LA GESTIÓN DEL SUELO URBANIZADO: LAS ACTUACIONES DE DOTACIÓN EN EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DEL SUELO JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ Abogado urbanista Socio de EIN Navarra Consultoría y Gestión S.L. RESUMEN. Una de las novedades más relevantes de la Ley 8/2007, y ahora del TRLS/08, son las actuaciones de dotación como una actuación de transformación urbanística en suelo urbanizado. Esta figura está generando más de una duda en cuanto a su alcance, consecuencias y aplicación efectiva en muchas actuaciones de reforma, regeneración o trasformación urbana en suelo urbano consolidado, tradicionalmente excluido, esta clase de suelo, de deberes de cesión. La clave de esta figura es si una actuación urbanística produce desequilibrio dotacional en su ámbito de actuación y/o incremento del valor de los terrenos, generación de plusvalías por la acción pública del planeamiento, en cuyo caso deberá aplicarse el principio constitucional establecido en el artículo 47 de nuestra Carta Magna, y por tanto, serán de aplicación los deberes de cesión previstos en la legislación estatal. PALABRAS CLAVE. Actuación de dotación. Gestión suelo urbano. Desequilibrio dotacional. Plusvalías. ABSTRACT. One of the most relevant updates in the law 8/2007 and the current TRLS/08 is endowment actions as urban transformation actions on developed land. This issue is generating uncertainty about its scope, consequences and practical application in many actions of urban reform, regeneration or transformation on established land, which is a class of land traditionally excluded from assignment duties. The key point about this issue is whether a urban development action produces a endowment imbalance in its area of application and/or an increase in the land value; an appreciation due to the public development action, in which case the constitutional principle established by our Carta Magna’s article no. 47 is of application, and consequently the assignment duties are mandated by the state laws. KEYWORDS. Endowment action. Urban land management. Endowment imbalance. Value appreciation. Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 185 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... SUMARIO I. CONCEPTO DE LAS ACTUACIONES DE DOTACIÓN EN EL TRLS/08. II. APLICACIÓN TRANSITORIA DE LOS DEBERES PREVISTOS EN LAS ACTUACIONES DE DOTACIÓN. III. TRES SUPUESTOS PRÁCTICOS DE ACTUACIONES DE DOTACIÓN. IV. A MODO DE CONCLUSIONES. V. BIBLIOGRAFÍA. I. CONCEPTO DE LAS ACTUACIONES DE DOTACION EN EL TRLS/08 Una de las novedades más relevantes de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, ahora trasladada a los artículos 14, 16 y Disposición transitoria segunda del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo (en adelante TRLS/08), son las actuaciones de dotación como una actuación de transformación urbanística en suelo urbanizado, en palabras de HERVÁS MÁS ( 2009: 732) actuaciones en el contexto de la regeneración y revitalización de la ciudad preexistente, una de las políticas territoriales del futuro tras el fin del clico inmobiliario expansivo que hemos conocido en los años pasados. Esta figura, propia de actuaciones en suelo urbano, esta generando más de una duda en cuanto a su aplicación y alcance a distintas actuaciones urbanísticas de reforma o sustitución urbana en especial en Comunidades Autónomas, como por ejemplo la Navarra, cuya legislación urbanística no ha establecido reglas precisas para la aplicación de los deberes previstos para las actuaciones de dotación por la legislación básica estatal siendo por tanto de aplicación, mientras se produce la citada adaptación, la Disposición transitoria segunda del TRLS/08. Por ello, parece más que interesante reflexionar sobre esta figura, su alcance y aplicación efectiva y sobre todo las consecuencias que para las actuaciones en suelo urbano consolidado conlleva, así como sobre la conveniencia de que las legislaciones sobre ordenación territorial y urbanística hagan suya la figura y establezcan reglas precisas para su aplicación. En el presente trabajo vamos a prestar especial atención a la legislación urbanística de Navarra, en especial a la relación del suelo urbanizado con el suelo urbano consolidado pero siendo esta relación idéntica en la mayoría de las legislaciones autonómicas en cuanto a la clasificación del suelo, sirviendo, por tanto, de ejemplo la legislación Navarra. Debemos partir de que el TRLS/08 establece situaciones básicas del suelo, no clasifica suelo, en las que éste se encuentra por sus circunstancias fácticas, no por lo que puedan llegar a ser sino por lo que son. Las situaciones son dos: suelo urbanizado y suelo rural. El primero es el que se encuentra “integrado de 186 Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... forma legal y efectiva por la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población.” (art. 12.3 TRLS/08), pero será la legislación autonómica la que de conformidad con la Sentencia 164/2001 del Tribunal Constitucional, deba establecer los “criterios de consolidación por urbanización, quien determine también que suelo urbano soporta deberes de cesión y cuales no”. El artículo 14 TRLS/08 establece las actuaciones de transformación urbanística que se pueden producir en las distintas situaciones básicas del suelo, pues estas reflejan situaciones reales y fácticas en un momento concreto, situaciones que pueden ser modificadas y alteradas según los suelos, por ello caben actuaciones de trasformación de urbanización: nueva urbanización, es decir, el paso de un ámbito rural al de urbanizado; y, actuaciones de reforma o renovación de la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado; y, actuaciones de dotación en suelo urbanizado, entendiendo por ellas: “las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o varias parcelas de ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste”. El artículo 16 TRLS/08 establece los deberes de los propietarios en la promoción de las actuaciones de transformación urbanística, y por tanto, en las de dotación. Son estas: a) Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ellas para su obtención, si bien esta entrega podrá ser sustituida por otras formas de cumplimiento del deber, en los casos y formas que así lo prevea la legislación autonómica. b) Entrega a la Administración competente del suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje del incremento de la edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos incluidos en la actuación Nos encontramos por tanto ante actuaciones de trasformación urbanística - del artículo 14 del TRLS/08- en suelo urbanizado, es decir suelo urbano consolidado del artículo 92 a), b) y e) de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del territorio y urbanismo de Navarra (en adelante LFOTU), pues el suelo urbano no consolidado – como luego veremos- se corresponde con actuaciones en suelo urbanizado de urbanización – reformar o renovar integralmente la urbanización-. Se trata de un concepto totalmente relacionado con la gestión del suelo urbano, cosa muy importante, y no con el planeRevista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 187 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... amiento urbanístico, es decir, hasta la fecha parece que se ha querido entender esta figura solo y exclusivamente referida a una cesión para lograr más suelo dotacional en un ámbito ya urbanizado por dotar a éste de mayor edificabilidad, siendo, a nuestro juicio, reduccionista esta interpretación. El concepto o idea clave de las actuaciones de dotación es la participación en las plusvalías que constitucionalmente corresponde por la acción urbanística a la comunidad, más que en el equilibrio de las dotaciones, sin dejar de ser ello importante. Como dijimos nos encontramos ante un problema de gestión del suelo urbano consolidado, clase de suelo que tiene un estatuto de derechos y deberes que vamos a llamar “privilegiado”, pues nuestro derecho parte de que esa clase de suelo ya ha completado todo el ciclo de obligaciones y deberes que le corresponde y por tanto el propietario ha ganado su derecho, en muchos casos lo ha patrimonializado por completo y por tanto nada tiene que ceder ya si se produce alguna alteración por el planeamiento que mejore su situación de rentabilidad, pues como ya ha urbanizado y cedido en su momento ya no tiene que volver a contribuir o ceder. Esta idea, arrastrada desde las primeras leyes urbanísticas fue matizada por el TRLS-92 y las leyes autonómicas que le siguieron, que dejaban abierta la posibilidad de que parte del nuevo aprovechamiento urbanístico que los planeamientos generaban en los suelos urbanizados fuera cedido (10 por 100) a la administración, bien mediante la inclusión del suelo urbanizado en áreas de reparto o bien mediante otras técnicas urbanísticas referidas a las transferencias. Pero esta realidad, se trasformo con la regulación que se dio al artículo 14.1 de la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en el que para los propietarios de terrenos en “suelo urbano consolidado por la urbanización” no se exigía otra obligación que la de completar a su costa la urbanización necesaria para alcanzar la condición de solar, edificarlos en plazo, sin tener ninguna obligación de cesión de aprovechamiento en ningún caso. Lo mismo leemos en el artículo 98.1 LFOTU. Esta misma opinión se desarrolla con suficiente claridad en RAZQUIN LIZARRAGA (2007: 271) al comentar los deberes de los propietarios de suelo urbano consolidado Esta novedad legislativa venia a significar que todo el aprovechamiento urbanístico que tenga, o el planeamiento prevea, sobre una parcela de suelo urbano consolidado es del propietario de la parcela, terminándose con las trasferencias de aprovechamiento, por mayor volumen o por cambios de uso, en suelo urbano consolidado por la urbanización, así como con cualquier otra cesión de aprovechamiento urbanístico (STC 54/2002, de 27 de febrero, F.5). Pero la ciudad y el urbanismo es totalmente dinámico, y