puedan hacer transferencias al capital
inanciero (corporate governance ) se requiere de la lexibilidad
laboral (aumentar la plusvalía absoluta), reducir los impuestos
directos y eliminar su progresividad. Tercero, para reducir la parte
del excedente económico que se dirige hacia el Estado (y poderlo
dirigir hacia el capital inanciero) se requiere que las entidades
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
45
públicas se privaticen, o al menos se autoinancien vendiendo
sus servicios en el mercado. En el caso de la seguridad social (salud y pensiones), la privatización permite que sea administrada
por intermediarios inancieros. El autoinanciamiento hace que
los subsidios ya no se deban dirigir hacia las entidades públicas
(subsidios a la oferta) sino a los usuarios (subsidios a la demanda)
a través de técnicas de focalización y subsidios a la demanda. El
autoinanciamiento, hace parte de la política de descentralización,
según la cual el servicio lo debe suministrar el nivel de gobierno
inferior que puede proveer y inanciar el servicio; en este caso el
nivel inferior corresponde a la institución proveedora (colegio,
hospital, empresa de servicios públicos, etc.), y la forma de inanciarse es a través de la venta de servicios. La descentralización es
una forma de descargar al gobierno Nacional de responsabilidades
de tal forma que se dedique a transferir rentas al capital inanciero
a través del pago de la deuda pública.
De lo que se acaba de señalar se puede airmar que el
Consenso también se puede explicar desde la lógica del capital
inanciero, como una regulación y unas políticas que les son
útiles para extraer rentas de las economías, pero presentar las
reformas desde esa perspectiva las deslegitimaría, como se mencionó atrás.
Mercado y provisión de bienes públicos
Desde la visión de la economía estándar la función del Estado es la
de proveer bienes que no pueden ser transados plenamente en el
mercado y estos serían los llamados bienes públicos. Su naturaleza
pública se deine por su grado de mercantibilidad. Entre menos
mercantil sea un bien más se aproxima a su categoría público.
Esta es una deinición ahistórica que supone al mercado como un
orden natural. Desde una perspectiva histórica el concepto de lo
público surge con el capitalismo cuando el Estado se independiza
formalmente de los negocios privados. Lo público entendido como
la satisfacción de las necesidades de la colectividad se encarna en
el Estado, mientras que las necesidades individuales se resuelven
en la esfera del mercado. Según Múnera (2001, 228) la deinición
tradicional de lo público (modernidad imperante en occidente)
hace referencia a las relaciones entre el Estado Nacional y los
46
César Giraldo
ciudadanos, que se diferencia de lo privado entendido como el
ámbito en el que se relacionan los particulares entre sí.
En el feudalismo no había una clara separación entre lo
público y lo privado porque el Estado estaba en cabeza del señor
feudal que a su vez era el dueño de las tierras, del castillo y del
tesoro de la corona. El patrimonio del Estado era su propio patrimonio, el cual se adquiría por herencia (o conquista), de manera
que no tenía sentido plantear que el Estado encarnaba lo público.
Pero en el capitalismo esa separación entre lo público y lo privado
se hace clara. La existencia del mercado supone la presencia de
un Estado que garantice la vigencia de un derecho público que
hace cumplir el derecho de propiedad privada y los contratos,
elementos fundamentales para la existencia del mercado. Y dentro
de ese marco jurídico se desarrolla la libertad del individuo. Esta
sería la visión liberal. Sin embargo el neoliberalismo introduce
un cambio al respecto al crear la categoría “público-privado”, en
la medida en que pasa a la provisión privada los bienes públicos
sociales y la infraestructura pública. Tradicionalmente lo público
en este contexto era considerado como lo estatal, lo colectivo y que
despertaba interés por parte de la opinión pública. Sin embargo el
hecho que pierda el carácter de estatal no pierde las otras características, y hoy día el concepto público deja de ser sinónimo de lo
estatal. Por ejemplo aún si se privatizara toda la salud, la opinión
pública nunca será indiferente a la calidad de atención del sistema,
y cuando se presentan fallas graves la opinión reacciona. Es el
caso del “llamado paseo de la muerte” en Colombia que consiste
en que las personas enfermas terminan deambulando de hospital
en hospital sin que las atiendan, lo cual se convierte en un asunto
de incesante requerimiento por parte de la opinión.
Desde la óptica mercantil imperante habría tres clases
de bienes públicos: los puros, los preferentes (o de mérito) y los
monopolios naturales. Los primeros son bienes a los que no se les
aplica el concepto de exclusión, propiedad necesaria para que los
bienes se puedan transar en el mercado en condiciones normales.
Un bien es excluyente cuando su posesión y consumo depende de
que se pague su precio, y de esta forma excluye a los demás del
derecho sobre dicho bien. En otras palabras el precio determina
la posibilidad de poseer y consumir un bien de acuerdo a la capacidad de pago de los individuos. Esto implica que el bien es sujeto
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
47
a ser cambiado de propiedad a través del mercado. En particular,
un bien que no presente estas cualidades no puede ser objeto del
intercambio, no se puede transar en el mercado y no tiene la posibilidad de asignársele un precio (Musgrave y Musgrave, p.52).
En el mismo sentido se habla de un bien que su consumo
es no rival, que de acuerdo con Musgrave y Musgrave, signiica
que “su consumo no reduce los beneicios obtenidos por todos los
demás … en este caso el coste marginal (el coste de admitir un
usuario adicional) es cero, y éste debería ser su precio (…) Pero
aunque el coste marginal es cero, el coste de proporcionar el
servicio no lo es. (…) La provisión a través del mercado no puede
funcionar y se hace necesario un proceso político de determinación presupuestaria, proceso que permite a los consumidores
expresar sus preferencias a través del proceso político y también
les obliga a contribuir” (pp.53 y 54).
En este tipo de bienes no existe un derecho de propiedad
claramente deinido que se pueda asignar a un individuo determinado, quien es el que pagaría el precio. En consecuencia estos
bienes tienden a inanciarse a través del Presupuesto. Tal es el caso,
por ejemplo, de la defensa nacional, la policía, el sistema judicial,
y la gestión macroeconómica. La determinación de cuánto de
cada uno de esos bienes debe suministrar el Estado, su calidad y
características, debe hacerse mediante un proceso político a través
del cual se revelen las preferencias de los ciudadanos. Y ese proceso político se releja en el proceso de formulación, elaboración
y aprobación del Presupuesto Público. Ese tema será tratado en
la sección cuarta de este trabajo.
Esta no es la única razón de la provisión pública de bienes
y servicios. El Estado también interviene cuando se presenta fallas
de mercado que pueden estar dadas por la existencia de monopolios naturales, mercados incompletos, fallas de información y
externalidades. De acuerdo a la racionalidad neoclásica, cuando
los bienes presentan externalidades en el consumo o la producción
generan una brecha entre los precios de mercado y la valoración
social. Las externalidades pueden ser positivas o negativas. Positivas cuando el beneicio social es mayor que el beneicio privado,
como por ejemplo en la provisión de salud o educación. En el caso
de la educación, el beneicio privado está determinado por una diferencia entre costos e ingresos para el establecimiento educativo
48
César Giraldo
que lo provee; el beneicio social radicaría en el aumento del capital
humano del grupo poblacional receptor del servicio, aumento que
se traduciría en un mayor bienestar social. En consecuencia, aunque el sector privado los pueda proveer, no lo hará en la cantidad
deseable desde el punto de vista social. Los mercados privados
tienden a ofrecer muy poco en comparación con la cantidad que se
ofrecería si todas las preferencias individuales pudieran ser captadas plenamente por el mercado privado (Hemming 1991, 22-30)
(Musgrave y Musgrave, cáp.4). En este caso se podría contemplar
la posibilidad de un subsidio.
El caso de las externalidades negativas, es cuando el costo
social es mayor que el privado. El ejemplo típico es la contaminación, que es un costo social que no está incorporado en la
contabilidad privada de quien la genera. En este caso, cabría la
posibilidad de la existencia de un impuesto, que traslade el costo
social a quien genera la externalidad negativa.
En el caso de los monopolios naturales se trata de bienes
que no se pueden producir en un mercado de competencia perfecta.
Este es el caso de los servicios públicos domiciliarios (acueducto
y alcantarillado, electricidad, televisión, radio) ya que las fuentes
son escasas, el espacio electromagnético limitado, o sólo puede
llegar una red de distribución. Tales servicios además de monopolios son bienes preferentes. Otro caso es la explotación de un
recurso natural no renovable como puede ser el cobre, el petróleo,
o el níquel. En este caso la existencia de un sólo, o unos pocos
operadores, les daría un poder de mercado que no permite que
las condiciones de competencia perfecta funcionen.
Estos son los criterios con los cuales el enfoque neoclásico
tradicional justiica la intervención estatal, bajo el argumento de
que su intervención lleva a corregir las fallas del mercado. No
obstante, desde la perspectiva neoliberal, esta es una posición
ingenua, porque hay que considerar las fallas de la intervención
estatal, que pueden ser más graves que las fallas del mercado que
se pretenden corregir. Así lo ha señalado el Banco Mundial, y esto
es lo que marca la diferencia del enfoque neoclásico tradicional
con el enfoque neoliberal actual. Es por esto, que las políticas que
se promueven en la actualidad propenden por el desmonte del
intervencionismo estatal, el cual, se justiicó con la necesidad de
corregir las fallas del mercado. En este caso el papel del Estado
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
49
consiste en crear las condiciones para que los mercados funcionen en condiciones adecuadas, es decir, que los precios sean el
instrumento para la asignación de los recursos. Este es el enfoque
de las “reformas estructurales”, que es el adoptado por los organismos inancieros internacionales para la región, tales como el
Banco Mundial, el BID y el FMI, y ese es el trasfondo del llamado
“ Consenso de Washington”.
Es en este sentido que se plantea la necesidad de crear
“cuasimercados” para la provisión de los servicios sociales. Como
señala Molina: “De sistemas donde el proveedor era prácticamente único y público, se quiere pasar a sistemas con multiplicidad
de oferentes. Para generar múltiples proveedores, y dado que el
sector público es el principal inanciador de los servicios sociales,
sus recursos pueden ser ubicados en organizaciones que puedan
ser incluso privadas” (p. 15).
Aquí la regulación adquiere un papel nuevo: El Estado
pasa de proveedor a regulador. Cuando la provisión de los bienes
públicos se traslada al mercado se produce un riesgo adverso hacia la población más vulnerable cuando se utilizan los subsidios
a la demanda, además que se puede estimular un detrimento de
la calidad de los servicios. Si no existiese ninguna regulación no
existirían incentivos para proveer los bienes y servicios a sectores
sin capacidad de pago. Por otra parte, si se llega a los sectores de
menor capacidad de pago, existe la tendencia de reducir la calidad del servicio, para compensar el menor ingreso a través de la
reducción de costos.
La regulación debe incentivar la calidad, la cobertura,
y atacar el problema de la selección adversa de manera que la
cobertura de los servicios llegue a los más pobres. Pero aquí
aparecen de nuevo los problemas que se dice se eliminan cuando
los servicios se prestan en condiciones de mercado. Como dice
Molina, “los agentes regulatorios no tienen toda la información
necesaria para tomar decisiones inteligentes y terminan siendo
prisioneros de la información de quienes proveen los servicios que
son los entes a regular. En parte también porque la regulación
es víctima del proceso político donde se desenvuelve y donde las
personas encargadas de ejecutar la regulación terminan siendo
dominadas por los intereses de los grupos políticamente más
inluyentes” (p. 15).
50
César Giraldo
Retomando todo lo anterior, para los bienes públicos puros,
a los que no se les aplica el principio de exclusión, cuyo consumo
no tiene rival, deben proporcionarse gratuitamente y inanciarse
con el ingreso general. Para aquellos bienes en los cuales sí funciona el principio de exclusión pero tienen externalidades positivas,
como es el caso de la salud y la educación, estos deben ser vendidos
pero el Estado debe garantizar el acceso a aquellas personas que
por su situación económica no pueden acceder ellos, acceso bajo
condiciones de mercado, que como vimos atrás, se trata a través de
subsidios a la demanda. En el caso de los monopolios naturales la
provisión debe ser privada, pero debe haber una regulación para
que el bien o servicio se suministre en las condiciones en las que
haría un mercado en competencia perfecta.
La vigencia del mercado no signiica que no haya excluidos.
Son los que por una razón u otra, no pudieron “engancharse” al
mercado. Son los denominados pobres. De acuerdo con el BID
(1998) “es necesario que se inancien con recursos públicos los
gastos destinados a necesidades básicas que no puede proveer el
mercado que no pueden pagar los individuos pobres (educación
básica, salud básica y pensiones mínimas para los pobres, entre
otros)” (p. 199).
Se trata que operen los mecanismos de mercado. Cuando
el Estado reasigna con criterios de justicia redistributiva genera
pérdidas en eiciencia, como se dijo atrás. De acuerdo con Gómez
(1989), se parte del principio que la justicia del mercado consiste
en remunerar al capital y al trabajo de acuerdo a su productividad
marginal, de manera que los subsidios gubernamentales nacidos de
la regulación estatal no pueden constituir un sistema fundamental
de reparto del producto. Los subsidios no deben estar garantizados
a largo plazo porque se estaría violando el principio del mercado
como mecanismo de distribución de las remuneraciones.
Sin embargo se puede cuestionar el planteamiento anterior en el sentido que para que haya mercado debe haber Estado
y para que haya Estado deben existir impuestos que garanticen
su inanciamiento y con ello su existencia. Debe haber Estado
porque para que exista el mercado se requiere un sistema judicial que garantice los derechos de propiedad y el respeto por los
contratos. En este caso, por ejemplo, sería difícil argumentar que
la provisión de un bien público, que llamaríamos justicia, es una
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
51
distorsión del mercado. El Estado debe garantizar el libre accionar
de individuos racionales en un ambiente estable. Esa estabilidad
hace referencia a la estabilidad macroeconómica basada en el ajuste iscal, y a la estabilidad jurídica, cimentada en el imperio de la
ley. Ambos objetivos deben ser logrados sobre la base de poderes
independientes, que se constituyan en cortapisas al mercado para
que éste no se desborde.
De manera que la razón para justiicar los impuestos se
reduce a las de inanciar las funciones de policía, la regulación
gubernamental y la disciplina iscal, que parecen ser las únicas
funciones que le quedan al Estado. La función de policía entendida
como velar que se cumpla el derecho de propiedad privada para
que los mercados funcionen, y la regulación para que la provisión
sea adecuada, no se abuse de posiciones monopólicas, y no se deje
de cubrir a los grupos más vulnerables. De acuerdo con Hayeck
(1990, pp.71 - 73) el Estado puede promover leyes que permitan un
mejor funcionamiento del mercado, lo que signiica garantizar la
propiedad privada (el mercado signiica transferencia de derechos
de propiedad) y el respeto por los contratos. Lo anterior implica
la existencia y la obligación de cumplir con normas atinentes al
derecho comercial, civil y penal. Esto último tiene que ver con
castigar a quienes violen la propiedad privada, como es el caso,
por ejemplo, de castigar a quienes atenten contra la propiedad
personal.
Un ladrón, que asalta una residencia, y sustrae bienes valiosos, no los ha adquirido bajo el intercambio dentro de la lógica
del mercado; antes por el contrario, le está violando ese derecho a
quien sí lo ha adquirido a través de vender, por ejemplo, su fuerza de trabajo obteniendo una remuneración con la cual compró
los bienes que le fueron robados. El Estado debe asegurar que se
sancione el robo y garantizar la seguridad personal de las personas, el respeto por la propiedad privada y el cumplimiento de los
contratos (Buchanan y Tullock 1965).
El tema es presentado por el Banco Mundial (1997, p.52)
como la creación de un ordenamiento jurídico básico, el cual se
dirige a establecer una infraestructura institucional ( derechos de
propiedad, paz, orden público y sistema normativo) que aliente la
inversión a largo plazo. El ámbito de la legalidad es amplio. Por
ejemplo, títulos de propiedad sobre la tierra, garantías a bienes
52
César Giraldo
muebles, leyes para los mercados de valores, protección a la propiedad intelectual y la competencia. La institución señala que si
no hay un sistema judicial bien organizado, las empresas y particulares tienden a buscar otros medios de controlar los contratos
y dirimir las controversias, lo cual, en el peor de los casos, puede
llegar a la violencia armada.
La existencia del ordenamiento jurídico debe acompañarse
de su previsibilidad, su coherencia, y la estabilidad de las políticas. Dicha estabilidad se combina con la existencia de un entorno
de políticas favorables, incluyendo la estabilidad macro (Banco
Mundial, 52- 53). Como se ampliará en el capítulo segundo, la estabilidad macro está basada en la disciplina iscal, lo que signiica
que el Estado debe cobrar impuestos y gastar poco, para garantizar
el equilibrio del mercado.
Intervención del Estado
La intervención del Estado no debe ir más allá de su función política y reguladora. La crítica que hace el Banco Mundial a dicha
intervención es ahistórica, como si la intervención estatal fue,
es, y será, inconveniente en todo tiempo y lugar. Sin embargo,
si el tema se enfoca desde una perspectiva histórica, durante el
siglo XX el intervencionismo fue un elemento clave del desarrollo social, económico y político de los pueblos. Lo que la historia
ha demostrado es que los Estados Nacionales surgieron con el
capitalismo por la necesidad de crear una autoridad nacional que
protegiera la propiedad privada y los contratos, en un espacio
geográico determinado (país), en el cual se desarrollaron los
mercados nacionales. Hasta aquí surgió la dimensión política del
Estado. Pero más adelante nace la dimensión social por el hecho
que el mercado no es suiciente para la autorregulación de la acumulación de capital, como se indicó atrás. De un lado, (1) porque
existen costos en la reproducción de la fuerza de trabajo que no
entran en el precio que el productor individual paga al trabajador
(salario directo) y por tanto históricamente han sido provistos por
el Estado, tal es el caso, entre otros, de pensiones, salud, atención
materno infantil, servicios públicos domiciliarios, vivienda. Para
ponerlo en términos marxistas, el Estado asume una parte de los
costos de la reproducción del capital variable. Si los Estados hu-
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
53
biesen rechazado asumir esta función se hubiera presentado una
confrontación antagónica en relación capital y trabajo destruyendo
los fundamentos del sistema económico, como se hizo evidente en
Europa en la segunda mitad del siglo XIX. Hay que recordar que
antes del capitalismo esos bienes sociales eran provistos principalmente por las redes de protección familiares, vecinales, o por
la iglesia. De manera que los bienes sociales también cumplen el
papel de legitimación y reproducción del orden político, no sólo
porque permitieron apaciguar la confrontación entre el capital y
el trabajo, sino porque para la población por fuera de la relación
laboral y los grupos sociales excluidos (indigentes, desplazados,
reinsertados, “pobres”), cumplen una función de mitigación.
De otro lado, el Estado de proveer (2) infraestructura la
infraestructura básica, que no es provista por los agentes privados
pero que es necesaria para el funcionamiento del sistema económico, como es el caso de las vías, puertos, redes de transmisión
eléctrica, infraestructura urbano, entre otros5. Para diferenciar
los bienes de consumo colectivo que vienen a constituir un salario
indirecto que se canaliza a través del Estado (aunque en los últimos
decenios se traslada a la provisión privada como veremos más
adelante), de aquellos bienes de naturaleza colectiva, que están
destinados a la construcción de la infraestructura básica, vamos a
llamar a los primeros “bienes sociales”. Estos bienes constituyen
el salario social para ciertos autores (Rodríguez Cabrero 1982, 24)
(Marshall 1950, pp. 29-32), (Théret 1993; 1998, p. 121).
El auge del intervencionismo estatal vino a darse posteriormente con el éxito de las políticas keynesianas para combatir el
desempleo en los años treinta y cuarenta, y con los favorables resultados del Plan Marshall en la reconstrucción europea en el período
de la posguerra. Además, este Estado, surgió como alternativa a las
revoluciones Soviética y China que hasta la década de los años 60
aparecían como procesos exitosos de reforma social y política. Se
5
Existe provisión estatal (o privada) de bienes sociales que simultáneamente pueden corresponder a la dimensión política y la infraestructura básica. Ese es el caso de la educación.
En la medida en que sea un instrumento de reproducción ideológica hace parte de la
política, en la medida que sea instrumento de adecuación de la mano de obra, hace parte
de la productiva correspondiendo al capital variable. De la misma forma en los servicios
públicos tienen un doble carácter. En la medida en que son indispensables para la reproducción de la fuerza de trabajo hacen parte del capital variable, en la medida en que son
infraestructura básica para el proceso productivo corresponden al capital constante.
54
César Giraldo
le atribuyó al Estado, en el plano económico, el papel fundamental
en la promoción del desarrollo. Ello signiicaba que el Estado debía
dirigir el proceso económico, canalizar recursos subsidiados hacia
la producción y el empleo, y crear protecciones especiales para actividades productivas en las que existía un interés especial.
Con Keynes, el discurso social del Estado del Bienestar se
articuló con el económico. El gasto social hacía parte del activismo
iscal, y la tributación directa se justiicaba porque la propensión
a ahorrar era mayor en las rentas más altas, con lo que substraían
una mayor parte del ingreso de la demanda efectiva. Para reactivar la demanda era necesario gravar las rentas altas para que
tales recursos pudieran ser gastados vía sector público (Giraldo
1995b).
Además del activismo iscal, el intervencionismo hacía también referencia a la distribución secundaria del ingreso. Mientras
el mercado hacía una asignación primaria del ingreso, de acuerdo
a la remuneración de los factores de producción (capital y trabajo),
el Estado, a través de las inanzas públicas, altera esa distribución
en aras de una mayor igualdad. Redistribuye las rentas a través de
impuestos progresivos que gravan al capital, y de transferencias
directas (pensiones, ayudas familiares.), o indirectas (subsidios
a los productos de la canasta familiar), y prestación de servicios
(salud y educación). Además se adopta una regulación protectora
de los derechos sociales (Isuani 1991, 10-11).
Cuando se presentó la crisis del keynesianismo también
se presentó la del Estado Benefactor. La crisis, desde el punto
de vista económico, se evidenció en la falta de efectividad de la
expansión de gasto público para reducir el desempleo, y desde el
punto de vista social y político se acusó al gigantismo estatal como
una pesada carga que la sociedad debía soportar. Se señalaba que
en muchos casos los beneicios que otorgaba se convirtieron en
privilegios y monopolios al servicio de los grupos dominantes. El
aparato estatal se convirtió en un mundo cerrado y controlado por
burócratas, donde los más corruptos utilizaban las regulaciones
como un instrumento para extraer rentas que se derivaban de su
capacidad para entorpecer el proceso de desarrollo.
Los estados se burocratizaron perdiendo cada vez más los
vínculos con la sociedad civil que decían representar. En mayor
o en menor grado, dependiendo de cada caso, estaban al servicio
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
55
de las burocracias y de los sectores económicos privilegiados.
Esto creó una crisis de legitimidad en Europa y Estados Unidos a
comienzos de los años 70, lo que llevó a la necesidad de introducir
reformas signiicativas a los aparatos estatales, y fue el momento
en que hizo presencia el neoliberalismo.
Las reformas se dirigieron a redeinir el papel del Estado,
concentrándolo en las áreas donde se decía era más necesario y
retirándolo de aquellas donde el sector privado podía cumplir un
mejor papel, desregulando los controles y fortaleciendo la descentralización. Parte de los paradigmas ideológicos que sustentan
estas reformas fueron presentados atrás, y se desarrollarán en las
secciones siguientes.
Sin embargo surge la discusión si las reformas se orientaron
realmente a buscar una mayor eiciencia del aparato estatal, o estaban dirigidas a permitirle al capital inanciero disponer de una parte
de las rentas que se estaban canalizando a través del Estado, como
se airma desde otros puntos de vista. Sobre este tema se volverá en
las conclusiones del presente libro. Sin embargo, se debe señalar
que la problemática es más compleja de lo que se ha presentado. El
Estado de Bienestar no puede ser presentado como un gigante que
privilegia a determinados monopolios, ese es un fragmento de la
verdad, lo mismo que su clientelización. Hay que tener también en
cuenta que el Estado del Bienestar sí cumplió un papel importante
en la expansión de la demanda agregada durante las década del 30
al 60 (inclusive) y ello fue crucial para permitir la expansión del
modelo fordista de acumulación, en el cual, la ganancia se volvía
efectiva a través de la realización de las mercancías. Si no hubiese
existido el Estado del Bienestar el mercado no habría sido una
fuente de acumulación y ganancias privadas.
El proceso de reformas en los países menos desarrollados
tuvo una evolución diferente porque a mediados de los años 70,
cuando gran parte de las naciones de occidente estaban en la tarea
retirar los Estados de las áreas en que eran ineicientes, los de las
naciones en desarrollo comenzaron a crecer inanciados con el
boom del endeudamiento externo.
La intervención estatal en los temas sociales y económicos
en Latinoamérica adquirió importancia a partir de la crisis de la
década del treinta, cuando se originó en Latinoamérica el Modelo
de Sustitución de Importaciones, MSI. A lo largo de la vigencia
56
César Giraldo
de este modelo se fue gestando un modelo intervencionista, y que
se ha llamado el modelo cepalino6. Se puede decir que el modelo
de intervención estatal que se gestó a partir de 1930 es cepalino
(a pesar que la Cepal se creó dos décadas después) en el sentido
que el papel de la Cepal fue legitimar y racionalizar el modelo de
intervención y la política económica que se venían aplicando desde
1930 (Ver Giraldo 1994, Cap 3).
Antes de 1930 en la región predominó el Modelo Primario
Exportador, en el cual, de acuerdo con Franco (1996) el “Estado era
de corte liberal clásico, por lo que sus funciones se reducen a la seguridad externa, al mantenimiento del orden interior y la preocupación
por asegurar las condiciones para el cumplimiento de los contratos.
La política social no formaba parte de las preocupaciones gubernamentales” (p. 10). Las necesidades sociales eran cubiertas a través
de la familia extensa, y las obras de caridad de la iglesia católica. En
muchos países la iglesia jugó un papel esencial en la política social,
sobre todo en áreas de educación y salud. Los colegios y hospitales
eran administrados por instituciones religiosas. El control de la
educación le permitió consolidar su dominio ideológico.
Los rubros típicos de gasto del Estado eran el aparato
militar y la administración central. El aparato, heredado de las
guerras de independencia, era el instrumento a través del cual se
aseguraba la unidad nacional. Esa unidad no tenía su correspondiente económico por la ausencia de un mercado interno. Dicho
mercado se conformó después de 1930, durante la vigencia del
Modelo de Sustitución de Importaciones.
Volviendo al intervencionismo cepalino, de acuerdo con
Franco “la política social persiguió la protección del trabajador
asalariado, respondiendo a las presiones derivadas de la creciente
organización sindical, facilitada por la concentración obrera y por
la importancia de la creciente industria” (p. 11). Este es un factor
que ha podido tener una signiicación decisiva, sin embargo, el intervencionismo estatal en América Latina va más allá, y está ligado
al desarrollo de un mercado interno y un sector manufacturero,
combinando el fomento económico (con recursos estatales), y la
protección a la competencia externa (con impuestos a las importaciones y restricciones cuantitativas).
6
Cuando se menciona la visión 56cepalina se está haciendo referencia a la visión de dicho
organismo entre 1949 y 1970.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
57
Si se compara el Estado de Bienestar en América Latina
respecto al de Europa se podría decir que es más pequeño, y de
tipo bismarckiano si se tiene en cuenta que la cobertura de la seguridad social sólo llegaba a la clase trabajadora del sector formal
(Rodríguez 2001, 55). Sin embargo, más que un problema de grado
de desarrollo del Estado de Bienestar, se trata que la mayor parte
del trabajo asalariado no ha estado cubierto por derechos sociales
garantizados desde el Estado, y por tanto ha estado excluido de la
seguridad social. En este caso se trataría de un Estado de Bienestar
Parcelado, que tiene una cobertura restringida para un segmento minoritario de la población, pero no un Estado de Bienestar
Universal si se toma la población en su conjunto. Parcelado en
el sentido que los beneicios sociales se extienden parcialmente a
determinados grupos sociales, grupos que después de la crisis de
comienzos de los ochentas fueron denunciados como privilegiados
(Salama y Lautier 1995, 253) (Lautier 1993, 106).
Tales denuncias buscaban enfrentar a quienes estaban
excluidos de los beneicios sociales contra los que gozaban supuestamente de los privilegios favorecidos desde el Estado. Las
políticas de ajuste dieron un golpe de gracia a la utopía según la
cual los países no desarrollados podrían acceder a la modernidad
social desarrollando un tipo de protección social como la de Europa occidental. La crisis y el abandono del proyecto de desarrollo
nacional, a cambio de buscar la inserción internacional conquistando nichos de mercado mundial, gracias a la competitividad de
precios, ha hecho que los derechos sociales se denuncien como
privilegios que encarecen la producción y restan competitividad,
haciendo aparecer el Estado de Bienestar como un arcaísmo, sin
que exista otro discurso alternativo a la propuesta neoliberal
(Lautier, 107)
Pero el intervencionismo latinoamericano tuvo dos ingredientes adicionales: el fomento económico y la protección a
la industria nacional. Estas políticas se dan en el contexto de la
necesidad de lograr la acumulación de capital sobre la base de la
expansión del mercado interno, ante el colapso del sector externo
de los años treinta. La combinación del intervencionismo estatal,
con el fomento y la protección, le dio al Estado el carácter de ser
el direccionador de la economía, lo que da pie para el surgimiento
de la planeación.
58
César Giraldo
Las limitaciones de la intervención del Estado en América
Latina están relacionadas con el bajo desarrollo de las fuerzas
productivas. Un Estado de Bienestar requiere de una economía
desarrollada y con un alto grado de salarización, que sea capaz de
producir los ingresos iscales suicientes que dicho tipo de Estado
demanda. Señalar que es el exceso de intervencionismo estatal el
que ha entorpecido el desempeño económico signiica invertir el
orden de los factores. Y con los procesos de desalarisación, precarización el empleo, informalización, los sistemas de previsión social
basados en el aseguramiento, incluyendo los sistemas privados
que ahora se promueven, no tienen futuro porque suponen una
relación salarial estable y creciente.
Uno de los problemas que tuvo el proceso en América
Latina fue la ausencia de una repartición de las ganancias de la
productividad entre asalariados y empresarios (trabajo y capital),
que fue lo que permitió en Europa el surgimiento de los “treinta
gloriosos” (1945-1975), el círculo virtuoso del fordismo. Allí, esta
repartición de las ganancias de productividad se dio no sólo a
través del salario directo, sino, sobre todo, del indirecto, mediante
las prestaciones sociales. En la América Latina no se dio dicho
«círculo virtuoso» por la precaria extensión de la relación salarial.
El desarrollo de en mercado interno débil hizo que se desarrollara
un capitalismo débil y en consecuencia un Estado débil. No sólo
porque los regímenes de aseguramiento tenían una baja cobertura
en razón que la población asalariada que contribuía era una fracción de la población trabajadora, sino también la debilidad iscal
del Estado hizo que su capacidad para proveer asistencia pública
fuera limitada.(Lautier 2002b, 10-12).
En la visión cepalina el Estado jugaba un rol central en el
direccionamiento de la asignación de los recursos de la sociedad,
mientras que el paradigma actual asigna dicho rol al mercado. El
Estado cepalino surgió en un contexto histórico diferente al actual.
Surgió ante la necesidad de desarrollar la economía sobre la base
de la expansión del mercado interno como fuente de acumulación
de capital ante el colapso de los mercados externos como consecuencia de la crisis de los años treinta. Para lograr este propósito
se recurrió a políticas proteccionistas y de fomento económico.
Estas políticas, en la lectura del paradigma actual, de una parte,
generaron grandes distorsiones que interirieron el papel asigna-
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
59
dor del mercado, y de la otra, condujeron a una economía rentista
en favor de los que se ampararon en la regulación y protección.
Sin embargo, es diferente considerar tales regulaciones y
protecciones en la génesis del modelo, que permitieron crear las
condiciones para el desarrollo de un mercado interno con todo lo
que ello implicaba, con respecto al modelo en su fase terminal, en
las décadas del setenta y ochenta. El desarrollo del mercado interno
no sólo se trataba de la conformación de un sector manufacturero,
sino la generalización de la relación salarial. La producción para
un mercado signiica la disolución de las formas tradicionales de
producción, basadas en una economía campesina, en las cuales
el trabajo estaba mediado por las relaciones familiares y la dependencia al terrateniente. La relación salarial signiicaba que
el trabajo se liberaba del marco de esas relaciones, para pasar
a la dependencia del empleador, el cual a su vez producía para
un mercado (producción de mercancías para intercambio). Esto
hacía que el trabajador se desplazara hacia las zonas donde era
demandada la mano de obra, lo que implicaba la disolución de la
familia extensa, y los lazos de solidaridad implícitos, los cuales, al
desaparecer, implicaba la resolución por otras vías del problema
de la atención de la vejez, y en general de los servicios sociales.
Allí fue donde entró el Estado, pero su intervención fue más allá.
También asumió la tarea de la construcción de la infraestructura
de vías (para integrar el mercado interno), servicios públicos, telecomunicaciones, infraestructura urbana. Todo ello para permitir
el desarrollo del mercado interno.
Crítica desde la economía ortodoxa
al intervencionismo
Desde la crisis del keynesianismo al inal de los años 60 ha surgido el paradigma del desmonte del intervencionismo estatal,
restableciendo un mayor papel del mercado en el proceso de
asignación de los recursos de la sociedad, tal como se ha venido
exponiendo. La recesión económica, acompañada de fenómenos
de inlación, que se presentó entonces en los países desarrollados, invalidó la hipótesis keynesiana de una relación positiva
entre inlación (generada a través de una política iscal activa) y
empleo, la cual fue conocida como la curva de Phillips. Lo que se
60
César Giraldo
observaba entonces era una relación negativa entre ambas variables (fenómeno conocido como estanfalción), y ello iba contra los
principios keynesianos.
Dicha evidencia empírica fue lo que sirvió de fundamento
para criticar el keynesianismo, y con ello el intervencionismo estatal.
El principal crítico de entonces, Milton Friedman (1968), señalaba
que no era cierta la relación positiva entre activismo iscal y crecimiento económico. Ya desde 1963 Friedman, basado en estudios
empíricos7, llegó a la conclusión que un aumento en la masa monetaria (que en muchos casos se daba vía el inanciamiento del déicit
iscal) afectaba la tasa de inlación de largo plazo, mientras que el
efecto sobre la producción se daba en un lapso de tiempo variable y
prolongado, de manera que el efecto real buscado no podía ser ainado en la intensidad y en la oportunidad requerida, y podía ocurrir
en un momento inapropiado afectando la estabilidad económica.
La crítica supone que los keynesianos siempre han estado
equivocados, y que las recomendaciones de política económica
que se derivan de dicha escuela simplemente fueron, son, y serán
erróneas. Sin embargo también cabe la posibilidad de considerar
si más bien el orden económico mundial cambió, y en el nuevo
orden los postulados keynesianos dejaron de ser funcionales. Las
políticas keynesianas se daban en un contexto de una economía
relativamente cerrada, de manera que los estímulos a la demanda jalonaban la producción interna. Sin embargo, las economías
se fueron abriendo en su sector externo, particularmente como
resultado del auge de los mercados internacionales de capitales
como consecuencia del rompimiento del régimen de paridades
ijas de Bretton Woods en 1971, ya que un exceso de demanda
atraía capital internacional para inanciarlo, y ese inanciamiento
estimulaba déicits comerciales, con lo cual el impulso que a la
demanda producía el aumento del gasto público tenía un impacto
más débil sobre los mercados internos.
Los mercados de capitales introducen una lógica nueva al
proceso económico, lógica en la cual ya no interesa que el Estado
sea un mecanismo para activar la demanda agregada a través del
gasto público, principio del pacto fordista, si no de extraer rentas
inancieras, para lo cual es preciso contraer dicha demanda, y por
7
Friedman y Anna J. Schawartz (1963) realizaron un estudio sobre la historia monetaria
en Estados Unidos, en donde relacionó los auges y las recesiones con el stock monetario.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
61
tanto privilegiar el ajuste económico y la reducción del tamaño del
Estado. De hecho en Europa y en Estados Unidos las ideas liberales
de disminuir el tamaño del Estado, y aumentar la vigencia del mercado surgieron en los años 70. Como resultado de ello entre inales
de esa década y comienzos de la siguiente se presentó el ascenso
del “tacherismo” en Inglaterra y el “reaganismo” en Estados Unidos. Ambos gobiernos representaban esa ideología. A comienzos
de los años 70 también en latinoamérica empezó a hacer carrera
las tendencias que abogaban por una menor intervención estatal.
Varios gobiernos comenzaron a adoptar políticas más orientadas
hacia el mercado con una menor intervención estatal, siendo el
caso de Chile el más extremo, con la dictadura de Pinochet. Sin
embargo ese proceso se truncó con el boom del endeudamiento
externo que aluyó a la región desde los primeros años de la década
hasta la crisis de la deuda externa de 1982.
Los recursos externos provenientes del auge de los mercados
inancieros después del rompimiento del régimen de paridades
ijas inanciaron una expansión del gasto público en proporciones
importantes, lo cual a la postre llevó a que crecieran de manera
signiicativa los Estados de la región. Pero este crecimiento no
se enmarcó estrictamente dentro de la lógica del crecimiento
del Estado dentro del MSI. Para decirlo de alguna forma, dicho
modelo se agotó en la década del 60, pero en la década del 70 y
comienzos de la del 80, el modelo tuvo una vida artiicial gracias
a los recursos del endeudamiento externo.
Después de la crisis de la deuda, ocurrida en 1982, las
reformas orientadas a la vigencia del mercado y el desmonte del
intervencionismo estatal se asentaron en la región con todo su vigor.
A ello contribuyeron dos factores que se potenciaron mutuamente.
De una parte, la crisis de la deuda externa evidenció una crisis de
un modelo económico basado en el intervencionismo y dirigismo
estatal, de manera que se dan las condiciones para su desmonte. De
la otra, ese desmonte estuvo orquestado por los países desarrollados
a través de los organismos inancieros internacionales, los cuales
aprovecharon la capacidad de imposición que tenían por medio
de las condicionalidades de la renegociación de la deuda externa,
acusando al manejo desacertado de las inanzas estatales y a la
ineiciencia de la acción pública, como los responsables de la crisis
económica de entonces.
62
César Giraldo
Pero esas acusaciones respondieron a una posición política
porque perfectamente se puede argumentar que los desequilibrios
externos fueron originados por la necesidad de los inversionistas
internacionales de colocar el exceso de liquidez inanciera internacional originado desde el rompimiento de las paridades ijas.
Surge la pregunta: ¿Qué causó el déicit iscal: el exceso de gasto o
el exceso de inanciamiento crediticio?, es una pregunta similar a
¿qué fue primero: el huevo o la gallina? Un factor que facilita las
acusaciones es que normalmente cuando hay crisis económica de
manera simultánea se presenta un déicit iscal, y ello es así porque
los ingresos del Estado están relacionados con la actividad económica, de manera que en este caso disminuyen, y por otra parte
aumentan las demandas de gasto público porque las presiones
sociales aumentan. El hecho que el fenómeno sea simultáneo no
quiere decir que la causalidad va de lo iscal a lo económico, tiene
más sentido pensar que la causalidad es al contrario: de lo económico a lo iscal. Pero presentar el primer tipo de causalidad como
cierta tiene como objetivo político resolver las crisis descargándolas
en la población a través de más impuestos y menos gasto social,
y no que ese costo lo deben asumir los acreedores inancieros del
Estado, quienes por su afán de lucrar dividendos con la deuda pública tienen una responsabilidad muy grande en las crisis.
Recuadro 1:
Presentación formal del Consenso de Washington
A continuación se reproduce textualmente la presentación Consenso Revisado (Consenso II) que Willianson elaboró, y que reproduce el BID (1996, 5)8. Al inal se indican
componentes del Consenso que a juicio del autor ni el BID ni Willianson han tenido
en cuenta.
Dice el BID: “En 1989, John Willianson, un académico del Institute for International Economics, enumeró 10 reformas de política que ya estaban poniéndose
en marcha en América Latina y que, a su juicio, las instituciones internacionales
y otras cinco organizaciones con sede en Washington aplaudirían (...). Se pidió
a Williamson que revizase y actualizase sus 10 reformas de política y que esta
8
No se dispone una versión más reciente del Consenso revisado, las versiones posteriores se reieren al llamado Consenso original de 1989, que es lo que también se conoce
como reformas de primera generación. El propio Willianson, después de haber hecho la
actualización del Consenso, lo que se llamó Consenso II, que incorpora las reformas de
segunda generación, airmó que el Consenso II no existe (ver Willianson 2003). No da
una explicación de su cambio de opinión.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
63
vez sí preparase lo que mucha gente pensó estaban haciendo lo primera vez:
un maniiesto de políticas
EL CONSENSO DE WASHINGTON
ACTUALIZADO (Consenso II)
(sin subrayar Consenso original, subrayado las actualizaciones del Consenso,
según Willianson)
1. “Disciplina iscal. Reducir los déicits presupuestarios.
2. “Construcción de instituciones. Bancos centrales idependientes y
fuertes oicinas de presupuesto.
3. “Gasto público. Reorientar recursos hacia áreas desatendidas con retornos potencialmente altos, particularmente en las áreas sociales
4. “Mejor educación. Aumentar el gasto y centrarse en educación primaria y secundaria
5. “Reforma tributaria. Aumentar la 63base tributaria y reducir las tasas impositivas marginales. Incluir reformas de segunda generación, como un
impuesto a la tierra econsensible.
“6. Liberación inanciera. Avanzar hacia el objetivo inal de tasas de
interés de mercado.
7. “Supervisión bancaria. Desregulación inanciera con fuerte control.
8. “Tasas de cambio uniicadas. Inducir crecimiento rápido en exportaciones no tradicionales. Se recomienda franja cambiaria amplia de ajuste gradual.
“9. Liberación comercial. Reducir hasta un arancel bajo uniforme de 10
a 20 por ciento, y avanzar en esfuerzos regionales.
10. “Inversión extranjera directa. Abolir las trabas a las empresas
extranjeras.
11. “Economía competitiva. Privatización y desregulación.
12. “Privatización. Eliminar irmas estatales ineicientes e insolventes.
13. “Desregulación. Evitar las restricciones a la competencia.
14. “Derechos de propiedad. Crear sistemas legales bien deinidos, para
todos, que aseguren la propiedad, incluso en el sector informal”.
ADICIONES AL CONSENSO DE WASHINGTON
(Políticas no mencionadas por el BID y Willianson pero que en opinión del
autor de este libro hacen parte del Consenso)
15. Regulación de los servicios públicos. Regular los mercados que
han sido objeto de privatización, ya que no existen condiciones de competencia
perfecta y que es necesario dar acceso a los pobres.
16. Flexibilización laboral. Eliminar las trabas que no permiten el libre
funcionamento del mercado de trabajo.
17. Descentralización iscal. Trasladar responsabilidad iscal a los gobiernos locales.
64
César Giraldo
Recuadro 2:
Presentación orgánica del Consenso de Washington
(La numeración aquí presentada corresponde a la tabla 1 de la Introducción, entre
paréntesis se señala la correspondencia con puntos del Consenso en su presentación
formal, tal como se presentan en el recuadro 1)
Nivel 1: LIBERACIÓN DE MERCADOS
1.1 MERCADO DE BIENES: APERTURA COMERCIAL
Eliminar las trabas al comercio internacional, en particular reducir sensiblemente
los impuestos a las importaciones, y eliminar las restricciones cuantitativas a
las mismas (prohibiciones, licencias, cuotas). En cuanto al fortalecimiento de los
esfuerzos regionales, la lectura para América Latina es complementar la apertura
con el ALCA (Puntos 9, 11 y 13 del Consenso, ver recuadro 1).
1.2 MERCADO DE CAPITALES
1.2.1 MERCADO LIBRE DE DIVISAS
Eliminar el tradicional control estatal sobre dicho mercado que se ejerce a través
del control de cambios (puntos 8, 11 y 13). Se debe advertir que en la actualidad (2004) el esquema de banda cambiaria fracasó (en este punto Williamson
-2003- reconoce que se equivocó) y se recomienda tasa de cambio lexible.
Sin embargo, si se mira más a fondo, la banda cambiaria también signiicaba una
tasa de cambio lexible, con la particularidad que marcaba los límites en los
cuales debía intervenir el Banco Central. De todas formas con un régimen de
tasa lexibles la intervención de los Bancos Centrales se hace sobre una banda
cambiaria implícita. Lo importante en este punto no es si se trata de tasa de
cambio ija o lexible, sino que se elimina el control de cambios y que el valor
de la divisa se determina en el mercado inanciero, y la intervención de los
Bancos Centrales depende de lo que dichos mercados determinen.
