3. PIGR Revisado

ANTECEDENTES
Según la nueva Constitución de la república del Ecuador, la gestión de riesgos opera mediante un
ente rector y un Sistema Nacional Descentralizado (SNDGR). Su construcción y funcionamiento es
el desafío institucional más importante que tiene la Secretaría de Gestión de Riesgos (SNGR).
La Constitución establece, en el art. 389
que, “el Estado protegerá a las personas, las
colectividades y la naturaleza frente a los efectos negativos de los desastres de origen natural o
antrópico mediante la prevención ante el riesgo, la mitigación de desastres, la recuperación y
mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y ambientales, con el objetivo de minimizar
la condición de vulnerabilidad”, con lo cual define su deber ineludible de garante de la seguridad y
el rol de gestor del riesgo.
En el segundo párrafo de dicho artículo, se señala que “El Sistema Nacional Descentralizado de
Gestión de Riesgos está compuesto por las unidades de gestión de riesgo de todas las instituciones
públicas y privadas en los ámbitos local, regional y nacional. El Estado ejercerá la rectoría a través
del organismo técnico establecido en la ley”.
El art. 390 determina que, “los riesgos se gestionarán bajo el principio de descentralización
subsidiaria, que implicará la responsabilidad directa de las instituciones dentro de su ámbito
geográfico. Cuando sus capacidades para la gestión del riesgo sean insuficientes, las instancias de
mayor ámbito territorial y mayor capacidad técnica y financiera brindarán el apoyo necesario con
respeto a su autoridad en el territorio y sin relevarlos de su responsabilidad”. (Los subrayados son
simplemente enfáticos).
En los numerales siguientes y correspondientes al artículo anterior se definen las políticas
(funciones) del SNDGR. Estas, resumidamente son:
1. Identificar los riesgos vigentes o potenciales; internos y externos
2. Generar información suficiente y oportuna para la gestión del riesgos
3. Asegurar que todas las instituciones; públicas y privadas, incorporen transversalmente la
gestión del riesgo
1
4. Fortalecer capacidades para identificar riesgos, informarse sobre ellos y tomar acciones para
reducirlos, en todas las instituciones y la ciudadanía
5. Articular las instituciones para que coordinen acciones de prevención y mitigación; y para
enfrentar, recuperar y mejorar las condiciones previas a la ocurrencia de una emergencia o
desastre.
6. Reducir vulnerabilidades en todo el territorio nacional
7. Garantizar el financiamiento y funcionamiento del SNDGR y coordinar la cooperación
internacional.
En cuanto a la rectoría de la gestión de riesgos, la Ley de Seguridad Pública y del Estado, en el Art.11, literal d), al respecto afirma: “…La rectoría la ejercerá el Estado a través de la Secretaría
Nacional de Gestión de Riesgos.”.
El artículo 18 del Reglamento de esta ley confirma lo señalado, mientras que en torno a sus
competencias, en el literal b), establece que una de ellas consiste en “Formular las políticas,
estrategias, planes y normas del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos,…”.
En el Capítulo III, referente a la Construcción Social del Sistema de Gestión de Riesgos, Art. 26, del
Reglamento de la Ley de Seguridad Pública y del Estado se afirma que: “La Secretaría Nacional de
Gestión de Riesgos diseñará y aplicará programas de capacitación dirigidos a las autoridades,
líderes comunitarios, población en general y medios de comunicación, para desarrollar en la
sociedad civil destrezas en cuanto a la prevención, reducción mitigación de los riesgos de origen
natural y antrópico”. Con este marco jurídico, la Subsecretaría de Construcción Social de la
Secretaría de Gestión de Riesgos (SGR) a través de la Dirección de Capacitación para la Gestión de
Riesgos, mediante una serie de consultas y talleres realizados durante el 2013 e inicios del 2014,
con funcionarios de todo el país, dirigentes comunitarios y técnicos de ONG, recogió sus
experiencias, enfoques y herramientas con los cuales elaboró el presente modelo de PIGR.
2
JUSTIFICACIÓN
El Ecuador es considerado uno de los países de mayor diversidad, fertilidad de suelos y
composición de recursos naturales de la región andina. Sin embargo, este enorme potencial de
desarrollo contrasta con su sus condiciones de ser uno de los países de mayor probabilidad de
ocurrencia de desastres tanto por el incremento de las condiciones de vulnerabilidad (inadecuado
uso del suelo, densidad poblacional, incremento de la frontera agrícola, etc.) como por la
frecuente manifestación de fenómenos adversos de origen geológico e hidrometeorológicos como
el NIÑO.
La Secretaría de Gestión de Riesgos es el ente encargado de construir y liderar el Sistema Nacional
Descentralizado de Gestión de Riesgos para garantizar la protección de personas y colectividades
de los efectos negativos de desastres de origen natural o antrópico, mediante la generación de
políticas, estrategias y normas que promuevan capacidades orientadas a identificar, analizar,
prevenir y mitigar riesgos para enfrentar y manejar eventos de desastres; así como recuperar y
reconstruir las condiciones sociales, económicas y ambientales afectadas por eventuales
emergencias o desastres.
Complementariamente, las Coordinaciones Zonales de la SGR
son las encargadas de la
planificación, ejecución y evaluación de las políticas, normas, programas y acciones en cada zona
del país generando productos y servicios encaminadas a desarrollar una cultura de gestión de
riesgos en la sociedad ecuatoriana para minimizar las condiciones de vulnerabilidad de las
personas, comunidades y naturaleza, manteniendo ciudadanías informada y activas.
Otra de las tareas de las coordinaciones zonales consiste en la construcción y fortalecimiento del
tejido social en todos los ámbitos geográficos y niveles jurisdiccionales, impulsando la
conformación de Comités y Redes Comunitarios de Gestión de Riesgos; Planes de Emergencia en
centros educativos e instituciones públicas y privadas; y fortaleciendo las Unidades de Gestión de
Riesgos de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, al tiempo de impulsar la construcción
participativa de Agendas Cantonales de Reducción de Riesgos (ARR). Por lo tanto, los PIGR
constituyen las herramientas organizativas que racionalizan la acción humana y el uso de los
3
recursos antes, durante y después de la ocurrencia de una emergencia o desastre y son los pilares
del Plan Nacional de Gestión de Riesgos que está en construcción conjuntamente con las ARR.
Los PIGR son los canales idóneos que contribuyen a generar la cultura de gestión de riesgos, pues
deben ser construidos participativamente entre los directivos y servidores de la institución
mediante un diálogo de saberes que propicie la más profunda articulación de conocimientos
diversos; todos válidos para consolidar la gestión de riesgos en el marco del Buen Vivir.
La importancia de una metodología para el trabajo con organizaciones sociales, se justifica en la
necesidad de organizar los procedimientos y el uso de herramientas necesarios para que los
procesos se realicen apropiadamente.
La metodología para elaborar los PIGR propuesta en este documento, se basa en un enfoque de
sistemas y procesos. Las fases constituyen los subsistemas; el modelo el sistema propiamente
dicho y los procedimientos los microsistemas debidamente articulados, de modo que la UGR de
una institución o comunidad, beneficiario directo de esta herramienta, aplique esta metodología
con creatividad y flexibilidad. Se trata de que la UGR institucional, o el Comité Comunitario de
Gestión de Riesgos diseñe PIGR con visión sostenible, participativa, articuladora y sobre todo
pragmática en función de ejecutar soluciones oportunas para prevenir los riesgos y de esta forma
garantizar la vida de sus miembros, la seguridad de sus bienes y el respeto a la naturaleza en
función ir construyendo desde este ámbito el Buen Vivir.
4
INTRODUCCIÓN
Importancia de la planificación estratégica.
La planificación estratégica es la base teórica y
metodológica sobre la que se ha elaborado un “modelo” para realizar los PIGR.
Según un clásico de la planificación (Ander-Egg, Ezequiel. Introducción a la planificación. 1992.
Pág. 21), esta consiste en ¨organizar, ordenar, coordinar, prever...¨. Organizar los recursos, medios
y fines. Ordenar los procesos siguiendo procedimientos armónicos y coordinar las actividades y
tareas dentro de un marco de articulación de voluntades y talentos diversos.
La planificación de los PIGR debe articular una visión retrospectiva-prospectiva que integre
pasado, presente y futuro de la realidad a intervenir. Con este enfoque, los planificadores, con la
participación directa de los sujetos de la planificación (actores involucrados) elaboran un análisis
integral de situación (diagnóstico), establecen una prognosis (previsión futura de la situación) para
finalmente proponer las soluciones requeridas.
Al momento de pensar los PIGR, es necesario considerar tres factores sustanciales: “racionalidad,
conocimiento de la realidad y toma de decisiones”. Racionalidad en cuanto requiere estudios y
análisis de una situación, sobre la base del dominio de la razón (sentido común) que permite
realizar la mejor utilización posible de recursos escasos para lograr la máxima utilidad de los
mismos. El conocimiento de la realidad es un requisito fundamental que se logra por dos vías:
realizando un prolijo estudio del sector, medio o comunidad sobre la cual se va a planificar e
incorporando activamente a la población al proceso planificador por ser los actores directamente
involucrados y por tanto conocedores directos de la realidad a ser planificada. La toma de
decisiones es parte fundamental de la planificación, pues si se estudia una situación o fenómeno
"racionalmente", no tendría sentido alguno tal estudio si no concluye en la toma de decisiones
ordenadas que garanticen la modificación de tal realidad que debe ser transformada en beneficio
de la población afectada.
Los PIGR deben ser pensados y elaborados como “método y proceso, en una unidad coherente”.
Como método, la planificación no es más que la búsqueda de los mejores caminos o cursos de
acción para lograr un objetivo determinado; "es la optimización entre fines y medios". Como
5
proceso implica un conjunto de procedimientos (fases, etapas, seguimiento y evaluación) que se
articulan armoniosamente hasta generar como producto final un PIGR objetivo, realizable y
empoderado fuertemente por los miembros de la entidad, en base a la participación, diálogo de
ignorancias y saberes y construcción de consensos.
Sobre los conceptos y vigencia de la planificación y los planes estratégicos. La planificación
estratégica es un “proceso de reflexión sobre el qué hacer para pasar de un presente conocido a
un futuro deseado” (MIKLOS, T. Citado por Aranda, A. Planificación Estratégica Universitaria. Pág.
3).
Otro autor sostiene que “la planificación estratégica no contempla las decisiones futuras, sino el
futuro de las decisiones de hoy día (Peter Drucker). Estos conceptos permiten observar el carácter
pragmático y prospectivo de la planeación estratégica. Estudiar (reflexión) el hoy (presente) para
saber “qué hacer en el mañana” (futuro).
En cuanto a su vigencia, se dice: “En la actualidad, la preparación e implementación de planes
estratégicos, es, sin lugar a dudas, uno de los ejes centrales de cualquier política de desarrollo
local coherente, participativa y sostenible”. (La planificación estratégica: eje central de una política
de desarrollo local sostenible. Centro Internacional de Formación de la OIT. EIRD. Secretaría de las
Américas. Panamá. Edic. 2008-2009). Además que constituye un “…salto cualitativo en la forma de
proceder y en la forma de afrontar el proceso, puesto que su sustento y método principal de
trabajo es la participación (…) activa de los destinatarios del Plan”.
Sobre el modelo para elaborar los PIGR.
Con los anteriores enfoques, el modelo para
realizar los Planes Integrales de Gestión de Riesgos (PIGR), sea en comunidades como en
instituciones propuesto, se fundamenta en la planificación estratégica y se ha organizado en fases,
etapas y procesos.
