RESUMEN PS2 (1)

UNIDAD I
1.1. La Política social argentina en las coordenadas del desarrollo: ciudadanía, derechos humanos y
orden de género. Conceptualización y alcances. Ciudadanía y política social: relaciones, disociaciones
y desafíos. Integración social y Bienestar: los condicionantes estructurales del capitalismo:
estratificación social y estratificación de género.
1.2. Políticas sociales y Derechos humanos. La institucionalidad pública del Enfoque de Derechos
Humanos en las políticas sociales. Bases de la institucionalidad social: principios, estándares y reglas.
Mecanismos de exigibilidad de derechos.
1.3 Las políticas públicas y el orden de género. El papel del Estado y la sociedad en los cambios
institucionales del orden de género. Igualdad vs. desigualdad: desde las políticas de igualdad de
oportunidades a las políticas de igualdad sustantiva. La tipología de políticas de género. La provisión y
distribución del bienestar en el orden de género: Estado, familias, mercado y organizaciones sociales.
Modalidades de interacción del bienestar y sus implicancias en la igualdad.
LEVIN: “Las políticas públicas y el género en Argentina: entre el trato y el destrato a las
desigualdades” (2014)
Introducción:
En América Latina (AL) se fue afianzando la vinculación entre política social, democracia y desarrollo, a
tal punto que hoy entre sus postulados centrales está: la equidad de género y la igualdad de
oportunidades y de trato.
El género es una construcción social y cultural, que organiza nociones sobre lo que sería “propio” de lo
masculino y lo femenino basándose en una diferencia sexual y no es natural. Esta categoría no es
aislada. El género está inmerso en toda la trama de las relaciones sociales e influye sobre ella como en
la división sexual del trabajo, la distribución de recursos, jerarquías, etc. En los 80 y 90 el género deja
de considerarse un tema de las mujeres y pasa a ser entendido como una cuestión centrada en la
sociedad y en el ser humano, que afecta todos los ámbitos de las políticas y es un elemento fundamental
para el desarrollo y la consolidación de la democracia.
La equidad de género y la igualdad de oportunidades y tratos es un problema de Derechos Humanos
(DDHH) que adquiere rango constitucional en nuestro país en 1994. Es una marco para la democracia
y el desarrollo, una obligación constitucional, que compromete al E y a la sociedad, a través de sus
instituciones políticas, económicas y sociales, a garantizar el ejercicio de los DD. Condiciones de vida
justas y protecciones sociales. Las políticas públicas y sociales son parte de ese proceso y deben
respetar el marco conceptual y operativo de los DDHH.
Equidad e igualdad no son lo mismo. La igualdad busca distribuir en partes iguales lo que se tiene entre
la cantidad de personas que reciben. No se preocupa ni se cuestiona sobre la situación de partida de
cada sujeto, lo que puede dar lugar a que esa distribución “igualitaria” convalide desigualdades de
origen. La equidad, implica una valoración de justicia acordada previamente y valorada como tal por la
sociedad para lograr transformaciones objetivas en una determinada situación. Es el registro de la justica
y no el de la igualdad, el que expresa y legitima por consenso social un proceso político definido
democráticamente que busca garantizar condiciones de vida dignas para todes independientemente de
su condición de partida. No solo la desigualdad entre iguales es injusta, también lo es entre desiguales.
La orientación que adquieran las políticas de género es clave, en tanto se apoyen en una u otra
concepción: pueden tratar/transformar o destratar/afirmar las desigualdades.
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A nivel internacional, la Declaración del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio aprobados por
Naciones Unidas en el año 2000 constituyen un Programa Mundial mediante el cual los países con los
esfuerzos de los E y la Soc. civil, se comprometen a promover activamente el ejercicio pleno de los
DDHH y a mejorar las condiciones de vida de la población. Uno de los objetivos es garantizar y promover
la equidad de género como eje transversal al desarrollo humano.
Por igualdad de género no se entiende que hombres y mujeres sean lo mismo, sino pares en el statu de
DD, responsabilidades y desempeño en el orden político, económico, social y cultural del desarrollo. La
desigualdad es un problema de los DDHH, de la democracia y del desarrollo. En AL, la región más
desigual del mundo, se enfrentan “desigualdades cruzadas” que se relacionan con el género, la
ubicación geográfica, la raza o etnia, que ponen al individuo en desventaja e interactúan, crean ciclos
dinámicos de desventajas, que se refuerzan mutuamente y se transmiten de una a otra generación. Es
un fenómeno multidimensional que enlaza privaciones y carencias en muchos aspectos del bienestar.
El enfoque de género y el de DDHH son constitutivos de la políticas sociales (PS) por su raíz institucional
y su normatividad jurídica, que le otorga racionalidad para el tratamiento de los problemas complejos y
legitimidad a las acciones políticas orientadas a su resolución en clave de democracia y desarrollo. Si la
PS no contempla estos enfoques tendría debilidad teórica y práctica, porque desconoce la realidad
social, la institucionalidad de la política y sus efectos en la estructura social.
Como contrapunto a la noción de “igualdad de oportunidades”, anclada en la discriminación, se proponen
las nociones de “igualdad estructural”, que trasciende la discriminación y se centra en el no sometimiento
ni la exclusión de ciertos sectores de la población y la de “igualdad de posiciones” que se ocupa de las
desigualdades entre las posiciones en la estructura social poniendo indirectamente el acento en las
diferencia entre varones y mujeres. Una aplicación combinada de estas nociones en el conjunto de las
políticas públicas, que porte valores de justicia, podría producir transformaciones en orden a las brechas
entre
desigualdades/democracia/desarrollo
y
no
quedar
restringida
a
las brechas
desigualdad/discriminación.
Política social, Democracia y Desarrollo:
El desarrollo sostenible, a través del crecimiento inclusivo, permanente y equitativo centrado en las
personas, continua siendo el objetivo principal de AL. La institucionalización de la igualdad de género
se vincula con la democracia, ya que en medio de coyunturas democratizadoras es que se fue
profundizando de a poco, (con una compleja estrategia de interrelación de actores intereses, normas,
etc.) el reconocimiento de las mujeres como individuos. El desarrollo y la democracia se relacionan
directamente con la paridad de género, y para que se dé es indispensable avanzar en la autonomía de
las mujeres, en su vida pública y privada, como requisito para garantizar la igualdad efectiva de DD. La
autonomía es el pilar de la igualdad de género, en tanto capacidad de las mujeres para desempeñar y
tomar decisiones libres de acuerdo a sus propias aspiraciones, deseos y expectativas de vida.
Alcanzar la igualdad de género es un proceso, pero no es justo ni humano que el costo de ese tránsito
siga recayendo en la vida y en el esfuerzo de las mujeres (trabajo femenino no remunerado, doble y
triple jornada laboral, división sexual del trabajo). En este sentido caben 2 consideraciones respecto a
las política públicas de igualdad: se reconocen los avances y las nuevas demandas que coexisten con
resistencias (por ej: actores religiosos), pero por otro lado los resultados visibles de las políticas públicas
muestran que aún no han logrado revertir la desigualdad y la discriminación. Es indispensable la
corresponsabilidad de gobiernos, sociedades y familias para que se asuman conjuntamente las
exigencias de ese tránsito,
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Visiones de Igualdad: entre oportunidades, posiciones y estructura:
En los avances de la igualdad de género, están los efectos buscados y los no buscados – que generan
nuevas demandas, resistencias y oposiciones- y por otro lado los resultados poco visibles de esas
políticas que no logran cambios sustantivos en relación a la desigualdad y a la discriminación.
La autora plantea que resulta necesario trascender el enfoque de “igualdad de oportunidades” mediante
visiones, que contemplen las oportunidades, pero que las superen, profundicen en decisiones y acciones
respecto al tratamiento de las otras aristas de la desigualdad para una transformación estructural con
aspiraciones de justicia. Hoy, la democracia y el desarrollo necesitan de la paridad de género, es
responsabilidad política y deber legal.
Las desigualdades siguieron creciendo, se entrecruzaron y la “igualdad de oportunidades” ya no puede
por sí sola afrontarlas, resulta insuficiente por ej para visibilizar y actuar sobre los problemas del cuidado
o sobre los de violencia. En AL la igualdad capaz de contrarrestar este drama deberá contemplar esa
complejidad de desigualdades cruzadas para transformarla. Es necesario adoptar una visión de igualdad
portadora de criterios de justicia que supere la discriminación, que pueda actuar en la desigualdad de
posiciones y transformarla en el marco de complejidad de las desigualdades cruzadas. Cada concepción
de igualdad implica distintas maneras de concebir la realidad y actuar sobre ella, distintos criterios de
justica que resuelven los conflictos. Todas las concepciones parten de reconocer un mismo problema:
como acortar la brecha entre las igualdades fundamentales y las desigualdades sociales reales. La
“igualdad de oportunidades y de trato” se impuso en la mayoría de los países por sobre otras (de
posiciones, estructural),
-La “igualdad de posiciones” busca reducir las desigualdades de ingresos, de condiciones de vida, de
acceso a servicios, de seguridad, que están asociados al nivel de formación, sexo, edad, trayectoria
profesional, etnia, etc, que cada individuo tiene en la sociedad. Su fin es achicar la brecha entre las
desiguales posiciones sociales, ajustar la estructura social, pero no la movilidad social. Es en el terreno
de las condiciones de trabajo y de los salarios donde se buscan reducir las desigualdades. Se focaliza
en la esfera del trabajo y los sindicatos son actores de ese proceso. Por ej: no se pone el énfasis en que
las mujeres puedan ocupar el mismo trabajo de mercado remunerado que los hombres, sino en que el
acceso al trabajo de mercado remunerado sea igual para ambos. A esta concepción se le critica que
propone adoptar rasgos de un E bienestar corporativista. La “igualad de posiciones” da la posibilidad de
un ajuste en la estructura social, busca achicar brechas de desigualdad entre las posiciones de unos y
otros, y favorece la cohesión social y la autonomía de las personas. Fortalece el sistema de DD y
obligaciones, promueve el sentido de lo común más que el de competencia. No se opone a la igualdad
de oportunidades, sino que la posibilita porque permite el desarrollo del mérito y la circulación en las
distintas posiciones de la estructura social. Permite enlazar las desigualdades, no disociarlas, y
contribuye a tratar el fenómeno más allá de la discriminación.
-La “igualdad estructural” agrega al concepto de posiciones, que hay que referirse al individuo como
parte de un colectivo o de un grupo con el cual se identifica y comparte su posición social que ha sido
sistemáticamente excluido o sometido como consecuencia de ser parte de ese grupo, por ej: pertenecer
al colectivo de mujeres. Esta visión incorpora el problema de la discriminación y considera a la
desigualdad como sometimiento y exclusión sistemática de amplios sectores por otros sectores de la
sociedad. La “igualdad estructural” contempla las oportunidades pero las trasciende, con la postura de
que si solo de atienden los componentes discriminatorios (sexo, edad, color de piel, raza, religión, etc)
no se garantiza la igualdad, sino que es necesario sumar patrones sociales, económicos y culturales de
pertenencia que identifique al individuo como parte de grupos o colectivos que comparten su historia
social. Así se visualiza el sometimiento sistemático de algunos grupos sobre otros. Para
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esta noción es admisible tratar de modo diferente a las personas de acuerdo con el grupo (personas del
mismo sexo por ej.)
-La visión de oportunidades, de raíz individualista y liberal de la igualdad, entiende a esta como “no
discriminación y trato igual en las mismas circunstancias”. Las desigualdades sociales se entienden acá
como obstáculos que se oponen a la competencia equitativa. No se discuten las desigualdades de y
entre las posiciones sociales (jerarquías ocupacionales, diferencias de ingreso) sino las discriminaciones
(sexo, edad, raza, etc.) que obstaculizan a cada cual a acceder a estos puestos. Se preocupa porque
las personas puedan acceder a todas las posiciones en función de sus proyectos y sus méritos.
Compromete mucho más la responsabilidad de cada individuo, porque es su mérito el que optimiza sus
oportunidades. La representación de sociedad cambia y los grupos se definen en base a la
discriminaciones negativas que reciben (estigma). (Es una visión descontextualizada a diferencia de las
2 anteriores)
¿Qué igualdad puede atender la desigualdad en la política pública?
Una combinación apropiada y estratégica de los tipos de igualdad puede contribuir a desarrollar otra
institucionalidad de prácticas políticas, que tendrán que estar en sintonía con el modelo económico y de
desarrollo.
Como consecuencia del escenario de políticas macroeconómicas liberales y reducción del E, la igualdad
de género ha operado más en la periferia de los procesos de reforma que en los núcleos de decisión del
conjunto de las políticas públicas. El enfoque de género tuvo mayor incidencia en el campo de reformas
sociales y menor en las grandes reformas estructurales, económicas y de administración del E. Al mismo
tiempo se cuestiona hasta qué punto las PS de género superan el perfil asistencialista de corto plazo y
fortalecen las ciudadanía de las mujeres. No obstante, las políticas de igualdad se han sostenido sobre
la base de la voluntad política dado que no cuentan con los recursos necesarios suficientes. En los
países donde el sistema político y el movimiento feministas construyeron alianzas se lograron resultados
más exitosos en términos de instalar la agenda de género.
El proceso de reformas socioeconómicas neoliberales pro-mercado reforzaron las desigualdades de
género al promover la maternidad y el cuidado como responsabilidades exclusivamente femeninas. El
recorte de PS, la privatización y la protección social fragmentada y estratificada fueron las características
principales de ese proceso que aun hoy cuesta revertir. A Mediados de los 90 el repliegue el E desarrolla
programas de combate a la pobreza extrema, financiados internacionalmente que buscaron posponer el
conflicto distributivo y reemplazar las políticas más universales por proyectos formulados sobre la base
de la medición y evaluaciones. El avance técnico en el diseño de propuestas de protección social como
las Transferencias Condicionadas de Ingreso (TCI) advierte un giro por parte del E ya que asume una
cuota de responsabilidad al transferir recursos a sectores sociales vulnerables provenientes de arcas
públicas.
En nuestro país la Asignación Universal por Hijo (AUH) es la forma más reciente de TCI de amplio
alcance, cuyos titulares beneficiarios son en su mayoría mujeres. La AUH busca insertarse en un
esquema general de protección social del país, que convive con otras políticas asistenciales y con PS
ancladas en DD.
Todos los TCI, incluida la AUH, refuerzan y reproducen la relaciones tradicionales de género centradas
en la idea de que el cuidado es una responsabilidad individual, no social, exclusiva de las mujeres y no
compartidas (miembros de la familia y/o progenitores), profundizando así las desigualdades entre
varones y mujeres en orden a ejercitar iguales DD relativos a tiempos, ingresos y desempeño en el
trabajo productivo remunerado y en el trabajo reproductivo no remunerado.
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Estas nuevas estrategias sociales de protección tienen un carácter dual en términos de orientaciones
políticas respecto del bienestar, porque combina aspectos liberales: focalización en su operatoria,
cumplimiento de obligaciones para percibir el beneficio lo que debilita su condición de DD, el enfoque
de pobreza asociado al capital humano y disociado del problema de la distribución de riqueza, el bajo
financiamiento asignado para su puesta en práctica; y aspectos intervencionistas: la obligación asumida
por el E de garantizar un mínimo de ingresos y bienes sociales esenciales (educación, salud), el
desarrollo de sistema de información social para facilitar el acceso a los servicios públicos y la mejora
de las funciones regulatorias en relación a la oferta social. En definitiva: hay indicios de un cambio en el
rumbo político en el tratamiento público de las desigualdades vulnerables pero es aun incompleto y no
logra impactar en las brechas de desigualdad.
Las “desigualdades cruzadas” (género, raza, etnia, territorio, etc) exigen un tratamiento multidimensional
que enlace todas las aristas de la desigualdad dado que su dinámica no admite fragmentación ni
disociación en y entre concepciones practicas políticas institucionales. La pobreza y la vulnerabilidad,
son también multicausales. Si las prácticas políticas institucionales no intervienen conociendo la
problemática de género y a la inversa: las políticas de igualdad de género hacen foco en la
discriminación, a través de las oportunidades, pero no inciden en los condicionantes económicos,
sociales y culturales que interfieren en las posiciones de hombres y mujeres, y en la distancia que existe
entre las posiciones de unos y otros en la estructura social, en ambos caos el resultado va a ser siempre
más desigualdad.
Resolver y/o reducir desigualdades no es un problema de voluntad sino de justica. Esto implica que no
son razones las que producen o sostienen las desigualdades, sino arbitrariedades de poder, de
jerarquías, de sometimiento, que violentan y frenan los procesos de desarrollo e integración, que
benefician a unos a costa de otros. Si bien en Argentina hubo en el 2009 una recuperación de los
sectores sociales medios y aumento del gasto social, la economía creciente no pudo superar la exclusión
estructural y las desigualdades. Es impensable consolidar la democracia y el proceso de desarrollo sin
que exista la igualdad de género en nuestras sociedades. Los hombres y mujeres lo harán posible,
cuando caminen a la par.
REPETTO Y ANDRENACCI: “Ciudadanía y capacidad estatal: dilemas presentes en la
reconstrucción de la política social argentina” (2005)
Introducción:
La cuestión de las “capacidades del Estado” se inscribió en el contexto de la construcción de sistema
políticos democráticos representativos en América Latina, con la necesidad de contar con instrumentos
eficaces para gestionar procesos complejos de cambios socioeconómicos.
La paulatina salida de crisis de nuestro país a partir del 2003 hace necesario volver a colocar a la PS en
la agenda pública como problema y la necesidad de reconstruir la PS argentina como complejo
estratégico de políticas públicas con un horizonte diseñado a partir de un diagnóstico más efectivo de
los problemas sociales del país. Esto se va a abordar en 2 etapas: 1-lo que se propone denominar la
nueva institucionalidad de la PS Argentina y las principales características que el escenario tiene en
términos de ciudadanía y 2- se reflexiona sobre los desafíos, en términos de capacidad estatal, que
implicaría la voluntad de reconstrucción de una política social pública capaz de recuperar objetivos de
integración social, en un contexto democrático.
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1. Modelos de política social, institucionalidad social y ciudadanía en la
contemporánea:
Argentina
Institucionalidad social y ciudadanía: La institucionalidad social (IS) es el conjunto de reglas de juego
formales e informales (incluyendo rutinas y costumbres organizacionales) que enmarcan el contenido y
la dinámica administrativa y política de las PS. La IS representa un entramado de incentivos que
estructura sus límites y oportunidades de negociación y acción, lo cual no clausura las posibilidades para
que se avance en transformaciones más o menos amplias de dicha institucionalidad.
La ciudadanía es la piedra angular del orden jurídico de las soc. contemporáneas. Su “posesión” como
titularidad plena, implica para un individuo la calidad de sujeto ciudadano: un conjunto de DD y deberes
que comparte con todos los otros ciudadanos y que configura un umbral mínimo común de reglas de
convivencia y obligaciones que le dan contenido sustantivamos a la pertenencia geográfica a un Estadonación. El individuo es ciudadano-sujeto en tanto miembro del cuerpo político del Estado- nación.
Principios de representación regulan el derecho y obligación de los ciudadanos a participar directamente
(como gobernantes) o indirectamente (electores) en la sanción y aplicación de las leyes, etc. Es
ciudadano-objeto del derecho porque debe aceptar someterse al conjunto de reglas que establece el
cuerpo de ciudadanos. La ciudadanía es así una forma de codificación de las relaciones entre los
ciudadanos y el E. El ciudadano es “deudor” del E, porque debe contribuir a su protección y sostén y
“acreedor” porque puede exigir su protección y respeto además de una serie de garantías materiales de
diverso tipo expresadas en constituciones escritas. La ciudadanía termina materializando una suerte de
status jurídico, político, socioeconómico.
La relación entre IS y ciudadanía es doble, no puede reducirse a uno de sus 2 movimientos: 1- el más
evidente que refleja los entramados institucionales y el modelo de ciudadanía como el resultado de la
estructura económica y de la dinámica política y 2- el menos evidente, es el que refleja en las políticas
públicas y sociales, los imaginarios de los ciudadanos y sus organizaciones.
Tres grandes procesos afectaron el complejo institucional de la PS: la desestatización, la
descentralización y la focalización. Esos tres procesos produjeron consecuencias en términos de
ciudadanía en dos grandes ejes: la (re)mercantilizacion de los clivajes de la integración social al lugar
que ocupan los ciudadanos respecto del mercado y la desuniversalización de la PS que implica en
términos de ciudadanía una creciente desigualdad geográfica en cuanto a las provincias y fragmentación
de DD sociales ,desde una perspectiva de ciudadanía plena a una de titularidades coyunturales para
sectores determinados sobre servicios condicionados.
La desestatización: Implicó la trasferencia de complejos institucionales completos y/o aspectos
específicos de su gestión y regulación, desde el E hacia actores privados y asociativos. Tres
componentes centrales (A-B-C)
Los servicios públicos fueron transferidos en su totalidad a actores privados: comunicaciones,
transporte, energía y sanidad. Previamente era el E el planificador, financiador y proveedor de estos
servicios y los sindicatos de asalariados de esos servicios con los ciudadanos usuarios cumpliendo un
rol pasivo. La crisis del modelo desarrollista implico una desinversión.
En la nueva institucionalidad, el E cortoplacista, interesado en el impacto fiscal de la privatización, regula
el funcionamiento de un servicio a través de contratos de concesión. Mientras que el actor privado es el
financiador (o cofinanciador junto al E) y el prestador del servicio, utiliza todo el margen que el E le deja
para garantizar tasa de ganancia invirtiendo lo mínimo para garantizar la continuidad del servicio. Los
sindicatos del sector perdieron peso cuantitativo y armas de negociación. Las
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organizaciones de usuarios tienen ahora un papel central, utilizando armas de deslegitimación pública,
estrategias de direccionamiento del consumo o de castigo como los boicots.
A- En nuestro país, se había desarrollado un sistema de seguros sociales extendido paralelo a una
salarización formal muy alta para el contexto de AL. Los sistemas funcionaban en una doble lógica: un
sistema básico obligatorio, público o estatal o semipúblico (gestionado asociativamente con regulación
estatal), con cobertura sobre el universo de asalariados formales; y un sistema de seguros privados
voluntarios que cubría a los sectores de mayores ingreso. Entre las reformas del 90 el caso más marcado
de desestatización fue el de seguros de retiro o de vejez. El cambio más importante fue la extensión
parcial (como sistema paralelo) o total (como sistema obligatorio) de la lógica del sistema de seguros
privados a la totalidad de asalariados formales. El E quedó a cargo de mecanismos de cobertura
informales o de formales inestables y de bajos ingresos. El objetivo principal de esta reforma fue el
aumento del ahorro interno nacional con la estrategia que promovieran la capitalización individual y
redujera la dependencia de las cajas de seguros de retiro respecto de las finanzas estatales. En nuestro
país fue poco exitoso porque culminó en un sistema doble paralelo, mitad público, con subsistencia de
las cajas tradicionales bajo el ANSES y, mitad privado en fondos de capitalización individual
(Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensionados – AFJP). Al cabo de 10 años ni el E había
podido prescindir de los subsidios al sistema, ni las AFJPs habían generado un aumento del ahorro
mínimo. La inestabilidad macroeconómica y la absorción de recursos por el déficit fiscal garantizaron a
su vez que el cambio no representara ganancias para sus beneficiarios tampoco. El mapa entonces
daba lugar a 2 respuestas posibles: o una desestatización definitiva del sistema que transfiera parte de
los costos a las inversoras privadas; o una re-estatización completa del sistema que reincorpore los
fondos privatizados de capitalización individual.
B- En cuanto a los seguros de salud, el sistema estaba dividido en tres: 1- una esfera de medicina
privada, voluntaria y concentrada en los sectores de mayores recursos, 2- una esfera de seguros de
salud obligatoria para asalariados formales (la más grande), 3- una esfera de la “salud pública”
gestionada por hospitales y otros establecimientos estatales, en general para sectores de bajos
ingresos. El peso creciente de los prestadores fue la apertura del sistema de seguros para asalariados
a la participación de prestadores privados o asociativos, flexibilizando los mecanismos de asociación y
aproximándolo a la lógica de salud del estrato superior voluntario. El nuevo “mercado de la salud” aceleró
la integración estratégica de la Obras Sociales a la degradación del ingreso de sus asociados con los
prestadores privados de servicio de salud. El estrato intermedio de seguros de salud asociativos
disminuyó así su cobertura y aumento sus costos. Una masa de ciudadanos con ingresos regulares
quedó en manos de una serie de proyectos de creación de mecanismos de subvención estatal a las
prestaciones de salud.
La transformación de las obras sociales y la degradación de la situación de los asalariados y sus
organizaciones fue completa. A esto se le suma la descentralización y semiprivatización de los hospitales
públicos. Los Hospitales Públicos de Autogestión (HPA) funcionaron en el mismo lugar físico pero con
administraciones autárquicas capaces de gestionar los aportes presupuestarios que les asigne su
jurisdicción y los ingresos que el propio hospital genere por facturaciones de servicios.
C- Otro componente de este proceso de desestatización de la PS argentina fue la transferencia de
responsabilidades a sectores civiles asociativos, el recurrir a ONGs religiosas y comunitarias para la
ejecución directa o el control y regulación de programas sociales a través de mecanismos formales e
informal de gestión asociada, sobre todo en el nivel local (comunitarizar/desestatizar).
En materia de institucionalidad social de AL, crece la participación ciudadana a través de acciones
comunitarias o de ONG. La participación y la gestión asociada toma importancia a través de 2 problemas:
1- la desburocratización, apertura y acercamiento de los servicios sociales a sus
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beneficiarios, revitalizando el capital social y los componentes efectivos de la ciudadanía y 2- la crítica
a la politización (en sentido estricto: partidización) de su gestión en el contexto de la consolidación
democrática, desvinculando la gestión de PS de imperativos de reproducción político-partidaria.