1.2.2 APERTURA DE CAPITALES
Libre entrada y salida de capitales (inversión directa y de portafolio, recursos del
crédito), de tal manera que su movimiento esté regulado por la libertad de los
mercados, aunque se debe advertir que a partir del 2000 se pide prudencia en
dicha apertura con los capitales de corto plazo, como consecuencia de las crisis
inancieras de inales de los 90 causadas por tal apertura (puntos 10, 11 y 13)
1.2.3 DESREGULACIÓN FINANCIERA
Sistema inanciero sin controles, el mercado determina las tasas de interés lo
cual signiica que desaparece el crédito de fomento. En esta dirección de debe
eliminar: la especialización de las entidades inancieras (y dirigirse hacia la multibanca), las inversiones forzosas y los altos encajes (puntos 6, 11 y 13). Ante
la desregulación inanciera se deben guardar ciertas relaciones inancieras –las
establecidas por el Acuerdo de Basilea– que permitan garantizar la estabilidad
del sistema inanciero (punto 7).
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
65
1.3 MERCADO LABORAL: FLEXIBILIZACIÓN LABORAL
Eliminar obstáculos al despido de trabajadores, eliminar las restricciones de
horario y de movilidad del sitio de trabajo, eliminar la existencia de salario
mínimo y de prestaciones sociales. Todo esto permite que el precio del trabajo (salario) luctuara libremente. En este concepto se debe incluir también
la privatización de la seguridad social (lo cual también está previsto en punto
12 del “Consenso”), lo que signiica que la salud y pensiones (que viene a ser
un salario indirecto) se provean a través del mercado (puntos 11, 13 y 16).
Nivel 2: POLÍTICAS PÚBLICAS
2. 1 DISCIPLINA FISCAL
De una parte, la disciplina iscal es requisito para el logro de la estabilidad
macroeconómica en razón que la apertura comercial y de la cuenta comercial
elimina la posibilidad de lograr dicha estabilidad a través de controles administrativos. De la otra, porque desde la lógica neoclásica para que el mercado
lleve al bienestar se requiere que el mercado vaya hacia el equilibrio, y en este
sentido es indispensable el equilibrio en las inanzas públicas (puntos 1 y 2).
La descentralización es vista desde la óptica del mercado, en la medida en
que se la concibe como un mecanismo para introducir competencia entre las
localidades, y al interior de ellas, entre los establecimientos públicos (punto
17) (Banco Mundial 1997, 125, 136ss).
Nivel 3: LÍMITES AL MERCADO
3.1 BANCO CENTRAL INDEPENDIENTE
3.2 SISTEMA PRRESUPUESTAL JERARQUIZADO
3.3 SISTEMA JUDICIAL INDEPENDIENTE Y FUERTE.
La existencia del mercado supone que existe estabilidad para que el sistema de
precios funcione y para que el intercambio se pueda realizar. Para que exista
dicha estabilidad se requieren instituciones cuya función sea la disciplina iscal
y inanciera, las cuales a su vez deben estar por fuera de las presiones políticas. De allí surge la banca Central independiente y un sistema presupuestal
jerarquizado. Este último signiica que el Presupuesto Público depende de
la autoridad iscal (Ministerio de Hacienda o su equivalente) sin que exista
ingerencia de órganos de representación popular (Punto 2). Finalmente, para
que pueda existir el intercambio, los contratos y la propiedad privada, que son
fundamentos del mercado, es preciso que exista un poder judicial, autónomo,
poderoso e independiente (punto 14).
Capítulo 1.
Gasto público*
Principios y conceptos
La asignación del gasto se redeine sobre la base de la ideología
del mercado, que como ya hemos visto implica que la intervención del Estado debe ser neutral en el sentido de no alterar el
papel asignador del mercado. Aparte de privatizar lo que pueda
ser atendido por el mercado, en lo que corresponde a la provisión
gubernamental de bienes y servicios, el criterio del mercado lleva
a la eliminación de los subsidios a la oferta y la instauración de
los subsidios a la demanda.
Tal como se señaló en la introducción, el subsidio a la oferta
consiste en inanciar los insumos requeridos para la prestación
de los servicios. El subsidio a la demanda inancia a los usuarios
pobres, lo que signiica no inanciar las instituciones que proveen los bienes y servicios públicos. Tales usuarios pagarían la
prestación de los servicios con recursos públicos que son los que
habrían recibido a través del subsidio. Desde el punto de vista de
las instituciones prestadoras de servicios, los recursos vendrían a
través de la venta de bienes y servicios.
El autoinanciamiento de las instituciones mediante mecanismos de mercado aproxima la provisión de los bienes y servicios
públicos a las condiciones de mercado, que es el objetivo buscado
de acuerdo con el paradigma: las instituciones venden los servicios
por un precio, el cual está determinado dentro de un mercado don* Este capítulo contó con la colaboración especial de Heidi Saray.
68
César Giraldo
de debe existir competencia, lo que lo que las haría más eicientes
y permitiría la libre elección de los usuarios. La lógica del mercado
es lo que permite una asignación eiciente de los recursos públicos,
de acuerdo con los teoremas de la economía del bienestar.
En cambio, cuando el subsidio es a la oferta, al inanciar
los insumos en la prestación de los servicios, hace que las instituciones al no estar expuestas a la competencia (por tener el inanciamiento asegurado) no hagan una utilización eiciente de los
recursos disponibles. Mientras que al Someter a las instituciones a
la competencia, se airma que se crearía un pacto Estado-sociedad
para garantizar gestión eiciente y prestar servicios con eiciencia
y eicacia. (Sarmiento 1994, p.3).
Los subsidios a la demanda signiican dirigir los recursos
directamente a los pobres y vulnerables, lo que quiere decir focalizar las ayudas en ellos, y no a través de las entidades públicas
que proveen los bienes y servicios sociales; tales entidades deben
inanciarse vendiendo servicios, lo que implica autoinanciarse.
Focalizar implica identiicar el grupo población que deba ser objeto
de un subsidio, y posteriormente dirigir el subsidio a satisfacer sus
necesidades insatisfechas. De manera que focalización y subsidio
a la demanda en este contexto parten de conceptos relacionados
con los principios del mercado. Pero ello no quiere decir que no
exista inanciación estatal de bienes públicos, sino que esa inanciación llega vía demanda y no vía oferta. Tales bienes deben ser
suministrados a quienes son excluidos del mercado, quienes a la
postre vienen a constituir a los pobres.
Lo que sucede es que la política social adquiere una dimensión distinta. No se trata que se oriente a buscar una mayor
igualdad a través de reasignar la remuneración que el mercado
hace a los factores de producción, porque actuar de esa forma
consistiría en alterar la asignación de recursos que hace el mercado, introduciendo distorsiones y de esa forma inteririendo en
la asignación eiciente de los factores de producción. Se trata que
la política social se dirija a atender a los excluidos del mercado, y
esos excluidos son los pobres (de Hann 1999).
La política de reasignar es la que corresponde al Estado
del Bienestar, como se explicó en la primera parte. Allí se indicó
que el Estado hace una asignación secundaria, redistribuyendo los
recursos que el mercado asigna (asignación primaria) mediante
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
69
la remuneración al trabajo y al capital. Esa reasignación se hace
principalmente mediante impuestos directos progresivos y la provisión a través del Estado de los bienes públicos básicos (seguridad
social, salud y educación). La provisión pública está acompañada
de una regulación orientada a garantizar los derechos al trabajo
(prestaciones, estabilidad, organización), y el acceso con recursos
subsidiados a vivienda y servicios públicos.
Este tipo de intervención trabaja con el criterio de alterar
las remuneraciones en aras de una mayor igualdad, lo que de por sí
signiica introducir una gran distorsión desde la óptica de los apologistas del mercado. De acuerdo con el Banco Mundial, las prestaciones, subsidios sociales y transferencias, que se derivan del Estado
intervencionista o el de Bienestar9, normalmente modiican el comportamiento de los pobres y de otras personas (Banco Mundial 1991,
pp.103 y 104). Se crea la imagen que los bienes y servicios otorgados
tienen un “costo cero”. Así lo presenta Molina: “dado que los recursos
vienen de arriba, no se tiene conciencia de la cantidad de los recursos
que se están invirtiendo, ni de la diicultad que hay inherente a la
consecución. El servicio, a la luz de los prestadores y particularmente
de los usuarios, parece, entonces, no tener costo”(p.7).
Otra crítica que señala Molina a los subsidios a la oferta,
es que al destinarse a inanciar los insumos de la prestación de los
servicios “hace que cada insumo tenga vida propia y que se convierta en un in por sí mismo, dejando en segundo plano el hecho
que ese insumo es tan solo un medio para producir un servicio”
(p.9). Esto se maniiesta de una manera más concreta, en la actitud
de las organizaciones gremiales y sindicales, las cuales reducen su
acción social y política a la movilización en función de luchar por
recursos que garanticen el funcionamiento de las instituciones
y los beneicios salariales, sin tener en consideración la calidad
de la prestación de los servicios y la atención al ciudadano. Esta
parte se amplía más adelante, cuando se aborda el tema de los
subsidios a la oferta.
9
Estado de Bienestar e Intervencionismo no necesariamente son la misma cosa. El Estado de Bienestar hace referencia principalmente a Europa, donde intenta establecer
la cobertura universal en la provisión de los bienes básicos. En el Intervencionismo
latinoamericano, la cobertura universal no se logra por la escasez de recursos y por el
tipo de Estado, pero a su vez el intervencionismo incorpora elementos proteccionistas
en favor del sector productivo, y fomento económico. Un esbozo de desarrollo de ello
se presenta en la primera parte.
70
César Giraldo
Para evitar el sesgo anterior los reformadores actuales señalan que se trata de seleccionar bien a los especíicamente pobres
y dirigir los subsidios hacia allí: subsidios puntuales, que atacan
de manera temporal una necesidad especíica, y no subsidios
permanentes que modiiquen el comportamiento de los agentes
económicos. Se trata de un ejercicio de focalización que es una
forma de asignación de recursos públicos que introduce menos
distorsiones en el mercado, es decir, es más neutral (usando las
categorías neoclásicas).
Sin embargo, el hecho de que los subsidios sean a la demanda, y focalizados a los pobres, no signiica entonces que el
comportamiento de los pobres no se modiique (Sen 1995, p. 13). La
experiencia en Colombia con el Sisbén (que es la encuesta que permite identiicar a los pobres), señala que dicho proceso está sujeto
a corrupción, clientelismo, y que también las personas modiican
su comportamiento para aparentar o continuar siendo pobres, y
de esta forma continuar recibiendo los beneicios de los subsidios.
Pareciera ser que los argumentos contra los subsidios a la oferta
también se pudieran aplicar a los referidos a la demanda.
Focalización y subsidio a la demanda
Como se vio atrás, la focalización y los subsidios a la demanda
son políticas orientadas a la provisión de bienes y servicios públicos dentro de la lógica del mercado. La focalización consiste
en dirigir el gasto público (los subsidios) hacia las personas que
los necesitan: los pobres y vulnerables. Subsidios directos, especíicos y temporales. De acuerdo con este principio los grupos
que merecen una atención especial son los que no pueden participar el proceso de crecimiento y los que temporalmente corren
el peligro de un giro desfavorable de las circunstancias (Banco
Mundial 1997, p. 63).
La focalización también debe ser entendida como una forma
de economizar recursos públicos, en la medida en que los subsidios
llegan a los realmente necesitados, y no a quienes no los requieren, lo
cual es considerado importante por los impulsores de estas políticas
porque permite combinar la política social con el recorte del gasto
público a in de propender por una situación iscal sostenible. En este
sentido la focalización es un mecanismo que ayuda a los gobiernos
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
71
a resolver los dilemas de reasignación partidas presupuestales, los
cuales implican retirar fondos de un área o sector para asignarlo a
otro, antes que recurrir a incrementos globales de gasto (Naím 1995,
p. 523). De manera que el enfoque con relación al gasto público es
que no se trata de un problema de magnitud sino de reasignación
hacia los más necesitados, mediante la focalización.
El fundamento conceptual de la focalización se puede
tomar de la teoría de la justicia de Rawls (1971), que plantea el
principio de maximizar el bienestar del peor (maximin). Esta idea
la retoma Amartya Sen al señalar que se debe dar tratamiento
preferente a los más débiles para garantizar la igualdad, a lo que
agrega igualdad de oportunidades. Esto es lo que se entiende
por equidad, la cual se la privilegia sobre la igualdad. Lo anterior
quiere decir que no se trata de buscar una mayor igualdad por
la vía de la redistribución de ingreso sino que se trata de dirigir
los recursos públicos hacia los más pobres pero respetando la
distribución que haga el mercado. Los pobres a la postre son los
excluidos del mercado. De manera que no se trata de alterar el funcionamiento del mercado sino de generar una atención social para
los excluidos, y buscar su inclusión de nuevo en el mercado.
Dentro de este contexto es que se entiende la airmación
de Sen que la pobreza va más allá que bajos ingresos, y se trata
más bien en una falla en satisfacer las necesidades básicas y las
capacidades para alcanzar las realizaciones básicas de la vida
(Cantidad y calidad de acumulación física, humana y composición
familiar). La baja generación de ingresos se origina en dicha falla,
de manera que antes que igualar los ingresos, lo que se debe igualar
son las oportunidades (Sarmiento y Arteaga 1998, pp. 203, 205).
Si la pobreza se la concibiera como una falla en la generación de
ingresos, la política social debería propender por hacer una redistribución del ingreso, a través de sistemas tributarios progresivos
y transferencias y subsidios hacia la población en general.
Con base en lo anterior es que se plantea que la justicia
equitativa requiere que la organización de la sociedad permita que
se logre la mayor cantidad posible de bienes primarios disponibles
para que los menos afortunados usen sus libertades fundamentales
(Sarmiento y Arteaga, pp. 200 y 201). Sobre este razonamiento la
política social termina por reducirse a buscar coberturas universales de bienes y servicios básicos. Estas coberturas están deinidas
72
César Giraldo
sobre la base de darle subsidios focalizados a los pobres que no
pueden acceder a la prestación de servicios básicos tales como
educación y salud, y no, como pudiera pensarse, de un acceso
gratuito de los servicios básicos a toda la población.
La política social se dirige a los excluidos (los pobres) y no
a toda la población. La exclusión social se reiere a todas aquellas
condiciones por las cuales ciertos miembros de la sociedad son
apartados, rechazados o simplemente se les niega la posibilidad de
acceder a los beneicios institucionales, sociales y culturales logrados
por una sociedad. Ello lleva al concepto de “vulnerabilidad social”,
el cual hace referencia a individuos, hogares, regiones o grupos
afectados por situaciones o procesos que llevan a la imposibilidad de
acceder a bienes, recursos o capacidades socialmente disponibles; a
la pérdida o desvalorización de los que se disponen; a la inhabilitación para hacer uso de los mismos (Amadeo y Novacovsky 1996).
Como lo reairma el FMI (1998, p.2) es necesario dar prioridad a las políticas encaminadas a reducir la pobreza y la exclusión
social. El nivel del ingreso no constituye un problema porque la
equidad exige igualdad de oportunidades y no necesariamente
igualdad en los resultados. Esta opinión es muy diferente a la que
prevalecía en los años cincuenta y sesenta, cuando se consideraba
que las altas tasas progresivas de impuestos eran necesarias para
reducir el ingreso de los más ricos. Debido a que la política social
está deinida sobre la base de los excluidos, es necesario diseñar
políticas que permitan su inclusión dentro del mercado. En la medida en que los pobres se vinculen en la solución de sus problemas
se lograría su inclusión en el mercado, con lo cual se crearían las
condiciones para que salieran de la pobreza.
Sin embargo la focalización puede perjudicar la inclusión
porque tiende a generar una actitud pasiva que alienta la exclusión.
Esto lo remarca Sen (1995) quien señala a las políticas basadas
en la focalización es precisamente que suponen un papel pasivo
de quienes reciben los subsidios. “Mirar los beneiciarios de la
focalización como pacientes en vez de agentes puede erosionar
el esfuerzo de remover la pobreza en varios sentidos … los beneiciarios toman una actitud pasiva y ello puede signiicar la mayor
fuente de distorsión en la asignación de los recursos” (p. 11).
De manera que se trata de diseñar un sistema de políticas
sociales que garantice la plena inclusión. Según Sen los agentes
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
73
mismos (es decir los pobres) deben participar en la formulación,
ejecución y evaluación de proyectos (Sarmiento y Arteaga, p. 206),
y ello se logra a través de un nuevo modelo de gestión social llamado “institucionalidad plural”, el cual supone la participación del
Estado, del mercado, de la sociedad civil y de las familias (Amadeo
y Novacovsky). En general lo que se plantea es que el Estado no
debe ser el único actor de la política social. Se hace necesario que
otras fuentes se hagan presentes en su inanciamiento, que en
este caso serían privadas, incluyendo formas que involucren la
participación directa de los beneiciarios. Se trata que las comunidades pobres asuman las soluciones de sus necesidades con sus
propios recursos. En este proceso pueden jugar un papel activo
ONGs, juntas comunales, o diversas formas de organización de la
sociedad como por ejemplo los grupos religiosos, a lo que Breser
Pereira ha denominado el Público no estatal10 en donde se genera
una participación directa en los asuntos públicos.
Como dice Sen hay que buscar que los pobres se hagan
partícipes en la solución de sus problemas. Los pobres hay que
considerarlos como sujetos activos –y no pasivos– en la superación de la pobreza, es decir, participar vía mercado en la solución
de su pobreza. Se trata de que los recursos públicos no lleguen a
costo cero (no se valora lo que nada cuesta). Se trata de buscar coinanciación, “esto es que los propios beneiciarios contribuyan, lo
que no sólo signiicaría recursos suplementarios sino que además
avivaría el compromiso de la comunidad con el programa” (Franco, p. 16). La coinanciación también se puede entender como el
cobro de tarifas por la prestación de los servicios públicos sociales,
aplicando el principio que el que puede pagar debe hacerlo.
La oportunidad
El crecimiento económico es indispensable para todo proyecto de
lucha contra la pobreza, sin embargo el crecimiento solo no puede
eliminar la pobreza. Es necesario llevar a cabo políticas sociales que
10
Entendiéndose por Público no Estatal: “(…) organizaciones o formas de control “públicas”
porque están volcadas al interés al interés general; “no estatales” porque no toman parte
del aparato del Estado, sea porque no utilizan servidores públicos o porque no coinciden
en los agentes políticos tradicionales”. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos y CUMILL
GRAU, Nuria. “Entre el Estado y el mercado: lo público no estatal.” En: Lo público no
estatal en la reforma del Estado. Editorial Paidós SAICF. 1998. Págs. 25-55
74
César Giraldo
lo conviertan en desarrollo humano y reducción de la pobreza. El
crecimiento, al ser requisito, necesario y no suiciente, supone un
ambiente económico abierto, favorable a la inversión y los lujos
de capital privados. Ello implica estabilidad macroeconómica,
disciplina iscal, baja inlación, de manera que supone las reformas
del Consenso de Washington (Mestrum 2002, p. 82).
Si se adoptan políticas que estimulen el crecimiento los
pobres podrán participar del excedente económico, puesto que
éste “eleva la recaudación impositiva, con lo que el Estado dispondrá de mayores recursos para cumplir sus funciones, y en
especial, llevar a cabo políticas sociales. También es cierto que
el crecimiento difunde optimismo en la población, haciendo más
viable la aplicación de medidas redistributivas.” (Cohen y Franco
2005, p. 14).
Pero para que el crecimiento se dé se deben cumplir dos
requisitos. En primer lugar que operen plenamente las condiciones de mercado; en segundo que haya acumulación de capital. Y
la forma como los pobres pueden participar en los frutos de ese
crecimiento es través de aumentar su capital humano. Y es allí
donde entran las políticas orientadas a resolver el acceso de los
pobres a las necesidades básicas, esto es, a los factores que componen el capital humano básico. Según el Banco Mundial “la falta
de activos igura al mismo tiempo entre las causas y los resultados
de la pobreza. La mala salud, la falta de conocimientos especializados, el escaso acceso a los servicios básicos y las humillaciones
derivadas de la exclusión social se deben a la carencia de activos
personales, públicos y sociales. Los activos humanos, físicos y
naturales contribuyen también decisivamente a determinar si una
persona, hogar o grupo vive en la pobreza, o sale de ella. Estos
activos se interrelacionan con el mercado y las oportunidades
sociales para generar ingresos, una mejor calidad de vida y una
sensación de bienestar psicológico.” (Banco Mundial - Informe
sobre el Desarrollo Mundial, 2000/01 - Lucha contra la pobreza
- Bogotá, 3 Octubre, 2000, p. 77).
En este contexto la política social juega un rol muy importante, ya que a través de ésta se suministra el capital humano, las
oportunidades, a los pobres para que entren al mercado laboral.
Los pobres a tener capital humano son empleables y el mercado
laboral al ser lexible crea las oportunidades de generar su ingreso,
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
75
y para ello deben entrar a competir con otras personas que entran
a la concurrencia del mercado laboral. Otra forma de facilitar esa
concurrencia es permitir que los pobres tengan acceso a activos
físicos a través del microcrédito (la famosa “Banca de Oportunidades” o “de Pobres”), y de esa forma generen autoempleo.
Oportunidades consiste en multiplicar los activos de los
pobres en un contexto de políticas “favorables” (que no son otra
cosa que las del Consenso de Washington), entendiendo por estos no sólo sus activos físicos, naturales, inancieros, si no, sobre
todo, el capital humano, porque dicho capital es el que determina
la productividad del trabajo de los pobres, que es el único activo
que poseen (Banco Mundial, 8)11. El capital humano se vuelve un
concepto clave en la política social porque deine las capacidades
productivas de la persona en función de su dotación en educación
y salud, principalmente. Desde este punto de vista los pobres son
poco productivos porque tienen una baja dotación en capital humano, y el gasto social debe dirigirse a proveerles una dotación
mínima. (Giraldo 2007)
Un elemento teórico que se puede resaltar en este punto
es la concepción que lo que genera valor es el capital. El trabajo
sólo es productivo en la medida en que tenga capital humano incorporado, además de otras formas de capital: físico y inanciero.
Es una visión completamente opuesta a la de los economistas
clásicos, según los cuales lo que genera valor es el trabajo del
hombre, por eso, desde esa visión, en particular la marxista, al
trabajo se le debían dar todas las garantías y no al capital, el cual
estaría usufructuando del valor producido por el trabajo. Ahora
es el capital el que produce valor y el que genera empleo. De tal
forma que se le deben dar todas las garantías al capital, mientras
que el trabajo hay que lexibilizarlo.
Esto nos lleva a otra relexión teórica. En ningún momento
se menciona la evolución del trabajo asalariado en la discusión
sobre la pobreza, no es preocupación moral la relación entre el
trabajo estable y el trabajo precarizado. El problema del discurso
sobre la pobreza es que no señala que el fenómeno no sólo existe
por el no acceso al trabajo, sino que nace en la inserción misma
del trabajo por la precarización laboral. Las políticas de focaliza11
No vamos a discutir aquí lo problemático que resulta meter en la categoría capital, el
capital inanciero, los activos físicos y el capital humano.
76
César Giraldo
ción al desconectarse de la coniguración del status de trabajo se
dirigen a un campo de intervención muy fraccionado. El uso del
concepto de la pobreza borra las diferencias entre las categorías
sociales y desconecta las condiciones de vida de la posición que
ocupan en el sistema productivo. Se “invisibiliza” el concepto de
clase trabajadora, y este es un factor que ha facilitado la generalización del discurso de la pobreza como eje de la política social.
Esta circunstancia ha sido aprovechada para señalar el “in de la
sociedad del trabajo”, de los que hablan Gorz (1982) y Ofe (1996).
Al no hablar de trabajadores se comienza a hablar de pobres.
De la pobreza a manejo social del riesgo
Los criterios de asignación del gasto social han pasado por tres etapas, en las últimas décadas. La primera, que es la que corresponde
al ajuste de las economías después de la crisis de la deuda externa
de comienzos de la década del 80, cuando la política social tenía un
carácter meramente residual, y se dirigía principalmente a mitigar
a posteriori los impactos de la crisis y el ajuste principalmente
mediante “redes de protección social”. Es en esta etapa que surge
la versión original del Consenso, la cual se centra en la reducción
del tamaño del Estado y en un aumento de la competencia del
mercado. Una segunda, en los años 90s, que corresponde a las
reformas estructurales (remover las estructuras que no permiten
que los mercados funcionen adecuadamente), las cuales le dan
importancia al desarrollo institucional de las reformas. Esta etapa
correspondería a las reformas de segunda generación, o Consenso
II. Aquí la política social se desarrolla bajo el principio de lucha
contra la pobreza, la cual se combatiría mediante el crecimiento
económico (logrado gracias a las reformas institucionales) y el
fortalecimiento del capital humano de los pobres que les permitiría
apropiarse de los frutos de dicho crecimiento. Si bien este es un
objetivo concreto que supuestamente supera el carácter residual
de la política social anterior, el problema reside en que una política
social deinida solamente sobre la categoría de la pobreza deja por
fuera a quienes son considerados como “no pobres”.
Así se coniguraría (en teoría porque en práctica estaría por
verse) una tercera etapa, a comienzos de la primera década del
12
Holzmann es el director del departamento de protección social del Banco Mundial.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
77
2000, la cual se deiniría sobre la base de “Manejo Social del Riesgo” (Holzmann12 y Jørgensen 2000) (Holzmann, Sherburne-Benz
y Tesliuc 2003), que pretende resolver el problema de incorporar
a los "no pobres". Los "no pobres" pueden acudir a mecanismos
de mercado que ayudan a repartir los riesgos, en especial acudir
al mercado de seguros. Pero aún más, el concepto de riesgo también abarca las políticas macroeconómicas prudentes (disciplina
iscal y inanciera) porque ellas permiten una menor exposición
al riesgo de las economías en su conjunto, y por tanto de cada
uno de los individuos que componen la población. Dentro de la
concepción del “manejo social del riesgo” los pobres son quienes
están más expuestos al riesgo, y precisamente se mantienen en la
condición de pobres por su menor disponibilidad de elementos
para enfrentar los riesgos y su aversión a tomarlos. Se trataría de
un círculo vicioso deinido en torno a la categoría riesgo, y por
tanto la política social se debe centrar en dotar a los pobres de
instrumentos que les ayuden a gestionar el riesgo para que tengan
más oportunidades de salir de la pobreza.
En la nueva lectura de la categoría el riesgo se extiende
a las políticas macroeconómicas. Lo macro está incluido en lo
que se llaman riesgos de naturaleza colectiva. Tales riesgos son
de dos tipos. Los que están originados en causas naturales y los
causados por el hombre, tales como una guerra civil, o una mala
gestión macroeconómica. La mala gestión no es otra cosa que
economías que no han introducido las reformas de mercado (léase
apertura económica, lexibilización laboral, independencia de la
banca central, etc.) y no mantienen la disciplina macroeconómica
(Holzmann, SherburneBenz y Tesliuc, 508-509). De manera que
reformas y políticas que se alejan de lo que los organismos inancieros internacionales consideran como una buena gestión son
consideradas riesgosas. Por ejemplo, las propuestas sobre política
social no deben olvidar que el riesgo social aumenta con el “mal
funcionamiento del mercado laboral provocado por una discordancia en las capacidades de los trabajadores y la demanda, malas
regulaciones del mercado laboral u otras distorsiones”. Y agregan
Holzmann y Jørgensen (p. 17) que cuando el sector público provee
la seguridad social “puede reducir los esfuerzos individuales” (por
ejemplo en la búsqueda de trabajo), lo cual puede ser empeorado
por la política de redistribución de ingresos de los Estados de
78
César Giraldo
Bienestar, lo cual paradójicamente termina por empeorar dicha
distribución, además de reducir la capacidad empresarial, como
se evidencia, según los autores, en los países de la OCDE.
De manera que el “manejo social del riesgo” supone la lexibilización del mercado laboral que a su vez supone la eliminación de
protecciones sociales tales como salario mínimo, estabilidad laboral,
primas, etc., consideradas como distorsiones del mercado. Estamos
frente a una concepción de lo social que supone la eliminación de
las protecciones que entraban el funcionamiento del mercado.
Necesidades básicas insatisfechas (NBI)
Como se indicó atrás, la política social se debe orientar hacia
quienes Sen llama los menos aventajados, de tal forma que se
busque maximizar el bienestar del individuo que esté en la peor
condición en la sociedad (Rawls). A lo cual Sen agrega que se trata
de permitir igualdad de oportunidades. Inicialmente la pobreza
se la consideraba como la privación material incluyendo acceso a
educación y salud, cuantiicada mediante un indicador apropiado
de ingreso o de consumo. Esta era la visión del Banco Mundial en
el Informe sobre Desarrollo Mundial de 1990. Para el Informe
del 2000/2001 dicho organismo amplía el concepto de tal forma
que debe incluir “la vulnerabilidad y la exposición al riesgo, y la
falta de representación y la impotencia” (p. 15), es decir llevar el
concepto a lo que Amartya Sen llama las formas de privación que
limitan gravemente las capacidades con que cuenta una persona,
que no son otra cosa que las libertades sustantivas que le permiten
disfrutar el tipo de vida que considera valioso.
La suma de todos estos factores hace que la pobreza aparezca como una “realidad multifuncional” compuesta por una multitud de variables. El problema reside en determinar la ponderación
que se le debe dar a cada variable. El Banco Mundial (2000, p. 19)
pone el ejemplo, que es corriente, de la reducción de la pobreza
en el sentido de mejoras en la salud, pero a la vez un aumento en
de la misma mediante un deterioro del ingreso, que fue el caso
colombiano en la década del noventa13. Y dicho organismo se hace
la pregunta, típica del análisis neoclásico,
13
PNUD-DNP, 2003.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
79
“¿a cuánto ingreso está dispuesto a renunciar una persona a cambio, por ejemplo, una unidad de mejora en
la salud o en la representación? ¿Cuál sería su curva
de indiferencia?. En otras palabras, ¿qué ponderación
se puede asignar a las diferentes dimensiones para
poder efectuar comparaciones entre países, hogares o
individuos y a lo largo del tiempo?” (p. 19).
Se trata de una elección típica entre diferentes bienes que
debe ser resuelta con la racionalidad maximizadora en un contexto de mercado. La diicultad estriba en asignar un precio a
cada variable, como por ejemplo a la representación política o a
la impotencia. Aquí se presenta un problema de carácter teórico
que al ser afrontado con las herramientas neoclásicas, conduce a
diferentes propuestas de indicadores como es el caso del Índice
de Desarrollo Humano, diseñado por el propio Sen para Naciones Unidas. El problema se resolvería si fuese posible deinir una
función de bienestar multidimensional según la cual los pobres
serían aquellos que estuvieran por debajo de un nivel mínimo de
bienestar total (Banco Mundial, 22 - recuadro 1.6).
El enfoque multidimensional, que es el que han adoptado
las organizaciones internacionales desde la segunda mitad de los
90 y en el cual ha tenido una gran inluencia Sen, tiene varios problemas de acuerdo con Mestrum (pp. 37-38). Pretender recoger
en un indicador las diferentes dimensiones de la pobreza, como
por ejemplo, los índices de Desarrollo Humano diseñados por Sen
para el PNUD (combina esperanza de vida, alfabetización e ingreso) o el de Necesidades Básicas Insatisfechas, pone de presente el
problema de deinir cuál es la ponderación a cada dimensión en
la determinación del grado de pobreza. En los diferentes índices
que se desarrollan cada vez se pone menor énfasis a las variables
monetarias y más a las no monetarias. Bajo estos principios, es
perfectamente posible reducir la pobreza en todos los dominios
no monetarios, sin eliminar la pobreza monetaria, y sin reducir
la desigualdad de ingresos entre ricos y pobres. Agrega Mestrum
(p. 38) que deinir la pobreza en términos de tasas de satisfacción
en salud, educación, derechos, libertades, participación, cae en
el riesgo de culturizar la pobreza, de ponerla en términos de la
cultura dominante.
80
César Giraldo
La identiicación de los pobres hace referencia a indicadores
que midan el no acceso a bienes y servicios básicos, entendidos estos
como mínimos en educación, salud, servicios públicos domiciliarios,
vivienda con materiales adecuados, y en acceso a bienes públicos
de propiedad común. A partir de lo anterior el concepto se puede
complementar con otro tipo de indicadores tales como esperanza
de vida al nacer, grado de alfabetismo, hacinamiento, consumo de
calorías, número de personas dependientes por asalariado. El no
acceso a los bienes y servicios básicos mínimos signiica analfabetismo, mala salud, una vivienda inadecuada, no acceso a servicios
públicos elementales, la no existencia de condiciones para acceder
al mercado incluido el laboral. Todo esto constituye falta de oportunidades, y la baja generación de ingresos es una consecuencia de
esa falta de oportunidades. De acuerdo con Sen (1995, pp. 15 a 17), la
pobreza se deriva la insuiciencia de las capacidades mínimamente
aceptables, como por ejemplo acceso a la educación, la salud, las
condiciones de vivienda. Y agrega que es más fácilmente observable
las malas condiciones de la vivienda, o la falta de educación, ejemplo
de indicios de falta de capacidades, que los niveles de ingreso.
Dado que no se trata de un problema de distribución ingreso, sino uno de falta de oportunidades, la política social debe
dirigirse a buscar que la mayor cantidad de bienes básicos esté
disponible para los menos aventajados, y es hacia allí donde deben
dirigirse las fuentes públicas. La otra cara de la moneda es que los
servicios que se consideran no básicos no deben ser cubiertos con
fondos públicos, y antes por el contrario deben ser inanciados con
fuentes privadas (Molina, p. 6) (Franco, p. 14). A su vez, quienes
no sean catalogados como pobres deben pagar por el acceso a los
servicios básicos. La consecuencia práctica de este principio es que
los fondos públicos sólo deben destinarse a cubrir el acceso de los
pobres a la educación o salud básicas, pero no destinar recursos al
inanciamiento de la educación superior o la salud curativa (Banco
Mundial 1997, pp. 60 - 63).
De acuerdo con el Banco Mundial se trata de crear programas sociales hacia grupos bien escogidos, lo que quiere decir
garantizar el acceso de los pobres a las necesidades básicas. Deinir
la pobreza con el criterio de necesidades u oportunidades lleva a
que el gasto social se debe focalizar en aquellos que carecen de
tales oportunidades o tienen necesidades básicas insatisifechas
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
81
(NBI). La focalización casi nunca presta atención a los trabajadores
asalariados, y se deine con un criterio diferente al del ingreso, bien
sea por criterios demográicos o criterios topográicos (habitantes de un barrio, tal o cual zona rural) (Lautier, pp. 83-84). Para
poder identiicar los pobres meritorios de ayuda (deserving and
undeserving poors) es preciso utilizar deiniciones muy especíicas
(Standing 1999, p. 261), como por ejemplo madres solteras cabeza
de hogar, despedidos del sector público, afectados por una sequía,
etc. La identiicación de los pobres se vuelve un verdadero lío,
porque hay que responder, por ejemplo las siguientes preguntas:
quiénes son, dónde están, cuáles son los más pobres, quiénes
reciben ayudas pero no son pobres. Además hay que diferenciar
los malos pobres (a los que hay que reprimir), de los buenos (que
merecen la asistencia). Los malos pobres no entienden lo que se
hace por ellos ni toman las oportunidades que se les ofrece, los
buenos son aquellos que hacen esfuerzos por aprovechar lo que se
les pone a su disposición para insertarse en el mercado salvador:
capacitación, crédito, derechos de propiedad (Lautier 2002a).
Pero agrega el Banco que la satisfacción de las necesidades
básicas requiere crecimiento económico, como se dijo atrás. Lo
anterior quiere decir que no se trata de redistribuir el ingreso o la
riqueza existente, dado que la redistribución tiene un efecto negativo sobre el crecimiento, porque altera la asignación que hace
el mercado lo cual tiene costos en términos de eiciencia. Esta es
la idea que subyace cuando se ha airmado atrás que las políticas
de ingreso y gasto público deben privilegiar la neutralidad, lo
cual quiere decir que no deben alterar la remuneración que a los
factores de producción (trabajo y capital) hace el mercado en aras
de la mayor eiciencia.
Al respecto decía Chenery, cuando era vicepresidente del
Banco Mundial, “en la práctica la redistribución de activos puede
ir acompañada de reducciones signiicativas en la productividad,
debido a la incapacidad para proporcionar la infraestructura institucional necesaria y los insumos complementarios para mantener
el potencial de ingresos de los activos redistribuidos” y agregaba
que antes de políticas redistributivas se debe alentar una política
“dinámica, tendiente a alterar los patrones de acumulación activos
a través del tiempo”14.
14
Citado por Lichtensztejn y Baer (1986), p.173.
82
César Giraldo
Esta última expresión signiica que la redistribución se debe
hacer en el margen, en el producto nuevo que supuestamente se
genera en la medida en que los pobres acceden a capital humano
básico y se integran al mercado. Este es el sentido que tiene la airmación que la inversión pública en capital humano en los sectores
pobres puede ser la forma más sólida de reducir la desigualdad y
aumentar el ingreso a largo plazo (FMI 1998, p. 4).
Pero esto lleva a señalar que la política social es una política residual, posterior a las “Reformas Estructurales” (Salama y
Lautier, p. 253). El orden de prioridades que nos presenta el Banco
Mundial (p. 8) es el siguiente: Inversión privada para lo cual hay
que reducir el riesgo a los inversionistas, disciplina macroeconómica (política iscal y monetaria irme), regímenes de inversión
estables, imperio de la ley, acabar con la corrupción (incluyendo
las subvenciones a las grandes empresas), apertura comercial y
de capitales15, y le agregamos a la lista del Banco la lexibilizacón
laboral. Después de todo eso vienen las políticas de lucha contra
la pobreza
El símil que se usa para explicar este idea es el del “tamaño de la torta” (tarta, en España). No se trata repartir la torta de
la renta o de la riqueza nacional, porque se altera la eiciencia,
lo que a la postre lleva a una reducción del tamaño la torta y en
consecuencia una reducción del total a redistribuir, y del total del
producto. De lo que se trata es respetar la distribución inicial pero
que los pobres accedan a la dotación mínima de capital humano,
que los hace más productivos lo que les permite una remuneración
mayor a través del mercado, y al ser más productivos el producto
aumenta y los pobres participan en la distribución de ese producto
adicional. El mayor capital humano es lo que les permite incluirse
dentro del mercado, y cambiar la situación de excluidos. Siguiendo
con el símil se obtiene una torta más grande, y se reparte la porción
en que aumentó.
Una redistribución de la dotación inicial altera la asignación
del mercado, lo cual atenta contra la eiciencia y por tanto contra
el crecimiento. En el fondo lo que existe es la concepción de que
el crecimiento es lo más importante pero bajo del supuesto que el
crecimiento dependa de que funcione el mercado, y en caso que
el crecimiento genere sectores sociales que están por debajo del
15
Hoy día el Banco Mundial reconoce prudencia con los lujos de corto plazo, lo que no
hacía antes.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
83
NBI se les atiende con subsidios a la demanda focalizados. Y ese
crecimiento está dependiendo de que los mercados funcionen de
manera adecuada, lo cual quiere decir que no se introduzcan interferencias tales como una redistribución a la dotación de factores,
o una redistribución del ingreso.
El pleno funcionamiento del mercado incluye la lexibilización de los mercados laborales. Ello signiica eliminar los derechos
sociales de los trabajadores, relativos a la estabilidad, la vigencia
de un salario mínimo, las prestaciones sociales, y la duración y
delimitación de la jornada laboral. Dicha lexibilización afecta
negativamente el ingreso de los asalariados, sin embargo la política social no se deine sobre la base de los ingresos –en este caso
los asalariados– tal como se dijo atrás. De acuerdo con Boltvinik
(1994) en el fondo la pobreza, para los ideólogos del modelo, es
resultado del no funcionamiento adecuado de los mercados “el
Banco Mundial procede como si el problema de la pobreza fuese
un problema de empleo, y éste un problema de distorsiones en
el llamado mercado de trabajo (…) se puede proponer cualquier
política que tienda a reducir la pobreza siempre y cuando no contradiga el marco global del nuevo modelo económico y las reglas
de asignación eiciente de recursos que la economía estándar
(neoclásica) señala” (p.202). Es decir, que no se altere el papel
asignador del mercado, de forma que las políticas no se deben
preocupar por la redistribución del ingreso.
El Banco Mundial airma que el crecimiento rápido y la inversión en las personas reducirán pobreza en forma espectacular,
sin que se deje de hacer la advertencia que sin embargo algunos
ciudadanos quedarán atrás o sufrirán penurias pasajeras. De aquí
se deriva la política orientada hacia el gasto público social, el cual
de antemano hay que señalar que siempre está dirigido hacia los
pobres, porque los demás deben proveérselo a través del mercado.
Con base en el razonamiento anterior el Banco Mundial y el BID
señalan que la inanciación estatal debe reducirse a la provisión
de bienes públicos básicos a los pobres. En el asunto de la salud
esto corresponde a la provisión agua potable y lucha contra las
enfermedades infecciosas; respecto a la salud curativa señala que
es un bien (casi) privado que debe ser provisto a través del mercado. Tales organismos consideran que es un error de los gobiernos
tratar de inanciar toda la gama de servicios en salud.
84
César Giraldo
En el tema de la educación se dice que los recursos públicos
se deben concentrar en permitir el acceso de las personas pobres
a los niveles básicos, y se airma que la educación superior está
fuertemente subvencionada. Los recursos destinados a la superior
se deben trasladar a la básica con el propósito de permitir que
toda la población tenga acceso a esta última (Banco Mundial1997,
pp. 60 - 63). Estos temas serán ampliados más adelante.
Como se ha visto el concepto de las NBI está unido al de
la pobreza. Y de acuerdo con Lichtensztejn y Baer (1986, pp.162
a 174) existen dos aspectos que deben ser tenidos en cuenta. El
primero, que se trata de evadir el problema de la distribución de
la riqueza, como se indicó atrás. El segundo, se trata de eliminar
conceptos como castas, o para poner las cosas por su nombre,
desaparecer del análisis la categoría de las clases sociales.
Así lo manifestaba Chenery cuando era vicepresidente del
Banco Mundial, quien decía que “la adopción de una estrategia
centrada en la pobreza y respaldada por acciones preliminares
como señal de buenas intenciones puede, en sí misma, servir de
instrumento de movilización (…) alentando a los pobres a que se
vean a sí mismos como pobres, más que como personas de la región
X, de la casta Y. Se puede lograr, por ejemplo, que el ‘mensaje’ de
la estrategia y su aplicación proporcionen una contraideología a
los intereses basados en identidades de región o casta”16.
Que la política social se dirija a los excluidos es un concepto
que viene desde el origen del pensamiento neoliberal, expresado
en la escuela austriaca. De acuerdo con Hayeck no se debe alterar
el papel asignador que hace el mercado porque ello llevaría a una
asignación ineiciente, lo cual no signiica dejar de dar un subsidio
puntual y directo a los excluidos del mercado.
Los temas de pobreza y NBI surgieron en el Banco Mundial
a inales de la década del sesenta, con la llegada de McNamara a
la dirección de dicha institución. Había sido secretario de defensa
de los Estados Unidos entre 1961 y 1968, de manera que había
participado a fondo en el conlicto de Vietnam. La participación
de Estados Unidos en dicha guerra planteó la necesidad de admitir
el problema de la pobreza en el diseño de la política pública de los
países en desarrollo (Lichtensztejn y Baer, pp. 164 - 166). Sin embargo este tema se quedó congelado porque en la década del setenta
16
Ibid., p.1 74.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
85
el Banco se dedicó a colocar recursos en proyectos de inversión,
dentro de la misma lógica de la banca privada, durante el boom
de endeudamiento de entonces. Pero con la crisis de la deuda, y
los efectos devastadores sobre la población de los programas de
ajuste fondomonetaristas, el tema de la pobreza fue retomado.
Política de subsidios y transferencias
Las políticas de universalización acuden principalmente al esquema de los subsidios a la oferta. El subsidio a la oferta consiste
en que la provisión pública de los bienes y servicios públicos se
hace inanciando los insumos de la prestación de los servicios, los
cuales son suministrados de forma gratuita (o a un precio ínimo
respecto al costo de prestar el servicio) a quienes requieran de
tales bienes y servicios.
Es el caso, por ejemplo, del inanciamiento estatal de los
colegios que son las instituciones que proveen educación básica.