Cada fase implica el desarrollo de una serie de procesos (procedimientos sistematizados para
alcanzar un producto) dentro de un periodo de tiempo determinado. Cada fase engloba varias
etapas las cuales son concebidas como subprocesos en los que se construyen las partes esenciales
6
del producto definido. Por tanto una etapa es corta en referencia a una fase que dura un lapso de
tiempo mayor.
Los productos se construirán mediante el empleo de herramientas como cuestionarios, matrices,
fichas, mapas y otros recursos afines.
Por lo tanto, el modelo es, ante todo, una referencia de utilidad muy práctica para cualquier
institución pública o privada; o comunidad, interesada en incorporar la gestión de riesgos a su
planificación y desarrollo. Incluye las cuatro áreas de la gestión de riesgos y un componente de
programación y evaluación de su implementación.
La Fase I incluye una caracterización de la institución a partir de sus datos más relevantes (historia,
misión, visión y otros) y el análisis de los riesgos institucionales disponiendo de algunas
herramientas y procedimientos para identificar las amenazas, vulnerabilidades, riesgos; y
capacidades, recursos y sistemas de administración la cual concluye señalando como elaborar un
mapa de riesgos.
La Fase II contiene los lineamientos que se deben tener en cuenta para la reducción de riesgos,
agrupados en cinco grupos: fortalecimiento de capacidades institucionales, implementación de
normas jurídicas, políticas públicas de gestión de riesgos, normas técnicas y estándares; y,
lineamientos para implementar obras de mitigación.
La Fase III que se refiere al manejo de una emergencia institucional, incorpora los siguientes
componentes principales: elaboración de un Plan de Emergencia conformando brigadas
institucionales; evaluando las necesidades (EVIN) e implementando un simulacro; diseño e
implementación de un Sistema de Alerta Temprana (SAT) institucional, identificando zonas seguras
y rutas de evacuación al tiempo de considerar la señalética; y los lineamientos para desarrollar las
acciones de respuesta básicas que se deben desarrollar en una emergencia (primeros auxilios,
búsqueda y rescate, evacuación y alojamiento de personas; combate contra incendios y vigilancia
y seguridad institucional).
7
La Fase IV que contempla la recuperación institucional, desarrolla dos subtemas importantes: la
rehabilitación de la institución luego de una emergencia; y la reconstrucción de la misma a largo
plazo, para lo cual se requiere dejar sentadas las bases sobre la necesidad de contar con un Plan
Postdesastre.
La Fase V agrupa cuatro componentes que procuran garantizar la implementación efectiva del
PIGR. Estos son: la programación de las acciones concretas de reducción de riesgos mediante un
cronograma de actividades, fechas, responsables y recursos; la validación del PIGR ante las
autoridades o directivos de la institución; un proceso de seguimiento para corregir o ajustar a
tiempo su implementación; e ideas para implementar un mecanismo de evaluación que permita
medir su impacto y resultados alcanzados. Finalmente se incluyen los anexos y la bibliografía
correspondiente.
El modelo propuesto se presta para ser utilizado de forma creativa y flexible. Por tanto no es una
receta pero si una referencia viable y práctica. Su validez dependerá de la realidad de cada
institución y la habilidad del sujeto para interpretarlo. Simón Rodríguez, maestro del Libertador
Simón Bolívar, afirmaba: “O inventamos o erramos”. Que este pensamiento sea la guía para
elaborar planes institucionales de gestión de riesgos sólidos y sostenibles que contribuyan a
generar una cultura de gestión de riesgos ligada fuertemente a la construcción del Buen Vivir para
todas y todos los ecuatorianos.
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INDICE
ANTECEDENTES
JUSTIFICACIÓN
INTRODUCCIÓN
INDICE
MODELO PARA ELABORAR UN PLAN INTEGRAL DE GESTIÓN DE RIESGOS
FASE I. DIAGNÓSTICO Y ANALISIS DE RIESGOS
1. Caracterización de la entidad
a. Ficha de caracterización de la institución o comunidad
b. Ubicación
c. Historia
d. Misión
e. Visión
f. Objetivos
g. Servicios o fines
h. Estructura organizacional
2. Análisis de riesgos
a. Identificación de amenazas
b. Identificación de vulnerabilidades
c. Identificación de capacidades, recursos y sistemas de administración
d. Identificación y proyección de riesgos
e. Elaboración del mapa de riesgos
FASE II. LINEAMIENTOS PARA LA REDUCCIÓN DE RIESGOS
1. Lineamientos para el fortalecimiento de capacidades
a. Capacitación
b. Campañas
c. Asesoría
d. Investigación
2. Lineamientos para implementar normas jurídicas
a. Revisión de instrumentos legales nacionales e internacionales
3. Lineamientos para implementar políticas públicas
a. Guías de la SENPLADES
4. Lineamientos para implementar normas técnicas
a. Normas ISO 31000 para la gestión de riesgos
b. Norma INEN para señalización de riesgo
5. Lineamientos para implementar obras de mitigación
a. Informes de inspección técnica
b. Proyectos de prevención y mitigación de riesgos con el BEDE, modalidad 50/50
c. Consultorías
FASE III. GESTIÓN DE EMERGENCIAS
1. Brigadas, EVIN y simulacros
a. Conformación y capacitación de Brigadas de Emergencia (BE).
b. Acciones de respuesta de las BE (primeros auxilios; búsqueda y rescate; evacuación y alojamiento temporal; prevención de
incendios; y vigilancia
c. Identificación de zonas seguras, rutas de evacuación y puntos de encuentro
d. Evaluación Inicial de Necesidades (EVIN)
e. Diseño y ejecución de simulacros
f. Sistemas de Alerta Temprana (SAT)
FASE IV. RECUPERACIÓN
1. Rehabilitación de la institución
a. Limpieza de escombros
b. Restablecimiento de servicios básicos y telecomunicaciones
2. Reconstrucción de la institución
FASE V. PROGRAMACIÓN, VALIDACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
a. Programación de acciones de reducción de riesgos
b. Validación y difusión del PIGR
c.
Seguimiento
d. Evaluación
ANEXOS
BIBLIOGRAFÍA
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MODELO PARA ELABORAR UN PLAN INTEGRAL DE GESTIÓN DE RIESGOS INSTITUCIONAL
Dimensión integral del modelo
El modelo que se propone es integral porque se sustenta en el nuevo enfoque de gestión de
riesgos imperante en el país a partir de su inclusión en la Constitución de la república,
especialmente en los artículos 340, 389 y 390; así como otros instrumentos legales como la Ley de
Seguridad Pública y del Estado; y su reglamento; Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomías y Descentralización (COOTAD); Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas;
y Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública. Con esta perspectiva se ha
estructurado el modelo para elaborar un Plan Integral de Gestión de Riesgos (PIGR) el cual se
fundamenta en las cuatro áreas de la gestión de riesgos como son el análisis de riesgos, reducción
de riegos, gestión de emergencias; y recuperación.
Características del PIGR con relación a otros planes
Las características fundamentales del PIGR que se expresan en el modelo, se evidencian en
comparación con otros planes como el de emergencia, contingencia y postdesastre.
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Matriz No. 1.
Comparación de tipos de planes de gestión de riesgos
PLAN INTEGRAL DE GESTIÓN DE
RIESGOS
Integra las cuatro áreas de la
gestión de riesgos
Integral
PLAN DE EMERGENCIA
Centrado exclusivamente en el
área de gestión de emergencias
(respuesta)
Parcial
PLAN DE CONTINGENCIA
Centrado en una eventualidad
previsible
Operativo
PLAN POSTDESASTRE
Centrado en la recuperación
Integral
Enfoque funcional para
enfrentar eventos de
Enfoque preventivo
Enfoque preparativo para
concentración masiva de
enfrentar una emergencia
personas o incidentes
Enfoque estratégico
derivados del manejo de
sustancias peligrosas
Alta complejidad
Dirigido a reducir riesgos
De largo plazo
Elaborado con gran participación
ciudadana
Mediana complejidad
Mediana o alta complejidad
Alta complejidad
Dirigido a atender emergencias
Dirigido a atender incidentes
previsibles
Dirigido a la recuperación integral
de la población frente a un desastre
De corto plazo
De aplicación inmediata
Elaborado principalmente por
técnicos de respuesta
Elaborado por técnicos
especialistas en temas
específicos
De largo plazo
Elaborado por técnicos especialistas
en la recuperación integral pos
desastre de instituciones o
comunidades
Fuente: Dirección de capacitación.
Elaborado por: Dirección de capacitación
Estructura del modelo parar elaborar un PIGR
El modelo para elaborar el PIGR que se propone, contiene cinco fases las cuales a su vez contienen
varios componentes enumerados y éstos articulan en la mayoría de casos, algunos insumos o
herramientas que sistematizan secuencialmente la información. El modelo es el siguiente:
11
Gráfico No. 1. Modelo para elaborar un PIGR
FASE I
DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS DE
RIESGOS
FASE II
LINEAMIENTOS PARA LA
REDUCCIÓN DE RIESGOS
INSTITUCIONALES
PLAN INTEGRAL DE
GESTIÓN DE RIESGOS
INSTITUCIONAL (PIGR)
FASE III
GESTIÓN DE EMERGENCIAS
FASE IV
RECUPERACIÓN
FASE V
PROGRAMACIÓN, VALIDACIÓN,
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
Fuente: Documentos SGR
Elaborado por: Dirección de Capacitación
FASE I. DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS DE RIESGOS
Conforme al concepto de diagnóstico, en esta fase se recolectarán los datos básicos más
relevantes de la institución que la caracterizan. Adicionalmente se realizará un análisis de riesgos
de la institución para conocer sus principales amenazas de origen natural o antrópicas que le son
inherentes, sus vulnerabilidades, los riesgos existentes y sus capacidades y recursos para
enfrentarlas.
12
Gráfico No. 2. Fase I. Diagnóstico institucional y análisis de riesgos
FASE I
DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS DE
RIESGOS
1. Caracterización de la entidad
a. Ficha de caracterización de la
institución
b. Historia
c. Misión
d. Visión
e. Objetivos
f. Servicios o fines
g. Estructura organizacional
2. Análisis de riesgos
a.
Identificación de las amenazas
b.
Identificación de vulnerabilidades
c.
Identificación de capacidades, recursos y
sistemas de administración
d.
Identificación y proyección de riesgos
e.
Elaboración del mapa de riesgos
Fuente: Documentos SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
1. Caracterización de la institución
a. Ficha de caracterización de la entidad
En esta ficha o matriz que a continuación se incluye, se requiere compilar los datos más
relevantes de la entidad referentes a su ubicación y las características socioculturales de
sus integrantes. La utilidad de esta información servirá para tener un perfil de la entidad y
será usada para calcular el tipo de reuniones, extensión del trabajo y complejidad del PIGR
que se debe realizar.
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Matriz No. 2. Caracterización de la entidad
PROVINCIA
CANTÓN
PARROQUIA
DIRECCIÓN
DISTRITO
COORDENADAS UTM
TOTAL
BENEFICIARIOS DIRECTOS
GÉNERO
HOMBRES
ETNIA
MUJERES
AFRO
INDÍGENA
DISCAPACIDAD
MESTIZO
BLANCO
SI
NO
BENEFICIARIOS INDIRECTOS
(POBLACIÓN
APROXIMADA
DEL SECTOR)
Fuente: Documentos de la SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
b. Ubicación.
Se detalla la ubicación geográfica y la dirección exacta de la entidad.
c. Historia.
Situar a la entidad desde la fecha de su creación hasta la actualidad.