el planeamiento “rediseña” la ciudad construida y urbanizada. Si la ciudad fuese estática e inmutable, 188 Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... como proponen algunas voces únicamente preocupadas por la conservación del Patrimonio, no existiría este problema en el suelo urbanizado, pero como la ciudad es dinámica, se trasforma, se reinventa, se adecua a nuevas necesidades y realidades, y cada vez esta necesidad de reinventar la ciudad construida, de construir sobre lo construido, va a ser mas obligada por criterios de sostenibilidad. Pero será con la Ley 7/2008, y posteriormente con el Texto Refundido de la Ley del Suelo, cuando este concepto, relativo a la gestión del suelo urbanizado (urbano consolidado), vuelva a ponerse en cuestión. Las situaciones básicas del suelo son, art. 12 TRLS/08, el urbanizado y el rural, pero dentro del primero, el urbanizado, las actuaciones de transformación se pueden complementar con las que la ley denomina de dotación, actuaciones en suelo urbanizado (urbano consolidado) que incrementan la edificabilidad, densidad o que modifican el uso sin necesidad de urbanizar o modificar la urbanización y de equidistribuir, es decir, son actuaciones que generan plusvalías del suelo y desequilibrios dotacionales, por lo que deben participar de algún deber y obligación, aun siendo suelo urbano consolidado, para cumplir con el mandato constitucional del artículo 47 CE. Se hace necesario, por tanto diferenciar, primero, dos tipos de actuaciones en suelo urbanizado según la intensidad de la trasformación; y, de conjugar, dentro de las actuaciones de dotación, tres factores en segundo lugar. 1. Actuaciones de urbanización en suelo urbanizado Se trata de actuaciones que requieran una actuación de renovación o reforma integral de la urbanización, - HERVÁS MÁS (2009:732) las identifica, con ejemplos en la legislación autonómica, con las actuaciones sistemáticas en suelo urbano no consolidado realizables mediante distintas figuras de planeamiento especial, así como ALLI ARANGUREN y ALLI TURRILLAS (2008) que las identifican con las operaciones de reforma interior y rehabilitación que han sido objeto de Planes Especiales de Saneamiento y Reforma Interior-. Una situación cada vez mas común es la necesidad de reformar o renovar la urbanización de un ámbito de la ciudad construida, lo que conocemos como actuaciones de reforma urbana -Planes de Reforma Interior, Planes Especiales de Protección y Reforma, Áreas de Rehabilitación, etc.- propias, hasta la fecha, de los cascos históricos de nuestras ciudades pero que cada vez se extiende más a los Ensanches y barriadas del siglo pasado. Razones arquitectónicas, socioeconómicas, sociológicas y culturales o de obsolescencia de las infraestructuras y servicios, acompañadas generalmente de problemas sociales de marginación y degradación obligan a acometer profundos procesos de regeneración urbana acomRevista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 189 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... pañados, en muchos casos, de políticas de vivienda. Nadie duda de la condición de suelo urbanizado de esos ámbitos, pues están integrados en el núcleo de población, muchas veces es el primigenio, y cuentan con los servicios urbanísticos y dotaciones, pero nadie puede dudar tampoco de que estén necesitados de una actuación, de regeneración urbana o de reconversión de usos obsoletos o inadecuados, acompañada de una nueva urbanización, pues los servicios urbanísticos serán insuficientes y obsoletos para la nueva realidad, así como de dotarles de nuevos espacios dotacionales conforme a los nuevos estándares hoy vigentes. Estas actuaciones tienen una clara vocación de trasformación de la ciudad generando nuevas oportunidades y plusvalías para sus propietarios, así como nuevas obligaciones en un justo principio de equidistribución de cargas y beneficios de la actuación urbanística, debiendo actuarse de forma sistemática. Para RAZQUIN LIZARRAGA (2007: 99) el suelo urbano de renovación o reforma interior constituye una variedad del suelo urbano no consolidado, “puesto que exigirá cesiones y distribución de beneficios y cargas y se actuará sobre el mismo por medio de actuaciones sistemáticas”. Para GONZÁLEZ PÉREZ se trata de una tercera categoría de suelo, mientras que FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ opina que este suelo es suelo urbano consolidado, aunque el artículo 28 de la LRSV (Ley 6/1998) valore de distinta forma este suelo que el urbano consolidado. Pero para no dejar en la indefinición, sobre todo a efectos de la posible valoración del suelo en un proceso expropiatorio, es necesario que la legislación autonómica, competente según la Sentencia 164/2001 del Tribunal Constitucional, para establecer “los criterios de distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado“y por tanto, para ser quien “determine también que suelo urbano soporta deberes de cesión y cuales no”, resuelva esta posible ambigüedad. Así la legislación de Navarra, como otras legislaciones autonómicas, define las actuaciones de reforma o renovación integral en su artículo 92.1.c) párrafo segundo de la LFOTU y las considera suelo urbano no consolidado, pues la intensidad de la actuación hace que la urbanización existente se sustituya o transforme de forma intensa y no meramente superficial. Entendemos que no se puede entender por reformar o renovar actuaciones de mera reurbanización o renovación de servicios sino que estas actuaciones de transformación urbanística deben conllevar, o posibilitar, la modificación o el cambio de las condiciones urbanísticas de ámbito, una mayor edificabilidad, una sustitución de edificaciones, una mejora de espacios públicos, etc., algo que conlleve un proceso urbanístico completo, y no solo de reurbanización del espacio público sin modificar o alterar otros parámetros urbanísticos. Para dotar de mayor claridad a este tema el legislador navarro exige: 190 Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... • Que las actuaciones necesitadas de urbanización para dotar a la parcela de los servicios necesarios se desarrollen mediante la definición de unidades de ejecución. • Que aún estando urbanizado el terreno el planeamiento prevea una ordenación sustancialmente diferente de la existente; o, • Se prevea un actuación de remodelación o reforma interior que requiera llevar a cabo operaciones de equidistribución entre los afectados. Otras legislaciones autonómicas, como repasa HERVÁS MÁS (2009), intentan, igualmente definir el concepto, siendo de todas ellas un elemento común la idea de “actuación o proceso integral”: El art. 12. 2 de la Ley 10/1998 de Castilla y León, define suelo urbano no consolidado, “…actuaciones de urbanización, reforma interior u obtención de dotaciones urbanísticas, que deban ser objeto de equidistribución entre los afectados,..”; el art. 31.2 del Decreto Legislativo 1/2005 de Cataluña, que establece que el suelo urbano consolidado deviene como no consolidado por su sometimiento por el planeamiento a actuaciones de transformación urbanística; o, el art. 10.3.a) de la Ley 16/2005, de la Comunidad Valenciana que considera suelo urbano sin urbanización consolidada los que aún habiendo estado previamente urbanizados se hallen en un área de reforma interior que precisen complementar sus dotaciones para la implantación de nuevos usos, tipologías o aprovechamientos o por cambiar su función o estructura urbana. En estas actuaciones, como la legislación autonómica considera esos suelos como urbano no consolidado, no existe duda ni discusión, el régimen de derechos y deberes de esos suelos es el del suelo urbano no consolidado, artículo 16 TRLS/08 y 98.2 LFOTU, es decir se acerca mucho mas al del suelo urbanizable, no urbanizado en que el propietario tiene que cumplir nuevamente todas sus obligaciones urbanísticas de cesión y urbanización, por considerar que lo existente no puede considerase como urbanización consolidada, conllevando ello dos cuestiones a mi juicio claves para poder definir un ámbito de reforma urbana como tal, la necesidad de equidistribuir entre los propietarios afectados esas nuevas obras de urbanización, cargas, y los nuevos aprovechamientos, beneficios, y para ello es preciso definir una actuación sistemática, unidad de ejecución para cumplir esa obligación básica y esencial del urbanismo de repartir –equidistribuir- cargas y beneficios entre los propietarios afectados; y, que la comunidad perciba las plusvalías generadas por esa nueva actuación de urbanización. Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 191 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... 