Los estudiantes reciben educación gratuita, y el gobierno inancia
los costos de la prestación de tales servicios: paga los maestros,
el personal administrativo, el sostenimiento de la planta física,
etc. El mismo ejemplo se podría repetir con los hospitales, y así
sucesivamente.
La crítica de esta forma de prestación de servicios es que las
instituciones, al tener garantizados los recursos de inanciamiento,
no son expuestas al disciplinamiento que establece la competencia
y hacen un uso inadecuado de los recursos públicos. Se olvida el
principio de la atención al usuario, al cliente. El comportamiento
de la burocracia se centra en defender sus intereses y privilegios,
pero no en la responsabilidad frente a quienes son quienes deben
recibir la atención (Richards 1994, p. 7) (Molina, p. 9).
De todas formas, y a pesar de las críticas anteriores, existe
la provisión pública de bienes y servicios. El suministro gubernamental de atención médica, educación, vivienda y otros servicios
sociales es la clave de la política redistributiva, de acuerdo con el
FMI. Sin embargo, dicha institución señala que es difícil establecer
el grado de redistribución que se logra con este suministro, y que
se hace necesario determinar si el gobierno debe proporcionar
estos bienes y servicios en forma directa, o si debe suplementar el
ingreso de las personas dejando que estas compren las cantidades
86
César Giraldo
que deseen en el mercado, si éste existe o puede crearse (Hemming
1991, p. 27). En esta última opción es que se colocan los Organismos Financieros Internacionales, y han presionado para que las
reformas de América Latina trabajen en esa dirección.
Las reformas actuales privilegian los subsidios a la demanda focalizados hacia los pobres. Y parten de criticar los enfoques
de las políticas universalistas, que buscan una atención universal a
toda la población, por su alto costo y bajo impacto. Como lo señala
Franco “Es evidente que una oferta que atienda a todos resultará
muy cara, y su abaratamiento sólo es posible disminuyendo la
calidad y, por tanto, deteriorando el impacto del programa sobre
los supuestos beneiciarios, o bien recortando la ‘universalización’
por criterios no transparentes, que orientarían los servicios a un
grupo restringido” (p. 18). De acuerdo a esta concepción la política
de universalización ve la política social como una relación inversa
entre el monto del gasto social y la magnitud de la pobreza: a más
recursos menos pobres. Y por esta vía se evade la consideración
sobre el impacto del gasto social: su calidad, la eiciencia en la
asignación, a quienes va dirigido. Según el Banco Mundial (1990,
p. 42) este sistema hace que la distribución del gasto social sea
regresiva en la mayoría de los países.
La focalización es presentada por oposición a las políticas
universalistas. La focalización parte del principio de tratar desigualmente a los que son desiguales, es decir, tener un tratamiento
preferente por los pobres. Además, los recursos se dirigen hacia
donde realmente se necesitan, y no se desperdician donde no son
necesarios, con lo cual se logra mayor impacto y más economía de
recursos. En cambio se señala que las políticas universales, provistas bajo el esquema de subsidios a la oferta, consisten en una
oferta homogénea para situaciones heterogéneas, con lo cual a la
postre se mantienen las diferencias originarias (Franco, p.18).
Se airma que la política de subsidios a la oferta universales expande la cobertura de arriba hacia abajo, comenzando por
los menos necesitados y con más capacidad para defender sus
intereses. Mientras que la focalización toma el camino contrario,
comenzando por los más necesitados (los llamados pobres), y en
este sentido aparece como más equitativa.
El problema de los subsidios y transferencias independientemente si se trate a la oferta o a la demanda, desde la óptica
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
87
neoclásica, estriba en que de todas formas constituyen una reasignación de los recursos, alterando de esta forma la asignación
que hace el mercado. No se puede evadir el hecho que el gobierno,
desde la perspectiva de las inanzas públicas, extrae recursos de la
sociedad mediante el cobro de impuestos, y los reasigna mediante
el gasto, en este caso los subsidios y transferencias.
Gasto público social
Es difícil acotar qué se entiende por gasto social. Por ejemplo, la
construcción de un hospital ¿es gasto social o lo es en infraestructura
física? Esta misma pregunta se le puede hacer a la construcción de
una vía de comunicación que le dé salida a una región que por su
aislamiento no puede desarrollar cultivos comerciales y en su defecto
desarrolla cultivos ilícitos. En el fondo todo gasto puede ser catalogado por social. Hay quienes airman, por ejemplo, que el gasto en
seguridad es el más social de todos porque la seguridad permite la
tranquilidad y la prosperidad. Incluso, el gasto en policía y justicia
puede ser catalogado como gasto social porque aumentan el capital
social (la conianza y el funcionamiento de las instituciones).
La deinición que se adopte de gasto social debe ser una
categoría de gasto que pueda ser catalogada al lado de otras categorías mutuamente excluyentes. En este sentido se pueden referenciar dos clasiicaciones en las cuales existe la categoría gasto
social: clasiicación funcional del gasto y la inversión pública.
Adicionalmente también se incluyen deiniciones acerca del gasto
dirigido a los excluidos del mercado, entendidos como los pobres,
los grupos vulnerables, los marginados. Sin embargo este tipo de
deiniciones se dirige especialmente al gasto que atiende las necesidades básicas de los pobres (educación, salud, agua potable,
nutrición, etc), pero tiene el problema que deja por fuera el gasto
“social” hacia los “no pobres”, además que habrían gastos que
podrían ser catalogados en categorías diferentes al gasto social,
como por ejemplo los servicios económicos.
17
La Clasiicación por Funciones del Gobierno fue elaborada por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, y publicada, junto con las otras tres clasiicaciones, por
las Naciones Unidas, en Clasiicaciones de gastos por inalidades. FMI (2001), Manual
de Estadísticas de Finanzas Públicas. FMI, Washington D.C.
88
César Giraldo
La clasiicación funcional17 es una clasiicación convencional dirigida a ilustrar el gasto público por inalidades del gobierno.
Se trata de once funciones tal como se muestra en la tabla 1.1.
Tabla 1.1
Clasificación funcional del Gasto Público18
Funciones especíicas
Funciones generales
1. Función pública general
2. Defensa nacional
3. Orden público y seguridad ciudadana
Servicios generales
4. Fomento y regulación del desarrollo económico
5. Infraestructura básica, producción y servicios
Servicios económicos
6. Medio ambiente
7.Vivienda y espacio público
8. Salud
9. Recreación, deporte, cultura y comunicaciones
10. Educación
11. Protección social
Servicios sociales
Como se puede apreciar en la tabla 1.1 dentro del gasto
social se pueden incorporar los de salud (rubro 8), recreación,
deporte, cultura y comunicaciones (9), educación (10) y protección social (11); también se puede incorporar el gasto en medio
ambiente (6) y el de vivienda y espacio público (11). Esta clasiicación tiene por objeto clasiicar el gasto público de acuerdo a las
inalidades del Estado. Por esto no interesa si el gasto en cada rubro
corresponde a funcionamiento o inversión, como si sucede con la
clasiicación económica. Por ejemplo dentro del gasto en salud
se contempla tanto la construcción de un hospital como el pago
del personal médico. Sin embargo en la clasiicación económica
(tabla 1.2) el pago al personal médico es gasto de funcionamiento
o gasto corriente, y la construcción del hospital gasto de inversión
o gasto de capital.
18
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Clasiicadores del Presupuesto. Bogotá.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
89
Tabla 1.2
Clasificación económica del gasto
- Gastos corrientes (Funcionamiento)
• gastos de personal y contribuciones
• gastos generales
• intereses
• subsidios
• transferencias corrientes
• otros gastos corrientes
- Gastos de capital: (Inversión)
• adquisición y adición a los activos ijos
La clasiicación económica19 no tiene la categoría gasto
social porque no es útil para los efectos de dicha clasiicación, la
pretende mostrar la correspondencia entre las cuentas iscales y las
cuentas macroeconómicas; en este caso resulta crucial diferenciar
el gasto de inversión del gasto de funcionamiento. El gasto en inversión es considerado como un gasto productivo que aumenta las
capacidades productivas de las economías hacia el futuro, mientras
que el gasto de funcionamiento o gasto corriente es considerado
como un consumo inal de los bienes y servicios, es decir es un
gasto inal y no un gasto productivo. En esta categoría están los
gastos de personal (servicios personales). Esto quiere decir que
el pago de la remuneración a los trabajadores del Estado es un
gasto improductivo, o dicho en otras palabras que el trabajo de
los funcionarios públicos es improductivo. Son improductivos el
profesor de colegio, la enfermera del hospital, el trabajador que
repara las carreteras, la secretaria, el Presidente de la República,
y quien pilotea el avión del Presidente. Todos.
El gasto productivo es el gasto en capital. Sin embargo la
clasiicación económica tiene una visión muy estrecha del gasto
de capital: gasto en activos ijos (cemento, ladrillo y acero). Para
romper esta visión se plantea una deinición más amplia de la
inversión: (1) formación de capital ijo (que es la que corresponde
a la inversión desde el punto de vista de la clasiicación económica), (2) de capital humano, (3) de capital social, y (4) de capital
ambiental, como se presenta en la tabla 1.3.
19
El desarrollo de esta clasiicación es el objeto principal del Manual de Estadísticas Fiscales del Fondo Monetario Internacional.
90
César Giraldo
Tabla 1.3
Formación de capital20
Concepto (formación de capital)
Equivalente en clasiicación
funcional (Tabla 1.1)
- capital ijo: infraestructura básica
- Infraestructura básica, producción
y prestación de servicios
- capital humano: capacidad de las
personas para producir, interactuar y
disfrutar
- Salud
- Recreación deporte cultura y
comunicación
- Educación
- Protección Social
- capital social: funcionamiento de
la sociedad mediante instituciones,
reglas del juego y garantías básicas
- Función pública general
- Actividades de orden público y
seguridad ciudadana
- Fomento y regulación del
desarrollo económico
- Vivienda y espacio público
(actividades reguladoras)
- capital ambiental: conservación,
recuperación y mantenimiento del
ambiente natural
- Medio Ambiente
Se parte de la concepción que es el capital el que genera
valor. Por ejemplo una persona que carece de capital humano no
es productiva. Si la persona es analfabeta, enferma y no tiene experiencia, es decir carece totalmente de capital humano, no puede
ser productiva. Para que una economía disfrute de un crecimiento
dinámico debe disponer de capital. En primer lugar debe haber
acumulación de capital físico. En segundo lugar de capital social
que supone una buena administración pública, un aparato de
justicia efectivo, junto con su brazo armado: la policía. Y en tercer
lugar que haya acumulación de capital humano en las personas.
20
Clasiicadores del presupuesto, op.cit.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
91
El capital social es un término problemático. Allí estaría
por ejemplo la función represiva del Estado en cuanto al hacer
cumplir las normas y las leyes. En un régimen con alta legitimidad
es posible considerar que ejercer la represión sobre unos pocos
podría ser considerado como el fortalecimiento del capital social.
Pero cuando la legitimidad es restringida ¿puede decirse que las
funciones represivas son capital social?
En cuanto a la deinición del gasto social sobre la base del
gasto dirigido al capital humano, aquí subyace la idea del individuo
y del mercado. Porque el capital humano es un bien privado que
posee cada individuo, y de la dotación de dicho capital depende su
productividad y su remuneración en el mercado. De manera que
la inversión en capital humano consiste en crear un activo que da
derecho a una renta futura (Bowles y Gintis, 1983), al igual que un
empresario hace una inversión la cual espera recuperar a través
de su renta futura.
Este es el enfoque para la educación que tiene el BID (1997):
“La educación determina la productividad de la fuerza de trabajo
que interviene en cualquier función de producción” (p. 69). La
educación es presentada en términos de productividad económica, la cual a la postre se traduce en remuneración individual en
el mercado. En este sentido la educación se convierte en un bien
privado, que debe ser adquirido a través del mercado, perdiendo
su connotación de ser un bien social.
Y es la mala distribución de ese capital humano en América
Latina lo que hace que la región sea la que tenga la peor distribución del ingreso en el mundo, de acuerdo con el BID. Airma
que algunas investigaciones han encontrado asociación entre los
niveles de educación y la distribución del ingreso: “La distribución
del ingreso tiende a ser más desigual en aquellas sociedades donde
los retornos de la educación son más altos” (p. 252).
El organismo señala que los recursos públicos se concentran
excesivamente en el inanciamiento de la educación superior, lo cual
hace que no se dediquen recursos suicientes para el inanciamiento de la educación básica. El “rendimiento relativamente elevado
de la educación superior21 y el número relativamente reducido de
21
22
Rendimiento medido como los ingresos laborales obtenidos por las personas que poseen
educación superior.
El 10% de la población de mayores ingresos
92
César Giraldo
personas que llegan a ella” explica que la desigualdad se concentre
desusadamente en el decil superior22 (BID 1998, p. 6). Más adelante
el BID agrega: “la familia actúa como canal de transmisión de la
desigualdad entre generaciones y la educación como su mecanismo
básico” (p. 36).
Según el BID con la apertura económica los sectores que
tenían un nivel de educación más alto lograron insertarse en los
sectores más intensivos en capital y tecnología, mientras que la
población en general tenía un nivel de educación bajo, y por lo
tanto la reconversión la expulsó del mercado laboral, porque no
poseía las caliicaciones que demandaba la nueva economía.
Para el BID no ha disminuido la desigualdad en el ingreso
en la región por el lento ritmo de expansión de la educación básica
lo que dio como resultado desigualdad en la distribución del capital
humano, lo cual ha generado grandes diferenciales salariales, de
manera que la educación se constituye en el principal determinante de la distribución del ingreso en América Latina (p. 47). Y
advierte la institución que en América Latina probablemente el
incremento en el nivel educacional en los niveles básicos conduzca
a una reducción de la desigualdad del ingreso, de lo contrario, si
se mantienen las tendencias observadas, la situación tenderá a
empeorarse (BID 1997, p. 253).
De acuerdo con el FMI la inversión pública en capital humano
básico en los sectores menos favorecidos puede ser la forma más
sólida de reducir la desigualdad y aumentar el ingreso a largo plazo
(FMI 1998, p.4). El argumento se basa en el hecho de que el no acceso
a una educación y salud básicas de los sectores menos favorecidos les
niega la posibilidad de acceder a capital humano, lo que se traduce
en un deterioro en los ingresos, o en la exclusión del mercado.
Como se puede apreciar, la posesión del capital humano
se está equiparando al mismo nivel que la posesión de otro activo
–tierra, capital, recursos naturales. Al centrar el problema de la
distribución del ingreso en la distribución del capital humano se
está evadiendo el problema de la concentración de la propiedad.
A este respecto el BID (1998) señala que “Los datos que hemos
reunido no respaldan la noción de que la elevada desigualdad
que se observa en América Latina no proviene simplemente del
hecho de que unas pocas familias sean las propietarias de una
parte desproporcionada de cada país” (pp. 1 - 2). De manera que
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
93
no se trata de redistribuir la riqueza sino de dar educación básica.
Argumentan que empíricamente lo que más tiene incidencia sobre
el coeiciente Gini es la educación, de forma tal que las políticas
redistributivas se reducen a aumentar la educación básica.
La categoría capital humano es problemática. En primer
lugar porque pone al hombre como un instrumento para la economía (bien de capital), cuando es la economía la que debe estar al
servicio del hombre. En segundo lugar, se trata de un capital que
no es transferible en el mercado. Las condiciones de una persona
en cuanto a su salud, experiencia y conocimientos ( capital humano), no son algo que se pueda transferir de forma instantánea en
el mercado a otra persona, así como un empresario le vende una
máquina (por ejemplo un torno) a otro empresario.
Ciudadano como usuario
Los vacíos sociales que acabamos de mencionar se pretenden
llenar con un nuevo sujeto social que es el individuo consumidor
de bienes y servicios públicos. Ya no se trata de un ciudadano
con derechos frente al Estado si no de un cliente de un servicio
especíico donde los derechos se reducen a lo que se estipula en
el contrato que regula dicho servicio, de manera que el derecho
social queda convertido a un derecho contractual . En el caso del
derecho social no existe una relación entre lo que se paga y lo que
se recibe. El ciudadano debe pagar (a través de las contribuciones
-impuestos- que le hace al Estado) de acuerdo a su capacidad económica, y como contrapartida recibe del Estado bienes sociales de
acuerdo a la necesidad de ese ciudadano.
Los derechos sociales dejan de ser deudas del Estado con
los ciudadanos, para pasar a ser deudas contractuales entre los
proveedores de los servicios y quienes pagan por ellos. Cualquier
reclamo ciudadano se convierte en un pleito civil con un ente
privado que es el prestador del servicio. Se trata de relaciones
comerciales, dentro de un esquema contractual, que se resuelven
dentro de las pautas de la relación comercial. Con la diferencia
que la entidad prestadora tiene la asesoría jurídica, la posibilidad
de privar del servicio al usuario, y que la carga de la prueba en la
práctica recae sobre el usuario. Se trata de una sociedad contractual
y de un nuevo principio de ciudadanía.
94
César Giraldo
La consulta al ciudadano tiene que ver con el grado de
satisfacción que recibe del servicio. Es un problema de calidad
(lo que se recibe de acuerdo al precio pagado) y no de derecho
social. Se trata de una relación de cliente dentro de un contexto
de mercado. La consulta al ciudadano se da a través del voto en el
mercado (las instituciones estatales entran a competir).
El ciudadano es dividido en un número de identidades de
consumo separadas en relación con distintos proveedores: paciente, pasajero, alumno (o padre del alumno), usuario de energía
eléctrica, etc. (Prior, Stewart y Walsh, 1995) (López y Felder 1997,
p. 10). Eso lleva a una conceptualización que “incluiría a los presidiarios como inquilinos de cárceles públicas, los indigentes como
beneiciarios de programas de asistencia, y los seres humanos
aún habitantes del seno materno antes del alumbramiento por
estar la madre atendida en sanatorios del gobierno. Quizá hasta
los difuntos cabrían en la categoría de cliente por estar asilados
en los cementerios municipales” (Guerrero 2004, p. 261), hasta
los criminales serían los clientes de la policía.
Nos dicen López y Felder que “La apertura de los servicios
públicos a la acción de las fuerzas de mercado es la estrategia
privilegiada para transformar el rol del ciudadano, como receptor
pasivo, al de consumidor activo y poseedor de nuevos derechos
especíicos: recibir información sobre los niveles de calidad de los
servicios y de desempeño de sus prestadores, expresar las distintas
necesidades individuales, elecciones y preferencias, recibir resarcimientos por fallas o deiciencias en los servicios prestados, contar
con canales de comunicación con los productores y con una adecuada representación de intereses frente a los decisores” (p. 9).
Comentarios generales
El Estado deja de ser el proveedor de los bienes sociales y traslada esta función al mercado, lo que lleva a replantear el contrato
social existente entre los ciudadanos y el Estado. De acuerdo con
dicho contrato la obligación del Estado es la de proveer bienes
públicos y la del ciudadano la de pagar impuestos. La ciudadanía
social elevó tal contrato a los bienes públicos sociales. Con el
paradigma actual la gratuidad de los bienes sociales deja de ser
un derecho del ciudadano frente al Estado, derecho que a su vez
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
95
era la contraprestación que el ciudadano recibía por el hecho de
pagar impuestos. De manera que desapareció la relación entre
derechos y obligaciones que constituyeron la ciudadanía social.
Ahora la gratuidad depende de ser deinido pobre o excluido,
caso en el cual la persona recibe un subsidio para que pague por
el bien o servicio social que recibe. Esto es lo que Fleury y Molina
(2000) llaman la “ ciudadanía invertida” o “ ciudadanía asistida”,
porque es el “fracaso social” lo que le da el “ derecho” a la persona
de recibir bienes sociales de forma gratuita. Por el contrario, el
ciudadano pleno debe comprar dichos bienes porque no necesita
un subsidio del Estado.
Se trata de una ciudadanía extraña que coloca a los pobres
como grupo objetivo de la política social. El nuevo tipo de ciudadano que se deiniría como pobre no reivindicaría el hecho de serlo.
Se pregunta Lautier (p. 24) como reconocer un nuevo mundo en
el cual aquellos que lo desean no quieren expresar su condición
de portadores de ese nuevo mundo (ser pobres), y cuando logren
el nuevo mundo no estarían en él (serían no pobres). La Utopía
donde no hay lugar. La pobreza es el objeto de estudio de los no
pobres, no de la visión que los pobres puedan tener de sí mismos,
porque si fuera la visión de los pobres no se contentarían con
ayudas focalizadas sino que irían hasta la repartición total de las
riquezas. En vez de eso, según González, “La gestión de la pobreza
se está realizando de tal manera que permita alcanzar las metas
blandas del desarrollo social de las que habla Katzman23. El logro
de las metas duras, que inalmente son las que permitirían abolir
la pobreza, implica modiicar las dotaciones iniciales y ello tiene
costos políticos enormes que el Estado es incapaz de asumir. Las
metas duras de desarrollo social necesariamente tocan la distribución del ingreso y la riqueza. Y no parece existir la voluntad política
de darle prioridad a la lucha contra la desigualdad” (pp. 5 - 6)
Se trata de un discurso que tiene una función política disociada de la realidad de las personas pobres, que además no incluye
el tema de la desigualdad, porque en este caso habría que incluir
a los ricos en el análisis (Mestrum, 18), y ello llevaría a hablar de
clases sociales. Por el contrario, en vez de clases se habla de in23
Lograr la cobertura total en primaria sería una meta blanda. La reforma agraria, el aumento
del impuesto a la gran propiedad urbana, o la restricción a las herencias, son ejemplos de
metas duras.
96
César Giraldo
dividuos pobres, se trata de un enfoque individualista que niega
el principio de la solidaridad, y construye la política social sobre
la base del principio del egoísmo individual. Como dice González
(1998) “La enorme inluencia que ha tenido el utilitarismo en el
análisis económico ha llevado a considerar la pobreza y la desigualdad como fenómenos que tienen su origen en el individuo.
Y, desde esta lógica, las soluciones propuestas también se caracterizan por su énfasis en la persona. Los programas de focalización
y los subsidios a la demanda centran la atención en el individuo
o su familia” (p. 1).
El enfoque individualista con el que se asume la política social según Lo Vuolo (1995, p.4) anula el componente “universalista
“ de las políticas sociales, reemplazado (dicho componente) por
políticas residuales que por su propia deinición no son redes de
seguridad, sino “operaciones de salvataje focalizadas” que obligan
a estar en el momento y el lugar del “accidente”, cosa muy difícil a
medida que estos se multiplican y se transforman en situaciones
“normales”.
La focalización se opone a los intereses generalizables, que
son los que integran una sociedad democrática. La focalización
atiende intereses particulares fuera de las preocupaciones de los
otros. Se pretende reemplazar el universalismo meritocrático del
Estado de Bienestar por el “universalismo selectivo” que combine
acceso de todos los ciudadanos a los bienes y servicios sociales
y selectividad, como identiicación de necesidades según cada
individuo (p. 165).
Agrega Restrepo (1999), “ Se busca debilitar la apropiación
de las instituciones y programas del Estado por grupos sociales
que conquistan derechos de manera permanente y construyen
organizaciones dentro del Estado o para negociar colectivamente
con él. También, se quiere debilitar al Estado como ejecutor de
políticas que pasan a ser contratadas con el sector privado y organizaciones de profesionales”.
Estas políticas atentan contra los derechos adquiridos
por la sociedad y la capacidad de intervención del Estado. En lo
primero porque al tratar con individuos, se deja de negociar con
organizaciones que representan intereses sociales, tales como los
sindicatos, los gremios, organizaciones comunitarias, o los partidos
políticos. Del otro, porque el Estado deja de ser el ejecutor directo
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
97
de las políticas sociales; el hecho de eliminar los subsidios a la
oferta signiica eliminar las entidades públicas que los proveen.
De acuerdo con Libardo Sarmiento (1994) en este contexto
el gasto público social adquiere un carácter asistencialista, y tiene
como, producto políticas que tienen “como in frenar el deterioro
social y articular, los grupos indigentes y pobres a las lógicas segmentadas del mercado, mediante la focalización de los recursos y
los subisidios a la demanda” (p. 15). Y agrega que el Estado pierde
la deinición de política social y se reduce a manejar limitaciones
de mercado de los bienes públicos (p. 5). Las acciones focalizadas
a grupos especíicos se traducen en una serie de programas cada
uno de los cuales se analiza de acuerdo a su “población objetivo”.
La política de lucha contra la pobreza termina por convertirse en
la sumatoria de una serie de programas puntuales, que no están
articulados de forma integral (Lo Vuolo 2001, p. 40). La multiplicación de públicos focalizados y políticas especíicas hace dudar de
la capacidad del Estado de conducir políticas de integración con
un espíritu universalista, porque su accionar se convierte en una
multiplicación de tratamientos especiales a “poblaciones problema”. (Castel 1995, pp. 420-421).
Son políticas selectivas por naturaleza y por tanto tienen un
carácter discrecional y excluyente que se vuelven muy difíciles de
administrar. Además es necesario identiicar el tipo de ayuda a ofrecer, su duración, la forma de acompañamiento, de monitoreo. Con
frecuencia se requiere de un tratamiento individualizado porque las
normas no pueden abarcar todos los casos que se puedan presentar
(Standing, pp. 260-261). Todo esto hace que en la práctica la política social deba deinirse sobre la base del territorio (localidades,
barrios, manzanas) y factores demográicos para poder identiicar
exactamente al beneiciario que va a ser objeto de intervención de
las instituciones estatales, comunitarias o privadas.
Las acciones focalizadas a grupos especíicos se traducen
en una serie de programas cada uno de los cuales se analiza de
acuerdo a su “población objetivo”. La política de lucha contra la
pobreza termina por convertirse en la sumatoria de una serie de
programas puntuales, que no están articulados de forma integral
(Lo Vuolo p. 40). La multiplicación de públicos focalizados y políticas especíicas hace dudar de la capacidad del Estado de conducir políticas de integración con un espíritu universalista, porque
98
César Giraldo
su accionar se convierte en una multiplicación de tratamientos
especiales a “poblaciones problema”. (Castel, pp. 420-421). Son
políticas selectivas por naturaleza y por tanto tienen un carácter
discrecional y excluyente que se vuelven muy difíciles de administrar. (Giraldo 2007)
Restrepo indica que “En adelante se desea tratar con individuos aislados favorecidos por asignaciones focalizadas, dispersas
y discontinuas y, que compiten entre sí por los subsidios a la demanda24. El resultado más perverso de las técnicas de focalización
de beneiciarios es la disputa entre entidades territoriales, organizaciones sociales y pobres por los recursos escasos ofrecidos. En
vez de promocionar la solidaridad, la colaboración y la unidad de
los pobres y de aquellos que trabajan con ellos, se genera competencia, enfrentamientos y una carrera de unos contra otros. Los
programas de focalización obligan a excluir entre iguales, es decir,
entre la población igualmente marginal. Los reformadores aducen
en favor de los subsidios a la demanda una relación más próxima
entre la decisión y la ejecución del gasto y, entre la política social
y el beneiciario. Pretenden por esta vía alcanzar mayores niveles
de eiciencia que presumen ausentes en los subsidios a la oferta
institucional. Airman que, en éstos últimos, buena parte de los presupuestos inancian la administración, los operarios y la dirección
de las entidades que median entre los recursos y los beneiciarios
inales de las políticas. Pero, en los hechos, lo que logran es una
transferencia de intermediarios, de los políticos, administradores
públicos y organizaciones sociales, hacia los tecnócratas, intermediarios inancieros y empresarios privados encargados de administrar y ejecutar las políticas de subsidios” (pp. 23 - 24).
En otro aparte Restrepo señala: “Ahora bien, las técnicas
de intervención sobre poblaciones selectivas suelen mantener la
dependencia de los pobres respecto de los programas aleatorios
y discontinuos del Estado. En virtud de lo anterior, se perpetúa la
dependencia –la mayoría de las veces individual– de los pobres
24
El neoliberalismo no es ajeno al interés por la participación ciudadana en las políticas
sociales, sino que posee una estrategia completa para, mediante la participación, debilitar las organizaciones sociales y promover la competencia de usuarios por los recursos
estatales, así como compiten los agentes privados en el mercado. Un desarrollo más
extenso de esta tesis se puede leer en Restrepo, Darío I. “Eslabones y precipicios entre
participación y democracia”. Cuadernos de Economía, núm 28, Universidad Nacional
de Colombia. Bogotá, 1998
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
99
respecto de los programas y funcionarios estatales; y, se posterga
el fortalecimiento de organizaciones autónomas y la capacidad
de representación de intereses en la distribución de los recursos
estatales”.
El análisis de Restrepo nos permite señalar que la asignación de los subsidios es discrecional (en el sentido que unos son
caliicados como pobres con derecho a algún subsidio particular
y a otros se les considera que no tienen ese derecho) lo que abre
la puerta para aplicar prácticas clientelistas, como lo señalan los
estudios empíricos. Incluso la posibilidad que estas prácticas se
reproduzcan es mayor que en el caso de las políticas universales
del anterior modelo de intervención, porque al ser universales
están sujetas a menor discrecionalidad. Las reglas sobre las cuales
se ejercen las relaciones clientelistas cambian en el sentido que
instancias del poder ejecutivo adquieren un mayor juego respecto
al pasado que el manejo de la clase política, en razón que tales
instancias tienen un mayor juego en la asignación de los subsidios.
Sin embargo este tema no se va a desarrollar aquí.
El hecho que la focalización genere un nuevo tipo de clientelismo, niega una de las virtudes supuestas de esta política, que
era supuestamente combatir este tipo de prácticas. Se aducía que
en la anterior forma de intervención estatal que el clientelismo era
la forma que mediaba la relación entre el Estado y la sociedad en
América Latina. Los Estados corporativos, excluyentes, y centralistas, que proporcionaban subsidios a la oferta, estaban sujetos a
un nulo control social, porque estaban alejados de la sociedad. Y la
interrelación con la sociedad estaba mediada por la clase política
que apelaba a las prácticas clientelistas con el objeto de satisfacer
sus intereses electorales.
Se supone que con la descentralización y los subsidios a la
demanda, se logra un mayor control social sobre el gobierno en la
medida en que acerca el usuario del servicio a quien lo presta. Pero
la focalización también genera un fenómeno de diferenciar entre los
que tienen el subsidio de los que no lo tienen, lo que atenta contra
la cohesión social. La focalización y el subsidio a la demanda se basan en el principio de que el que quiera ser clasiicado como pobre
debe demostrar lo que no tiene (así efectivamente lo tenga), y eso
presenta una diicultad técnica y política, además que estimula distorsiones en el comportamiento de los agentes económicos. Según
100
César Giraldo
Lo Vuolo y Barbeito (1995) este tipo de políticas: 1) Se ocupa del
efecto inal de la pobreza y no del origen 2) Ignora las externalidades positivas producidas por una política de alcance universal 3)
No discute las ineiciencias y el alto costo de la provisión privada.
4) Sus evaluaciones se basan en criterios estáticos que no toman
en cuenta los problemas de la distribución de la riqueza, de los
ingresos y de la propia situación de la pobreza (p.163)
Aparte de todas las críticas anteriores sobre la focalización,
es necesario también tener en cuenta que este tipo de políticas
implica costos administrativos muy grandes. De acuerdo con Van
de Walle (1995) los costos de administrar un programa pueden
subir sustancialmente cuando se requiere discriminación entre los
beneiciarios y como consecuencia de que la información con la que
se cuente sea imperfecta. Debido a estas diicultades la focalización
ha fallado tanto en atender a los pobres como en dejar de atender
a quienes no están dentro de ese grupo de “pobres”.
Como se puede apreciar de todo lo anterior, la focalización
y el subsidio a la demanda no resuelven el problema de encontrar
una asignación más eiciente de los recursos productivos. El diseño de estas políticas partía de la crítica a los subsidios a la oferta
y los subsidios universales en el sentido que introducían fuertes
distorsiones en el proceso de asignación de los recursos económicos, tal como se indicó atrás: bajo impacto, alto costo, baja calidad,
no atender a los más necesitados, los insumos toman vida propia
descuidando la atención al usuario inal. Pero hemos visto que
nos hemos encontrado con problemas tan o más graves de los
que se pretendía solucionar cuando se pasa al esquema basado en
la demanda. Tampoco se resuelve el problema de la neutralidad
porque los subsidios focalizados a la demanda también alteran el
comportamiento de los agentes económicos, de manera que no se
logra la tan ansiada eiciencia del mercado que se reclama desde
la visión neoclásica.
Lo que está demostrando lo anterior es que presentar la
dicotomía entre subsidios universales a la oferta, versus subsidios
focalizados a la demanda, es un enfoque incorrecto que no resuelve
nada. Con el agravante que pasar a soluciones focalizadas con una
orientación individualista atenta contra los principios de cohesión
social y solidaridad, a la postre terminan convertidos en programas
pobres dirigidos hacia los pobres, como lo señaló Van de Walle.
Capítulo 2.
Presupuesto*
El proceso de elaboración del Presupuesto
Público es un acto político, que en teoría debe hacerse mediante mecanismos democráticos dentro
de las restricciones macroeconómicas de cada país.
Sin embargo, el sometimiento a la programación
macroeconómica se convierte en el principal criterio para la elaboración del Presupuesto y con ello
se oculta el debate político.
Negociación política del presupuesto
Las discusiones iscales en la región se han concentrado en el
tema del tamaño del déicit iscal, sobre el supuesto que el déicit
iscal es nocivo para la salud de la economía de un país. Desde esta
perspectiva la conclusión inevitable a la que se llega es la de que
se debe reducir el déicit (o ampliar el superávit), y por lo tanto
disminuir los gastos públicos y aumentar los impuestos: el gasto
público aparece como perjudicial y el aumento de los impuestos
como conveniente. Usualmente se acude al argumento del equilibrio macroeconómico para defender dichas posturas.
Como el paradigma propende por el mantenimiento de la
disciplina iscal, entonces se debe diseñar un marco institucional
que permita mantenerla. Se argumenta que el proceso político lleva
al déicit, por el reclamo que la sociedad hace para que el Estado
* Este capítulo contó con la colaboración especial de Jairo Bautista.
102
César Giraldo
gaste, y por su resistencia a pagar impuestos (Wiesner 2004; Buchanan 1997). Por esta razón se propone trasladar las decisiones
presupuestales a tecnócratas competentes (Banco Mundial 1997,
p.94), y utilizar procedimientos presupuestarios jerarquizados.
Este último concepto signiica delegar la asignación del gasto a
la Autoridad Fiscal (que aquí denominaremos como ministro de
hacienda25) lo que implica eliminar en la práctica la participación
en el proceso presupuestal de los órganos de la democracia representativa (Asamblea Legislativa, Congreso o Parlamento), e incluso
suprimir la participación de los ministerios o secretarías sectoriales.
Quienes deienden esta doctrina, argumentan que los sistemas presupuestales más centralizados o jerarquizados logran mayor nivel
de disciplina iscal (Hallerberg y von Hagen, 1998, pp. 48 - 49).
En la importancia del equilibrio iscal se utilizan dos argumentos. Un primer enfoque se desprende de la teoría del equilibrio
general: un desequilibrio cualquiera en el “mercado” iscal rompería el equilibrio de todo el sistema económico (los equilibrios
son interdependientes), impidiendo el logro de la eiciencia y por
ende realizando una asignación de recursos no óptima, con las
consecuencias negativas que de ello se desprenden26. Un segundo
enfoque, enfatizado por los organismos inancieros internacionales, consiste en señalar que la inestabilidad iscal de los países
latinoamericanos ha llevado hacia un mayor desequilibrio macro
con relación a los que se presentan en los países industrializados,
aspecto que se ha agravado, según el BID, con el fenómeno del
riesgo de las cuentas iscales, lo cual se traduce en escaso acceso
al inanciamiento en momentos de crisis, ante la volatilidad que
perciben los inversionistas del ingreso iscal producto de la debilidad en la estructura y sistema tributarios, frente a un gasto
público creciente (pp. 121 - 123).
Curiosamente si se revisa el argumento de manera exhaustiva, habría que concluir que tanto el déicit como el superávit son
situaciones indeseables desde el argumento del equilibrio, sin
embargo, la ortodoxia no condena el superávit iscal como si lo
hace con el déicit, lo que indica que la preocupación realmente
no es por el equilibrio sino por el déicit.
25
26
Llámese ministro o secretario de Hacienda, Finanzas o del Tesoro.
Se supone que al asignar ineicientemente los niveles de crecimiento e inversión son
menores y que otros como el nivel de desempleo y la pobreza son muchos mayores. Ver
Cuevas (2001) para detallar el argumento.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
103
El enfoque ortodoxo (que en esta sección llamaremos institucionalista) mira la negociación política del presupuesto desde
una perspectiva de interacciones entre instituciones, al interior
de las cuales actúan individuos maximizadores, de acuerdo con el
comportamiento racional previsto por el enfoque neoclásico. Este
es el enfoque predominante hoy día, razón por la cual haremos
énfasis en él, no sin antes advertir que se trata de un análisis basado
en el individualismo metodológico, y en consecuencia elimina el
concepto de las clases sociales en el análisis27.
El enfoque institucionalista pretende insistir que el proceso
de negociación del Presupuesto puede verse a partir de un conjunto
de interacciones regidas por comportamientos de individuos maximimizadores, y que dentro de este marco se puede introducir el
concepto de mercado político, con el objeto de revelar de manera
más neutral y técnica las preferencias sociales para la asignación
de los recursos públicos, de la misma forma que el sistema de
precios revela las preferencias de los consumidores (Musgrave y
Musgrave, pp. 10 y 59).
En este enfoque el proceso presupuestal depende, de una
parte, del tipo de interacciones y compromisos existentes entre
quienes participan del proceso de toma de decisiones en materia
de política iscal: los poderes ejecutivo y legislativo, y los grupos y
sectores sociales, políticos y económicos, quienes deben tramitar
sus negociaciones sobre la distribución de los recursos públicos
a través de las instituciones presupuestarias con las que cuenta
un país. De la otra, de los factores que intervienen en dicha interrelación tales como “…problemas de (i) incentivos dentro de las
instituciones, (ii) de información asimétrica, (iii) de captura de
rentas públicas y privadas, (iv) de disipación del commons o del
patrimonio colectivo y (v) de riesgo moral” (Wiesner, p . 7). Estos
factores son producto de la racionalidad maximizadora de los
agentes que intervienen en el proceso presupuestal.
27
James O’Connor (1973) involucra concepto de las clases sociales en el análisis, y llega
a la misma conclusión de la tendencia hacia el déicit iscal. Señala que las demandas
de la sociedad sobre los presupuestos locales o federales (nacionales) parecen ininitas,
mientras que la voluntad y capacidad de los ciudadanos para pagar los impuestos resulta
muy limitada. Señala que la composición del gasto del gobierno y la distribución de las
cargas iscales no están determinados por el mercado, sino que relejan conlictos sociales
y económicos entre grupos y clases, de manera que los gastos y programas presupuestales sólo son explicables sólo en términos de relaciones de poder dentro de la economía
privada (pp. 20 - 25).
104
César Giraldo
Los agentes principales son los políticos, los electores y la
burocracia, quienes interactúan bajo unas reglas entre las que se
incluyen los procesos electorales y las instituciones presupuestarias, lo cual signiica procesos colectivos de decisión. Desde esta
óptica se identiican diferentes dinámicas, que Echeverry (2007),
haciendo un recuento de la literatura al respecto, clasiica como:
- “Teorías de ilusión iscal”: los políticos al querer ser reelegidos
aumentan el gasto público inanciándolo con deuda, y los
votantes juzgan favorablemente al político por ese aumento
del gasto.
- “Deuda como variable estratégica”: Utilizar el endeudamiento para asegurar gastos más allá de la vigencia de un
gobierno.
- “Conlictos intergeneracionales”: Gastar en el presente recurriendo al endeudamiento, para que sean las generaciones
futuras quienes paguen porque sobre ellas recaerá el pago
de la deuda.
- “Conlictos distributivos”: Para evitar el conlicto de repartir las cargas iscales de las decisiones de gasto entre los
diferentes actores sociales y políticos se recurre al endeudamiento.
- “Tragedia de los comunes”: Cada partida de gasto beneicia a
un grupo especíico razón por lo cual está fuertemente motivado para promoverla, sin embargo esa partida se inancia
de un fondo común de recursos que es provisto por todos
los ciudadanos para quienes el costo de inanciar esa partida
resulta imperceptible y por tanto no reaccionan en contra.
Se harán algunos comentarios a las dinámicas señaladas.
Empezando por la deuda, se airma que cuando es utilizada para
inanciar el gasto se está transiriendo el pago de dicho gasto al
futuro, es decir, a los contribuyentes que pagarán el servicio de la
deuda en las vigencias futuras a quienes no se les ha consultado su
acuerdo con dicho tipo de gasto. Este argumento lo dio Adan Smith
(1983, libro 5, cáp.3) en el siglo XVIII. Sin embargo este enfoque
tiene dos problemas. El primero fue señalado por Keynes, precisamente criticando este punto de vista de los economistas clásicos.
Señalaba que el argumento no tiene en cuenta que cuando la deuda
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
105
inancia inversión los ingresos futuros adicionales producto de la
acumulación de capital resultante serán los que pagarán la deuda
(Giraldo 1995a). Por otra parte, si se aceptara el argumento contra
el endeudamiento, tampoco podría haber participación del sector
privado en el mercado de capitales para inanciar la acumulación
de capital, porque igual a los consumidores futuros se les estaría
cobrando los beneicios que disfrutan los consumidores del presente, y a los accionistas del futuro los costos de decisiones de los
accionistas del presente. El argumento resulta absurdo.
El segundo problema, el argumento resulta inconsistente
con la participación de la política iscal en el control monetario y
el desarrollo del mercado de capitales, de acuerdo con la recomendación de los organismos inancieros internacionales. Consideran
que los bonos de deuda pública son instrumentos que coadyuvan
a la política monetaria y al desarrollo (profundización) del mercado de capitales Pereira (1993). Sin embargo, para emitir bonos
de deuda pública es preciso generar déicit iscal (una fuente de
inanciamiento del déicit son los bonos) lo cual maniiesta una
contradicción entre la disciplina iscal por un lado, y el control
monetario y desarrollo del mercado de capitales por el otro.
Pasando al tema de la tragedia de los comunes, según Eichengreen et.al. (1996) “La fuente del déicit reside en el hecho de
que la política iscal es decidida colectivamente, de manera que
los participantes no reconocen los costos sociales plenos de los
programas de gasto que avalan”. A lo que agrega el BID (1997) que
“En un contexto de gabinete hay muchos ministros encargados del
gasto y un sólo ministro de hacienda. Los primeros son juzgados
por la cantidad y calidad de servicios que prestan, y no por la carga
tributaria que imponen. Los sistemas colegiados que conieren
igualdad de votos a todos los ministros en cuestiones presupuestarias tienden a dar lugar a gastos y déicit mayores que los sistemas
que atribuyen primacía al Ministro de Hacienda” (p. 146).
De acuerdo con la Cepal (p. 121), cuando se discute el
presupuesto los programas de gasto tienden a generar beneicios
que se concentran geográica o sectorialmente, mientras que por
otro lado la inanciación proviene de fondos comunes, que son
los tributos que paga la sociedad en su conjunto. Esto genera
una asimetría ya que no se internalizan los costos de la decisión:
mientras los beneicios se dirigen a un grupo especíico los costos
106
César Giraldo
son pagados por la sociedad en conjunto. Esto lleva a que se sobrestimen los beneicios y se subestimen los costos, lo que lleva a
una sobreutilización de los recursos comunes (Estein et.al., 1998:
17 y 18) (Eichengreen et.al. p. 7). Este fenómeno ha sido bautizado
como la “Tragedia de los Comunes”.
De acuerdo con Hallerberg y Von Hagen “Los políticos
representan diferentes intereses de la sociedad y gastan el dinero proveniente del un fondo general de impuestos” (p. 38), de
manera que se presenta una “incongruencia entre la percepción
de los beneicios y de los costos de los gastos, lo cual implica que
cada participante aprecia en su totalidad el beneicio marginal
de un dólar adicional gastado en las actividades de su área, pero
únicamente aquella parte del costo marginal que soportan sus
electores… El hecho de que el fondo general de impuestos sea
un ‘fondo de propiedad común’ crea un gasto positivo y un sesgo
deicitario “ (p. 41).