Destacar los hechos más importantes, su razón social, decreto de creación, registro
mercantil o cualquier otra referencia que de cuenta de su constitución.
d. Misión. Describir la misión institucional declarada oficialmente y que se encuentre en
plena vigencia.
e. Visión. Señalar la visión institucional aprobada por la institución de manera oficial y que
se encuentre actualizada.
f. Objetivos institucionales.
Enlistar los objetivos institucionales que orientan la vida de
la institución y que reflejan sus actividades más importantes.
g. Servicios o fines.
Señalar los servicios y productos que la institución genera al
servicio de la sociedad.
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h. Estructura organizacional de la institución.
Indicar la estructura organizacional de la
institución de forma sucinta. Esto se puede apreciar generalmente en los estatutos en los
estatutos de la entidad. Para el caso de las instituciones públicas, se refleja en el estatuto
por procesos que describe la estructura propiamente dicha y las funciones, productos y
servicios que cada proceso aporta para que la institución cumpla con su misión.
2. Análisis de riesgos
Consiste en identificar, mediante la aplicación de varias herramientas, las amenazas,
vulnerabilidades que existen externa e internamente en una institución, al tiempo de proyectar
los riesgos; identificar las capacidades, recursos y sistemas administrativos para concluir con la
elaboración de un mapa de riesgos de la institución.
a. Identificación de las amenazas
Matriz No. 3. Identificación de amenazas
N°
AMENAZAS
FRECUENCIA
RECURRENCIA
INTENSIDAD
MAGNITUD
(N° eventos)
(Por año)
(Fuerza)
(Dimensión-Tamaño)
ALTA
1
2
INUNDACIONES
DESLIZAMIENTOS DE
TIERRA
MEDIA
BAJA
ALTA
X
X
X
X
3
SISMOS
X
4
INCENDIOS
X
MEDIA
BAJA
X
X
Fuente: Documentos de la SGR.
Elaborado por: Dirección de capacitación
Esta matriz sirve para identificar los peligros que habitualmente amenazan a una
institución, cuando éstos se activan. Por ejemplo, un volcán apagado no representa una
amenaza, pero una vez que entra en proceso de activación se convierte efectivamente en
peligro.
15
La matriz No. 2 permite enumerar las amenazas al tiempo que facilita la ponderación de
las mismas en frecuencia (número de repeticiones del evento), recurrencia (unidad de
tiempo, de preferencia anual), intensidad (fuerza del evento) y magnitud (dimensión o
tamaño), en rangos de largo, mediano y corto plazo.
El procedimiento consiste en marcar con una X en el casillero correspondiente, iniciando
por frecuencia y concluyendo en magnitud.
b. Identificación de vulnerabilidades
Matriz No. 4. Identificación de vulnerabilidades
FACTORES DE VULNERABILIDAD
ENTIDAD
Empresa
Pública X o
comunidad
FÍSICOS
AMBIENTALES
ECONÓMICOS
CULTURALES
La
entidad
funciona
en
instalaciones muy
antiguas.
El sistema eléctrico
está en mal estado
y sus conexiones
son inadecuadas.
No tiene un
sistema
de
eliminación de
los
desechos
biodegradables,
tóxicos,
etc.,
que se generan
en la empresa.
El presupuesto no
cuenta con una
partida exclusiva
destinada para el
mantenimiento o
mejoramiento de
la infraestructura
física.
Los miembros
de la entidad no
tienen hábitos
de incorporar
en
sus
actividades
cotidianas,
normas
generales
de
seguridad.
SOCIO
ORGANIZATIVOS
POLÍTICOS
INSTITUCIONALES
En la entidad no
existe ningún nivel
organizativo
de
parte
de
los
miembros.
No
existen
asociaciones, clubes
o comités.
Existen
tensiones
entre
los
directivos de
la entidad y
de éstos con
los
miembros.
Excesivo
burocratismo en
el trámite de las
gestiones o de los
servicios.
Demasiados
requisitos y
papeleo.
Fuente: Documentos de la SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
La vulnerabilidad (grado de exposición ante los peligros) de una institución integrada por
seres humanos se expresa en varios ámbitos o factores que van desde los físicos,
ambientales, económicos, culturales y socio organizativos; hasta los políticos e
institucionales.
La matriz está diseñada para que se describa cada factor en la columna correspondiente,
como se muestra en el ejemplo. Llena la matriz, permite tener una idea global de las
vulnerabilidades que afectan a la institución en sus ámbitos más relevantes y que
requieren una atención para mejorarlos.
16
c.
Identificación de capacidades, recursos y sistemas de administración
Asumiendo que capacidades constituyen el conjunto de habilidades y destrezas generales
con que cuenta una institución para hacer frente a una emergencia, incluyendo
fundamentalmente las de su talento humano; recursos, equipos, bienes e insumos
materiales y los sistemas de administración con sus correspondientes funcionalidades que
operan en la entidad. Es preciso identificar de forma desagregada todos estos
componentes para conocer de antemano con que contamos para enfrentar los peligros y
como aprovechar los mismos de forma óptima y precisa.
Matriz No. 5. Identificación de capacidades del talento humano
OCUPACIÓN O
ACTIVIDAD
NOMBRES
DIRECCIÓN
DOMICILIO
N° TELÉFONO
TRABAJO
FIJO
CORREO
ELECTRÓNICO
CELULAR
FUNCIONARIO 1
FUNCIOANRIO 2
Fuente: Documentos de la SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
Compila los datos de directivos, profesionales y dirigentes institucionales que
intervendrían en las diferentes actividades de la gestión de riesgos. En la matriz se
consideran los datos de los nombres, ocupación, dirección, teléfono y correo electrónico.
Matriz No. 6. Identificación de recursos
RECURSOS
CANTIDAD
UBICACIÓN
BUENO
EQUIPOS
Informáticos
Contra incendios
Vehículos
Cisterna
MATERIALES
Botiquines
Escaleras
Mangueras
INFRAESTRUCTURA
Salas capacitación
Comedor
Patios
17
ESTADO
REGULAR
MALO
OBSERVACIONES
Bodegas
Oficinas
Corredores
INSTALACIONES
Alcantarillado
Red agua potable
Red eléctrica
Línea telefónica
Red de fibra óptica
Fuente: Documentos de la SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
Esta matriz tiene como finalidad inventariar los equipos, materiales, infraestructura civil e
instalaciones básicas con los que cuenta la institución para hacer frente a una emergencia,
estableciendo sus cantidades, lugares donde se encuentran y estado de los mismos. Esto
sirve para tomar provisiones ante la escasez, desarrollar procesos de mantenimiento de
los mismos y crear sistemas de acopio para tenerlos a mano cuando sea necesario.
La matriz establece su ubicación (dónde se encuentran), para que sirven (utilidad) y una
valoración de las condiciones en las que se encuentran (estado).
Matriz No. 7. Identificación de Sistemas de Administración
SISTEMAS DE
ADMINISTRACIÓN
Sistema informático
Sistema logístico
Sistema financiero o
contable
Sistema de seguridad
FUNCIONALIDAD
UBICACIÓN
Departamento
de sistemas
ALTA
MEDIA
BAJA
ZONA DE RIESGO
ALTA
X
MEDIA
BAJA
OBSERVACIONES
X
X
X
X
X
X
X
Fuente: Documentos de la SGR.
Elaborado por: Dirección de capacitación
Esta matriz recoge información acerca de los tipos de sistemas administrativos que utiliza
la entidad para el desarrollo de sus actividades; cómo está organizado el trabajo, roles y
funciones, identificando la ubicación, grado de funcionalidad y relación con la zona de
riesgo considerando la vulnerabilidad frente a alguna amenaza interna o externa; natural o
18
antrópica. La utilidad de esta herramienta sirve para establecer mecanismos que permitan
corregir las deficiencias de funcionalidad y reducir la vulnerabilidad en tiempo normales.
d. Identificación y proyección de los riesgos
Matriz No. 8. Identificación del riesgo
N
AMENAZAS
VULNERABILIDADES
CAPACIDADES Y RECURSOS
RIESGO
Alto
Medio
Bajo
El sistema de desfogue de agua de lluvia es obsoleto y
en época lluviosa colapsa.
1
Inundaciones
El sistema de alcantarillado interno a la entidad, en
X
El 70% de los miembros no
época lluviosa también colapsa.
En época invernal, la entidad sufre inundaciones de
han realizado estudios
profesionales.
algunos locales
Las edificaciones de la entidad no son sismo
Ejecutivos o directivos con
resistentes.
2
Sismos
La entidad no tiene ningún plan de gestión de riesgos.
El talento humano de la entidad no está capacitado
capacidad para gestionar
X
recursos.
frente a un sismo.
El equipamiento tecnológico
3
Incendios
El sistema eléctrico de la entidad está en mal estado y
sus conexiones son inadecuadas.
La conexión eléctrica externa forma parte de los
conocidos “tallarines” y es extremadamente
peligrosa.
No existe señalética.
o logístico de la entidad es
regular.
X
La mayoría del talento humano consultado no sabe
utilizar el extintor y tampoco existe una brigada
contra incendios.
Fuente: Documentos de la SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
Un adecuado análisis de los peligros (amenazas) y las vulnerabilidades (grados de
exposición ante los peligros en los diferentes ámbitos de la entidad), de forma conjunta,
sirve para estimar el nivel de riesgo que tiene la institución.
Se recomienda construir una escala con diferentes rangos de valoración. Para los fines de
este modelo, un ejemplo de escala es el siguiente:
19
ESCALA DE VALORACIÓN Nº 1
RANGOS
VALORES
1
Bajo
2
Medio
3
Alto
PROCEDIMIENTO
Estimar los riesgos conforme a los rangos y valores de la escala. Siguiendo el ejemplo
de la matriz, se estima que la Entidad X tiene un nivel de riesgo de inundaciones
medio (2), de sismos alto (3) e incendios alto (3).
Luego se suman los valores y se obtiene un promedio (aplicar una regla de tres).
Continuando con el ejemplo, la sumatoria es 8 y el promedio es 2,66.
El promedio obtenido se analiza conforme a los componentes de la escala y se deduce
el nivel de riesgo total de la institución frente a todas las amenazas a las que se
encuentra expuesta. En el ejemplo citado, la Empresa Pública X tendría un nivel de
riesgo global frente a inundaciones, sismos e incendios, de 2,66, lo cual significa un
alto nivel de riesgo.
Matriz No. 9. Proyección de riesgos
PROCESO DE DESARROLLO DE LAS ACCIONES
N
RIESGOS
ACCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGOS
¿QUIÉN LO VA A
HACER?
Reconstruir el sistema de desfogue de aguas lluvias
Mantenimiento y limpieza anual del sistema de
1
Inundaciones
alcantarillado interno
Construcción de un muro de contención de aguas
lluvias
Elaborar un estudio para mejorar las instalaciones
Sismos
con criterios sismo resistentes
20
Contratación
pública
Minga de la
entidad
Contratación
pública
Contratación
pública
¿CUÁNDO SE
VA A HACER?
PRESUPUESTO
Construir un Plan Integral de Gestión de Riesgos.
Capacitar al talento humano de la entidad en
medidas de autoprotección frente a un sismo.
Revisar y dar mantenimiento al sistema eléctrico.