2. Actuaciones de Dotación Son actuaciones en suelo urbanizado que no producen una renovación o trasformación de la urbanización, - por ello se excluye expresamente la necesidad de reforma o renovación (actuación) integral - sino con un carácter mas parcial y concreto en sus fines, que se formula en sentido negativo de lo que se pretende, pues realmente consisten en actuaciones de planeamiento por las que se adjudica una mayor edificabilidad (sin incremento de número de viviendas) o densidad (incremento del número de viviendas por hectárea sin ser necesario un incremento de edificabilidad) o se produce una reconversión de usos en un ámbito urbanizado, consistente en una o mas parcelas – art. 17.1.b)y que deben acompañarse, si ello es preciso, de un incremento de las dotaciones públicas de un ámbito para reajustar su proporción entre residentes y dotaciones a la nueva realidad urbanística. El legislador estatal acude, una vez más en el TRLS/08, a la realidad fáctica para comprobar la situación del suelo, y en este caso se determina que sin necesidad de renovar, rehacer o reformar la urbanización existente se puede alterar lo previsto por el planeamiento para una parcela o conjunto de parcelas en un triple sentido: • Incremento de la edificabilidad, • Incremento de la densidad, • Transformación-asignación de nuevos usos sobre parcelas ya edificadas, o que tenían prevista por el planeamiento su edificación. Estas nuevas situaciones, sin necesidad, en principio, de equidistribuir cargas y beneficios por poderse desarrollar sobre la propia parcela o conjunto de parcelas, parece muy relacionado con un incremento del valor del suelo por tener este mayor rentabilidad económica, lo que hace necesario que el propietario asuma por ese incremento de la edificabilidad preexistente dos deberes: a) Deber de cesión de los estándares de suelos dotacionales que le correspondan a la parcela o ámbito de parcelas para equilibrar la nueva edificabilidad con los estándares dotacionales que establece la legislación autonómica: y, b) Que la administración participe de las plusvalías generadas por el aumento del valor de la finca conforme establece el artículo 47 CE. Vamos a aportar aquí otro dato. A nuestro juicio los elementos claves serán el incremento del valor de la finca o parcela, que existan plusvalías para el propietario, pues puede que se incremente la edificabilidad pero no se incremente el valor, por ello la ley no habla en momento alguno de aprovechamiento urba- 192 Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... nístico, pues un incremento de edificabilidad con un cambio de un uso más lucrativo (vivienda libre) a uno menos lucrativo (vivienda protegida) puede no generar incremento de plusvalías; y la necesidad de equilibrar las dotaciones y por tanto relacionando casi directamente habitantes-residentes con nuevas dotaciones, si estamos en suelos terciarios o dotacionales en que se incrementa su intensidad, sin generar plusvalías o siendo el destino de estas no lucrativo, no estaremos ante una actuación de dotación “strictu sensu”, pues no será necesario reequilibrar las dotaciones con las nuevas edificabilidades pues todo lo que se implanta es dotación. En resumen, para estar ante una actuación de dotación debemos analizar la realidad fáctica de la misma y comprobar que no se produce obra de reforma o renovación integral de la urbanización sino que es suficiente la existente; que se produce incremento del valor de la finca porque sobre la misma se generan plusvalías lucrativas para el propietario; y, que es necesario reequilibrar las dotaciones porque van a vivir o usar más personas ese ámbito, va a ver mas intensidad residencial o industrial. Para ENERIZ OLAECHEA (2008: 189), “Las actuaciones de dotación aparecen como una figura nueva, que recuerda a otras ya existentes, con importantes diferencias, en la Ley 8/1990. El régimen jurídico de estas actuaciones resulta de la amalgama de los arts. 14.1 b), 16.1 a) y 16.1 b) y de la disp. transit 2ª, y no tiene más finalidad de financiar parcialmente, a costa del propietario, y en el momento del otorgamiento de la licencia urbanística o de licencia de utilización, la obtención del suelo destinado a dotaciones públicas en lo que antes era suelo urbano consolidado mediante la, a mi juicio, criticable solución de incrementar la edificabilidad de un ámbito o con motivo del cambio de usos, pues quien, en definitiva, aumenta esa edificabilidad es la Administración mediante el planeamiento.” Ejemplos muy claros de una actuación de dotación es cuando el nuevo planeamiento urbanístico sobre una parcela, o parcelas, de suelo urbano consolidado posibilita un incremento de volumen construido, edificabilidad, sobre los solares ya existentes, pasando por ejemplo de 0, B, B+1 o B + 2 en las distintas parcelas a un B+3 en toda la calle. Cada actuación puede ser directa por no necesitar ni reparcelación ni urbanización, pero es evidente que cada propietario de suelo urbanizado (urbano consolidado) obtiene una plusvalía importante por esa mayor edificabilidad, más cuando no juegan ni aprovechamientos urbanísticos ni coeficientes de homogeneización. En este caso se incrementa la edificabilidad y la densidad, y en definitiva el valor residual del suelo. Pero no todos los ejemplos son tan claros y evidentes. ROGER FERNÁNDEZ y SÁNCHEZ CASANOVA (2007: 11), citan varios ejemplos de interés. En primer lugar el analizan el artículo 45.3.A) b) de la legislación de Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 193 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... Castilla-La Mancha (TRLOTAU, de 28 de diciembre de 2004), precursor de estas actuaciones en suelo urbano, en las Zonas de Ordenación Urbanística (ZOU), ámbitos para la ordenación urbanística del suelo urbano caracterizados por ser zonas urbanas dotadas de usos y tipologías edificatorias lo más homogéneas posibles en las que se aplica una concreta normativa urbanística. Estas ZOU pueden mantener el status de edificabilidad y usos pre-existentes o “Modificarlo propiciando, por ejemplo, el incremento de aprovechamiento preexistente atribuyendo edificabilidades adicionales a parcelas concretas en la ZOU”. Esta segunda opción, es la que se corresponde con un criterio de sostenibilidad de densificar un ámbito concreto para dar respuesta a demandas sociales de vivienda sin tener que reclasificar mas suelo urbanizable. El artículo 21 del Reglamento de Planeamiento de Castilla- La Mancha establece unos requisitos que deben cumplir estas actuaciones, en concreto no superar un límite indisponible de edificabilidad, por lo que se debe calcular la edificabilidad preexistente para ver si es posible incrementarla hasta el límite legal. Ello conlleva en Castilla-La Mancha la necesidad de que el Plan prevea nuevas reservas de suelo dotacional público en parcelas o manzanas hoy de uso privativo, pero debido al estado de la consolidación de la edificación en la ZOU puede ser que no se puedan ubicar todas las reservas de suelo dotacional público calculadas, por lo que deberá minorarse el aprovechamiento adicional atribuido hasta alcanzar, la proporción legal en aras a un correcto equilibrio entre usos lucrativos y dotacionales, y con ello un crecimiento urbano sin déficits dotacionales. Esto se va a traducir en la fase de gestión y ejecución del planeamiento en que el aprovechamiento privativo se calculará detrayendo del aprovechamiento objetivo total atribuido a cada parcela la cuota dotacional y la parte de plusvalía correspondiente a la administración. Una vez calculado el aprovechamiento privativo se procederá a la equidistribución necesaria para llegar a materializar el aprovechamiento real de cada parcela mediante trasferencias de aprovechamiento urbanístico (TAU) o mediante compensaciones monetarias sustitutivas, todo ello para poder ejecutar el Plan sin necesidad de recurrir a actuaciones sistemáticas. Este sistema, nada sencillo de llevar a la práctica y que pretende la equidistribución en suelo urbano consolidado sin sistemas de actuación, es el embrión de las actuaciones de dotación, y vemos que tiene por elementos clave: a) Actuación de densificación, o cambio de uso, en suelo urbanizado, suelo urbano consolidado. b) Incremento del valor residual del suelo y generación de plusvalías para los propietarios del suelo por la acción urbanística. c) 194 Necesidad de equilibrar los usos lucrativos y las dotaciones públicas. Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... La Ley del Suelo 8/2007, y el TRLS/08, creemos que tomando esta figura de las ZOU, simplifican y convierten en general, como no podía ser de otra forma en una legislación básica no urbanística, estos principios. Volvamos ahora a ROGER FERNANDEZ en (2009: 257). A su juicio los artículos 14.1.b) y 16.1.a) TRLS “vienen a establecer el régimen urbanístico de la propiedad del suelo en aquellos casos en que en el suelo urbanizado (ciudad preexistente) se propongan incrementos de aprovechamiento que comporten mayores valores residuales de suelo (derivados de incrementos de edificabilidad o de cambio de uso por otros de mayor rentabilidad): incrementos que se atribuyen como adicionales a los preexistentes lícitamente materializados y a aplicar a parcelas individuales (solares o cuasi solares) en una zona urbana de usos y tipologías homogéneas (zona de ordenación urbanística), lo que le exime de llevar a cabo una actuación de transformación urbanizadora integral (operación de reforma interior)”. Será el planeamiento municipal el que permita o no esa atribución de aprovechamientos adicionales o cambios de uso en suelo urbanizado, siempre que la legislación autonómica no lo prohíba o limite, pero en todo caso esta actuación deberá cumplir: • La nueva atribución de edificabilidad y/o usos lucrativos comportará la disposición de la reserva legalmente necesaria de suelo con destino a zonas verdes, equipamientos públicos y dotaciones, con la finalidad de garantizar un crecimiento urbano equilibrado y sin déficit dotacionales, - más viviendas o metros edificados, más dotaciones-. • El principio general de nuestro derecho urbanístico de reparto de cargas y beneficios, obliga a que el propietario que desee patrimonializar el aprovechamiento adicional deberá asumir que tiene que ceder la cuota parte de suelos dotacionales correspondiente al incremento de edificabilidad. • El mandato constitucional de participación pública de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción administrativa que comporta un incremento del valor del suelo, obliga a ceder por los propietarios el porcentaje de este incremento que legalmente se fije. • El aprovechamiento subjetivo (patrimonializable) del adicional que corresponda al propietario será el resultado de restar al aprovechamiento total materializable en una parcela la cuota parte correspondiente al suelo dotacional y el porcentaje sobre el incremento que establezca la legislación autonómica. Volvemos por tanto a los dos conceptos que venimos reiterando para estar ante una actuación de dotación, o que ésta despliegue sus efectos jurídicos Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 195 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... como régimen de propiedad: equilibrio dotacional y generación de plusvalías que integren el patrimonio del propietario de la parcela. La técnica de aplicación la debe fijar y concretar la legislación