De acuerdo con Eichengreen et.al. “La elaboración y aprobación del Presupuesto se ha convertido en un proceso de ‘tome
y dame’ de favores a cargo del Tesoro Público”. En ausencia de un
mecanismo coordinador, el lobby puede resultar en gasto excesivo
debido a la resistencia a pagar impuestos (p. 7). Este fenómeno se
agrava, dicen ellos, con el hecho de que “Una característica general
de las inanzas públicas modernas consiste en que el gasto público
está dirigido más directamente a grupos especíicos de la sociedad
que la tributación28” (Hallerberg y von Hagen, p. 40).
En el proceso de negociación del presupuesto los políticos
tienden a representar intereses regionales y los ministros del gabinete intereses sectoriales con la supuesta excepción del ministro
de hacienda. Supuesta, porque como se sabe, la agenda de los
ministros de hacienda de la región es consultada con los organismos inancieros multilaterales, los grupos económicos y vigilada
por las irmas caliicadoras de riesgo, quienes hacen saber su opi28
Finanzas Públicas “Modernas” en el sentido de que el gasto se focaliza, es decir que la
provisión de los bienes y servicios públicos debe hacerse a través del mercado, lo que
signiica que el Estado renuncia a la provisión de los bienes y servicios sociales, mientras
que los impuestos no se dirigen al fondo común, sino que se dirige a un grupo especíico, la población, a través de la generalización del IVA, mientras que al capital se lo
beneicia con la reducción de la tributación: eliminación del impuesto sobre dividendos,
eliminación del impuesto de remesas de utilidades al exterior, no tributación al capital
inanciero especulativo, y eliminación de la progresividad en el impuesto a la renta. Ver
la primera sección.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
107
nión cuando las economías maniiestan desequilibrios externos,
y presionan dicha opinión en la negociación del inanciamiento
internacional, de manera que ese interés sectorial también queda
también expresado en el consejo de ministros a través del ministro
de hacienda.
Respecto a la dinámica del ciclo electoral, un gobierno
ansioso de reelección puede estar inclinado a gastar más, con el
propósito de buscar mayor favorabilidad de la opinión pública
hacia el partido de gobierno (Eichengreen et.al. pp.10 y 11) (BID,
pp.143ss). Este es un tema que en los últimos años ha cobrado
una gran relevancia, en la medida en que en varios países de la
región han puesto su mirada en el mecanismo de la reelección
presidencial, lo cual ha puesto al presupuesto público a orbitar
bajo los intereses del gobierno de turno, y para ello se vale de los
mecanismos asistenciales de distribución del gasto y la posibilidad
de inanciar el creciente déicit con deuda, lo cual hace aún más
crítico el panorama iscal en muchos países de la región.
Para la aumentar los gastos se recurre a diferentes prácticas. Las más comunes son: (1) La sobreestimación de los ingresos
públicos (Eichengreen et.al., p.10), por ejemplo proyectando crecimientos económicos demasiado optimistas, lo que permite hacer
mayores apropiaciones presupuestarias. (2) La subestimación de
determinados gastos como por ejemplo una proyección baja de la
tasa de interés lo que subestima el valor real del servicio de la deuda. (3) Dejar por fuera del Presupuesto instituciones públicas con
lo cual se subestiman los gastos reales del gobierno. (4) Adquirir
obligaciones contractuales futuras para comprometer partidas
presupuestarias más adelante; un ejemplo de esto último consiste
en suscribir grandes contratos plurianuales que dejan amarrados
compromisos presupuestales para vigencias futuras.
El conjunto de las dinámicas hacia el aumento del gasto
público, acabadas de mencionar, están suponiendo que los actores
que participan en el proceso presupuestal son unos tramposos que
quieren aprovechar su situación para sacarle la mayor ventaja al
isco. Al in y al cabo son agentes maximizadores y egoístas, y ese
es el comportamiento esperado según la visión neoclásica. Es muy
reduccionista pensar que el proceso político se comporta de esa
manera. Ante esta dinámica se propone una jerarquización del
sistema presupuestas, como se verá más adelante. Dicha jerar-
108
César Giraldo
quización signiica darle una prerrogativa especial al Ministro de
Hacienda (o su equivalente). Tendría una jerarquía de decisión
inal superior a cualquier funcionario público y frente al poder
legislativo. Se trata de una dictadura iscal. Sin embargo la jerarquización no resuelve el problema del ciclo electoral (BID, pp.
143ss) mencionado atrás, porque de todas maneras el presidente,
que es el jefe del ministro, puede estar tentado a expandir el gasto
en época electoral.
Además, existe una serie de grupos de interés mucho más
restringidos, sospechosamente no mencionados por los institucionalistas, que pueden capturar diversas rentas del presupuesto para
sus particulares intereses. ¿Es que acaso el ministro de hacienda
está por fuera de los intereses que se juegan en una sociedad? Normalmente los ministros de hacienda, y en general los altos funcionarios vinculados a los asuntos iscales, monetarios y inancieros,
terminan como funcionarios de los organismos inancieros multilaterales, o como ejecutivos de los principales grupos económicos
de los países. De manera que resulta muy difícil de creer que tales
funcionarios representan el interés general de la sociedad. De hecho
a ellos también se les aplica la “tragedia de los comunes”.
Regulaciones inancieras
y su impacto en el presupuesto
Detrás de la visión aparentemente tecnocrática existe una visión
ideológica, casi que se podría decir religiosa: El principio de fe
que el déicit iscal es el principal causante de los desequilibrios
macroeconómicos. Y posteriormente se pasa a acusar al proceso
político como el responsable de esta situación, con el argumento que
ello es resultado del comportamiento maximizador de los agentes
que entran en el proceso de elaboración del Presupuesto Público
lo cual conduce a la sobreexpansión del gasto. Se convierte en un
diagnóstico común que la existencia persistente del déicit iscal
es la causa de los desequilibrios de la balanza de pagos, las crisis
inancieras y la recesión (Hallerberg y von Hagen, p. 37) (Davis, sin
fecha). Basta con escuchar las declaraciones de cualquier ministro
de hacienda o inanzas de la región, los reportes de las misiones
del FMI, o los conceptos de las irmas caliicadoras de riesgos, para
tener que soportar de manera repetitiva y monótona esta letanía.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
109
La literatura relacionada con las instituciones presupuestarias se concentra en buscar un marco institucional que lleve hacia
la disciplina iscal. Los Organismos Financieros Internacionales
presionan para cambiar las instituciones presupuestarias de la región, con el objeto de crear talanqueras para que el proceso político
no conduzca hacia el déicit iscal, o no cambie la composición del
gasto público en el sentido que se repudien las obligaciones con el
sector inanciero. Este último aspecto se visualiza en los programas
de ajuste del FMI que se aplican en la región, los cuales siempre
incluyen la reducción de los gastos con excepción de los correspondientes al pago de la deuda29, y que una de las condiciones de
incumplimiento de los acuerdos sea incurrir “en atrasos en los pagos
externos del sector público”30, habida cuenta que tales pagos externos son principalmente servicio de la deuda pública externa. Este
tipo de cláusulas puede ser leído como que el ajuste del gasto público
tiene como propósito reducir todos los demás gastos diferentes al
pago de la deuda pública para posibilitar el pago de la misma, es
decir para que el capital inanciero garantice su retorno.
Acusar al déicit iscal del mal desempeño económico es
un argumento fácil porque normalmente las crisis económicas
están acompañadas de déicit iscal (aunque se han dado casos
en el sentido contrario). Ello es así porque una crisis, al deteriorar la actividad económica, debilita las bases gravables sobre las
cuales se recaudan los impuestos. De otro lado, se acrecientan las
demandas por aumento del gasto público en razón a que las crisis,
por ejemplo, producen aumentos de pobreza lo que implica más
gasto social, o déicits en entidades públicas y gobiernos locales,
que demandan apoyos presupuestarios. Como el fenómeno de la
crisis económica y iscal es simultáneo el problema reside determinar el orden de la causalidad.
Si bien la tecnocracia acusa a la dinámica política como
responsable del déicit iscal, son las reformas que se han intro29
30
Por ejemplo el Acuerdo irmado por Colombia con el FMI en diciembre de 1999 reza
que “Para ayudar a alcanzar sus objetivos iscales, el Gobierno Central ejercerá estricto
control sobre sus gastos diferentes al pago de intereses” (Ministerio de Hacienda 1999a,
p.14).Esta condición se mantuvo en las sucesivas revisiones del acuerdo en 2001, 2002,
2004 y 2005.
Las condiciones adicionales son: “Imponga o intensiique restricciones sobre los pagos y
transferencias de las transacciones internacionales corrientes”. “Introduzca o modiique
sistemas de cambio múltiples”. “Imponga o intensiicique restricciones a las importaciones
por razones de Balanza de Pagos”. (Ministerio de Hacienda 1999b).
110
César Giraldo
ducido en América Latina las que han drenado la capacidad de
control por parte de los gobiernos de los equilibrios inancieros.
En primer lugar porque los ministerios no intervienen en los mercados de manera tan extensa como en el pasado, de manera que
muchas actividades ahora escapan de la regulación estatal Haggard
(1995, p.51); en segundo lugar, la privatización ha hecho que los
gobiernos pierdan la capacidad de control en el comportamiento
de las empresas que atienden varios sectores, como es el caso
de las telecomunicaciones, la industria del transporte, el sector
energético, y la seguridad social, entre otros; en tercer lugar, la
descentralización en algunos casos ha llevado a la inestabilidad
macroeconómica y política (Cepal, 1998, p.17) (Banco Mundial,
p.13); y en cuarto lugar los iscos han perdido ingresos importantes con la privatización, como son el caso de las cotizaciones a la
seguridad social y los ingresos de las empresas, de manera que
entran más competidores en el juego de extraerle ingresos a los
ciudadanos con lo cual las bases tributarias se debilitan.
Pero por sobre todo lo anterior, que es lo que reconocen los
promotores de las reformas, el control sobre los agregados macro,
que es lo que tanto les preocupa, se ha perdido fundamentalmente
porque las reformas se han acompañado con la eliminación de
todas los controles que regulaban el mercado de capitales y el
sector externo: se eliminaron los controles de cambio, se liberó el
régimen de inversiones extranjeras, se desreguló el sistema inanciero, y se introdujo la apertura comercial. Los capitales pueden
entrar y salir y circular por las economías extrayendo rentas sin
cortapisas ni controles. Entonces es lo inanciero lo que determina
el proceso de elaboración del Presupuesto Público y la razón de
que ello sea así es política: son los intereses del capital inanciero
especulativo, lo que señala que después de todo, el presupuesto
sigue siendo un tema esencialmente político y no técnico. El cambio en la regulación inanciera crea cargas iscales nuevas, de las
cuales se puede mencionar:
i.
la negación del acceso de los recursos de emisión
para el inanciamiento del gasto público y por tanto
obligando al gobierno a captar recursos a través de
la colocación de bonos de deuda pública, lo que hace
que el servicio de la deuda crezca,
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
111
el manejo de la política monetaria a través de instrumentos iscales, lo que se convierte en una carga
para el Presupuesto Público,
la aceptación del pasivo pensional que se crea a
favor de los fondos privados de pensiones por la
privatización de la seguridad social,
la aceptación de los pasivos de las empresas públicas
que se privatizan,
la aceptación de las pérdidas de las entidades inancieras que entran en crisis,
la aceptación de las obligaciones externas del sector
privado o del sector público descentralizado cuando
se presenta una crisis externa.
Todas estas obligaciones inancieras son impuestas por los
organismos inancieros internacionales, con la vigilancia de las
irmas caliicadoras de riesgos, dentro del marco de las “reformas estructurales” que se le imponen a la región. Probablemente
más de la mitad de los gastos de los Presupuestos Públicos de los
países latinoamericanos están determinados por las obligaciones
hacia el capital inanciero, tal como sucede en Colombia. Hay que
señalar entonces que estas obligaciones inancieras son muchas
más de las que usualmente se caracterizan como “servicio de la
deuda”.
Por otra parte, los factores políticos no pueden ser presentados simplemente como la acción egoísta y maximizadora de los
grupos que logran rentas presupuestales, estilo Echeverry. Las
cosas son más compejas. Si no se hubiera presentado abundancia
de los recursos el crédito externo en la década del setenta y los
del crédito interno en las décadas posteriores el déicit no podría
ser inanciado, por ende la corrección del desbalance se hubiera
presentado de otra manera. Esto nos lleva al argumento de que el
endeudamiento del gobierno es producto del apetito de los acreedores de obtener rentas vía el endeudamiento público. Hay que
reconocer que frente a la posibilidad de tener acceso a fuentes de
inanciamiento el proceso político lleva a acceder a dichas fuentes
porque permite expandir el gasto (lo cual beneicia a los diferentes
grupos y clases sociales que tienen acceso al Estado) sin incurrir
en el costo político de cobrar los impuestos.
112
César Giraldo
Este último criterio entra a jugar para el acceso a los
recursos provenientes del crédito del Banco Central. El poder
político puede tener acceso a dichos recursos para inanciar
gastos, si el gobierno controla el Banco Central, que era lo que
sucedía en América Latina antes de las “reformas estructurales”
que se han aplicado en el curso de las últimas décadas. Lo que
resulta extraño, es que esta posibilidad existía desde comienzos
de la década del treinta, y sin embargo no se abusó de este recurso. La razón de ello es que su efecto inlacionario golpeaba
a la población y los períodos de alta inlación eran seguidos por
grandes movimientos sociales (Giraldo 1995b), entre otras cosas,
por la no existencia del salario mínimo de ajuste periódico en
las primeras décadas del proceso, de manera que la inlación se
traducía en una pérdida permanente e irreparable del ingreso
real de los trabajadores. Sólo los sectores sindicalizados, que lograban convenciones colectivas periódicas, tenían una protección
relativa de este fenómeno, pero estos sectores no englobaban a
la mayoría de la población.
Paradójicamente el recurso de la emisión fue utilizado de
manera extensiva en el período posterior de la crisis del 82 (cuando
el FMI prohibió su utilización en el contexto de las condicionalidades de los programas de ajuste) y como consecuencia de ello
se presentaron los fenómenos de hiperinlación en la región. Y la
razón de ello no fue precisamente el apetito de los políticos por
la expansión del gasto público (diferente al servicio de la deuda),
el cual por cierto se redujo como consecuencia del ajuste iscal31.
El exagerado uso de los recursos provenientes de la emisión fue
consecuencia de los costos inancieros de los bonos de deuda interna que emitieron los gobiernos, los cuales se expidieron para
pagar las obligaciones de la deuda externa adquirida en la década
del setenta y comienzos del ochenta. Este tema está parcialmente
desarrollado en Giraldo (1998).
Existen dos reformas que han tenido un alto impacto iscal
negativo: 1) La prohibición de la emisión monetaria para el inanciamiento del gasto público lo cual obliga al gobierno a pagar los
costos del mercado para la captación de recursos crediticios; y 2)
La privatización de la seguridad social que obliga al gobierno a
asumir los pasivos pensionales para trasladarle la parte rentable
del negocio a los Fondos Privados de Pensiones.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
113
En cuanto a lo primero, la limitación de la emisión monetaria para inanciar el presupuesto, esto conduce a la necesidad de
emitir bonos que se colocan en los mercados inancieros privados,
pagando tasas de interés de mercado, con lo cual una porción
creciente de los impuestos es absorbida por el costo inanciero de
dicho mecanismos de inanciación. Esta circunstancia hace que el
servicio de la deuda sea una carga cada vez mayor en el Presupuesto, constituyéndose en el principal gasto, y el principal causante
de los desbalances iscales. Por otra parte, el servicio de la deuda
es el punto focal de la programación presupuestal, es decir, que es
el primer gasto que se programa, y dicha prioridad está instituida
en muchos casos o bien en las Constituciones de los países, o en
las leyes presupuestales o en las leyes de control del gasto público
o en todas ellas de manera simultánea.
Hay que señalar que la captación de bonos públicos puede
incluso rebasar las necesidades de inanciamiento del Presupuesto.
Un ejemplo de ello es cuando se emiten bonos para trasladar los
costos de la política monetaria al Presupuesto, como en el caso
de los Tesobonos mexicanos, un modelo que colapsó a inales de
1994, o los TES en Colombia. La situación paradójica de México
es que existiendo superávit en las cuentas iscales (lo que en teoría
signiica que no era necesario utilizar los recursos del crédito para
inanciar el gasto público) se emitió deuda pública para efectos del
control monetario. De esta manera los bonos públicos se usaron
con el in de recoger masa monetaria (esterilización) que quedaba
depositada en las arcas del Banco Central para de esta manera inluir directamente en la oferta monetaria. Esta maniobra implicó el
pago de un costo inanciero altísimo puesto que los bonos estaban
indexados a la tasa de cambio (que se devaluó) y además pagaban
una tasa de interés adicional. De manera que los impuestos de
los mexicanos se gastaban en pagar rentas al capital inanciero
extranjero, puesto que los principales propietarios de los bonos
eran inversionistas internacionales.
En Colombia se encuentran casos similares, González y
Cabrera (2000) han señalado por ejemplo “que el mayor costo del
servicio de la deuda originado en decisiones de política monetaria
31
En la década del ochenta, con posterioridad a la crisis de la deuda externa, en la región se
presentó una reducción del gasto público (Cepal 1998, p.22), lo cual va contra la tendencia
observada en el siglo XX en todos los países del aumento del gasto público.
114
César Giraldo
también ha contribuido de manera signiicativa (al descontrol de
la deuda interna), es decir, que la política monetaria tiene costos
iscales”.
El punto de fondo es que la sustitución de los recursos de
la emisión monetaria por recursos captados en el mercado de capitales privado se justiicó con el argumento que los recursos provenientes de la Banca Central eran inlacionarios. Este argumento
resulta inconsistente porque a la par que se le cierra al gobierno
el acceso a los recursos de la emisión monetaria, se abre la misma
posibilidad al sistema inanciero privado. De hecho en la región, los
medios de pago han crecido por la vía del multiplicador bancario, y
no por la base monetaria que es lo que correspondería si el déicit se
inanciara con emisión monetaria. Así, mientras se cierra la puerta
de la emisión pública se abre la de la emisión privada; mientras se
le cierra al gobierno la posibilidad de apropiarse de una parte del
excedente social vía emisión, se le abre esta posibilidad al sector
inanciero privado. Se privatizó la emisión monetaria.
No se trata de un debate entre quienes consideran que la
emisión, vía el inanciamiento del déicit iscal, es un instrumento
para reactivar la demanda (el punto de vista keynesiano), y entre
quienes sostienen que se debe mantener la disciplina iscal y no buscar efectos sobre la economía real (por ejemplo aumentar el empleo)
a través de políticas iscales y monetarias expansionistas (el punto
de vista monetarista). Ese no es el dilema. Es claro que un aumento
de la oferta monetaria más allá de lo que es compatible con la metas
de inlación y crecimiento económico es inlacionario. Por ejemplo
si el crecimiento esperado del PIB nominal es del 10% (5% por crecimiento y 5% por inlación) un crecimiento del 80% de la oferta
monetaria resulta altamente inlacionario. Pero si se considera que
la oferta monetaria en ese escenario debe crecer 10% (suponiendo
que las demás variables monetarias permanecen constantes) el
punto es quién se apropia de ese 10%: el gobierno representando
un interés general, o el sistema inanciero representando un interés
privado. Esa es la discusión, y es de naturaleza política.
La emisión monetaria se ha privatizado en los países de la
región. La liquidez monetaria, diferente a la que se origina por la
monetización de las reservas internacionales, es creada a través
del sistema inanciero privado por la vía del crédito, lo cual ha sido
posible gracias a las “reformas estructurales”. Dichas reformas
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
115
han potenciado la capacidad del sistema inanciero privado para
la generación de crédito en dos sentidos.
El primero, la desregulación inanciera, principalmente
vía eliminación de las limitaciones administrativas y reducción de
los encajes, se tradujo en la eliminación de las trabas existentes
para la generación de créditos32. El segundo, en el contexto de un
sistema inanciero desregulado, la eliminación de los controles a
la inversión extranjera y la privatización del mercado de divisas
(eliminación del control de cambios) hace que el sistema inanciero se convierta en un vehículo expedito para convertir en crédito
(expansión de la masa monetaria) las inversiones inancieras de
origen externo que se tramitan en el país.
A raíz de estas reformas en la región se han presentado explosivas expansiones de crédito, que se han traducido en presiones
monetarias, déicits en cuenta corriente, y sobreendeudamiento y a
la postre recesión económica, fenómeno que se ha hecho evidente
en la región en las últimas décadas del siglo XX y comienzos del
XXI. Es el mecanismo de la “burbuja especulativa” que menciona
Krugman (1993 y 1997).
Además de la privatización de la emisión monetaria, otro
de los cambios institucionales que se traducen en mayores cargas
inancieras del Presupuesto Público es la privatización del régimen
de seguridad social. El efecto se da por doble vía. De una parte el
Estado deja de recibir los ingresos por cotizaciones a la seguridad
social porque estos van a parar a los agentes privados: Fondos de
Pensiones y aseguradoras de salud; y de otra parte, aumentan las
cargas iscales, a pesar que los defensores de la privatización argumentaban que era una forma de reducir dichas cargas.
En cuanto al primer punto, las cotizaciones de la seguridad
social han sido una fuente de ingresos importante para el sector
público, y de hecho desde el punto de vista macroeconómico una
fuente de superávit iscal. Stiglitz se reirió a esto con relación a
Argentina. Indicaba que “hasta esa cifra del 3 por ciento (de déicit del Gobierno Central en el 2001) es engañosa, a causa de la
32
Los encajes hacen referencia a los depósitos obligatorios en el Banco Central de acuerdo al
volumen de captaciones; a medida que se disminuyen una porción mayor de los recursos
captados puede ser prestada. La reducción de las limitaciones administrativas remueve
la especialización de las entidades en diferentes áreas, tales como créditos hipotecarios,
banca tradicional, banca de inversión, ahorro, etc.; con la desregulación cualquier entidad
puede hacer cualquier operación inanciera.
116
César Giraldo
decisión argentina de privatizar el sistema de seguridad social en
los 90, paso aconsejado por el Fondo. Con tal cambio, dinero que
había sido «incorporado en el presupuesto», fue a dar «afuera.»
En casos tales, aunque a la economía no le ocurra nada más que la
privatización, la posición monetaria aparente empeora muchísimo,
porque el planeado superávit pensional desaparece de los libros.
Considérese esto: si hubiéramos tenido un sistema privatizado
de seguridad social en 1992, por ejemplo nuestro déicit ese año
hubiera superado el 8 por ciento del PIB. Si Argentina no hubiera
privatizado, su presupuesto para el 2001 realmente hubiera mostrado superávit”33.
En cuanto al punto del aumento de las cargas iscales son
varios los factores que inciden. Se mirará sólo el caso de las pensiones. Con la creación de los Fondos Privados de Pensiones son
varias las cargas que debe asumir el Presupuesto Público:
1) El pasivo pensional de las entidades públicas que desaparecen. Cuando los sistemas públicos son liquidados el pago
de las pensiones que en ese momento estaban vigentes,
y de las que el sistema debía reconocer hacia el futuro a
sus cotizantes en el momento de la liquidación, debe ser
asumido por el gobierno.
2) Los sistemas públicos que sobreviven tienen una desbandada de los cotizantes más jóvenes y de los que tienen
mayores ingresos, mientras que los cotizantes próximos
a pensionarse, los pensionados, y los cotizantes de bajos
ingresos se quedan en el sistema público. En otras palabras
los Fondos Privados se quedan con la parte rentable del
negocio y el sistema público con los pasivos y el componente
que genera pérdidas. Esto produce una crisis inanciera del
sistema público que debe ser asumido por el gobierno.
3) Cuando se da un traslado del sistema público al privado, es
necesario reconocer un bono pensional por el tiempo cotizado reconociendo los rendimientos inancieros recibidos.
El valor de ese bono lo paga el gobierno. Los Fondos Privados funcionan bajo el modelo de ahorro individual, lo que
signiica que cada ailiado debe tener una cuenta de ahorros
propia, y por tanto, al pasar al sistema privado debe tener un
33
Periódico colombiano El Tiempo, Lecturas Dominicales, 2 junio 2002.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
117
ahorro equivalante (incluído los rendimientos inancieros)
al que tendría si hubiera estado todo el tiempo en el Fondo
privado. Dado que en el sistema público no existe ese ahorro
individual, al gobierno le toca pagar el valor del ahorro equivalente. Esto es lo que se conoce como bono pensional.
4) El pago de la garantía de la pensión mínima. En los sistemas privados cuando los ailiados cumplen unas semanas
de cotizaciones y una edad que generan un derecho de
pensión (lo cual está regulado por las normas correspondiente), pero el ahorro del pensionado no es suiciente
para pagar una pensión mínima, esta debe correr por
cuenta del Presupuesto Público. La pensión se puede no
alcanzar porque el ingreso laboral, base de la cotización,
es bajo, o cuando la evolución del ahorro del trabajador
que administra el Fondo de Pensiones tiene resultados
poco satisfactorios como consecuencia de una evolución
poco favorable de los mercados de capitales.
Todos estos factores señalados hacen que aparezca un
pasivo pensional que se convierte en una carga pesada para los
presupuestos públicos. El valor de ese pasivo puede alcanzar valores estratosféricos. Ser superior al PIB, o el equivalente a varios
Presupuestos Públicos anuales. La magnitud de las cifras ha servido para hacer una especie de alarmismo iscal, que las autoridades
económicas de cuando en cuando utilizan para justiicar ajustes
iscales más drásticos. Pero eso es relativo. En primer lugar porque no todos los ailiados al sistema se van a pensionar al tiempo,
de manera que ese pasivo no es inmediatamente exigible. Y en
segundo lugar, la mayoría de los ailiados al sistema inalmente
no se va a pensionar porque en el mundo de trabajo lexibilizado
de hoy pocos tienen una relación laboral estable, de manera que
pocos van a completar las semanas de cotización requeridas. Y al
no pensionarse el pasivo deja de existir por el hecho que esa deuda
del sistema con el ailiado no se va a pagar.
Pero aparte del efecto iscal negativo consistente en menores
recursos y más gasto público, existe otro relacionado con la deuda
pública. Los Fondos Privados colocan los aportes que reciben de
los trabajadores en títulos inancieros en los mercados de capitales,
y el principal título que adquieren son los bonos de deuda públi-
118
César Giraldo
ca, los que emite el gobierno nacional (o federal) para inanciar a
través del crédito interno el Presupuesto o el Tesoro Público. Lo
paradójico de todo esto es que la posibilidad de los Fondos Privados
de pagar las pensiones termina dependiendo de la salud iscal del
Estado, porque si una crisis iscal lleva al gobierno a incumplir con
los compromisos de deuda pública los Fondos no podrán recuperar
los recursos necesarios para pagar las pensiones.
Como se puede apreciar la seguridad social privada tiene
un impacto iscal mayor que la estatal. Resultó falsa la airmación
de los promotores de la reforma en el sentido que la privatización
implicaba eliminar el riesgo iscal, por el contrario aumentó (Stiglitz), (Mesa-Lago).
Ley de responsabilidad iscal
Los cambios institucionales y en la regulación iscal y inanciera
han hecho que el Presupuesto Público se inanciarice porque su
objetivo principal es el de pagar rentas inancieras. Una forma de
evadir la discusión política sobre este tema consiste en plantear
el debate desde una óptica tecnocrática, colocando el tema como
la sujeción del Presupuesto a las necesidades de la Programación
Financiera, lo cual restringe la discusión a la mera concordancia
de los valores agregados del Presupuesto con las principales variables macro, sin entrar en la discusión acerca de a quiénes les
recae el costo de la política iscal: quién paga los impuestos y a
quién beneicia el gasto público.
En la visión tecnocrática se introducen conceptos como
“Reglas Macroiscales” o “Leyes de Responsabilidad Fiscal”. Se
trata de colocar reglas numéricas en cuanto al déicit y el gasto
público con el propósito de poner un límite en materia presupuestal al gobierno o al Congreso, incluyendo límites a los gobiernos
locales en cuanto al endeudamiento y a los apoyos que puedan
recibir del Gobierno nacional. Lo de los gobiernos locales se trata
en el capítulo sobre descentralización. Además debe haber reglas
de Transparencia y Procedimiento. Las primeras tienen como
propósito evitar que las manipulación de las cifras, las segundas
con la capacidad que tiene la autoridad iscal de recortar el gasto
público cuando las cifras no son compatibles con la programación
macro (Lora 2005).
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
119
Las Leyes de Responsabilidad Fiscal pretenden introducir
en la formulación y ejecución de los programas de gobierno y de los
presupuestos anuales objetivos inlexibles de equilibrio inanciero,
que garanticen la compatibilidad entre el plan presupuestal y los
objetivos macroeconómicos, así como la posibilidad de cumplir
con los planes de pago de la deuda pública. Se trata que la programación presupuestal debe garantizar la sostenibilidad de la deuda
pública. Este tipo de normas se han aprobado en casi todos los
países de la región: ley 817 de Responsabilidad Fiscal en Colombia,
ley 25.917 sobre el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal en
Argentina, entre otras.
Tales leyes incluyen reglas numéricas especíicas sobre el
balance primario34 o sobre el saldo de la deuda pública. La tabla
2.1 muestran algunos de los países que han emprendido leyes de
responsabilidad iscal. Sin embargo, la lista de países de la región
que actualmente cuentan con leyes de este tipo es mucho más extensa, y abarca a 17 países de la región (a 2008), mientras otros 5
están actualmente en proceso de debate de leyes de este tipo.
Tabla 2.1
País
Argentina
Brasil
Colombia
Nicaragua
Chile
Perú
Año
Nº Ley
Nombre
Objetivo
2002
25917
Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal
Numérico
1999
25132
Régimen de Administración
Presupuesta
Numérico
2000
Nd
Regimen Federal de Fiscalidad
Procedimental
2003
817
Ley de Responsabilidad Fiscal
Numérico
En discusión
Numérico
2008
2000
sin ley
2006
20128
1999
1434
Programa de Responsabilidad
Fiscal
Ley Sobre Responsabilidad
iscal
Ley de Responsabilidad Fiscal
Fuente: Elaboración propia
34
Déicit iscal sin considerar en el gasto los intereses de la deuda.
Numérico
Numérico
Numérico procedimental
120
César Giraldo
Las reglas macro iscales son un instrumento para forzar el
ajuste de las inanzas estatales, y a través de ellas un ajuste económico y por tanto impiden el uso de los instrumentos iscales anticíclicos. No cabe la posibilidad que se pueda acudir a un manejo
expansionita del gasto público en una coyuntura de desaceleración
económica, que sería el caso de una política anticíclica. Ante la
caída del ciclo económico se debe también contraer las inanzas
públicas, en este sentido la política es procíclica.
Bajo este esquema las decisiones presupuestales deben
sujetarse a las necesidades de la programación inanciera, según
lo deine la autoridad iscal (ministro de hacienda) y la autoridad
monetaria ( Banco Central). Es decir el proceso político acerca de
la negociación de los recursos públicos debe sujetarse a las decisiones de las autoridades macroinancieras. Esto pone patas arriba
la naturaleza política del Presupuesto, que en teoría consiste en
un proceso democrático validado a través de los poderes ejecutivo
y legislativo. Sobre esto se volverá más adelante. Lo que interesa
señalar aquí es que los acuerdos políticos adoptados por los países,
que se expresan en normas de carácter constitucional o legal, son
considerados como inlexibilidades. Así lo expresa Echeverry: “Se
considera como ‘inlexible’ todo componente cuya inclusión en el
presupuesto no esté sujeta a la discreción de las autoridades de
política en el corto plazo”.
Inlexibilidades son, por ejemplo, las transferencias a los
gobiernos locales, los porcentajes mínimos que se destinan al gasto
social, la destinación de determinados impuestos a ines especíicos (combustibles para vías, licores y tabaco para educación y
salud), la destinación de las regalías por la extracción de recursos
naturales no renovables (como es el caso de petróleo), el pago de
la nómina del Estado. Todo eso hace que las autoridades macroiscales no puedan recortar el gasto para cumplir con las metas
macroeconómicas, y se clama por un poder dictatorial de dichas
autoridades para proceder a los recortes. Pero resulta sospechoso
que ese poder no se solicita para aliviar las cargas sobre los trabajadores en el pago de las cotizaciones a las entidades de seguridad
social que están privatizadas, y para recortar de las obligaciones
con los acreedores externos que están amarrados con los contratos
de deuda y pagarés que irma el gobierno. Se trata de un análisis
sesgado y que deiende ciertos intereses.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
121
Esto mismo se puede decir sobre las reglas de transparencia
que supuestamente tienen por objeto no ocultar los gastos. Según
tales reglas deben contabilizarse como gasto público por ejemplo
las exenciones tributarias y los subsidios implícitos. Sin embargo
nunca se les ocurre proponer que debe ser contabilizado como
contribución tributaria adicional por parte de los ciudadanos
cuando el salario de los funcionarios públicos es ajustado por
debajo de la inlación, o son despedidos, como resultado de las
necesidades de un ajuste iscal. En este caso están sacriicando su
ingreso disponible en aras del ajuste. También es una contribución
cuando los ciudadanos dejan de recibir del Estado bienes públicos
porque estos son privatizados, ya que les toca hacer un esfuerzo
económico adicional para comprarlos en el mercado.
Dictadura económica
Se trata de crear un sistema presupuestal jerarquizado (con el
ministro de hacienda a la cabeza) que ejerzca la soberanía sobre
los temas iscales, para poder garantizar la disciplina iscal. Esto se
debe acompañar de un Banco Central independiente del gobierno,
para que este último no pueda acceder a él para obtener recursos
monetarios (emisión) para inanciar el gasto público. Estos poderes
son los que permitirían la estabilidad macroeconómica necesaria
para que el mercado pueda funcionar. Sin embargo, en la práctica
resulta que ninguno de esos poderes ejerce soberanía alguna. El
poder iscal es prisionero de las obligaciones presupuestarias que se
causan por la vía de las obligaciones inancieras que se ciernen sobre
el Presupuesto, indicadas atrás. La Banca Central, que ha renunciado a los instrumentos de intervención35, se enfrenta impotente
a los movimientos de capitales y de divisas, que causan burbujas
especulativas que terminan por desestabilizar las economías.
A estos poderes se suma un poder judicial autónomo y fuerte que garantice la estabilidad jurídica necesaria para la vigencia
del mercado; si no hay respeto de los derechos de propiedad y de los
contratos no puede existir el intercambio (Banco Mundial, pp.47
a 52). De tal manera se conigura un trípode de poderes, así:
35
No control de cambios, no control al régimen de inversión extranjera, un sistema inanciero
desregulado.
122
César Giraldo
- Primer poder: Un aparato de justicia con su brazo armado
correspondiente, que constituye un poder independiente,
que garantice el respeto de la propiedad privada y el respeto a los contratos. De lo contrario no podría existir el
mercado, porque la base del mercado es la vigencia de la
propiedad privada. La sociedad civil se debe someter a la
legalidad que el Estado impone desde arriba.
- Segundo poder: Una Banca Central independiente con
dominio sobre la política y la regulación en materias inancieras, monetarias y crediticias que evite la expansión
monetaria por motivos políticos, y al mismo tiempo permita mayor lexibilidad para adaptarse a las inevitables
conmociones externas (Banco Mundial, p.58).
- Tercer poder: Un sistema presupuestal jerarquizado, que
le coniere al ministerio de hacienda el dominio sobre
política tributaria, asignación de los gastos públicos, la
deuda pública y el sistema presupuestal.
Las competencias conferidas a esos tres poderes no son, ni
pueden ser, objeto de iniciativas sociales, o de instituciones públicas
diferentes a las que salvaguardan tales competencias. No hay Congreso, Parlamento, gabinete ministerial, o cualquier otra institución,
que valga36. En esos tres poderes residen los intereses fundamentales de una sociedad, y esos intereses no pueden ser tocados ni
discutidos por esa sociedad. Entonces la pregunta fundamental:
¿Dónde queda la democracia?37. El modelo signiica el cierre de las
decisiones públicas a aquellos que fundamentalmente las inancian
(los ciudadanos) y que en el sistema democrático eligen a unos representantes para velar por sus intereses en la puja presupuestal.
La deslegitimación del Parlamento y de otros órganos de control y
participación ciudadana, es un fenómeno que en la región ha venido
de la mano con la concentración del poder presupuestal.
36
37
El Banco Mundial (1997, p.69) aconseja que mientras se implementa la nueva institucionalidad se pueden pueden utilizar la participación de agentes externos, como por
ejemplo los programas de ajuste FMI, lo que implica que la participación social debe
ser excluida por todos los medios.
Este proceso afecta incluso la descentralización política que se viene promoviendo en
la región, en el sentido que los asuntos presupuestales y inancieros (incluido el endeudamiento) de los gobiernos locales son variables que afectan los equilibrios globales
de manera que debe ser competencia de la autoridad central a través de los órganos
independientes señalados (Banco Mundial, p.141).
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
123
Hay que señalar que la justiicación de la dictadura económica y jurídica está basada en un análisis de las instituciones
a través de las cuales actúan los individuos con la racionalidad
maximizadora del mercado. Dicha racionalidad se basa en el
principio de que cada individuo busca maximizar su ganancia y
su beneicio. En la economía privada este comportamiento egoísta
lleva a maximizar el bienestar de la sociedad según el principio
de la “mano invisible” de Adan Smith, y los teoremas de la teoría
del bienestar de los neoclásicos, sin embargo, cuando esta racionalidad es llevada a las instituciones públicas el comportamiento
egoísta de los políticos, de los burócratas y de los electores llevan
al déicit iscal y a la expansión monetaria, de donde se concluye
la necesidad establecer una dictadura económica.
La construcción de lo público a partir del comportamiento
individual genera un problema de legitimidad. Así lo señala Fleisman, citado por Frederickson:
“Nada (ni los errores de criterio, ni los desperdicios, ni las
ineiciencias, ni los impuestos elevados, ni el exceso de regulaciones, ni siquiera la pérdida de una guerra) conmueve
en sus raíces de tal manera al gobierno representativo como
la creencia del público de que los funcionarios que gobiernan actúan principalmente movidos por la preocupación
de sus propios intereses privados y no por interés público
de quienes los eligieron (designaron). Cuando tal creencia
se extiende entre el electorado y persiste durante un lapso
suicientemente grande, el público acostumbra perder la
fe no sólo en los funcionarios que gobiernan, sino también
en la propia institución del gobierno” (p. 15).
De acuerdo con Torre (1997, pp.63 y 64) la concepción de
los poderes independientes tiene como propósito poner barreras
para que las reformas que se han venido introduciendo en la región no puedan ser revertidas. Señala que para su consolidación
y sustentabilidad se requiere la institucionalización de las normas, que limiten la discrecionalidad de los gobernantes y de los
diferentes grupos en el cambio de las reglas de juego.
Dichas normas buscan establecer reglas que superen los
periodos de gobierno, y que limitan las acciones de política pública
124
César Giraldo
de gobiernos con enfoques políticos diferentes, al hacerse inerciales, las estructuras presupuestales limitan los planes y programas
de gobierno. En algunos casos, estas limitaciones tienen una jerarquización superior (Argentina o Salvador), y en otros casos es
una ley ordinaria, pero con gran inluencia y preponderancia en
el proceso presupuestal (Colombia, Perú).
La coerción presupuestal en este contexto signiica sometimiento de la soberanía iscal a las necesidades del capital
inanciero globalizado, esto se hace en dos sentidos: i. mediante
el traslado de cargas inancieras al Presupuesto Público, y ii.
mediante el sometimiento del Presupuesto a la programación inanciera. Ambos procesos llevan a concluir que en su formulación
el presupuesto público no responde a un propósito nacional que
la sociedad escoge colectivamente, llámese un plan de desarrollo
o un conjunto de políticas públicas que una sociedad ha elegido
democráticamente, de tal manera que hay un evidente divorcio
entre el sistema democrático y las decisiones políticas derivadas
del mismo.
Los reformadores argumentan de manera implícita que
no se trata que la sociedad haga una elección colectiva, porque
el mercado es el que se encarga de asignar los recursos productivos, y que para que el mercado funcione es necesario garantizar
la estabilidad macroeconómica además de la estabilidad jurídica
(que supone la estabilidad social, en la medida que las demandas
sociales deben someterse al imperio de la ley).
De acuerdo con el Banco Mundial la estabilidad por sí
misma se convierte en un bien público que hace necesario ceder
ciertas prerrogativas a órganos públicos con “ciertos poderes básicos y coercitivos” (pp.21 y 22), ante la necesidad de “establecer
contrapesos que frenen cualquier impulso de apartarse de los
compromisos contraídos”, de manera que un control vertical por
parte del ministro de hacienda sobre los temas iscales limita el
crecimiento del gasto, o la existencia de un Banco Central independiente evita recurrir a la expansión monetaria por motivos
políticos (pp.57 y 58). Se hace necesario que en la esfera técnica
de la gestión económica exista cierto aislamiento de los órganos
de decisión respecto a los grupos de presión (p.132) que además
permitan cierto grado de coordinación y control estatal centralizados, cuando se trata de bienes y servicios que producen efectos
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
125
indirectos de carácter jurisdiccional, o están sujetos a economías
de escala, o plantean diicultades de distribución (pp.57 a 60).
A esto a los que los neoinstitucionalistas llaman la esencia
del commons: la existencia de un bien público cuyos beneicios
cubran igual a todos los ciudadanos, este bien abstracto es la estabilidad macroeconómica, y su gestión y defensa está a cargo de
los poderes macroinancieros (autoridad iscal y Banco Central
Independiente) del Estado que se presumen ajenos a las tensiones
de poder que se presentan en el Parlamento y en las demás esferas
del ejecutivo, argumento que desconoce la realidad de los procesos
políticos y que justiica el empoderamiento presupuestal de las
autoridades macroinancieras por sobre los poderes ejecutivo y
legislativo.
Presupuesto jerarquizado
De acuerdo a lo señalado atrás se debe propender por un marco
institucional que permita mantener la disciplina iscal. Y este
marco consiste en otorgarle a la autoridad iscal la potestad de
legislar en materia presupuestal, esto es, delegarle el poder para
determinar cuáles son los impuestos que se le cobran a la sociedad
y cuál la orientación de los gastos. Quienes deienden esta doctrina
argumentan que los sistemas presupuestales más centralizados
(jerarquizados) logran mayor disciplina iscal (Hallerberg y von
Hagen, pp.48 y 49).
Con base en lo anterior el BID recomienda dar una prerrogativa especial a los participantes claves del proceso: preeminencia
al ministro de hacienda, que el poder legislativo no esté facultado
para aumentar los gastos, y ligar el Presupuesto a un programa
macroeconómico (pp. 155 a 157). De esta forma se puede solucionar el problema de la “Tragedia de los Comunes”, en la medida en
que se introduce en las discusiones presupuestales las estructuras
macroeconómicas, y se incrementa el poder de los ministros centrales sobre la administración del gasto agregado.
La estructura Macroeconómica suministra bases para la
evaluación de las implicaciones de los programas de gasto público
sobre las variables macroeconómicas, además que le permite al
gobierno contar para sus cálculos de decisión con los costos reales
por inlación de cada una de las demandas a incorporar en el Pre-
126
César Giraldo
supuesto. Aquí se está adoptando el enfoque de la programación
inanciera del FMI, según el cual la inlación es un fenómeno de
demanda, causada en este caso por el gasto público (Campos y
Pradhan, 1996). Esta programación está en función del pago de
las acreencias externas, como se señaló atrás.
El commons o interes público está representado en los
equilibrios macroeconómicos, mientras que las políticas de gasto
sectorial son satanizadas como intereses particulares, que pretenden hacer un uso particular de los recursos públicos. De manera
que se trata de hacer arreglos institucionales para que taponen la
posibilidad de que las diferentes fuerzas sociales puedan canalizar
sus aspiraciones de gasto público. Con este propósito el ejecutivo
unilateralmente debe establecer la magnitud global máxima del
gasto y del déicit, y limitar las prerrogativas del Congreso para
modiicar el Presupuesto (Alesina 1997, p.8).
El sistema Jerarquizado se considera mejor sistema que
el colegiado porque limita el poder de decisión, sobre el tema del
presupuesto, y en general puede contar con las siguientes características:
•
•
•
•
El ejecutivo unilateralmente puede establecer la magnitud
global máxima del gasto y del déicit.
Le atribuye un poder fuerte al ministro hacienda contra los
ministros del gasto en las negociaciones internas en la formulación del Presupuestos.
El ministro de hacienda debe tener la última responsabilidad
en la preparación del Presupuesto, debe tener poder de veto
en el tamaño del déicit (Alesina, p.22).