Implantar un nuevo sistema de conexión eléctrica
externa
2
Incendios
Implementar la señalética de riesgos conforme a la
norma INEN
Capacitar al talento humano de la entidad en
prevención de incendios y roles de las brigadas de
emergencia
Unidad de
Gestión de
Riesgos de la
Entidad con el
apoyo de la SGR
Unidad de
Gestión de
Riesgos de la
Entidad con el
apoyo de la SGR
Contratación
pública
Contratación
pública
Empresa
contratada y se
instala el minga
con la entidad o
comunidad
Unidad de
Gestión de
Riesgos de la
Entidad con el
apoyo de la SGR
TOTAL
$
Fuente: Documentos de la SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
En este instrumento se procura, partiendo del riesgo identificado en la matriz anterior,
programar las acciones de reducirlo estableciendo responsables (quién lo va hacer), fechas
(cuándo) y el correspondiente presupuesto para cada acción de reducción de riesgos
e. Elaboración del mapa de riesgos
Este instrumento debe ser elaborado de forma participativa en reuniones con los
miembros de la institución para que su nivel de detalle sea mejor.
Un mapa de riesgos es un documento que muestra la fotografía de la situación de la
institución en cuanto a la existencia de las amenazas que regularmente se activan, las
zonas seguras, rutas de evacuación, sistemas de alarmas, equipamientos y otra información
geográfica relevante.
21
Para su elaboración cuenta mucho la creatividad y la mayor objetividad posible. Por eso es
imprescindible el aporte de todos los miembros de la entidad. Se lo puede cotejar con los
mapas realizados con instrumentos técnicos existentes por las instituciones científicas o
académicas del país.
Gráfico No. 3. Mapa de riesgos
Fuente: Documentos de la SGR.
Elaborado por: Dirección de capacitación
22
FASE II. LINEAMIENTOS PARA LA REDUCCIÓN DE RIESGOS INSTITUCIONALES
Gráfico No. 4. Lineamientos para la reducción de riesgos institucionales
FASE II
LINEAMIENTOS PARA LA REDUCCIÓN DE
RIESGOS
1. Lineamientos para el
fortalecimiento
de
capacidades
a.
b.
c.
d.
Capacitación
Campañas
Asesoría
Investigación
2.
Lineamientos
para
implementar
normas
jurídicas
a. Revisión de instrumentos legales
nacionales e internacionales
3.
Lineamientos para
implementar políticas
públicas
a. Guías de la SENPLADES para:
Formulación de Políticas Públicas
Sectoriales; Participación Ciudadana; y,
Reforma Democrática del Estado
4.
Lineamientos
para
implementar normas
técnicas
a. Normas ISO 31000 para la gestión de
riesgos
b. Norma INEN para señalización de riesgo
Lineamientos
para
implementar obras de
mitigación
a. Informes de inspección técnica
b. Proyectos de prevención y mitigación de
riesgos con el BEDE, modalidad 50/50
5.
Fuente: Documentos SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
En primer lugar se debe partir de considerar que la reducción del riesgo de desastres, es “El
concepto y la práctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemáticos dirigidos
al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la reducción del
grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población y la
23
propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y en general el mejoramiento
de la preparación ante los eventos adversos de gran magnitud”1.
1. Lineamientos para el fortalecimiento de capacidades institucionales
Seguidamente, por fortalecimiento de capacidades se entiende al “proceso de liberar,
fortalecer y mantener la capacidad de las personas, las organizaciones y la sociedad en general
para la gestión exitosa de sus asuntos”2.
Con los dos conceptos; reducción de riesgos y fortalecimiento de capacidades, se sugiere
desarrollar tales capacidades en una institución mediante cuatro componentes:
a.
Capacitación. Toda institución debe contar con un plan, programa o proyecto sostenido
de capacitación para la reducción de riesgos dirigido a sus miembros, considerando sus
roles, experiencia, perfiles profesionales, edad, etc.
Si la institución cuenta con una Unidad de Gestión de Riesgos (UGR) como lo estipula la
Constitución en el artículo 389, este organismo será el responsable de su elaboración e
implementación.
La capacitación para la reducción de riesgos bien podría desarrollarse por etapas o
mediante un proceso formal. En cualquier caso debe contar con el apoyo de sus
autoridades o directivos y de un presupuesto forme en firme.
La temática puede variar en razón de la naturaleza de la institución, sea privada o pública.
En el último caso, también se debe considerar la diversidad de entidades públicas y sus
competencias al momento definir los contenidos de la capacitación.
Para fines ilustrativos, una temática general puede ser la siguiente:
1
MINISTERIO DE COORDINACIÓN DE SEGURIDAD & SECRETARÍA NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGOS. (2012). Manual del Comité de
Gestión de Riesgos. Guayaquil, Ecuador.
2
FAO.
Fortalecimiento
de
capacidades.
Recuperado
de
ort014/am859s/am859s02.pdfbe
24
http://www.fao.org/docrep/lecimiento
de
las
capacidades.
Base conceptual de la gestión de riesgos
Base jurídica de la gestión de riesgos
Evolución de la gestión de riesgos en el Ecuador (de la respuesta a la gestión de
riesgos)
Las cuatro áreas de la gestión de riesgos (análisis del riesgo, reducción de riesgos,
gestión de emergencias y recuperación)
Las emergencias y desastres y su impacto en el desarrollo nacional
Gestión de riesgos y su articulación con la planificación nacional
Planes de gestión de riesgos, planes de emergencia, planes de contingencia y planes
postdesastre
La gestión de riesgos en el fortalecimiento institucional y comunitario
Sistemas de Alerta Temprana
Mapas de amenazas
Señalética de riesgos
Agendas de reducción de riesgos
Metodologías de vulnerabilidades con enfoque de elementos esenciales
b.
Campañas.
Una institución pública o privada puede incorporar las campañas
informativas y formativas como mecanismos para fortalecer sus capacidades de reducción
de riesgos.
Entre mayor sea la información que se provea a los miembros de la institución, mayor
conocimiento tendrán acerca de las amenazas internas y externas y la forma de
enfrentarlas.
Las campañas de información para la reducción de riesgos institucionales, es otra de las
competencias que tiene a su cargo la UGR o el talento humano encargado para tal efecto,
en coordinación con el departamento de comunicación social o relaciones públicas de la
institución.
Las campañas que en una institución se pueden implementar son:
25
Campañas sobre amenazas externas. Se refieren a los peligros externos recurrentes
que potencialmente pueden afectar a toda la población del país, región o localidad. Por
ejemplo inundaciones, incendios forestales, sismos, tsunamis, deslizamientos y otros.
Campañas sobre amenazas específicas internas. Son las campañas dirigidas a los
miembros de la institución acerca de los peligros potenciales que existen en los
procesos internos de generación de bienes y servicios, como por ejemplo en la
manipulación de sustancias tóxicas, combustibles de alta peligrosidad o fuerte nivel de
contaminación.
Las campañas deben incluir soportes materiales y digitales como folletos, dípticos,
videos y otros. De acuerdo al tipo de campaña, estos soportes contendrán
instrucciones claras y sencillas para orientar a las personas acerca de cómo
comportarse frente a un peligro externo o interno; de origen natural o antrópico.
c.
Asesoría. Estas actividades de reducción de riesgos aplican principalmente para las
instituciones públicas; y de preferencia GAD o Ministerios públicos.
Consisten en desarrollar coordinadamente entre las instituciones públicas, universidades y
ONG, estudios o proyectos encaminados a reducir riegos.
d.
Investigación.
Es muy poco lo que se ha avanzado en la investigación de las amenazas y
mucho menos aún en el estudio de las vulnerabilidades para la reducción de riesgos.
Pese a esto, la vinculación de la universidad con las instituciones públicas y privadas en
alianza para reducir los riesgos resulta vital, necesaria y estratégica.
2. Lineamientos para implementar normas jurídicas
b. Revisión de instrumentos legales nacionales e internacionales. La gestión de riesgos en el
Ecuador se encuentra en varios instrumentos legales como la Constitución; Código Orgánico
de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD), Ley Orgánica de
26
Seguridad Pública y del Estado y su Reglamento; Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas (COOPLAFIP), Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y otras.
A este conjunto de leyes se agregan varios decretos ejecutivos, acuerdos y resoluciones
sobre la materia. También se incluyen los acuerdos de carácter internacional suscritos con
varios países del mundo.
Estos instrumentos legales se deben aplicar creativamente en los procesos de reducción de
riesgos de las instituciones públicas o privadas, procurando instrumentarlas mediante
políticas específicas que potencien estas normas, con lo que se fortalecen las capacidades
institucionales. En el siguiente cuadro se resume la normativa más importante.
Matriz No. 10. Base jurídica de la gestión de riesgos
LEYES
Constitución de la
República
Código Orgánico de
Organización Territorial
Autonomía
y
Descentralización
Ley
Orgánica
reformatoria al COOTAD
Ley de Seguridad Pública
y del Estado.
Reglamento de la Ley de
Seguridad Pública y del
Estado
Código Orgánico de
Planificación y Finanzas
Públicas
Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Contratación
Pública
ÁMBITOS
Competencias exclusivas del estado (manejo de desastres naturales)
Incluye la GR como derecho ciudadano como parte del sistema nacional
de inclusión y equidad social (SINIES)
Derecho al hábitat y vivienda digna con enfoque de GR, en todos los
niveles de gobierno.
La Gestión de Riesgos como deber del Estado (El Estado asume la
protección de personas, colectividades y naturaleza frente a los desastres.
Creación del SNDGR. Ámbitos y Políticas de la SGR
GR con descentralización subsidiaria y responsabilidad directa de las
instituciones dentro de su ámbito geográfico
Competencia de los GAD. La GR de los cantones se gestionará de manera
concurrente y articulada con la SGR, Constitución y la ley. Obligatoriedad
de los GAD municipales de adoptar normas técnicas para la prevención y
gestión de riesgos sísmicos
Sobre la prohibición de la autorización o regularización de los
asentamientos humanos. El incumplimiento es causa de remoción
inmediata de la autoridad que la ha concedido. Incluye acciones penales.
Rectoría de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos
De la definición y declaratoria de los estados de excepción. Facultad de
declararlo es del Presidente o Presidenta de la República y es indelegable.
Detalles de la conformación del SNDGR
ARTÍCULOS
261. Lit. 8.
340
375
389
390
140
Disposición
Décimo
Cuarta
11. Lit. d)
28 al 37
15 al 26
Incorporación de la gestión de riesgos en programas y proyectos de
inversión pública
Definición situaciones de emergencia.
Contrataciones en situaciones de emergencia. La máxima autoridad emite
resolución motivada que declare la emergencia, para justificar la
contratación
64
Art. 6.
Num. 31.
57
Fuente: Varias leyes
Elaborado por: Dirección de capacitación
27
3. Lineamientos para implementar políticas públicas
a. Guías de la SENPLADES. La Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES)
ha desarrollado importantes herramientas técnico-políticas que contribuyen al trabajo de
fortalecimiento de capacidades en las instituciones públicas. Se han tomado fragmentos de
algunas de ellas para ilustrar su importancia y utilidad en estos propósitos.
Guía para la formulación de Políticas Públicas Sectoriales
“Al ser las políticas públicas procesos deliberadamente diseñados y planificados, con
objetivos, cursos de acción y lineamientos establecidos, que demandan una variedad de
recursos y requieren la interacción entre actores políticos y sociales, podemos afirmar: la
política pública se define como un curso de acción de la gestión pública que institucionaliza
la intervención pública en respuesta a un problema social identificado como prioritario, y
que se convierte de esta manera en materia de política de Estado”3.
Los enfoques de igualdad que deben ser transversalizados sectorial y territorialmente en la
formulación de las políticas públicas sectoriales son:
• Género,
• Generacional,
• Discapacidades,
• Interculturalidad
• Movilidad humana (migraciones).