autonómica, y en los ejemplos citados se concreta, tras complejas operaciones matemáticas en una compensación económica para la administración, en concreto para el patrimonio público de suelo, y parte de ella con la finalidad de obtener suelo dotacional. Nos ha podido confundir, en mas de una ocasión, la terminología de estas actuaciones, “de dotación”, que en modo alguno podemos considerarlas como de aplicación automática sin mayor reflexión, pues no olvidemos que se trata de afectar al régimen de propiedad del suelo urbano. No se trata solo, y exclusivamente, de si existe o no desequilibrio dotacional por el incremento de edificabilidad, y/o cambio, de uso adicional, sino de si ese incremento va a producir plusvalías (incremento del valor residual del suelo) que vayan a integrarse en el patrimonio del propietario. Creemos que para que podamos hablar de actuación de dotación, pero sobre todo para que se deba aplicar el artículo 16 TRLS/08, deben confluir: 196 • Un cambio de ordenación en parcela o parcelas de suelo urbano consolidado sin necesidad de obras de urbanización (reforma o renovación integral) que vayan mas allá de las necesarias para completar las exigidas para la edificación, consistente en dotar a la parcela o parcelas de mayor edificabilidad; mayor densidad (aumento de número de viviendas sin aumento de edificabilidad); o, un cambio de uso. No será necesario, si así lo establece la legislación autonómica, un proceso de equidistribución mediante reparcelación, pero si un cambio en las Ordenanzas del Plan y en las condiciones de edificación de la parcela. • Un nuevo equilibrio entre la nueva edificabilidad, densidad o uso y las dotaciones, conforme a los estándares legalmente fijados a fin de que la nueva ciudad no tenga déficits dotacionales, pero por ello será necesario en cada supuesto conocer si existe o no desequilibrio dotacional. • Que la edificabilidad que se incrementa, la nueva densidad y/o el cambio de usos, suponga plusvalías urbanísticas para los propietarios, pues sin incremento de plusvalía no procede la cesión de aprovechamiento a la administración. Estas plusvalías para que sean objeto de cesión deben poder ser patrimonializadas, es decir que se integren en el patrimonio del propietario como un beneficio para él. Por ello es esencial conocer en estos supuestos si se modifica o no el aprovechamiento urbanístico de la parcela, pues sin incremento del aprovechamiento urbanístico patrimonializable no hay plusvalías urbanísticas, pues no Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... se producirá incremento del valor residual del suelo aunque se haya producido incremento de edificabilidad (de un uso menos lucrativo que el anterior) o mas densidad (en usos menos lucrativos), por ejemplo si se reconvierten viviendas libres en protegidas sin incremento de aprovechamiento. Estos tres elementos tienen una doble consecuencia, que se deberá analizar y justificar en cada expediente: a) Si se produce desequilibrio dotacional por motivo de la actuación, este se debe corregir mediante la cesión de suelo, o su monetarización, para cumplir lo previsto en el artículo 16.1.a) TRLS/08. b) Si se producen plusvalías urbanísticas se deberá ceder a la administración un porcentaje del incremento, artículo 16.1.b) TRLS/08. Pero aunque estemos ante una “actuación de dotación”, por existir incremento de edificabilidad, cambio de usos o densificación, sino hay desequilibrio o no hay plusvalías, no nacerán las obligaciones del artículo 16 TRLS/08. No podemos olvidar en este punto la Disposición transitoria segunda del TRLS/08, a la que nos referiremos en el apartado siguiente, pero ahora debemos recordar que “Los deberes previstos en esta Ley para las actuaciones de dotación serán de aplicación, en la forma prevista en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística…”, es decir, los estándares de espacios dotacionales y de servicios que logren el equilibrio deseado serán los establecidos por la ley autonómica, así como el porcentaje de cesión de aprovechamiento en caso de producirse plusvalías urbanísticas, y la forma de tal cesión. En el ejemplo de la Comunidad Foral de Navarra, ésta ha modificado mediante Ley Foral 6/2008, de 5 de junio, de medidas urgentes en materia de urbanismo y vivienda, el artículo 53 de la LFOTU, que establece las determinaciones sobre espacios dotacionales y de servicios, y si bien no se hace mención expresa a los deberes previstos para las actuaciones de dotación, habiéndose perdido una inmejorable oportunidad de haber establecido las reglas precisas para su aplicación, como demanda la citada Disposición transitoria segunda, si que creemos que se establecen novedades muy importantes que sirven para aplicar la obligación de cesión de suelos dotacionales que logren en equilibrio edificación-dotación. Estas novedades son dos: • El nuevo artículo 53.4.b) LFOTU no considera el número de viviendas para calcular las dotaciones, como lo hacia anteriormente, sino que utiliza para el uso residencial el parámetro “metro cuadrado de suelo dotacional por cada X metros cuadrados construidos de usos residencial”; y para el suelo industrial el de superficie del sector. Esta novedad respecto de la anterior redacción del artículo supone que las actuaRevista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 197 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... ciones de densificación sin incremento de edificabilidad, en Navarra, no deberían ceder suelo para nuevas dotaciones, pues se considera que no se produce desequilibrio entre la edificabilidad y la dotación, calculada conforme al parámetro mayor de los previstos anteriormente. La lógica de esta opción parece ser que donde antes se hacían viviendas de mayor superficie, ahora se pueden hacer, con los mismos metros construidos, más número de viviendas, pero mas pequeñas, pero sin que ello altere esencialmente el número de personas que habitaran ese sector o unidad o edificio, pues la realidad social y la composición de las familias evoluciona de tal forma que si antes se calculo el número de habitantes por vivienda en 3,5, ahora las viviendas, mas pequeñas, responden también a un nuevo modelo familiar, en muchos casos monoparental. Por tanto en una actuación de dotación en que únicamente se produce un incremento del número de viviendas sin incremento de edificabilidad, no sería exigible la cesión de suelo dotacional. • 198 El artículo 53 no prevé ni establece cesión alguna en suelo urbano consolidado, y para el no consolidado en actuaciones de urbanización, renovación o reforma integral de la urbanización, prevé que será el planeamiento general o de desarrollo quien fije las previsiones de reserva “con el objetivo de aproximarse éstas a las señalas en el presente artículo”, es decir, que nada dice de las actuaciones de dotación, suelo urbano consolidado, - porque para el legislador navarro nade tiene que ceder salvo los terrenos que queden fuera de alineaciones, “sin que en ningún caso puedan superar el 10 por 100 de la superficie total de la finca” -, pero lo que no parece aceptable es que estos suelos urbanos consolidados deben ceder más que los no consolidados, y por tanto la interpretación razonable parece ser que o bien el legislador navarro ha eximido nuevamente de toda cesión de suelo para urbanización, algo que creemos no es posible con el artículo 14 y 16 TRLS/08, legislación básica; o, que la cesión será la que fije el planeamiento general o de desarrollo de esas actuaciones “con el objetivo de aproximarse éstas a las señaladas en el presente artículo”, es decir, como en el suelo urbano no consolidado, y eso si que puede hacerlo la legislación autonómica. Sería por tanto más que deseable que, como luego insistiremos, el legislativo navarro introdujera estas precisiones en el artículo 53, para el suelo urbano consolidado y para establecer reglas todavía más precisas, y sobre todo expresas, para las actuaciones de dotación. Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... En cuanto a las plusvalías urbanísticas, es evidente lo que antes se comento, el porcentaje de cesión se entiende referido al incremento de edificabilidad media ponderada, y nunca al aprovechamiento urbanístico, pues puede haber incremento de edificabilidad, sin incremento de aprovechamiento, incluso con decremento, por establecer usos menos lucrativos, y por tanto sin incremento del valor del suelo, y por tanto sin generación de plusvalías, y por tanto sin base legal para que la comunidad recupere parte de una plusvalía no generada y que no existe. No se establece una obligación de cesión automática de una parte de una mayor edificabilidad generada por el planeamiento, sino solo y exclusivamente, cuando esa mayor edificabilidad supone un mayor aprovechamiento urbanístico que puede patrimonializarse por el propietario con una generación de plusvalías. II. APLICACIÓN TRANSITORIA DE LOS DEBERES PREVISTOS EN LAS ACTUACIONES DE DOTACIÓN El legislador estatal quiso que los deberes previstos en el artículo 16.1 del TRLS/08 cuya “precisión última queda remitido a la legislación autonómica de ordenación territorial y urbanística” (PAREJO ALFONSO y ROGER FERNÁNDEZ, 2008: 559), fuesen plenamente efectivos independientemente del actuar más o menos diligente de las CC.AA en cuanto a la adaptación sus legislaciones a la estatal. A ello responde la Disposición transitoria segunda, en cuya virtud pormenoriza las reglas precisas de aplicación que deberán seguir las CC.AA. en el caso que en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley no hayan adaptado su legislación. Toda vez que ese plazo de un año ha trascurrido hoy aquellas CC.AA, como la Comunidad Foral de Navarra, que no han procedido a adaptar su legislación urbanística al TRLS/08, deben regirse por las reglas precisas que establece la citada Disposición transitoria segunda, con las dificultades e incertidumbres que ello esta conllevando por no tener una regulación mas clara de la propia CC.AA. Pudiera ser discutible si estas reglas que establece la citada