El legislativo tiene la opción de aprobar o rechazar el Presupuesto pero no modiicarlo, y en caso de rechazo la administración lo expide por vía administrativa
Estas características riñen con la teoría del proceso presupuestal. En teoría el proceso de asignación de las partidas presupuestales es político, porque supone una negociación entre diferentes grupos sociales que pujan por el reparto de los recursos, así
como por la participación en la inanciación del Estado mediante
impuestos. Sin embargo el núcleo del proceso no se da en el momento mismo de la aprobación presupuestal, sino que se da desde
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
127
el momento en que se negocian las normas que amarran los gastos
públicos. Y estos arreglos pueden tener decenas de años. Esto no
quiere decir que partidas de gasto especíicas no sean negociadas
bajo el esquema formal, de hecho para mantener cierto grado de
legitimidad de los procesos políticos o cierta icción de democracia
presupuestal, un monto restringido de los gastos se aprueba en
el debate parlamentario o por medio de mecanismos de mayor
participación de la sociedad como el presupuesto participativo38.
Sin embargo, los montos del presupuesto que se tramitan por estas
vías no superan en el mejor de los casos el 12% del presupuesto
total, y su aplicación de todas maneras es orientada fuertemente
por los intereses del poder ejecutivo (Molina 2007).
La negociación presupuestal principalmente se da a través
de la generación de compromisos que atan los gastos, y que se convierten en normas. Estos compromisos son, por ejemplo, normas
relacionadas con transferencias a los entes territoriales, la creación
de instituciones y programas con sus correspondientes plantas de
personal, o el conjunto de regulaciones inancieras y monetarias,
por ejemplo que el gobierno sólo se puede inanciar en los mercados de deuda privados y no puede recurrir al inanciamiento del
Banco Central. Este último aspecto es el que más incidencia ha
tenido en los desbalances iscales de América Latina.
En cuanto a las transferencias territoriales, los recortes del
gasto público en el nivel nacional, y el consiguiente traslado de
responsabilidades a los gobiernos locales, se hicieron contra un
aumento de las transferencias automáticas a los entes territoriales, como se analiza en el capítulo sobre la descentralización. El
aumento de las transferencias fue el costo de la negociación con la
clase política para aceptar las reformas de ajuste iscal y desmonte
del intervencionismo estatal, tal como ocurrió, por ejemplo en la
década del ochenta, en Argentina, Brasil y Colombia. Sin embargo,
38
Usualmente el monto que se tramita mediante el debate parlamentario o en procesos
participativos es todo o un porcentaje del gasto de inversión. sin embargo alli se presenta
una práctica de control de parte del ejecutivo porque o bien este determina el proceso
técnico para determinar en que se invierte o no, o simplemente es usado como un arma
para negociar políticamente con el Congreso. Las dimensiones de este fenómeno no han
sido estudiadas en la región y está pendiente un análisis profundo sobre las mismas. En el
tema de presupuestos participativos los análisis han sido múltiples pero se han enfocado en
los mecanismos de participación, pero no sobre el que se decide, es decir, la importancia
relativa de la participación en el monto global del presupuesto, como referencias para el
caso colombiano ver Molina (2007)
128
César Giraldo
la crisis iscal y inanciera de la región a inales del siglo pasado
implicó la reversión de dichos compromisos, y con ello alteró de
forma importante el balance del poder legislativo en lo iscal, pues
los territorios fueron acusados de la crisis, con el in de justiicar
políticamente el recorte de las transferencias, de tal manera que
buena parte del ajuste recayó sobre las transferencias a los niveles
territoriales, con el in de liberar recursos para alimentar el creciente servicio de la deuda.
Presupuesto y la lógica del mercado
El Presupuesto existe ante la necesidad de que el Estado suministre
bienes públicos que se inancian a través del sistema tributario y
que son provistos colectivamente. Surge entonces la pregunta de
cuál debe ser el proceso político a través del cual se deben proveer tales bienes dadas las diicultades políticas señaladas atrás.
Desde la óptica neoclásica, se debe buscar un mecanismo a través
del cual se puedan revelar las preferencias de los individuos. En
el caso de la economía privada las preferencias son reveladas a
través del mercado. Pero cuando se trata de la provisión pública
de bienes públicos, se presenta el problema de revelar las preferencias sociales.
Si se quiere aplicar la lógica del mercado para la solución
de este problema, se trata entonces de crear un mercado político,
a través del sistema de votación, por medio del cual las personas
revelen sus preferencias por los bienes sociales y su disposición
a proporcionar los recursos iscales para su provisión (Musgrave
y Musgrave pp.10 y 59). Se trata de buscar “criterios objetivos”
de intervención estatal (teoría positiva) partiendo del comportamiento maximizador de los individuos, para que las decisiones de
gasto se den en forma de opciones que consideren la revelación
de las preferencias. Este enfoque parte de mirar los actores del
proceso presupuestal como agentes individuales que deienden
sus intereses particulares (rent-seeking) (Tullock 1993, Cuevas
1998, cap. XXII).
El Estado debe garantizar el funcionamiento del mercado político (Hernández 1994), pero dicho mercado no funciona
adecuadamente debido a los problemas del proceso de votación
presupuestario. En primer lugar, el ciudadano como votante es una
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
129
pieza clave en el modelo competitivo de democracia (Instituto de
Estudios Económicos 1987, Introducción)39, pero no se preocupa
por adquirir la información relevante en cuanto a sus preferencias
por bienes sociales porque el peso de su voto es ininitesimal. A
la postre lo que le interesa es lo que le afecta directamente, como
por ejemplo la promesa de un puesto en la administración pública, o una obra pública que beneicia a un sector da la ciudad.
Esta circunstancia hace que los grupos de presión manipulen la
información en su beneicio, con lo cual el votante queda mal
informado. Los grupos de interés organizados en la sociedad se
aprovechan de la ignorancia de los votantes para promover lo que
les conviene.
En segundo lugar, en el caso de los políticos, tratarán de
maximizar el número de votos conseguidos y de esta forma buscar
su beneicio particular de reelección (aunque en algunos casos
deben poner presente el beneicio social). Los políticos no tienen
tan mala información como los votantes, y utilizan masivamente
medios publicitarios. Sus programas tienden a centrarse, buscando
el interés del elector medio quien es el que decide. Hasta aquí llega
el Public Choice en torno a los políticos. Habría que agregar que
la inanciación de las campañas depende de los grupos de presión
señalados atrás, de manera que sus actuaciones políticas en los
temas principales responden a los intereses de los inanciadores,
y en los temas secundarios, por ejemplo la distribución de partidas presupuestarias menores, prima la lógica de su reproducción
política a través de maximizar el número de votos.
En tercer y último lugar, se llega a la conclusión que no
existe un sistema de votación que permita revelar las preferencias
ciudadanas. El teorema de la imposibilidad de Arrow termina por
indicar que desde el punto de vista formal no existe un sistema de
elección según el cual se pueda llegar a una decisión determinada
que releje las decisiones de la mayoría, el sistema es indeterminado. A lo anterior hay que sumar la explotación sistemática de
las minorías cuando se trata de un sistema de votación simple,
y el fenómeno de la ilusión iscal y la tragedia de los comunes,
señalados atrás, que llevan al déicit iscal.
El punto es cómo hacer una adecuada priorización del
gasto, y para ello se requiere tener información sobre los costos
39
Aquí se encuentra un resumen de la literatura sobre el tema.
130
César Giraldo
y beneicios de los diferentes tipos de gasto (programas, subprogramas, proyectos, partidas presupuestales), de manera que por
este mecanismo compitan y se logre una adecuada asignación.
Información clara sobre la relación costo-beneicio para cada
uno de los demandantes, así como una visión a futuro de los
beneicios que se pueden lograr a partir de sacriicios corrientes
en el presente.
Se trata de crear un mecanismo de toma de decisiones en
el gabinete para decidir prioridades estratégicas apoyadas sobre
información suministrada por agencias de gobierno, permitiendo
al gabinete la comparación de costos a mediano plazo, y posibilidades de ahorro (entre otros) permitiéndoles determinar qué
programas de gasto introducir y cuáles deben ser recortados.
Este tipo de priorización permite que los programas de gasto se
incorporen en el mediano plazo a estructuras de gasto, enlazando
asignaciones a los logros de su ejecución.
•
•
•
Usos de criterios objetivos, a través del establecimiento de
reglas impersonales para evaluar la importancia relativa de los
programas y proyectos, considerando que este tipo de reglas se
aplica por igual a todos los programas y proyectos, por ejemplo
un análisis costo - beneicio. Tal es el caso de los Bancos de
Proyectos.
Comprensión del Presupuesto, lo que signiica la inclusión de
todos los gastos al presupuesto. Esto quiere decir que deben
estar contenidos todos los fondos presupuestales existentes, así
como las categorías del gasto especíicas, por ejemplo subsidios
a empresas públicas.
Determinación de la curva de demanda para identiicar prioridades estratégicas, a partir de las cuáles se determinan los
objetivos Ministeriales, los techos presupuestales y las asignaciones en el mediano plazo40.
No obstante, frente a todas estas recomendaciones, hay
que recordar lo que a lo largo de estas páginas se nos ha venido
diciendo. Que el proceso de decisión no es técnico sino político,
40
Para lo cuál es necesario mejorar la asimetría en la información entre el gobierno y los
demandantes, permitiendo generar procesos de retroalimentación entre los demandantes
que informan sus prioridades y el Gobierno.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
131
que al interior del Estado se maniiestan poderosos intereses económicos, de manera que resulta ser una utopía que la priorización
se pueda dar con criterios objetivos e impersonales.
No en vano señalan North, Lee y Thráinn (1999) que “En
una sociedad, el diseño de reglas formales que garanticen derechos de propiedad es inalmente del dominio de los actores que
controlan el Estado, porque ellos (usualmente) tienen recursos
y la voluntad de determinar la estructura básica de los derechos
de propiedad en su territorio”41. En este caso habría que agregar
que las reglas presupuestales determinan el derecho de propiedad
sobre los recursos públicos.
Además de lo anterior las posiciones que deienden la jerarquización presupuestal ignoran tres problemas fundamentales:
el primero que los mecanismos de cobro de impuestos y distribución del gasto no responden necesariamente a la estricta visión
individualista que se supone en el marco de la elección pública,
de hecho la falta de modelización de comportamientos de interés
común es una de las fallas más importantes al abordar los análisis
sobre el presupuesto. Para dar un ejemplo hay que señalar que la
idea según el cual existen aversión al pago de impuestos puede
ser descartado, si se analizan los impuestos desde el enfoque de
legitimidad (Mockus 2001) podemos encontrar que las personas
valoran el bienestar colectivo, una vez se han concientizado de ello,
es decir, que el individuo racional no sólo tiene consideraciones
individuales, sino también un mapa de beneicios colectivos en
los que el presupuesto público y su inanciación juegan un rol
esencial.
En segundo lugar, porque el problema real no es el proceso político, sino la estructura política como tal, esto nos lleva a
determinar que el problema no es que individuos maximizadores
capturen el presupuesto, sino quiénes lo capturan, o mejor a
quiénes beneicia el gasto público. En sistemas políticos maduros
o fuertemente democráticos, la representación es muy equitativa
y representa más o menos a todos los sectores de la sociedad, los
partidos políticos se identiican con grupos sociales amplios, o
con ideologías políticas fáciles de identiicar, por ende la representación igualitaria implica entonces acceso igualitario a los
41
42
Cita de Alston, J. Lee; Eggertsson, Thráinn; North, Douglas, inlcuída en Sandoval (1999).
Reseña del Financial Times (Reproducido por el periódico Portafolio de 21 septiembre
132
César Giraldo
recursos de presupuesto, así como un balance en quienes pagan
los impuestos para inanciar el presupuesto. El tema fundamental
a deinir es qué grupos políticos o sociales están representados en
las instituciones colegiadas, y por ende a quiénes beneicia el gasto
público, la captura se debe más a las fallas en el sistema político,
que a una cualidad del proceso presupuestal en si.
Y inalmente, es cuestionable el supuesto de que el poder
ejecutivo, y especialmente el Ministro de Finanzas o de Hacienda,
e incluso el presidente o jefe de gobierno no tiene intereses particulares que se podrían validar a través del gasto público, tema
al que ya se hizo hecho referencia. La jerarquización del ministro
de hacienda simplemente coloca por encima sus intereses y esto
no hace que los intereses que él deiende sean los intereses de la
sociedad. En ninguna de las versiones de la teoría presupuestal
institucionalista se describe el porqué un Ministro de Hacienda
tiene cualidades superiores a las de otros miembros de la sociedad. Más bien lo que ha hecho es invisibilizar a quienes capturan
el presupuesto para su propio beneicio en nombre de la defensa
del commons o el “interés público”.
Presupuestos participativos
Frente a la tendencia de la centralización de los sistemas presupuestales, el la región se están promoviendo los presupuestos
participativos. La historia de tales presupuestos en América Latina
tiene caminos muy complejos que no abordaremos aquí, de hecho
buena parte de los movimientos que dieron impulso a la participación presupuestal no se originan en los modos hegemónicos de
la política presupuestal que se han descrito a lo largo del capítulo,
sino como contrapeso de los mismos.
Lo que si es claro, es que en todos los países de la región
se han construido sendas experiencias de presupuestos participativos, solamente en los niveles subnacionales y particularmente
en los municipios, sin embargo, en todos los casos las decisiones
participativas de la comunidad se restringen a pequeños rubros del
presupuesto de inversión, el porcentaje promedio del presupuesto
sometido a aprobación por medio de procesos participativos no
supera el 5%, y todo este gasto se ejecuta como gastos de inversión
en pequeños proyectos de carácter local.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
133
A pesar de la creciente importancia política y organizativa que muestran estos procesos (Vásconez y Bossano 2006) los
mismos siguen siendo restringidos como experiencias marginales, y aun no logran impulsarse a conquistar nuevos espacios de
decisión presupuestal, muchos de los enfoques del presupuesto
participativo se señalan como alternativas a la jerarquización
y centralización del presupuesto, otros se reivindican desde la
participación comunitaria y otros tantos desde los enfoques del
control ciudadano. Lo que es claro es que hay una tendencia al
fortalecimiento de estos procesos, que incluso han pasado de ser
ejercicios de movilización social, a verdaderos procesos que se
están institucionalizando en prácticas y legislaciones especíicas
que se han producido en varios países de la región.
Conclusiones
El diseño de los sistemas presupuestales que se quiere imponer
en la región parte del diagnóstico del comportamiento maximizador de los agentes individuales, y se llega a la desalentadora
conclusión de que inevitablemente se llega al déicit. Se parte del
supuesto que el gasto público está ocasionado por una dinámica
perversa hacia el favorecimiento de intereses particulares, lo cual
puede conigurar un fenómeno de corrupción: El uso de recursos
públicos en función de intereses privados.
En estas condiciones ¿para qué existe el Presupuesto Público?. Nadie tiene el derecho legítimo de acudir a los recursos
públicos, ni siquiera quienes pagan los impuestos porque eso sería
la apropiación de una renta. Entonces ¿qué objeto tiene el pagar
impuestos?. El único gasto legítimo consiste en el pago de las rentas
inancieras que se le cargan al Presupuesto, porque estas sí tienen
un origen “legítimo” que son los compromisos contractuales que
se derivan de las obligaciones inancieras (pagarés, contratos de
crédito, etc.), los cuales son irrepudiables.
Se puede entra a cuestionar la legalidad y legitimidad de muchas deudas públicas que recaen sobre el isco. Por ejemplo deudas
contratadas por gobiernos de facto no tienen porque ser pagadas por
los ciudadanos de un país porque tal endeudamiento no responde a
un proceso democrático. O también, cuando los créditos comprometen políticas públicas, con un alto impacto económico y social, pero
134
César Giraldo
que ese compromiso surge de la irma de un funcionario público
que no tiene ningún mandato popular (por ejemplo un ministro de
hacienda no es elegido por el pueblo), funcionario que no somete
la decisión a una consulta democrática. El pueblo no tiene porqué
pagar compromisos que no conoció ni se le consultaron.
En cuanto a la acusación que es el manejo presupuestal el
que induce la indisciplina iscal y con ello el desorden macroeconómco, habría que decir que las cosas son completamente diferentes.
Es la lógica del capital inanciero especulativo la que produce la
crisis por las burbujas especulativas que genera. Este fenómeno
ha sido señalado por Krugman (1997 y 1993), entre otros. Esto fue
lo que pasó durante la década del setenta hasta comienzos de los
años ochenta, lo cual nos llevó a la crisis de la deuda externa de
entonces; y es lo que viene pasando durante la década del noventa
y la crisis de inales de dicha década y comienzos del siglo XXI.
Cuando la economía está a las puertas de la crisis se nos
dice que “La incapacidad del gobierno para ajustarse rápida y
apropiadamente a los choques producirá escepticismo acerca de la
solvencia en los mercados internacionales y arriesga la capacidad
(del país) de obtener préstamos” (Eichengreen et.al., p. 13). Es
decir que si el gobierno no produce un ajuste iscal draconiano,
como el que nos anuncia el ministro de hacienda y el que exige
el FMI, el país sería castigado y aislado por el capital inanciero
internacional, y por los gobiernos de los países en los cuales se
origina dicho capital.
Posición que no es consecuente con el mismo papel que
han jugado los organismos inancieros internacionales,
los cuales en la post crisis de la deuda externa de comienzos de los ochenta estimularon a los gobiernos para que
expidieran bonos deuda pública vía el déicit iscal los
cuales se convirtieron en el principal papel de los mercados
inancieros de la región. Fueron las obligaciones inancieras de estos bonos los que produjeron los desequilibrios
iscales, aparte de las nuevas obligaciones de carácter
inanciero que debieron asumir los Presupuestos Públicos
como fruto de las reformas estructurales aplicadas en la
región (Giraldo 1998, 2007 cap. 2).
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
135
Sin embargo los diagnósticos se dirigen a señalar manejo
iscal de los gobiernos como responsable de los desequilibrios. Esta
actitud entraña un “riesgo moral” como lo señalaran Paul Volcker
(expresidente de la Reserva Federal), Carla Hills (exrepresentante
de Comercio de E.U.) y George Soros (importante inversionista
inanciero internacional), quienes reconocen que los inversionistas
privados asumen riesgos excesivos con la esperanza de ser sacados
de apuros inancieros mediante una intervención oicial42. También
airman que “los acreedores privados deben ser obligados a asumir
su justa responsabilidad en las crisis inancieras”. Lo cual quiere
decir que no toda la responsabilidad debe ser trasladada a los
pueblos de los países endeudados a través de los ajustes iscales.
Esta misma actitud la comparte las Naciones Unidas (Comité Ejecutivo 1999), quien indica que “No cabría extender la condicionalidad a áreas relacionadas con las estrategias e instituciones
de desarrollo económico y social que, por su misma naturaleza,
deben ser determinadas por las autoridades nacionales legítimas,
sobre la base de un amplio consenso social. De hecho, en caso de
crisis, la imposición de cambios estructurales e institucionales
ajenos a la situación nacional o al consenso nacional puede crear
inestabilidad, ya sea económica y política, nacional e internacional” (p. 120).
El organismo, siguiendo el criterio de los expertos indicados
atrás, señala que las condicionalidades del FMI deben abarcar lo
inanciero, más allá que lo iscal. Indica la necesidad de establecer
regulaciones y supervisiones inancieras internas, y una reforma de
la arquitectura inanciera que permita mantener la autonomía de las
economías en desarrollo y en transición en el manejo de la cuenta de
capitales (p.125). “Entre ellas podrían estar la imposición de encajes
a las entradas de capitales de corto plazo, de diversos impuestos para
desincentivarlas, y de requisitos sobre plazos mínimos o liquidez a
los bancos de inversión y los fondos mutuos interesados en invertir
en un país. Podrían incluirse también, en forma complementaria,
regulaciones prudenciales a las instituciones inancieras nacionales, tales como encajes o requisitos de liquidez más elevados a los
depósitos a corto plazo en el sistema inanciero” (p. 126).
43
1999, p.27) acerca del informe “Safegarding Prosperity in a Global Financial System:
The Future International Financial Architecture”, elaborado por los autores mencionados.
Corte Constitucional. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia 561 del 4 de agosto de 1999.
136
César Giraldo
Lo planteado por Naciones Unidas releja el centro de las
críticas que se le han hecho a los programas del FMI: la imposición de programas de ajuste contraccionistas que se concentran
en la parte iscal, y la exigencia de mantener abierta las cuentas de
capital. Lo primero tiene un costo social sobre la población que se
expresa principalmente en menor gasto social, mayores impuestos, y contracción de la actividad económica (con las secuelas de
desempleo y pobreza que ello conlleva) (Stiglitz 1998). Lo segundo, en la pérdida de control de los equilibrios macroeconómicos
que terminan sujetos a los vaivenes de los lujos de capital, o más
descarnadamente, a los ataques especulativos de dichos capitales
(Ramonet 1997).
Capítulo 3.
Descentralización*
Uno de los componentes centrales de la reforma del Estado en
Latinoamérica es la descentralización. Se la considera una pieza
fundamental en las reformas económicas e institucionales, las cuales, como se dijo, están basadas en la preeminencia del mercado.
Cuando se habla de descentralización en las tres últimas décadas
se hace referencia a la descentralización política y iscal, la cual se
expresa en el traslado de competencias y recursos a los gobiernos
locales, que en la práctica ha consistido en un fortalecimiento de
los municipios, para el caso de América Latina. Se trata de un tipo
especíico de descentralización.
Otro tipo de descentralización es la administrativa y iscal. Fue
típica durante la vigencia del Modelo de Sustitución de Importaciones, mientras que la descentralización política es la que corresponde
al modelo de apertura económica. La descentralización administrativa es de carácter horizontal en el sentido que se trata del traslado
de funciones y recursos a instituciones del mismo nivel, por ejemplo
el nacional, la cuales gozan de autonomía presupuestal y jurídica, y
reglamentos propios. Tal es el caso cuando el gobierno central nacional delega el mantenimiento y construcción de carreteras a un ente
autónomo y para ello le cede el recaudo del impuesto a los combustibles, o también, cuando los procesos de capacitación laboral se los
asigna a un ente autónomo para el cual destina un impuesto sobre
la nómina. No necesariamente el traslado de funciones está ligado a
la destinación de una renta especíica, el mecanismo también puede
* Este capítulo contó con la colaboración especial de Diana Mórtigo y Marisol Perilla
138
César Giraldo
ser que las funciones se acompañen de transferencias que provienen
del gobierno central, las cuales pueden tener un carácter automático
o discrecional. Bajo este mecanismo las agencias descentralizadas
se inancian a través de transferencias del gobierno central y son
las responsables de la provisión de los bienes y servicios públicos
que provee el Estado. En este caso el Gobierno Central asume un
papel central, que es el recolectar impuestos y trasladar los recursos (mediante transferencias) a las agencias descentralizadas, y a
través de ellas ejecutar el gasto público. El monto y el destino de las
transferencias marcaban las prioridades del gobierno en el poder,
el cual, a través de ese proceso, inanciaba sus programas.
La descentralización política tiene un carácter vertical porque
se trata de trasladar responsabilidades y recursos a los niveles subnacionales (de arriba hacia abajo, de lo nacional a lo subnacional), la
cual llevada a su expresión plena también implica la elección popular
y directa de los gobernantes locales. La descentralización política (al
igual que la administrativa) también es iscal, ya que signiica un cambio en el esquema de recursos y competencias de un Estado. Cuando
en este texto se hace referencia al concepto general de descentralización sin especiicaciones concretas estamos haciendo referencia
a este tipo de descentralización: descentralización política y iscal.
El traslado de competencias y recursos puede tomar diferentes formas dependiendo del arreglo político que cada país realice. Existen
dos modelos extremos, entre los cuales se colocan los casos reales.
El primero es que se ceden responsabilidades y bases tributarias,
como es el caso de Estados Unidos en donde los Estados federales
son quienes recaudan el impuesto a las ventas, y deinen su tarifa.
En el segundo las bases gravables residen en el Gobierno Nacional
pero este realiza transferencias de recursos, que es el modelo que en
general se ha adoptado en América Latina (Cabrero 2006, p. 188).
Para efectos de claridad conceptual existen otras dos categorías relacionadas a los procesos de descentralización, las cuales
no van a ser desarrolladas aquí. Ellas son la desconcentración
y la delegación. La primera, utilizando la deinición de la Corte
Constitucional colombiana43, “hace relación a la transferencia
de potestades para la toma de decisiones, a instancias o agencias
que se encuentran subordinadas al ente central, sin que necesa44
Expediente D-2376.
El mercado es por deinición el espacio descentralizado por excelencia, en el cual, los
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
139
riamente, gocen de personería jurídica, ni presupuesto, ni reglamento administrativo propio. El propósito de esta igura, es el de
descongestionar la gran cantidad de tareas que corresponden a
las autoridades administrativas”, mientras que la delegación es
la modalidad de transferencia de funciones administrativas de un
órgano titular a otro subordinado, y el órgano titular en cualquier
momento puede recuperar la competencia que delega.
Volviendo a la descentralización, en la visión de los reformadores es una forma de introducir criterios de mercado en la provisión de los bienes públicos44. De esta forma lo expresaba Tiebout
(1956): “Así como el consumidor puede visualizarse como orientándose hacia un mercado privado para adquirir sus bienes, cuyos
precios son ijos, lo colocamos en la posición de orientarse hacia
una comunidad en la que los precios (impuestos) de los servicios
comunitarios son ijos. Ambos viajes conducen al consumidor al
mercado… La movilidad espacial proporciona los bienes locales
que constituyen las contrapartidas del viaje hacia las compras
del mercado privado”45. Se trata que los ciudadanos “relejen sus
preferencias caminando hacia ellas”, en la medida en que eligen
el sitio donde quieren vivir (Wiesner, 1992, p. 52).
De acuerdo con el BID (1994) “En la medida en que exista
la movilidad de los factores y los impuestos pagados por la población migratoria relejen el costo marginal de extender los servicios
locales a los nuevos residentes, el resultado tenderá a ser eiciente
en el sentido Pareto” (p. 182).
Para presentar la visión referida en un lenguaje más
sencillo, se trata que las regiones que son menos competitivas
expulsarán recursos productivos, y las competitivas los atraerán.
Tiebout describió el fenómeno como “Votar con los pies”, lo que
quiere decir que las personas revelan sus preferencias al poder
emigrar. Saldrán de las regiones que no ofrecen oportunidades y
se desplazarán a las que sí las ofrecen.
Se presenta un factor adicional. Cuando los bienes y servicios se suministran a nivel local “se logra una mejor congruencia
45
46
agentes económicos toman sus decisiones de manera individual, es decir de la forma
más descentralizada posible. La descentralización, al llevar las decisiones de gasto y de
inanciamiento a las localidades, está buscando aproximar el mecanismo de decisión a
los criterios del mercado.
Traducción tomada del BID (1994), p. 182.
Siendo esta entendida como un instrumento para combatir la pobreza.
140
César Giraldo
entre la demanda y la oferta de bienes y servicios públicos. La
mayor proximidad entre el consumidor y productor permite un
mejor ajuste que a nivel nacional” (Wiesner 1995, p. 40). Esa
proximidad es lo que permite airmar que la descentralización es
una política que trata de acercar el Estado al ciudadano (Banco
Mundial 1997, pp. 125 y 136ss).
Por esto, uno de los principios que sustentan la descentralización es el de la subsidariedad, el cual indica que la provisión de
los bienes debe corresponder al nivel inferior que pueda proveerlo
y inanciarlo. De manera que la mayor cercanía entre la oferta y
demanda de bienes públicos, más la movilidad de los factores de
producción, lleva a una asignación óptima.
Cuando los bienes públicos se suministran en el ámbito
local “los ciudadanos saben más sobre sus necesidades y si son
ellos mismos los que inancian sus servicios públicos y sus necesidades inmediatas, con mayor razón estarán atentos a vigilar que
sus impuestos sean bien utilizados; es decir, se dan las condiciones
propias para que la búsqueda de la eiciencia haga parte inherente
del proceso presupuestal y iscal local” (Wiesner 1992, p. 52).
Esto último tiene que ver con el escogimiento público, lo
cual, sumado a la movilidad espacial señalada atrás, es lo que
hace que la descentralización se acerque a las condiciones de
funcionamiento del mercado. De un lado, se asemeja a la opción
de elección del consumidor, del otro, a la libre movilidad de los
factores de producción.
De acuerdo con el BID la descentralización dentro del modelo de Tiebout (que supone la vigencia del mercado) ofrece una
importante “panacea teórica” (p. 183) porque permite combinar
las fuerzas del mercado con la elección pública. De manera que la
descentralización viene a resolver el problema de la elección social
por los bienes públicos. La “panacea” consiste que la competencia
entre localidades, y la libertad de escogencia del ciudadano, permite determinar la combinación óptima de impuestos, bienes y
servicios públicos. La localidad que realice una mejor combinación
atraerá factores productivos y este proceso, dentro del intercambio
del mercado, permite llegar a un óptimo que satisfaga a la sociedad
en la oferta de bienes privados a través del mercado privado y de
bienes públicos a través de la descentralización, sobre la base que
esta última se de en un contexto de políticas de mercado: subsidios
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
141
a la demanda, tributación neutra, disciplina iscal y lexibilización
de los mercados de bienes, capital, y laboral.
Para que la “panacea” se cumpla, el BID aclara que la “política de descentralización no debería diseñarse independientemente
de aquellas fuerzas que relejan el proceso de cambio estructural
que acompaña al desarrollo económico” (p. 183). Y ese “cambio
estructural” corresponde a remover las estructuras que no permiten que los mercados funcionen adecuadamente, tal como se
ha señalado atrás.
Pero la descentralización va más allá de la movilidad
geográica entre localidades; al interior de ellas también hay
movilidad. De manera que al interior de las localidades también
es posible la descentralización, tomando como base el principio
de la subsidiaridad mencionado atrás: que la provisión la haga el
nivel inferior que puede prestarlo y inanciarlo. Y el nivel inferior
que puede prestar y inanciar un servicio es el establecimiento,
llámese escuela, colegio, centro de salud, hospital o empresa de
servicios públicos. Y la forma como puede inanciarlo es a través
del cobro por el bien o el servicio suministrado, es decir, mediante
la venta de servicios. De manera que los establecimientos deben
autoinanciarse.
Los bienes y servicios que se descentralizan son aquellos que
pueden ser inanciados a escala local, porque son bienes y servicios
a los que se les puede identiicar beneiciarios directos, de manera
que se puede establecer el costo de prestar el servicio y cobrar por
ello. En otras palabras, son bienes y servicios privatizables. Para el
caso de educación y salud46, el Banco Mundial (1999) señala que “En
estos sectores, la descentralización puede mejorar el desempeño,
pero sólo si se extiende a nivel de cada escuela y centro de salud.
Cuando el director de escuela es responsable frente a los padres (a
través de una junta de educación) y tiene las facultades para tomar
las decisiones administrativas clave (incluido a quién se contrata y
cómo adaptar el plan de estudios para que satisfaga las necesidades
especíicas del cuerpo de alumnos), es dable esperar mejoras. En el
mismo sentido, los beneicios de la descentralización no aparecen
en el sector salud mientras la responsabilidad y la autoridad no
trasciendan el nivel municipal. De hecho, una de las formas más
efectivas de descentralizar la atención de salud es traspasar el poder
47
Los bienes que no aplican el principio de exclusión, tales como la defensa, la justicia,
142
César Giraldo
facultad al paciente, cambiando el objetivo central del inanciamiento estatal desde los insumos (salarios de los trabajadores de la salud
en hospitales gubernamentales) hacia los productos (reembolsos a
proveedores, ya sea públicos o privados), permitiendo así que los
pacientes escojan dónde acudir para su tratamiento”.
Como se desprende de la cita la salud y la educación son
bienes a los cuales se les puede aplicar el principio de exclusión.
Su consumo se les puede asignar a beneiciarios directo, y excluyem a otros de su consumo47. Por esto pueden ser vendidos. Si la
descentralización se lleva hasta sus últimas consecuencias se llega
al autoinanciamiento de la política social, o en otras palabras, el
inanciamiento con fuentes privadas. Y cuando ello es así, cuando
el mercado puede proveer los bienes y servicios, la intervención
estatal resulta excesiva (de acuerdo con el paradigma dominante), de manera que la provisión debe ser privada. En razón de lo
anterior, se puede decir, que si se aplican de manera plena los
principios de la descentralización, tal como lo entienden los defensores del paradigma liberal dominante, se llega a la privatización
(Montecinos 2005, p. 82).
Las entidades cuando se autoinancian se convierten por
deinición en empresas públicas (las empresas son las instituciones
cuyos ingresos provienen de la venta de servicios). En este caso su
administración debe adquirir un carácter gerencial porque están
compitiendo por clientes en el mercado. Las entidades dejan de de
depender del “inanciamiento estatal” para generar recursos vía
vneta de productos, y para ello el administrador de la institución
debe tener autonomía, abandonando el criterio de programas,
macroinsituciones o ministerios. Cada entidad estatal debe convertirse en una empresa que presta servicios, con unidad de costos
que se puedan equiparar con la competencia, lo que signiica que
el administrador debe adoptar decisiones de carácter gerencial,
como las que toma cualquier gerente de una empresa en la competencia del mercado. Incluso los programas se deben convertir
en proyectos con recursos temporales (initos en el tiempo) y para
acceder a ellos hay que entrar a competir. Se deben incorporar las
técnicas de la gerencia privada como mecanismo para hacer frente
48
no pueden ser descentralizados porque son bienes que se dirigen a toda la sociedad en
su conjunto, de manera que no se les puede asignar un costo marginal por beneiciario,
y deben ser provistos por el nivel nacional.
Conceptos claves que fundamentan esa perspectiva son los costos de transacción, la
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
143
supuesta ineiciencia de las instituciones públicas que restan dinamismo al desarrollo económico. En esta dirección la descentralización debe alinearse con la perspectiva del Nuevo Management
Público48, buscando desarrollar las habilidades gerenciales de los
administradores públicos49 (Aghón 2001).
La visión de la descentralización hasta aquí expuesta de
una parte tiene el sesgo ideológico del mercado como el generador
de eiciencia. También la descentralización en sus orígenes, en la
década del ochenta, fue presentada como un mecanismo para superar la crisis de la deuda externa de entonces, ya que se la concebía
como un instrumento para descargar de responsabilidad de gasto
al gobierno central nacional para que se concentrara en el pago de
la deuda, mientras que el gasto social se le trasladaría a los gobiernos locales (Montecinos) (Finot 2006). De acuerdo con Cabrero
los gobiernos locales dada su proximidad a la comunidad facilitan
su participación en la provisión de bienes locales, lo cual incluye
contribuir tributariamente a su inanciamiento. Por su parte, el
gobierno nacional central tan sólo debe mantener funciones como
las de “defensa, asuntos del exterior, Comercio Exterior, regulación
de la inmigración, intervención y regulación de sectores industriales y productivos, transporte, telecomunicaciones, y promoción de
la investigación en desarrollo... Los niveles intermedios (Estados,
Provincias o Departamentos), comparten responsabilidades en
áreas como la educación, salud, agricultura, silvicultura, pesca,
protección ambiental que infraestructura regional. Por último, la
provisión de servicios públicos tales como policía, saneamiento,
transporte urbano, agua potable, entre otros, corresponden a nivel
local, así como la educación y la salud compartida con otros niveles
de gobierno.” (p. 190).
De acuerdo con Montecinos “El sustento ideológico se relaciona con la forma como la descentralización fue incorporada y
ocupó un papel central dentro de un nuevo dispositivo de intervención estatal desarrollado por el Banco Mundial a partir de la
49
50
relación principal-agente así como la noción del 143capital social. Para superar esos
problemas se buscan diseños institucionales que promuevan un mayor control por parte
del principal y/o una mejor rendición de cuentas (accountability) de los agentes.
Egon Montecinos Los estudios de descentralización en América Latina: una revisión sobre
el estado actual de la Temática. Revista eure (Vol. XXXI, Nº 93), pp. 77-88, Santiago de
Chile, agosto 2005.
En los procesos de renegociación de la deuda externa que se dieron con posterioridad
144
César Giraldo
crisis de la deuda. Este nuevo dispositivo tuvo como principal objetivo abandonar las viejas formas de articulación entre el Estado,
la sociedad y el mercado representados por el modelo del Estado
de Bienestar, el cual procuraba de manera centralizada y nacional
garantizar estándares sociales vinculados a la salud, educación y
seguridad social” (p. 82).
La agenda de la descentralización
Los componentes neoliberales de la descentralización señalados
atrás son los que han tutelado el proceso de reformas en América
Latina. Sin embargo el desarrollo de esta política en la región no
ha seguido una agenda lineal que se sujete estrictamente a los
principios señalados atrás. Por el contrario, este es un tema de alta
sensibilidad política, de manera que el proceso está marcado por
negociaciones intensas, que hacen que las estructuras adoptadas
resulten más complejas de lo que se preveía originalmente.
En este proceso se pueden identiicar dos etapas. La primera es la adopción del modelo en la década del ochenta, en la
cual se dio una negociación con la clase política, que terminó en
un reparto de recursos y competencias en la cual la nación cedió
responsabilidades sobre todo en el gasto social, pero no trasladó
bases tributarias, de manera que el nivel nacional se comprometió
a girar recursos mediante transferencias. La segunda etapa, que es
la actual, puede ser llamada de recentralización: De una parte, se
recentralizan los instrumentos inancieros mediante controles al
endeudamiento territorial y la destinación de las transferencias a
los gobiernos subnacionales, y de otra parte, se recentraliza el gasto
social a través de la creación de programas sociales administrados
por el ejecutivo nacional.
En cuanto a la primera etapa, la adopción del modelo,
la descentralización fue el resultado de la negociación política a
través de la cual se adoptaron las reformas que se aplicaron en la
región en la postcrisis de la deuda externa comienzos de los 80s.
Esas reformas, que signiicaron un cambio en las reglas de juego,
implicaron una negociación con la clase política. A la clase política se la responsabilizó de la crisis económica, con el argumento
que el origen de la crisis estaba en el déicit iscal, y éste a su vez
se originaba en el manejo clientelista y corrupto del Estado. En
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
145
la medida que esta clase debió aprobar reformas que afectaban
sus intereses clientelistas (menos Presupuesto público y más impuestos) el peaje que se debió pagar para que las reformas fueran
aprobadas fue el traslado de recursos a gobiernos subnacionales
mediante transferencias, con el objeto de reproducir el clientelismo
en lo local, el cual podrían practicar a través de ejecutar el gasto
social que se trasladaba desde el gobierno central.
Pero los poderes ejecutivos generaban otra dinámica. La
descentralización dentro del proceso de ajuste fue vista como una
manera de trasladar la responsabilidad del gasto a los gobiernos
locales para poder concentrar las inanzas nacionales en el pago
de la deuda externa50. De manera que el interés estaba en descentralizar los gastos mas no los impuestos porque estos debían
quedar en el gobierno nacional quien era el principal responsable
del pago de la deuda externa.
El hecho que no se le cediera a los gobiernos tributos signiicativos, pero sí las responsabilidades de gasto, signiicó que la
Nación debería realizar transferencias para el inanciamiento de
los gobiernos locales51. Finot (2001, 13) llamó esto “una descentralización política del gasto”. Se separaron las decisiones de gasto
de las que atañen a los impuestos (Libreros 1999, p. 7). Esto ha
generado una crisis de legitimidad de los gobiernos nacionales,
ya que mientras tienen que incurrir en el costo político de cobrar
impuestos no los pueden validar a través del gasto público social,
sino que esta validación se hace a escala local.
Además, las necesidades de las comunidades locales aparecen como insuiciencia de los recursos que gira la nación, lo cual
es un llamado para convocar movilizaciones contra la autoridad
nacional. Se presenta un divorcio entre las necesidades locales y los
recursos locales (Banco Mundial 1997, pp. 143ss), de manera que
no se hace transparente el proceso de elección pública en cuanto
que las decisiones locales no relejan el costo de adoptarlas. El costo
político que aparece es el de presionar a la autoridad nacional, la
cual empieza a acumular un déicit de legitimidad política, en la
medida en que delegó la mayor parte del gasto social a los gobiernos locales mientras que mantuvo la responsabilidad de cobrar los
51
52
a la crisis de 1982 una de las condiciones impuestas fue el traslado de las obligaciones
externas al gobierno nacional.
Cada país tuvo un proceso político diferente, y es preciso estudiar caso por caso.
Se trata de un período aproximado. 1930-1948 se conoce la sustitución espontánea, y
146
César Giraldo
impuestos, de manera que el gobierno nacional se concentra en
ejercer la función recaudatoria de impuestos y la función represiva
de velar por la vigencia de las normas y la autoridad, incluyendo
los instrumentos armados.
A lo anterior se suma la baja capacidad tributaria de las
administraciones locales para responder a las demandas de
gasto. Esta baja capacidad es resultado del hecho que las bases
tributarias importantes (Impuestos directos -renta y patrimonio, sobre la producción y el consumo principalmente IVA, y sobre
el comercio exterior) se quedaron en el nivel nacional, de forma
que la capacidad de generar impuestos locales ha sido muy limitada. Como resultado de ello los gobiernos locales recurrieron al
endeudamiento para satisfacer las demandas, aprovechando la
autonomía regional (Cabrero), y dado que la descentralización
coincidió con las reformas del Consenso de Washington, entre
las cuales estaba la liberación inanciera, se generó un boon de
crédito disponible para gobiernos locales que estaban sedientos
de crédito. Se generó una explosión de deuda pública territorial,
que tuvo diferentes expresiones en los diferentes países.
La presión que sobre el equilibrio iscal produjo el endeudamiento territorial, y el déicit de legitimidad del gobierno nacional
indicado atrás, generó un proceso de recentralización de la descentralización, que es lo que llamamos segunda fase del proceso,
aunque en el discurso se continúa en la descentralización. En el caso
del gasto social la recentralización se da a través de los programas
asistenciales manejados desde el ejecutivo central nacional, bajo la
modalidad de transferencias monetarias condicionadas, tales como
el programa de Oportunidades en México, Bolsa Familia en Brasil,
y Familias en Acción en Colombia. Este es un tema que merece un
análisis más profundo que aquí no se abordará.
En el caso de la recentralización inanciera se introducen
controles al endeudamiento y al gasto. En la actualidad los organismos inancieros internacionales, que promovieron el modelo
de descentralización orientado al mercado, se encuentran con
problemas que no previeron lo cual los ha vuelto más cuidadosos
en la recomendación de este tipo de políticas. Según el Banco
Mundial (1997) se pueden producir desequilibrios iscales si las
principales fuentes de ingresos están mal distribuidas y si además
no se tienen controles a la capacidad de endeudamiento de los
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
147
gobiernos subnacionales. En la región se ha observado como los
gobiernos locales han expandido el gasto, inanciando una parte
importante de él con los recursos provenientes del endeudamiento,
lo cual ha producido desequilibrios de orden macro. Por esto se
reclama que el control macro debe estar en cabeza del gobierno
central nacional (p. 141).
Desde inales de la década del 80 y durante la del 90, del
siglo pasado, la deuda territorial afectó el equilibrio inanciero de
las principales economías latinoamericanas. En el caso de Argentina, la inestabilidad macroeconómica de ese período se debió en
gran parte al rescate por parte del Banco Central a los gobiernos
provinciales. A comienzos de los 90 se cerró esa posibilidad de
manera que las provincias debían asumir su propio ajuste. Este
tipo de arreglo no se cristalizó de una forma tan radical en Brasil,
y de hecho a inales de los 90 la negativa del Estado de Minas
Gerais produjo un desequilibrio iscal. En el caso de Colombia el
endeudamiento territorial creció en la primera mitad de los 90s y
hacia inales hizo crisis lo que llevó a la adopción de una legislación
estricta en esa dirección (Burki et.al. 1999, Cap. 3).
Sobre esta base se han promovido controles a los niveles
de endeudamiento y de gasto de los gobiernos subnacionales,
los cuales deben someterse a los designios de la autoridad iscal
(ministerio de Hacienda o su equivalente), y su capacidad de
endeudamiento debe estar sujeta a la aprobación de dicho organismo. Esto no deja ser un contrasentido de la descentralización
porque en el discurso formal de su promoción se suponía que la
decisión del gasto se traslada a las comunidades locales, y el acceso
de los gobiernos locales al mercado de capitales racionalizaría las
inversiones. El mismo Banco Mundial (2000) señala que “Las
instituciones pueden fomentar la disciplina iscal basada en el
mercado alentando a los votantes, acreedores y propietarios de
activos a supervisar las decisiones iscales locales y a penalizar a
los dirigentes que tomen decisiones iscales imprudentes” pero
a reglón seguido el organismo termina por reconocer que esta
función debe ser ejercida “directamente por el gobierno central,
que podría imponer la disciplina iscal local mediante normas y
reglamentos y la supervisión administrativa” (p. 2).