El ciclo para formular estas políticas públicas sectoriales se aprecian en el siguiente gráfico:
3
SENPLADES. Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales. Quito 2011
28
Gráfico No. 5. Ciclo para formular políticas públicas sectoriales
Fuente: SENPLADES
Elaborado por: Dirección de capacitación
Las etapas para construir las Políticas Públicas Sectoriales son:
Gráfico No. 6. Etapas para construir Políticas Públicas Sectoriales
Fuente: Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales. SENPLADES
Elaborado por: Dirección de capacitación
Las actividades que en cada etapa se recomienda realizar son:
29
Matriz No. 11. Actividades por etapas de formulación de políticas públicas sectoriales
Fuente: SENPLADES
Elaborado por: Dirección de capacitación
Guía para la Participación Ciudadana.
Según otra guía4 “La participación es sin duda uno
de los elementos constitutivos de la vida democrática. Una democracia plena, supone una
activa participación de las diversas expresiones de la ciudadanía en la vida pública, la
existencia de organizaciones sociales autónomas y el fortalecimiento del tejido social.
El fortalecimiento de la democracia a través de la promoción de la participación ciudadana,
constituye un objetivo del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y un derecho ampliamente
desarrollado en la Constitución de la República. De ahí que el proceso de la Reforma
Democrática del Estado que impulsa el Gobierno Nacional busque el cambio de los modos
cerrados de gestión pública por modelos de cogestión, y la institucionalización de
mecanismos permanentes de participación pública que eleven la capacidad de incidencia y
de control social sobre la acción estatal.
4
SENPLADES. Participación Ciudadana para la vida democrática. Quito (S/F).
30
Promover la participación en el Estado implica generar diversos grados de
institucionalización de la misma, favorecer la capacidad de organización colectiva de la
sociedad y aumentar los márgenes de poder de la sociedad para implicarse en la acción
pública y generar los mecanismos institucionales que aseguren el cumplimiento pleno del
derecho a la participación a la sociedad civil”.
Matriz No. 11. Niveles, instancias y alcance de la participación ciudadana
Fuente: SENPLADES
Elaborado por: Dirección de capacitación
4. Lineamientos para implementar normas técnicas
a. Normas ISO 31000 para la gestión de riesgos.
Sin duda que la implementación de las
normas ISO 31000 para la gestión de riesgos en una institución, fortalece grandemente sus
capacidades.
Con el fin de tener un somero acercamiento a la importancia de estas normas, se transcribe
un texto de Kevin W. Knight, quien estuvo a cargo del grupo de trabajo de ISO que
desarrolló este estándar.
31
Según este experto5, “Todas las organizaciones, no importa si son grandes o pequeñas, se
enfrentan a factores internos y externos que le quitan certeza a la posibilidad de alcanzar
sus objetivos. Este efecto de falta de certeza es el “riesgo” y es inherente a todas las
actividades.”
La nueva norma, denominada ISO 31000:2009, Risk management – Principles and
guidelines, de la International Organization for Standardization (ISO) tiene como objetivo
ayudar a las organizaciones de todo tipo y tamaño a gestionar el riesgo con efectividad.
Si bien todas las organizaciones gestionan el riesgo en cierta medida, la norma ISO
31000:2009 establece una serie de principios que deben ser satisfechos para hacer una
gestión eficaz del riesgo. Esta Norma Internacional recomienda que las organizaciones
desarrollen, implementen y mejoren continuamente un marco de trabajo o estructura de
soporte (framework) cuyo objetivo es integrar el proceso de gestión de riesgos en el
gobierno corporativo de la organización, planificación y estrategia, gestión, procesos de
información, políticas, valores y cultura.
La norma ISO 31000:2009 puede ser utilizada por cualquier entidad pública, privada,
organización sin fines de lucro, asociación, grupo o individuo. Además, la ISO 31000:2009
no es específica a alguna industria o sector.
Otra característica de la norma es que puede ser aplicada a lo largo de la vida de una
organización, así como una variada gama de actividades, incluidas las estrategias y de
decisiones, operaciones, procesos, funciones, proyectos, productos, servicios y activos.
Por otro lado, la norma ISO 31000:2009 se puede aplicar a cualquier tipo de riesgo,
cualquiera sea su naturaleza, causa u origen, tanto que sus consecuencias sean positivas
como negativas para la organización.
5
SURLATINA
CONSULTORES.
Recuperado
de
http://www.surlatina.cl/contenidos/archivos_articulos/13-
el%20nuevo%20estandar%20iso%20para%20la%20gestion%20del%20riesgo.pdf
32
El nuevo estándar ISO provee de los principios, el marco de trabajo (framework) y un
proceso destinado a gestionar cualquier tipo de riesgo en una manera transparente,
sistemática y creíble dentro de cualquier alcance o contexto.
Principios Básicos para la gestión de riesgos.
La norma ISO 31000:2009 establece los
principios siguientes:
Crea valor
Está integrada en los procesos de la organización
Forma parte de la toma de decisiones
Trata explícitamente la incertidumbre
Es sistemática, estructurada y adecuada
Está basada en la mejor información disponible
Está hecha a medida
Tiene en cuenta factores humanos y culturales
Es transparente e inclusiva
Es dinámica, iterativa y sensible al cambio
Facilita la mejora continua de la organización
Elementos claves para una efectiva gestión de riesgos
Los principios de gestión del riesgo.
La marco de trabajo (framework) para la gestión del riesgo.
El proceso de gestión del riesgo.
Beneficios de la norma
Aumentar la probabilidad de lograr los objetivos
Fomentar la gestión proactiva
Ser conscientes de la necesidad de identificar y tratar el riesgo en toda la organización
Mejorar en la identificación de oportunidades y amenazas
33
Cumplir con las exigencias legales y reglamentarias pertinentes, así como las normas
internacionales.
Mejorar la información financiera
Mejorar la gobernabilidad
Mejorar la confianza de los grupos de interés (stakeholder)
Establecer una base confiable para la toma de decisiones y la planificación
Mejorar los controles
Asignar y utilizar con eficacia los recursos para el tratamiento del riesgo
Mejorar la eficacia y eficiencia operacional
Mejorar la salud y de seguridad, así como la protección del medio ambiente.
Mejorar la prevención de pérdidas, así como la gestión de incidentes
Minimizar las pérdidas
Mejorar el aprendizaje organizacional
Mejorar capacidad de recuperación de la organización.
b. Normas INEN para señalización de riesgo. El propósito de estas normas consiste en “Informar
y orientar a la población a través de señalización con amenazas por fenómenos de origen
natural o socio natural sobre las zonas de amenazas, zonas de prohibido el paso, zonas de
seguridad, albergues y refugios, así como las rutas para salir de la zona expuestas a amenazas
y llegar a las zonas de seguridad.”.
Clasificación
SGR1 Serie de Zonas de Amenazas
SGR2 Serie de prohibido el paso
SGR3 Serie de Zonas de seguridad; albergues, refugios temporales y puntos de encuentro.
SGR4 Serie de rutas de evacuación.
Diseño.
Las señales son rectangulares, con las siguientes dimensiones: 800 mm de alto por
600 mm de ancho. La forma de los pictogramas varía en función del grupo de señal. En la parte
inferior contiene información con texto.
34
Color y forma de los pictogramas. Se muestran unos ejemplos:
El color amarillo indica peligro; rojo prohibición; y verde seguridad. Se usan los pantones
CMK de acuerdo a las normas ISO.
Zonas de Amenazas: el pictograma de las señales de zonas de amenazas es negro sobre un
fondo amarillo retroreflectivo. El pictograma está ubicado en un triángulo con bordes
negros. El texto menciona el tipo de amenaza existente: Volcánica (pudiendo ser “Caída de
Cenizas”; “Flujos de Lodo”; “Flujos Piro clásticos”; “Flujos de Lava”), Tsunami, Derrumbe,
Deslizamiento, Inundación o Incendio Forestal.
Prohibido el Paso: el pictograma de las señales de prohibido el paso es negro, sobre un
fondo blanco. El pictograma está ubicado en un círculo color rojo, con una línea diagonal
35
desde la parte superior izquierda a la parte inferior derecha. El texto solo menciona:
“Prohibido el Paso”.
Zonas de seguridad, Albergues, Refugios Temporales y Puntos de Encuentros: el
pictograma de la señal es de color blanco sobre un fondo verde retroreflectivo. El texto solo
menciona: “Zona de Seguridad”, “Albergue”, “Refugio Temporal” o “Punto de Encuentro”.
Rutas de Evacuación: el pictograma de la señal es de color blanco sobre un fondo verde
retroreflectivo, y se añade una flecha blanca sobre fondo verde, en el sentido de la
evacuación. El pictograma está ubicado en un cuadrado. El texto menciona “EVACUACION
A” y luego el nombre del lugar de destino hacia el que dirige la señal (Por ejemplo: Coliseo,
Loma Bonita, etc…) y la distancia desde la señal, en metros (redondeados a 10 m como por
ejemplo 1540 m o 1550 m y no 1543 m), hasta el destino final.
Ubicación.
La parte inferior de las señales está ubicada entre 200cm y 210cm del
suelo. La señal podrá ser de doble cara (para intersecciones que lo ameriten), o de una cara.
Estas últimas podrán estar colocadas en un poste o directamente en una pared. Las señales
de “Prohibido el Paso” podrán ser fijas o móviles (usadas por las fuerzas operativas para
impedir el paso en caso de emergencias).
Nuevos pictogramas.
En caso de que alguna región del país necesitara algún pictograma
de peligro específico, se deberá solicitar a la Secretaría de Gestión de Riesgos (SNGR) la
realización del mismo.
Contenido de los pictogramas
Señales de zonas de amenazas. Estas señales indican la presencia de potenciales peligros
producidos por amenazas naturales. El pictograma negro sobre fondo amarillo es
retroreflectivo. El texto negro sobre fondo blanco retroreflectivo, con borde color negro.
36
Señales de prohibido el paso. Estas señales indican la prohibición para peatones y vehículos
de continuar por la vía, debido a alguno de los peligros originados por amenazas naturales.
Pictograma negro correspondiente a la amenaza, sobre fondo blanco retroreflectivo dentro
de un círculo y línea diagonal rojo retroreflectivo. Texto negro sobre fondo blanco
retroreflectivo, con borde color negro.
37
Señales de zona de seguridad. Estas señales indican el inicio o presencia de una zona de
seguridad frente a los diferentes peligros por amenazas naturales. El pictograma blanco
retroreflectivo correspondiente a la amenaza sobre fondo verde retroreflectivo. El texto
negro sobre fondo blanco retroreflectivo, con borde color negro.
38
Señales de rutas de evacuación. Estas señales incluyen un ícono de zona de seguridad y una
flecha que indica la dirección a seguir, e informan bajo el texto “EVACUACION A”: el nombre
del destino; y la distancia a ese destino Las distancias serán redondeadas a más o menos 10
metros. Por ejemplo, cuando la distancia real desde la señal hasta el lugar de destino es de
1543 m, se debe redondear a 1540 m o a 1550 m. el pictograma blanco retroreflectivo
correspondiente a la amenaza y tipo de zona de seguridad sobre fondo verde
retroreflectivo. La flecha blanca retroreflectiva, hacia la derecha, izquierda o arriba. El texto
negro sobre fondo blanco retroreflectivo, con borde color negro.
5. Lineamientos para implementar obras de mitigación
a. Informes de inspección técnica. Estos son informes de primera mano, elaborados por
técnicos de la SGR, las UGR de los GAD o Ministerios Públicos, cuando constatan las
afectaciones o potenciales impactos de los peligros en un lugar determinado.
Con estos informes se pueden ampliar los estudios a nivel de consultorías. Su utilidad radica
en que establecen recomendaciones para precautelar la vida de personas que habitan en
zonas de riesgo.
b. Proyectos de prevención y mitigación de riesgos con el BEDE, modalidad 50/50.