Disposición transitoria segunda, son normas muy concretas de técnica de planeamiento y gestión que parecen, en todo caso, sobrepasar las competencias del legislador estatal conforme a la jurisprudencia constitucional, pues el legislador estatal “no puede imponer los medios o instrumentos urbanísticos en que pueden articularse las condiciones básicas de ejercicio del derecho y del cumplimiento del deber a que se refiere el artículo 149.1.1º C.E “. -F 24 a), así como el F27 b) STS 61/97 -, pero en todo caso esta duda correspondería resolverla al Tribunal Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 199 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... Constitucional y no a los legisladores autonómicos ni a las administraciones urbanísticas autonómicas o locales que deben aplicar la legislación urbanística en su totalidad. Las reglas que establece, por tanto, la Disposición transitara segunda son la fijación de forma transitoria, hasta que la legislación autonómica establezca las suyas propias, de la aplicación de los deberes legales del artículo 16.1 TRLS/08, en concreto: a) Se deben delimitar, por el planeamiento o para cada intervención, ámbitos de actuación (unidades de ejecución del planeamiento), continuas o discontinuas (creemos que será lo habitual), en que se incluyan los incrementos de edificabilidad o densidad, los cambios de uso y las nuevas dotaciones (que habitualmente no estarán junto a las parcelas sobre las que se actúa si son nuevas dotaciones públicas), y calcular el valor total de las cargas imputables que corresponden a cada metro cuadrado de techo o a cada nueva vivienda de las resultantes de la actuación de dotación. b) El deber de entrega de suelo, art. 16.1 a) TRLS/08, se puede monetarizar si no es posible la entrega efectiva del suelo, algo que puede ser muy común, pero nada se dice de cómo se hace efectiva la carga imputable a cada nuevo metro de edificabilidad, nueva vivienda o metro cuadrado de uso más lucrativo. c) Los deberes se cumplirán al otorgamiento de la licencia de edificación, y sin cumplimiento del deber no tendrá efectividad ni validez la licencia que se condicionará al pago o entrega de suelo. En la Comunidad Foral de Navarra la nueva redacción del artículo 53 LFOTU, puede entenderse como reglas de aplicación parcial para las actuaciones de dotación en cuanto al equilibrio dotacional, como ya hemos expuesto, pero nada se ha regulado sobre el porcentaje de cesión de edificabilidad media ponderada, salvo en el caso excepcional y transitorio previsto en la Disposición transitoria primera de la Ley Foral 6/2009, en que se ha reconocido con absoluta claridad, y con posibilidad de hacer una interpretación general del mismo, que sin incremento de aprovechamiento urbanístico, aunque ello suponga incremento de la edificabilidad, no se produce obligación de cesión de aprovechamiento. No olvidemos que la Ley 8/2007, de Suelo, nace, y piensa, en una situación ya pasada del urbanismo y la economía, donde los incrementos de edificabilidad suponían sin duda incremento de plusvalías por un mayor valor del suelo, pero la situación actual es muy otra, y puede haber muchas modificaciones de planeamiento en suelo urbanizado que lo único 200 Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... que pretendan es convertir usos mas lucrativos, vivienda unifamiliar libre, en usos menos lucrativos, vivienda protegida colectiva, pero mucho mas acorde con la situación real del mercado inmobiliario, y que por tanto no generen mas valor residual del suelo sino quizás el mismo o menor. En estos casos no se producen plusvalías en las que participar por la comunidad. La fijación de qué aprovechamiento urbanístico es susceptible de apropiación por los propietarios de suelo urbano es competencia estatal como condición básica del derecho de propiedad, como se desprende la jurisprudencia constitucional reiterada al estudiar las distintas legislaciones estatales urbanísticas (STC 61/1997, 164/2001 y 178/2004) –RAZQUIN LIZARRAGA , (2007: 286), pero a las Comunidades Autónomas queda un importante margen en la concreción del porcentaje, así el artículo 16 .1 b) TRLS/08 fija “con carácter general, el porcentaje …” entre el 5 por ciento y el 15 por ciento, es decir establece una “horquilla” que sería bueno que el legislador autonómico concretase; y, con carácter de excepción, la legislación urbanística puede “reducir o incrementar este porcentaje de proporcional o motivada…”, excepción que debe relacionarse con el valor de suelo. En Navarra se puede entender que parcialmente se ha utilizado esta facultad en la Disposición transitoria primera de la Ley Foral 6/2009, al excepcionar la cesión de aprovechamiento de las modificaciones que supongan incremento de edificabilidad presentadas antes del 15 de septiembre de 2009 y amparadas en tal norma. En todo caso, a nuestro juicio, en los supuestos contemplados en la citada Disposición transitoria primera de la Ley Foral 6/2009 no es necesario acudir a esa excepción legal, pues no se produce incremento de valor del suelo, es decir de plusvalías, pues no se incrementa en aprovechamiento urbanístico de la unidad o parcela, pues lo que se permite es edificar otras tipologías menos lucrativas sin incremento de aprovechamiento urbanístico para el propietario, es decir, no se cumple uno de los requisitos que venimos predicando necesarios para que nazca el deber previsto en el artículo 16.1.b) TRLS. Tras la entrada en vigor de la Ley 8/2007, y TRLS/08,- si bien legislaciones como la valenciana ( Ley 16/2005) y la citada castellano-manchega ya habían apuntado en esta idea de las actuaciones de dotación- algunas Comunidades Autónomas han legislado, o adaptado su legislación, a la norma básica estatal, en concreto vamos a referirnos a las legislaciones catalana, balear, valenciana, vasca , aragonesa, murciana y castellano-leonesa, como ejemplos de establecimiento de reglas precisas para la aplicación de las actuaciones de dotación, y su definición concreta, que desplaza a la Disposición transitoria segunda del TRLS/08, y que pueden servir de ejemplo y reflexión para otras Comunidades Autónomas, y ayudar a las entidades locales a que no se planteen las razonables dudas sobre el alcance y determinaciones de los artículos 14 y 16 TRLS/08. Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 201 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ a) La gestión del suelo urbanizado... El Decreto-Ley 1/2007, de 16 de octubre, de Cataluña, de medidas urgentes en materia urbanística, ejemplo de adaptación completa de la legislación autonómica a la estatal, establece en su Disposición adicional decimosexta una completa regulación sobre las actuaciones de transformación urbanística, distinguiendo las de nueva urbanización, renovación o reforma de la urbanización y las de dotación. Estas las define en el punto 3 como “aquellas actuaciones aisladas previstas en modificaciones del planeamiento, sobre terrenos que en origen tienen la condición de suelo urbano consolidado, y que tienen por objeto la ordenación y la ejecución de una actuación que, sin comportar una reordenación general de un ámbito, da lugar a la transformación de los usos preexistentes o al aumento del edificabilidad o de la densidad de determinadas parcelas y a la correlativa exigencia de mayores reservas para zonas verdes, para espacios libres y para equipamientos prevista en el artículo 94.5 de la Ley de urbanismo”. Como vemos el legislador profundiza en la definición de la actuación de dotación y en el punto 4 establece reglas precisas de aplicación, algunas novedosas, tales como: la “reserva de suelo para viviendas de protección pública” cuando se prevea “techo residencial de nueva implantación”; el cumplimiento de los deberes se hará efectivo mediante “el sistema y la modalidad de actuación que se establezca para la ejecución del polígono de actuación urbanística que a tal efecto se tiene que delimitar…”, salvo que se los deberes se puedan sustituir por su equivalente dinerario en cuyo caso no será necesario aplicar ningún sistema ni modalidad de actuación haciendo efectivo el pago, previamente calculado, al momento del otorgamiento de licencia. Parece por tanto que introduce una cierta complejidad mayor cuando no se trata de actuaciones en parcela individual pero por otra parte aporta mayor claridad a esa aplicación. b) La Ley 11/2008, del País Vasco, por la que se modifica la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística, modifica el artículo 27 de la Ley 2/2006, de suelo y urbanismo. Esta Ley incrementa el porcentaje de participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos en suelo urbano no consolidado en ceder gratuitamente el suelo correspondiente al 15% de la edificabilidad ponderada, y en el suelo urbano no consolidado “por incremento de edificabilidad ponderada…., el suelo correspondiente al 15% de dicho incremento sobre la edificabilidad urbanística ponderada atribuida por la ordenación urbanística anterior,..”