El discurso original de la descentralización en el sentido que
permite una mayor eiciencia en la asignación del gasto y permite
148
César Giraldo
racionalizar las inanzas del gobierno nacional no se valida en la
realidad, porque “La descentralización puede alentar un peligroso
oportunismo en los funcionarios estatales y locales” (p. 1). El Banco
reconoce que el reparto de recursos y competencias, según el cual
los recursos se giran por transferencias resultó perverso. En un
documento de funcionarios de la institución (Burki et.al.) señalan
que “la descentralización a menudo ensancha la brecha entre las
decisiones sobre gasto y gravamen. Esto sucede siempre que los
gastos subnacionales se inancian principalmente mediante transferencias desde el gobierno central, como sucede en gran parte de
América Latina. Esto da lugar a que los gobiernos subnacionales,
gasten en exceso si esperan obtener más recursos del fondo común
de recursos nacionales, ya sea mediante transferencias discrecionales adicionales o rescates” (p. 40).
Las reformas buscan mecanismos de control del gasto y
del endeudamiento. En cuanto a lo primero se recomienda que
se deinan montos ijos de las transferencias a los gobiernos
locales y asignaciones claras de gasto, basadas en el hecho que
deben tener el control sobre los factores que originan el gasto.
Por ejemplo, en el caso de la educación, se quejan los funcionarios del Banco (Burki et.al. ) que “Con demasiada frecuencia, los
gobiernos centrales siguen ejerciendo la toma de decisiones en
rubros (tales como los sueldos de los profesores y los médicos)
que son esenciales para controlar los costos de los gobiernos
subnacionales” (p. 45).
Por esto los recursos se deben girar de tal forma que se promueva el autoinanciamiento de las instituciones que proveen los
bienes sociales. Para ello los recursos no se asignan para inanciar
la oferta del servicio sino la demanda de las personas que ameritan
una ayuda por su condición de pobreza o vulnerabilidad, lo que
supone focalizar los programas en las poblaciones beneiciarias. La
decisión de contratar los insumos corresponde a entidades públicas
que venden servicios, o preferentemente a operadores privados.
El mercado establecería un control de costos, y la cobertura de los
programas dependería la disponibilidad de recursos. Sin embargo
la destinación de recursos bajo de esquema de demanda y focalizados estimula las prácticas políticas clientelistas a nivel local y
genera dependencia de las poblaciones, como ya se mencionó en
el capítulo referente al gasto público.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
149
El otro componente de la recentralización son los controles
al endeudamiento. Con la adopción de esquemas de “responsabilidad iscal” o “reglas macroiscales”, de las cuales se habló en
el capítulo sobre Presupuesto Público, se proponen umbrales de
endeudamiento, se impide que la deuda de los gobiernos locales
sea asumida por el gobierno nacional (Banco Mundial 2000), y se
crean reglas expeditas de procedimientos de quiebra que obligan
a ceder el manejo inanciero del gobierno local, a una junta de
acreedores que generalmente son instituciones inancieras privadas (la descentralización va pareja con la privatización del sistema
inanciero) (Banco Mundial 1999). Se crea una especie de contratos
o “convenios de desempeño” entre la autoridad iscal (ministro
de hacienda o su equivalente), los acreedores inancieros, y el
gobierno local. Y a través de tales contratos se toman decisiones
que son presionadas por las autoridades macroinancieras y los
banqueros, que tienen un profundo carácter político porque afecta
las decisiones de gasto e ingreso de una comunidad local, sin que
medie un proceso democrático.
Tales controles inancieros terminan por negar la autonomía local que supone la descentralización. De un lado por las
restricciones inancieras, y del otro, porque las transferencias van
atadas a gastos especíicos y criterios de asignación de los recursos.
Esa es la paradoja del proceso. Ante esto los procesos de participación terminan siendo muy limitados porque ante estas trabas
no pueden incidir en la orientación de los gastos y los recursos
públicos. De hecho la descentralización se da en el contexto de
una fuerte centralización de la política económica.
A pesar de las restricciones se insiste en la participación,
y se propone argumenta que es una forma de darle poder a la comunidad local (empowerment), con elementos claves tales como
la “rendición de cuentas” (accountability), el Estado del Derecho
y la lucha contra la corrupción (Lautier 2002a, 20). El empowerment se lo presenta como el mecanismo para romper las trabas al
ascenso social y a la actividad económica que imponen el Estado
y las instituciones sociales. Se considera que tales trabas son en
buena parte causantes de la pobreza (Banco Mundial 2000, 9).
Para romper dichas trabas, en opinión del Banco, habría que buscar mecanismos de participación de las comunidades y promover
la igualdad ante la ley.
150
César Giraldo
La participación se debe dar en el marco de la descentralización, no más allá de lo local. No se puede incluir en la discusión
los asuntos centrales, tales como la política iscal y monetaria, y
la destinación de los recursos del Presupuesto Nacional, porque
ello atentaría contra la disciplina macroeconómica ya que estarían
sujetos a las presiones políticas. Además, el poder local en un
proceso de descentralización, se debe someter a las “salvaguardas
del gobierno central” (Banco Mundial, p. 107-108) como son el
sometimiento de las inanzas locales a los requerimientos de los
equilibrios macroeconómicos, lo que se convierte en una camisa
de fuerza en cuanto a la autonomía porque: condiciona las transferencias nacionales y el acceso al crédito a los ajustes inancieros,
refuta programas de envergadura importante con el argumento
que ello compromete el nivel de endeudamiento, presiona para la
generación de impuestos locales, entre otros.
Al respecto Restrepo señala que se promueve la participación
de los “sectores populares en las políticas de reproducción de la
fuerza de trabajo” (p. 30), pero no se promueve dicha participación
en las políticas nacionales que tienen que ver con los impuestos,
el sistema inanciero, el control de los medios masivos de comunicación, el manejo de los recursos del subsuelo, la relación con los
organismos inancieros internacionales. La participación local es
presentada como un ejercicio de verdadera democracia, mientras
que la democracia representativa es caliicada como antidemocrática.
Los procesos electorales serían superados por procesos participativos que permitirían de manera permanente control, seguimiento y
cogestión de los programas públicos (Restrepo 2001). De manera
que hay que promover la participación local para renovar las élites,
y por esta vía darle capacidades a los pobres. Pero ¿ capacidades de
qué? se pregunta Lautier (2002a, p. 1-4). Y se responde, de resistir
un mercado reformado (liberado), porque las reformas de mercado
se consideran inevitables. Lo que pasa es que en tales reformas hay
ganadores y perdedores, y en este segundo grupo están los pobres.
La descentralización es producto
de la reestructuración del capital
El debate de la descentralización ha sido presentado desde el
punto de vista de buscar el mejor mecanismo administrativo e
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
151
institucional para manejar los recursos públicos y la provisión de
los bienes públicos. Desde la perspectiva centralista el Gobierno
nacional debe ijar las prioridades del desarrollo nacional, y con
ese criterio transiere los recursos a las diferentes entidades nacionales (se trata de transferencias horizontales en un marco de
descentralización administrativa) a quienes ejecutan el proyecto
nacional, que normalmente está recogido en el Plan de Desarrollo. Desde la perspectiva de los descentralistas (en este caso la
descentralización política y iscal que es el paradigma dominante
en la actualidad) se trasladan responsabilidades a los gobiernos
locales, acompañadas de una transferencia de recursos.
Sin embargo plantear el debate en esta dimensión resulta
insuiciente. Se debe empezar por la siguiente pregunta: ¿Por qué el
Modelo de Sustitución de Importaciones está ligado al centralismo
y el Modelo de Apertura Económica a la descentralización?. Sería
supericial señalar que se trata de dinámicas autónomas que no
están relacionadas la una con la otra, y que el problema se reduce
a una simple coincidencia histórica. En cuanto al Centralismo y
el Modelo de Sustitución, señala Giraldo (1996) que en América
Latina, durante la vigencia de dicho modelo (1930-1970 aproximadamente52) su desarrollo se daba a través del mercado interno con
una fuerte intervención del Estado que se entrometía de manera
explícita en los procesos económicos y adoptaba medidas proteccionistas frente a la competencia externa. El desarrollo del mercado
interno, como alternativa a la crisis de los treinta, signiicaba pactos
nacionales, entre clases nacionales, que estaban dirigidos principalmente desde el poder ejecutivo nacional (Restrepo 2006, p. 15).
Tales pactos se concretaban en proyectos de desarrollo nacional
que quedaban plasmados en los Planes de Desarrollo (escritos o
implícitos) los cuales eran ejecutados desde una administración
pública jerarquizada (weberiana), en la cual las instancias inferiores
ejecutaban el proyecto nacional, con una delegación principalmente
sectorial (fomento económico, obras públicas, educación, salud,
seguridad social, etc). Esto correspondió a una descentralización
administrativa, orientada hacia la especialización por funciones,
que es lo que se ha conocido como un proyecto centralista.
53
1949-1970 como la dirigida, dado que en este último período existía la Cepal que orientaba
ideológica y técnicamente el proceso.
Estos mecanismos buscan incentivar el esfuerzo iscal propio sin inluir en las decisiones
152
César Giraldo
El Estado nacional debía acometer dos tareas importantes: la
construcción de la infraestructura pública y la creación de las instituciones proveedoras de bienes y servicios sociales. La infraestructura
por la necesidad de integrar el mercado interno y la provisión de la
infraestructura urbana por el rápido proceso de urbanización que
acompañó este proceso. Dicho proceso era resultado del desarrollo
del mercado interno, que a su vez implicaba la disolución de las formas tradicionales de economía agraria lo que forzaba la migración
hacia las ciudades. Aunque una característica de América Latina es
que el grado de laboralización de esta población fue débil, de todas
maneras con la urbanización se perdieron las formas de protección
social tradicional (familia extensa y vecindario) que se originaban
en la economía rural tradicional, y estas debían ser suplidas por
los sistemas nacionales y públicos de salud, seguridad social (sólo
en el caso de los salariados), educación, atención materno infantil,
entre otras. Aunque es necesario señalar que la cobertura de estos
sistemas fue precaria (Ver Giraldo 2007, cap. 1).
El Estado Nación era la referencia principal de los procesos
de acumulación, pero en las últimas décadas del siglo XX dejó de
serlo porque, como dice Restrepo, “la construcción del mercados
nacionales la sustituye la inserción de actividades económicas y
territorios especíicos en circuitos transnacionales” (p. 31). En
dicho contexto, la descentralización se concibe como parte del
proceso de la globalización con el ánimo de favorecer la libre circulación del capital extranjero e incentivar las demandas sociales
del territorio (nuevo rol a los gobiernos subnacionales en materia de ejecución de políticas), por lo tanto, es el “Resultado de la
pugna entre estrategias propias de una multiplicidad de actores
económicos, políticos y sociales en unas condiciones históricas
especíicas: la restructuración del Estado y la sociedad capitalista.” (Restrepo 2006 , p. 31)
Si bien la descentralización se entiende como la transferencia de competencias y recursos que busca reacomodar el aparato
estatal a las nuevas dinámicas y roles globales, se propende por la
gestión del desarrollo económico y social por medio de mecanismos de eiciencia y la real participación ciudadana (Finot 1998), a
través de la provisión de bienes públicos y servicios desde lo local,
la promoción de la inversión privada y el impulso de las ventajas
competitivas de los territorios, facilitando la rendición de cuentas
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
153
y fortaleciendo los sistemas democráticos con la elección directa
y popular de autoridades locales (Penfold 2000, 109). Los pactos
nacionales que en el pasado se hacían entre burguesías nacionales,
sindicatos y sectores medios son sustituidos por pactos regionales.
Se pretende relegitimar al Estado, a su vez se vindica el fortalecimiento de la capacidad de decisión de los gobiernos subnacionales, espacios donde se articulan el sector público y privado para
consolidar unos territorios competitivos.
También en el marco de la descentralización nos dice
Restrepo que “a las instituciones de regulación de la planeación
económica de mediano plazo las sucede la programación macroeconómica de corto plazo” (p. 31), la cual tiene como eje central
el ajuste iscal. El proceso se lleva a cabo bajo la intención de buscar un “ahorro público” que consiste en trasladar obligaciones de
gasto a los gobiernos locales y a la vez incentivar la generación de
recursos propios para que asuman las obligaciones trasladadas, lo
que genera una tensión política y social por la debilidad de las bases
gravables que disponen los gobiernos locales, y la resistencia social
a pagar más tributos. Las transferencias de recursos que se hace
desde el nivel nacional son condicionadas para que los gobiernos
locales no puedan apropiarse del excedente económico. Esto se
inscribe dentro del sometimiento de la política iscal a los intereses
del capital inanciero, cuyo objetivo central es promover el ajuste
iscal para obtener renta inanciera, como se ha tratado a lo largo
de este libro, y tema sobre el cual se volverá en las conclusiones.
Capítulo 4.
Ingresos públicos*
“Un impuesto se deine como una contribución obligatoria al
Estado sin referencia a un beneicio determinado que reciba el
contribuyente” (Instituto FMI 1988b, p. 1). Son pagos obligatorios
sin contraprestación, recaudados principalmente por el Gobierno
Central (Banco Mundial 1988, p. 89). Se aplica el principio de
cada uno de acuerdo a su capacidad a cada uno de acuerdo a su
necesidad. La deinición de la capacidad puede cambiar de un
régimen político a otro. Por ejemplo, la capacidad puede estar
deinida por el ingreso o patrimonio de las personas, y podría ser
gravada con impuestos directos progresivos, o por el consumo y
gravada con impuestos al Valor Agregado. El mismo criterio puede decirse respecto a la necesidad, un régimen puede considerar
que la necesidad es la provisión de bienes sociales, y otro que es
la provisión de represión. A pesar de lo anterior, en teoría lo que
el ciudadano recibe del Estado no debe guardar correspondencia
con lo que debe aportarle mediante el pago de contribuciones
obligatorias (impuestos).
El principio general es que el ciudadano contribuye de
acuerdo con lo que tiene, lo que gana, o el valor de la transacción
económica que realiza, y recibe bienes y servicios del Estado de
acuerdo con su necesidad. En este caso la relación entre el individuo y el Estado es la de un ciudadano que tiene obligaciones, entre
ellas la de pagar impuestos, y que también tiene derechos frente
* Este capítulo contó con la colaboración especial de Jairo Bautista.
156
César Giraldo
al Estado. Estos derechos los exige en su condición de ciudadano,
y son una obligación del Estado. Son de naturaleza política y no
comercial, y su exigencia pasa por procesos políticos.
Cosa distinta sucede cuando el ciudadano paga por un bien
o servicio que le otorga el Estado, y ese pago está relacionado con
la cantidad consumida, donde se conigura una relación comercial.
Por ejemplo, cuando recibe servicios públicos domiciliarios que
son suministrados por empresas públicas, por los cuales se paga
una tarifa (un precio), y el monto total a pagar está constituido por
el valor de la tarifa multiplicada por la cantidad del servicio consumido. En este caso la relación del individuo con el Estado es la de
un usuario o cliente. El ciudadano al pagar por el servicio puede
exigir, y hacerlo en términos del contrato comercial que regula el
servicio que compró. Es la misma lógica privada de quien compra
una mercancía en un establecimiento comercial: la mercancía tiene
determinadas características declaradas por el vendedor y hasta
allí llegan los derechos del comprador.
Siguiendo esta lógica se podría pensar que cuando un
individuo compra un bien o servicio público y hace un uso exclusivo del mismo a través de su consumo, dicho bien adquiere
la característica de un bien privado, de acuerdo con el enfoque
económico estándar. La cantidad de dinero que él gasta está directamente relacionada con el consumo. Sin embargo como existe
un proceso de privatización muchos de los bienes sociales y de la
infraestructura básica que en el pasado eran provisión estatal y por
tanto considerados derechos (por ejemplo la salud, la educación,
la construcción y mantenimiento de carreteras) en la actualidad
han pasado a la provisión privada y son vendidos en el mercado.
¿Dejaron de ser bienes públicos para convertirse en bienes privados? Y los pagos que se hacen para recibir dicho tipo de bienes
¿dejan de ser ingresos públicos?
Este es un punto de discusión. Si se parte del punto de
vista neoclásico se diría que con los impuestos se está inanciando
bienes públicos que no pueden ser provistos por el mercado, bienes que no tienen el principio de la exclusión. Este principio, tal
como se indicó en la introducción, se aplica a bienes que como su
nombre lo indica, su consumo excluye a los demás, de tal forma
que son bienes que pueden ser transados en un mercado porque
claramente se pueden transferir derechos de propiedad. Los bienes
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
157
que no tienen esta característica, y que se conocen como bienes
públicos, no pueden ser transados en el mercado y por tanto deben
ser provistos por el Estado, y se deben inanciar con impuestos
ya que sus costos o beneicios no pueden asignarse a particulares
(Banco Mundial, pp. 89 y 91).
Hay que tener en cuenta que no todos los bienes públicos
adolecen del principio de “no exclusión”. Por ejemplo, la educación y la salud son bienes excluyentes que pueden ser provistos
mediante mecanismos de mercado, y son sujetos de privatización.
Son públicos en el sentido que existen unos beneicios sociales que
no se expresan en el mercado privado. En este caso se trata de un
bien meritorio, de un lado, y de una falla de mercado, del otro. Por
ejemplo, en el caso de la educación, el servicio se puede vender y
los agentes hacen un cálculo racional (recuérdese que estamos en
la visión neoclásica) de lo que invierten en educarse frente a los
ingresos futuros esperados, y sobre esa base toman la decisión de
cuánta educación comprar. Pero la sociedad en conjunto se está
beneiciando por el hecho que una generación de jóvenes aumente
su nivel de educación. Ese beneicio general no está relejado en
la transacción privada, en la cual el equilibrio entre demanda y
oferta privada de educación terminaría en una oferta de educación
inferior a la óptima.
En la introducción se dijo que esta falla de mercado justiicaba la oferta pública del servicio, pero que la visión neoliberal
dominante señaló que la oferta estatal genera fallas superiores a la
falla de mercado que se quiere corregir, de manera que se vuelve
a la oferta privada con una regulación estatal que garantice que
las personas que por su condición económica no pueden comprar
estos bienes meritorios, accedan a una oferta básica mediante
subsidios estatales. Este es el fundamento de los subsidios a la
demanda que se menciona el capítulo de gasto.
Con la privatización ¿dejan de ser bienes públicos y se
convierten en privados? Se considera que continúan siendo bienes públicos, bienes meritorios, más sin embargo manteniendo
su naturaleza pública pueden ser provistos por el sector privado.
Aparece el concepto de lo “Público-Privado” al lado de lo “PúblicoEstatal”, y esta es una de las diferencias entre la visión neoliberal
y de la liberal clásica. Pero entonces surge la pregunta si el pago
que la sociedad hace por la provisión de tales bienes ¿es un ingreso
158
César Giraldo
público o privado? En la contabilidad de las Finanzas Públicas
han pasado a ser considerados como un ingreso privado, y se han
extraído de las cuentas iscales, con lo cual la posición iscal de
los gobiernos ha empeorado sensiblemente, lo que ha llevado a
ajustes iscales más drásticos.
En las cuentas sobre el déicit iscal no se incluyen como
ingresos los que reciben las empresas privadas que proveen servicios públicos domiciliarios (como energía eléctrica, acueducto,
telefonía y aseo), las cotizaciones a la seguridad social privatizada, los pagos que las familias hacen por concepto de educación a
colegios y universidades privadas, el pago de peajes y tarifas por
el uso de la infraestructura básica otorgada en concesión (tales
como carreteras y puertos).
Resulta inconsistente el discurso que el sector privado puede proveer bienes y servicios públicos, que es la reiteración de los
reformadores actuales, pero que al mismo tiempo los ingresos que
se cobran para inanciarlos no sean incorporados en las cuentas
iscales. Los recursos que recauda el sector privado son públicos
por las siguientes razones, entre otras:
- Las cotizaciones de la Seguridad Social es un impuesto,
porque se trata de una contribución obligatoria, sobre
los salarios, creada y regulada por una ley. Se trata de un
impuesto directo recaudado por agentes privados.
- El pago de tarifas de servicios públicos domiciliarios corresponde al pago por el acceso de un servicio provisto
por un monopolio natural el cual debe ser regulado por
el Estado.
- El pago de la educación también corresponde por el pago
de un servicio que aunque no es monopolio natural, si requiere una regulación estatal en cuanto a su contenido y
los diferentes programas ofrecidos. No es una mercancía
que se pueda vender libremente.
- Para todos los servicios anteriores el Estado debe buscar
mecanismos para que las personas que no tengan capacidad de pago puedan acceder a ellos utilizando recursos de
origen gubernamental.
- El pago de peajes y tarifas por concepto del uso de infraestructura básica (vías, puertos, aeropuertos, telecomunica-
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
159
ciones etc.) debe ser reglamentado por el Estado, porque se
trata de un monopolio natural que se entrega en concesión
a los privados.
A pesar de la privatización la producción de estos bienes
y servicios es de naturaleza colectiva, su utilización afecta los
intereses comunes de la sociedad, y su provisión no se puede hacer en un mercado de libre competencia. Por esto no pierden el
carácter público y esa es la razón para que su oferta fuera estatal
en el pasado. Dado que afectan los intereses colectivos no pueden
estar por fuera del proceso político, no importa que la gestión sea
privada. Por ejemplo, un grupo económico dueño de un Fondo
de Pensiones tiene que responder políticamente sobre el manejo
que hace del ahorro que millones de ciudadanos ha constituido
para tal efecto y que el Fondo administra. ¿Puede el grupo tomar
decisiones sobre los papeles en que invierte dicho ahorro sin dar
cuentas a nadie? ¿En el momento en que la pensión se haga efectiva puede ésta depender del valor al cual el mercado liquide tales
papeles? ¿Los derechos sociales pueden depender de la sanción
que hagan los mercados? Cuando se privatiza se pretende sacar
de la discusión política los derechos sociales porque estos pasan
a ser provistos por operadores privados.
Regresando al tema de la tributación, inanciar el gasto
público por la vía de los impuestos (esto es lo que constituye el
Presupuesto Público) signiica asignar los recursos económicos por
fuera de la lógica del mercado. La tributación consiste en reasignar
el control de los recursos económicos, desde los contribuyentes
hacia el Estado, ya sea para que los utilice directamente o para
que los transiera a terceros. El mecanismo utilizado para lograr
este objetivo es el de obligar a los contribuyentes a ceder parte
de su poder adquisitivo (dinero) al Estado, y este los asigna con
un criterio político. Los recursos el Estado los extrae mediante
impuestos que se recaudan en dinero, y la asignación a través de
las partidas presupuestales de gasto que también se ejecutan a
través del dinero. Además los ingresos públicos (lo mismo que
los gastos públicos) deben estar deinidos por el derecho y deben
legitimarse, para lo cual se precisa de un proceso político, que
implica, entre otras, una negociación entre intereses económicos
y políticos diferentes (Théret 1993, pp. 79, 91).
160
César Giraldo
Los impuestos, para ser legitimados, adquieren un doble
carácter. De una parte son presentados como la deuda social (la
obligación) del ciudadano con el Estado, y lo que es lo mismo,
visto desde el Estado, un derecho que el Estado tiene sobre el
ciudadano. De otro lado, la contrapartida del impuesto es una
deuda social del Estado con el ciudadano, y lo que es lo mismo,
visto desde el ciudadano, es un derecho del ciudadano sobre el
Estado. derecho del ciudadano de recibir del Estado (y obligación
del Estado de proveer) bienes sociales, políticos e infraestructura
básica.
Con los procesos de privatización, cuando la provisión de
los bienes sociales y la infraestructura básica pasan al mercado
privado, el Estado se desentiende de su obligación de proveer
derechos sociales, pero mantiene su derecho a cobrar impuestos,
lo cual rompe el pacto social liberal.
Principios de la Tributación
Cuando es necesario proveer bienes públicos que no se pueden
individualizar (porque no son excluyentes) es preciso inanciarlos
a través de impuestos y estos inevitablemente introducen distorsiones económicas que tienen costos en términos de eiciencia, de
acuerdo con el enfoque dominante. Se busca que esas distorsiones
sean mínimas, dándole importancia a la neutralidad en los sistemas impositivos, en el sentido que no alteren la asignación que
hace el mercado de los recursos productivos. Se trata de minimizar
los costos mientras que por otro lado se logran los principios de
equidad señalados políticamente. Esto es lo que se conoce como
tributación óptima. Se argumenta que como es muy difícil conocer
suicientemente los costos y beneicios sociales de la tributación,
entonces se hace más prudente una estructura impositiva relativamente neutral, que produzca recaudos con un mínimo distorsión
en la asignación de los recursos (Banco Mundial, p. 95).
El concepto de neutralidad está relacionado con el de eiciencia. Esta última es resultado de la asignación de los recursos a
través del mercado, cuando existe el marco institucional adecuado,
entendido como la no existencia de trabas al libre funcionamiento
de los mercados, que es lo que el Banco Mundial o el FMI entienden
por reformas estructurales. En la medida en que la tributación sea
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
161
neutral permite que el mercado funcione adecuadamente y que
asigne de manera eiciente.
De todas formas los sistemas tributarios existen porque se
presenta la necesidad de inanciar bienes y servicios que deben ser
provistos por el gobierno por fuera del mercado. Para minimizar la
distorsión al mercado se insiste en la neutralidad de los impuestos,
y en señalar que más que crear gastos e instituciones inanciadas
con los tributos, se debe buscar el pleno funcionamiento de los
mercados. De acuerdo con el Banco Mundial un sistema tributario debe ser viable desde el punto de vista administrativo, y debe
distribuir la carga de forma equitativa, pero no debe trastornar
estructuras de producción, comercio, consumo, ahorro e inversión
(Banco Mundial 1994, p. 88). Esto es lo que se entendería por una
estructura tributaria óptima.
Las distorsiones al mercado pueden tener varios orígenes.
En el caso de los impuestos sobre las importaciones se señala que
amparan la existencia de sectores ineicientes. En el caso del impuesto a la renta, la existencia de tasas progresivas, que aplican
tarifas crecientes a los mayores niveles de ingreso y/o patrimonio,
se argumenta que castigan el ahorro y la inversión. Si las tasas
marginales (las que se van aplicando progresivamente a medida
que crece el ingreso o el patrimonio) son muy altas se produce
un desestímulo a ahorrar o a invertir, porque el rendimiento futuro esperado sería altamente gravado, de manera que perderían
atracción las actividades dirigidas a la acumulación de capital.
También se generan distorsiones cuando los regímenes tributarios internos, bien sea directos (gravan la renta o el patrimonio
de las personas naturales o jurídicas) o indirectos (que gravan la
actividad económica interna), tienen excenciones y tratamientos
diferenciales por tipo de ingreso o bien, lo cual además diiculta
la administración tributaria.
De manera que los regímenes tributarios deben ser uniformes, en aras de la neutralidad y la simplicidad: recaer sobre
la totalidad de su base gravable sin excepciones, y tener tarifas
únicas. De lo contrario se producen distorsiones. Por ejemplo,
mayor distorsión se presenta cuanto más reducida es la base tributaria porque más alta debe ser la tasa, que es el caso, común en
Latinoamérica, cuando los impuestos directos se concentran en
los grandes contribuyentes (BID 1997, p. 114); otro ejemplo son
162
César Giraldo
los impuestos indirectos que excluyen los bienes de la canasta
familiar.
Sin embargo, a pesar que los principios tributarios se
pueden enunciar, no se puede olvidar que cualquier reforma
tributaria que se quiera sacar adelante debe ser tramitada a través del Congreso o Parlamento, lo cual signiica la existencia de
una negociación política que hace que los regímenes no sean tan
simpliicados como se aconseja. En el contexto actual, como se
verá más adelante, esa negociación ha hecho que la tributación se
recargue en el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) porque es
un impuesto que recae sobre toda la población la cual inalmente
no está representada en cuerpos legislativos, y se reducen los impuestos al capital y al poder terrateniente cuyos intereses sí están
sobre representados en dichos cuerpos.
Esto implica un punto crucial: analizar el problema tributario implica también analizar las formas y mecanismos de
representación en el Parlamento. Este tema no ha sido revisado
de manera profunda dentro de los estudios sobre la estructura
tributaria en América Latina, a pesar de que constituyen un foco
de atención fundamental cuando se analizan los efectos y las
características de las reformas tributarias. De alguna manera tal
como lo reconoce González (2007) “este tema es más importante
quizás que el mismo análisis de la eiciencia tributaria y el impuesto óptimo, porque estos elementos no tienen cabida sino en
las posibilidades de las negociaciones políticas que se dan en el
seno del Parlamento”.
Primer Principio: Equidad
La equidad se la puede tratar desde dos perspectivas: Tratamiento
igual para los iguales (equidad horizontal) y diferente para los
diferentes (equidad vertical). Este último aspecto en concreto
hace referencia a gravámenes superiores a quienes tienen mayor
ingreso, riqueza, capacidad de pago, o de consumo, pero ello genera conlictos con el principio de la neutralidad indicado atrás.
De acuerdo con el Banco Mundial los Países en Desarrollo tienen
problemas de equidad horizontal por disponer de una cobertura
de instrumentos tributarios irregular. Por ejemplo, en la región
tributan muy poco los terratenientes, agricultores, comerciantes y
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
163
las profesiones liberales. Esto produce una discriminación contra
quienes sí pagan impuestos, lo que constituye una inequidad desde
el punto de vista horizontal.
Por su parte, según el BID (1998, p. 130), no se presentan avances en la equidad vertical a pesar de altos impuestos
progresivos. En este punto se critica la existencia de regímenes
especiales, exenciones, gravámenes diferenciales, lo cual crea regímenes complejos, difíciles de administrar, con lo que se produce
la posibilidad de la evasión y se generan distorsiones que atentan
contra la asignación eiciente que hace el mercado.
En los últimos años esta ha sido una preocupación concreta
en las sugerencias de reforma, Shone (2002, 15) pone como punto
central de las reformas tributarias en América Latina “la necesidad
de reducir los frentes de evasión atribuibles a tratamientos especiales, las estructuras tributarias deben ser lo más homogéneas
posibles y en este esfuerzo los gobiernos deben introducir desmontes graduales de dichos tratamientos especiales y reemplazarlos
por subsidios directos a los sectores que lo ameriten”.
El tratamiento justo tiene a su vez otra acepción, la tributación se debe determinar de acuerdo con reglas ijas, uniformes,
justas y razonables y no a través de un mecanismo de negociación.
En otras palabras, el sistema tributario debe estar deinido por
reglas precisas y claras, de tal forma que estén explícitamente
determinados los deberes, derechos y procesos para cada contribuyente, y no que esté sujeto a determinaciones discrecionales y
arbitrarias de funcionarios de la administración tributaria.
Una administración (o un gobierno en el caso más general)
no puede crear o modiicar arbitrariamente los tributos porque
esto sería un acto ilegítimo e injusto. Los impuestos deben ser
resultado de un proceso político mediante el cual, la sociedad, por
intermedio de los órganos de representación popular, establece
las contribuciones que se le cobran al pueblo y los gastos que se
inancian con ellas (esto es lo que constituye el Presupuesto Público) y esta es la esencia de la democracia liberal. Este principio
fue consagrado por la sublevación americana contra el imperio
británico en el siglo XVIII con la expresión de “no tax without
representation”.
La razón de la existencia de los impuestos es la existencia
del Estado al servicio de la sociedad. Sin embargo, en la medida en
164
César Giraldo
que el Estado se ha venido deshaciendo de sus obligaciones, como
se mencionó atrás, en esa misma medida ha venido perdiendo
legitimidad para cobrar impuestos. Este es uno de los problemas
centrales en el aumento de la evasión: Si la sociedad no percibe
que los impuestos le son retribuidos en bienes y servicios no encuentra razón para pagarlos. Y esta es una de las grandes fracturas
del discurso contemporáneo: Mientras que se pide reducción del
tamaño Estado en la parte del gasto, en la parte de los impuestos
se pide aumento del mismo. Y para justiicar esta contradicción se
invoca el discurso de la disciplina iscal, tema que se menciona en
el capítulo sobre presupuesto.
La legitimidad tributaria ha sido otro de los temas ignorados en la literatura. En América Latina no ha habido un estudio
sistemático e integral sobre las percepciones de legitimidad de la
tributación, es más, son pocos los estudios sobre la legitimidad del
Estado. Y como dicha legitimidad está directamente relacionada
con la capacidad de cobrar impuestos, este es un trabajo que aún
está pendiente.
Segundo principio: Eiciencia
El concepto de la eiciencia está referido a la neutralidad, como se
señaló atrás. Este planteamiento surge de los paradigmas neoclásicos, los cuales señalan que el mercado, si funciona en condiciones
óptimas (es decir sin distorsiones), hace una asignación eiciente
de los recursos productivos. De acuerdo con el FMI los impuestos no deben obstaculizar innecesariamente el logro de objetivos
económicos, como la producción, el crecimiento y la estabilidad.
Por el contrario, los impuestos pueden servir para facilitar el logro
de esos objetivos (Instituto FMI 1988b). Esa no obstaculización
hace referencia a no interferir en el papel asignador que hace el
mercado. Es decir, que la tributación no debe inluir sobre la economía real y inanciera.
Esta concepción se diferencia de los esquemas tributarios
de América Latina durante la vigencia del Modelo de Sustitución
de Importaciones. La tributación era un instrumento para el
fortalecimiento del aparato productivo, a través de regímenes
especiales que dieran tratamiento favorable a diferentes sectores,
en especial los vinculados a la manufactura. Por ejemplo, las inver-
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
165
siones y las empresas nuevas estaban exentas de pagar impuesto
a la renta (Giraldo 1994, cáp.4), para no hablar de los regímenes
arancelarios proteccionistas.
Al vincular la eiciencia con la neutralidad del mercado
de entrada se concluye la necesidad de eliminar los impuestos al
comercio exterior, y más particularmente los aranceles (impuestos a las importaciones), porque introducen una distorsión en el
mercado de bienes al proteger la producción nacional de la competencia externa. En el caso de la tributación directa, también se
concluye la necesidad de eliminar la progresividad, porque cuando
se establecen impuestos progresivos se desestimula el ahorro y
la inversión. Los impuestos progresivos gravan más a quienes
ahorran o invierten.
El BID (1998) señala que el impuesto más neutral, y que
se debe privilegiar, es el Impuesto al Valor Agregado (IVA), con
tarifa única y base universal. Si todos los bienes son gravados con
la misma tarifa, sus precios relativos no cambian y por tanto no se
alteran las señales del mercado que se expresan a través de tales
precios. Su implementación se hace con el “propósito de mejorar
la neutralidad (de la tributación) y evitar distorsiones de otros
gravámenes (como los impuestos al comercio exterior o a las
ventas)” (p. 206), además que no distorsiona decisiones sobre
ahorro personal (Cepal 1998, pp. 67-68). Aunque esto no es cierto
como se verá más adelante.
En el tema de la neutralidad también debe tenerse en cuenta la simpliicación de los regímenes tributarios. A medida que un
régimen es más simple es más eiciente, pero en la medida que por
consideraciones de equidad sea necesario introducir excepciones,
deducciones, regímenes especiales, el sistema se hace más complejo y se obtienen pérdidas en eiciencia por las distorsiones que
se introducen. De manera que la eiciencia también incluye la administración tributaria, en el sentido que un sistema simpliicado
disminuye los costos del recaudo, evita la evasión, y aumenta la
productividad de los impuestos.
Tercer principio: Flexibilidad
Se recomienda que los impuestos, y en general los ingresos corrientes del Estado, no tengan una destinación especíica, con el objeto
166
César Giraldo
de obtener una política iscal lexible, y permitir que los gobiernos
gocen de la libertad requerida para asignar los recursos donde
sean necesarios, o hacer ajustes iscales si se requieren. Un ajuste
requiere, por un lado, un aumento de los ingresos corrientes, y por
el otro, un recorte de los gastos. Si estos últimos están atados a los
primeros, el aumento de los ingresos automáticamente implica el
incremento de los gastos, con lo cual se da al traste el resultado
buscado. Se pierde por un lado lo que se recupera por el otro. Es
el caso de las transferencias a los gobiernos locales cuando están
atadas a los ingresos corrientes.
Las Rentas de Destinación Especíica se han creado para
darle estabilidad a los recursos dirigidos a determinados ines, en
especial los destinados a los sectores sociales y a la construcción y
mantenimiento de la infraestructura vial. Ejemplos de lo anterior
son los impuestos a la nómina destinados al inanciamiento de la
seguridad social, o los impuestos a los combustibles que se destinan a los programas viales. Desde la perspectiva del Public Choice
tales rentas se originan en mecanismos creados por determinados
grupos sociales para apropiarse de recursos del Estado. Tal es el
caso de la clase política a través del régimen de transferencias
regionales, el cual permite un manejo clientelista de los recursos
públicos a nivel local, o las transferencias para la educación que en
muchos casos se asocia a las presiones de los sindicatos docentes.
Sin embargo este tipo de análisis resulta simplista al reducir el
estudio sobre la economía política de los recursos públicos a un
problema de intereses individuales dirigido al atrapamiento de
rentas (ver capítulo de Presupuesto).
El argumento de la eliminación de las rentas de destinación
especíica no es contundente cuando se analiza el caso de la seguridad social o el inanciamiento de la construcción y mantenimiento
de vías. Todos los sistemas de seguridad social en el mundo se
inancian, y se han inanciado, con impuestos a la nómina, ¿será
que todo el mundo es y ha sido un atrapador de rentas? Original
punto de vista de la historia de la protección social.
Lo curioso de todo este debate es que cuando la seguridad
social es estatal, se dice que los trabajadores son privilegiados que
están obteniendo beneicios a costa de las generaciones futuras,
y cuando se privatiza la seguridad social, lo cual generalmente se
acompaña de un aumento de las cotizaciones al sistema (impues-
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
167
tos a la nómina) no se menciona que ese es un ahorro que está
siendo capturado por el sistema inanciero privado, ni que existe
un atrapamiento de rentas.
En el caso colombiano hay que señalar los diversos intentos de eliminar los impuestos a la nómina dirigidos a instituciones
como el SENA (capacitación laboral técnica) y el ICBF (protección
a la niñez y la familia), que son rentas de destinación especíica
administradas por entidades del Estado. Entre tanto se han promovido aumentos a las tasas de las cotizaciones de seguridad social
privatizada con el argumento de darle “sostenibilidad inanciera al
sistema”.
Para indicar que la discusión es más compleja que el reduccionismo del atrapamiento de rentas, sin poder desarrollar
la discusión aquí, baste señalar que esos impuestos a la nómina
más que rentas de destinación especíica son un salario social o
un salario indirecto que los trabajadores y patronos trasladan a un
sistema institucional para cubrir los riesgos sociales. Y también
fueron un mecanismo para robustecer la demanda interna, porque
tales impuestos inanciaban prestaciones sociales que permitían
que la población aumentara su consumo, y este fue uno de los
mecanismo de crecimiento económico de los países desarrollados
en los “treinta gloriosos” (1945-1975) (Giraldo 2007, cáp. 1).
Políticas Tributarias
Los sistemas tributarios son afectados por la globalización. Según
Tanzi (1995) “se concibieron e implementron cuando el comercio
entre los países se hallaba muy controlado y limitado y no existían
movimientos de capital notorios”. De manera que para acompasarse
con la globalización se plantea la necesidad de bajar los impuestos
sobre el comercio exterior (Banco Mundial 1997, p. 55), los impuestos directos, y los impuestos sobre transacciones.
Los referidos al comercio exterior porque se convierten
en obstáculo al intercambio internacional. Los referidos a los
directos porque los países que los tienen muy altos y progresivos
no son atractivos para la inversión extranjera; es preciso competir
para atraer dicha inversión y ello se hace ofreciendo regímenes
tributarios más favorables que otros países; no se puede aspirar
a colocar un impuesto sobre la renta personal, las utilidades o el
168
César Giraldo
patrimonio, más altos que la norma mundial, ajustados por el
factor de riesgo país.
Finalmente, tampoco se deben colocar impuestos a transacciones porque terminan por afectar el movimiento de capitales.
Es por esto que el denominado impuesto Tobin, que consiste en
gravar las transacciones inancieras entre países, no es considerado como una alternativa tributaria viable, a pesar que ha sido
reclamado por diversos sectores sociales y políticos, para ponerle
coto a la especulación inanciera internacional, y para que los
capitales inancieros internacionales tributen. Es preciso señalar
que la Cepal (p. 15), a diferencia de los organismos inancieros
internacionales, sí ha sugerido gravar las transacciones inancieras
internacionales.
De manera que la única fuente tributaria son los impuestos sobre el consumo interno, y en particular el Impuesto sobre
el Valor Agregado (IVA) (Banco Mundial 1997, p. 55) (Cepal, pp.
6, 68 y 72). En términos generales se presenta una tendencia a
recurrir principalmente a impuestos sobre el consumo (indirectos internos) más que sobre la renta o patrimonio (directos), y
ello se releja en el hecho de que ya para 1990 lo impuestos como
el IVA y similares casi que triplicaban en el PIB, respecto a los
impuestos directos (Shome 1999, p. 9). En la primera década del
siglo XXI los impuestos indirectos duplicaban la participación,
dado un repunte de los directos, sin embargo, generalizando, y
comparando con la estructura tributaria antes de las reformas del
Consenso de Washington, el peso de la tributación cae sobre los
impuestos indirectos sobre el consumo interno. De todas formas
con el repunte de la tributación directa a comienzos del siglo, la
tendencia general no cambia de una baja participación de los impuestos directos en la estructura tributaria. La región tiene una
muya baja de los impuestos directos sobre el Pib como se puede
apreciar en el cuadro 4.1 y la gráica 4.1.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
169
Cuadro 4.1 Año 2003
Comparación internacional de la estructura
del impuesto a la renta
Fuente: Cetrángolo y Sabiani (2006), cuadro I.15
Gráfico 4.1
Fuente: Cetrángolo y Sabiani (2007).
Los impuestos Indirectos se han estabilizado alrededor
84% del total de la tributación en la primera mitad de la presente
década en América Latina. Colombia, México y Panamá tienen
una distribución más equilibrada, aunque en estos casos ya el
porcentaje de impuestos indirectos supera al de los directos por
más de 10 puntos porcentuales. Este resultado se obtiene a pesar
de la disminución nivel medio de aranceles y de su varianza (Cepal
170
César Giraldo
pp. 71-72). Si se toman las dos últimas décadas, los aranceles han
sido reducidos dentro del contexto de la apertura económica, lo
cual quiere decir que el avance de la tributación interna indirecta
ha sido mayor que la disminución del producido de los aranceles,
y además, ha compensado la reducción que se ha introducido en
la tributación directa.
El principal tributo ha sido el IVA, que en la mayoría de los
países de la región fue adoptado en la década del 80, sustituyendo
el impuesto a las ventas (Carcioi et.al. 1994). Se argumentaba que
este último tributo introducía muchas distorsiones, en particular
por su efecto cascada, que consiste que el tributo puede ser cobrado
sobre sí mismo a medida que se realizan varias transacciones
económicas. Este efecto se corrige con el IVA, ya que permite
descontar el impuesto pagado en fases anteriores del proceso
de producción y distribución. Además se señala que el IVA no
distorsiona decisiones sobre ahorro personal (Cepal pp. 67-68).
La tasa del IVA se ha venido aumentando hacia un estándar
del 18% que se considera como la tasa óptima, y se ha ampliado la
base gravable la cual pasa en promedio en los países de la región
del 20% en 1990, a un 60% en 2006. Es claro que los gobiernos
han seguido las recomendaciones en la materia de los organismos
multilaterales (BID 2004). (Gráicos 4.2, 4.3 y 4.4).
Gráfico 4.2
Promedio de las tasa del IVA en América Latina (1992-2007)
Fuente: Elaboración propia con base en cifras de ILPES – Cepal.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
171
Gráfico 4.3
Porcentaje de bienes y servicios sometidos al gravamen del IVA.
Promedio América Latina
Fuente: Elaboración propia con base en cifras de ILPES – Cepal.
Gráfico 4.4.