La participación fue en aumento pero existe una ambigüedad ya que conviven dos tendencias de signo
dispar: 1- al rol articulador de un gobierno capaz de crear consensos básicos sobre problemas se le
contrapone una “corporatización por debajo” por lo cual son las organizaciones civiles las que impones
sus respectivos intereses particulares en la gestión de lo público. Estas organizaciones serán actores
fundamentales, capaces de garantizar y/o impedir la gobernabilidad democrática de los sistemas de
gobierno local. 2- un participacionismo, como legitimación de la des-responsabilización pública: lo que
se transfiere a las organizaciones es la “gestión de la pobreza”, una enorme desestatizacio0n de la PS.
La descentralización: Descentralización o transferencias de responsabilidades a gobiernos
subnacionales, como solución al centralismo que caracterizó los sistemas de PS de AL después de la
2da guerra. Descentralización de los servicios sociales que se fue ligando a otras como las de la
estructura de representación política, de la base fiscal, y de las responsabilidades administrativas. En
argentina, país de tradición federal, implico una revisión y rediseño del pacto entre gobierno central y
gobiernos provinciales. En los 90 la descentralización tuvo 3 rasgos centrales:
1- La transferencia del complejo de educación inicial y media a las provincias, reservando el poder de
policía curricular, de respaldo del sistema de acreditaciones y la jurisdicción sobre el sistema terciario y
universitario. En salud la transferencia de responsabilidad sistémica (conjunto de hospitales,
establecimientos especializados y red de atención primaria) a las provincias, transformados en
organismos coordinadores de establecimientos autárquicos y relativamente autónomos con distintas
fuentes de financiamiento. (El sistema de salud de todas maneras siempre tuvo una impronta más
provincial)
2- la consolidación de la gestión local de programas sociales: es la ejecución o implementación la que
se desconcentra hacia el nivel local, reservando al nivel central la gestión del financiamiento, los grandes
objetivos y los instrumentos de monitoreo y evaluación.
3- (y que sigue en la actualidad) la revisión del complejo de pactos fiscales entre Nación, provincias y
municipios que complejiza la distribución de responsabilidades.
Dos conjuntos de problemas se perfilan en esta estrategia de descentralización:
 El problema de los recursos: la no resolución de los cuestionamientos a los pactos fiscales entre Nación
y provincias corre el riesgo de agravar el desfinanciamiento de los servicios sociales transferidos.
 El problema del modelo: las formas, tiempos y características de la descentralización no tienen en
cuenta el riesgo de fragmentación y diferenciación se servicios sociales entre jurisdicciones, y las
consecuencias en términos de ciudadanía que podría tener (o está teniendo).
No queda claro que rol debe jugar el E, así como el tipo de capacidades administrativas y políticas que
debe conservar para garantizar niveles mínimos de calidad de los servicios. Se hace urgente revisar
instancias y mecanismos de coordinación: a) interjurisdiccionales (Estado Nación,
provincial/estadual/departamental y municipal); b) intersectoriales a nivel nación o subnacional y local
en forma separada (educación, salud, seguridad social, vivienda, desarrollo social); c) y otros que
combinen interjurisdiccionalidad e intersectorialidad.
La focalización: focalización de intervenciones de programas en los sectores más pobres como
estrategia dominante de la PS de AL y en particular en Argentina. Alto número de intervenciones sobre
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lo social se crearon o se resistematizaron a través de la lógica de programas y proyectos con estructuras
de costos y matrices tiempo-objetivo. Esta lógica siguió el patrón de multiplicación de programas
paralelos o parcialmente integrados a las instituciones y organismos de PS ya existentes, o de
concentración en agencias planificadoras y ejecutoras de fondos sociales. En nuestro país los
programas tuvieron un principio de concentración en la Presidencia de la Nación, y una estrategia
abortada de creación de agencias autónomas diseñadoras e implementadoras.
Implicó la selección de poblaciones, territorios o problemas específicos a transformar en objeto de
intervención. Los programas y proyectos se dirigían en general a satisfacer déficits básicos de
alimentación, salud y vivienda. El financiamiento provenía de fuentes multilaterales de crédito, con
fondos nacionales complementarios y con mecanismos de cofinanciamiento local denominados “fondos
de contraparte”, como una suerte de “corresponsabilidad”. El objetivo explícito fue impulsar un gasto
social más “equitativo”, concentrando los gastos asistenciales en la población con necesidades más
agudas. Implícitamente se apuntaba a realizar un esfuerzo estratégico de moderación de los efectos
socialmente indeseados que las reconversiones macroeconómicas iban a producir (se suponía) solo
coyunturalmente.
Había fuerte énfasis en el monitoreo y la evaluación de las intervenciones. Los aparatos técnicosadministrativos responsables de la gestión social fueron incorporando organismos especiales para esas
tareas (muchas veces con el mismo financiamiento externo). Se presentaba la necesidad de mayor
profesionalización y capacitación de aquellos funcionarios con responsabilidades directas en las PS.
Se pueden señalar dos consecuencias problemáticas de este proceso de focalización:
 La desarticulación de la lógica del conjunto de la PS. Se superponían los programas con sus
respectivas estrategias, poblaciones objetivo y áreas geográficas, c/u con su financiamiento, diseño y
su burocracia. Ausencia de estrategia en conjunto, lo que se traduce en ausencia de diagnóstico global
sobre los problemas sociales de Argentina. Esto persiste en la actualidad.
 La profundización de la fragmentación social.
Las consecuencias en términos de ciudadanía: Dos grandes ejes para identificar las principales
transformaciones de las relaciones entre institucionalidad social y ciudadanía en la PS argentina: la
(re)mercantilización y la desuniversalización. Ambas conjugan los efectos en términos de ciudadanía
que están teniendo los procesos reales de desestatización, descentralización y focalización.
Por (re)mercantilización se entiende una (re)asimilación de los clivajes de la integración social al lugar
que ocupan los ciudadanos respecto del mercado. La PS pública tiende a generar un conjunto de bienes
y servicios que se distribuyen entre los ciudadanos según una lógica de titularidad política, no de justicia
económica. Estos bienes y servicios están colocados “fuera” del mercado, desmercantilizando algunos
costos de supervivencia y reproducción de individuos y grupos, creando un conjunto de condiciones de
vida mínima adjudicables al carácter ciudadano. Esos bienes sociales que desmercantilizan los costos
de reproducción adquieren diferentes características de acuerdo a la modalidad de la política pública
(los 3 regímenes de Esping Andersen: Estados de Bienestar residual, corporativo y socialdemócrata).
Argentina siempre tuvo un esquema en donde predominaron los pactos particulares y/o corporativos con
determinados grupos y/o sectores sobre determinados bienes y servicios, que luego de iban extendiendo
al resto de la población. El carácter masivo de la población asalariada formal implicó una cuasi
universalidad de la cobertura y del acceso a bienes sociales.
La (re)mercantilización vino acompañada de una nueva estrategia de desuniversalización de la PS y
tuvo impactos en términos de ciudadanía como: una creciente desigualdad geográfica y la fragmentación
de DD sociales en titularidades coyunturales a servicios condicionados. La desigualdad
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geográfica encuentra su origen en la desigualdad de desempeño económico y de capacidad de acceso
a servicios y consumo de bienes de grupos, sectores y territorios que se agudiza con la tendencia a la
desaparición del “colchón” de bienes sociales provistos por los 3 niveles de gobierno. La consecuencia
es la fragmentación socioespacial.
Durante la década de los 90 el cambio de eje en la PS junto con el proceso de reforma estatal produjeron
una fuerte tendencia a la redistribución del gasto público social: aumento del gasto social agregado con
énfasis en programas contra la pobreza y con un endeudamiento en el exterior. El resultado: cambio en
la pauta distributiva del gasto público social con efectos diferenciados por sectores. La focalización del
gasto público social para su mayor equidad, no ha sido acompañada de una redistribución equitativa de
las cargas tributarias por lo cual el mecanismo redistributivo es un circuito cuasicerrado entre sectores
de menores ingresos relativos (siguen pagando muchos impuestos los que menos tienen). La
disgregación de una parte de los DD combinada con su particularización, producen una atenuación del
propio valor de ciudadanía. La pertenencia al E nación pierde importancia e intensidad material, siendo
reemplazada por un conjunto formal y simbólico de lazos donde el asignador de posición social es el
mecanismo imperfecto del mercado.
2. Elementos fundamentales de la capacidad estatal:
En esta parte se plantean en términos de capacidad estatal (cap E), los desafíos que implicaría la
voluntad de reconstrucción de un PS pública capaz de recuperar, en un contexto democrático, objetivos
de integración social que aumenten la intensidad de la ciudadanía.
Capacidad estatal: algunas aclaraciones básicas: Se entiende como cap E la aptitud de las instancias
de gobierno para obtener resultados a través de políticas públicas, dadas las restricciones contextuales
y la naturaleza política de los problemas públicos definidos y redefinidos a modo de constante interacción
de individuos, grupos y organizaciones con intereses, ideologías y recursos de poder diferentes. La cap
E se pone en juego cuando las instancias de gestión estatal reciben, generan, seleccionan, priorizan y
responden a demandas que se expresan como problemas públicos, provenientes de actores constituidos
en la arena política o de grupos de amplios, que de modo dispersos logran expresar sus demandas. Hay
5 grandes ámbitos en los cuales la cap E se despliega y que ayudan a entender que no es algo que se
limita a sector técnico-administrativo “puertas adentro” del aparato estatal:
1- el mantenimiento del orden y la ley.
2- el orden político-institucional (las reglas, procedimientos y rutinas que regulan el manejo de las
instancias de gobierno y la relación que las mismas establecen con la ciudadanía y los grupos de
interés).
3- la gestión de la economía.
4- el sistema de protección social.
5- el posicionamiento del país dentro del sistema político y económico internacional.
La dimensión institucional de la capacidad estatal: Las instituciones son patrones estables de
comportamiento organizacional que se presentan como prácticas más o menos sistemáticas. Basadas
en un conjunto de reglas formales e informales que establecen que se discute y que no, cuales son los
compromisos, procedimientos, premios y castigos. Estas prácticas y reglas provienen de convenciones
sociales con densidad histórico-cultural, símbolos, ritos, costumbres. Las Instituciones persisten en el
tiempo. Para los actores, constituyen un entramado normativo (formal e informal) que enmarca sus
interacciones en el espacio público. Así, los modos en que se agregan o desagrega intereses, se
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procesan los conflictos, se negocian intercambios de recursos y percepciones del mundo están
constituidas por un tejido de mecanismos históricamente conformados que son el “marco institucional”.
Actores e instituciones constituyen un aspecto central en la construcción de la capacidad estatal.
El marco institucional permitirá entender la estructura de oprtunidades con la que se enfrentan individuos
y grupos para interactuar, a la vez que facilitara la compresión de aquellas potenciales rutas de acceso
por donde se canalicen las demandas y necesidades de los distintos sectores que conforman el espacio
público y el interjuego de las prácticas que explican éxitos y fracasos de la política pública en todos esos
ámbitos. Las instituciones estructuran el juego estratégico que se genera alrededor de las diversas
problemática públicas, pero no son el juego mismo.
Capacidad administrativa y capacidad política: el papel de las instituciones respecto a la cap E es
doble: por una lado, enmarca el accionar de los que actores que pugnan por dar carácter o dirección a
las decisiones y acciones de quienes ejercen el manejo del E (marco institucional); por el otro, cristaliza
formas múltiples de los dos componentes fundamentales de la cap E: la capacidad administrativa y la
capacidad política. El E es más que el aparato burocrático, es también la arena política en la cual se
procesan intereses e ideologías tanto internas como externas al entramado organizacional estatal.
En términos de capacidad administrativa, la PS de AL tiene marcados déficits de profesionalización y
conformación de equipos meritocráticos, en los planos nac, prov y local; y queda mucho por hacer en
términos de ajustar funciones y procedimientos de instancias destinadas a promover la coordinación sea
a nivel sectorial, jurisdiccional o de la relación entre E y grupos socioeconómicos. Se requiere de
organizaciones burocrática más sólidas y menos “politizadas”, con normas de funcionamiento acordes
a los desafíos actuales de la problemática social. Pero no puede reducirse al problema de las
capacidades administrativas; se debe incorporar la capacidad política como un subtipo de capacidad
estatal en simultáneo con la dimensión técnico-administrativa. Se entiende por capacidad política: la
capacidad de problematizar las demandas de los grupos mayoritarios de la población, tomando
decisiones que representen y expresen los intereses e ideologías de los mismos más allá de la dotación
de recursos que puedan movilizar en la esfera pública.
La cap E depende entonces de la existencia de organización administrativas coherentes y cuadros
burocráticos; y del tipo de interacción política que, enmarcada en ciertas reglas, normas y costumbres
establezcan los actores del E y el régimen político con los sectores socioeconómicos y aquellos que
operan en el contexto internacional.
Atributos de capacidad administrativa y política: Los atributos de cap E se pueden organizar en dos
niveles:
1º nivel de atributos del propio diseño sistémico y que definen la calidad del complejo institucional:
coherencia, flexibilidad y la responsabilidad.
 Coherencia: atributo del modo en que se vinculan los actores y organismos estatales, tanto a nivel
intersectorial como interjurisdiccional. En la PS Argentina es un atributo escaso en dos ámbitos: Por un
lado, en la coordinación de las diferentes áreas públicas que cruzan transversalmente la problemática
social. La matriz proyectual y focalizada complica la combinación de intervenciones en función de la
complejidad de problemas, como el grueso de los programas asistenciales que dependen del Ministerio
de Desarrollo Social. El hecho de que una parte importante del financiamiento de dichas intervención
provenga de fuentes de cooperación externa inviabiliza prácticamente su trasformación. En el nivel
provincial y local es más grave porque los programas están financiados por el nivel nacional o por
fuentes externas mediadas por este último, entonces los programas funcionan como
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cápsulas autónomas, “protegidas” de lógica locales supuestamente “peligrosas”. Es importante pensar
en una sustitución de mediano plazo de fuentes de financiamiento o buscar estrategias de negociación
para el mismo.
Por otro lado, (2do ámbito) en las instancias de regulación de las relaciones interjurisdiccionales. En la
relación entre los tres nivel (nac, prov, munic) siguen si crearse instrumentos capaces de establecer una
racionalidad legitima en la distribución de obligaciones y DD fiscales. Entonces, en un contexto de
desigualdades se transfieren responsabilidades pero faltan instrumentos, lo que reviste mucha
gravedad. Ejemplos: ►en programas asistenciales, la combinación entre control central y ejecución
descentralizada generó un escenario en el cual el E nacional funciona como un supermercado mayorista
de productos nacionales e importados, en el cual las provincias y municipios “eligen” programas para
“bajar” de acuerdo a las características de su focalización, el costo de contrapartida o la velocidad de
sus resultados concretos. ►La descentralización educativa se asemeja más a una corrida por bajar el
gasto público social nacional que a una reorganización de responsabilidades públicas en PS. ►La salud
pública es el caso más marcado de incoherencia sistémica de la PS argentina: ni el E nacional ni los E
provinciales se han comprometido seriamente en cooperar para integrar los servicios públicos de salud
en lógicas de expansión de la cobertura y complementariedad entre niveles de atención. El surgimiento
de micro-burocracias altamente tecnificadas y políticamente aisladas, generado por la focalización,
consolida circuitos paralelos reacios a estrategias de coordinación intersectoriales e interjurisdiccionales.
 Flexibilidad: es la posibilidad de que las políticas se adecuen a cambios en las circunstancias que les
dieran origen a la complejidad de los procesos de implementación en tramas sociales cambiantes y
conflictivas. Para esto es central que los elementos de la política pública tengan plasticidad relativa y
potencialidad de innovar, es decir la poder avanzar en la modificación total o parcial de las dinámicas de
acción públicas existentes y/o en la creación de nuevas. Ejemplos: Educación y salud carecen de este
atributo. ►El sistema educativo no parece en condiciones, con su estructura y funcionamiento actual,
de dar frente, al mismo tiempo, a los desafíos en la instrucción cívica que plantea el proceso de
fragmentación y degradación social, ni de los desafíos de calidad en saberes y capacidades que implican
los cambios tecnológicos y el funcionamiento del mercado de trabajo. ►En salud, se sostiene lo
insostenible: aumento de las demandas de la población sin capacidad de pago que es muy superior a
los recursos públicos, más la migración de la población con recursos hacia alternativas privadas; por lo
tanto debe pensar en sostener lo poco que queda, antes de pensar en mejorar estrategias de calidad o
la cobertura de la atención. ►El avance es ambiguo en el complejo asistencial: la matriz de programas
y proyectos de la PS focalizada flexibiliza las lógicas de intervención al introducir mayor inteligencia
estratégica en la dirección de problemas clave y el dimensionamiento de las intervenciones. Pero las
endurece en la medida en que somete la PS a paradigmas estandarizados, que se terminan adaptando
por imposibilidades de emprender un financiamiento más autónomo del combate a la pobreza.
 Responsabilidad: (accountability, transparencia o responsabilizacion) es la serie de mecanismos que
hacen factible y efectiva la rendición de cuentas de los actos de gobiernos ante la sociedad. Si bien hubo
algunos avances, no se han instalado aun los procedimientos y las actitudes que se aseguren una nueva
“regla del juego” por la cual los individuos y grupos a cargo de funciones públicas den cuenta de sus
decisiones y acciones. La construcción de mecanismos de responsabilizacion en la gestión de políticas
públicas tiene el objetivo de restaurar el valor del servicio público, a través de tres herramientas: a) los
procedimientos garantes de transparencia, que buscan garantizar la visibilidad pública efectiva de la
gestión, neutralizando la gestión patrimonial y la colonización de la burocracia estatal; b) los
procedimientos garantes de rendición de cuentas, que construyen instancias de control
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ciudadano ex post de las características de la gestión y los resultados del (en)cargo público; c) los
mecanismos de evaluabilidad, que determinan si la decisión y acción pública alcanzó objetivos y metas
que se había propuesto, aunque en la realidad los mecanismos de monitoreo y evaluación están
incorporados solo formal o superficialmente en la gestión. La libertad de prensa y la prensa
independiente consolidan a) y b), sin embargo dependen más de la voluntad política de determinados
sectores que de un acuerdo generalizado de cómo hacer política pública.
2ºnivel de atributos que tienen que ver con la práctica y la operatividad: sostenibilidad, eficacia y
eficiencia.
 Sostenibilidad: es la perdurabilidad relativa en el tiempo de los efectos de las intervenciones públicas.
La PS argentinas son poco sensibles a la sostenibilidad, la volatilidad política y el “empezar todo de
nuevo” ante cambios de gobierno/equipos o crisis coyunturales es muy común. La inestabilidad política,
la crisis de representatividad de los partidos y la dependencia de préstamos multilaterales para sostener
intervenciones, fomentan la preferencia por iniciativas de impacto visible o inmediato, en vez de optar
por estrategias de largo plazo acorde a los desafíos existentes.
 Eficacia: mide el grado en que se logran los objetivos buscados
 Eficiencia: mide la racionalidad en las modalidades de asignaciones de recursos en el logro de dichos
objetivos. Poner en relación eficacia y eficiencia implica la búsqueda de mayor rendimiento entre
impactos y recursos, potenciando la utilidad del gasto social.
La recurrente crisis fiscal, y el predominio de manejos cortoplacistas de las finanzas públicas, han
sesgado la preocupación por la eficacia y la eficiencia hasta la búsqueda de impactos de corto plazo a
bajo precio.
Atributos de capacidad estatal y fines de la política pública: Un E carente del conjunto de atributos
mencionados es una organización incapaz de garantizar resultados relevantes. Estos atributos no
pueden ser separados de objetivos de la política pública en general y de la PS en particular. La
legitimidad, es la existencia de consensos básicos que los actores relevantes involucrados, la ciudadanía
en general y los receptores de políticas públicas, establecen en torno al modo en que se enfrenta la
problemática a abordar. La equidad, tiene que ver con la percepción ciudadana de justicia e injusticia en
las intervenciones públicas, y en las concepciones de igualdad que esas percepciones de justo e injusto
permiten inferir.
En AL se fue avanzando en un consenso relativo respecto de la institucionalidad y los procedimientos
de democracia representativa: una legitimidad democrática, que implica: una valoración positiva de los
consensos estratégicos que están en la base de modalidades de intervención pública acordadas entre
la mayoría de los actores claves, o “políticas de Estado”. Dichos consensos demandan capacidad política
por parte del E, disponibilidad y efectividad de mecanismos de mediación y participación pública y pro
actividad al control ciudadano (en tanto atributo de responsabilidad). A pesar de esto, existe una
ambigüedad derivada de un cierto consenso sobre la necesidad de enfrentar graves problemas sociales
en la región y la ausencia de acuerdos sustantivos sobre qué tipo de reasignación de recursos debe
realizarse o que modalidades deben usarse para hacer frente a la tarea. Estos disensos, varían
entonces, según las nociones socialmente construidas de justicia social, igualdad y equidad.
Frente a la situación y crisis de los años 80 y 90, el debate latinoamericano, pone la mirada en el rol del
E en política económica y social, criticando su residualidad. Por detrás del objetivo de “combate a la
pobreza” y la revisión crítica del Consenso de Washington, resurge la idea/fuerza de una integración
social que implique la construcción de igualdades ciudadanas mínimas, reduciendo las desigualdades
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de posición entre individuos y grupos, y neutralizando y reversionando el proceso de fragmentación y
segmentación social. Una equidad inseparable de objetivos de igualdad, implica estrategias capaces de
adecuar la oferta de políticas públicas a las necesidades que establece la situación problemática y de
priorizar las causas y los efectos de los problemas en cuestión.
Reflexiones finales: un borrador de agenda estratégica para el modelo de PS argentino: Cualquier
estrategia de cambio en la institucionalidad social argentina depende de la reconstrucción/desarrollo de
capacidades estatales. Esto implica una problematización de los obstáculos identificados en términos
de capacidad administrativa, capacidad política y atributos de capacidad estatal.
Los RRHH y técnicos permiten obtener niveles variables de calidad de la intervención social. Argentina
tiene la necesidad de grados crecientes de profesionalismo técnico y planificación estratégica, que en al
ámbito de la PS están reemplazados por altos niveles de discrecionalismo y posibilismo de corto plazo.
El E debe tender a reconstruir su capacidad de captación de RRHH calificados (reproblematizando la
carrera de funcionario público, su aplicación al reclutamiento y a las prácticas internas del trabajo, las
escalas salariales, y de la relación entre contratados y nombrados) y su capacidad de aprovechamiento
de esos recursos (maximizando su influencia en el diseño y la gestión y reduciendo los aspectos
negativos del uso de los cargos públicos como portafolio de bienes y servicios para mantener lealtades
clientelares).
Los recursos materiales, dan el margen para una nueva “economía” de la intervención social. El E
argentino tiene la tarea de estabilizar sus fuentes de recursos, y rediseñar las responsabilidades fiscales.
Dicha estabilización, depende de una solución largo plazo a la estructura de las finanzas públicas, por
ejemplo, la renegociación de las deudas externas e interna del E facilitando su pago y reduciendo su
peso en los presupuestos anuales. La problematización de la evasión fiscal es un avance importante
que reduce la regresividad y aumenta la legitimidad del sistema impositivo. También se deben revisar
la relación entre el peso de las cargas directas e indirectas y la distribución de los recursos públicos en
los tres niveles del E, de acuerdo a las transferencias de responsabilidades de política pública en los
niveles provincial y municipal. La legitimad necesaria para esto debe provenir de la neutralización de los
vínculos políticos-partidarios entre el nivel central, los niveles intermedios y locales y los grupos de
interés económico.
En cuanto a la capacidad política, mucho se juega en la aptitud del E nacional para producir y/o imprimir
coherencia estratégica a sus modalidades de intervención, aumentando la integración interagencias e
interniveles y disminuyendo los conflictos entre ellos. Esto depende de una ruptura gradual con la lógica
de financiamiento externo de las intervenciones sociales (donde no hay avances recientes).
El otro componente de la capacidad política, depende de restaurar la calidad del E como principal agente
de interés público, rompiendo la lógica residual y la lógica de pactos particularistas con intereses
corporativos. Las “políticas de Estado” deberían ser el objetivo central de la gestión pública, reduciendo
los acuerdos posibilistas y particularistas. El retorno de la negociación tripartita entre empresarios y
trabajadores con la mediación del E, es auspicioso.
Los atributos de coherencia, flexibilidad y responsabilidad, pueden ser pensados como objetivos de largo
plazo que inspiren los cambios microburocráticos y las orientaciones generales de la política pública.
Todos los cambios que se proponen arriba, dependen de la existencia de una voluntad política fuerte y
homogénea que, hoy en día en argentina, implicaría acuerdos políticos de mediano y largo plazo, que
atraviesen las fronteras partidarias y sectoriales.
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Respecto de la desestatización, se debe evaluar cuales aspectos de la privatización y transferencia de
responsabilidades a otras instancias civiles tienen consecuencias negativas, de fragmentación y
aumento de las desigualdades. El tipo de mix público-privado parece ser el resultado del objetivo de
garantizar la construcción de una ciudadanía más igualitaria. Así, los seguros previsionales convertidos
en sistemas de ahorro/capitalización individual, pueden ser útiles para aumentar el ahorro nacional y
fomentar el crecimiento de fuentes internas de financiamiento, pero destruyen la noción de equidad y
solidaridad intergeneracional al suprimir la socialización del riesgo como en los antiguos sistemas.
El gasto en salud debe ser abordado en su racionalidad global, encontrando modos de redistribución de
costos y gastos que incluyan dentro del circuito, la atención a la población de menores recursos, a través
de las redes de atención primaria y los hospitales públicos, y de los agentes prestadores de seguros de
salud.
Los servicios públicos privatizados deberían ser objetivo de una renegociación, a fin de garantizar
rentabilidad razonable a cambio de cobertura universal y calidad mínima alta y accesible (contratos de
concesión, mecanismos de regulación, re-estatizaciones selectivas).