. Es muy relevante esta Ley, porque el artículo 11 de la Ley 2/2006, considera suelo urbano no consolidado aquel al que la orde- 202 Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... nación atribuye “una edificabilidad urbanística ponderada superior respecto a la previa existente”, y así la Exposición de Motivos de la Ley 11/2008, se refiere a este tipo de actuaciones como de dotación, pero como vemos categorizando ese suelo urbano como no consolidado, algo que creemos no es compatible con las actuaciones de dotación del artículo 14 TRLS/08, que tienen como elemento esencial ser sobre suelo urbanizado (consolidado). c) La Comunidad de Murcia, aprobó una instrucción técnica urbanística para la aplicación de la Ley 8/2007 (Resolución 30 de mayo de 2008), entendió que hasta que no se fije un porcentaje en la adaptación de la ley del suelo regional, “no será de aplicación este deber de entrega de aprovechamiento a la Administración en suelo urbano consolidado”, interpretación, a nuestro juicio, más que discutible, pues la Disposición transitoria segunda del TRLS/08 habla de adaptación legal y mientras tanto serán las reglas aplicables las de la citada Disposición transitoria segunda. d) Mediante Ley 1/2008, de 4 de abril, la Comunidad Autónoma de Aragón estableció la adaptación de su ordenamiento urbanístico a la Ley 8/2007, promulgando el 1 de junio de 2009, la Ley 3/2009, de Urbanismo de Aragón, siendo la primera Ley autonómica de carácter general e integral que se promulga tras el TRLS/08. El artículo 13 determina que suelo urbano no consolidado es el que el plan general somete a actuaciones integradas de urbanización, sean o no de reforma interior, pero en su punto 3 atribuye “la condición de suelo urbano no consolidado a los terrenos del suelo urbano que deban someterse al régimen de las actuaciones de dotación conforme a lo establecido en la normativa estatal. Tendrán la condición de suelo urbano no consolidado en todo caso los terrenos de suelo urbano en los que el planeamiento incremente el aprovechamiento preexistente, de conformidad con la definición establecida en el artículo 131.5, aun cuando se encuentren completamente urbanizados.” Como vemos la legislación aragonesa también opta por considerar como suelo urbano no consolidado el sometido a actuaciones de dotación, evitando así el debate entre actuaciones de urbanización (suelo urbano no consolidado) y de dotación, pero separándose, a nuestro juicio, del TRLS/08 que distingue claramente ambas actuaciones. El mero incremento de aprovechamiento preexistente sin necesidad de urbanizar o reurbanizar no creemos que sea razón ni justificación para considerar un suelo no consolidado, pues esa condición Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 203 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... debe, según la TRLS/08, predicarse de su condición fáctica de urbanizado o no urbanizado suficientemente. Es en el artículo 125 determina como se efectuará la gestión urbanística en suelo urbano no consolidado incluido en actuaciones de dotación, mediante “reparcelación material o económica en unidad continua o discontinua”, y el artículo 134 establece el aprovechamiento en suelo urbano y regula una forma muy concreta de cumplir el deber de cesión en las actuaciones de dotación: “4.- En las actuaciones de dotación, el aprovechamiento subjetivo correspondiente a cada parcela edificable se determinará de la manera siguiente: a. El planeamiento concretará la cuota media de cesión dotacional correspondiente a cada zona de ordenación urbana donde se integra la parcela, dividiendo la superficie de suelo de reserva dotacional establecida en la zona de ordenación conforme a lo establecido en el artículo 42.3 por el incremento total de aprovechamiento, objetivo establecido por el plan general determinado en metros cuadrados construidos, atribuido a las diferentes parcelas integradas en la zona de ordenación. b. La parte de suelo dotacional que cada parcela edificable debe aportar al dominio público se determinará multiplicando la cuota media anterior por el incremento de edificabilidad atribuido a dicha parcela. c. La cesión de aprovechamiento que corresponde al municipio por participación en las plusvalías será el diez por ciento del incremento de aprovechamiento objetivo atribuido a la parcela. d. El aprovechamiento subjetivo de cada parcela edificable se determinará restando de su aprovechamiento objetivo la cantidad obtenida conforme a la letra c anterior y previo levantamiento de la carga dotacional establecida en la letra b mediante reparcelación discontinua. e. Las cesiones anteriores podrán sustituirse por compensaciones económicas determinadas, sobre la base de un estudio de mercado y un informe de los servicios técnicos municipales o comarcales que defina el valor de repercusión del uso atribuido por el planeamiento a la parcela edificable, y calculadas en los términos establecidos en la normativa estatal de valoraciones vigente para el suelo urbanizado.( …) “ Como se comprueba de la lectura de estos artículos, el legislador aragonés ha seguido de forma muy coherente lo establecido en su día por la legislación castellano manchega que ya se comento anteriormente, estableciendo un complejo sistema para conocer las cesiones en las actuaciones de dotación, pero de la lectura de estos artículos deducimos también que sin incremento del valor 204 Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... del suelo, sin plusvalías, no nacerá la obligación de cesión de aprovechamiento, y sin desequilibrio dotacional no será preciso cesión de suelo dotacional. e) El Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (Decreto de 9 de julio de 2009) distingue en sus artículos 25 y 26 el suelo urbano consolidado del no consolidado, incluyendo en la primera categoría los terrenos que sustenten dotaciones o donde se prevea ubicar dichas dotaciones mediante actuaciones de gestión urbanística aislada, mientras que en la segunda categoría se incluirán los terrenos “donde sean precisas actuaciones de urbanización, reforma interior obtención de terrenos reservados para ubicar dotaciones urbanísticas públicas, que deben ser objeto de equidistribución o reparcelación, cuando dichas actuaciones no puedan materializarse mediante gestión urbanística aislada”. También considera no consolidado los terrenos donde se prevea una ordenación urbanística sustancialmente diferente cuando la misma no pueda materializarse mediante actuación urbanística aislada; y, los terrenos donde se prevea un aumento de viviendas o de la superficie o volumen edificable con destino privado, superior al 30 por ciento respecto de la ordenación anterior. Parece, a nuestro juicio, mas acertada esta distinción que en otras legislaciones que vimos anteriormente, pues distingue las actuaciones de dotación de las de urbanización, y cuantifica para ello el incremento de densidad o edificabilidad, o la forma de gestión asistemática o sistemática. El artículo 41, deberes en suelo urbano consolidado, contempla la cesión del equivalente en efectivo del porcentaje del 10 por ciento del incremento de aprovechamiento real. En el capítulo de gestión del suelo, para el suelo urbano consolidado se establecen actuaciones aisladas de urbanización (completar o rehabilitar la urbanización a fin de que las parcelas alcancen o recuperen la condición de solar), normalización (adaptar las parcelas de suelo urbano consolidado a las determinaciones del planeamiento urbanístico – unidades de normalización y Proyectos de Normalización-, y de urbanización y normalización. No se habla en la legislación de Castilla y León de actuaciones de dotación propiamente dichas sino de actuaciones de normalización, sin hacer referencia a las dotaciones o de actuaciones integradas en suelo urbano no consolidado. f) La Ley 4/2008, de mediadas urgentes para un desarrollo territorial sostenible en las Islas de Baleares, sin citar claramente las actuaciones de dotación en suelo urbano consolidado, al definir éste en su artículo 4, y el suelo urbano no consolidado, artículo 5, deja clara la diferencia entre uno y otro en base a el grado de urbanización y sobre todo queda Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 205 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... claro que el suelo urbano consolidado se convierte en no consolidado “cuando el planeamiento urbanístico general lo somete a actuaciones de transformación urbanística incorporándolo a sectores sujetos a un plan especial de mejorar urbana o polígonos de actuación urbanística,…”. Del mismo modo, para el suelo urbano consolidado no se establece cesión alguna de suelo correspondiente al porcentaje de edificabilidad media ponderada. g) Por último, el Decreto Ley 1/2008, de 27 de junio, de la Comunidad Valenciana, modifica distintos artículos de la Ley 16/2005, Urbanística de Valencia, para concretar en la legislación autonómica “el porcentaje de edificabilidad media ponderada en las actuaciones de transformación urbanística”, fijando el aprovechamiento subjetivo de los propietarios en suelo urbano en el 5% del aprovechamiento tipo, quedando comprendido en estas “b. Las que se desarrollen en régimen de actuación aislada mediante transferencias de aprovechamiento urbanístico. En este caso la cesión puede sustituirse por una compensación económica de valor equivalente cuantificada sobre la base de un estudio de mercado actualizado”. Como vemos no se hace referencia a las actuaciones de dotación pero se está refiriendo a ellas al distinguir en las actuaciones de transformación urbanística las que se desarrollan en régimen de actuación integral de las aisladas. Sirven estos ejemplos de cómo ya algunas Comunidades Autónomas han adaptado sus legislaciones de ordenación del territorio y urbanismo a la nueva legislación estatal, y concretamente como han establecido reglas precisas, y adecuadas a su realidad, para el cumplimiento de los deberes establecidos en el artículo 16 del TRLS/08 para las actuaciones de dotación, aportando claridad y precisión a lo que la ley estatal define como principios generales, concretados en la Disposición transitoria segunda para aquellas Comunidades que renuncien a establecer sus propias reglas, y como tales principios generan dudas e incertidumbres en cuanto a la aplicación correcta de aquel precepto estatal como es, hasta la fecha, el caso de Navarra, en que se sigue sin establecer reglas precisas para la aplicación de los deberes previstos en el TRLS/08 para las actuaciones de dotación. Estas reglas como hemos podido ver son diversas tanto en el desarrollo pormenorizado de la aplicación de figura, la clasificación del suelo, y porcentaje de cesión a la administración, demostrando, y justificando, la necesidad de proceder a la adaptación de las legislaciones urbanísticas autonómicas que tienen un amplio margen de concreción de los deberes del artículo 16 TRLS/08. 