América Latina: Impuestos directos e indirectos
como porcentaje del PIB (promedio)
Fuente: Elaboración propia con base en cifras ILPES - Cepal
Sin embargo, en la primera década del siglo XXI se observa
una reducción de esta tendencia: el gráico 4.4 revela que el crecimiento de los impuestos directos en los últimos años ha superado
el crecimiento de los indirectos, de acuerdo con la Cepal (2007)
172
César Giraldo
Gráfico 4.5
América Latina: Impuestos de los entes subnacionales
como % del PIB
Fuente: Elaboración propia con base en cifras ILPES - Cepal.
esto ocurre porque las crisis iscales desatadas llevaron a la toma
de medidas de urgencia en materia tributaria que tuvieron como
foco de origen el aumento temporal de las tasas del impuesto a
la renta, la reaparición de los impuestos sobre el patrimonio, el
cobro de mayores impuestos a las ganancias de capital, una serie
de medidas administrativas para tratar de controlar la evasión
de estos impuestos, y el surgimiento de gobiernos de izquierda
en la región.
Recurrir a impuestos directos para enfrentar la crisis iscal
ha sido una política adoptada aún en contra de las recomendaciones de los organismos internacionales de crédito, que insisten
la profundización de los sistemas de impuestos indirectos (particularmente del IVA) manteniendo su posición doctrinal frente al
tema. Sin embargo, estas medidas gozan actualmente de una alta
dosis de impopularidad, especialmente en países que han sido
azotados por crisis económicas y inancieras profundas. En ellas
los parlamentos han buscado aminorar la carga de impuestos indirectos o buscado frenar el crecimiento de las bases gravables o
las tarifas de dichos impuestos y particularmente del IVA.
Pero más allá de ello lo importante de este proceso es que
la carga tributaria total ha aumentado de manera sostenida en los
países de la región: la carga total de impuestos del gobierno central
como proporción del PIB central (sin contar las contribuciones a
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
173
la seguridad social) pasó de 9,3% en 1992 al 14,1% (gráico 4.4)
en 2006, en el caso del gobierno general este porcentaje pasó del
12,3 en 1992 al 19,2% en 2006.
Adicional a lo anterior se presenta un crecimiento notorio
de la carga tributaria que soportan las entidades subnacionales. En
efecto, los impuestos del orden territorial (estados, departamentos,
provincias y municipios) en los países de la región aumentan
entre inales de los años 90 y la primera mitad de la década
presente: pasan en promedio de representar un 3% del PIB
en 1992 hasta un 5% en 2006. Este efecto está directamente
relacionado con el proceso de descentralización iscal en la región
(se analiza en detalle en otro capítulo de este libro) el cual ha
venido promoviendo el “ autoinanciamiento” de los gastos de los
entes subnacionales, bajo el discurso de la pereza iscal, y de las
necesidades del ajuste en el gasto del nivel central de gobierno.
Argumentan que las entidades subnacionales que inancian sus
gastos mediante transferencias de los gobiernos centrales gozan de
incentivos para aumentar sus gastos sin esfuerzo iscal propio dado
que no tienen contraprestación alguna. Esto induce a un déicit
estructural del nivel que inancia dicho gasto (el nivel nacional).
Por ello es necesario que el discurso de la descentralización se lleve
en materia iscal hacia el concepto de federalismo iscal en el que
cada entidad subnacional adecue su estructura de gastos a la de
sus ingresos y por ende reduzca su dependencia de transferencias
del nivel nacional central.
La presión por mayor tributación en los niveles subnacionales
es uno de los hechos de mayor importancia respecto a la política
tributaria en la región. En algunos casos como los de Méjico y
Argentina de manera directa a través de la aprobación de leyes que
otorgan mayores potestades tributarias a los estados y provincias,
y en otros casos como el colombiano estas reformas se efectúan
de manera indirecta, recurriendo al establecimiento de incentivos
administrativos y iscales para las entidades que aumenten su nivel
de autoinanciamiento53. Los efectos de estas políticas han sido
dispares, pero en todo caso han logrado en conjunto aumentar el
esfuerzo tributario de los gobiernos subnacionales.
54
en materia tributaria de los entes subnacionales.
Por ejemplo, si un comerciante vende una camisa por 30 unidades monetarias (la cual ha
174
César Giraldo
Regresando a los impuestos directos, los topes del impuesto al
ingreso personal han continuado cayendo: de un promedio del 49%
en el período 1985-1986 a 34% en 1997 y inalmente a un 28% en
promedio para 2007. Se trata de una tasa de caída considerablemente
más rápida que en la OECD, donde las mismas tendencias generales
han ocurrido (cuadro 4.2) (Shone p. 4). La reducción de los topes
coincide con un estrechamiento de las tasas tributarias. Como se
puede observar en el gráico 4.6 y el cuadro 4.2, la diferencia entre
la tasa mínima y la máxima en el período 1985 - era de 42 puntos
porcentuales (promedio simple), mientras que en 1997 era de 25.5 y
inalmente en 2007 es de tan solo 18,1% para las personas naturales
y de 2,7% para las jurídicas. También cae el impuesto promedio. En
el caso de las personas naturales el promedio pasa de 28.4% en 19851986 a 19.1% en 2006, y en el de las jurídicas de 43.9% a 29.6%.
Cuadro 4.2
Alícuotas de renta de personas naturales y jurídicas
(en porcentaje)
Fuente: Cetrángolo y Gómez-Sabaini 2007
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
175
Gráfico. 4.6
Tasa de impuesto a la renta personas naturales
Fuente: Elaboración Propia con base en cifras ILPES – Cepal
Gráfico 4.7
Tasa de impuesto a la renta personas jurídicas
Fuente: Elaboración Propia con base en cifras ILPES – Cepal
Lo anterior indica que las reformas apuntan hacia la existencia de una tarifa baja, única y uniforme (lo cual signiica ir
eliminando el concepto de la progresividad en la tributación). Esta
tendencia se acompaña de un proceso de reducción de las exenciones, y la generalización de criterios presuntivos y retenciones (Cepal,
176
César Giraldo
pp. 12-13). La reducción de la progresividad de los tributos directos
debe ser analizada como una reducción de los impuestos al capital.
Las rentas altas son rentas del capital y no rentas del trabajo. Esta
reducción también se observa en la disminución de la tasa promedio
que se le cobra a las sociedades, la cual ha pasado de 43.5% en 1980
a un rango entre 23.3 - 25% en 2007 (gráico 4.7). Esto se ratiica
también con la reducción del impuesto a las personas jurídicas
donde la tasa, para el período1985-1986 al 2006, ha pasado en el
mismo período de 43.6% a 29.6.
De otra parte, se presenta una reducción en las tasas de
retención sobre las remesas al exterior de dividendos, intereses y
regalías (ver cuadro 4.3). El impuesto sobre dividendos se ha reducido sustancialmente y en algunos casos se ha eliminado, como
por ejemplo en el caso de Brasil, Argentina, y más recientemente
en Colombia.
Finalmente se presenta, en la década de los noventa, una
reducción sustancial o eliminación de los impuestos de capital sobre
patrimonio (cuadros 4.4 y 4.5) (Shone p.9), sin embargo, como ya
se ha explicado, esta tendencia se revierte en los primeros años del
siglo XXI dada la coyuntura de las crisis iscales en la región, las
cuales demandaron de recursos tributarios frescos que impulsaron
nuevamente el cobro de impuestos al patrimonio y a los activos, la
mayor parte de estos tributos son de carácter temporal y han sido
fuertemente cuestionados tanto por los organismos inancieros,
como por las élites industriales y inancieras de cada país, que
han señalado la inconveniencia de estos impuestos en el marco de
una mayor integración comercial y el aumento de la competencia
internacional.
Hay que señalar que los impuestos al patrimonio actualmente
representan un aporte más importante como proporción del PIB
que en la década de los 90, sin embargo, la lectura de este fenómeno
debe hacerse con suma cautela, porque tal como señala la Cepal
(2007) “la aplicación de estos gravámenes es el resultado innegable
de las limitaciones que enfrentan los países, tanto desde el punto
de vista legal como administrativo, para aplicar una estructura
impositiva en la cual las tasas nominales o legales utilizadas estén
en consonancia con las tasas efectivas resultantes, pero estos
sistemas de hecho conducen a la eliminación del impuesto societario
y convierten el gravamen en un seudo impuesto en cascada,
agravando así los problemas de asignación y de eiciencia”.
Impuestos retenidos sobre remesas al exterior
(no se dispuso de datos más recientes para América Latina)
Shone 1999 y 1994
1986
|
1992
|
1997
1980
Promedio
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep. Dom
Uruguay
Venezuela
28.5
30
25
7.4
20
15
25
10
15
21
10
30
21
20
20
Dividen.
18
25
25
40
40
15
22
13
15
55
20
10
10
30
20
20
Intereses
16
25
25
40
40
10
22
10
59
25
30
40
20
20
Derechos
36
25
25
40
20
40
22
25
10
32
50
30
55
20
-
Promedio
23
25
25
40
40
15
40
22
16
10
37
20
30
23
42
20
30
20
Dividen.
20
10
25
35
15
36
13
15
-10
10
37
35
30
-
Interes
14
10
25
40
15
25
5
20
35
6
30
10
35
-
Derechos
25
25
40
25
36
34
35
24
35
50
30
28
35
15
Promedio
20
10
25
38
19
18
36
20
24
18
22
35
22
23
25
35
15
Dividendos
13
35
7
15
20
13
15
-10
5
-30
-
Interes
13
15
40
15
20
5
12
30
6
35
30
30
5
Derechos
23
15
40
7
25
33
30
35
26
20
100
35
30
30
30
5
Prome
18
13
15
38
7
18
27
21
18
19
25
39
25
30
30
30
5
177
País
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
Cuadro 4.3
178
César Giraldo
Cuadro 4.4
Impuesto al patrimonio (en porcentajes del PIB)
Fuente: Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2006), cuadro 1.16
Además de la reducción de los impuestos al capital señalados atrás, se introduce la eliminación de la doble tributación.
Esto es que los accionistas o propietarios de las empresas no pagan impuesto por concepto de las utilidades recibidas, porque se
supone que tales impuestos ya fueron pagados por las respectivas
empresas. De acuerdo con Shone esto hace más neutral la decisión de retener o distribuir utilidades con lo cual no se presentan
desestímulos para la inversión o la capitalización (Shone 1994,
p. 113). Para 2005 el total de los países de América Latina han
contemplado dentro de sus marcos normativos la eliminación
de la doble tributación. Esto se combina con convenios de doble
tributación con otros países del mundo con el in de garantizar
que las empresas extranjeras con presencia en la región puedan
descontar en sus países de origen los tributos que pagan sus iliales,
pero aún más importante: garantizar el no cobro de impuestos
sobre rentas de empresas y personas del exterior que ya fueron
sometidos a gravamen en sus países de origen.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
179
Cuadro 4.5
Impuesto al patrimonio, a los activos o a los ingresos brutos
(en porcentaje
Argentina
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
1986
1,5 sobre
patrimonio
neto
1992
2,0 sobre
activos
brutos
1997
2000
2001
2004
1,0 sobre
activos
1,0 sobre
activos
1,0 sobre
activos
1,0 sobre activos
8,0 sobre
patrimonio
neto
7,0 sobre
patrimonio
neto
5,0 sobre
patrimonio
neto o 1,5
sobre el
patrimonio
bruto
5,0 sobre
patrimonio
neto
5,0 sobre
patrimonio
neto
5,0 sobre patrimonio
neto
0,36 – 1,17
sobre
activos
ijos
0,1 – 1,4
sobre
patrominio
neto
0,36 – 1,17
sobre activos ijos
1,0 sobre
activos
1,0 sobre
activos
1,0 sobre
activos
Derogado
0,9-2,0 sobre activos
-
-
n.c.
n.c.
0,3 – 0,8
sobre
inmuebles
0,3-0,9
sobre
inmuebles
0,2-0,9
sobre
inmuebles
1,5 sobre
activos
0,2 – 0,9
sobre
inmuebles
(3) y 3,5
sobre los
activos
Derogado y aplicación
de un 5% a ingresos
brutos en sustit. de
renta societaria
Honduras
-
-
-
0,75 sobre
activos
0,25 sobre
los activos
1,0 sobre los activos
México
-
2,0 sobre
activos
brutos
1,8 sobre
activos
1,8 sobre
activos
1,8 sobre
activos
1,8 sobre activos
Nicaragua
1,0 sobre
inmuebles
1,5-2,5
sobre
patrimonio
neto
1,0 sobre
inmuebles
1,0 sobre
inmuebles
1,0 sobre
inmuebles
1,0 sobre activos
Panamá
1,0 sobre
patrimonio
neto
1,0 sobre
patrimonio
neto
1,0 sobre
patrimonio
neto
1,0 sobre
patrimonio
neto
1,0 sobre
patrimonio
neto
2,0 sobre patrimonio
neto
Paraguay
1,0 sobre
inmuebles
1,0 sobre
inmuebles
1,0 sobre
inmuebles
1,0 sobre
inmuebles
Perú
1,0-2,5
sobre
patrimonio
neto
2,0 sobre
patrimonio
neto
0,5 sobre
patrimonio
neto
República
Dominicana
-
-
-
-
n.d.
1 sobre activos
Uruguay
2,8 sobre
patrimonio
neto
2 sobre
patrimonio
neto
1,5-3,5
sobre
patrimonio
neto
1,5-3,5 sobre
patrimonio
neto
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Fuente: Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2006)
1,0 sobre
activos
Estos convenios tienen cada vez un mayor protagonismo
en el panorama de las políticas tributarias a tal punto que se han
convertido en muchos casos en pasos obligados para la irma de
acuerdos comerciales, o para la llegada de empresas extranjeras
a los países latinoamericanos (ver cuadro 4.6).
180
César Giraldo
Cuadro 4.6
Número de tratado
Países
Total
Latam
Resto
Firmados con países
Argentina
18
3
15
Alemania,Austria,Australia, Bélgica, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Dinamarca,
España, Finlandia, Francia, Italia, Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Suecia
y Suiza
Bolivia
10
5
5
Alemania,Argentina, Colombia, España, Ecuador, Francia, Perú, Reino Unido,
Suecia y Venezuela.
Brasil
30
5
25
Alemania, Argentina, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, China, Corea, Dinamarca, Ecuador, España, Filipinas, Francia, Hungria, India, Israel, Italia, Japón,
Luxemburgo, México, Noruega, Países Bajos, Portugal, Rep. Checa, Rep.
Eslovaquia, Rusia, Suecia, Ucrania y Venezuela
Chile
20
5
15
Argentina, Brasil, Canadá, Corea, Croacia, Ecuador, España, Irlanda, Malasia,
México, Noruega, Nueva Zelanda, Paraguay, Perú, Polonia, Portugal, Reino
Unido, Rusia, Suecia y Tailandia
Colombia
4
4
0
Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela
Ecuador
15
7
8
Alemania, Bélgica, Brasil, Bolivia, Canadá, Chile, Colombia, España, Francia,
Italia, México, Perú, Rumania, Suiza y Venezuela
México
34
4
30
Alemania,Austria,Australia, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, China, Corea, Dinamarca, Ecuador, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Indonesia,
Irlanda, Israel, Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal,
Rep. Checa, Reino Unido, Rumania, Rusia, Singapur, Suecia, Suiza y Venezuela
Perú
7
5
2
Bolivia, Canadá, Chile, Colombia, Ecuador, Suecia y Venezuela
República
Dominicana
1
0
1
Canadá
Uruguay
3
0
3
Alemania, Hungria y Polonia
Venezuela
20
6
14
Alemania, Barbados, Bélgica, Bolivia, Canadá, Colombia, Dinamarca, Ecuador,
Estados Unidos, Francia, Indonesia, Italia, Noruega, Perú, Portugal, Reino
Unido, Rep. Checa, Suecia, Suiza, Trinidad y Tobago
Fuente: Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2007)
Como se puede ver, existe la tendencia de las reformas tributarias en la región al aumento de la tributación indirecta interna se
dirige y la reducción de la tributación directa, aunque en este último
caso el proceso comienza a revertirse desde ines de siglo pasado y
comienzos del presente, sin que se pueda decir que la tendencia a
largo plazo haya cambiado. Puede cambiar si continúa el proceso
que se observa en los últimos y ello es posible si la región continúa
virando hacia gobiernos de izquierda. Dos factores ayudan principalmente a explicar la tendencia histórica (tendencia que puede
cambiar, como se dijo). El primero, la presión de los organismos
inancieros internacionales, la cual se dirige hacia la rebaja de los
tributos directos al capital y sobre el comercio exterior, y la generalización del IVA, las cuales se mantienen en la actualidad. Estas
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
181
presiones hacen que las reformas tributarias que se diseñan desde
los órganos ejecutivos lleven esa intencionalidad y así son presentadas a los cuerpos colegiados (Congresos o Parlamentos) donde
deben ser aprobadas. Por otra parte, la mayoría de parlamentarios
o congresistas al recibir inanciación electoral de los grupos económicos (los principales representantes del capital) también coinciden
con el interés de desgravar al capital y por esto terminan por aceptar
que se grave el consumo. Este es el segundo factor.
De manera que los tributos deben provenir de impuestos
como el IVA, que gravan a la población en general, la cual no tiene
una capacidad organizada de ejercer presión en los órganos de
representación popular, o no inancia campañas electorales para
esperar favores en las reformas tributarias. Según la Cepal (p. 76) el
problema es que la resistencia a pagar impuestos se presenta en los
tributos directos, pero habría que agregar que esa resistencia también existe para el pago de los indirectos por parte de la población
en general, el problema es que ésta no tiene canales institucionales
para expresarse políticamente en ese tipo de negociaciones.
La reforma de los sistemas tributarios de la región se presentó
en el contexto del ajuste y reforma que se aplicó después de la crisis
de la deuda externa de 1982. Esta crisis estuvo aparejada con la presencia de un alto déicit iscal el cual en una proporción importante
había sido inanciado con crédito externo. La crisis signiicó la interrupción abrupta de los recursos externos, de manera que fue preciso
sustituirlos con recursos tributarios. El esfuerzo tributario debía ser
superior a la sustitución de los recursos externos porque también
era necesario pagar la deuda externa acumulada, habida cuenta que
los gobiernos nacionales debieron recoger la mayor parte la deuda
externa del país, incluida la del sector privado (Giraldo 1998).
El esfuerzo de recaudar mayores impuestos se debía combinar con nuevos principios tributarios, que también afectaban la
naturaleza de los impuestos. Estos principios privilegiaron el concepto de neutralidad sobre el de la equidad (como se vio atrás), y en
este sentido las primeras reformas se dirigieron hacia la reducción
del Impuesto al comercio exterior, con el argumento de que este tipo
de impuesto creaba una distorsión. Se presentaba entonces el dilema entre la necesidad de aumentar sustancialmente los impuestos
pero a la vez tener un sistema tributario más neutral, debido a que
inevitablemente mayores impuestos implicaban introducir mayores
182
César Giraldo
distorsiones económicas. La urgencia de reducir déicit iscal en el
corto plazo hizo que se apelara a impuestos fáciles de activar, pero
con el agravante que generaban grandes distorsiones que tendían
a convertirse en permanentes (Banco Mundial 1988, p. 95). Este
era el caso del impuesto sobre transacciones inancieras. El Banco
Mundial señala, que frente a la necesidad de aumentar la relación
Impuesto/PIB (que es lo que se conoce como carga tributaria)
cuando el déicit iscal es insostenible y las reducciones factibles de
gasto no son suicientes, debe hacerse de manera gradual. Y airma
que existe la posibilidad que el ahorro total disminuya, dado que el
aumento del ahorro público puede ser inferior a la reducción del
ahorro privado.
La dirección de las reformas que se aplican en la actualidad
en la región señala que un sistema tributario ideal, para sus gestores, es aquel constituido por (1) cero aranceles, (2) impuesto a la
renta con tarifa única y baja, que no grave al capital, sin exenciones
y con base universal, y (3) un IVA constituido en la fuente principal
de inanciación, también con tarifa única y base universal. En este
último caso los bienes de primera necesidad deberían estar gravados
con la tarifa universal (no deben estar exentos), y los bienes suntuarios tampoco deberían tener tasas más altas. Un esquema de esta
naturaleza causaría las menores distorsiones en la asignación de los
recursos económicos, aumentaría la base gravable, y simpliicaría
su administración.
Como se ha visto, las reformas enfatizaron la neutralidad
respecto a la equidad en aras de la eiciencia. Y es que según el
Banco Mundial los Impuestos parecen servir poco para mejorar
la distribución de los ingresos. Hay que verlos como la obtención de ingresos necesarios para pagar los gastos distributivos,
entendidos estos últimos como aquellos que luchan contra la
pobreza. Para el organismo la equidad hay que considerarla en
un sentido amplio, es decir, tomando en cuenta la totalidad de
las inanzas públicas (Banco Mundial, p. 96). De acuerdo con el
BID “la búsqueda de progresividad en el impuesto a la renta ha
implicado un sacriicio muy importante en términos de recaudación … los gastos públicos son más redistributivos de lo que
podría ser cualquier impuesto” (1998, p. 206)
Para dicho organismo los sistemas tributarios en América
Latina han sido muy progresivos, pero con el costo de afectar ne-
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
183
gativamente el potencial de la recaudación, dejándose de percibir
recursos que podrían destinarse a inanciar gasto social dirigido
a los pobres. Además, la progresividad teórica se ha traducido en
engorrosos sistemas tributarios, los cuales han sido inluenciados
por los grupos de poder. Es preferible sistemas tributarios simples
de base amplia (p. 130).
Sin embargo esta airmación es discutible, incluso tomando
en cuenta las airmaciones de la misma institución. De una parte,
como ella misma reconoce, “Las tasas de los impuestos a la renta
en América Latina son actualmente las menores del mundo” (p.
203). De otra parte, el sistema tributario de la región, actualmente
y en el pasado, se ha basado en la tributación indirecta y no en la
directa, y esto marcaba una diferencia fundamental con los países
desarrollados, aunque en tales países recientemente también ha
aumentado la tributación indirecta sobre el consumo interno,
como es el caso del IVA dentro de la zona Euro.
Para el BID las consideraciones “supuestamente distributivas” en el diseño del impuesto a la renta a la postre se traducen
en diicultades administrativas y de control que limitan el recaudo,
de manera que “sólo es posible elevar sustancialmente la carga
tributaria total a través de un IVA de base amplia y pocas excepciones, y ello conduce a la regresividad … Por consiguiente los países
enfrentan la disyuntiva de un sistema tributario escuálido aunque
progresivo, como el de Guatemala, o de un sistema más efectivo de
recaudación pero regresivo” (p. 207).
Sin embargo para el BID no es importante la regresividad
en los tributos, porque es más importante el efecto redistributivo
de los gastos sociales. “El potencial redistributivo de un sistema
de impuestos y gasto tiende a ser mayor cuando se minimizan las
distorsiones impositivas y se maximiza la eiciencia en el gasto”
(p. 209). Esta expresión, signiica que en los impuestos se debe
privilegiar la neutralidad y en el gasto la focalización (sobre esto
último ya se habló atrás).
Esta airmación del BID es problemática porque la óptica
de enfoque del tema tributario es diferente a la que corresponde
al gasto. Para lo tributario se recomienda políticas neutrales, con
el argumento de evitar al mínimo la distorsión en la asignación de
los recursos económicos. Si este argumento se extendiera al gasto
público, se diría también que el gasto debe ser universal (subsidios
184
César Giraldo
a la oferta con cobertura universal) apelando a la misma neutralidad que se clama en los impuestos.
Pero para el gasto se pasa al discurso de la focalización y
los subsidios a la demanda, indicando que se trata de minimizar la
distorsión del mercado, distorsión que se produce cuando se apela
a los subsidios universales. De manera que si este argumento se
extendiera a la tributación tendríamos que decir que los impuestos
se deberían focalizar, en este caso los ricos serían los que pagarían
los tributos.
Para el BID en resumen “el objetivo de la política tributaria
no debe (y no podrá ser) el maximizar el grado de progresividad de
la recaudación, con el pretendido objetivo de ejercer por esta vía
un efecto redistributivo. Mucho más viable y efectivo es moderar
el grado de progresividad teórica en la medida en que ello permita
elevar la recaudación, de modo que aumenten los recursos iscales disponibles para inanciar los gastos que pueden modiicar la
distribución del ingreso” (p. 211).
Aunque este punto de vista se mantiene, en los últimos años
se ha matizado, especialmente por la evidencia de la imposibilidad
de alcanzar fácilmente la reforma ideal, y por los evidentes impactos sobre el ingreso disponible generado por estructuras tributarias
concentradas en impuestos indirectos tipo IVA, y por los efectos
desastrosos de la crisis de inales de los 90 sobre las clases medias
y pobres, quienes destinan una mayor parte de su ingreso al consumo. De acuerdo a la Cepal “los efectos no deseados del modelo
de desarrollo impulsado a inal del siglo han revalorizado notablemente el tratamiento objetivo de los problemas distributivos,
reclamándose el “desarrollo con equidad”’ (2002, p. 22)
Actualmente instituciones como el Banco Mundial (2005)
comienzan a valorar el impacto distributivo de los impuestos y lo
consideran “un aspecto sustancial a analizar dentro del panorama
de reformas iscales a emprender en América Latina y en general
en los países menos desarrollados” (2005, p. 32 traducido del
original). Si bien la política redistributiva está más determinada
por el gasto que por el sistema tributario, el tamaño del gasto está
limitado por la capacidad del sector privado de transferir recursos
mediante el pago de Impuesto o tarifas (netas). Esto es lo mismo
que airmar que no se debe generar gasto deicitario inanciado
con deuda pública.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
185
Se debe tener en cuenta que por lo general los gastos del
gobierno crecen más rápido que los ingresos; por ello se requiere
un nivel adecuado de ingreso iscal que aumente más rápidamente
que el ingreso nacional, lo que signiica la creación de bases gravables elásticas (Banco Mundial, p.95). La elasticidad de un impuesto
se deine como la respuesta de sus ingresos al crecimiento del
PIB. Pero ¿cuáles pueden ser las fuentes de esa elasticidad?: Las
mismas que se han venido mencionando atrás. Como se trata de
bajar los impuestos al capital y al comercio exterior, la elasticidad
se da a través de la generalización de los impuestos al consumo,
ampliando las bases gravables. Es preciso gravar todas las actividades que no hayan sido gravadas y combatir la evasión. Sin
embargo la diicultad creciente de este camino es la generalización
de la economía informal en la región, y una característica central
de tal informalidad consiste en que las actividades económicas
escapan de los sistemas tributarios.
A pesar de las reformas el avance en la tributación es
modesto. Los ingresos corrientes del Gobierno Central Nacional
pasaron del 14.4% del PIB en 1990 a 17% en 2005, incluyendo las
contribuciones a la seguridad social estatal (cuadro 4.7). Sin embargo estas cifras hay que mirarlas con cautela por dos razones.
La primera, con la privatización muchos ingresos públicos pasan a
ser recaudados por agentes privados, y salen de la contabilidad de
las inanzas públicas (por ejemplo las cotizaciones a la seguridad
social a los fondos de pensiones privados), lo que es discutible
como se mencionó al comienzo del capítulo. La segunda, como
también se mencionó, el gobierno debe competir con los agentes
privados y con los gobiernos subnacionales para recaudar tributos.
De manera que si en la estadística se incluyen las entidades públicas que han sido privatizadas probablemente se observará que
los ingresos públicos han tenido un crecimiento más signiicativo
del que se hace mención.
186
César Giraldo
Cuadro 4.7
Comparación internacional de la presión tributaria
(con contribuciones a la seguridad social en % PIB)
Fuente: Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2007), cuadro 1.
Clasiicación de los impuestos
Existen tres tipos generales de impuestos: Los que recaen sobre
las personas (sean estas naturales o jurídicas) que se conocen
como impuestos directos, los que recaen sobre productos, y los
que recaen sobre transacciones. Los primeros, gravan el ingreso o
el patrimonio de las personas, y el ingreso a su vez puede provenir
rentas del trabajo, del capital o de la propiedad (arrendamientos,
regalías, etc.).
Los impuestos sobre productos se aplican a bienes y servicios
no atribuibles a factores de la producción y toman diversas formas
(Banco Mundial, pp.97ss.). Una primera distinción reside si los
tributos gravan el comercio exterior respecto a los que gravan la actividad económica interna. En cuanto a lo último existen impuestos
especíicos y generales, y de estos, los impuestos típicos son los que
gravan las ventas inales (Impuestos a las Ventas), o los que gravan
el valor agregado (IVA). En el pasado los impuestos al comercio
exterior eran la principal forma de tributación indirecta, pero desde
1985 los aranceles promedio se han reducido sustancialmente. Han
pasado de tasas promedio del 42% a cerca del 5%, y la participación
ha pasado de ser el 30% de la recaudación a comienzos de la década
del ochenta al 8.4% en 2002 (BID 2002, p. 103). Los impuestos al
comercio exterior han sido sustituidos por tributos sobre el mercado
interno.
Este resultado es producto de las reformas que ha realizado
la región después de la crisis de la deuda externa del 82, y en gran
parte se ha originado en las condicionalidades que han establecido
los organismos inancieros internacionales. Dichos organismos,
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
187
desde su creación, en particular el FMI y el Banco Mundial, fueron
deinidos como instituciones que deben promover el libre cambio
y remover las políticas proteccionistas de los países, entre los que
se incluyen los impuestos a las importaciones. En este sentido,
después de la pérdida de capacidad de negociación de América
Latina a raíz de la crisis de la deuda de comienzos de los ochentas,
se removieron los impuestos al comercio exterior.
A continuación se presenta una tabla que incluye la clasiicación de los impuestos
Impuestos directos
Impuesto sobre la renta
Impuesto sobre personas naturales
Impuesto sobre personas jurídicas
Impuesto sobre el patrimonio
Impuestos sobre productos y servicios
Impuestos sobre la producción y consumo internos
Impuestos generales sobre productos
Ventas al por menor
IVA
Impuestos selectivos sobre productos
Impuestos sobre comercio exterior
Sobre importaciones (aranceles)
Sobre exportaciones
Impuestos sobre transacciones
Impuestos sobre la producción
y consumo internos
Existen varias formas de determinar el impuesto. Una de ellas
es gravar determinados bienes y servicios, como es el caso de los
licores, los cigarrillos o los combustibles (esto es lo que se conoce como impuestos selectivos); otra forma consiste en gravar el
universo general (aunque se pueden considerar diversos tipos
de exenciones). También las tarifas tributarias se pueden deinir
sobre un valor especíico (por ejemplo 3 unidades monetarias por
galón de gasolina), o se pueden deinir sobre un porcentaje del
188
César Giraldo
valor del bien o servicio, en este caso se conoce como un impuesto
advalorem. En la actualidad la mayoría de la tributación tiene
esta característica.
Algunos Impuestos especíicos tienen por objeto corregir
deiciencias del mercado, tales como las externalidades negativas
(por ejemplo los llamados impuestos a los vicios: tabaco y licores),
o para compensar determinados programas de gastos, por ejemplo,
impuestos a combustibles para inanciar la construcción y mantenimiento de carreteras (Banco Mundial, p. 100).
El impuesto sobre la producción y el consumo más generalizado en la región es el IVA. Pero este es un tributo reciente.
Reemplazó al Impuesto a la Ventas. La diferencia entre los dos
consiste en que mientras el IVA grava el valor agregado que se
le añade al producto en la cadena de producción y distribución,
incluidas las ventas al por menor, el impuesto a las Ventas se
tiende a cobrar en una sola fase de ese proceso, que generalmente
corresponde a la venta inal al detalle.
En el caso del IVA quien liquida el impuesto descuenta
(acredita) lo que se ha pagado en las fases anteriores54. El IVA se
generalizó en la región después de la crisis de la deuda externa de
1982, y su instauración se hizo pari passu con el desmonte de los
impuestos al comercio exterior. Además sustituyó un sinnúmero
de tributos sobre transacciones e impuestos especíicos. Es el tributo que más se ha aplicado en Latinoamérica. Sin embargo es un
impuesto cuya productividad (deinida como recaudación como
porcentaje del PIB dividido por la tasa vigente) se ha estancado
últimamente. Para el 2004 la productividad de este impuesto se
situaba entre el 40% y 48% del recaudo potencial (Shone 1999, p.9;
Cetrángolo et al., 2006). El país que mantiene la productividad
más alta es Chile.
De acuerdo con Shone el impuesto se está agotando, y
señala que la causa es “una estructura compleja en la que se pro-
55
sido comprada al disbribuidor por 25) y la tarifa del impuesto es del 10%, paga el IVA
sólamente sobre 5 unidades adicionales que le agregó en la venta y en este caso pagaría
0.5. En el caso del impuesto a las ventas, si la tarifa es la misma el comerciante le recarga
al comprador 3 unidades sobre el precio de la camisa y le cobraría 33 unidades. Esto no
quiere decir que IVA sobre la camisa sea sólo de 0.5 unidades, porque el distribuidor pagó
otro tanto, el fabricante, los proveedores de insumos al fabricante, hicieron lo mismo, y
así sucesivamente.
En el caso del impuesto a las ventas, un producto al ser vendido paga impuesto, pero si
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
189
duce una erosión de la base debido a las exenciones, la evasión
y las deiciencias de administración”(p. 9). Para poder aumentar
el recaudo se recomienda ampliar la base gravable y simpliicar
las tarifas. Esto en la práctica signiica extender el impuesto a los
productos básicos de la canasta familiar, los cuales en la mayoría
de los países están exentos. Sin embargo, la tendencia ea la de
aumentar la presión sobre la base tributaria tal como se señalaba
anteriormente (ver gráico 4.3).
Su implementación se justiicó con el “propósito de mejorar
la neutralidad (de la tributación) y evitar distorsiones de otros gravámenes (como los impuestos al comercio exterior o a las ventas)”
(BID 1998, p. 206). Se supone que el IVA es neutral porque no
altera los precios relativos, si se aplica una tasa uniforme a todos
los bienes. Se le añaden otras ventajas tales como:
- Al permitir descontar el impuesto pagado en los insumos,
evita generar distorsiones en la selección de los insumos y
elimina el efecto cascada que sí se presenta en el impuesto a
las ventas55.
- Invisibilidad porque se confunde con el precio. Esto quiere
decir que el comprador no es consciente que paga un tributo
cuando realiza la transacción, de manera que se disminuye
por esta vía su posible rechazo.
- Facilita un sistema de autocontrol en la medida en que se
pueden hacer cruces entre compradores y vendedores
- No discrimina entre importaciones y producción nacional, lo
que hace que el impuesto sea neutral en ese sentido, a diferencia de los aranceles, que sólo gravan los bienes importados.
- Las exportaciones no pagan IVA, lo que fortalece la generación de divisas. Sin embargo, este aspecto es lo que le quita
la característica de neutralidad del tributo, como se verá más
adelante.
De acuerdo con el Banco Mundial el IVA es el impuesto más
adecuado para los países en desarrollo (Banco Mundial, p. 98). A
posteriormente este producto hace parte de otro producto que a su vez es vendido, en la
liquidación del impuesto de este último entra el valor del impuesto del primer producto.
De manera que se liquidan impuestos sobre impuestos.
190
César Giraldo
lo cual Shone (1994) agrega que “La experiencia ha demostrado
que son relativamente fáciles de administrar pues el IVA es en gran
medida autosupervisado; (...) En la práctica, estos pueden tener
altas elasticidades aunque sus estructuras no sean progresivas. (...)
Con el IVA hay menor probabilidad de evasión y elusión tributarias (salvo en la última etapa al detal) porque opera el principio
de crédito: el impuesto a la producción es neto de los impuestos
a los insumos” (p. 117)
El impuesto también tiene desventajas. Su administración
puede ser compleja, y es un tributo menos adaptable a las exenciones. Desde el punto de vista administrativo es preferible una tasa
única y dar un tratamiento especial a los pequeños contribuyentes.
Para reducir la regresividad se puede complementar con impuesto
sobre bienes suntuarios, aunque esto iría contra el principio de la
neutralidad de los tributos.
Al IVA se le pueden hacer dos reparos generales. El primero es que inalmente grava al consumidor inal y no a la cadena
de producción y distribución, y el segundo es que resulta falsa
la airmación que es un impuesto neutral. En cuanto al primer
punto, se dice que una de las ventajas del impuesto consiste en
que cada comprador (llámese productor, distribuidor, vendedor
inal) puede descontar el impuesto pagado en la transacción anterior, de manera que sólo paga una fracción del tributo. Pues
bien, el consumidor inal no puede descontar el impuesto porque
el bien comprado no lo va a vender posteriormente sino que va a
hacer un uso directo del mismo, de manera que paga la totalidad
del impuesto: No puede acreditar lo pagado en las transacciones
anteriores.
En cuanto al segundo punto, la neutralidad, de una parte
las exportaciones no pagan IVA, y de la otra grava de manera
diferenciada a los consumidores. En cuanto a las exportaciones,
el IVA se liquida sobre los bienes y servicios que se comercializan
en el mercado interno, no sobre los que se exportan. Esto signiica
que son más caros los productos ofrecidos en el mercado interno
respecto a la oferta para exportaciones. Ello lleva a que los factores de producción tengan un sesgo a dirigirse hacia la producción
de bienes exportables en contra de los bienes que abastecen el
mercado interno. Visto de otra manera, en la medida en que se
grava el consumo se genera una política que castiga la demanda
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
191
interna. Esta política es compatible con un de fortalecimiento del
sector externo, en la medida en que una menor demanda interna
permite tener una oferta exportable mayor, además que se favorece el sector productor de bienes exportables que no está sujeto
al régimen del IVA.
En cuanto a los consumidores, es claro que el impuesto no
es neutral frente al ingreso del contribuyente porque a medida
que el ingreso se incrementa, la propensión marginal al consumo
disminuye y la propensión marginal al ahorro aumenta, por ello
los consumidores que tienen mayores ingresos exponen una parte
menor de los mismos al IVA (y en general a los impuestos que
gravan al consumo). Si un sistema tributario preiere mantener
impuestos al consumo, está aplicando un gravamen más alto a
quienes tienen menores ingresos, dado que la mayor parte o todo
su ingreso está destinado al consumo. Desde el punto de vista
redistributivo también es inexistente un principio de neutralidad
tributaria.
De manera que el impuesto adolece de la neutralidad que
se clama. Se puede argumentar que el objetivo de fortalecer el sector externo es sano. Sin embargo, es necesario ser consistente en
los argumentos. No se puede pedir neutralidad y posteriormente
negarla con el argumento de la necesidad de fortalecer el sector
externo. Si ello fuera así, también se podrían defender aranceles
altos con el argumento de proteger la industria nacional, y tasas
tributarias altamente progresivas con el propósito de mejorar la
distribución del ingreso. Una segunda consecuencia es que tampoco puede plantearse neutralidad cuando de hecho el sistema
tributario redistribuye el ingreso de manera negativa, no se puede
ignorar que el Estado tiene como objetivo fundamental la garantía
de una sociedad equitativa.
Los argumentos de neutralidad del IVA carecen de sentido.
Tiene más sentido considerarlo como un instrumento para sustituir
los recursos que se pierden con la reducción de los gravámenes
al capital, a la inversión extranjera y al comercio exterior. Y
como un mecanismo para generar una balanza de pagos positiva
que permita cumplir con las obligaciones que impone el capital
extranjero: pago de la deuda externa y remesa de utilidades al
exterior. Pero presentarlo así deslegitimaría el impuesto (Giraldo
pp. 138ss).
192
César Giraldo
Impuestos Directos
Los impuestos directos son la principal fuente de ingresos en los
países desarrollados, aunque las reformas recientes están privilegiando los indirectos, en especial en la zona Euro. Son considerados una fuente de ingresos tributarios elástica, que a su vez
contribuye a mejorar la distribución del ingreso. En los países en
desarrollo generan pocos ingresos, y según el Banco Mundial no
ayudan a la distribución del Ingreso y con frecuencia resultan ser
injustos (Banco Mundial, pp.104ss). Atrás se mencionó que el BID
indicaba que la pretendida progresividad de los impuestos directos
los volvía engorrosos. El organismo señala que a estos tributos se
les pretende dar un carácter redistributivo a través de: “Ingresos
mínimos por debajo de lo cuales no se cobra el impuesto; tasas
de tributación crecientes por niveles de ingreso; tasas marginales
de tributación máxima que se aplican solamente para niveles de
ingreso alto; diversas deducciones para número de hijos dependientes y por gastos básicos de educación, salud y vivienda; y en
algunos países, gravámenes reducidos para ingreso laborales y
otros tipos de ingreso” (1998, p. 205).
El Banco Mundial cuestiona el objetivo de buscar progresividad a través de los impuestos, cuando en los países en desarrollo,
incluidos los latinoamericanos, el 80 o 90% de los contribuyentes
potenciales están por fuera de la base gravable. El hecho de aparecer en dicha base signiicaría un grado de progresividad respecto
a quienes no lo están, de manera que no es preciso recargar el régimen tributario con las complicaciones que demanda un sistema
progresivo (pp. 109ss) (Instituto FMI 1988a). En concreto, no se
trataría de mejorar la distribución del Ingreso, sino de excluir a
los pobres de la base imponible.
Sin embargo esta airmación no tiene en cuenta tres factores. El primero es que determinados sectores, que se caracterizan
por ingresos y patrimonios elevados, no pagan impuestos (o pagan
niveles muy reducidos) tales como agricultores, terratenientes,
comerciantes, o profesiones liberales. Hay que tener en cuenta que
en las economías con un sector rural importante, que es una de las
características de los países en desarrollo, se diiculta el recaudo
del impuesto de renta sobre personas físicas (Banco Mundial, p.
93). En este caso se intenta crear la renta Presuntiva como otro
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
193
mecanismo para calcular el impuesto sobre indicadores tales como
un ingreso mínimo que debe producirse a partir de un valor patrimonial especíico, pero aquí otra vez vuelve y aparece el problema
de determinar el verdadero valor patrimonial.
El segundo, que la generalización del régimen de retenciones sobre salarios (descuentos automáticos de una proporción del
salario para efectos del pago del impuesto a la renta) grava a vastos
sectores de la población sin el derecho a hacer una declaración de
renta, y por tanto, solicitar devoluciones por pagos en exceso, o
aplicar los beneicios tributarios que otorga un régimen progresivo. Finalmente, el tercer punto señalado por el FMI, indica que si
bien los sistemas de tributación progresiva afectan a las personas
con ingresos altos y capacidad de ahorro, lo que genera distorsiones económicas, sin embargo es preciso tener en cuenta que “es
probable que el ahorro nacional total se vea más afectado por las
variaciones del ahorro o desahorro público vinculado al ingreso
tributario como proporción del gasto público que por la variación
del grado de progresividad tributaria” (Instituto FMI 1988a).
Se queja el BID que como resultado de las consideraciones
redistributivas los impuestos a la renta recaen de forma más que
proporcional sobre los grupos de altos ingresos, aunque más adelante señala que de todas formas “incluso en el decil más alto, la
carga tributaria en ningún caso supera el 8% del ingreso, a pesar
de que las tasas de tributación teóricas son muy superiores” (BID
1998, p. 205). Esta última airmación demuestra que inalmente
la tributación sobre los deciles más altos es baja, de manera que
no tiene asidero empírico la airmación que la tributación en
América Latina ha sido muy progresiva, y que en consecuencia
está afectando las tasas de ahorro e inversión. Este hecho es más
evidente si se tiene en cuenta que una parte de los tributos que se
consideran directos y progresivos, realmente no gravan al capital,
sino que se descargan sobre otros sectores, usando mecanismos
como las retenciones en la fuente.
Las recomendaciones de los organismos inancieros internacionales son reducir las exenciones y los tratamientos diferenciales
por tipo de ingreso para evitar facilitar la evasión, y bajar los niveles
de ingreso personal a partir del cual se cobran los impuestos. La reducción de las tarifas se puede observar en el cuadro 4.2 presentado
atrás. Si se comparan los años 1985-1986 y 2006, la tarifa promedio
194
César Giraldo
ha disminuido para las personas naturales. El promedio simple del
rango tarifario (tarifa más baja comparada tarifa más alta en porcentajes) pasó de 7.3 - 49.5 a 10.1 - 28.1. La tarifa a la renta en la región
es la más baja del mundo comparándola con otras regiones.
Lo anterior conirma que las reformas introducidas buscan
la disminución de las tarifas promedio y de la progresividad del
impuesto; a su vez, se pretende aumentar la importancia de esta
fuente a través de una ampliación de la base gravable, es decir generalizando el impuesto a más personas. El argumento para bajar
las tarifas y ampliar la base gravable es que esta política hace más
fácil la administración tributaria, y no genera incentivos negativos
para trabajar y ahorrar. Desde esta óptica el impuesto ideal sería
un impuesto de tarifa única, moderada y sin exenciones que recaiga sobre todo el universo gravable, que sería toda la población
económicamente activa en el caso del impuesto sobre personas
naturales, y todas las personas jurídicas en el caso del impuesto
sobre compañías. Un impuesto de esta naturaleza causaría las
menores distorsiones en la asignación de los recursos económicos,
aumentaría la base gravable, y simpliicaría su administración.