En cuanto a la descentralización, el desafío mayor es como generar apropiadas relaciones
intergubernamentales que aprovechen las ventajas de cada jurisdicción y que fortalezca un sistema
integrado y coherente. Se necesita un E central que ejerza realmente rectoría y regulación de estándares
mínimos en todo el territorio nacional (que aún no está presente, pese a los avances en educación desde
los 90, y en salud desde 2002). En síntesis, se trata de aprovechar el proceso de descentralización para
reconstruir intervenciones públicas que favorezcan la igualdad social y territorial.
Respecto a la focalización, se debe actuar combinando selectividad estratégica con “pisos” de
universalismo fundados en principios de integración social, así se evitaría la segmentación de la
sociedad en función de la calidad y el alcance de la cobertura que los diversos sectores tengan de los
servicios y programas sociales. La garantía de infraestructura social y de servicios debe combinarse con
intervenciones dirigidas a resolver coyunturalmente necesidades básicas, y otras destinada a recrear
articulación con el mercado con estrategias de desarrollo local, sectorial o modalidades de economía
social.
El objetivo central del complejo público de PS debe ser la construcción de mínimos de ciudadanía, como
conjunto básico de condiciones y oportunidades de vida que el E argentino, como agente central del
espacio público y responsable de la coordinación interniveles e interagencias, ofrece a sus ciudadanos.
Un pacto por el cual los ciudadanos otorgan legitimidad a las políticas públicas en función de su grado
de cumplimiento de objetivos, que traduce imaginarios y voluntades a escenarios de posibilidad en
política pública. Estos pactos constituyen acuerdos respecto del modo en que se procesan y distribuyen
los frutos del crecimiento económico y acuerdos respecto de cuáles son los pisos de tolerancia
ciudadana a la desintegración y fragmentación social: lo que los ciudadanos desean como elementos
inherentes a su condición común. En argentina no habrá pactos pro-igualdad y pro-ciudadanía si antes
no se afectan las relaciones de poder imperantes.
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MARTINEZ FRANZONI: ¿Arañando Bienestar? Trabajo remunerado, Protección Social y familias
en América Central. Cap 1 y 5.(2008)
CAPITULO I: Bienestar y regímenes de bienestar, ¿qué son y por qué abordarlos?
¿Qué es el bienestar?
Este estudio aborda el bienestar como capacidad, como como estado. ¿Capacidad para qué? Para el
manejo de la incertidumbre. Enfermedad, vejez, discapacidad, discriminación, desempleo, divorcio,
muerte, están sujetos a incertidumbres, es decir, son ejemplos de riesgos. Según Esping-Andersen los
regímenes de bienestar, son arreglos sociales que lidian, mejor o peor, con estructuras de riesgos dadas.
El enfoque neoclásico asume que el bienestar es deseable y posible de alcanzar a través del manejo
privado, mercantil, de los riesgos. La intervención del E para manejar públicamente los riesgos, es
compensatoria y residual. Aborda los cálculos a nivel de las familias al margen de la influencia de
instituciones sociales como el mercado o el E. El énfasis de este enfoque sobre la familia es útil para
dar cuenta del manejo de los riesgos de amplios sectores de la población latinoamericana que están
librados a su suerte intentando compensar todo tipo de “fallas” institucionales. Concretamente se señala
que personas y hogares lidian con los riesgos a través de distintos arreglos que permiten la prevención,
amortiguación o manejo de los mismos. Estos arreglos son de 3 tipos: arreglos formales- mercantiles
(medidas relacionas con el acceso al mercado financiero, seguros de vejez, préstamos bancarios);
arreglos formales-públicos (definición de estándares laborales, transferencias, subsidios y generación
de empleo); arreglos informales, que surgen ante la falta de instituciones de mercado e intervención
pública (autoprotección que despliegan las personas y sus familias a través de medidas como el
casamiento, redes comunitarias de apoyo y el capital físico como tierra o ganado).
En contraposición a este enfoque que dice que “los riesgos se definen objetivamente”, otros paradigmas
plantean que: la política pública moldea hasta la propia definición de lo que se consideran riesgos
públicos o privados, moldea el mercado laboral y de consumo. Estas instituciones no están de ningún
modo “dadas”, sino que son social y políticamente construidas. Los riesgos no son propiedad de los
individuos, sino probabilidades de los colectivos. Varían a partir de dimensiones como la clase social, la
generación, nivel educativo, el género, o localización geográfica. Por lo tanto, distintos colectivos tienen
distintas estructuras de riesgos. Es la interacción social la que produce nociones sobre el riesgo que
luego se reflejan en el comportamiento individual.
Como parte de estos paradigmas, las conceptualizaciones sobre el riesgo conllevan nociones sobre
cómo prevenirlo, mitigarlo o atenderlo.
Bienestar y estratificación socioeconómica:
La ubicación de las personas en estratos o grupos jerárquicamente organizados según su acceso a
recursos económicos, sociales o políticos, sean bienes o servicios, constituye lo que la sociología llama
estratificación.
Este texto, se basa en una categorización desarrollada por Pérez Sáinz, aplicada previamente a 3 países
centroamericanos: Costa Rica, Guatemala y El Salvador. Emplean un enfoque ecléctico que combina el
interés marxista por la propiedad de los medios de producción (capitalistas que los posee vs. clase
obrera que no los posee y vende su fuerza de trabajo) con un análisis de dimensiones como la educación
y la ocupación, más propio de Weber (en pocas palabras: que incorpora el estatus como esas diferencias
que existen entre 2 grupos en relación a la reputación o prestigio que le conceden los demás). Esta
combinación permite aprehender distribución de recursos y patrones de consumo.
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Bienestar y estratificación de género:
El género como concepto es la contribución más importante del feminismo contemporáneo y se comenzó
a usar para distinguir entre lo biológico y lo construido socialmente, denunciando al sexismo. Se
denunciaba la desigualdad expresada en el “control, represión y explotación sobre los cuerpos de las
mujeres” a partir de su naturalización, con la dificultad de que la estructuración del género se llega a
convertir en un hecho social que se piensa como natural: un hecho social objetivo e inmutable, hecho
de representaciones simbólicas, normas e instituciones sociales, identidades y papeles. El género es
prácticas, ideas y discursos que implican diferenciación y jerarquía. El conjunto de arreglos a partir de
los cuales una sociedad transforma la sexualidad biológica en productos de actividad humana; y con
estos “productos” culturales, construye un sistema sexo/género, o sea, un conjunto de normas a partir
de las cuales la materia cruda del sexo humano y de la procreación es moldeada por la intervención
social. Este sistema se teje a partir del parentesco, determinado por el matrimonio y reglamenta la
reproducción y la participación pública de las mujeres, económica y política.
Este texto incorpora el género como una dimensión central de los regímenes de bienestar en tanto las
prácticas de asignación de recursos se organizan en torno a la división sexual del trabajo. Es decir,
mercantilización, desmercantilización y familiarización tienen lugar en mundos genéricamente
construidos, de allí que las prácticas de asignación de recursos varíen según la división sexual del
trabajo que las sustenta. Al mismo tiempo, los cambios en las prácticas de asignación de recursos tienen
efectos en la división sexual del trabajo al interior de un régimen de bienestar. Por eso, conocer la división
sexual del trabajo propia de cada régimen de bienestar constituye una herramienta para la formulación
de políticas públicas.
El bienestar y los regímenes de bienestar:
La combinación de cuidado-dependencia y de mercado-dependencia es constitutiva de relaciones de
interdependencia en cuyo marco la población lidia con riesgos sociales. Son así, la amalgama que
articula prácticas de asignación de recursos en colectivos humanos antes que en individuos “sueltos”.
Entonces, en las sociedades capitalistas, las prácticas de asignación de recursos están basadas en
relaciones de poder que son permanentemente resistidas e interpeladas y que tienen lugar en:
 el intercambio mercantil (la principal).
 el E y la política pública.
 la familia y el trabajo no remunerado, principalmente femenino.
La constelación de recursos asignados entre estos tres ↑, dan lugar a regímenes de bienestar. Todos
los regímenes están apoyados, más o menos, en la estructura ocupacional y en un supuesto de único
modelo de familia con varones proveedores y mujeres cuidadoras. Los regímenes de bienestar se
expresan en prácticas, percepciones, discursos, creencias y orientaciones normativas.
El concepto de “regímenes” de bienestar alude a la combinación de prácticas de asignación de recursos
existentes en un cierto momento en una determinada sociedad. Estas prácticas se organizan en torno a
cuatro lógicas principales, que también se reflejan en instituciones específicas:
 Estructuras autárquicas, asignan recursos a partir de la administración doméstica en unidades cerrada
de producción que se abastecen a sí mismas de todo lo necesario. Ejemplo: comunidades que viven
exclusivamente de lo que producen (que son cada vez menos).
 Estructuras simétricas, pero que en realidad asignan recursos a partir de la división sexual del trabajo.
Al interior de la familia, los recursos se asignan a partir de la “reciprocidad” en el marco de relaciones
personales. La realidad es que son relaciones de dependencia económica y afectiva,
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propias de la división sexual del trabajo y las relaciones generacionales. Ejemplo: doble y triple jornada
de trabajo femenino.
 Estructuras céntricas, asignan recursos a partir de una redistribución autorizada que entrega y reasigna
recursos comunitariamente. Conlleva una asignación colectiva de recursos, en cantidad y en los criterios
a través de los cuales se asignan. Ejemplo: programas sociales de salud y educación.
La asignación colectiva de recursos a través del E, incide y da forma a otras prácticas. Es una
característica propia de su capacidad regulatoria. Ejemplo: la intervención estatal puede transformar o
mantener la división histórica del trabajo entre hombres y mujeres a través de la expansión de derechos
y la PS. Las relaciones de género influyen sobre los estados de bienestar y viceversa, por ejemplo: a
través del matrimonio, el salario familiar y la división sexual del trabajo. Los E de bienestar modelan
también la interacción entre las familias y mercados laborales a través de la definición de criterios
mediante los cuales las personas reclaman accesos a la distribución autorizada de recursos: los
hombres en tanto trabajadores y las mujeres en tanto esposas y madres.
 Estructuras de mercado, asignan recursos a partir del intercambio mercantil, a través del cual las
personas venden su fuerza de trabajo y a cambio compran bienes y servicios. Ello requiere de ingresos,
que dependen de la cantidad y tipo de empleo que demanda el mercado laboral, doméstico o
trasnacional y de la oferta que pueden hacer las personas según su educación, experiencia, tiempo
disponible. Ejemplo: patrones de consumo que reflejan el poder adquisitivo de cada persona.
El concepto de régimen de bienestar aporta este nivel de análisis intermedio que da cuenta de las
variaciones en las maneras concretas en que capitalismo y patriarcado se reflejan en arreglos sociales
que reproducen o alteran la pauta de estratificación.
HASTA ACÁ: ➡ Bienestar como capacidad desigualmente distribuida para manejar la incertidumbre.
➡ Dos dimensiones ordenadoras de esa distribución: la clase y el género.
➡ Regímenes de bienestar como tipos ideales, o sea, como herramientas teoricometodologicas que nos permiten capturar rasgos propios en las relaciones existentes entre prácticas
mercantiles, familias y asignación colectiva de recursos.
Dimensiones constitutivas de los regímenes de bienestar:
¿Cómo afecta a los regímenes de bienestar la distribución de capacidades, es decir, la estratificación
inicial? ¿En qué medida reproducen dicha pauta y en qué medida la transforman?.
Mercantilización, desmercantilización y desfamiliarización, constituyen tres dimensiones centrales para
caracterizar regímenes de bienestar y explorar sus efectos en la distribución de capacidades para el
manejo de riesgos, en términos socioeconómicos y de género.
La desmercantilización de riesgos: como una suerte de “efecto neto” del E en la estructura social,
concretamente de la medida en que la intervención estatal introduce grados de autonomía entre el
intercambio mercantil y el manejo de riesgos. La desmercantilización se valora a partir de dos
dimensiones: la inversión pública y los criterios para el acceso a dichos recursos.
La mercantilización de la fuerza de trabajo: cuanto más dependen las personas de sus ingresos, más
desigual es su acceso a bienes y servicios, dado que la distribución del ingreso es piramidal. Esa
pirámide depende de la producción, del mercado y del papel regulador del E. De igual manera, cuanto
más dependen las personas del trabajo femenino no remunerado, más la estratificación social estará
moldeada por la división sexual del trabajo.
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La desfamiliarización alude a eximir, en algún grado y con respecto a ámbitos a especificar, la
responsabilidad del cuidado como exclusiva responsabilidad privada y femenina. Ello implica: el acceso
a trabajo remunerado de hombres y mujeres, la creación de condiciones para asumir el cuidado fuera
de las familias (participación estatal) y la reorganización de roles al interior de las familias.
Actores, paradigmas y prácticas de asignación de recursos en América Latina:
En línea histórica, en AL, el del E fue central, por ejercer su papel en la asignación colectiva de recurso
como al no hacerlo.
 De 1900 a 1930 el E liberal se vio amenazado por tensiones resultado del desarrollo económico, la
urbanización y la inmigración. Emergen nuevas clases sociales que manifiestan su descontento ante las
elites agrarias y reclaman participación política. Sindicatos, profesionales y organizaciones de mujeres
fueron les protagonistas. Se demandaba el reconocimiento de derechos sociales: salarios, contratos
laborales y negociación colectiva. Las mujeres en particular: principalmente derechos políticos y civiles,
como el sufragio, la autoridad sobre sus hijes, a la propiedad y al manejo de sus ingresos.
 De 1930 a 1950 cambia el escenario con el terrorismo estatal (Nicaragua) o el Estado corporativo
(Argentina o Brasil). Emerge un modelo de acumulación basado en la sustitución de las importaciones,
que requería industrialización y mayor intervención del E en la economía. El consumo del mercado
doméstico era central y por ende los salarios, los sindicatos y empresarios, en tanto actores que
negociaban. En cuanto a políticas de trabajo: pleno empleo y generalización de relaciones salariales
formales, regulación del contrato de empleo siguiendo modalidades fordistas, generalización del sistema
de seguros sociales colectivizando o estatizando la cobertura de los riesgos de la vida activa. Los
sindicatos dominados por hombres y por la noción de hombre-proveedor, fueron los principales
beneficiaros de las reformas sociales; las mujeres accedieron a los programas sociales en su calidad de
dependientes económicamente o a través de programas asistenciales destinados a madres solteras.
Las políticas universales: expansión del sistema de educación pública, creación de una red de salud
pública subsidiada y/o provista por el E, servicios de infraestructura social básica regulados, subsidiados
o gestionados por el E. Las políticas asistenciales promovían la creación de programas sociales
(transferencias de bienes, servicios o ingresos monetarios) coyunturales a sujetos en situaciones de
pobreza hasta su absorción o reabsorción en el mercado de trabajo.
Los cambios no fueron homogéneos, la modernización se dio en 3 modalidades de acuerdo al
momento y la velocidad con que se concretó:
-Temprana: Argentina Chile Ecuador México Uruguay.
-Acelerada: Costa Rica.
-Tardía: Nicaragua y Honduras.
 En las décadas 60 y 70, se vivieron dictaduras militares. La acción colectiva se reprimió y los cambios
de política que existieron se daban en un ámbito muy reducido de los aparatos burocráticos. Se pueden
identificar tres patrones regionales, según cobertura, beneficios, condiciones de acceso y estratificación
de servicios:
-universalismo estratificado: con políticas extendidas pero segmentadas según la inserción
ocupacional. Chile, Argentina, Uruguay y en menor medida Costa rica.
-países excluyentes: con estados mínimos y escasa asignación colectiva de recursos públicos. El
Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.
-países duales: combinaban universalismo estratificado en sectores urbanos y exclusión en sectores
rurales. Brasil y México.
19
 Las respuestas que los gobiernos dieron a las crisis económicas de los 80, sugirieron una bifurcación
entre dos rutas: una estatista (Costa Rica y Uruguay) y otra liberal (Argentina y Chile). Esta década
combinó democratización, crisis económica y neoliberalismo. La pérdida de centralidad en la producción
trajo flexibilidad del trabajo, debilitamiento de organizaciones sindicales, aumento de la informalidad,
descenso del poder adquisitivo y la incorporación de mujeres para compensar los efectos de la crisis. La
democracia facilitó la influencia del movimiento internacional de mujeres y se llevó al centro de la agenda
un tema fundamental y divisorio: si trabajar con o contra el E y las políticas públicas. Se empieza a
cuestionar que la PS del modelo desarrollista era muy costosa y que los objetivos de reducción de
desigualdades y democratización social debían ser reemplazados por una PS viable y de bajo costo
 En la década de los 90, se promueven PS dedicadas al combate de la pobreza -teoría del derramefocalización- reconversión macroeconómica- neoliberalismo
 En general, la región tiene hoy (2008) economías post-ajuste donde:
 El E pierde terreno frente al intercambio mercantil- los mercados laborales pierden importancia- crisis
del empleo formal- desempleo estructural- pobreza – empleabilidad como nueva dinámica de integración
social.
 Reorganización de los E para retirarse de una asignación colectiva de los recursos públicos –
desempleo- informalidad- desregulación y flexibilización contractual- remercantilización parcial de la
cobertura de los riesgos de la vida activa- creación de estructuras de seguros sociales, cuasimercados
de gestión privada y regulación pública.
 En políticas universales: revisión de competencia públicas en favor de la descentralización en
educación, de nuevos cuasimercados en salud, y de las competencias públicas en infraestructura social
básicas en favor de las descentralización de le gestión y privatización de servicios públicos.
 En políticas asistenciales: multiplicación de los programas sociales- más focalización- modalidades
se reinserción tuteladas en el mercado de trabajo.
 Los riesgos afrontados colectivamente se han reducido, las políticas públicas se replegaron y las
personas se encuentran libradas a su propia suerte.
AL pasó entonces, de un régimen de bienestar conservador-informal, a otro liberal-informal.
Si el estado (des)regula, la familia articula:
¿Quiénes pagan los platos rotos de mercados laborales en problema y políticas públicas ausentes?
Asistimos a una profunda trasformación de las familias para hacer frente a las múltiples “fallas” y vacíos
que dejan el intercambio mercantil, la asignación colectiva de recursos públicos y los cambios en las
relaciones de género. Para caracterizar esta trasformación hay que otorgar un lugar central al trabajo
no remunerado de las familias en general, y de las mujeres en particular.
En AL un modo de abordar el papel de las familias ha sido desde la noción de “estrategias de
supervivencia”. Esto alude a arreglos familiares coyunturales con los que la población hace frente a
cambios en el entorno, los recursos que lo individuos, familias y las comunidades movilizan antes los
problemas que enfrentan con sus medios de resistencia y adaptación. Ello puede implicar la
intensificación de estrategias existentes o la creación de nuevas. La noción surge para dar cuenta de
respuestas familiares y de redes sociales de apoyo, a la estabilización y ajuste de las economías.
Concretamente, en AL la mayoría de la población depende de arreglos familiares y comunitarios.
Fueron las investigadoras feministas las que, desde el abordaje del cuidado y el trabajo no remunerado,
colocaron a la familia como institución social genéricamente construida en el centro del debate sobre el
bienestar.
20
La familia está constituida por relaciones conyugales, filiales y fraternales, por interacciones entre
personas que, aunque no estén relacionadas por el parentesco, cotidianamente crean de manera
conjunta condiciones materiales y no materiales de existencia, compartan o no un mismo lugar de
residencia. Estas relaciones e interacciones se caracterizan por asimetrías internas de poder, recursos
y capacidades de negociación, que se reflejan en el grado de autonomía de las mujeres con relación a
sus conyugues, en patrones, de poder y autoridad, y en la división sexual del trabajo. En el marco de la
familia se provee cuidado, en tanto trabajo que conlleva el desempeño de tareas necesarias para la vida
como la alimentación y la atención cotidianas, e incluye además dimensiones materiales, afectivas y
emocionales. Este abordaje permite corregir una definición muy restrictiva de trabajo, impuesta con el
advenimiento de la industrialización, que lo equiparaba al empleo.
Las familias trasladan jerarquías y asimetrías al ámbito del mercado y el E. La distribución de
responsabilidades entre prácticas de asignación de recursos es producto de y refuerza relaciones
desiguales entre hombres y mujeres, familias y mercados, niños/as y personas adultas.
CAPITULO V: ¿Hay alternativa a familia y más familia?
Implicaciones: (a partir de acá se refiere específicamente a 4 países: Nicaragua, Honduras, Guatemala y El Salvador,
aunque se hace extensible a AL)
Una sociedad sin lo social, sería regida por las regulaciones de la sociedad primaria: sistemas de reglas
que vinculan directamente a los miembros de un grupo, sobre la base de su pertenencia familiar, de
vecindario, de trabajo, y tejen redes de interdependencia sin la mediación de instituciones específicas.
Las sociedades sin instancias especializadas de asistencia, cuando tienen que afrontar una vicisitud, o
bien tiene lugar una recuperación por las redes comunitarias “dadas” (y siempre con un costo), o bien
no hay nada, fuera de distintas formas de abandono y muerte social.
Este estudio constata la urgencia de desplegar políticas que promuevan una desfamiliarización del
manejo de riesgos, a través de la formalización de los mercados laborales y el aumento de asignación
colectiva de recursos por medio de los gobiernos nacionales y locales. ¿Es posible transformar prácticas
de asignación de recursos sin alterar su generación? Para esto, se requiere volver la mirada al E y a su
papel en la asignación colectiva de recursos. Hasta ahora en los 4 países, la presencia
desmercantilizadora de la política pública fue escasa. Carecían de acciones dirigidas al combate de la
pobreza, y a la disponibilidad de educación pública de calidad y sistemas de seguridad social. Durante
la década de los 90 se diseñaron e implementaron programas asistenciales que aumentaron el gasto
público social. Estos programas se enfocaron en acciones puntuales y se caracterizaron por la
inestabilidad, la dispersión y la falta de articulación. Combatían una pobreza de alcance universal,
mediante acciones focalizadas diseñadas para entornos sociales distintos, en los que la no-pobreza
supera la pobreza y las políticas públicas cuentan con capacidades institucionales y técnicas (para mi es
NO cuentan, pero en el texto está así). Los 4 países se basaron en una imitación de experiencias
latinoamericanas “exitosas” como la mexicana o la chilena. ¿Qué implicaciones tiene el traslado de estos
programas con escasos niveles de adaptación?.
Los principales instrumentos de gestión pública en los 4 países son: la descentralización y la contratación
privada de proveedores, muchos pertenecientes al “tercer sector” de ONG y sin fines de lucro. En los
países “modelo”, esta estrategia de delegación de funciones está acompañada de capacidades estatales
institucionales y técnicas para canalizar recursos y dar seguimiento técnico, capacidades que no
necesariamente están presentes en los 4 países. A la debilidad institucional y técnica, se agrega la
inestabilidad financiera: los programas sociales dependen de recursos externos que permiten eludir el
tema de las reformas fiscales. Sin embargo, aunque aumentaron el gasto social,
21
los 4 países retrocedieron en cuanto a los criterios socialmente aceptados para el acceso a los
recursos públicos. La visión predominante pasa a considerar la intervención del E exclusivamente
apropiada para servicios básicos y necesidades extremas. La noción de lo deseable, está privatizada.
La presencia estatal es ahora triplemente residual, en términos de:
 Nivel básico de los servicios que se considera posible y necesario financiar.
 Lo que le corresponde hacer al E, en contrapunto al trabajo que se espera realicen familias y
comunidades, ya que la mayoría de los programas requiere que la población beneficiaria aporte
contrapartida de trabajo. Detrás del discurso de participación ciudadana hay una gran demanda de
trabajo familiar y comunal no remunerado.
 Los pocos recursos por habitante que destina el E al financiamiento de servicios sociales, y de la
escasa proporción de la población que recibe servicios en relación con la que necesitaría recibirlos.
En definitiva, la acción del E aparece como un gran programa caritativo, alejado de las presiones sociales
y sujeto a definiciones “desde arriba” por parte de las agencia multilaterales, fuente de sus
financiamientos. Si alguna posibilidad hay de transformar prácticas de asignación de recursos, en
dirección a mayor colectivización del manejo de riesgos, esta será producto de la política antes que de
la economía. Existen intentos en estos países, para colocar el debate público en torno a la PS en el
ámbito político antes que en el técnico. Sin embargo, no reflejan acciones que transformen
significativamente, pero evidencian esfuerzos por debatir colectivamente las prioridades de la inversión
social en términos políticos.
Perspectivas:
¿Hay en estos 4 países alternativas a familia y más familia?. Parece urgente formalizar el mercado
laboral; destinar una mayor cantidad de recursos públicos a la política pública; asignar dichos recursos
en base a un criterio de derecho y no exclusivamente de necesidad; y diseñar programas incorporando
rasgos centrales de las estructuras sociales a las que van dirigidos.
El papel del E en la asignación colectiva de recursos muestra tendencias desalentadoras para una
colectivización institucionalizada del manejo de riesgos…¿hay otro camino que conduzca a una
colectivización no familiar del bienestar?. Además de recursos y organización en las decisiones relativas
a sus asignaciones, otro tema clave son las capacidades técnicas e institucionales para ponerse al
servicio de un manejo colectivo de riesgos…¿es suficiente la contratación de ONGs?. La respuesta es
NO, porque aun cuando se desee un E subsidiario con una PS residual, se requieren mínimas
condiciones para la regulación, la asignación de recursos, la supervisión y la evaluación. Parece
necesario tocar 3 núcleos duros:
 Imaginarios sobre qué puede esperar la población del manejo colectivo de riesgos, en particular,
estatal: es preciso transformar imaginarios y revertir el escepticismo de la población con respecto a que
se puede esperar del E en materia de distribución. En los 4 países se carece de un referente histórico
fuerte con respecto a un manejo colectivo institucionalizado de riesgos que muestre dicha posibilidad.