206 Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... III. TRES SUPUESTOS PRÁCTICOS DE ACTUACIONES DE DOTACIÓN Una vez analizado teóricamente lo que entendemos son las actuaciones de dotación y como afectan a la legislación urbanística, en este caso de Navarra, hasta que se produzca la necesaria, y urgente, adaptación de la misma al TRLS/08, vamos a analizar brevemente tres ejemplos de actuaciones en suelo urbano que pueden resultar controvertidas y que nos sirven para ejemplificar todo lo expuesto. 1. Modificación pormenorizada del Plan Municipal en una parcela dotacional con incremento de edificabilidad El objeto de la modificación sería establecer la superficie construida de un centro educativo privado, suelo urbanizado (consolidado) de usos dotacional privado del Plan Parcial, con un incremento de superficie construida de uso dotacional privado con el fin de construir “una tercera línea de educación infantil y primaria”. Se considera por los técnicos municipales que como no existe la “necesidad de crear nuevas dotaciones públicas que contribuyan a equilibrar la proporción actual de dotaciones en el ámbito de actuación, …la actuación prevista no ha de ser definida como de dotación”, pues a su juicio “deberá definirse la actuación como de dotación o no, en función de que el informe técnico establezca si la materialización de la ordenación propuesta va a generar o no un desequilibrio en las dotaciones públicas existentes en el ámbito de la modificación”. También concluye por ello que no es exigible un porcentaje (10 por ciento) sobre el incremento de edificabilidad por no ser una actuación de dotación y fijar la Ley autonómica el derecho del propietario de suelo urbano consolidado en el 100 por cien del aprovechamiento. Sin embrago otra opinión considera que “toda actuación en suelo urbano consolidado que de lugar a la transformación de los usos preexistentes o al aumento de edificabilidad o de la densidad, lo es de dotación” y por tanto se debe ceder el 10 por ciento así como el resto de aspectos previstos en el artículo 16 TRLS/08, suelo para dotaciones, incluso, a su juicio, con independencia de que se produzca o no desequilibrio en el sistema de dotaciones. De la lectura de los apartados anteriores del presente trabajo se deducen varias cuestiones, la primera que creemos que no solo son actuaciones de dotación en las que se produce un desequilibrio de las dotaciones, ni los deberes del artículo 16 TRLS/08 nacen siempre y en todo caso que en suelo dotacional se incrementa la edificabilidad, densidad o se cambia el uso. Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 207 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... En este ejemplo parece que no se produce desequilibrio dotacional, pues se trata de ampliar una dotación privada, es decir se trata de incrementar la superficie construida, edificabilidad, de un suelo dotacional, es decir la superficie dotacional del Plan Parcial, y si acudimos al artículo 53.4 b) LFOTU, vemos que para calcular los estándares dotacionales acude única y exclusivamente a los metros cuadrados construidos de uso residencial, es decir, ese incremento de edificabilidad dotacional educativa en el Plan Parcial original no hubiera supuesto mayor superficie de cesión de suelo dotacional por lo que ahora no parece se cree desequilibrio alguno ni necesidad de recalcular, conforme al artículo 53 LFOTU, nuevos estándares. Esta creemos es la forma y modo correcta de calcular si existe o no desequilibrio, acudir al artículo 53.4 LFOTU y comparar los estándares de Planeamiento anterior para ese ámbito con los que resultarían con el incremento de edificabilidad o nuevos usos, pues no olvidemos lo que ya se dijo anteriormente de la densidad. Por tanto, no parece que se cumpla el primer requisito (Art. 16.1 a) TRLS/08 para nacer la obligación de cesión en este caso. En cuanto al segundo aspecto, generación de plusvalías (art. 16.1.b) TRLS), si no se incrementa el aprovechamiento urbanístico de la parcela total, ni el valor de repercusión del suelo como parece desprenderse del informe técnico, no sería exigible la cesión de la edificabilidad media ponderada. Parece que es difícil predicar de una parcela dotacional privada de uso educativo que tiene un incremento de su valor por tener más metros construidos, salvo que se pretenda vender a otro colegio, más cuando según el informe técnico citado “en las parcelas dotacionales no es necesario limitar la superficie construida, y que la que necesariamente deba adjudicarse en la reparcelación lo sea, únicamente, a efectos de las cargas que la parcela de equipamiento privado debe asumir en el proceso reparcelatorio”. 2. Modificación pormenorizada del Plan Municipal en una parcela industrial de suelo urbano consolidado para incrementar su edificabilidad Se trata en este caso de un incremento de edificabilidad en suelo urbanizado, en una parcela de suelo urbano consolidado de uso industrial según el Plan Municipal vigente. Es decir, estamos ante un incremento de edificabilidad en una parcela industrial sin cambio de uso y sin incremento de aprovechamiento por no tener la parcela aprovechamiento medio ni tipo al ser suelo urbano consolidado sin posibilidad de mayor edificabilidad. La opinión de los 208 Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... técnicos municipales es que su “materialización no afecta a la suficiencia de las dotaciones públicas existentes actualmente en el ámbito de la actuación”; y, por tanto, mantienen la “no necesidad de crear nuevas dotaciones públicas que contribuyan a equilibrar la proporción actual de dotaciones en el ámbito de la actuación, es opinión…que la actuación prevista no ha de ser definida como de dotación”. Conforme al criterio que venimos manifestando creemos que ante esta actuación deben analizarse tres cuestiones: a) El incremento de edificabilidad industrial que se propone, los nuevos metros cuadrados construidos que suponen la ampliación, respecto de la prevista por el Plan para ésta parcela debe expresarse exacta y concretamente en la Modificación, y una vez conocido esto calcular de conformidad con el artículo 53.4. c) LFOTU, si es preciso o no incrementar el suelo dotacional destinado a zonas verdes o equipamiento polivalente. Como la referencia del nuevo artículo, como en el anterior, se refriere a “superficie total ordenada” o “total del sector”, se podrá concluir que en la actualidad no se va a producir legalmente desequilibrio dotacional en los suelos industriales, pues las dotaciones no se calculan respecto de la edificabilidad sino de la superficie del ámbito. b) El incremento de edificabilidad supone un mayor valor residual del suelo, y por tanto que se han producido plusvalías por la acción de los entes públicos, en este caso por la aprobación, en su caso, de la Modificación, plusvalías que se van a patrimonializar por el propietario, que va a pasar de no poder edificar un solo metro cuadrado más de lo existente sobre su parcela a poder edificar X metros cuadrados nuevos con un valor de repercusión Y. De este incremento de valor debe ceder el 10 por ciento al Ayuntamiento. c) Para calcular la monetarización, de conformidad con la Disposición transitoria segunda TRLS/08, la modificación debe delimitar en ámbito de actuación, la parcela en este caso; y, calcular el valor total de las cargas imputables a la actuación que corresponden a cada nuevo metro de techo lucrativo que se incrementa al consolidado por la modificación. El cálculo del valor puede ser conforme a los valores de repercusión previstos para estos usos en el planeamiento, monetarizando el 10 por ciento del incremento que se produce respecto de lo consolidado. Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 209 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... En conclusión, a nuestro juicio, estamos ante una actuación de dotación de las previstas en el artículo 14 TRLS/08, debiendo acreditarse en el expediente de modificación los extremos referidos anteriormente, debiendo cumplirse, en su caso, los deberes con anterioridad al otorgamiento de la licencia de obras preceptiva, es decir: si existe o no desequilibrio dotacional por la nueva edificabilidad conforme a las cesiones previstas en el artículo 53 LFOTU para ámbitos industriales; y, proponiendo la monetarización de las plusvalías urbanísticas generadas por el incremento de aprovechamiento, en este caso por el incremento de edificabilidad neta al no existir en la parcela aprovechamiento homogeneizado, conforme se establece en el apartado a) de la Disposición transitoria segunda TRLS/08. 3. Modificación de determinaciones de carácter estructurante del Plan Municipal en una parcela dotacional con cambio de usos e incremento de la edificabilidad La modificación justifica que la actuación propuesta es un actuación de dotación, suelo urbanizado que no necesita una reforma o renovación integral de la urbanización, y por tanto que estamos ante una actuación en suelo urbano consolidado, si bien, la propia modificación reconoce que se produce desequilibrio dotacional y generación de plusvalías que conllevan el deber de cesión de edificabilidad media ponderada – o aprovechamiento urbanístico que se produce por el cambio de usos – ya que no se incrementa la edificabilidad- pasando de uno menos lucrativo (dotacional privado) a uno mas lucrativo (terciario). Por tanto, la propia modificación contempla una actuación correcta y acorde con los artículo 16 1.a) y b) y con la Disposición transitoria segunda del TRLS/08. El informe técnico municipal manifiesta que el objeto de la modificación es la transformación parcial del uso dotacional privado asistencial (estructurante dentro del sistema de equipamientos de la ciudad) en uso terciario – oficinas, procediéndose a una reordenación de las superficies edificables actuales, compensando “la desaparición de uso dotacionales con otros para el dominio público, se propone la creación de una parcela dotacional … que podría albergar distintos usos dotacionales”; y, proponiendo una cesión de aprovechamiento al Ayuntamiento, es decir, estamos ante una clara actuación de dotación para los técnicos municipales. Sin embargo desde otras instancias se plantea