39
c.
Consultorías. La consultoría es un estudio multidisciplinario de alta complejidad cuyo
objetivo consiste en detallar las causas desde varias fuentes y con varios enfoques técnicocientíficos para conocer las amenazas o sus impactos en las poblaciones o naturaleza
misma.
Generalmente, estas consultorías especiales son contratadas por la SGR, las UGR de los
GAD o de las instituciones públicas. A veces se coordinan con ONG y universidades locales.
40
FASE III. MANEJO DE UNA EMERGENCIA INSTITUCIONAL
Gráfico No. 5. Fase III. Manejo de una emergencia institucional
FASE III
GESTIÓN DE EMERGENCIAS
1. Brigadas, EVIN y simulacros
a. Conformación y capacitación de Brigadas de Emergencia (BE)
b. Acciones de respuesta de las BE
c. Identificación de zonas seguras, rutas de evacuación y puntos de encuentro
d. Evaluación Inicial de Necesidades (EVIN)
e. Diseño y ejecución de simulacros
f. Sistemas de Alerta Temprana (SAT)
Fuente: Documentos SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
1. Brigadas, EVIN y simulacros
a. Conformación y capacitación de Brigadas de Emergencia (BE). Las brigadas son grupos de
trabajo conformados por el personal de la institución (administrativo, técnico, de servicio,
etc.), que se organizan para cumplir con una tarea específica y así responder de forma
inmediata y adecuada frente a una emergencia o desastre. Para el fin que se designe,
todos deben capacitarse y prepararse con voluntad y responsabilidad.
Se recomienda, crear y organizar las brigadas tomando en consideración las actividades
más importantes a desarrollarse frente a una emergencia, considerar las habilidades de los
miembros, elegir un coordinador y un número no muy grande de integrantes para
asegurar una buena participación.
Reunión para la conformación de las BE. Se lo hace en una reunión con los miembros de
la institución en la cual se elije a los miembros de las brigadas institucionales conforme a
sus habilidades y prestigio. Con ellos se llena la siguiente matriz:
41
Capacitación de las BE. Este proceso integra los componentes de un mínimo Plan de
Capacitación que se estructurará para capacitar de forma secuencial a los brigadistas
elegidos por la institución, conforme al tipo de función. De esto se desprende que los
contenidos de la malla curricular de este curso se diseñan en absoluta correspondencia
con las funciones de cada brigada y de las mismas se proyectan las competencias y valores
que se espera desarrollar en los miembros de todas las brigadas, por especialidades.
Se sugiere constituir las siguientes BE:
Primeros Auxilios
Prevención de Incendios
Evacuación y Albergue
Seguridad
b. Acciones de respuesta de las BE.
En los siguientes cuadros se han condensado las
acciones de respuesta más importantes que pueden realizar las BE en situaciones
precisamente de emergencia.
Matriz No. 11. Acciones de respuesta de la Brigada de Primeros Auxilios
BRIGADA
Primeros
Auxilios
ACTIVIDADES PRINCIPALES
Programar actividades de capacitación sobre primeros auxilios, rescate y atención
física y emocional.
Identificar y mejorar los recursos disponibles para atender a las personas que
requieran primeros auxilios durante una situación de emergencia o desastre.
Contar con un botiquín completo en la institución y en cada área, si es pertinente.
Organizar actividades de rescate en los simulacros.
Coordinar con los organismos de socorro de la localidad la atención a las víctimas
en caso de ser necesario.
Retirar a los curiosos que obstruyen la atención a los lesionados.
Dar información a los organismos de socorro para el rescate de personas
atrapadas o en peligro.
Coordinar y apoyar a otras brigadas en sus actividades.
Fuente: Documentos de la SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
Matriz No. 12. Acciones de respuesta de la Brigada de Prevención de Incendios
BRIGADA
Prevención
de
Incendios
ACTIVIDADES PRINCIPALES
Verificar que la institución cuente con el equipamiento básico para responder en
caso de incendio: extintor, alarma, etc.
Mejorar los recursos disponibles para combatir el fuego.
42
Adquirir nuevas técnicas para prevenir y combatir incendios.
Utilizar las técnicas y recursos disponibles para extinguir el fuego.
Realizar inspecciones periódicas en la institución, revisar riesgos y recursos, tanto
humanos como materiales, para la prevención y control de incendios.
Coordinar con el Cuerpo de Bomberos de la localidad, charlas y campañas sobre
prevención, medidas de autoprotección y combate de incendios.
Coordinar y apoyar a otras brigadas en sus actividades.
Fuente: Documentos de la SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
Matriz No. 13. Acciones de respuesta de la Brigada de Evacuación y Albergue
BRIGADA
Evacuación
y Albergue
ACTIVIDADES PRINCIPALES
Definir un lugar seguro en caso de evacuación de personas de la institución.
Determinar y señalizar, en forma clara, las vías de evacuación.
Vigilar que las vías de evacuación estén habilitadas.
Ayudar a que las personas se movilicen en forma ordenada y rápida, usando las
salidas y vías de emergencia señalizadas hacia las zonas de seguridad.
Ayudar a las personas a mantener la calma y el orden.
Participar en simulaciones y simulacros.
Asegurarse de que todas las personas estén siendo evacuadas durante la
emergencia o el simulacro.
Controlar el acceso de personas extrañas al centro, en caso de emergencia.
Ayudar a mantener el orden y prevenir los saqueos en la institución.
Coordinar y apoyar a otras brigadas en sus actividades.
Fuente: Documentos de la SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
Matriz No. 14. Acciones de respuesta de la Brigada de Seguridad
BRIGADA
Seguridad
ACTIVIDADES PRINCIPALES
Programar actividades de vigilancia y seguridad en coordinación con
instituciones especializadas como la Policía Nacional
Capacitar a los miembros de la brigada de seguridad y de la institución en
general, en temas de vigilancia y seguridad
Coordinar la implementación de SAT en la institución
Definir el sistema de alarma institucional y los responsables
Diseñar e instalar la señalética en la institución
Coordinar con las instituciones de control del orden público y seguridad
ciudadana de presentarse atentados o conflictos en la institución
Fuente: Documentos de la SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
a. Identificación de zonas seguras, rutas de evacuación y puntos de encuentro. En la siguiente
matriz se debe describir las zonas de seguridad, la ruta de evacuación y los puntos de
encuentro por donde evadir de los eventos adversos. La matriz muestra solamente dos, pero
43
se pueden ampliar conforme a la complejidad de la institución o la existencia de multi
amenazas que circundan o afectarían a la misma.
Matriz No. 15. Identificación de zonas de seguridad, rutas de evacuación y puntos de encuentro
N°
DESCRIPCIÓN ZONAS
1
Zona alta del edificio
2
Cancha de la comunidad
ZONAS SEGURAS
RUTA DE EVACUACIÓN
Por las escaleras externas hasta la puerta
principal y las de emergencia hasta la salida
a la calle principal y de allí al parque
cercano
Desde las casas de las familias, se toma el
camino del lado derecho en dirección a la
loma
PUNTOS DE ENCUENTRO
Patio central de la entidad
Desvío del camino hacia la
laguna
3
Fuente: Documentos de la SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
d. Evaluación Inicial de Necesidades (EVIN).
De un documento oficial6 se desprende
que la Evaluación Inicial de Necesidades (EVIN) por eventos adversos es un elemento
decisivo del proceso de planificación para la respuesta, ya que la planeación y efectividad
de las operaciones para atender un evento adverso dependen, en buena medida, de una
evaluación pertinente y precisa.
La evaluación determina quiénes y de qué manera han sido impactados, dónde viven y por
qué están en esta situación, y recomienda qué hacer en cuanto a ayuda humanitaria, en
base al Principio de Imparcialidad.
Objetivo.
Captar la información que caracteriza una situación, de manera que
permita la toma de decisiones para la respuesta humanitaria.
Tareas del equipo evaluador
Organizar los aspectos técnicos y logísticos, y conducir el trabajo de evaluación.
6
WFP/PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS. SECRETARÌA DE GESTIÓN DE RIESGOS. Metodología de Evaluación Inicial de Necesidades
por Eventos Adversos. 2013.
44
Definir y asignar las tareas en el equipo y el tiempo para las tareas.
Ajustar el proceso de evaluación conforme cambien las circunstancias.
Mantener contacto con las autoridades de la zona impactada.
Buscar fuentes de información y validar la información obtenida.
Validar y analizar la información recabada.
Elaborar y entregar a las autoridades de Respuesta de la SGR el Informe Inicial de
Necesidades en el tiempo previsto.
Métodos de recopilación de información
Diálogo con las autoridades y líderes locales
Observación en terreno
Reuniones generales
Entrevistas con grupos focales
Reunión de Cierre de la evaluación con la comunidad
Formularios utilizados
Ubicación geográfica
Fecha y tipo de evento
Población impactada
Afectación a los medios de vida
Daños en viviendas
Daños en servicios y otras infraestructuras
Accesibilidad
Situación de ayuda humanitaria
Impacto del evento adverso
Necesidades de respuesta
Comentarios/observaciones
Equipo de evaluación
Modelo de informe de evaluación de daños
45
Para ilustrar el EVIN en su aplicación de formularios, se muestra uno de ellos.
Matriz No. 16. Modelo de formulario de Población impactada
ADULTOS (15 AÑOS O
MAYOR)
HOMBRES
MUJERES
NIÑOS (0 A 14
AÑOS)
NIÑOS
NIÑAS
NÚMERO TOTAL
PERSONAS
HOGARES*
POBLACIÓN TOTAL DEL
ÁREAIMPACTADA
AFECTADOS
DAMNIFICADOS
EVACUADOS
ALBERGADOS
HERIDOS
DESAPARECIDOS
FALLECIDOS
CANTIDAD EN NÚMEROS
POBLACIÓN CON NECESIDADES ESPECIALES
HOMBRES
MUJERES
TOTAL
HOGARES CON MUJERES COMO CABEZA DE FAMILIA
HOGARES CON NIÑOS/AS COMO CABEZA DE FAMILIA
MUJERES EMBARAZADAS/LACTANTE
HUÉRFANOS
DISCAPACITADOS
PERSONAS EMOCIONALMENTE AFECTADAS
PERSONAS QUE SUFRIERON ALGUNA VIOLENCIA
ESPECIFIQUE SI HAY ETNIA PREDOMINANTE:
Fuente: Documentos SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
e. Diseño y ejecución de simulacros.
Este proceso consiste en la preparación de un
simulacro considerando las siguientes etapas:
Planificación. La planificación del simulacro se puede condensar en la siguiente ficha
que resume los datos más generales e importantes del evento.
46
Ficha No 1. Planificación de un simulacro
Tipo y nombre del ejercicio
Lugar:
Fecha:
Hora de inicio:
Responsable:
Hora de finalización:
ASPECTOS GENERALES
ASPECTOS
DESCRIPCIÓN
Objetivo General
Objetivo específico
Información al personal
Avisado
Parcialmente
Sorpresivo
avisado
Tipo según su alcance
Parcial:
Total:
Instituciones participantes
Descripción del lugar y detalle donde se va a realizar
Descripción breve de la situación
Tipo de alarma:
Descripción de la alarma y sistema de alerta temprana
Ubicación del centro de control del ejercicio
Ubicación de puntos de encuentros o zona segura
Ubicación del aérea de atención y clasificación de
victimas
Señal de finalización del simulacro
Distribución
y número de las victimas según la
categorías del triage y daños
Tipo y cantidad de otros personajes en el simulacro
RECURSOS REQUERIDOS
Talento humano
Escenografía
Equipos para control de incendios
Equipos para la búsqueda y rescate
Equipos para primeros auxilios
Equipos de comunicaciones y frecuencia a utilizar
Elementos para asegurar áreas
Documentos/ formatos
Disponibilidad de transporte
Otros recursos
Evaluador
OBSERVACIONES
Ejecución. Es la etapa en la que se ejecuta el ejercicio implementando todos los
procesos y herramientas que para el efecto se hayan elaborado. Estas son:
47
Ficha de planificación del simulacro (anteriormente detallada).