Esta es la dirección de las reformas tributarias de la región.
Como se dijo atrás, la reducción de la progresividad de
los tributos directos debe ser analizada como una reducción de
los impuestos al capital, habida cuenta que las rentas altas son
rentas del capital y no del trabajo. Este tipo de reducción se
puede observar en el comportamiento del impuesto sobre las
personas jurídicas (grupo que abarca principalmente el concepto
de empresas), cuya tarifa también continuó en caída por debajo
del promedio, pasando del 43.9% en 1985-1986 a 29.6 en 2009
(Ver cuadro 4.2). Existe una propuesta más radical en los recintos
del FMI que consiste en eliminar el impuesto a las empresas, con
el argumento que sus propietarios son personas naturales que
pagan impuestos directos, incluidos los ingresos que reciben de
sus empresas (Instituto FMI 1988a, p. 11).
La disminución de los impuestos al capital también se observa en la eliminación o reducción signiicativa de los impuestos
sobre remesas de utilidades al exterior. Se argumenta que eliminar dicho impuesto permite un tratamiento menos diferenciado
entre las utilidades obtenidas por la inversión externa respecto a
las inversiones de nacionales, bien sea dividendos o rendimientos
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
195
de inversiones extranjeras (Cepal, p. 79). Los reformadores de la
región alegan que en el modelo de sustitución de importaciones
había un trato discriminatorio al capital extranjero, frente al capital
nacional, y que en consideración de la globalización y la apertura se
hace preciso en la actualidad pasar al trato igualitario. En un mundo
globalizado si un país aumenta los impuestos al capital haría que
éste optara por otros destinos donde se le diera un tratamiento más
favorable. Resulta que los sistemas tributarios se deben someter a
la competencia internacional que en este caso signiica la reducción
de los impuestos. Pero la globalización inanciera tiene otro efecto:
no tributan los capitales golondrina, que circulan por los circuitos
inancieros extrayendo rentas. Son capitales altamente volátiles,
que se mueven a través de las redes informáticas, y que no pueden
ser detectados por las administraciones tributarias.
Pasando al tema del comportamiento del impuesto a la renta, se considera que es una de las fuentes más elásticas: aumenta
más que el PIB en la medida en que las tasas sean progresivas y
no se afecta negativamente con la inlación, la cual incluso puede
aumentar el recaudo porque reduce el valor real de las exenciones, hace pasar las rentas de los contribuyentes a categorías más
altas, hace aumentar el valor nominal de los activos, incrementa
los tributos sobre utilidades y ganancias de capital. Esto que puede ser considerado como una ventaja, es considerado dentro del
FMI como un defecto, y para corregir las supuestas “distorsiones”
propone mecanismos de indización automática de las tasas y
exenciones (Instituto FMI 1988a, p. 6).
En general en la región los impuestos de renta sobre compañías generan más recursos que los que recaen sobre las personas.
Esto marca una diferencia con los países desarrollados, en los
cuales la tributación sobre las personas constituye la espina dorsal
de los ingresos tributarios. Sin embargo no se puede olvidar que en
la región en conjunto los impuestos son pagados por las personas
a través de los impuestos sobre el consumo, tal como se indicó
atrás. En este caso la estructura tributaria de la región adquiere un
carácter eminentemente regresivo en comparación con los países
desarrollados, donde los impuestos son directos.
En cuanto al impuesto que pagan las compañías (sociedades o personas jurídicas) la base para tributar son las utilidades
contables: Ingreso bruto menos costos de explotación (como los
196
César Giraldo
salarios y las materias primas) y los ajustes de capital. El impuesto
sobre las personas naturales grava el ingreso disponible neto, que
se deriva deduciendo de las rentas las exenciones y desgravaciones, y se aplica una escala de tasas para determinar la obligación
tributaria, restando los créditos impositivos. Las rentas provienen
de sueldos, salarios, ganancias de las actividades empresariales,
dividendos, alquileres, intereses, regalías, etc. (Banco Mundial, p.
109ss), (Instituto FMI 1988a).
Las tasas generalmente son crecientes a medida que aumenta el ingreso de las personas. En algunos países la escala marginal aumenta muy rápidamente y en otros no. La tendencia de las
reformas en América Latina es la de eliminar dicha progresividad,
como ya se anotó. Las escalas altas superiores a 50% se aplicaban
(en pasado porque se han desmontado) a pocas personas (las que
tienen un ingreso 50 veces superior al PIB percápita). Hay que
tener en cuenta que una tasa alta sobre una base reducida (que se
aplica a pocas personas) no genera ingresos importantes.
En los países desarrollados el número de contribuyentes
es elevado y comprende a la mayoría de la población económicamente activa, mientras que en los países en desarrollo sólo una
pequeña fracción de trabajadores paga el impuesto. En América
Latina los asalariados pagan el impuesto a través de las retenciones que se le hacen directamente en el momento de recibir su
salario. Al ser retenido y no realizar el acto de una decalaración de
renta se pierden los posibles beneicios tributarios. Por otro lado
las personas que tienen altos ingresos y rentas provenientes del
capital o de la tenencia de activos pueden hacer uso de manera
extensa de las exenciones, deducciones, desgravaciones, y del
maquillaje de los balances inancieros para liquidar un menor
impuesto a pagar, ya que tienen acceso a asesores tributarios. En
cuanto a las deducciones algunos países permiten descuentos por
pago de vivienda, educación, salud, y por promover la ilantropía.
Se queja el Banco Mundial que la existencia de estos tratamientos
preferenciales que existen en todos los países de la región hace
que los impuestos que se podrían recaudar no se hagan efectivos,
y por razones de simplicidad administrativa y de eiciencia en el
recauda recomienda eliminar exenciones y desgravaciones
Estos tratamientos preferenciales abren la posibilidad que
se presente el fenómeno de la elusión, que consiste en la utilización
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
197
excesiva y más allá de los límites razonables de mecanismos legales
para pagar dejar de pagar impuestos, sin que necesariamente se
conigure una evasión la cual implica la violación abierta de las normas legales. La elusión beneicia a quienes pagan altos impuestos,
quienes tienen los recursos para pagar asesores tributarios.
Una característica de los países en desarrollo y en consecuencia en América Latina es la existencia de un margen de evasión
y elusión muy alto. Esto hace que el nivel de progresividad de la
tributación sea menor al previsto en la ley. Sin embargo la evasión
además se ser un problema del régimen tributario es también
consecuencia de la extensión del fenómeno de informalidad que
hace que el impuesto sea menos legítimo, como se ampliará más
adelante. También se pierde legitimidad para cobrar impuestos
cuando se adelantan procesos de privatización.
Administración tributaria
La administración tributaria se afecta por las reformas de los sistemas tributarios señaladas atrás, y por las tendencias económicas
globales. Empezando por esto último, se pueden indicar cuatro
factores, señalados por Vásquez (1998), que afectan de manera
negativa los recaudos. El primero hace referencia a la globalización,
que implica transacciones inancieras a gran velocidad y en cantidades enormes, que se mueven por circuitos virtuales (gracias a
la revolución en informática y comunicaciones), no tributan y son
difícilmente detectables. Desbordan las capacidades de control y
regulación de los Estados. Habría que agregar que dichas regulaciones han sido lexibilizadas, precisamente para permitir la libre
circulación de dichos capitales, entre otras cosas para que puedan
extraer rentas inancieras sin tributar. “La volatilidad inanciera
y la imposibilidad administrativa para controlarla ha hecho que
muchos países desarrollados hayan reducido la carga tributaria
(sobre los capitales inancieros) dejando el grueso de los impuestos
(IVA y renta personal) sobre el trabajo” (p. 8).
El segundo factor son las reformas orientadas hacia la
descentralización iscal, las cuales trasladan responsabilidades
iscales y tributarias a los gobiernos locales, produciendo un doble
efecto; de un lado, mayor presión tributaria por los esfuerzos de
los gobiernos locales para recaudar más recursos, del otro, recor-
198
César Giraldo
tando la recaudación del gobierno nacional, en algunos casos de
manera sensible.
El tercer factor, es la presión de recursos para la seguridad
social lo que redunda en mayor carga tributaria sobre la población,
generada por dos factores: De un lado, por la necesidad de ampliar la cobertura, y del otro, la privatización del sistema implica
aumento de las contribuciones.
Finalmente, el cuarto factor, la conformación de bloques
comerciales regionales y tratados de libre comercio, los cuales
suponen una uniicación de los tributos sobre el comercio exterior,
y en etapas más avanzadas la armonización de la política iscal, lo
cual supone la armonizaciones de los regímenes tributarios.
Las reformas sobre el régimen tributario también tienen
efectos sobre la administración tributaria. El principio es que
entre más sencillos sean los regímenes tributarios más se facilita la administración. En la medida en que aparecen sistemas
engorrosos, cargados de tratamientos especiales, exenciones,
deducciones, tarifas diferenciales, bienes excluidos, se hace más
difícil el proceso de liquidación y control de impuestos, y se facilita
el proceso de evasión y elusión. Como lo señalan Silvani y Baer
(1997) “Un buen sistema impositivo debe tener pocos impuestos,
un número limitado de tasas de impuestos, limitadas excepciones
y una amplia base”56.
Con el objeto de facilitar el proceso de administración,
cuando se presentan sistemas tributarios complejos, se han adoptado diferentes técnicas, las cuales también tienen sus sesgos que
atentan contra la eiciencia del sistema. Ellas son, concentrar la
gestión tributaria en los grandes contribuyentes, generalizar un
sistema de retenciones, establecer un sistema de autoliquidaciones,
y establecer rentas presuntivas.
Sin embargo, estas reformas que desde la década de los
setenta fueron recomendadas por los organismos inancieros internacionales, han mostrado sus limitaciones. De acuerdo con Shone
(1999, pp. 18-19) las reformas económicas que han ocurrido en
América Latina han introducido diicultades en la medida en que el
sector servicios y la “economía no estructurada” (sector informal)
han venido ganando participación en la actividad económica. El
sector servicios es más difícil de controlar. Un aspecto importante
56
Traducción Pastor Sierra.
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
199
en este campo son las ganancias del capital inanciero, cuando se
asiste a una estructura de instrumentos inancieros sumamente
compleja, y cuando los movimientos de los lujos de capital se
mueven de manera instantánea por una red de circuitos virtuales,
en donde prácticamente se hace difícil establecer un control de los
procesos para efectos de determinar los impuestos que se generan. Este resultado es producto de las mismas reformas que se le
han venido imponiendo a la región, porque su objetivo central es
garantizar la libre movilidad de los capitales inancieros, con el
objeto de que puedan extraer rentas de los países sin cortapisas.
Este es uno de los puntos esenciales de la desregulación que se
introduce con el objeto de lexibilizar los mercados.
Y en este contexto el reto, de acuerdo con Shone, es ampliar
la pléyade de contribuyentes, política que se ha descuidado con
la concentración de los esfuerzos en los grandes contribuyentes,
lo cual a su vez considera atenta contra la equidad horizontal
del sistema (p.20). Y recomienda la inclusión de contribuyentes
de los sectores económicos en auge, en este caso el sector de los
servicios.
A lo anterior hay que añadir, como se dijo atrás, que en
aras de la globalización se recomienda gravar menos al capital,
de manera que es preciso ampliar la tributación sobre los otros
factores de producción: trabajo y tierra. De acuerdo con Shome
“los países ya son sensibles al hecho de que el capital inanciero
internacional no se puede gravar con tasas que no son comparables a nivel internacional” (p. 22). Esto signiica que los capitales
inancieros luyen hacia donde los impuestos sean menores, y que
los países, para atraer capitales deben reducir las tasas impositivas
que le cobran. Adicional a ello, se considera como inconveniente
la instauración de impuestos a los movimientos internacionales
de capitales (el llamado impuesto Tobin) porque supuestamente
introduciría distorsiones a la corrientes inancieras y comerciales,
lo que redundaría en contra de la eiciencia (p. 24).
El hecho de que los sistemas tributarios se han concentrado en los grandes contribuyentes, los cuales constituyen la base
gravable de las rentas al capital (nadie a través de la renta de su
trabajo se convierte en grande contribuyente), y que por otro lado,
los impuestos al capital se están reduciendo, generan un “aprieto iscal”. La única alternativa para aumentar los impuestos es
200
César Giraldo
ampliar la masa de contribuyentes más que concentrarse en los
grandes. Tomando los elementos anotados se trata de: 1) aumentar
la cantidad de contribuyentes, 2) aumentar la tributación sobre el
trabajo, 3) gravar más la tierra y la propiedad inmobiliaria.
En cuanto a lo primero, de un lado se propone reducir el
límite a través del cual se determinan las rentas exentas de tal
forma que se alcance un mayor número de contribuyentes desde
abajo (Shone, p. 23). Pasar de la autoliquidación a la veriicación
material. La autoliquidación supone responsabilidad por parte
de las personas, y parece que esas condiciones se dan menos
en los países en desarrollo (Shone, p. 21). En el fondo lo que se
está detectando es el no compromiso de los ciudadanos con las
demandas gubernamentales de tributar, y esto tiene que ver no
sólo que una parte creciente de la economía está por fuera de los
circuitos formales (informalización), sino que con los procesos de
privatización la población no se siente obligada a pagar impuestos a un Estado que renuncia a sus obligaciones al trasladarlas al
sector pivado.
El segundo elemento para ampliar la base gravable consiste
en ampliar la tributación sobre rentas del trabajo. De acuerdo con
Shone (p.23) el trabajo resiste mayor carga tributaria dado que
la movilidad del factor trabajo es menor que el capital; en el caso
de este último un aumento en la tributación auyenta la inversión,
como ya se señaló. La forma como se ha gravado el trabajo es a
través del mecanismo de retenciones sobre salarios. La propuesta
es que la retención no sea el mecanismo carácter deinitivo del
impuesto, sino como un mecanismo previo de recaudación, de
manera que las personas no estuvieran exentas de hacer la declaración tributaria correspondiente.
El tercer elemento consiste en gravar las tierras e inmuebles. Este es el área en donde los países en desarrollo menos
tributa, y en el caso de Latinoamérica se ha mantenido en niveles
insigniicantes.
Sin embargo subsiste el tema del sector informal, para lo
cual se propone la implantación de métodos de presunción tributaria. Esto signiica que ante la imposibilidad de poder determinar
el monto de las transacciones económicas del sector informal, dada
que su naturaleza es precisamente estar por fuera de los controles
legales, se deben presumir sus ingresos. Es una solución difícil y
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
201
problemática, porque puede generar conlictos mayores de los que
se quiere resolver.
Como se desprende de lo anterior, el tema de la administración tributaria ha despertado una atención extrema de los
organismos inancieros internacionales, porque atacar este problema es uno de los caminos más importantes para resolver los desequilibrios iscales, habida cuenta que el fenómeno de la evasión
es un fenómeno marcado en América Latina. Dichos organismos
visualizan la evasión como un problema técnico, resultado de “las
limitadas capacidades institucionales de las administraciones para
hacer cumplir la ley” (BID, p.206). De acuerdo con este enfoque
el problema debe ser abordado a través de la comparación entre
instrumentos frente a la eiciencia del recaudo.
En este sentido se adoptan dos líneas. De una parte, se
propone simpliicar el sistema tributario para facilitar el proceso
de control y recaudo (Banco Mundial, pp.96-97). De otra parte,
fortalecer las capacidades sancionatorias para que la evasión tenga
un costo signiicativo, que desestimule esta práctica (Ver Silvani
y Baer). Este enfoque parte de la consideración que los contribuyentes son agentes racionales que no estarían interesados en pagar
impuestos, a no ser que el costo –medido como la magnitud de la
sanción y la probabilidad de ser detectados– sea mayor.
Este es un análisis muy estrecho porque no tiene en cuenta
el tema de la legitimidad del Estado. Cuando un Estado es legítimo
los contribuyentes pagan impuestos más allá de la consideración
de los costos. Los pagan porque el Estado al cual contribuyen
representa los intereses sociales, lo cual genera un principio de
solidaridad. Este principio se mina con la existencia de un creciente
sector informal. La informalidad como tal releja que la sociedad
realiza actividades económicas por fuera del marco institucional
establecido –ello implica el no pago de impuestos–, de manera
que dicho marco no releja el mundo social y económico existente. ¿Hasta dónde un informal que es perseguido por el Estado
por estar fuera de la ley considera que es legítimo tributar para
inanciar al perseguidor?
Conclusiones
El principio fundamentalista es el mercado. Al mercado se lo presenta como el mecanismo asignador por excelencia, y el Estado
debe someterse a sus mandatos. Quienes critican el exceso de
intervencionismo estatal señalan que (1) crea privilegios que son
aprovechados en su propio beneicio por los grupos que logran
acceso a los aparatos de poder, (2) conduce a una administración
ineiciente de las entidades públicas donde se consumen recursos
en decisiones incorrectas y en favores clientelistas, y (3) se establecen controles excesivos que estimulan la corrupción. Con estas
críticas se justiicó el desmonte del intervencionismo estatal en las
últimas décadas del siglo XX, precisamente reivindicando que eran
las críticas que la izquierda le hacía al Estado en los años sesenta
y setenta. De manera que cuando la izquierda por reacción pasó a
defender el intervencionismo estatal apareció defendiendo lo que
hacía pocas décadas condenaba.
Es un error plantear la discusión como un dilema entre
Estado y mercado, porque hace aparecer como defensores del viejo
orden a quienes se oponen a las reformas dirigidas a desmontar
los beneicios sociales garantizados a través del Estado. Esto ha
deslegitimado las movilizaciones sociales contra las privatizaciones, contra el recorte de los subsidios públicos, contra las reformas
laborales que arrebatan derechos conquistados por los trabajadores, contra el desmonte del crédito de fomento, contra el aumento
de los impuestos, contra la usura de un sistema inanciero que ha
sido desregulado con el argumento de permitir la competencia del
mercado. Vistas así las cosas, la restitución de todos los derechos
que reclaman los movimientos sociales aparentemente signiicaría
204
César Giraldo
volver al viejo Estado cepalino, el que entró en crisis con la moratoria de la deuda externa de comienzos de los ochentas, el que
se desmontó con la apertura económica. Signiicaría retroceder
el reloj de la historia.
De manera que antes que defender el intervencionismo
de Estado porque sí, más bien hay que preguntarse qué intereses
están representados dentro del Estado en la actualidad. Lo que
se ha evidenciado durante las reformas y conlictos sociales que
se han presentado en las últimas décadas, es que en el Estado
está muy bien representado el capital inanciero especulativo.
El ascenso de dicho capital como poder económico y político va
a la par con la disminución de la soberanía económica y política
por parte de los Estados nacionales. Este ascenso se materializa a
través de una serie de reformas institucionales que se promueven
con un discurso aparentemente tecnocrático que tiene por objeto
esconder la naturaleza política del proceso, al pretender presentar
las reformas como un asunto técnico. Tales reformas conducen a
un cambio en la regulación público–estatal, cambio que afecta el
régimen iscal, el arreglo institucional y las políticas públicas. Tales
reformas promueven un debilitamiento de los Estados Nacionales
a través de: (1) Erosionar su control sobre la emisión monetaria,
(2) fortalecer los poderes locales, y (3) privatizar una parte de sus
funciones.
En cuanto a la soberanía monetaria, esta se pierde con la
institución de la Banca Central Independiente, a lo cual se hizo
referencia en el capítulo de Presupuesto. Los gobiernos, al no tener
acceso a los recursos de la emisión monetaria, deben endeudarse
en los mercados inancieros privados, y ello le da a los acreedores
un poder político a través de las condiciones que le imponen al
gobierno para acceder a los recursos. Los acreedores de la deuda
pública exigen aumentos de impuestos y recortes de los gastos
para garantizar el cobro de las acreencias. También se exige pasar
a la intermediación inanciera la provisión de los bienes sociales,
los cuales tradicionalmente han sido provistos por el Estado. La
principal reforma es la privatización de la Seguridad Social a través
de regímenes pensionales basados en la capitalización individual
(Fondos Privados de Pensiones) y los seguros privados de salud.
Los Fondos de Pensiones se convierten en el principal inversionista en títulos inancieros, y en particular, el principal comprador
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
205
privado de los bonos de deuda pública, como es el caso de los
Fondos estadounidenses. En el caso de los latinoamericanos, los
Fondos son los principales compradores de deuda pública emitida
por el gobierno del país donde reside el Fondo. Los aseguradores
de salud también se constituyen en un importante intermediario
inanciero.
El gobierno se endeuda a través de la emisión de bonos
de deuda pública, que se convierten en el principal activo de los
mercados de capital por su supuesto57 bajo riesgo. Los mercados
inancieros poseedores de la deuda pública, permanecen muy
atentos al manejo iscal de los países, porque de ello depende en
gran parte sus rentas. Imponen la disciplina iscal, no sólo para
garantizar el pago de la deuda pública, sino que además el ajuste
iscal se inscribe en una política para debilitar la demanda interna
y aumentar de esta forma el excedente exportable y con ello las
divisas para pagar las rentas inancieras, lo que implica eliminar
todos los subsidios que se dirigen hacia el sector privado, aumentar los cargos que recaen sobre el consumo, tal como el IVA (a lo
que se suma lexibilización del régimen salarial para debilitar los
ingresos del trabajo). Se trata de buscar un superávit en la cuenta
comercial, vía contracción de la demanda interna, para generar
las divisas para el pago de las rentas inancieras, lo cual trae un
efecto depresivo sobre la economía. A los mercados inancieros
se les asigna la función de vigilancia de la política económica. Se
establece así un compromiso entre la política y la inanza. Sin embargo, dado que el Estado es el deudor y los mercados inancieros
los acreedores, esto lleva implícito una subordinación de las autoridades gubernamentales a los dictados de los mercados inancieros.
Y estos mercados, al ser los poseedores de activos inancieros, se
vuelven los guardianes de las políticas antiinlacionarias (Lordon
1997, 122-124) (Salama 2001).
Estas políticas son favorecedoras de los poseedores de títulos inancieros, de un lado, porque disminuir la inlación signiica
por deinición aumento en el valor real de los activos inancieros
con sus correspondientes rentas inancieras, y del otro, porque las
políticas antiinlacionarias por lo general generan tipos de interés
reales elevados. Las políticas antiinlacionarias contienen una
57
Supuesto porque en el caso de las economías emergentes cuando estas caen en crisis
inancieras sus bonos gubernamentales se deprecian como fue el caso de Argentina en
los comienzos del siglo XXI.
206
César Giraldo
combinación de reducción de la demanda agregada, para por esta
vía bajar la inlación, con una apertura de los mercados inancieros
con el objeto de facilitar la obtención de rentas inancieras. Estas
políticas deprimen la inversión productiva y el crédito destinado
a inanciar la economía real e imponen reducciones salariales (Torres, 315-317). De acuerdo con Théret (1992) se crea un régimen
“liberal–rentista”, que también predominó en siglo XIX, en el cual
se desarrolla un compromiso entre los inanciadores del Estado
(rentistas), que sólo aceptan inanciar la deuda pública a cambio
de un compromiso de estabilidad macroeconómica. Este tipo de
políticas ha sido llamado desinlación competitiva (désinlation
compétitive). La proclamación de la lucha contra la inlación como
objetivo central de la política económica y la satanización del inanciamiento monetario del déicit público conllevan a un crecimiento
de los préstamos originados en el sistema inanciero privado hacia
el sector público, para sustituir los recursos de emisión monetaria
que se le niegan. Al privilegiar el inanciamiento no monetario del
Estado se necesita crear mercados inancieros profundos y líquidos que permitan la negociabilidad y la liquidez de los títulos de
deuda pública, de tal forma que puedan negociarse en las mejores
condiciones de reversibilidad para los inversionistas
Pero la llamada profundización inanciera se ha traducido
en que las economías latinoamericanas están sujetas a la volatilidad
inanciera causada por los movimientos de los capitales inancieros
privados. Tales movimientos no sólo se facilitan con el desmonte
de los controles a los movimientos de capitales sino también con el
desmonte de los controles de cambio, de tal manera que el mercado
de divisas se hace a través de los circuitos inancieros privados. Se
producen burbujas especulativas, que ya han sido tratadas por la
literatura económica, como ha sido el caso de la crisis de inales
del siglo XX. Sin embargo en el momento de la crisis se acusa al
déicit iscal como causante de la misma, cuando el déicit iscal
debe ser considerado como una consecuencia. Normalmente las
crisis económicas se presentan de forma simultánea con déicits
iscales porque los ingresos del Estado caen, como resultado de
la desaceleración económica que deteriora las bases tributarias, y
por otro lado aumenta la presión por gasto público debido, entre
otras cosas, a las mayores demandas sociales y a la necesidad de
rescatar entidades públicas y privadas afectadas por las crisis. Dado
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
207
que el fenómeno de la crisis económica y iscal es simultáneo, es
fácil acusar al déicit como el causante de la crisis, pero hay que
preguntarse si la causalidad es al revés: de lo inanciero hacia lo
iscal. Al acusar al Déicit iscal se enfatiza en los ajustes iscales
como un medio para lograr los equilibrios inancieros perdidos (e
inalcanzables), descargando los costos del ajuste sobre la población
a través de mayores impuestos y menores gastos públicos.
Todo el aparato ideológico dominante impone la idea
que la responsabilidad estriba en el desajuste iscal. Y sobre este
diagnóstico se diseñan programas de ajuste iscal que se orientan
a crear un excedente en la balanza comercial que permita generar
las divisas para hacer las trasferencias inancieras principalmente
vía pago de intereses, rendimientos inancieros y remeza de utilidades, además del pago de la deuda. Como bien lo remarca Salama
(1996, 232-234) dicho superávit comercial está en manos del sector
privado quien es el que recibe los ingresos de las exportaciones
(con excepción de los países exportadores de materias primas
producidas por empresas estatales, como es el caso del petróleo)
mientras que la mayor parte de la transferencia inanciera está en
cabeza del Gobierno Nacional quien es el que carga con la mayor
parte de la deuda externa. En el caso del ajuste macroeconómico
de la región en la década de los 80s, el gobierno se vio forzado a
colocar bonos para captar el superávit privado, absorbiendo de
esta manera gran parte del ahorro nacional generando el efecto del
crowding out (absorción del ahorro que debería estar disponible
para inanciar la inversión del sector privado). En razón que la
rentabilidad de los bonos de deuda pública estaba ligada directa
o indirectamente a la devaluación, y como se estimuló la devaluación como mecanismo para lograr el superávit comercial, el costo
iscal de los bonos se acrecentó, los cuales al inal no pudieron ser
pagados por el gobierno y debió acudirse a los recursos del Banco
Central, que a la postre terminó haciendo emisión monetaria para
comprar los bonos. Este fue uno de los mecanismos que desató la
hiperinlación en los países latinoamericanos en los 80s (Giraldo
1999).
Para aquellos que deienden la neutralidad de los mercados, y con ello pretenden señalar que los mercados inancieros
no son responsables de las crisis en el contexto de un marco de
libre circulación de capital y de eliminación de las restricciones
208
César Giraldo
inancieras, sería bueno recomendarles que analizaran la crisis
argentina de comienzos de siglo para validar esta airmación.
Por ejemplo, el famoso comportamiento “manada” de los inversionistas inancieros, que se precipitan en masa hacia (o huyen
de) un destino de manera atropellada al menor indicio, incluso
al simple rumor, es un relejo de las imperfecciones del mercado
inanciero (Marques-Pereira, 34-38); comportamiento “manada”
que ha arrastrado a la crisis a muchos países y empresas, y que
ha enriquecido a unos pocos a costa de dejar a muchos arruinados en el camino. Esto sirve para señalar que cada vez el capital
inanciero actúa de manera más autónoma a las necesidades de
inanciamiento de la economía real.
Atrás se indicó la opinión de Volcker, Hills y Soros que
trasladar la solución de la crisis al ajuste iscal entraña un “riesgo
moral”. Esta opinión expresada por quienes han sido voceros del
sistema inanciero internacional, ratiica el punto de vista que
concentrar los ajustes económicos en lo iscal es una cuestión política, y no solamente un punto de vista académico. Por esta razón
los organismos inancieros multilaterales, las irmas caliicadoras
de riesgo, los analistas de la banca, y los voceros de la economía
convencional enfatizan en el diagnóstico que el origen de los
desequilibrios macroeconómicos proviene de los desequilibros
iscales. Este es el supuesto que existe del llamado Consenso de
Washington.
Regresando a lo dicho al comienzo, acerca de la dicotomía
entre Estado y mercado, se debe señalar que si la lógica especulativa del capital inanciero es el factor determinante de las crisis,
entonces el dilema válido está entre lo especulativo y lo productivo.
Quienes se oponen al modelo especulativo, deben reclamar un tipo
de Estado y uno de mercado que se oriente al apoyo de lo productivo, al desarrollo de las fuerzas materiales de la sociedad.
Público privado
Un elemento importante que surge del trabajo es la reconceptualización de lo público y lo privado. La provisión estatal de bienes
sociales y de construcción de infraestructura básica ha sido tradicionalmente considerada como es un asunto público, sobre el
principio que público y estatal eran conceptos equivalentes. Pero
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
209
existe otra característica implícita en el concepto público que no se
pierde con la privatización: es un asunto que interesa a la opinión
pública58 la cual se hace preguntas políticas al respecto.
Cuando se privatiza la provisión de bienes públicos se supone que pierden su carácter público al perder su carácter estatal.
Si bien supuestamente59 pierden el carácter estatal, tales bienes no
pierden su naturaleza pública al ser objeto del escrutinio público.
Por ejemplo, a pesar que se privatice la salud la opinión pública
no pasa desapercibida cuando la gente se muere por falta de atención, lo mismo pasa con la imposibilidad de acceso de los pobres
a educación o servicios públicos domiciliarios en escenarios de
privatización.
Se pretende negar la naturaleza pública de lo que se privatiza para evadir el debate político porque supuestamente la
administración de lo privatizado sería un asunto técnico que se
mueve bajo las reglas del mercado, aunque, y esta es la paradoja,
cuando se deiende la privatización se reivindica que lo público
puede ser provisto por agentes privados. Aparece entonces la
categoría público-privado al lado de lo público-estatal. Esto crea
una nueva dimensión acerca de los temas relacionados con las
inanzas y la administración pública. ¿Deben trascender hacia lo
público-privado?. Este tema no se desarrolla aquí, pero se les deja
esta inquietud a nuestros amables lectores.
58
59
El tema de la opinión pública ha sido desarrollado por Habermas.
Estaría por discutir hasta dónde llega el concepto de Estado cuando agentes privados
manejan las pensiones, la salud y la moneda. ¿No se vuelven Estado hasta cierto punto?
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A
administración pública 19, 90, 129, 151, 209, 220
administración tributaria 161, 163, 165, 194, 197, 198, 201, 223,
224
arancel(es)(aria) 36, 39, 63, 165, 169, 170, 182, 186, 187, 189,
191
aseguramiento 58, 221
asistencia(l)(lista) 58, 81, 94, 97
autoinanciamiento 45, 67, 142, 148, 173
B
Banco(a) Central 22, 31, 32, 33, 41, 44, 64, 65, 112, 113, 115, 120,
121, 124, 125, 127, 147, 207
base(s) tributaria(s) 110, 138, 144, 146, 161, 189, 206
gravable 161, 170, 182, 189, 192, 194, 199, 200
bonos de deuda 105, 110, 112, 117, 205, 207
C
capital 14, 17, 22, 24, 25, 27, 32, 38, 43, 44, 45, 50, 52, 53, 54,
55, 57, 58, 60, 69, 81, 88, 105, 106, 109, 110, 111, 113, 124, 134,
136, 141, 150, 152, 153, 161, 162, 167, 172, 175, 176, 178, 180,
181, 182, 185, 186, 191, 193, 194, 195, 196, 199, 200, 204, 205,
207, 208, 223
humano 48, 74, 75, 76, 82, 89, 90, 91, 92, 93, 212
social 87, 89, 90, 91
capacidades 28, 71, 72, 75, 77, 78, 80, 89, 150, 197, 201
capitalismo 24, 45, 46, 52, 53, 58
carga tributaria 105, 172, 173, 182, 183, 193, 197, 198, 200
Cepal, cepalino(a) 56, 58, 105, 113, 151, 165, 168, 169, 170, 171,
175, 176, 181, 184, 195, 204, 211, 213, 215
ciudadano(a)(s)(nía) 46, 47, 83, 69, 88, 90, 93, 94, 95, 96, 98,
103, 104, 110, 121, 122, 125, 128, 133, 139, 140, 152 155, 156,
159, 160, 200
cliente(lismo)(lista) 14, 39, 70, 99, 144, 145, 148, 166, 203
Consenso 25, 26, 32, 35, 45, 63, 65, 76
226
César Giraldo
Consenso de Washington 21, 22, 23, 24, 26, 30, 31, 40, 41, 44, 49,
62, 64, 74, 75, 146, 168, 208
contribuyente(s) 104, 155, 159, 161, 163, 190, 191, 192, 195, 196,
198, 199, 200, 201
corrupción 25, 37, 39, 40, 70, 82, 133, 149, 203
D
déicit iscal 13, 29, 33, 41, 60, 62, 101, 103, 105, 108, 109, 114,
123, 129, 134, 144, 158, 181, 182
público 206
delegación 138, 139, 151
derecho(s) 12, 13, 14, 15, 18, 22, 32, 37, 43, 46, 47, 50, 51, 54, 57,
69, 79, 81, 83, 91, 93, 94, 95, 96, 91, 93, 94, 95, 99, 117, 121, 131,
133, 155, 156, 159, 160, 163, 193, 203
desarrollo humano 74, 79
descentralización 21, 36, 37, 38, 41, 44, 45, 55, 65, 99, 110, 118,
127, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 146, 147, 148, 149, 150, 152,
153, 211, 214, 215, 220, 221, 224
administrativa 137, 151
iscal 32, 173, 197, 213
política 122, 137, 138, 145, 151
desconcentración 138
desregulación 26, 38, 63, 64, 115, 199
deuda (externa) 21, 22, 24, 27, 61, 76, 112, 113, 134, 143, 144, 145,
181, 186, 188, 191, 204, 207, 216
interna 112, 114
pública 13, 17, 19, 20, 28, 45, 62, 105, 109, 110, 113, 117, 118,
119, 122, 134, 146, 184, 204, 205, 206, 207, 221
dictadura económica 121, 123
iscal 44, 108
monetaria 44
dimensión (política) 52, 53
social 52
disciplina iscal 32, 33, 38, 41, 43, 44, 51, 52, 65, 74, 77, 101, 102,
105, 109, 114, 121, 125, 141, 147, 164, 205
E
educación 17, 18, 26, 35, 36, 37, 43, 47, 50, 53, 54, 56, 63, 69, 72,
75, 78, 79, 80, 84, 85, 87, 88, 91, 92, 93, 120, 141, 142, 143, 144,
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
227
148, 151, 152, 156, 157, 158, 166, 192, 196, 209
empoderamiento (empowerment) 37, 125, 149
empresas públicas 36, 39, 40, 111, 130, 142, 156
endeudamiento territorial 144, 146, 147
equidad 28, 71, 72, 160, 165, 181, 182, 184, 212, 215, 216, 218,
222
horizontal 162, 199
vertical 162, 163
Estado 13, 14, 15, 16, 17, 22, 26, 27, 29, 30, 33, 35, 36, 37, 39, 42,
43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 56, 59, 60, 61, 62,
67, 68, 73, 74, 76, 88, 89, 91, 93, 94, 95, 97, 98, 99, 101, 106,
111, 115, 118, 120, 121, 122, 125, 126, 128, 131, 137, 138, 140, 144,
147, 149, 151, 152, 153, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 163, 164, 165,
166, 167, 191, 200, 201, 203, 204, 205, 206, 208, 209, 211, 213,
216, 217, 220, 221, 222
de bienestar 18, 55, 57, 58, 69, 96, 218
excluido(s) 50, 53, 57, 68, 71, 72, 82, 84, 87, 95, 198
exclusión 46, 50, 72, 74, 92, 142, 156, 157
exenciones tributarias 121
externalidad(es) 36, 47, 48, 50, 100, 188
F
falla(s) de mercado 35, 47, 157
feudalismo 46
inanciarización 24, 25, 42, 44
inanzas públicas 11, 12, 13, 16, 17, 19, 20, 21, 27, 28, 29, 30, 32,
54, 65, 87, 106, 120, 182, 185, 214, 216
focaliz(ar) (ción) 14, 34, 37, 41, 42, 45, 68, 70, 71, 72, 75, 80, 81,
86, 96, 97, 98, 99, 100, 148, 183, 184
Fondos de Pensiones 115, 204
Fondos Privados de Pensiones 112, 116, 204
G
gasto público 13, 14, 29, 33, 42, 43, 54, 60, 61, 62, 70, 71, 81, 83,
88, 97, 101, 102, 104, 106, 107, 109, 110, 112, 113, 117, 118, 120,
121, 125, 126, 127, 131, 132, 133, 138, 145, 148, 159, 183, 193,
206, 215, 217
social 22, 35, 54, 62, 75, 76, 80, 86, 87, 88, 89, 91, 109, 120,
136, 143, 144, 145, 146, 183, 224
228
César Giraldo
I
igualdad 34, 37, 54, 68, 69, 71, 72, 78, 105, 149
impositivo(a) 34, 35, 74, 160, 176, 198
impuesto(s) 13, 14, 15, 16, 22, 27, 29, 33, 35, 36, 38, 41, 42, 43,
44, 48, 50, 51, 52, 54, 56, 62, 63, 64, 69, 72, 87, 93, 94, 95, 101,
102, 103, 106, 109, 111, 113, 118, 120, 123, 125, 126, 131, 132,
133, 135, 136, 137, 138, 139, 146, 150, 155, 156, 157, 158, 159,
160, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172,
173, 174, 175, 176, 178, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188,
189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201,
203, 204, 207
indirectos 41, 162, 168, 169, 172, 184
neutrales 31, 32, 38
progresivos 42, 54, 163, 165
sobre el consumo 168, 195
sobre el patrimonio 172
al Valor Agregado (IVA) 165
sobre el patrimonio 187
sobre la renta 167
incluid0(a) 77, 80, 122, 141, 181
inclusión 71, 72, 120, 130, 199
ingreso público 155, 157
intervención estatal 26, 30, 35, 38, 40, 41, 43, 48, 52, 55, 56, 61,
99, 128, 142, 143
K
keynesiano(a)(s) 25, 33, 41, 53, 60, 114
keynesianismo 30, 54, 59, 60
L
laboral(es) 27, 31, 38, 43, 44, 53, 63, 74, 75, 77, 78, 80, 82, 83, 91,
92, 117, 137, 141, 167, 192, 203
ley de responsabilidad iscal 118, 119
liberalismo 26, 38, 42
M
manejo social del riesgo 76, 77, 78, 217
maximizador(a)(es) 79, 103, 107, 111, 108, 123, 128, 131, 133
maximizar 28, 34, 71, 78, 123, 129, 184
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
229
modelo de apertura económica 137
modelo de sustitución de importaciones 24, 27, 41, 55, 56, 137,
151, 164, 216
N
necesidades básicas insatisfechas 79, 78
neoliberal(es) 11, 12, 17, 25, 30, 31, 48, 57, 84, 144, 157
neoliberalismo 11, 30, 46, 55, 98, 216
O
oportunidad(es) 13, 34, 60, 71, 73, 72, 74, 77, 78, 80, 81, 139
P
participación 16, 35, 37, 38, 73, 79, 84, 98, 102, 105, 122, 126, 127,
132, 133, 143, 149, 150, 152, 168, 186, 198, 214, 215, 221
pasivo pensional 111, 116, 117
patrimonial 193
patrimonio 40, 46, 103, 146, 155, 161, 168, 172, 176, 179, 186,
187
pensión(es)(al) 15, 18, 43, 45, 50, 52, 54, 65, 111, 112, 115, 116, 117,
118, 159, 185, 204, 209
pobre(s)(za) 14, 17, 34, 36, 37, 42, 49, 50, 53, 63, 67, 68, 69, 70,
71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87,
95, 96, 97, 98, 99, 100, 102, 109, 136, 141, 148, 149, 150, 182,
183, 184, 192, 209, 212, 216
política 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 29, 31, 32, 34, 37, 42,
45, 52, 53, 62, 68, 69, 79, 81, 85, 99, 100, 101, 109, 110, 111, 113,
114, 120, 122, 123, 127, 129, 131, 132, 133, 135, 137, 138, 140, 141,
144, 145, 151, 156, 159, 162, 172, 173, 184, 190, 191, 194, 199,
204, 206, 208, 214, 217, 218, 220, 221, 222, 223
económica 26, 33, 39, 56, 60, 149, 205, 206, 215
a iscal 14, 30, 59, 82, 103, 105, 118, 150, 153, 166, 198,
211, 216
social 56, 68, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 80, 82, 83,
84, 86, 95, 96, 97, 98, 142, 211, 215
presupuestal 13, 33, 41, 65, 102, 103, 107, 113, 118, 119, 121, 122,
124, 125, 126, 127, 128, 131, 132, 133, 134, 137, 140, 217
presupuestaria(s) 47, 103, 104, 105, 107, 109, 121, 129, 211, 214
presupuesto 21, 29, 31, 36, 40, 47, 63, 65, 88, 90, 101, 103, 105,
230
César Giraldo
106, 107, 108, 110, 111, 113, 115, 116, 117, 118, 120, 121, 124, 125,
126, 127, 128, 130, 131, 132, 133, 139, 145, 149, 150, 159, 163,
164, 166, 204, 214, 216
jerarquizado 125
privatización 16, 22, 27, 28, 36, 38, 41, 42, 45, 63, 65, 110, 111,
112, 115, 116, 118, 142, 149, 156, 157, 159, 160, 185, 197, 198,
200, 204, 209
progresividad 35, 44, 106, 165, 175, 182, 183, 184, 192, 193, 194,
196, 197
progresivo 183, 192, 193
proteccionistas 58, 69, 151, 165, 187
protección social 57, 76, 88, 152, 166, 215, 217
público privado 208
R
recentralización 144, 149
redes de protección social 76
redistribución 29, 41, 71, 77, 81, 82, 83, 85
redistributiva 50, 85, 184
reforma(s) estructural(es) 21, 26, 41, 49, 76, 111, 112, 114, 134,
160, 223
reglas macroiscales 118, 149
relación salarial 27, 58, 59
rendición de cuentas (accountability) 37, 143, 149, 152
S
salud 15, 17, 18, 35, 36, 37, 43, 45, 46, 47, 50, 52, 54, 56, 65, 69,
72, 74, 75, 78, 79, 80, 83, 87, 88, 92, 93, 101, 115, 118, 120, 141,
142, 143, 144, 151, 152, 156, 157, 192, 196, 204, 205, 209
seguridad social 16, 22, 45, 57, 65, 69, 77, 110, 111, 112, 115, 116,
118, 120, 144, 151, 152, 158, 166, 167, 173, 185, 186, 198
servicio(s) público(s) 15, 16, 22, 33, 36, 37, 41, 43, 45, 48, 52, 53,
59, 63, 67, 69, 70, 73, 80, 85, 93, 94, 106, 138, 140, 141, 143,
156, 158, 209, 219
servicio de la deuda 13, 14, 17, 104, 107, 109, 110, 111, 112, 113,
128
sistema presupuestal 33, 65, 121, 122
subsidio (a la demanda) 33, 42, 67, 68, 70, 99, 100
a la oferta 67, 85
Finanzas Públicas
en América Latina: la economía política
231
T
tarifa(s) 15, 23, 35, 42, 73, 138, 156, 158, 161, 165, 172, 175, 182,
184, 187, 188, 189, 193, 194, 198
Tragedia de los comunes 104
transferencias territoriales 127
tributación 15, 22, 35, 44, 54, 106, 141, 159, 160, 162, 163, 164,
165, 168, 169, 170, 173, 175, 178, 180, 183, 184, 185, 186, 188,
189, 192, 193, 195, 197, 199, 200
tributaria 15, 34, 63, 105, 121, 122, 146, 161, 162, 163, 164, 165,
168, 172, 173, 182, 183, 184, 186, 189, 191, 193, 194, 195, 196,
197, 198, 200, 201, 222, 223, 224
tributo 170, 188, 189, 190
U
universal(es)(ismo)(ista) 34, 42, 71, 86, 96, 97, 99, 100, 184
universalización 41, 42, 85, 86
V
vulnerabilidad 14, 38, 72, 78, 148
vulnerable 49
Para la diagramación se utilizaron los caracteres
Georgia, Gill Sans y Times New Roman
Febrero 2009