una cuestión previa como es que el suelo sobre el que opera la modificación es suelo urbano no consolidado, y por tanto no estamos ante una actuación de dotación 210 Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... argumentando al respecto que el artículo 92.1.c) párrafo segundo de la LFOTU establece que es suelo urbano no consolidado “aquellos terrenos urbanizados en los que el planeamiento urbanístico prevea una ordenación sustancialmente diferente de la existente,…”; además de considerar necesario proceder a un proceso de equidistribución para entregar las parcelas de cesión al Ayuntamiento, no previsto en la modificación. Por tanto, la cuestión principal es si estamos o no ante una actuación de dotación, pero por algo previo como es qué categoría de suelo urbano corresponde a la actuación. Evidentemente desde la legislación básica estatal no tenemos ninguna duda que la diferencia entre una actuación de urbanización y dotación en suelo urbano es la “reforma o renovación de la urbanización”, es decir si es preciso o no una nueva obra de urbanización con carácter integral. Pero la expresión “ordenación sustancialmente diferente” de la LFOTU puede llevar a dudas importantes al respecto. ENERIZ OLAECHEA , (2004: 326), reflexiona sobre ese apartado del artículo 92 LFOTU de la siguiente forma: “Tercer grado: Actuaciones de ordenación sustancialmente diferente de la existente o de reforma interior. Se trata de dos operaciones diferentes, pero cuyo gran calado es innegable. En el primer caso, la nueva ordenación urbana poco o nada tiene que ver con la anterior. Mientras que la Ley Foral de 1994 consideraba como suelo urbanizable los terrenos anteriormente clasificados como urbanos cuando el nuevo planeamiento preveía una ordenación sustancialmente diferente y requería una nueva urbanización (art. 8.1), la LFOTU los considera como suelo urbano no consolidado, esto es, como un suelo transformado en el que no hay correlación entre lo existente y lo que prevé la ordenación urbanística. De este modo, el carácter fáctico del suelo urbano derivado del art. 8 LRSV alcanza incluso a aquellas zonas de la ciudad en las que existe una urbanización técnicamente completa para lo que en ese momento concreto se encuentra edificado en ella, pero para las que el planeamiento prevé una ordenación sustancialmente diferente y que, curiosamente, requieren del mismo desarrollo y ejecución que si se tratara de suelo urbanizable. En el segundo supuesto, la reforma interior persigue alguno de los fines del art. 61.2, bien mediante la realización de actuaciones aisladas que conservan la estructura fundamental de la ordenación anterior, bien mediante operaciones integradas que la modifican. En ambos casos, se precisa un nuevo planeamiento (en el primero, el Plan General o el plan parcial, y en el segundo, el plan especial de reforma interior), pero, además, la nueva ordenación reclama delimitar unidades de ejecución, proceder a la justa distribución de cargas y beneficios entre los propietarios y la ejecución de un proyecto de urbanización” Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 211 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... “Conforme a la letra del art. 92 LFOTU, el suelo urbano consolidado es el que forma parte de la trama urbana, cuenta con una urbanización idónea o necesitada de pequeñas obras accesorias y aisladas, y posibilita la actuación directa sobre sus solares. En resumen, el suelo urbano consolidado es aquél que se adapta en todo o en una gran parte de su realidad física a la ordenación urbana que prevé el PGM. Coincide con esta ordenación y, en consecuencia, no reclama ninguna actuación urbanizadora o, a lo sumo, demanda unas pequeñas obras complementarias o de segundo orden, pero en ningún caso exige alterar la actual correspondencia entre lo ya urbanizado y la ordenación del plan. En cambio, el suelo urbano no consolidado es aquél que, formando parte de la trama urbana y dotado de los cuatro servicios urbanísticos básicos o por estar comprendido en espacios consolidados por la edificación en, al menos, dos terceras partes de su superficie, necesita de actuaciones urbanísticas sistemáticas en unidades de ejecución, y, por tanto, de la distribución de las cargas de urbanización entre los propietarios afectados. Sin llevar a cabo previamente estas operaciones urbanísticas de mayor intensidad, no es posible edificar en los solares, salvo que la Administración autorice la urbanización y la edificación simultáneas, exigiendo para ello las garantías pertinentes (art. 106). En definitiva, el suelo no consolidado es aquél cuya urbanización existente no se corresponde inicialmente con la que el planeamiento prevé y precisa de una nueva transformación urbanizadora para, finalmente, adaptarse a la nueva ordenación que se desea imponer en una determinada parte de la trama urbana. Precisamente, por estar necesitado de actuaciones urbanísticas sistemáticas, la disp. transit. primera de la LFOTU extiende la nueva normativa del suelo urbano no consolidado al suelo urbano que con anterioridad el planeamiento urbanístico hubiera incluido en áreas de reparto o en unidades de ejecución conforme a la Ley 8/1990 o a su derivada Ley Foral de 1994.” Como vemos el autor vuelve aquí a relacionar, con toda lógica, la categoría de suelo urbano consolidado o no consolidado con la obras de urbanización necesarias para trasformar el suelo, pues tanto la LRSV (Ley 6/98) como el actual TRLS/08, siguen con toda claridad y rotundidad el principio de que lo que confiere una u otra situación básica, clasificación o categoría al suelo no es la ordenación sino el grado de urbanización, y si no se precisan obras de urbanización de carácter integral (renovación o reforma) o que se aproximen a las del suelo urbanizable, sino que se justifica que todas las operaciones se pueden hacer sin necesidad de equidistribuir y como operaciones complementarias a la propia parcela, estaremos ante actuaciones de dotación y no de urbanización. 212 Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... IV. A MODO DE CONCLUSIONES A modo de conclusiones diremos que para evitar continuas dudas o incertidumbres sobre la gestión de suelo urbano consolidado sería recomendable que por todas las Comunidades Autónomas que no lo hayan hecho se procede a la adaptación de su legislación urbanística autonómica al TRLS/08, legislación básica estatal, y en concreto se establezcan reglas precisas para la aplicación de los deberes de las actuaciones de dotación. Estas reglas deberían ser ajustadas a la realidad social y jurídica de cada Comunidad para una mejor gestión del suelo urbano, teniendo en cuenta los cambios producidos en la realidad económica más reciente y aspirando a favorecer un modelo de ciudad mas sostenible, compacto y de mayor densidad y pluralidad de usos y dando respuesta a una nueva estrategia de regeneración y reutilización de la ciudad construida y urbanizada frente a un modelo insostenible de crecimiento urbano indiscriminado. Entre tanto se produce la adaptación legislativa, los ayuntamientos deberían adoptar criterios homogéneos con los que analizar cada actuación y expediente en suelo urbano consolidado, a fin de poder analizar estos con la mayor coherencia, si bien cada actuación deberá ser analizada de forma individual para conocer si los propietarios afectados deben cumplir, por serles exigibles, los deberes previstos en el artículo 16.1 a) y b) TRLS/08 a las actuaciones de dotación. 1. En todo caso se debe analizar: • Si se produce desequilibrio dotacional por motivo de la actuación, incremento de edificabilidad o cambio de usos, aplicando el artículo correspondiente que regula los estándares urbanísticos del planeamiento al incremento o nuevo uso y comprándolo con las cesiones ya efectuadas en su día en virtud del planeamiento anterior. • Si se produce incremento del valor de los terrenos por el cambio de planeamiento, si se generan plusvalías por la acción pública, es decir, si se modifica el aprovechamiento urbanístico patrimonializable por los propietarios. 2. Las modificaciones de planeamiento deberán determinar claramente el ámbito de la actuación de dotación, justificará los extremos anteriormente expuestos, y en caso de producirse los deberes de cesión, calculará el valor de las cargas imputables a la actuación que corresponda a cada metro de techo y su valor económico o monetarización a fin de que el Ayuntamiento pueda conocer y valorar si es o no correcto. Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214 213 JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ La gestión del suelo urbanizado... V. BIBLIOGRAFÍA PAREJO ALFONSO, Luciano y ROGER FERNÁNDEZ, Gerardo (2009), “Comentarios al Texto Refundido de la Ley del Suelo”, Iustel, Madrid. ROGER FERNÁNDEZ, Gerardo y SANCHEZ CASANOVA, Amparo (2007), “Las Actuaciones de Dotación en la nueva Ley del suelo 8/2007, de 28 de mayo”, RDUMA número 235, pp. 11 y ss. HERVÁS MÁS, Jorge (2009), “Actuaciones de dotación y renovación en el suelo urbanizado: La regeneración de la ciudad”, Consultor de los Ayuntamientos y de los juzgados, Nº 5, pp. 732-754. ALLI ARANGUREN, Juan Cruz y ALLI TURRILLAS, Juan Cruz (2008), “Estudios Sistemáticos del Texto Refundido de la Ley del Suelo”, Dykinson-Gobierno de Navarra, Madrid. RAZQUIN LIZARRAGA, Martín María (2007), “El Régimen Jurídico del Suelo Urbano y del Nuevo Suelo Urbanizado”, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor. ENERIZ OLAECHEA, Francisco Javier y RAMÍREZ SÁNCHEZ, Jesús Maria (2008), Bases del Régimen del Suelo en “Comentarios a la Ley del Suelo, Ley 8/2007, de 28 de mayo”, (Directores: Francisco Javier ENERIZ OLAECHEA y Juan Luís BELTRÁN AGUIRRE,), Thomson-Aranzadi, Cizur Menor. ENERIZ OLAECHEA, Francisco Javier (2004), “Régimen Urbanístico del Suelo (I)”, en Derecho Urbanístico de Navarra (Director Martín María RAZQUIN LIZARRAGA y José Francisco ALENZA GARCÍA,), Gobierno de Navarra, Pamplona. 214 Revista Jurídica de Navarra ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214