¿Cómo hacerlo si no es detonando experiencias positivas? ¿Qué experiencias y que sectores de la
población serian multiplicadores de este imaginario? ¿debe hacerse con la población en condiciones de
pobreza o con sectores que viviendo en esas condiciones, tengan más capital político y organizativo
para generar demandas distributivas?
 Condiciones económicas y políticas para crear institucionalidad: es necesario movilizar recursos
doméstico a través de “re-encadenar” a los sectores económicos ganadores del esquema actual de
cosas con el bienestar de la mayoría de la población. Se debe continuar buscando mejorar la carga
tributaria, para ampliar el papel del E en la asignación colectiva de recursos con un criterio de
22
progresividad. Se trata de comenzar por lo que se necesita para luego poder abordar el crítico y
políticamente costoso tema de las reformas fiscales.
 Condiciones técnicas y políticas para que los países incrementen su capacidad de adaptación e
innovación: y para que los programas sociales de los países con régimen informal-familiarista sean
adecuados a las relaciones particulares entre política pública, familias y mercados laborales. El primer
paso para generar estas capacidades es hacer una ruptura con una adopción, sin suficiente mediación
de adaptación. ¿no será condición necesaria establecer encadenamientos -pocos pero estratégicosentre acciones de PS laboral y productiva?
La historia de la innovación institucional en materia de PS en AL nos dice que países como Costa Rica
a principios del sXX, introdujeron transformaciones inesperadas para su nivel de desarrollo económico.
De modo que, la construcción de expectativas, la disponibilidad de recursos y un alto grado de
imaginación para su uso pueden crear un circulo virtuoso de cambios, que hoy no se vislumbra.
Hasta cuándo podremos seguir hablando de regímenes de bienestar, aun cuando sean familiaristas, y
cuando deberemos hablar de régimen generalizado de inseguridad.
23
RODRIGUEZ GUSTA: “Las políticas sensibles al género: variedades conceptuales y desafíos de
intervención”. (2008)
I. Introducción:
El E tiene un papel central en la construcción de condiciones de igualdad para varones y mujeres puesto
que las intervenciones públicas distribuyen recursos materiales y oportunidades de reconocimiento
simbólico entre los géneros. Todas las políticas públicas están generizadas, lo que significa que los
contenidos, los objetivos y las metodologías de las acciones del E están permeados de concepciones
sobre el valor relativo de atributos culturales masculinos y femeninos, así como creencias respecto de
los comportamientos normativamente deseable para C/u de los sexos.
Las políticas sensibles al género, son aquellas políticas públicas que han sido enunciadas explícitamente
con el fin de asegurar el bienestar, la seguridad, la autonomía y los derechos de las mujeres. En AL
desde mediados de los 70 éstas políticas fueron ganando relevancia y hoy casi toda la región cuenta
con planes de igualdad de oportunidades. Cuatro categorías de políticas sensibles al género: (que
difieren en sus enfoques teóricos y metodologías de intervención)

Políticas de acción afirmativa.

Políticas para las mujeres.

Políticas con perspectiva de género.

Políticas de transversalización de género.
II.
Políticas de acción afirmativa: Los movimientos de mujeres y las mujeres políticas han procurado
introducir medidas de acción afirmativa en aras de alcanzar mayores grados de participación en ámbitos
decisorios. Inspiradas en la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer (CEDAW), las medidas afirmativas (o positivas), promueven la presencia femenina en
los lugares decisorios del E. Si bien la acción afirmativa no se restringe a los procesos políticos e
institucionales, en AL estos han sido el principal foco de atención de estas políticas.
En su visión más clásica, las acciones afirmativas son procedimientos que procuran garantizar la
representación de grupos cuyos atributos adscriptos están socialmente desvalorados, lo que daría
cuenta de su escasa participación en jerarquías, que formalmente no tienen restricciones relativas a
cualidades subjetivas. La escasa participación de las mujeres se debe a creencias culturales que
malinterpretan y devalúan las contribuciones que las mujeres podrían imprimir en las políticas y en las
instituciones. Las mujeres conforman un grupo en desventaja y, por ende, el E está obligado a garantizar
sus derechos mediante disposiciones normativas específicas. Así, el reconocimiento del derecho al
ejercicio de una ciudadanía plena permitiría un efecto de protección grupal contra las prácticas de
discriminación. Existen políticas de acción afirmativa directas: orientadas a modificar la composición
demográfica en una organización en forma inmediata. Ej: Ley de Cupo Femenino. Las indirectas,
promueven transformaciones en la estructura de oportunidades de las instituciones para que exista una
mayor representación femenina en las jerarquías organizacionales, pero no cambia de manera
automática las proporciones de varones y mujeres. Ej: instancias de reorganización de puestos laborales
a efectos de facilitar la promoción de mujeres a otros de mayor responsabilidad.
24
Las acciones afirmativas implican una clara política de acceso de mujeres a las instituciones con el fin
de asegurar su participación en los procesos de toma de decisión política, al garantizar su mayor
presencia numérica en las jerarquías.
Políticas para las mujeres y Políticas con perspectiva de género: Estas dos políticas aparecen a
efectos de abordar los problemas provenientes de la división sexual desigual del trabajo, que reserva el
ámbito público a hombres y la esfera doméstica a las mujeres. Aunque para ambas líneas de
intervención, esa la fuente principal de desigualdad entre los sexos, tienen concepciones distintas sobre
las relaciones de género y el papel del E:
 Las políticas para las mujeres mantienen las diferencias primarias buscando compensar a las mujeres
por su “eventual doble inserción” en el ámbito público y privado. Los roles y las responsabilidades entre
los sexos en la reproducción y el bienestar familiar y social son asuntos tomados como dados y no como
resultante de una situación históricamente construida. Bajo este enfoque, la conciliación entre el trabajo
y el cuidado de la familia, supone mejorar las condiciones de las mujeres para realizar ambas
actividades, más que lograr una distribución equitativa entre los integrantes del hogar. Por lo tanto, las
intervenciones desde este enfoque rectifican los denominados efectos negativos de la división sexual
del trabajo, con una mayor carga laboral diaria para las mujeres, mediante políticas que compensan las
desventajas del género femenino. Estas políticas procuran disminuir las brechas de género como por
ejemplo, las diferencias de ingreso de varones y mujeres, mediante cambios en la legislación laboral y
educativa. El papel socialmente asignado a los hombres no es cuestionado. Estas políticas asumen su
desvinculación de la esfera doméstica, y no fomentan la participación masculina en las tareas de
cuidado.
 En contrapunto, las políticas con perspectiva de género proponen acciones para transformar dicha
división del trabajo. Buscan distribuir recursos materiales y simbólicos con el fin de ampliar las
oportunidades de elección de las mujeres, por lo cual la transformación de las relaciones jerárquicas de
género constituye el núcleo fundamental de intervención. Estas políticas implementan acciones
concernientes a los derechos de las mujeres, la democratización de las familias y las responsabilidades
domésticas compartidas. Emplean el término de relaciones de género, ya que intentan modificar las
raíces estructurales de la desigualdad y las instituciones sociales de la familia y el mercado de trabajo.
Esta perspectiva, concibe al género, como un sistema institucionalizado de prácticas sociales que a
partir de la organización de categorías sexuales diferenciadas, edifica relaciones de poder. En su calidad
de sistema, las relaciones de género, se despliegan en múltiples niveles: creencias culturales
socialmente hegemónicas, pautas sesgadas de distribución de recursos sociales, identidades
individuales con disimiles grados de aceptación y reconocimiento.
En cuanto a la visión acerca del E, para este enfoque, el cambio social aparece como un deber normativo
del E que debería plasmarse en estrategias de política pública. El E representa los intereses de los
varones por lo cual sería una institución patriarcal y un vehículo de la opresión sexual y de la propia
regulación de la desigualdad de género. A pesar esto, es posible impulsar políticas que fomenten la
igualdad de género vía la “autonomía relativa” del E y en combinación con demandas de los grupos de
mujeres organizadas. Así, el E podría mejorar las condiciones de vida relativas de ambos sexos.
En términos de política pública la elaboración de este tipo de políticas, presupone el diseño y la puesta
en marcha de acciones de largo plazo relacionadas con políticas sectoriales más amplias. Ello resultaría
en la elaboración de planes de igualdad de oportunidades nacionales y sectoriales. La propia
conformación de una agenda de políticas de desigualdad quedaría enmarcada en aquellas
25
concernientes al desarrollo nacional en general. Esto implica, que el E cuente con funcionarios y
funcionarias entrenados en las perspectivas de género. Estas políticas también suponen una interacción
con las organizaciones de mujeres y los movimientos feministas, lo que coloca al E en un lugar de
constructor de espacios públicos de “inclusión popular”.
EJEMPLO: Si una política de salud sexual y reproductiva, estaría elaborada desde una política con
perspectiva de género, buscaría asegurar los derechos de las mujeres y desarrollaría acciones
tendientes a garantizar la maternidad voluntaria, la elección de la contraconcepción, el acceso al aborto,
el ejercicio pleno de la sexualidad. Si estaría elaborada desde la política para las mujeres, procuraría
regular la reproducción femenina mediante una opción de planificación familiar,cque responsabilice a las
mujeres y donde su elección respecto de la maternidad voluntaria esté menos clara.
Políticas de transversalización de género: consisten en la “promoción de la igualdad de género
mediante su integración sistemática en todos los sistemas y las estructuras, en todas las políticas, los
procesos y los procedimientos, en la organización y su cultura, en las formas de ver y hacer. De esta
forma, la igualdad de género sería un criterio que daría forma y significado a las políticas y la
institucionalidad del E. En este enfoque cobra relevancia la idea de un E imbuido de una lógica de
género.
Asumir esta perspectiva de transversalización de género en las políticas públicas significa que las
construcciones culturales en torno a lo femenino y lo masculino están cristalizadas en las estructuras y
las prácticas del propio E. En consecuencia, la institucionalidad del E y las desigualdades de género
están totalmente vinculadas: a través de sus regulaciones y de sus jerarquías, el E construye estas
desigualdades, refracta y reproduce desigualdades socialmente existentes, amplificándolas y dándoles
nuevos significados. El fin de las políticas de transversalización es transformar los estándares asociados
con la masculinidad y la feminidad así como su desigual valoración cultural, de modo de cambiar las
inercias de género sedimentadas en el aparato estatal y perpetuadas mediante sus regulaciones e
intervenciones. Las acciones orientadas a modificar los sesgos de género institucionalizados, serían
entonces el primer paso para combatir la inequidad existente. La transversalización intenta incorporar
una visión de género en las políticas del E, como son las económicas y de inversión.
Respecto del concepto de género que adopta, estas políticas plantean un interés en dar cuenta de las
múltiples desigualdades mutuamente imbricadas en el género, como las de clase, raza y etnia, entre
otras.
Este enfoque, incorpora a los varones y sus necesidades particulares como destinatarios de las políticas.
EJEMPLO: para que la conciliación entre el empleo y la vida familiar implique una mayor responsabilidad
de los varones en el cuidado y la vida familiar doméstica, las políticas de empleo deberían acompañarse
de regulación que los afecte directamente. Ej: en algunos países europeos, licencia de paternidad
extendida bonificada con un monto económico extra.
Un nuevo paradigma de política y esfera pública:
Las políticas de transversalización de género implican un cambio de paradigmas de gestión y deberían
acompañarse de ámbitos de inclusión democrática, ya que la desigualdad de género se considera junto
con otras desigualdades sociales y la pluralidad problemática requiere mecanismos de discusión
diferente a los enmarcados dentro de estructuras burocráticas. De allí la necesidad de espacios de
26
deliberación inclusiva amplificados, donde es más probable una comprensión de las diferentes
perspectivas planteadas y de obtener una mayor aceptación de resultados por parte de los participantes.
Las redes de organizaciones ofrecen una plataforma desde la cual impulsar el debate y la elaboración
de acciones de transversalización de género. A través de éstas, circula información y tiene lugar el
proceso de identificación de problemas sociales, de formación de problemas de agenda y de toma de
decisión. En la medida que estén integradas por actores disímiles serán comunidades epistémicas, es
decir, de generación y debate de conocimiento constituidas entre el E, las expertas y los movimientos
de mujeres.
La transversalización de políticas supone mecanismos más horizontales al interior del E a efectos de
visualizar la problemática de género en la totalidad de las áreas de intervención. Esto implicaría mayores
grados de articulación en redes intra-burocráticas más que en un E con una alta diferenciación funcional
y jerárquica. La transversalización en la elaboraron y ejecución de las políticas públicas y sus acciones,
deberían acompañarse de un contexto organizacional “orgánico”, que permita marcos políticos creativos.
Las desigualdades de género demandan un escrutinio permanente que sería menos probable en
contextos burocráticos tradicionales centralizados y gestionados con procedimientos formales
resistentes al cambio.
III. Dificultades, tensiones y efectos paradójicos de las políticas:
Ejes
principales
Políticas de
acción
afirmativa
Políticas para
la mujer
Políticas con perspectiva
de género
Políticas de
transversalización
de género
Aspectos
definitorios
Promueven la
inclusión
femenina en
ámbitos
decisorios del
Estado sexual
del trabajo
desigual que
deben ser
atendidas.
Las mujeres
tienen
necesidades
propias en el
marco de una
división.
Las rr de género entre
varones y mujeres están
basadas en asimetrías de
poder por lo cual, para
logar una mayor equidad
es preciso transformar la
división sexual del trabajo.
Las políticas de
género son
sistémicas: deben
estar presentes en el
conjunto de la
institucionalidad del
E. El género es un
sistema de niveles
múltiples q se cruza
con la raza y la
clases.
Objetivo
especifico
Lograr aumentar
el nº de mujeres
en las jerarquías
Lograr conciliar
el trabajo y la
familia, o el
papel dual de
las mujeres
mediante
políticas
compensatorias
Empoderamiento de las
mujeres y transformación
de las rr de poder y
autoridades en las familias,
escuela y trabajo
Integrar la
perspectiva de
género en la totalidad
de las políticas
públicas.
27
Criticas
Reducción del
género a la
presencia
numérica de
mujeres.
Remedio
paliativo de las
discriminaciones
.
No cuestionan
la asimetría de
poder de la
división sexual
del trabajo.
Reducen las
necesidades de
las mujeres a
compensacione
s. No integran a
los varones.
El género como un sistema
de múltiples niveles de
desigualdad excede a la
división sexual del trabajo,
por tanto no son suficientes
las acciones relativas al
empoderamiento de
mujeres. Si bien parte del
supuesto del género como
categoría relacional, no
fomenta acciones activas
de trabajo con los varones.
Las cuestiones de
género pueden
perder especificad al
colocarse entre otros
objetivos de políticas
públicas. Al
transversalizarse se
pueden perder
espacios
institucionales
propios.
Aportes
Cuestiona la
composición de
las jerarquías.
Fomenta
políticas
explicitas de
acceso.
Históricamente
representó un 1º
paso en
identificar
problemas
relativos a la
posición de
desventaja de
las mujeres
Coloca el poder en el
centro de las acciones de
las políticas públicas. Las
necesidades de las
mujeres aparecen
inscriptas en el marco del
ejercicio de derechos y de
su participación social y
política.
El E es un actor clave
en la construcción del
sistema de
desigualdad de
género. No hay
equidad si no hay
trasformación de los
términos culturales
del E
Efectos no
esperados
Encapsulamient
o de las
necesidades y
los derechos de
las mujeres a
sus nº en la
jerarquía del E
Clara
reproducción de
las
subordinaciones
femeninas.
Reducción de
las necesidades
de las mujeres a
las de sus hijes
y familias
En algunas prácticas, se
reducen las cuestiones de
empoderamiento a asuntos
actitudinales de psicología
individual. Las políticas de
género quedan aisladas de
otras políticas pública
centrales del E
Evaporación de la
política. Uso
ceremonial y
tecnocrático q toma el
lenguaje de equidad
de género pero no
transforma
sustancialmente las
rr. Captura de los
actores más
dinámicos de los
espacios
deliberativos
Las políticas de acción afirmativa ¿re-segregación o transformación por demografía?
Una mayor participación femenina en las jerarquías implica la representación sustantiva de los intereses
de las mujeres, en las legislaturas, esto es una cuestión empírica y no un requisito impuesto por estas
políticas. No obstante, la expansión de la presencia de mujeres en las legislaturas nacionales ha
resultado primordial en la promoción de una agenda sensible a los derechos de mujeres en AL.
A este enfoque se le critica que estas políticas ignoran la discriminación institucional presente en el E:
los sesgos de género existentes en las estructuras, en los procedimientos, y las culturas de las
organizaciones públicas. Los cambios demográficos en las jerarquías institucionales serian superficiales
y por ende, re-absorbidos sin consecuencias sustantivas sobre la equidad en la medida
28
en que el E permanezca generizado. El riesgo esta entonces en reducir el reconocimiento de la identidad
de las mujeres a una cuestión solo nominal. Si las relaciones de género corresponden a la proporción
de mujeres y varones en las jerarquías, se pierden de vista las asimetrías de poder de toda relación
social. A su vez, la mayor presencia femenina adquiere un valor simbólico por su potencia de remover
prejuicios de género.
Las políticas de acción afirmativa podrían disparar un modelo de movilización en torno a la formulación
de agendas y políticas donde un actor político (una legisladora) busca obtener apoyo público en
organizaciones de la sociedad civil en pos de la aprobación de una iniciativa.
Los resultados de las políticas de acción afirmativa indirectas, suponen revisar, por ejemplo, las practicas
informales y formales de selección o promoción de aspirantes en las organizaciones con el propósito de
aumentar la participación jerárquica de las mujeres. Paradójicamente estas políticas han abierto la
puerta a acciones de género más amplias, como las de “igual valor por igual trabajo”
Los cambios en las políticas en contextos de ajuste estructural:
Las políticas para la mujer, con su énfasis en el papel tradicional de los sexos, fueron desplegadas en
AL en el marco de PS de “combate a la pobreza”. Con carácter focalizado, desligadas de las políticas
económicas y de empleo, utilizaron el enfoque del maternalismo como un pilar organizador de su
instrumentación: las mujeres son ejecutoras porque su papel de madre es visualizado como fundamental
en la consecución de los objetivos del programa. Las políticas anti-pobreza supusieron que las
destinarias fueran “co-responsables” en la ejecución, lo cual implicaría un proceso simultaneo de cambio
de “actitud” para logar superar su “dependencia” del E. Esto derivó en que las desventajas de las mujeres
socialmente excluidas fueran construidas como “patologías sociales” y “situaciones extremas”
estigmatizando así a las mujeres por su propia pobreza. La pobreza, la baja capacidad de generar
empleo y las modificaciones en la estructura familiar, no se interpretaron como manifestaciones propias
de la desigualdad de género que afectó a las mujeres pobres.
El enfoque maternalista promovió entonces una “jornada redonda”, donde las mujeres eran proveedoras
de servicios sociales para las familias y sus comunidades, otrora en manos del E y cuyo acceso se
restringió al transferirse al mercado. Las oportunidades para la igualdad se desvanecieron, no se
cuestionaron las asimetrías de poder en las tareas no remuneradas y se dejó a los varones por fuera de
toda consideración. La ciudadanía femenina se produciría solo si las mujeres resultaran ser coejecutoras de programas. Las necesidades de las mujeres no adquirieron identidad propia y se
subordinaron a las de otros.
Así y todo, se identificaron micro-prácticas de ejercicio de derechos en el marco de capacitación colectiva
y las acciones comunitarias que fueron promovidas a partir de algunas de estas PS. Aquí resulta clave
la difusión de los discursos de género y derechos en los niveles territoriales del E y en las organizaciones
de la sociedad civil. Se conforman diferentes regímenes institucionales de género por propia
heterogeneidad del E, que en ocasiones, desafían las visiones restringidas impuestas desde las políticas
para las mujeres,
Inversamente, las políticas con perspectiva de género, fueron tergiversadas cuando las participación de
organizaciones de mujeres resultó ceremonial y no sustantiva. Si bien estas políticas fomentaron el
desarrollo de planes sectoriales y nacionales de igualdad de oportunidades, en AL su grado de avance
práctico ha estado condicionado por la vulnerabilidad de la institucionalidad frente a los cambios de
gobierno, las presiones de la iglesia católica y los ajustes del gasto fiscal.
29
Perdida de sentido, tecnocracia y captura:
Para impulsar políticas de transversalización de género que adquieran un sentido sustantivo es
necesario: una articulación política e institucional virtuosa; capacidades estatales burocráticas afinadas
que se destaquen en las prácticas formalizadas de planificación; personal estable y entrenado en
género; instancias de coordinación y articulación continuas; objetivos estratégicos, construcción de
indicadores y metodologías de seguimiento; introducción de prácticas flexibles para la contratación de
expertas en los diversas temas que afectan la desigualdad de género; y (muy importante) redes sociales
capaces de nutrir la formulación de las políticas públicas, por lo que se demanda modalidades activas
de articulación con la sociedad civil, así como la apertura de lazos de decisión y comunicación propios
de redes de organizaciones. Ej: experiencia municipal donde existen espacio de consulta deliberativa
con las redes territoriales de mujeres.
Evaporación de la política:
Las políticas de transversalización de género pueden evaporarse por la escasez de recursos: la
presencia de cultura instituciones adversas a la igualdad; y por el tratamiento de la equidad de género
como un asunto encapsulado de política. Esto es más común cuando las maquinarias de género son
vulnerables.
En AL los organismos de género no cuentan con suficiente autoridad jerárquica respecto de los otros
segmentos del E, ni con un equipo técnico entrenado, estable y comprometido. En la región el proceso
de planificación de políticas públicas está débilmente institucionalizado y poco formalizado (con
excepción de Chile y Brasil), lo que atenta con la naturaleza sistémica de la transversalización. Si las
organizaciones no recopilan información asiduamente y no tienen mecanismos de difusión entre la
ciudadanía, la probabilidad de construir indicadores de género y hacerlos transparentes es baja.
La pérdida de sentido:
Los términos de igualdad de género y transversalización se emplean en forma ceremonial y ritual y
carecen de significado real sobre las actividades del E. A efectos de evitar la pérdida de sentido, se
destaca la relevancia del compromiso político de quienes deciden y ejecutan políticas públicas. Ello
evitaría que la transversalización de género resulte un significante vaciado de contenido, susceptible de
ser maleable en diferentes contextos y desvirtuado. La pérdida de sentido también podría tratarse de
una estrategia que busque evitar una verdadera transformación.
El riesgo tecnocrático:
Existe un proceso de “embudo” y “selectividad” que desplazaría el compromiso sustantivo con la
transversalización por cierto tecnicismo en la implementación de las políticas. Así, la trasformación de
los estándares de género seria reducida a la generación de estadísticas desagregadas por sexo y a un
análisis de impacto de las acciones políticas, distanciado de la realidad cotidiana. Esto pasa cuando la
transversalización se despliega en el marco de “burocracias expertas”, conformadas por especialistas
en temas de género, mas que en instancias “participativas-democráticas”. Se trata del desplazamiento
de una racionalidad sustantiva o material donde importa la equidad y los principios de justica por otra
racionalidad formal en la que prima el cumplimiento de la norma como principio de acción abstracto.
30
El riesgo de la captura:
Las políticas de transversalización de género requieren de un espacio público con ideas y participantes
diversos y continuidad temporal. Sin embargo, los espacios públicos erigen barreras para la
incorporación de algunos temas y sujetos sociales. Desde su interior se ejercen presiones para excluir
a los actores más débiles o divergentes y los criterios de prioridad hegemónicos llevan a considerar
algunos problemas menos que otros.
Las redes de mujeres no constituyen un todo homogéneo. Hay tensión entre las ONGs profesionales,
expertas es temas de género y consultoras del E, con trabajo técnico tiempo completo y por otro lado
están las organizaciones “de base” de mujeres, orgánicas, fluctuantes y dependientes de otras
actividades para su supervivencia. La creciente labor de las ONG técnicas, afectaría el desarrollo de un
trabajo conjunto con las voces de mujeres populares en territorios vulnerables.
Hay ONGs que recibe financiamiento oficial y existe el riesgo de que sean convocadas sólo las que
están en sintonía con el discurso dominante. Otras ONG saben “empaquetar” sus proyectos para obtener
financiamiento internacional. Otras ONG no cuentan con nada de todo lo anterior.
Conclusiones:
¿Qué aspectos de c/u de las políticas podrían combinarse en una plataforma política más potente?. Las
políticas para las mujeres son las más problemáticas desde el punto de vista de la justicia de género,
por lo que se valora más que nada su aporte histórico. Las políticas con perspectiva de género son las
que imprimen un sentido más amplio a la noción de necesidad. Este grupo de políticas junto con las
políticas de acciones afirmativas, podrían ser los instrumentos de la transversalización, cuyo valor reside
en su planteo sistémico acerca de la totalidad de las acciones del E. En efecto cuestiones como el
acceso de un mayor nº de mujeres a las jerarquías político institucionales, la presencia de maquinaria
de género bien financiada, la disponibilidad de información desagregada por sexo, la construcción de
ámbitos de consulta y la articulación con las organizaciones de mujeres son requisitos esenciales para
que las políticas de transversalización sean exitosas.
Las políticas con sensibilidad de género requieren simultáneamente de Estados capaces y de una
sociedad civil más diversa y organizada. Los intereses y las preferencias de las mujeres no son
cuestiones fijas, sino que emergen de procesos políticos dinámicos. Lo mismo para las políticas, ya que
sus efectos pueden ser diferentes a los previstos originalmente, por lo cual el doble monitoreo del E y
de los movimientos feministas es un imperativo normativo y un requisito de gestión.
31
INGARAMO: “Violencia de género y capacidades institucionales del Estado. Una propuesta de
análisis”. (2014)
Entre los conceptos y los hechos
La violencia contra mujeres y niñas es una violación grave de los derechos humanos. Su impacto puede
ser inmediato como de largo alcance, e incluye consecuencias físicas, sexuales, psicológicas, e incluso
mortales. La violencia afecta negativamente el bienestar de las mujeres e impide su plena participación
en la sociedad. Tiene consecuencias negativas para las mujeres, sus familias, la comunidad y el país.