Escenario. Se lo define tomando como referencia algún evento adverso conocido
en el lugar, entidad o comunidad.
Hipótesis. La elabora el Comité Institucional o Comunitario; o los técnicos que este
organismo delegue. Preferentemente personas que conozcan la gestión de
riesgos. Sin embargo, la hipótesis consiste en vaticinar el evento ficticio, su
dinámica e impactos en la comunidad o institución; así como la calidad y eficiencia
en la respuesta de los organismos institucionales o comunitarios encargados de
ella, así como probar la validez de los PIGR.
Guión. Se detalla más abajo.
Ficha de evaluación para los observadores. Igualmente se incluye al final de este
subcapítulo.
Evaluación. Es la etapa final en la que se evalúa todo el ejercicio con la ayuda de los
evaluadores a quienes se les pide den sus opiniones por escrito.
Un modelo de guión es el que a continuación se detalla. El Comité comunitario o
institucional lo elabora procurando que sea de conocimiento reservado y limitado.
DATOS GENERALES DEL EJERCICIO:
Nombre: Simulacro de incendio estructural
Lugar. Instalaciones del MINEDUC, Zona 3, vía Izamba, Ambato, provincia de Tungurahua.
Fecha: Viernes 27 de febrero del 2015.
Hora: 11H00.
Escenario: Incendio estructural con cortocircuitos eléctricos.
Institución organizadora:………………………………………………………..
Coordinación y capacitación:…………………………………………………..
48
Ficha No 2. Guión de simulacro
N°
HORAS
LUGARES EXACTOS
DESCRIPCIÓN DE LOS EVENTOS
ACCIONES DE
RESPONSABLES DE LA
ADVERSOS
RESPUESTA
RESPUESTA
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
El guión de simulacro adaptado a las condiciones de una institución o comunidad varía de
acuerdo a su dimensión y complejidad. Sin embargo este debe ser:
Sencillo. Evitar los conceptos demasiado complejos y técnicos.
Claro. Su redacción debe observar una sintaxis apropiada. Su redacción evitará
ambigüedades, doble sentido o incomprensión de todo tipo.
Corto. El simulacro de una comunidad es de corto alcance, duración y magnitud. Sus
escenarios deben ser sencillos. Los ejercicios de simulación, elementales y la
preparación sustentarse en la publicidad y la motivación.
Los parámetros de evaluación se pueden basar en los que se sugiere en la siguiente ficha
para que sea llenada por los observadores, una vez que hayan sido invitados a participar
en el simulacro.
DATOS GENERALES DEL EJERCICIO:
Nombre: Simulacro de incendio estructural
Lugar. Instalaciones del MINEDUC, Zona 3, vía Izamba, Ambato, provincia de Tungurahua.
Fecha: Viernes 27 de febrero del 2015.
Hora: 11H00.
Escenario: Incendio estructural con cortocircuitos eléctricos.
Institución organizadora: MINEDUC, Zona 3.
Coordinación y capacitación: Secretaría de Gestión de Riesgos, Zona 3.
49
Ficha No 3. Evaluación para los observadores del simulacro
Por favor, llene los siguientes datos generales:
Nombre:
Teléfono:
Institución a la que pertenece:
Fecha:
Marque una X en el
que corresponda, sus criterios de observación del ejercicio en base a los siguientes
rangos con sus respetivos atributos:
Cualitativos: Bueno, regular ó malo.
Positivo ó negativa: Si ó no.
Cuantitativo: Según corresponda en tiempo o número.
CRITERIOS DE OBSERVACIÓN
ATRIBUTOS
¿Cuánto tiempo tardaron los directivos de la institución en
instalarse una vez anunciado el evento adverso?.
COMENTARIOS QUE SUSTENTEN SU
RESPUESTA
Tiempo en minutos:
Bueno
Conformación del Comité Directivo institucional (CDI) para dirigir
la situación.
Regular
Malo
Bueno
Distribución de roles del CDI de acuerdo a las orientaciones
establecidas en el Manual del Comité de Gestión de Riesgos (CGR)
de la SGR o el Plan Institucional de Gestión de Riesgos.
Regular
Malo
Presencia constante del principal directivo de la institución en la
reunión del CDI durante el evento adverso
Si la respuesta es NO ¿delegó a un
funcionario para asumir su rol?
SI
NO
Si la respuesta es SI, ¿La información
fue la adecuada?
¿Se conoció de manera oportuna la información sobre el evento
desencadenante? (información proporcionada por la Sala de
Situación correspondiente)
SI
NO
SI
¿El CDI tuvo conocimiento de la finalización de las operaciones de
respuesta frente a cada incidente reportado?
¿Se puso a disposición los recursos operativos de las instituciones
pertinentes para las operaciones de respuesta?
50
NO
SI
NO
¿Qué tipos de recursos se pusieron a
disposición?
¿Se puso a prueba medios de telecomunicación alternos ante la
simulación que los convencionales en caso de que fallaren?
Uso y aplicación de herramientas de captura, procesamiento y
actualización de datos para el
reporte constante de Incidentes
SI
¿Cómo funcionaron, qué alternativas
se usaron?
NO
Bueno
¿Cuán conoce y domina las
herramientas utilizadas?
Regular
Malo
Uso y aplicación de los protocolos de emergencia o contingencia
establecidos en el manual del CGR.
Se elaboraron informes de situación al inicio, durante y al final de
la situación presentada?
SI
NO
SI
Tanto para sus superiores como para
los medios de comunicación locales
NO
SI
¿Se realizó una rueda de prensa simulada o envió un boletín de
prensa a los medios de comunicación locales para informar del
evento adverso ocurrido?
NO
SI
¿Se evaluó adecuadamente, en el pleno del CDI, si se
sobrepasaron las capacidades de respuesta institucional y se
solicitó toda la ayuda externa necesaria para solucionar la
situación en procura de volver a la normalidad rápidamente?
NO
SI
¿Se estableció contacto interinstitucional con entidades de
respuesta local para recibir la asistencia operativa necesaria?
NO
SI
¿Hubo una unidad especializada dentro de la institución que
realizó el seguimiento de todos los incidentes reportados?
NO
SI
¿Se cerró de manera adecuada la situación presentada en el
MINEDUC, Zonal 3?
NO
¿Se han propuesto acciones a largo plazo de recuperación
(reconstrucción o rehabilitación) de la institución de ser
pertinentes?
SI
NO
Bueno
¿Cómo califica el funcionamiento del CDI, tomando en cuenta los
roles que cada participante desempeñó?
Regular
Malo
Bueno
¿Cómo califica el funcionamiento del CDI, tomando en cuenta el
flujo de la información?
Regular
51
¿Qué tan rápido se solicitó la ayuda?
Malo
Bueno
¿Cómo califica el funcionamiento del CDI, tomando en cuenta el
proceso de toma de decisiones?
Regular
Malo
Notas: (Comente alguna situación especial, extraordinaria o anecdótica que observó y merezca ser relievada como aprendizaje)
f.
Sistemas de Alerta Temprana (SAT)
Un mecanismo de alarma constituye una pieza fundamental en una comunidad. Es un
elemento clave para la seguridad de las personas y de su activación correcta y oportuna
depende la vida de los habitantes que en un momento dado, pueden ser sujetos de un
evento adverso.
Matriz No. 16. Identificación y diseño del SAT-I
TIPO DE
AMENAZA
DESCRIPCIÓN DE
LA ALARMA
Incendio
Sirena
UBICACIÒN
RESPONSABLE DE LA
ACTIVACIÒN
Terraza del
edificio
Coordinador de prevención de
Incendios
Fuente: Documentos de la SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
En la matriz anterior simplemente se trata de identificar el tipo de alarma que existe o se
puede instalar, en relación a la amenaza identificada, el sitio exacto en dónde estará
situada y el responsable de su activación.
52
FASE IV. RECUPERACIÓN INSTITUCIONAL
Gráfico No. 6. Fase IV. Recuperación Institucional
Fuente: Documentos SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
Según el Manual del Comité de Gestión de Riesgos de la SGR, la recuperación consiste en la
“restauración y el mejoramiento, cuando sea necesario, de los planteles, instalaciones, medios
de sustento y condiciones de vida de las comunidades afectadas por los desastres, lo que
incluye esfuerzos para reducir los factores del riesgo de desastres”.
De otro documento consultado7 la recuperación pos desastre involucra lo público, lo privado y
lo comunitario. Se deben establecer planes de reconstrucción organizados e integrados con la
política de desarrollo de la localidad, teniendo en cuenta la recuperación física, social y
7
Marco conceptual de la gestión de riesgos en el Ecuador. Documento elaborado por la Coordinación General de Planificación de la
SGR como parte de la AGENDA SECTORIAL DE GESTIÓN DE RIESGOS DEL PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD INTEGRAL.
53
económica. Es importante no esperar que llegue un evento desastroso, sino revisar las
políticas, estrategias y normativas existentes que hagan de la recuperación un proceso lo más
transparente y ágil posible. Como instrumentos aplicables en esta línea de acción se
encuentran las estrategias, desarrollo normativo específico y planes de recuperación y
reconstrucción. (Lizardo Narváez, Incorporando la gestión del riesgo de desastres en la
planificación, 2009).
La recuperación se inicia con la rehabilitación mediante la cual se restablecen temporalmente
los servicios básicos durante el proceso de respuesta. A la rehabilitación le sigue la
reconstrucción que busca restaurar las condiciones de vida de la población afectada. La
rehabilitacón y la reconstrución restablecen la resiliencia es decir, la capacidad de los afectados
para sobrellevar la situación y recuperar su estado original o mejorarlo si fuese el caso. Mejorar
la resiliencia requiere desarrollar capacidades para prevención, respuesta y recuperación.
(CDMB, 2013).
1. Rehabilitación de la institución.
Es el proceso de restablecimiento de condiciones
aceptables y sostenibles de vida mediante la rehabilitación de la infraestructura, los bienes y
servicios destruidos, interrumpidos o deteriorados en el área afectada.
Por mandato constitucional las instituciones del Estado y los organismos de apoyo deben
ejecutar acciones para reducir riesgos, responder ante emergencias y desastres, así como
coadyuvar articuladamente a las poblaciones afectadas y localidades a recuperarse de los
efectos de eventos adversos. El trabajo entre estos actores se coordina en la UGR a nivel
interno y externamente con los Comités de Gestión de Riesgos (CGR) que articula la acción
estatal si es a nivel provincial bajo la potestad del Gobernador y de las direcciones municipales
cuando se trata de un municipio, bajo la disposición del Alcalde.
2. Reconstrucción de la institución. La función de recuperación posterior a las emergencias y
desastres es de responsabilidad directa de cada Ministerio Sectorial. La SGR hará la
coordinación interministerial e interinstitucional en las Mesas Técnicas de Trabajo para
armonizar y apoyar las acciones de reconstrucción para la reactivación económica plena de la
población afectada.
54
El criterio básico en el proceso de reconstrucción consiste en evitar que se reconstruyan las
vulnerabilidades y riesgos existentes antes de la emergencia o del desastre. Por lo tanto, la
reconstrucción debe apuntar al fortalecimiento de las capacidades locales con enfoque en la
reducción de riesgos, en la resiliencia y en el desarrollo integral. La estimación de los costos de
la reconstrucción debe considerarse en el proceso de preparación del Plan de Desarrollo
Institucional a la hora de preparar los escenarios de riesgos.
Hace algunos años se vienen realizando algunos estudios y ensayos para elaborar Planes
Postdesastre, los cuales se constituyen en herramientas de gestión para organizar la
recuperación (rehabilitación y reconstrucción). Aunque estos ensayos se dirigen más a
comunidades o localidades que sufran un desastre grave que implique grandes poblaciones y
afectaciones fuertes de infraestructura y bienes de dimensiones considerables, se puede tener
un Plan Institucional Postdesastre que prevea una rehabilitación y reconstrucción, de ser el
caso de la institución para que vuelva a la normalidad a corto y largo plazo.
En la siguiente matriz se deben organizar por columna, las acciones de recuperación en
general que se podrían prever; así como los lugares de enfoque, responsables y una columna
para calificar empíricamente el nivel de prioridad que tendrían tales acciones con el fin de
jerarquizarlas al momento de ejecutarlas.
Matriz No. 17. Identificación de acciones de recuperación institucional
NIVEL DE PRIORIDAD
ACCIONES DE RECUPERACION
LUGARES DE ENFOQUE
RESPONSABLES
Alta
Media
Rehabilitar oficinas
Rehabilitar telecomunicaciones
Rehabilitar cisterna de agua potable
Implementar señalética
Construcción de infraestructura antisísmica
Buenas prácticas para la gestión de riesgos
Ordenamientos de los usos de espacios internos
Otras (señalar las que sean identificadas)
Fuente: Documentos de la SNGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
55
Baja
Finalmente, estas acciones de recuperación jerarquizadas, se integran a cada uno de los
proyectos afines, determinados en la matriz de priorización de vulnerabilidades y amenazas
anteriormente descrita.
Como datos adicionales tomados del documento citado, se refiere que el “Ecuador es un país
con un elevado índice de vulnerabilidad ante factores de origen natural y antrópico. Entre
1900 y 2009 se registraron 65 desastres de gran magnitud (CRED, 2013): el 60%, provocado
por fenómenos hidrometeorológicos (sequías, inundaciones, deslizamientos húmedos), y el
40% por eventos geofísicos (sismos, erupciones volcánicas y deslizamientos secos). Los sismos
generaron pérdidas económicas de USD 1.500 millones durante el periodo. (SENPLADES,
2013).
Durante los últimos 25 años, grandes desastres afectaron los países de la región andina. Según
la CEPAL (2003), el 33% de las pérdidas directas e indirectas (vidas humanas, infraestructura
social y productiva) en la región fue causado por eventos naturales. En nuestro país, el
fenómeno de El Niño, durante los episodios más severos (1982-1983 y 1997-1998), causó
pérdidas estimadas por USD 3 900 millones. (SENPLADES, 2013).
Ecuador está expuesto a diversas amenazas de origen natural. La actividad sísmica, por
ejemplo, ha cobrado más vidas en los últimos 30 años, que otras causas en los anteriores 100
años; adicionalmente, Ecuador tiene el mayor número de erupciones volcánicas en la región
(en el período 1990-2008 se generaron 12 erupciones frente a 7 de Perú y 5 de Colombia).
Considerando que el crecimiento urbanístico desordenado incrementa la vulnerabilidad, la
gestión del riesgo por factores sísmicos en Ecuador debe ser una prioridad. (Actividad sísmica
en el Ecuador, 2013).
Durante el año 2011, de los 365 días del año, el país vivió 157 días con algún tipo de
emergencia o estado de excepción relacionados con eventos adversos (SNGR, 2012). En 2012,
la estación invernal afectó principalmente a las provincias de Azuay, El Oro, Esmeraldas,
Guayas, Loja, Los Ríos y Manabí, que fueron declaradas en estado de excepción. Las
56
precipitaciones del 2012, fueron las mayores de los últimos 10 años y afectaron alrededor de
195.147 hectáreas, lo cual generó costos de al menos USD 237,9 millones. (SENPLADES, 2013).
57
FASE V. PROGRAMACIÓN, VALIDACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
Gráfico No. 7. Fase V. programación, Validación, Seguimiento y Evaluación
Fuente: Documentos SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
1. Programación de acciones de reducción de riesgos
Detectadas las debilidades internas (vulnerabilidades) y amenazas (externas) que ya fueron
ubicadas en la primera fase de análisis de riegos, se hace necesario proyectar una respuesta
organizada y preventiva frente a ello. Para el efecto se recomienda el siguiente procedimiento:
Agrupar y priorizar las vulnerabilidades detectadas por criterios de afinidad mediante la
escala de valoración y la matriz de priorización que se describe a continuación.
La escala de valoración que se propone es la siguiente:
58
Escala de valoración Nº 2
PARÁMETROS
VALORACIÓN
Alta
De 2,1 a 3
Media
De 1,1 a 2
Baja
De 0 a 1
Fuente: Dirección de capacitación
Elaborado por: Dirección de capacitación
Se procede a calificar las vulnerabilidades en la matriz siguiente, aplicando los parámetros
de forma empírica. Es recomendable usar decimales en la calificación para que la
aproximación sea mayor. Posteriormente se enlistan las vulnerabilidades conforme al
resultado obtenido. Así, las de mayor puntaje que se acerquen a 3 serán las que tengan
prioridad a ser resueltas; es decir son las mayores vulnerabilidades que deben ser
priorizadas mediante proyectos, programas o actividades de reducción de riesgos,
advirtiendo que pueden ser más de una que coincidan en el puntaje.
Matriz No. 18. Matriz de priorización de vulnerabilidades
PRIORIZACIÓN
DESCRIPCIÓN
A
Débil relación social con la comunidad del entorno
VULNERABILIDADES
M
B
1,5
Inexistencia de UGR
2,5
Deterioro de instalaciones eléctricas
1,7
Desconocimiento de la gestión de riesgos
2,5
Fallas en la red hídrica
1
Deterioro de infraestructura interna
1,8
Fuente: Documentos de la SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
Se redactan las vulnerabilidades en positivo bajo la forma de proyecto.
Se enlistas las vulnerabilidades conforme a la priorización calificada en la matriz anterior.
Siguiendo el ejemplo de dicha matriz, la priorización sería la siguiente:
59
o
Conformación de la Unidad de Gestión de Riesgos de la Empresa Pública X
o
Capacitación integral para la gestión de riesgos
o
Mantenimiento y reparación de la infraestructura institucional
o
Reparación y mantenimiento de las instalaciones eléctricas
o
Fortalecimiento de capacidades y relaciones con la comunidad del entorno
o
Reparación y mantenimiento de la red hídrica
Finalmente, estas actividades redactadas en positivo se constituyen en cada uno de los
proyectos que la institución debe realizar para reducir sus riesgos. Para visualizarlos se los
programa en un cronograma de la siguiente manera:
Matriz No. 19. Cronograma de actividades de reducción de riesgos
Actividades
Mes
(programas o proyectos)
1 2 3 4
1. Conformación de la Unidad de Gestión de
Riesgos
X X
riesgos
y
reparación
de
la
de
las
capacidades
y
Recursos
X X
2. Capacitación integral para la gestión de
3. Mantenimiento
Responsables
infraestructura institucional
4. Reparación
y
mantenimiento
instalaciones eléctricas
5. Fortalecimiento
de
relaciones con la comunidad del entorno
5. Reparación y mantenimiento de la red
hídrica
X X X X
Fuente: Documentos de la SGR
Elaborado por: Dirección de capacitación
2. Validación y difusión del PIGR
a. Programar una reunión con las autoridades de la institución para presentar el PIGR y
obtener su visto bueno.
Se lo hace mediante una reunión institucional para
60
legitimar el PIGR con la participación de todos sus miembros, directivos, autoridades del
ramo y de ser necesario, medios de comunicación. En ella se presenta y aprueba el PIGR.
b. Elaborar el PIGR en un formato versátil.
El PIGR debe ser presentado en un formato
ejecutivo que describa adecuadamente las cinco fases contempladas en el modelo,
debidamente desarrolladas y aplicadas a la realidad institucional.
El formato que se propone es el siguiente:
3. Seguimiento.
Es la etapa en la que se organiza un correcto acompañamiento a la
implementación del PIGR. Esta es una tarea importante de la UGR de la institución. Este
seguimiento consiste en desplegar mecanismos de constante asesoría a todas las unidades y
dependencias de la institución comprometidas con la buena marcha del PIGR.
Este seguimiento se traduce en reportes de seguimiento que serán revisados por las
autoridades institucionales.
4. Evaluación. Para una adecuada evaluación del PIGR es recomendable hacerlo mediante un
sistema de indicadores anticipadamente acordados por la institución. Generalmente se
desprenden de la exigencia de alcanzar eficiencia, eficacia y efectividad.
La evaluación, como proceso inicial, continuo y de cierre de la implementación del PIGR se
acompañará de informes secuenciales y periódicos que podrán ser mensuales, bimensuales o
semestrales, de conformidad a la complejidad del mismo o de la institución, para verificar sus
avances y tomar correctivos de mejora continua con oportunidad.
Ing. Raúl Ortiz Patiño
DIRECTOR ZONAL DE GESTIÓN DE RIESGOS, ZONA 3.
61
BIBLIOGRAFÍA:
ASAMBLEA NACIONAL. Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (2010). Quito,
Ecuador.
ASAMBLEA NACIONAL. Constitución del Ecuador (2008).Quito, Ecuador.
ASAMBLEA NACIONAL. Reglamento a la Ley de Seguridad Pública y del Estado. (2010).
Asamblea Nacional. Quito, Ecuador.
ASAMBLEA NACIONAL. Ley de Seguridad Pública y del Estado. (2009). Quito, Ecuador.
FAO. Fortalecimiento de capacidades. Recuperado de http://www.fao.org/docrep/lecimiento de
las capacidades. ort014/am859s/am859s02.pdfbe
Marco conceptual de la gestión de riesgos en el Ecuador. Documento elaborado por la
Coordinación General de Planificación de la SGR como parte de la AGENDA SECTORIAL DE
GESTIÓN DE RIESGOS DEL PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD INTEGRAL.
MINISTERIO DE COORDINACIÓN DE SEGURIDAD &SECRETARÍA NACIONAL DE GESTIÓN DE
RIESGOS. (2011). Manual del Comité de Gestión de Riesgos. Guayaquil, Ecuador: Dirección de
Gestión de la Información, Difusión y Soporte de la Subsecretaría de Construcción Social para
la Gestión de Riesgos de la SNGR.
SECRETARÍA NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGOS & SUBSECRETARÍA DE CONSTRUCCIÓN
SOCIAL. (2013). Manual de Construcción Social. 1era Publicación (borrador para validación).
Guayaquil, Ecuador: Dirección de Gestión de la Información, Difusión y Soporte. Primera
edición.
SECRETARÍA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO –SENPLADES-. (2013). Plan
Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 (2013). Quito, Ecuador.
SENPLADES. Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales. Quito 2011
SENPLADES. Participación Ciudadana para la vida democrática. Quito (S/F).
SURLATINA CONSULTORES. Recuperado de:
http://www.surlatina.cl/contenidos/archivos_articulos/13el%20nuevo%20estandar%20iso%20para%20la%20gestion%20del%20riesgo.pdf
WFP/PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS. SECRETARÌA DE GESTIÓN DE RIESGOS.
Metodología de Evaluación Inicial de Necesidades por Eventos Adversos. 2013.
62