El derecho de las mujeres a vivir sin violencia está consagrado en los acuerdos internacionales como la
CEDAW, y en la Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer de las Naciones Unidas.
En Argentina, La ley nacional nº 26.485, describe la violencia contra las mujeres como toda conducta,
acción u omisión, que de manera directa o indirecta, tanto en el ámbito público como en el privado, esté
basada en una relación desigual de poder, afecte la vida, libertad, dignidad, integridad física, psicológica,
sexual, económica o patrimonial, como así también la seguridad personal. Quedan comprendidas las
perpetradas desde el Estado o por sus agentes. Y se considera violencia indirecta, a toda conducta,
acción omisión, disposición, criterio o práctica discriminatoria que ponga a la mujer en desventaja con
respecto al varón. En esta ley quedan definidos como tipos de violencia contra la mujer, la violencia:
 Física: La que se emplea contra el cuerpo de la mujer produciendo dolor, daño o riesgo de producir
cualquier forma de maltrato agresión que afecte su integridad física.
 Psicológica: La que causa daño emocional y disminución de la autoestima o perjudica y perturba el
pleno desarrollo personal o que busca degradar o controlar sus acciones, comportamientos, creencias
y decisiones, mediante amenaza, acoso, hostigamiento, restricción, humillación, deshonra, descrédito,
manipulación aislamiento. Incluye también la culpabilización, vigilancia constante, exigencia de
obediencia sumisión, coerción verbal, persecución, insulto, indiferencia, abandono, celos excesivos,
chantaje, ridiculización, explotación y limitación del derecho de circulación o cualquier otro medio que
cause perjuicio a su salud psicológica y a la autodeterminación.
 Sexual: Cualquier acción que implique la vulneración en todas sus formas, con o sin acceso genital,
del derecho de la mujer de decidir voluntariamente acerca de su vida sexual o reproductiva a través de
amenazas, coerción, uso de la fuerza o intimidación, incluyendo la violación dentro del matrimonio o de
otras rr vinculares o de parentesco, exista o no convivencia, así como la prostitución forzada,
explotación, esclavitud, acoso, abuso sexual y trata de mujeres.
La ley revela la existencia de construcciones sociales desiguales basadas en la existencia de jerarquías
entre los sexos y las consiguientes relaciones de poder asimétricas que se generan a partir de allí y que
tienen efectos políticos, sociales y culturales. El concepto de género nos ayuda a interpelar las
relaciones sociales entre los sexos. El sexo se refiere a lo biológico en cambio el género a lo construido
socialmente, a lo simbólico que funda relaciones desiguales entre varones y mujeres. La perspectiva de
género implica reconocer que una cosa es la diferencia sexual y otra son las atribuciones, ideas,
representaciones y prescripciones que se construyen en torno a esa diferencia sexual.
Las políticas públicas son inclusivas para la perspectiva de género cuando cuentan con la voluntad
explícita de parte de las autoridades de promover una redistribución entre los géneros en términos de
asignación de recursos, participación, derechos civiles, poder, autoridad y valoración del trabajo de
hombres y mujeres.
32
La violencia de género afecta a muchas personas y se encuentra condicionada por patrones culturales
que la generan y permiten abusos. Es un proceso que no surge de repente y que se produce como
consecuencia de desequilibrios de poder al interior de las familias y de la sociedad. La violencia de
género no es un problema de mujeres, es un problema de las familias, porque sucede en rr íntimas,
interdependientes y de larga duración.
La Ley Nacional 26.485, tiene como objetivo principal la “protección integral para prevenir, sancionar y
erradicar la violencia contra las mujeres en los ámbitos en que se desarrollen sus relaciones
interpersonales y promover y garantizar: la eliminación de la discriminación entre mujeres y varones en
todos los órganos de la vida como: el derecho de las mujeres a vivir una vida sin violencias; promover y
garantizar las condiciones aptas para sensibilizar y prevenir, sancionar y erradicar la discriminación y la
violencia contra las mujeres; desarrollar políticas públicas de carácter interinstitucional; remover
patrones socioculturales que sostienen la desigualdad de género; el acceso a la justicia; y la asistencia
integral.
Este marco jurídico se vincula al concepto de ciudadanía civil que se viene desarrollando a partir de la
recuperación de la democracia en la región, donde se procura establecer la garantía estatal de la
igualdad jurídica, libertad y seguridad de las personas. El informe del seminario sobre la democracia en
AL, destaca 4 componentes necesarios para el desarrollo de los derechos civiles: 1) la igualdad legal y
la protección contra la discriminación; 2) el derecho a la vida, la integridad física y la seguridad;
3) la administración de justicia y 4) la libertad de prensa y el derecho a la información.
Pero las cifras entre la realidad y los derechos manifiestan una brecha de difícil resolución. Los registros
que nos exponen la emergencia de la problemática de la violencia de género son:
 Las cifras: cada 35 horas una mujer es asesinada por violencia sexista en nuestro país en los últimos
5 años. El resultado arroja la cantidad de 1470 femicidios en cinco años y 5 femicidios vinculados de
Varones y de Niños. En el 2011 y 2012 se comienzan a registrar las víctimas colaterales, es decir hijas
e hijos que quedaron sin madre. En 2 años 703 hijes fueron víctimas colaterales, (460 menores de edad).
 Las denuncias por violencia familiar: S/las estadísticas judiciales en Rosario, en el 2013 se radicaron
5.170 presentaciones de víctimas, evidenciando que la mayoría de las víctimas de la violencia en el
seno de la familia son las mujeres y en menor medida los menores y los ancianos. En los últimos 4 años
se duplicó la cantidad de denuncias.
A la par del sostenimiento de los casos de violencia en Argentina se registra un aumento de las
denuncias y de la visibilización del tema por parte de las víctimas. La denuncia atraviesa la esfera privada
y pasa a la esfera pública como demanda y como reclamo de provisión de bienestar en términos de
seguridad humana. Encontramos entonces un Estado interpelado y desbordado ¿De qué es capaz el
Estado? ¿Con qué noción de ciudadanía y la implementación de qué políticas públicas puede lograr
influir en la disminución de los casos violencia?
Entre las capacidades estatales y las demandas sociales:
El E es imprescindible para asegurar los DD básicos que hacen a la consolidación de la ciudadanía y de
la democracia. El E como actor social, desarrolla políticas públicas a partir de un colectivo de
funcionarios que a través de sus intervenciones inciden socialmente en relación a una problemática y
actúa como marco institucional que expresa un sistema de reglas, procedimientos, influencias y
dinámicas de intervención frente a la problemáticas sociales. No existe régimen democrático sin E y no
existe democracia plena que no se funde en un E que inscriba DD, que los garantice con sus instituciones
y que asegure su provisión mediante sus intervenciones. En este sentido, en las últimas décadas en AL
fue ganando consenso la necesidad de pensar a las políticas públicas en gral y a las
33
PS en particular como parte de las obligaciones estatales para el cumplimiento efectivo de los DDHH,
superando la visión de las PS bajo la lógica signada por la oferta de beneficios asistenciales.
La noción de ciudadanía alude a una titularidad universal de los DD sociales que se constituyen con el
desarrollo de políticas públicas que van modelando a la ciudadanía social. Las normas y valores moldean
las políticas y las instituciones y requieren de una institucionalidad pública que pueda implantar políticas
con enfoque de DD que asuman que dicho enfoque ofrece un marco normativo que puede iluminar a las
políticas sobre las capacidades del empoderamiento social, considerando a las políticas públicas como
una obligación legal más que como una obligación moral. La institucionalidad democrática, debe
promover politicas basadas en la participación, la eficiencia, la transparencia y la vocación social
trabajando sobre la fuerza de la palabra y la deliberación.
Se necesita un E muy ágil y muy flexible para discutir y atender las problemáticas actuales y complejas
de la actual sociedad fragmentada. La reconstrucción de la estatalidad, es decir de la capacidad del
Estado para ejercer sus facultades, es una condición necesaria para el funcionamiento de una
democracia de ciudadanía. Para ejercer sus funciones esenciales el E requiere de mecanismos
concretos, recursos y capacidad institucional para diseñar y poner en marcha políticas públicas de
desarrollo humano, redistribución de la riqueza, combate a la pobreza y seguridad pública.
En los 3 niveles del Estado, nacional, provincial y local, se encuentran acciones enunciativas, leyes,
protocolos de intervención, material audiovisual, espacios de denuncia y contención a las víctimas, etc.,
sin embargo: ¿estas acciones son efectivas para erradicar la violencia de género?. A partir del análisis
del trabajo que lleva adelante el Programa de las Víctimas de Violencia que depende del Ministerio de
Justicia y DDHH se expone que:
La violencia patriarcal es un tema de Estado pero tratado de forma desarticulada, lo que implica
dificultades para ordenar políticas de género en todo el país y unificar lo que se hace en las distintas
provincias y por lo tanto para disminuir los abusos.
¿Qué recursos tiene o no tiene el E Nacional?. Los programas constituyen un equipo de urgencia y
emergencia que actúa sobre la escena de la violencia. En gral, los llamados se repiten porque la mujer
vuelve a convivir con el golpeador. La exclusión de hogar funciona por 3 meses, en 1º lugar por
restricciones económicas, en 2º por un fenómeno de subjetivización o crianza en el miedo y
sometimiento de las mujeres desde que son niñas. A esto, se le suma la ausencia de políticas de E que
subsidien o embarguen el sueldo del golpeador una vez que es detenido para los casos de los
trabajadores registrados. Es necesario incrementar refugios, generar subsidios y lograr incorporarlas a
grupos donde empoderarlas.
El Programa no cuenta con registros de todo el país. Las estadísticas se resumen al registro de los
casos que distintos medios se dedican a contar. La función de las ONG„s y de los referentes barriales
es una marca de solidaridad muy fuerte. El patriarcado esta cromosómicamente instalado en la mayoría
de las instituciones.
La brecha de capacidad:
Rodriguez Gustá define la capacidad estatal como la potencial aptitud de las unidades gubernamentales
para cumplir con las tareas y los objetivos previamente trazados, aptitud que puede observarse en las
dotaciones humanas actuando en conjunto, en las dotaciones tecnológicas y en las dotaciones de
efectivo capital social.
El déficit de capacidad representa una brecha perceptible entre lo que la tarea implica y lo que el actor
responsable afirma que hará. Dicha brecha de capacidad de la institución u actor involucrado es la que
debe identificarse y ponderarse, teniendo en cuenta que puede ser por factores intraorganizacionales,
o factores contextuales o estructurales frente a los cuales la organización no está en condiciones de
34
realizar cambios. Existen seis factores que provocan problemas a nivel de tareas como: 1) déficit
relacionados con leyes, normas y reglas de juego, 2) déficit relacionados con rr interinstitucionales,3)
déficit relacionados con la estructura organizacional interna y la distribución de funciones,4) déficit
relacionados con la capacidad financiera y física de las unidades ejecutoras,5) déficit relacionados con
políticas de personal y sistema de recompensas,6) déficit relacionados con la capacidad individual de
los participantes en las agencias involucradas.
Hay tres déficits puntuales de capacidad que son serios obstáculos para generar cambios sustanciales
y de largo plazo en las vidas de las víctimas:
 Déficits relacionados con leyes, normas y reglas de juego, se vincula con la desarticulación entre los
distintos niveles del Estado en materia de adhesiones a la ley nacional 26.485.
 Déficits relacionados con relaciones interinstitucionales, se traduce en la ausencia de coordinación y
en la existencia de distintas cosmovisiones sobre la problemática al interior del sistema de justicia, de
los agentes encargados de la seguridad pública y con el Programa de asistencia a las víctimas de las
violencias.
 Déficits relacionados con la capacidad financiera y física de las unidades ejecutoras, se traduce en la
falta de autonomía financiera del programa para sostener a las víctimas y en la ausencia de recursos
financieros para asistir a las víctimas cuando salen de sus hogares y cortar con las cadenas de
reincidencias.
Esto plantea la necesidad de modificar las lógicas de las intervenciones, sosteniendo la asistencia y la
prevención, pero fundamentalmente trabajando sobre un nuevo patrón teórico-práctico cuyos ejes sean
la promoción de la libertad y el empoderamiento de las víctimas. No solo revisar el E hacia adentro, sino
también el E hacia afuera. Un patrón característico de estas Políticas, es que las mismas actúan cuando
las situaciones han llegado a niveles extremos donde las mujeres y familias que las sufren deben afrontar
enormes costos personales para su rehabilitación.
Las dificultades de salir de relaciones violentas y los pasajes cortos por programas de atención no
garantizan que las mujeres no recaigan en vínculos semejantes, si no han incorporado profundamente
nuevas maneras de vinculación con sus parejas y si no poseen nuevos recursos personales, económicos
y emocionales para la elección de vínculos de buen vivir y permanecer en ellos.
Entre los enfoques y una propuesta de intervención:
La utilidad de conjugar el enfoque de DD con el enfoque del desarrollo humano y el enfoque de género
es para la formulación e implementación de políticas públicas en un proceso que integre el desarrollo de
las vidas de las personas en contextos de mayor libertad, igualdad en la diferencia, empoderamiento,
desarrollo de las capacidades y bienestar. El propósito básico del desarrollo es ampliar las opciones de
las personas, crear un ambiente propicio para que disfruten de vidas largas, saludables y creativas.
Ampliar las opciones de las personas nos lleva a trabajar el concepto de seguridad humana frente a las
amenazas importantes que pesan sobre las víctimas de las violencias. El lenguaje de la “seguridad
humana” añade temas importantes en el viejo lenguaje de las “necesidades humanas básicas”: 1º la
importancia de la estabilidad en el cumplimiento de las necesidades básicas; el 2º consiste en un
significado del peligro por daños esenciales generados cuando se cae por debajo de determinados
umbrales ; el 3º es la importancia de la atención a los sentimientos y a la subjetividad, las circunstancias
de la vida objetiva (las pérdidas incluyen pérdida de cosas y de los significados más importantes e incluso
de identidad). En otras palabras: una perspectiva de la seguridad humana implica un sistema de ideas:
poner atención a c/persona individual y la estabilidad en el cumplimiento
35
de sus necesidades básicas; exige poner énfasis en “puntos clave” y en la sensación de inseguridad.
Incluye fuerte atención al contenido de la vida de la persona y un profundo sentido humano de
comprensión de la seguridad; una síntesis de las características de los lenguajes normativos de las
necesidades humanas, de los DDHH y del desarrollo humano.
El enfoque de Derechos intenta conferir a las estrategias de desarrollo de un marco conceptual a partir
del cuál pensar la igualdad, la no discriminación, la participación y el otorgamiento de poder a los
sectores más postergados y excluidos, permitiendo definir con mayor precisión las obligaciones del E
frente a los DDHH involucrados en las estrategias de desarrollo. Para el enfoque de derechos un margen
de autonomía del Estado es vital para las medidas específicas que se deben adoptar y este clave para
compatibilizar el enfoque de derechos con las estrategias nacionales de desarrollo y los estándares
jurídicos en la fiscalización y evaluación de las políticas públicas.
Las PS son un reflejo de cómo la Sociedad y el E administran y enfrentan las tensiones. Si bien la
planificación de políticas focalizadas sobre el colectivo femenino tiene la capacidad de abrir el terreno
para el diseño de políticas públicas específicas, el conjunto de dispositivos puestos en juego no logra
cambios sustantivos en las condiciones y en las causas que generan desigualdad.
Desde el enfoque de Género se puede ver que las lógicas de discriminación sobre las mujeres se
producen de manera individual y colectiva, deliberada e inconsciente pues está tejida en las costumbres
y la tradición. Lamas señala una suerte de escenario donde la desigualdad se reproduce y que tiene que
ver con que:
-El sexismo se manifiesta en ataques directos e indirectos a los intereses de las mujeres, provocados
por el funcionamiento del sistema social o por la aplicación de medidas de apariencia neutral que
repercuten especialmente en ellas debido a que se encuentran en peores condiciones para soportar sus
efectos, o porque reúnen las condiciones para que se concentren en ellas los efectos perjudiciales de
cierta actividad. Todo esto provoca que las mujeres, a consecuencia del género, enfrenten situaciones
que les impiden participar con plenitud en las sociedades donde viven.
-Las desigualdades entre los sexos no se pueden rectificar si no se tienen en cuenta los presupuestos
sociales que han impedido la igualdad y los efectos generados por la separación entre el ámbito privado
femenino y el ámbito público masculino.
-La prolongada situación de marginación de las mujeres, la valoración inferior de los trabajos femeninos,
su responsabilidad del trabajo doméstico, su abandono del mercado de trabajo en años esenciales del
ciclo de vida, la persistencia de un modelo único de feminidad y el hecho de que muchas de ellas no
reconozcan su estatuto de víctimas de la discriminación, requiere una perspectiva de análisis que
explique la existencia de la injusticia, su persistencia y la complicidad de las propias víctimas en su
perpetuación.
Se necesitan medidas proactivas, afirmativas, que detecten y corrijan los sutiles y ocultos factores que
ponen a las mujeres en desventaja y en el caso de las violencias en peligro frente a los hombres.
La cultura de la desigualdad que ampara la violencia se inscribe en: la violenta desigualdad de
oportunidades; el desigual acceso a los recursos y servicios de la justicia; la desigual distribución del
poder y del tiempo entre hombres y mujeres y la discriminación laboral y salarial.
El paradigma del Desarrollo Humano nos ofrece un marco conceptual para analizar las políticas públicas
y diseñar intervenciones estatales en relación a las violencias a partir de trabajar sobre la generación de
capacidades, funcionamientos y agencia de las víctimas para incidir en su bienestar y en el ejercicio
activo de sus DD. El punto no es sólo facilitar a que las personas puedan mejorar e enriquecer sus vidas
en términos de bienestar y libertad, sino además que mediante el ejercicio de su calidad de agentes, los
individuos puedan deliberadamente generar un cambio radical mejorando la organización y el
compromiso social.
36
Se identifican 4 argumentos básicos o principios: equidad, eficiencia, participación-empoderamiento y
sustentabilidad. Estos principios se completan con los enfoques trabajados y los atraviesan.
 La equidad - el campo de los derechos: El desarrollo humano busca la equidad en el contexto de la
libertad de las personas de vivir vidas valiosas. Se relaciona con el concepto de igualdad, que implica la
igualdad de todas las personas en un determinado contexto. En el desarrollo humano, la equidad se
enfoca en aquéllos que tienen oportunidades desiguales debido a diversas desventajas y pueden
requerir de un tratamiento preferencial o una discriminación positiva. Por ejemplo, los pobres, las
personas con capacidades diferentes, las mujeres, las minorías étnicas, entre otros.
 La eficiencia – el campo de las políticas públicas: se refiere a la utilización óptima de los recursos
existentes. Desde una perspectiva de desarrollo humano, la eficiencia se define como la regla de menor
costo para alcanzar el objetivo de ampliar la capacidad de los individuos y las comunidades, mediante
el uso óptimo de los recursos humanos, materiales, medioambientales e institucionales. Se necesita
demostrar que la intervención elegida ofrece el mayor impacto en términos de las oportunidades que
disponen las personas. Al aplicar este principio hay que concebir la eficiencia en un contexto dinámico,
ya que lo que puede resultar eficiente en un momento determinado, puede no ser lo más eficiente para
el largo plazo.
 La participación y el empoderamiento - el campo del género: se refieren a los procesos en los cuales
las personas actúan como agentes, ya sea individualmente o en grupo. Se refiere a la libertad de tomar
decisiones en los asuntos que afectan sus vidas; la libertad de hacer a otros responsables de sus
promesas; la libertad de influir en el desarrollo de sus comunidades, etc. Ya sea en el nivel de la
formulación de las políticas o durante su implementación, este principio implica que las personas deben
estar involucradas en cada etapa, como beneficiarias y como agentes, como individuos capaces de
perseguir y alcanzar las metas que ellos valoran y tienen razones para valorar.
 La sustentabilidad – el campo del desarrollo humano: es a menudo utilizada para analizar la estabilidad
del desarrollo de frente a limitaciones ambientales, pero no se circunscribe a esta sola dimensión. La
sustentabilidad se refiere a poder avanzar en el desarrollo humano de tal manera que los resultados del
progreso, considerado en todos sus ámbitos social, político y financiero, puedan perdurar en el tiempo.
El ejercicio de evaluación del desarrollo, nos aporta una concepción pluralista e ineludible del progreso
donde la vida humana es maltratada y reducida en todo tipo de formas diferentes, y, la primera tarea,
bajo esta perspectiva, es reconocer que los diversos tipos de privaciones tienen que tener cabida dentro
de un marco global general. Este marco debe ser coherente y conciso, sin pasar por alto las pluralidades
en juego y naturaleza de las privaciones. Un ejemplo puede ser el modelo de intervención basado en la
democratización de las relaciones familiares que propone la implementación de una política preventiva
donde se trabaja en etapas anteriores al agravamiento de las violencias, desarrollado desde el Instituto
Mora en México por el equipo de investigación en “Democratización familiar para el desarrollo de
convivencias equitativas entre hombres y mujeres”. Esta propuesta logra contener a los enfoques
trabajados porque se organiza sobre acciones preventivas para trabajar con mujeres en etapas de
violencia temprana para que tengan la posibilidad de modificar los vínculos o retirarse de los mismos en
condiciones emocionales que les permitan generar recursos personales para valorarse, reconocer sus
deseos, saber que tienen derechos, usarlos y aprender herramientas para poner en ejecución
estrategias que reconozcan esos derechos de manera autónoma.
El enfoque propone involucrar directamente a ejecutores de políticas públicas en materia de prevención
de violencia de género, poniendo en juego sus propias creencias en torno al momento en el que actúan
para prevenir la problemática. Este tipo de intervención enfrenta una dimensión fundamental del
problema y de la cultura de género que justifica la desigualdad proponiendo la
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aceptación de formas de relaciones familiares donde haya mujeres en posiciones de autoridad y poder
y hombres responsables del compromiso afectivo en el cuidado de la vida familiar, rompiendo los
esquemas tradicionales de las familiar patriarcales.
El concepto de prevención con el que trabaja el equipo trata sobre la posibilidad que desarrollan mujeres
y hombres de construir vínculos basados en la corresponsabilidad entre los géneros y los derechos
humanos de todos los miembros del grupo familiar, con la construcción de relaciones de autoridad
negociadas y multipersonales, acuerdos y respeto de los intereses individuales.
A modo de cierre:
Frente a la existencia de PS que se postulan sobre el reconocimiento de una ciudadanía plena,
encontramos que esta plenitud no existe como tal, sino que tiene como características principales el
recorte y la reproducción de lógicas asistenciales. En este sentido, las acciones tienden a convertirse en
dispositivos políticos que producen una forma de tratamiento de los agentes que impactan en la
subjetividad de los actores involucrados.
El análisis de políticas en base a los enfoques trabajados se organiza en relación a las libertades que
se promueven y en el respeto de la agencia de las personas y considera especialmente la promoción de
las voces de los grupos marginados. El análisis de las políticas públicas sirve para introducir cambios
para ampliar las libertades y el poder de las personas. Donde las políticas públicas se traduzcan en
marcos de: - equidad para que cada persona tenga la oportunidad de disfrutar de vidas valiosas y
saludables, de ser educada, de participar en la vida de su comunidad, de participar en trabajos
significativos y vivir en ambientes pacíficos, - participación que garantice que los individuos sean sujetos
de su desarrollo y no objetos de política y sustentabilidad para que el bienestar presente no sea en
detrimento de las futuras generaciones viviendo la vida al máximo y con felicidad.
El enfoque de género se emparenta con el enfoque de derechos cuando las diferencias de género son
concebidas como una injusticia que implica la intervención estatal para resolverla.
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CUNILL GRAU: “Las políticas con enfoque de derechos y su incidencia en la institucionalidad
pública”. (2010)
Introducción
Teniendo en cuenta que las políticas públicas son las que moldean a la ciudadanía social: ¿Qué explica
que hace muy recientemente (no más de 15 años) se hable de “políticas públicas con enfoque de
derechos”?. Ambas nociones constituyen un binomio entrelazado y la respuesta es producto de una
cadena de transformaciones estructurales e institucionales de las últimas décadas. A partir de los 70, el
relativo abandono de las PS universales y su sustitución por políticas focalizadas sobre todo en la
pobreza extrema. Luego, el fracaso de estas políticas focalizadas. En paralelo, el creciente alejamiento
de los sectores medios respecto de los servicios sociales, dada la privatización de la educación y la
salud y su encarecimiento, entre otros fenómenos. Todo ello vinculado a la revelación contundente de
que la falta de dinamismo y la vulnerabilidad de las economías frente a los nuevos escenarios de la
globalización, así como las deudas del Estado en materia de equidad y sus efectos sobre la desigualdad
distributiva, ponen cada vez más en riesgo la cohesión social y la estabilidad política en la región
Se está desarrollando un cierto consenso en el sentido de que es necesario repensar las políticas
públicas en general, y las políticas sociales en particular, como parte de las obligaciones del Estado para
el cumplimiento efectivo de los derechos asociados a la existencia de una ciudadanía social, en términos
de acceso a activos, ingresos y muy especialmente, de servicios.
Dos fuentes pueden reconocerse en este sentido:
 Naciones Unidas: ligada al enfoque del desarrollo promovido por dicho organismo, y expresamente
asociada a la defensa de los derechos humanos. Busca integrar los DDHH en el trabajo de la
organización, especialmente respecto de las estrategias de reducción de la pobreza. Reconoce, en este
sentido, que, ya sea explícita o implícitamente, las normas y valores moldean las políticas y las
instituciones, y asume, por lo tanto, que el enfoque de derechos humanos ofrece un marco normativo
explícito que puede iluminar a las políticas sobre el empoderamiento social.
 El Banco Mundial: una derivación de las transformaciones que en especial el Banco Mundial ha
inducido en la institucionalidad social de los países subdesarrollados.
Bajo el enfoque de derechos, la reducción de la pobreza pasa a ser considerada una obligación legal, y
la propia protección social comienza a ser visualizada como tal. La apelación a los DDHH remite a la
exigibilidad legítima por parte de los ciudadanos de determinados servicios o prestaciones, a la
integralidad en su diseño y suministro, y a la universalidad de la provisión para toda la población.
Es en relación con el asunto de la “universalidad” donde se ubica el hito que puede explicar por qué,
desde 2 fuentes distintas, aparece en los últimos años la noción de políticas públicas con enfoque de
derechos.
La universalidad define un nuevo ámbito de las políticas públicas de carácter social que interpela al
espacio reciente: la focalización de las políticas. Focalización y derechos no son categorías excluyentes
Por un lado está la PS de los 90 promovida por el Banco Mundial que incorporaba un marco de DD,
denominado “marco comprensivo del desarrollo”, que definía la pobreza como un fenómeno
multidimensional y apuntaba sólo a la extensión de la cobertura de las prácticas focalizadas. Buena
parte de los recientes programas sociales, especialmente los de transferencias condicionadas, fueron
fundamentados en clave de derechos. Los beneficiarios son en estos programas, titulares de derechos
exigibles. Se destaca entonces, el acotamiento de los sujetos acreedores de derechos a los grupos
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más pobres y vulnerables. Para tales grupos es un avance, aunque, en perspectiva, supone excluir a
otros grupos sociales de la PS. La universalización aparece circunscrita a un público específico.
Por otro lado, que la PS tenga carácter universal no significa que abarque todos los aspectos que pueden
estar concernidos en el ejercicio de un derecho. El respectivo derecho, puede estar limitado a
determinados servicios o prestaciones. La 2da “ola” de apelación a DD del Banco Mundial está vinculada
a esta última situación. La lógica seria: los actuales reclamos hacia la universalización (versus la
focalización) de las PS pueden ser atendidos limitando/reduciendo los objetos de ellas. La propuesta es:
universalizar el sujeto pero relacionando el DD en cuestión sólo a algunos asuntos.
Estas distinciones tienen efectos en el contenido de las políticas que aspiran a la construcción de
ciudadanía social. No es lo mismo buscar una universalización plena, que “racionar” los DD. En la
actualidad hay consensos pero no prácticas y estrategias que vinculen el marco de DD con la aplicación
de políticas y modelos económicos en la región. Hay un “aparente” consenso en pensar en DD que
esconde un disenso que se encuentra en las causas de la pobreza y en el contenido de los DD
recomendados.
Las 2 distinciones y sus fundamentos valorativos tienen también implicaciones en el tipo de
institucionalidad pública que requiere ser construida para la implantación de políticas con enfoque de
DD. Éste es el foco del texto: se intenta ofrecer un marco conceptual para el diseño de instituciones que
sean consistentes con la garantía de DD y que doten de viabilidad a su real ejercicio. El argumento es
que la adopción de un enfoque de DD en el diseño de una política pública exige de la presencia de
ciertos atributos sobre las instituciones que se encargarán de su implantación. Es necesario evitar el
peligro de promover nuevas formas de institucionalidad que nada tienen que ver con la garantía de los
derechos, utilizando el concepto de enfoque de DD en forma parcializada y vaciándolo de significado.
1. El marco normativo del enfoque de derechos: lo común desde cualquiera fuente
Los principios sobre los que se fundan las políticas públicas con enfoque de derechos, incluyen: la
universalidad, la exigibilidad, la participación social, la integralidad y la progresividad. Se ha formado una
matriz conceptual, pero a su vez teórico-operativa, donde los estándares internacionales, fijados entre
otros por el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos (SIDH), ocupan un lugar
central.
a. Universalidad, igualdad y no discriminación: significa que el derecho en cuestión se define para
toda la población. El acento en la igualdad y no discriminación surge asociado al marco normativo
internacional de los DDHH, que tiene una particular preocupación con individuos y grupos que son
vulnerables, marginales, desaventajados o socialmente excluidos.
La desigualdad de trato no se funda exclusivamente en la arbitrariedad o el prejuicio, sino que es la
consecuencia de la desigualdad estructural a la que se encuentran sometidos algunos grupos. Las
políticas con enfoque de DD implican poner a los pobres en una línea de igualdad básica con el resto
de la población respecto de los resultados de una política. “Considerando que desde una perspectiva de
DDHH, la pobreza denota un estado de privación de DD, son los pobres los que más ganan al
establecerlos explícitamente”. Por lo tanto, aun cuando no se establece explícitamente una focalización
en los pobres, son ellos quienes más se pueden beneficiar con el reconocimiento de un derecho.
Estos principios también suponen favorecer expresamente a los sectores medios que, no estando
estrictamente en los rangos de la pobreza, experimentan sus efectos, incluso porque ni siquiera son
acreedores a las compensaciones otorgadas a los calificados como pobres.
40
Tras el reconocimiento de un derecho, las diferencias socio-económicas y las capacidades de pago
asociadas a ellas no pueden pesar en su ejercicio/disfrute, ni en la calidad de los servicios y prestaciones
que se reciben. En vez de servicios pobres para pobres, el aserto pasa a ser servicios de calidad para
todos.
b. Exigibilidad: La fuerza más importante del enfoque de DD está dada por este principio: la exigibilidad
puesta al servicio directa o indirectamente de la ciudadanía. Para asegurar el ejercicio de un DD no
basta con instituirlo y en proveer los respectivos servicios, sino que es necesario que existan reales
obligaciones sobre los responsables de su concreción ante la ciudadanía. La calidad y la oportunidad de
las prestaciones, y el acceso efectivo a ellas, en este enfoque, son garantizados a todos. Estas garantías
tienen respaldo jurídico y, consecuentemente, pueden ser exigidas por la ciudadanía, eventualmente
incluso por medios judiciales. De acá surge la importancia que reviste la responsabilización
(“accountability”) en las políticas públicas con enfoque de derechos. El énfasis está tanto en la rendición
de cuentas ante la ciudadanía como en la expresa exigencia de cuentas de su parte. La exigencia de
cuentas y la exigibilidad de los DD aparecen como ejes clave de toda política basada en ellos.
c. Participación: Vinculada a la exigibilidad de los derechos, pero también como un derecho en sí
mismo, aparece remarcada la participación social. En el caso específico de reducción de la pobreza, ha
sido establecido que el enfoque de DD requiere participación activa e informada de los pobres en la
formulación, implementación y monitoreo de las estrategias de reducción de la pobreza.
El principio de la participación ciudadana es consubstancial a todas las políticas públicas con enfoque
de DD. Existen algunos DD concretos de participación y consulta en los procesos de decisión de políticas
públicas sociales que están definidos en normas internacionales o constitucionales.
d. Integralidad: El reconocimiento de la interdependencia de los DD, ya que el disfrute de algunos DD
puede ser dependiente o contribuir al disfrute de otros. La interdependencia opera respecto de los DD
económicos, sociales y culturales, de una parte, y los DD civiles y políticos de la otra. También un
enfoque integral es reclamado en el propio disfrute de un DD cualquiera, sobre todo si se trata de un
derecho social. La adopción de decisiones exige tomar en cuenta las interdependencias: las vinculadas
a los abordajes multicausales y las que existen entre los propios actores que inciden en su aparición.
Todos estos principios se plasman en la ciudadanía y crean un nuevo campo de poder social. El cuadro
muestra ese nuevo campo, a partir de los cambios, que para la ciudadanía pueden devenir de una
política sustentada en los principios del enfoque de derechos.
Inexistencia enfoque de derechos
Los efectos sobre la ciudadanía según si una política
está o no sustentada en un enfoque de derechos
Enfoque de derechos
Todos disponen de las prestaciones basadas en el
derecho instituido, en condiciones de alta calidad,
independientemente de su condición socioeconómica.
Sólo aquellos que pueden pagar o los q son
acreedores de un programa compensatorio
pueden acceder a las prestaciones, con
calidades variables.
41
Todos tienen el respaldo de la ley y de los
procedimientos, así como la información necesaria para
exigir el cumplimiento de las obligaciones de los
prestadores (incluidas la calidad y la oportunidad).
Poca claridad acerca de las obligaciones de
los prestadores y alta dependencia de su
discrecionalidad.
Todos pueden participar en la elección de las políticas,
en su implantación y en su monitoreo y evaluación.
Participación nominal o reservada a intereses
corporativos.
Todos pueden disfrutar de un enfoque integral para la
plena realización del derecho instituido.
Realización parcial.
2. Los cambios en la institucionalidad: una condición necesaria para la implantación de políticas
con enfoque de derecho:
No es indiferente sobre el alcance mismo de los derechos instituidos, el tipo de instituciones que
desarrollan tales procesos. Los derechos económicos, sociales y culturales requieren de recursos,
instituciones y capacidades públicas, y es la vinculación entre los tres la que realmente determina la
medida en que una política con enfoque de derechos puede ser plenamente ejecutada. La construcción
de la nueva ciudadanía que subyace en las políticas con enfoque de derechos, conlleva cambios en el
financiamiento y diseños especiales en las instituciones y en la gestión de los entes que formulan y que
ejecutan las políticas.
Se postula que hay 3 atributos que debe reunir la institucionalidad pública: accountability, gobernanza
sistémica y espacio público. Antes de explicarlos, se pone el acento en los diseños institucionales y de
gestión como cruciales para el resultado de las políticas:
La importancia de las instituciones y de los modos de gestión y su interdependencia con los
valores y las prácticas: Las instituciones conforman el marco de reglas que fija las constricciones o
estímulos al comportamiento de los distintos agentes y a sus relaciones. Las reglas institucionales, dan
marco al pensamiento, restringen la interpretación y dan forma a la acción, influyendo en la percepción
y construcción de la realidad en que aquélla tiene lugar. Por lo tanto, una teoría que considere la acción
intencional, calculadora, como la base para entender el comportamiento humano, queda incompleta si
no presta atención a la manera cómo se constituyen, sostienen e interpretan las identidades e
instituciones.
Las identidades institucionalizadas crean individuos como ciudadanos y funcionarios, por ejemplo, y los
individuos son moldeados como actores significativos por las reglas. Así, el principal valor metodológico
que ofrece la puesta de atención en las instituciones es que relativiza el papel del liderazgo individual y
la eficacia de las técnicas y procedimientos en la modelación de los cambios, mostrando que no se
puede esperar un impacto pleno de uno ni de otras sin alterar las reglas institucionales sobre las que
actúan. Además, el concepto de institución como estructura normativa y reguladora, supone
automáticamente asumir la existencia de diferencias de poder e intereses entre la gente involucrada en
ella.
42
La administración pública consta de un nivel institucional y de un nivel operativo más directamente
susceptible de manejo a través de la gestión pública. Como conjunto de instituciones formales e
informales, la administración pública distribuye probabilidades diferenciales para que los diversos
actores realicen sus intereses y alcancen sus objetivos, estableciendo distintas estructuras de incentivos
a tales efectos.
Las reglas que definen las relaciones de responsabilidad entre los formuladores de las políticas, los
prestadores de los servicios y la ciudadanía constituyen las instituciones básicas que condicionan la
eficacia de la implantación de una política pública. El cambio institucional supone modificar esas reglas.
Las reformas institucionales que se fueron dando en la mayoría de los sectores públicos de AL han
buscado alterar tales relaciones de responsabilidad, adoptando como meta valor el costo/eficiencia y
prescribiendo la emulación del tipo de relaciones de responsabilidad y la lógica que opera en el mercado.
La cuestión clave es que una política con enfoque de derechos no puede ser implementada por unas
instituciones que contradicen su sustrato normativo basado en la búsqueda de la equidad, la
cooperación, la participación y la construcción de ciudadanía. Por tanto, es central el diseño de una
institucionalidad pública y de gestión que cree incentivos para ellos. El cuadro muestra tales diferencias.
Las nuevas instituciones vs. las instituciones dominantes
Equidad y eficiencia
Eficiencia
Cooperación
Competencia destructiva
Integración
Fragmentación institucional
Participación ciudadana
Voz de la clientela
Un proceso de cambio de las instituciones y de los modos de gestión para implementar una política con
enfoque de derechos tiene que asumir explícitamente su marco normativo. El cambio requiere hacer
posible a lo menos la exigibilidad del derecho concernido, su abordaje integral y la participación social,
de manera de crear a su vez una mayor probabilidad de impactar sobre la equidad en el disfrute del
derecho.
Cada uno de esos principios, entonces, debe tener su correlato en un atributo organizacional y los
correspondientes incentivos institucionales para dar lugar a una nueva institucionalidad pública que
pueda encargarse de la implementación de una Politica Pública con Enfoque de Derechos (PPED).
Atributos de una nueva institucionalidad
La propuesta Principios de una PPED
Accountability
Exigibilidad
Integralidad
Gobernanza Sistémica
Participación
Espacio Público
La accountability de la nueva institucionalidad y sus condiciones básicas de realización: Bajo
un enfoque de derechos, reviste una importancia crucial la accountability (en adelante,
“responsabilización”) de los actores que formulan las políticas y de todos aquellos encargados de su
implantación. Para que pueda existir exigibilidad de la ciudadanía en relación con sus DD es
indispensable que la institucionalidad que los modela y que incide en su realización sea responsable
ante ella por sus actos. Por eso, Naciones Unidas, sostiene: “es un rasgo intrínseco del enfoque de
43
derechos humanos que las instituciones y los arreglos legales y administrativos para asegurar la
accountability sean construidos”. La responsabilización ante la ciudadanía misma implica un cambio
substancial en los incentivos institucionales a que se somete la institucionalidad y su desempeño.
Algunas de sus traducciones:
1) Estructura institucional asociada a la exigibilidad de los derechos: alude a la instauración de los
recursos a través de los que la ciudadanía hace “exigible sus derechos”. Implica reformas legislativas,
en el sistema judicial y en el aparato público, de manera que la ciudadanía disponga de los medios
necesarios -mecanismos de accountability- para producir efectos sobre la institucionalidad - pública o
privada- encargada de proveer los servicios públicos a través de los que los derechos se ejercitan.
Existen al menos 4 categorías de mecanismos de accountability:
• Mecanismos judiciales, tales como la revisión judicial de los actos del ejecutivo y de sus
omisiones.
• Mecanismos cuasi-judiciales, como instituciones de defensa de los ciudadanos y tratados
internacionales de DDHH.
• Mecanismos políticos, como el proceso parlamentario.
• Mecanismos administrativos, como la preparación, publicación y escrutinio del impacto de las
imposiciones de derechos.
Estos mecanismos de accountability hacen que los sostenedores de obligaciones respondan por sus
actos y omisiones en relación con sus deberes, expliquen sus conductas y remedien o reparen las
transgresiones a un derecho. La forma y combinación de los mecanismos pueden variar según la
naturaleza del derecho implicado, pero algunos de los mecanismos son insoslayables a fin de que el
ciclo en referencia pueda ser cumplido y, por tanto, para que pueda operar la exigibilidad de los
derechos.
Los DD demandan obligaciones y las obligaciones requieren de mecanismos de exigibilidad y
cumplimiento y, por consiguiente, el establecimiento de mecanismos de tutela, garantía y
responsabilidad.
La posibilidad de dirigir un reclamo ante una autoridad independiente del obligado es una de las
condiciones que están implicadas en la activación de cualquiera de los mecanismos de accountability.
La autoridad suele ser un juez para que haga cumplir la obligación o imponga reparaciones o sanciones
por el incumplimiento. Este rasgo es la “justiciabilidad o exigibilidad judicial”, y supone una técnica de
garantía del cumplimiento de las obligaciones que se desprenden del derecho de que se trate. Bajo este
marco, es que resalta la importancia de las acciones de amparo colectivo, las acciones de tutela, las
acciones de cumplimiento y las acciones de inconstitucionalidad, entre otras.
El diseño de mecanismos que permitan a la ciudadanía el acceso a una justicia independiente y eficaz
es clave en el enfoque de derechos. No obstante, el hecho de que deban existir también mecanismos
cuasi-judiciales y administrativos de accountability impone una demanda de creación de una
institucionalidad independiente no sólo judicial para asegurar la exigibilidad del derecho concernido toda
vez que sea lesionado. La literatura especializada tiende a favorecer la conformación adicional de otras
instancias, ya que las acciones judiciales suelen ser costosas y lentas y, por tanto, no siempre de fácil
acceso para los grupos más vulnerables. La figura de las superintendencias (de salud o de educación)
o de los tribunales administrativos (vinculados al acceso de la información) pueden ayudar a completar
el cuadro en este sentido.
El asunto de la accountability no se resuelve sólo con la creación de autoridades independientes y la
existencia de recursos que la ciudadanía pueda activar ante ellas. La propia institucionalidad prestadora
de los servicios requiere cambios para que su responsabilización ante la ciudadanía pueda hacerse
efectiva. En este sentido la definición de procedimientos y reglas administrativos que acoten
44
la discrecionalidad de los prestadores de los servicios públicos, incluso los privados, al menos en
relación a : la calidad y la oportunidad de las prestaciones; que en la práctica pueden implicar una lesión
a un derecho no obstante esté instituido.
2) Recursos ciudadanos de exigencia de cuentas: La ciudadanía requiere disponer de recursos
expresos para incidir sobre las decisiones y sus resultados e intervenir en la propia configuración y
eventualmente en la ampliación de los DD. El más importante recurso es la información sobre los
derechos, la que hace posible que la ciudadanía ejerza su derecho a fiscalizar el cumplimiento de sus
derechos y que pueda hacerlos exigibles. Obviamente no se puede exigir como derecho aquello que
no se sabe que es tal. Este recurso puede requerir acciones legislativas y reformas judiciales (ej: ley
de acceso, litigio y habeas data), y reformas administrativas (ej: la exigencia de rendición de cuentas).
Cuando la rendición de cuentas es consagrada como un deber de la institucionalidad prestadora, se
torna más probable el derecho ciudadano a la exigencia de cuentas. La obligación periódica de
cuentas públicas, la información sobre gastos, productos y efectos de las acciones de los prestadores,
son algunos de los mecanismos de rendición de cuentas.
Hoy en día este campo es crítico, ya que la información entregada a la ciudadanía automáticamente no
constituye un recurso de incidencia. La relevancia, accesibilidad, oportunidad y exigibilidad de la
información son atributos que también requieren ser expresamente construidos y plasmados en los
diversos mecanismos.
El espacio público se alimenta básicamente de la función de regulación que la sociedad ejerce sobre el
Estado y su aparato administrativo. Por eso, el control y evaluación ciudadano directo es el mecanismo
clave para asegurar la responsabilización de aquéllos y para “exigirles cuentas”. Su eficacia depende de
su autonomía y carácter político; y de los recursos de poder social consagrados normativamente por el
Estado.
Los autores definen 2 tipos de recursos de poder respecto de los que surgen distintos tipos de demandas
para la institucionalidad estatal:
• Los “poderes indirectos”, que remiten al derecho de reclamar derechos ante una autoridad específica,
y que aluden al poder de denuncia y las “acciones ciudadanas de interés público”. Ej: derecho de
petición, la acción de amparo, la acción de cumplimiento, etc.
• Los “poderes directos”, que no requieren de intermediarios estatales para su ejercicio, pero que en la
mayoría de los casos exige el reconocimiento estatal para su ejercicio. Ej: los poderes de asignación,
de certificación y de veto.
De aquí surge un 1er esbozo de la institucionalidad requerida para asegurar la accountability y la
exigibilidad de los DD.
Cuadro: Institucionalidad básica para la
responsabilización y rendición de cuentas ante la
ciudadanía
45
La gobernanza sistémica de la nueva institucionalidad: Los problemas de implementación de una
política pública muchas veces están asociados a la confrontación entre distintas maneras de enmarcar
un problema por parte de la variedad de actores que directa o indirectamente están concernidos con
ella.
La imposición “top-down” resulta una emergencia de “identidades de resistencia”. Sin embargo, una
subsecuente introducción de políticas interactivas entre los diversos actores suele transformar esas
identidades de resistencia en “identidades con el proyecto”; porque, en general, el lenguaje moldea la
realidad permitiendo que los actores, a pesar de portar intereses diversos y conflictivos, puedan construir
significados compartidos alrededor de un problema, percibir su interdependencia y estar dispuestos a
cooperar para su solución. Es muy importante lograr una perspectiva más integrada y colaborativa en
los procesos de definición de las políticas públicas.
Pero cuando las políticas ya han sido formuladas, coloca estas demandas en la propia implantación de
las políticas. La noción de gobernanza expresa el tipo de asunto que es interpelado por las demandas
de colaboración tanto en la formación como en la implementación de las políticas.
La era información y de la globalización exige un nuevo estilo de gobierno que tome en cuenta la
necesidad de aprendizaje constante y las interdependencias entre los actores públicos y entre éstos y
los privados, dadas las altas dosis de complejidad, incertidumbres técnicas y políticas y dispersión de
los conocimientos y del poder que caracterizan el contexto actual de la gestión pública. El acento se
pone en un estilo abierto y colaborativo de gobierno que tiene como desafío la inclusión de muchos
actores, a su vez, con diferencias significativas de poder y de conocimientos, en contraste con los
arreglos colaborativos del pasado que tendían a circunscribirse a pequeños grupos de iguales.
La noción de gobernanza ilumina acerca de los límites del gobierno a través de un solo actor. El acento
está en la producción de cambios en las prácticas y principios sociales. Tales cambios incluyen compartir
significados y propósitos, incrementar el capital social e intelectual, el desarrollo de redes en las cuales
la información y la retroalimentación puedan fluir y la generación de nuevas relaciones entre actores que
están en conflicto. Así, comienza a reconocerse que la calidad de las interacciones que genera un
determinado arreglo institucional es tan importante como el aumento de la eficiencia en cuanto a valores
a maximizar.
Los estudios sobre las “redes de políticas” se enmarcan en los enfoques de gobernanza, entendiendo
por tales al conjunto de relaciones relativamente estables que, a partir de la percepción de
interdependencia, se crea entre actores, públicos y privados, para intercambiar recursos alrededor del
proceso de formación de una política pública, más allá de los vínculos establecidos por la
institucionalidad formal.
En las políticas con enfoque de derechos, el acento en la búsqueda de soluciones integrales que
comprometen a una gran cantidad de actores gubernamentales diversos, torna la gobernanza en una
condición fundamental para su desarrollo eficaz, asignándole un carácter especial: gobernanza
sistémica. Ella remite al alineamiento e integración en torno a una visión común de los diversos actores
gubernamentales, cualesquiera sea su adscripción, actuando así como un sistema para la efectiva
protección de un derecho instituido. Existe gobernanza sistémica toda vez que al menos los actores
gubernamentales concernidos directa o indirectamente en el ejercicio de un derecho ciudadano,
mantienen relaciones orgánicas y sostenidas de cooperación para aportar y producir soluciones
integrales a las problemáticas que el derecho interpela. Al menos 3 dimensiones para que la gobernanza
sistémica se constituya en un atributo de la institucionalidad pública:
- Dimensión instrumental
- Dimensión espacial
- Dimensión valórica
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Las relaciones se construyen (o se obstaculizan) a través de estas tres dimensiones; las que, a la vez,
interactúan entre sí, modelándose unas a las otras. Ellas definen implícitamente una estrategia de
gobernanza, vale decir “una acción y un efecto de gobernar”, dándole a un conjunto direccionalidad y
consistencia en torno a ciertos propósitos.
-La dimensión espacial, expresa la metáfora de la “reunión”. La cooperación basada en la confianza es
más eficaz que la basada en la autoridad, remarca la importancia que reviste el generar espacios de
comunicación recíproca entre los actores que tienen alguna incidencia en la ejecución de una política,
para la producción de significados compartidos que reenmarquen sus diferencias de intereses y que
aumenten la percepción de su interdependencia. Tales espacios son especialmente importantes cuando
está planteada la necesidad de arreglos intersectoriales para ejecutar políticas públicas sobre problemas
sociales multidimensionales. El tipo de políticas públicas que supone soluciones integrales estaría
exigiendo el desarrollo de arreglos institucionales de diálogo sostenido, que devengan en visiones
compartidas y en la articulación de los recursos y saberes entre sectores y niveles gubernamentales;
por tanto, no bastaría el mero perfeccionamiento de la coordinación entre ellos.
-Otra dimensión alude a la potencialidad de los instrumentos de gestión para la articulación entre los
actores. Los espacios de comunicación recíproca no pueden producir integración si es que los
instrumentos de gestión no son integradores. El contra-ejemplo más claro es la ineficacia que tienen, los
espacios de coordinación interinstitucional que operan sobre procesos de planificación y
presupuestación unilaterales.
Todo esto releva la importancia de asumir los propios procesos de planificación, presupuestación y
evaluación como posibles mecanismos integradores entre los diversos actores implicados en la
ejecución de una política; teniendo en cuenta que la institucionalización de mecanismos de influencia
mutua en los procesos de decisión sobre objetivos, metas y resultados (y sus financiamientos) puede
balancear las diferencias reales o percibidas de poder, diferencias que constituyen uno de los principales
obstáculos al trabajo intra e intersectorial.
La contractualización de las relaciones de responsabilidad entre los distintos actores puede convertirse
en un mecanismo integrador, sobre todo si deviene en derechos y obligaciones recíprocas. Pero es
evidente que no tiene los mismos efectos sobre la integración de los actores el hecho de que se trate de
compromisos negociados o de compromisos impuestos. Es importante considerar que los compromisos
de desempeño pueden inducir la formación de distintos tipos de redes, desde comunidades de política
hasta redes utilitarias y coyunturales forzadas para lograr el cumplimiento de los compromisos. No es
indiferente para la producción de gobernanza el tipo de incentivo que se asocie al cumplimiento de los
resultados logrados, así como la naturaleza de los sistemas de información acerca de ellos. Si tales
sistemas no disponen de canales horizontales (además de verticales), la evaluación de los resultados
no ofrece oportunidades para el aprendizaje mutuo.
La existencia de instrumentos integradores es muy importante dada la preeminencia que ha adquirido
la separación de funciones de financiamiento, compra y provisión de los servicios públicos bajo el alero
de las reformas de los últimos años.
El hecho de que la ejecución de las PPED recae en ministerios sociales que, en general, están sometidos
a las reglas de juego que imponen los ministerios de hacienda, hace que la gobernanza sistémica
trascienda las fronteras de la institucionalidad social. En muchos países los instrumentos que articulan
las relaciones de responsabilidad entre los distintos actores encargados de la ejecución de una PPED,
así como las propias metas de desempeño, en realidad son exógenos a la institucionalidad social.
En síntesis, la 2da dimensión da cuenta de que la manera como son definidos los compromisos de
desempeño, las condiciones de su cumplimiento y de su evaluación y, los diversos instrumentos de
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gestión, pueden tener distintos efectos sobre la capacidad de generar gobernanza sistémica. Todas
esas cuestiones no se resuelven sólo en el interior de la institucionalidad social, lo que obliga a tener
una mirada más global para capturar cómo es condicionada tal capacidad.
-La 3ra dimensión que puede afectar la gobernanza sistémica es la valórica. Dos asuntos:1) el tipo de
valores que se intenta maximizar a través de los instrumentos de gestión: cuando el acento se pone sólo
en la búsqueda de eficiencia, y los resultados son juzgados con base en ella, se pueden crear incentivos
perversos tanto hacia la equidad como a la cooperación mutua. A veces las metas alinean pero crean
incentivos para la competencia destructiva, o sea no integran. El carácter de las metas es clave para
generar gobernanza sistémica. El problema no estriba sólo en inhibir los incentivos que contradicen los
principios de una PPED, sino lograr que existan metas orientadas expresamente a la generación de
gobernanza. 2) los valores que portan los directivos públicos: hay una interdependencia entre las
instituciones (los incentivos institucionales) y los valores; y estos últimos también pueden modelar a las
instituciones.
Si quienes son los encargados de implementar una PPED no se han apropiado del enfoque de derechos,
es altamente probable que tampoco le concedan valor a la interdependencia, a la diversidad, a lo público
y, subsecuentemente, a la equidad, y que, por tanto, no puedan llegar a conformar una comunidad de
prácticas.
Con estas 3 dimensiones queda sugerido que la existencia de gobernanza sistémica requiere de la
construcción de incentivos institucionales para una gestión integrada y deliberativa al interior del
respectivo sector gubernamental, y entre éste y el resto de los sectores gubernamentales que tienen
injerencia en los resultados de una PPED (incluidos financieros).
Una gestión integrada remite a visiones compartidas sobre un problema que requiere el concurso de
varios actores localizados en distintos sectores. Se traduce en “ponerse de acuerdo para trabajar juntos”
de modo de arribar a soluciones integrales. Resulta en un uso productivo de la diversidad entre sectores
a partir de compartir los recursos (entre otros, de conocimientos) que son propios de cada sector. Lograr
una gestión integrada supone algo más que una buena coordinación entre distintos actores.
Una gestión deliberativa constituye en sí misma un compromiso con la democracia y con el respeto a la
diversidad social; porque el compromiso con la deliberación se basa en el reconocimiento de que hay
diferentes posiciones de valor afectando la formación y la implantación de las políticas, que necesitan
ser resueltas a través del diálogo en vez del poder. La nota más importante de la deliberación genuina
es que los participantes encuentren razones que pueden aceptar en sus acciones colectivas, y no
necesariamente las que ellos respaldarían incondicionalmente o las que promoverían en forma óptima
sus intereses individuales. La deliberación puede propiciar la comprensión mutua para lidiar con la
complejidad de los problemas y la diversidad de actores; y puede conducir a decisiones más imparciales,
más racionales, más justas y legítimas.
En síntesis, si existen incentivos institucionales para una gestión integrada y deliberativa, puede haber
gobernanza sistémica. Sus expresiones prácticas son:
a) Espacios institucionalizados de comunicación recíproca (deliberación) entre los actores a los
efectos de garantizar la integralidad.
b) Instrumentos y procesos de gestión en red, que apunten a un manejo integral de la PPED tanto
intra e intersectoriales. En particular, referidos a los procesos de programación, presupuestación,
evaluación y control.
c) Criterios de valor coherentes con los procesos de presupuestación, programación y evaluación
en red y, en general, con la producción de gobernanza.
48
d) Valores en los directivos públicos consistentes con la actuación integrada (DiversidadInterdependencia-Colaboración- Deliberación, entre otros).
Cuadro: Institucionalidad básica para la gobernanza sistémica
 Un nuevo espacio público: Los principios de exigibilidad, integralidad y participación social de las
políticas con enfoque de derechos remiten a la construcción de un espacio público entre el Estado y la
ciudadanía, donde ésta incide en la modelación de las PPED.
Desde la “teoría del discurso” referida a la administración pública, se desarrolla la noción de “esferas
públicas autónomas”, donde discursos razonados originados en la sociedad inciden en la formación de
las políticas. En este sentido, el espacio público se traduce en la creación de estructuras -redes de
políticas y de políticas públicas- institucional y jerárquicamente trascendentes de la administración
pública en las que fluye la razón práctica.
Desde la literatura referente a la democracia deliberativa y los “enfoques neo-públicos” sobre la
administración pública, se ocupan además del desarrollo de la esfera pública en el interior de aquélla,
iluminando acerca de la relevancia de la creación de interfaces entre la sociedad y el E.
El foco en todos estos enfoques está en el desarrollo de arreglos institucionales que se traduzcan en
participación ciudadana deliberativa y autónoma, particularmente de quienes no tienen voz, sobre las
instancias y procesos de formación, control y evaluación de las políticas y decisiones públicas, para
producir decisiones y resultados más justos, equitativos y racionales.
Según los diversos enfoques, la participación ciudadana así planteada se traduciría en más democracia
y en más eficiencia en los servicios públicos; por ende, en una mayor probabilidad de que ellos
efectivamente permitan el despliegue del enfoque de los derechos sociales consagrados por PPED.
Existen desarrollos que sugieren que la institucionalidad pública es también dependiente de la medida
en que los valores de la solidaridad, conciencia cívica y dedicación humana se asienten en la producción
de los servicios sociales. Esto, no sólo porque a través de ellos los servicios tienen más probabilidades
de maximizar su eficiencia (en un sentido amplio) y su equidad, sino porque la
49
intención expresa de su fortalecimiento puede contribuir a reforzar la dimensión de deberes de la
ciudadanía y, específicamente, a desarrollar capacidades y organizaciones sociales.
Adoptando esta perspectiva, los “enfoques neo-públicos”, que introducen la noción de “lo público no
estatal”, ofrecen además referentes para evaluar el aporte de la co-producción público-privada a la
democratización de la administración pública. El acento es colocado en los arreglos que pueden
contribuir a desarrollar una institucionalidad pública sustentada en el empoderamiento social y el sentido
de comunidad, que, a su vez, pueda trascender los límites del E. Su foco es la ampliación de la esfera
pública teniendo como referente la construcción de ciudadanía en su dimensión de deberes. Desde este
punto de vista, la existencia de un nuevo espacio público se expresa en lo siguiente:
a) Arreglos institucionalizados de participación deliberativa sobre las decisiones públicas y sus
resultados, que se traduzcan en incidencia y exigibilidad sobre los derechos instituidos.
b) Gestión de la información y comunicación con la ciudadanía, para asegurar exigibilidad e
incidencia.
c) Arreglos de co-producción público-privada, que creen sentido de comunidad y responsabilidad
social.
d) Valores de los directivos públicos consistentes con la construcción de ciudadanía (Compromiso
Social - Corresponsabilidad - Regulación Social - Deliberación…).
Cuadro:Un nuevo espacio público
Conclusiones
El reconocimiento de DD es también el reconocimiento de un campo de poder para sus titulares. El ejercicio
de ese campo de poder ciudadano está condicionado por el tipo de institucionalidad que se diseñe para
implantar las PPED, así como por los valores y prácticas de los actores que hacen parte de esa
institucionalidad. Los valores y las instituciones no son independientes unos de las otras.
La institucionalidad pública encargada de la implementación de una política con enfoque de derechos debe
ser consistente con el marco normativo que sustenta este tipo de políticas. Por lo tanto, una institucionalidad
pública que devenga en gobernanza sistémica, accountability y en un vigoroso espacio público puede darle
consistencia a ese tipo de políticas.
50
Política Social II.
UNIDAD II
1. POLITICAS SOCIALES, GOBIERNO Y TERRITORIO: El contexto histórico político
de las transformaciones y los desafíos. La integralidad como principio del enfoque de
derechos. La coordinación de políticas como medio para la integralidad. Capacidades
estatales, institucionalidad y política social. Nuevos derechos e institucionalidad de la
política social.
2. POLITICA SOCIAL Y PROTECCION SOCIAL: Nuevas orientaciones de políticas en
el marco de América Latina. Un repaso histórico de las principales orientaciones de la
política social en los 80 y 90. La protección social y las orientaciones actuales de la
política social con énfasis en Argentina. Universalismo y enfoque de derechos.
Protecciones contributivas, no contributivas y las reguladas por el mercado laboral. Los
programas de transferencias condicionadas: diversas formas y su papel en la protección
social.
3. LA GESTIÓN TERRITORIAL DE LAS POLITICAS SOCIALES DE LOS
GOBIERNOS SUB – NACIONALES: Principales tendencias. Los desafíos de la
implementación. Estrategias de gestión integradas en territorio. Monitoreo y evaluación.
Las políticas locales de igualdad de género. Las políticas de género: las políticas de
discriminación positiva, las políticas de igualdad y el desafío de la transversalidad.
51
Cunill-Grau, Nuria; Repetto, Fabián; Bronzo, Carla. (2015). “Coordinación intersectorial pro
integralidad de las instituciones de protección social. La gestión territorial”.
Durante las dos últimas décadas se han producido redefiniciones importantes en materia de protección
social en América Latina. Se avanzó en el reconocimiento de problemas sociales y en la complejidad
que reviste la “cuestión social”, se está esbozando una perspectiva integral de protección social con
enfoque de derecho que, en conexión con las políticas de acceso a servicios de salud y educación de
base universal, incluya y articule, al menos, tres conjuntos de políticas que buscan:
1) Garantizar la asistencia social, estableciendo beneficios, transferencias y
servicios en el campo de la protección no contributiva y sistemas de cuidado para
públicos especialmente vulnerados;
2) Proveer seguridad en el ámbito de la protección contributiva, mediante la
expansión de la cobertura de seguros y derechos relacionados a la vida laboral
en materia de jubilaciones y pensiones, asignaciones familiares y otras
intervenciones que pueden proteger a los trabajadores y sus familias, y
3) Promover una estructura de oportunidades robusta en el campo de la regulación
de los mercados de trabajo, políticas de empleo, de renta y de acceso al crédito,
vinculadas con el ámbito de la promoción social.
Un desafío de la protección social de América Latina y el Caribe es atender la tensión entre aquellas
intervenciones con pretensión de universalidad (salud y educación) y los que operan de un modo más
selectivo y focalizado (a través de programas), y su eventual complementariedad. Destacan, a título
de ejemplo, las cuestiones de accesibilidad al mercado laboral o la calidad de los servicios sociales en
que no se han logrado resolver experiencias de los programas de transferencias condicionadas (PTC),
y el incompleto avance hacia una mayor cobertura y calidad de las prestaciones dirigidas a los
trabajadores desempleados o fuertemente precarizados.
Para desarrollar políticas consistentes de protección social es fundamental entender la complejidad de
asuntos centrales que afecten a las sociedades de la región, tales como la pobreza, vulnerabilidad,
exclusión y desigualdad.
La creciente complejidad social está exigiendo enfoques integrales, que den cuenta de la
multidimensionalidad de los problemas que incumbe a la protección social, y que permitan abordarles
como unidad. La integralidad de un sistema de protección social puede ser pensada a nivel de las
políticas, sus planes y programas (la oferta) así como desde los individuos, las familias y las
comunidades (la demanda). En el caso de la oferta de políticas y programas, existen dos ejes de
integración que deben ser considerados con atención durante las etapas de diseño, implementación y
operación de los sistemas de protección social: el horizontal (o sectorial) y el vertical (según los niveles
administrativos en los cuales se ejecutan las políticas y programas). En cuanto a la demanda se
observa un eje transversal, relativo a los grupos de población, y un eje longitudinal, asociado al ciclo
de vida.
Centrar la visión de una protección integral en los derechos; permite poner el acento en las personas
y sus necesidades. Esto obliga a que los bienes y servicios que constituyen la protección social se
enmarquen en un patrón deseable de intervenciones en términos de acceso y calidad, con respaldo
jurídico en tanto obligación del Estado.
52
Una de las condiciones para la construcción de un sistema integral de protección social, es la
existencia de procesos de gobierno, coordinación y gestión de los sectores gubernamentales. Las
políticas públicas (salud, educación, vivienda, trabajo, etc.) y los respectivos sectores y niveles
gubernamentales requieren trabajar coordinando acciones y estructuras, como forma de materializar
la integralidad necesaria para lidiar con la complejidad no solo de la pobreza y la desigualdad, sino
también del bienestar objetivo y subjetivo de grupos poblacionales específicos.
Nuevas tendencias en el modo de producción y gestión de políticas integrales de protección
social.
La clave para la identificación de las cuestiones sociales que ameritan un abordaje integral, se
encuentra en definir las relaciones causales entre los componentes del problema social que se
enfrenta.
En el campo de la gestión se expresa en cómo lograr que esas complejidades propias de lo social sean
enfrentadas por administraciones públicas verticales, compartimentadas y basadas en procesos de
planeamiento, gestión y ejecución organizados en forma sectorial y fundada en diagnósticos y agendas
de prioridades diferentes. Además, cómo lograr que esto se traduzca en estrategias o sistemas de
protección social, para orientarlos hacia los grupos sociales más fuertemente marcados por la pobreza,
la vulnerabilidad y la desprotección social, en entornos de alta desigualdad.
La complejidad social y los retos en la búsqueda de intersectorialidad.
El propósito de esta sección es explorar los posibles alcances que tiene la intersectorialidad como
expresión critica del proceso de avances hacia la integralidad de la protección social en América Latina.
Cuando se plantea una colaboración interinstitucional explicita en función de un propósito común se
aplica la noción de intersectorialidad. Lo que se espera es:
A. Que opere una relación entre los propósitos de las políticas y los grados de intensidad
intersectoriales
B. Que exista consistencia entre el grado de intensidad intersectorial y el modelo de
gestión que se adopte para producirla.
El primer aspecto sugiere que los grados de la intersectorialidad están asociados a la complejidad y
profundidad de los propósitos perseguidos. Cuando se aspira a lograr un abordaje integral de un
problema social complejo, se requiere de una intersectorialidad de alta intensidad, para que cree
condiciones para incidir en sus causas.
El segundo aspecto parte de asumir que la intensidad de la intersectorialidad es dependiente de la
medida en que el modelo de gestión que la fundamenta considere cuánto de inclusividad hay en el
ciclo de políticas y cuánta mancomunidad entre los sectores involucrados requiere ser construida, de
manera de lograr un grado de intensidad de la intersectorialidad consistente con aquel exigido por los
propósitos de la política.
Existe inclusividad cuando los sectores y niveles gubernamentales intervienen desde la planificación
hasta la evaluación de las acciones.
Por otra parte, existe mancomunidad cuando los sectores y niveles gubernamentales comparten
recursos, responsabilidades y acciones.
53
La expresión más evidente de una intersectorialidad de alta intensidad (también denominada
integración o consolidación) emerge cuando los sectores intervienen de forma conjunta en el diseño,
la ejecución y evaluación de la política e intercambian información y recursos financieros en pos de la
solución de un problema que definen entre todos. Existiría, por el contrario, la intersectorialidad de baja
intensidad cuando el problema a abordar es una suma de las perspectivas sectoriales, por lo tanto los
sectores involucrados no participan conjuntamente en el ciclo de la política o no existe mancomunidad
en la ejecución de esta.
Si bien la intersectorialidad es un modelo de gestión, requiere ser construida. Sobre todo cuando las
políticas pretenden ser integrales. Por lo tanto, no se trata solo de articular acciones sectoriales, sino
de desarrollar estrategias y respuestas conjuntas, construyendo algo nuevo de forma compartida.
Indicadores que expresan alta y baja integración de los sectores
BAJA INTEGRACION
El problema a abordar corresponde a la
suma de visiones sectoriales y solo se
abarca una parte del ciclo de políticas.
Existe un plan de acción básico,
coordinado por alguna instancia central,
en el que interviene un órgano
intersectorial de carácter técnico. Las
actividades son básicas: de planificación,
elaboración del presupuesto y evaluación,
estas son asumidas sectorialmente.
ALTA INTEGRACION
A partir de una visión común, se comparte
la formulación de las decisiones y su
seguimiento y evaluación. Existe un
mecanismo de definición conjunta del
problema o al menos para compartir
visiones sobre el diagnóstico de la
problemática.
La
programación
presupuestaria es común y el seguimiento
y la evaluación son compartidos.
Solo se comparten asuntos operacionales;
no existe intercambio de información. El
financiamiento de las acciones queda a
cargo de la autoridad central.
Se comparten la ejecución de
decisiones, la información y los recursos
(mancomunidad). Las acciones, los
recursos y las responsabilidades son
compartidos bajo un funcionamiento en
red.
No
existen arreglos para la
acción intersectorial.
La intersectorialidad es de baja intensidad
Se producen alteraciones en las
estructuras sectoriales
Intersectorialidad de alta intensidad.
Por lo tanto, en una versión de alta intensidad, la intersectorialidad redunda en alteraciones en el diseño
y contenidos de las políticas sectoriales así como en las rutinas, prácticas de trabajo y metodologías
de entrega de los bienes y servicios.
Ejemplo: CHILE CRECE CONTIGO. Subsistema de Protección Integral a la Infancia
Chile Crece contigo, creado por la Ley Nº 20.379 DE 2009. Puso énfasis en la
integralidad de las acciones, y por ende, en la gestión intersectorial de la administración
pública.
No se puede apreciar el grado de inclusividad de los sectores gubernamentales en el ciclo de la política
de Chile crece contigo. Existe un marco legislativo que requiere de la asociación entre agencias, éste
se remite básicamente a la transferencia de recursos desde el Ministerio de Desarrollo Social al
ministerio respectivo, a través de convenios.
No han existido planes y presupuestos ni procesos de seguimiento y evaluación que involucren a todos
los sectores, sino solo acuerdos contractuales de carácter sectorial con la agencia
54
rectora, donde se incluyen indicadores de desempeño. La mancomunidad tampoco formo parte de este
modelo de gestión de la intersectorialidad.
Entonces, si se considera que la integración consiste en que los sectores trabajan juntos para resolver
un problema que definen y asumen como común y que conseguirían plenamente pone en juego la
inclusividad y la mancomunidad. Lo más llamativo de este caso es que el objetivo de la integralidad no
fue asimilado por completo, ya que prevaleció más el logro del acceso a servicios.
Las resistencias políticas e institucionales y culturales al trabajo intersectorial constituyen uno de los
factores clave de las brechas de aplicación que reflejan los obstáculos.
Las resistencias institucionales aluden a reglas del juego generales que fijan restricciones a las
acciones intersectoriales, tales como el centralismo, el predominio de la lógica del mercado en la
organización y gestión del sector publica, la lógica sectorial del presupuesto y de las evaluaciones, y
las relaciones intergubernamentales de índole vertical.
Las resistencias culturales afectan en especial la gestión de la información y se expresan en particular
en el rechazo de los organismos a intercambiar sus datos y usar bases de datos comunes.
Resistencias políticas operan a partir de los desbalances de poder entre los distintos sectores y niveles
gubernamentales y de las relaciones de afinidad política y partidaria.
Hay que remarcar la importancia de la deliberación para crear significados compartidos entre actores
que no solo tienen intereses y valores en conflicto, sino que portan los esquemas de pensamiento
compartimentados que imprimen las distintas disciplinas. Bajo un enfoque deliberativo, pueden
derivarse otros aprendizajes. Uno es que para lograr la integración de los sectores gubernamentales
puede ser útil un abordaje incremental que comience por enfatizar el reconocimiento de que los “otros”
existen y en conocer quiénes son y que hacen. El reconocimiento y conocimiento de los otros actores
son las condiciones necesarias para cooperar y asociarse. Un 1er nivel que hay que considerar es el
del relacionamiento mismo de los actores en red como fin específico, esto supondría aceptar no solo
que la intersectorialidad debe ser construida, sino que es necesario visualizarla como un proceso.
Otro aprendizaje alude a la necesidad de un tratamiento diferencial de la intersectorialidad según la
propensión a cooperar de los sectores involucrados. Y a factores importantes a considerar es que
cuando se trata de sectores más consolidados (educación, salud) con sólidas estructuras
institucionales, presupuestarias y de personal, como por ejemplo redes territoriales con capilaridad de
equipamientos y contextos técnicos más consolidados, la percepción de interdependencia con otros
sectores tiende a ser muy reducida. Incluso cuando dependen de las habilidades de otras áreas, las
políticas más consolidadas tienen mayores recursos para evitar procesos complejos e inciertos de
coordinación intersectorial.
En cambio, otros sectores, como la asistencia social, además de las complejidades intrínsecas a la
naturaleza de problemas que enfrentan se han conformado como política pública. Por lo tanto, tienen
menos control sobre los recursos necesarios para aplicar sus servicios de red, dotarlos de los
profesionales necesarios y lograr capilaridad de las redes en el territorio.
El ejemplo Bolsa Familia de Brasil, ilustra algunas de las tensiones que emergen cuando se buscan
articular acciones de asistencia y de educación y de salud, expresando además los dilemas de
coordinación entre políticas focalizadas y políticas de corte universal, asi como entre diversos niveles
gubernamentales.
55
Bolsa de Familia, surge en 2003, con una cobertura inicial de 1 millón de familias. El proceso de
acompañamiento de las condicionalidades en educación es complejo, y exigió una articulación entre el
Ministerio de Educación y el de Desarrollo social y Lucha contra el Hambre, y principalmente con el
ámbito local de gestión. El programa está presente en los más de 5000 municipios brasileños.
No todos los actores perciben las condicionalidades de la misma forma. Pero el proceso de
construcción de la intersectorialidad en el acompañamiento de las condicionalidades avanzo en los
últimos años, al punto en que en la actualidad 15 millones de alumnos tiene frecuencia de asistencia
escolar monitoreada bimestralmente.
El programa bolsa de familia, era prioritario para el Ministerio de Desarrollo social, pero no era parte
de la agenda de educación, lo que dificulto su inserción en el Ministerio de Educación (MEC). El trabajo
de construcción institucional significo numerosas reuniones, convencimiento, persuasión y
demandando de la actuación de las máximas autoridades de ambos ministerios, para que el proceso
de acompañamiento se pueda desarrollar en el ámbito de Bolsa de familia. De forma paralela, se
crearon protocolos de gestión, órdenes e instrucciones interministeriales, y diversos instrumentos para
concretar la articulación entre ambos ministerios (el de Desarrollo Social y el de Educación). El
establecimiento de protocolos, acuerdos y órdenes dio forma a un modelo de gestión compartida con
los estados y municipios.
El caso de bolsa de Familia marca la importancia de construir consensos sobre los propósitos de las
políticas capaces de superar las barreras y feudos institucionales, disciplinarios, técnicos y
organizacionales. Refleja, que las normativas y los protocolos son necesarios pero no suficientes para
propiciar la intersectorialidad. Se requiere de tiempo para que las nuevas perspectivas y
procedimientos se enraícen en los sectores más estructurados y consolidados, y un esfuerzo de
reconocimiento de las diferentes culturas organizacionales y lógicas de cada sector para que la
colaboración pueda establecerse de forma efectiva.
Las relaciones intergubernamentales, el ámbito local y un gobierno de proximidad
Lograr una coordinación que aliente a la integralidad consiste en que la formulación y gestión de la
política social en general y de la protección social en particular, no sea responsabilidad de un nivel
único de gobierno.
La concepción de redes de políticas apunta hacia nuevas formas de gobernanza que se distancian de
los modelos lineales o jerárquicos de producción de bienes y servicios públicos. Una visión renovada
de la gobernanza remarca la importancia de una perspectiva que enfática el nivel local y la constitución
de redes horizontales (propias de un mismo nivel de gobierno) y multiniveles (referidas al vínculo entre
actores de diferentes niveles de gobierno). El reconocimiento de la complejidad, participación y
pluralidad, y de la emergencia de nuevos papeles, relaciones e instrumentos del poder público, exigen
la configuración de un Estado relacional, que actúe a través de ambos tipos de redes, articulando
distintos actores sociales, diferentes sectores de las políticas y diversos niveles de gobierno.
Es claro que en América Latina los gobiernos locales son actores indispensables en las redes que se
conforman para gestionar la protección social. La idea de “gobierno de proximidad” acentúa el peso de
los gobiernos locales en la formulación y provisión de bienes y servicios, y pone de relieve la centralidad
de los procesos de participativos.
56
Las políticas de protección social de corte selectivo y las políticas universales, son necesarias para
que haya una protección social de alcance nacional y de corte universal, capaz de lidiar con los
problemas de las desigualdades territoriales, y junto con políticas más selectivas y focalizadas en el
ámbito local, bajo la perspectiva del gobierno de proximidad.
SUAS (Sistema Único de Asistencia Social), en Brasil: fue creado en 2004, marco una inflexión
radical en el sentido y alcance de la protección social del país. La asistencia social paso a ser
organizada como un sistema estructurado a partir de niveles de protección; básica para situaciones de
baja complejidad, con acciones de prevención; y especial para situaciones de media y alta complejidad
donde se registran violaciones de derechos.
En el diseño del SUAS, los servicios de protección básica en el ámbito local son coordinados y
ofertados con los Centros de Referencia de Asistencia Social. Estos se encargan de la provisión de
servicios socios asistenciales, tanto si se ejecutan de forma directa o en convenios con organizaciones
no gubernamentales. Los centros son responsables de la coordinación en red con la finalidad de
garantizar niveles crecientes de protección y reducir riesgos sociales.
SOCAT (Servicios de Orientación, Consulta y Articulación Territorial), Uruguay:
creado en 2005, se avanzó en una modalidad de trabajo intersectorial e interinstitucional
tendiente a garantizar las intervenciones integrales que requieren los problemas
sociales, complejos y multicausales.
El SOCAST es uno de los dispositivos de presencia descentralizada del Ministerio de Desarrollo Social
en el territorio. Su objetivo es promover la accesibilidad de los ciudadanos a los servicios de este
ministerio y de otros organismos públicos, y contribuir a que las iniciativas públicas incluyan en su
diseño y acción las dinámicas de los territorios y comunidades.
Importancia de la política en la tarea de coordinar hacia la integralidad de la protección
social.
Los diferentes alcances intersectoriales tendiente a promover la integralidad de la protección social
requieren del ejercicio de una función política, es decir de gobernar la política de la protección social.
Esto se constituye en una condición necesaria para que la intersectorialidad y las relaciones entre
niveles de gobierno e orienten hacia un abordaje más integral de problemáticas sociales y territoriales
altamente complejas y multicausales.
No es factible lograr la integralidad si no se cuenta con un entorno político y una coalición de actores
capaces de ayudar a armonizar el conjunto de tareas, que podrían reagruparse en cuestiones críticas
y fundamentales:
 La definición estratégica del rumbo elegido en materia de política social
 Los arreglos institucionales formales e informales pertinentes al rumbo elegido
 La oferta de servicios y programas intersectoriales de acuerdo al rumbo elegido
 Las herramientas de gestión que respondan a las características específicas de
los servicios y programas que conforman la oferta.
Algunos instrumentos operativos para avanzar en la coordinación
La coordinación intersectorial en pro de la integralidad entre las instituciones e intervenciones que
forman parte de la protección social en América Latina constituye uno de los desafíos centrales para
lograr niveles más elevados de justicia social en la región.
Instrumentos operativos para avanzar en la coordinación:
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1PLANEAMIENTO PARTICIPATIVO DE TIPO ESTRATÉGICO: El planeamiento
estratégico de carácter integrado y participativo puede transformarse en uno de los
instrumentos que viabilice la intersectorialidad en la oferta de políticas de protección
social y su integración en estas.
El planeamiento participativo, integrado y estratégico constituye una herramienta para viabilizar la
sustentabilidad política de las acciones, con ganancias de legitimidad y de compromiso con los actores
involucrados. Martinez Nogueira: “El planeamiento estratégico es una herramienta y modo operativo
contribuyente al tránsito de un conjunto de políticas y programas a un sistema de protección social. Es
un medio para fortalecer el lineamiento de la acción con los objetivos de las políticas. En 1er lugar, el
planeamiento de programas y organizacional debe alinearse con el planeamiento del sistema y
sectoriales, ya que son estos los que dan sentido a las políticas a implementar y determinan las
misiones a cumplir. Sin una definición precisa de los objetivos de política pública, la incorporación de
innovaciones de gestión es simbólica. Ese planeamiento debe satisfacer otra condición: su articulación
con el presupuesto y con los programas operativos, ya que con frecuencia el planeamiento estratégico
pasa a ser un ejercicio gerencial, pero relegado a la conducción cotidiana de las actividades. Esos
objetivos deben formularse con aspiraciones pero también como estados a alcanzar en tiempo
definidos que puedan servir para la evaluación de la gestión. Ese planeamiento estratégico no puede
elaborarse en aislamiento, sino que debe ser una tarea compartida por los que participan en una
determinada red política”.
2SISTEMAS DE INFORMACION SOCIAL Y LA EVALUACION DE LA INTERSECTORIALIDAD:
Los Programas de Transferencia Condicional constituyen un punto de partida de los actuales esfuerzos
de los países latinoamericanos para transitar hacia sistemas integrados de protección social,
incluyéndolos, pero avanzando más allá de ese tipo de intervenciones.
La creciente demanda por coordinación entre los sectores y actores de los sistemas de protección
social incipientes, impulso el desarrollo de sistemas únicos de información, que agregan informaciones
tanto de los programas y beneficios como de los beneficiarios. Sin embargo, todavía hay programas
no articulados y dificultades de integración de los sistemas de información.
Los programas de transferencias condicionadas están asociados a sistemas de informaciones de
beneficiarios, pero de forma general encuentra que estos sistemas se vinculan a programas
específicos, sin alcanzar otros sectores de políticas.
La existencia de sistemas de información sólidos y confiables constituye una de las condiciones más
importantes de un sistema integral de protección social.
Los sistemas de información social no se pueden restringir a consolidar datos y registros demográficos
y socioeconómicos de la población potencialmente priorizada por la protección social. Para disponer
de un real sistema integrado de información social es necesario que se incorpore información valiosa
y pertinente de toda la oferta de programas y servicios y que la demanda y la oferta dialoguen con
inteligencia, más allá de la tecnología.
El desarrollo de sistemas de información que generen insumos para la comprensión y construcción de
los problemas, y para poder dimensionar los resultados alcanzados; constituye un instrumento
fundamental de los sistemas de monitoreo y evaluación de la política de protección social. La gestión
de la información, cuando es realizada de forma estratégica y entendida como eje de un sistema de
monitoreo y evaluación, permite agregar de forma más consistente las acciones de los diversos
sectores y ampliar la efectividad de las políticas.
58
La gestión de la información, más que una cuestión técnica y burocrática, asume un carácter central
en la implementación de un sistema de protección social integral, al posibilitar intervenciones más
adaptadas a las necesidades y demandas de la población, y un acompañamiento más efectivo de sus
productos y resultados.
3GESTION TERRITORIAL: Hay tres mecanismos tendientes a promover
una gestión integral en el territorio:
1. Los incentivos a los gobiernos locales: consiste básicamente en una relación directa
del nivel central y los municipios, considerando que al ámbito estadual de gestión solo
le competen acciones de apoyo a los gobiernos municipales y la capacitación de los
equipos municipales.
2. Lo referido a la creación de espacios de coordinación local: las redes locales pueden
vaciarse de contenido si no son capaces de sustentar una visión común, una comunidad
de sentido que sirva como elemento de convergencia y coherencia para lograr una
efectiva cooperación entre los actores.
3. La tendencia creciente a instaurar la figura del acompañamiento familiar: es decir, la
existencia de un tipo de recurso humano especializado en trabajar de modo muy cercano
e intenso con las familias en situación de pobreza. Se trata de reconocer las
heterogeneidades que caracterizan a las familias en situación de pobreza y
vulnerabilidad, buscando tender puentes entre demandas y derechos vulnerados
específicos de cada núcleo familiar y la oferta de protección social.
59
Repetto, Fabián y Fernández, Juan Pablo. (2013) “Coordinación de Políticas, Programas y
Proyectos” Cap. 1 Y 2.
CAPITULO 1
Políticas, Programas y Proyectos. (Las 3P)
Desde 1980 la Argentina atraviesa un proceso de descentralización que torna ineludible a reflexión
sobre las capacidades del Estado.
Las herramientas de Planificación, Monitoreo y Evaluación y Coordinación, recuperan experiencias que
incluyen propuestas concretas. Estos instrumentos se combinan con conceptos críticos de la gestión
social, que permiten mejorar las capacidades locales.
La forma de utilizar estar herramientas variara de acuerdo con el objeto al que apliquen. Por eso es
necesario conocer sus características y tenerlas presentes a la hora de diseñar un proceso de
planificación, monitoreo y evaluación o coordinación.
Las 3P, son algunos de estos posibles objetos, y aunque difieren entre sí, se relacionan debido a que
deben formularse e implementarse en forma articulada.
 ¿Qué es una política pública?
El conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los
problemas que, tanto los ciudadanos como el propio gobierno consideran prioritarios. Involucran una
multiplicidad de actores, sectores o niveles de gobierno, es un objeto de un proceso social y político
que configura un campo en disputa.
 ¿Qué son los programas y los proyectos?
Las políticas públicas se cristalizan en programas y proyectos a los que se les asigna recursos para su
puesta en práctica. Los programas remiten a una construcción técnica con mayor o menor capacidad
de expresar la complejidad del problema.
Los programas se conforman de un conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos, son
los responsables de establecer prioridades de la intervención, permiten identificar y organizar los
proyectos, definir el marco institucional y asignar los recursos.
Los proyectos pueden ser definidos como la unidad mínima de asignación de recursos para el logro de
uno o más objetivos específicos. Constituyen el punto de partida más adecuado para formular
apreciaciones sobre los programas, deben tener una población objetivo en función de la necesidad que
se pretende satisfacer, una localización espacial y tiempos de inicio y finalización predefinidos.
El ciclo de vida de las 3P
Las etapas pueden ser presentadas a través de un ciclo secuencial de la política, el modo secuencial
sugiere una serie de instancias que conforman un ciclo, en el que la última etapa retroalimenta a la
primera y reinicia el proceso completo. Las etapas pueden nominarse del siguiente modo:
 La identificación del problema
 La decisión
 El desafío y la configuración (formulación) de la política pública, con el
correspondiente planteo de objetivos y metas.
 La implementación
60

La evaluación: el hecho de que la evaluación figure como etapa final del ciclo
responde a un ordenamiento conceptual, a fines aclaratorios y de referencia. Por
el contrario, en estos manuales se considera que la evaluación puede entrar en
escena en los distintos momentos del ciclo de vida de una política, programa o
proyecto social.
Breve reseña sobre el proceso de descentralización
El sistema municipal argentino
El sistema municipal argentino se caracteriza por su heterogeneidad. Este rasgo se debe a que la
determinación del régimen municipal constituye una facultad reservada a las provincias, y no delegada
al gobierno federal.
La institución municipal no tiene una forma única, los regímenes provinciales otorgan a los municipios
facultades limitadas, les concede una autonomía plena (para el dictado de su carta orgánica, la elección
de autoridades ejecutivas y legislativas o la autoadministración).
Cada municipio se define por aspectos como la cantidad de habitantes, el marco institucional, el
régimen provincial al que pertenece, las características geográficas y económicas, e incluso la tradición
política partidaria de los dirigentes.
Al margen del rol del gobierno provincial y municipal, la descentralización genero un enorme reto para
los gobiernos locales, ya que debieron asumirse como los principales responsables del desarrollo local
en un contexto de recursos económicos y técnicos limitados.
El proceso de descentralización.
Los procesos de descentralización implicaron un fuerte llamado de atención sobre la dimensión
territorial de las políticas públicas. Sin embargo, hasta que esta reforma institucional cobro fuerza. El
territorio local siguió siendo visto como un simple ámbito administrativo desde el cual los habitantes
recibían, de modo pasivo, los servicios y programas públicos desarrollados y gestionados por el nivel
central de Estado.
La jerarquización del nivel municipal es tributaria de múltiples factores que pueden resumirse en cuatro
grandes hitos (grandes hitos de la descentralización en la Argentina):
 Década del 80, iniciativas descentralizadoras con la expectativa de sentar bases
democráticas en el nivel local.
 La reforma constitucional del 94, articulo 123: Asegura la autonomía municipal.
 Década del 90, en un contexto guiado por las urgencias fiscales de gobiernos
nacionales preocupados, los municipios se convirtieron en los receptores
naturales de las responsabilidades y demandas.
 Con un impacto geográfico y social heterogéneo, este proceso de
descentralización tuvo un nuevo impulso a partir del 2003.
La transferencia de responsabilidades a los niveles provinciales y municipales de gobierno hizo aflorar,
en las últimas tres décadas, un nuevo tejido de relaciones económicas, políticas y administrativas entre
ellos.
Descentralizar implica siempre nuevas y mayores complejidades para la gestión estatal, en términos
de relaciones intergubernamentales. La descentralización no es un proceso ni lineal, ni automático, ni
homogéneo. Por el contrario, depende de ciertas condiciones institucionales, políticas y sociales y
económicas. Además, varía según las características y las diferentes capacidades de gestión de los
gobiernos locales.
61
El impacto de la descentralización en el gasto público.
En la Argentina, las responsabilidades de financiamiento de gasto público corresponden a los tres
niveles de gobierno. Los distintos niveles comparten funciones y responsabilidades en la formulación,
implementación y monitoreo y evaluación de políticas sociales, incluidos los programas destinados a
niños, niñas y adolescentes.
El impacto de la descentralización se observa en la variación de la composición del gasto público social.
Mientras que el componente nacional disminuye, el provincial y el municipal aumentan.
El proceso de descentralización hacia los gobiernos subnacionales (provincial y municipal) se
concentró, en las áreas sociales: salud, educación y promoción social.
En el caso de la educación, el proceso descentralizador iniciado en los años setenta continuó durante
la década de 2000, sobre todo, con el traspaso de la educación media y terciaria no universitaria. En
el caso de la salud, el esquema descentralizador que se inició en los años sesenta tuvo una continuidad
significativa en la década pasada, pero menos profunda que en los otros dos sectores.
Los municipios duplicaron el gasto en políticas sociales durante la década del noventa, y luego de la
crisis de 2001-2002) el nivel de gasto se recuperó, e incluso siguió aumentando hasta alcanzar poco
menos del 3,5 % del PBI en 2009 (último dato disponible).
El aumento de la participación de los gobiernos locales en el financiamiento de las áreas de salud,
educación y promoción social.
El área de promoción social es la que registra un mayor crecimiento y en la que existe una mayor
participación local. Esto se explica, porque el municipio es la instancia de gobierno más cercana al
ciudadano y, en consecuencia, la primera ventana de los reclamos de la sociedad.
EJEMPLO:
El gasto público social consolidado dirigido a niñez y adolescencia implicó, en 2008
(últimas estimaciones disponibles), una inversión de $72751,5 millones, lo que
representa una inversión de $5945 por niño, niña o adolescente (UNICEF, 2010).
Entre 2001 y 2008, la inversión social en personas menores de 18 años reflejó un
crecimiento nominal acumulado de 338,8 %, sin considerar el impacto del aumento
de los precios. En términos reales, si se contempla el impacto en la evolución de los
precios y se equiparan los valores de cada año a pesos de 2001, es posible identificar
que el incremento en este período fue del 62,8 %. Los mayores aumentos nominales
se presentaron en 2005 y 2008, ambos superiores al 30 %, como consecuencia de
las mayores erogaciones realizadas por los gobiernos provinciales (cerca del 80 %
del crecimiento total). En 2005, se destacan el impacto de la Ley de Financiamiento
Educativo y la implementación de los Programas Federales de Vivienda. En 2008, el
incremento responde principalmente a aumentos relacionados con la provisión de
educación y salud (UNICEF, 2010).
Nuevo paradigma en políticas sociales destinadas a infancia y adolescencia.
Los últimos años surgió un nuevo paradigma para abordar las políticas sociales destinadas a infancia
y adolescencia. Esta corriente interpela al viejo paradigma en general y, sobre todo, a las políticas que
deberían diseñarse para responder a los problemas que afectan a los menos de 18años.
62
La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, que entró en vigor en 1989,
inauguró esta nueva forma de abordar la infancia y adolescencia al reconocer la posición de los niños,
niñas y adolescentes como sujetos de derecho.
Tras firmar la Convención, los Estados se comprometen a asegurar a los menores de edad su
protección, es decir, la promoción y restitución de sus derechos y el cuidado necesarios para su
bienestar. Para eso, se formulan una serie de obligaciones asociadas con la salud, la educación y el
esparcimiento. En particular, se establece como límite el derecho a no sufrir discriminación, maltrato o
explotación económica.
En 2005 se aprobó la Ley 26061 de Protección Integral de los Derechos de las
Niñas, Niños y Adolescentes, inauguró en la Argentina un nuevo paradigma para
abordar el diseño y ejecución de políticas y programas orientados a infancia y
adolescencia. Esta normativa supone la conformación de un nuevo andamiaje
institucional en el que los gobiernos locales adquieren un protagonismo estratégico.
Además, se habilitó la creación del Sistema de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y
Adolescentes, que busca garantizar el disfrute pleno y el ejercicio efectivo y permanente de los
derechos reconocidos en el nivel nacional y en los tratados internacionales que la Nación ratifica.
A partir de la creación del Sistema de Protección Integral de los Derechos de niños, niñas y
adolescentes, las provincias son las encargadas de planificar y ejecutar políticas. Esta aplicación es
desigual entre los distintos municipios, cuyas funciones, grados de autonomía y recursos para abordar
la problemática de la niñez y la adolescencia difiere según la provincia en la que se encuentren.
La Ley dispuso, además, la creación de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (que
depende del Ministerio de Desarrollo Social y del Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia)
cuyo objetivo es involucrar institucionalmente a las provincias en el diseño de políticas de niñez y
adolescencia.
La secretaria debe garantizar el funcionamiento del Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia.
Este en articulación con la Secretaria, debe conectar y efectivizar las políticas de protección integral,
proponer e impulsar reformas legislativas e institucionales destinadas a la concreción de los principios
establecidos en la Convención, fomentar espacios de participación activa de la sociedad civil y
promover la supervisión y control de las instituciones privadas de asistencia y protección de derechos.
En la Ley 26061 de Protección Integral de los Derechos de las Niños, Niñas y Adolescentes (2005) se
estableció, también, la figura del Defensor de los derechos de niños, niñas y adolescentes para velar
por la protección y promoción de los derechos consagrados en la Constitución nacional y en la
Convención sobre Derechos del Niño y las Leyes nacionales (Art. 47). Sin embargo, esta figura jurídica
aún no fue implementada.
En el año 2009 se creó el Registro de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (Decreto
2044/2009) para integrar y sistematizar la información relacionada con las acciones gubernamentales
de protección de los derechos de las personas menores de dieciocho (18) años de edad, y para ampliar
y calificar al conjunto de políticas públicas en la materia.
CAPITULO 2
Las múltiples expresiones de la coordinación: sus principales desafíos.
63
Una introducción a la temática de la coordinación
Las 3 P, que buscan atender los problemas de la niñez y adolescencia son más efectivas y de mayor
calidad cuando se formulan desde una perspectiva integral, por eso es necesario que todos los actores
y sectores que intervienen en su diseño, gestión e implementación articulen su trabajo.
La coordinación puede ser entendida como el proceso mediante el cual se genera sinergia (entendida
como aquello que resulta de la acción conjunta de dos o más actores, y cuyo valor supera su simple
suma) entre las acciones y los recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de gestión
pública, al mismo tiempo que se construye (o redefine, en caso de su preexistencia) un sistema de
reglas de juego, formales e informales, a través de las cuales los actores involucrados encuentran
fuertes incentivos para cooperar, más allá de sus intereses e ideologías particulares, por lo general, en
conflicto.
Crece cada vez más el número de problemas que los Estados solo pueden resolver si articulan
intereses y recursos propios. En este contexto, la coordinación emerge como un mecanismo de enorme
importancia para lograr la integralidad. Dado que los problemas que son definidos como sociales, en
particular los que atañen a sectores como niñez, juventud y género, tienen múltiples causas, se torna
necesario que las respuestas para enfrentarlos no se acoten ni a un único ámbito (el Estado nacional)
ni a un único organismo.
Problemas de la falta de coordinación.
La ausencia de procesos de coordinación de política pública genera al menos dos escenarios
negativos en lo que respecta a provisión de bienes y servicios por parte del Estado.
¿Qué pasa cuando no se coordina?:
 Desarticulación-fragmentación: cuando se formulan e implementan políticas de
forma aislada, las políticas se convierten en compartimientos estancos y se
pierden la sinergia, los recursos públicos y las oportunidades para un mejor
desarrollo de los servicios.
 Tecnocratización-despolitización: la coordinación es únicamente operativa y no
tiene ningún horizonte temporal o de actuación que permita inscribir las
intervenciones del Estado en metas o planes de desarrollo a largo plazo.
Además, la falta de coordinación:
 Reduce la eficiencia y eficacia de las organizaciones involucradas.
 Incrementa los costos operativos.
 No facilita un uso eficiente de los fondos públicos.
 Debilita el sentido de pertenencia al ámbito público.
En el ámbito público, la coordinación es planteada como necesidad, porque se asignan competencias
específicas a diferentes ámbitos y niveles de gobierno, y como resultado de la intervención de otros
actores (organizaciones no gubernamentales, sector privado o agencias de la cooperación
internacional, entre otros). Además, la coordinación es invocada como gestión innovadora cuando
deben abordarse cuestiones complejas con aportes diversos.
El por qué y el para que de la Coordinación
La coordinación es, entonces, un mecanismo para integrar los aportes especializados, porque las
respuestas sectoriales a una realidad multidimensional no son capaces de abordar todos sus aspectos
y causas interrelacionadas.
64
Algunas buenas razones para fomentar mayores grados de coordinación entre actores en las
políticas públicas:
• La división del trabajo y la diferenciación de la sociedad aumentan la necesidad de
coordinación entre grupos de actores, instituciones y sectores de la sociedad civil y el
Estado.
• La complejidad de la realidad sobre la que se quiere intervenir presupone tomar en
cuenta un mayor número de visiones y posturas.
• La incertidumbre de los entornos y los cambios aumentan la necesidad de coordinar
para garantizar la estabilidad de las políticas.
• La creciente diversidad social requiere aunar actores y lograr acuerdos para evitar
fragmentaciones.
Se trata de coordinar políticas para integrar las distintas decisiones y acciones de gobierno en una
visión de conjunto, con una clara perspectiva de largo plazo; en otras palabras, “coordinar con un
sentido estratégico, para avanzar en determinada dirección, para promover determinados resultados
de la acción pública en su conjunto, y no solo de cada una de sus parcelas sectoriales o institucionales”.
La coordinación de políticas sociales en tanto proceso técnico y político
La coordinación de políticas sociales puede entenderse como un proceso político y técnico, que se
orienta a la coherencia y articulación, tanto horizontal como vertical, de las políticas para favorecer el
logro de objetivos estratégicos.
En tanto proceso político, implica
En tanto proceso técnico, puede ser
enfrentar las contradicciones,
entendido
como
un
proceso
de
restricciones y resistencias, además de
articulación operativo. Bajo esta óptica, lo
consultar, cooperar y negociar, tanto
fundamental
con los actores
es que las organizaciones cuenten con
Gubernamentales como con los no
dispositivos y estructuras que las
habiliten a implementar (en forma
gubernamentales.
conjunta, eficiente y eficaz) las
políticas, programas
o proyectos que se traducen en servicios
a los ciudadanos.
Niveles y gradientes de la coordinación
Diversos autores proponen entender la coordinación como un continuum que adopta diferentes niveles
de profundidad y tipos de orientación. Un proceso de coordinación puede comenzar por compartir
información, por colaborar o, directamente, por el desarrollo conjunto de proyectos y programas. La
complejidad técnica y política de las actividades identificadas a continuación fue ordenada de manera
creciente.
Actividades y niveles de Coordinación:
Compartir información

Actividad
básica
que
ayuda
a
identificar intereses
comunes
entre
organizaciones.
•
Pueden comunicarse
objetivos,
intereses,
ventajas
Colaboración
Diseño y programación
estratégica conjunta
• Implica un paso más:
evaluar en forma conjunta
la situación, compartir
ideas sobre cómo abordar
el problema e
iniciar
intervenciones
prácticas
en
• Es un nivel más complejo
de coordinación.
•
Implica
desarrollar
enfoques
comunes,
diseñar los objetivos en
conjunto y
compatibilizar
metas
65
y limitaciones. También
puntos de vista, roles,
responsabilidades,
recursos específicos, área
geográfica de operación,
necesidades prioritarias y
aspectos
relacionados
con
el
contexto.
forma conjunta.
• Puede
significar
concertar
normas
de
apoyo, movilizar recursos o
implementar planes de
capacitación conjunta.
interorganizacionales.
• Fortalece
las
posibilidades de obtener
resultados que tiendan a la
integralidad.
La coordinación de políticas públicas no se reduce a una cuestión binaria, es decir, no puede valorarse
adecuadamente en términos de presencia o ausencia de coordinación. Por el contrario, existen notorios
gradientes. Al respecto, Peters (1998) ofrece la perspectiva de una escalera de coordinación, que sitúa
a la coordinación negativa como primer escalón y a la coordinación de estrategias de gobierno como
último y muy favorable escalón para construir abordajes integrales.
 Primer escalón: la coordinación negativa  Refiere a la ausencia de
coordinación y al trabajo especializado y diferenciado, sin yuxtaposiciones.
 Segundo escalón: la coordinación positiva  Bajo esta modalidad comienza,
propiamente, la coordinación de las 3 P, cuyo primer requisito es el
reconocimiento mutuo entre los actores.
 Tercer escalón: la integración de políticas  Presupone una articulación más
operativa entre las acciones de implementación, pero sobre todo la elaboración
de acuerdos en torno a los propios fines de las organizaciones.
 Cuarto escalón: la estrategia de un gobierno  Es el tipo de coordinación más
afinada y refiere a procesos conjuntos de elaboración de políticas en un marco
más general y estratégico de desarrollo social y económico.
La coordinación intersectorial entre los distintos sectores estatales
La intersectorialidad está asociada a políticas transversales, como las enfocadas en género y edad.
La noción de intersectorialidad remite a los problemas que se generan cuando se busca integrar
diversos sectores para implementar soluciones a los problemas sociales. En la actualidad, la reflexión
en torno a este tema se articula sobre la base de dos premisas fundamentales:
 Fundamento político: todas las políticas públicas que persiguen abordajes
integrales a problemas sociales deben ser planificadas y ejecutadas en forma
intersectorial.
 Fundamento técnico: la integración entre sectores permite, por un lado, que las
diferencias entre ellos puedan ser usadas para resolver problemas sociales de
un modo productivo y que se compartan recursos.
Factores que asegurarán la viabilidad política de la intersectorialidad:
 recursos, responsabilidades y acciones.
 crear estructuras organizacionales o procesos formales para que todas las
partes sean capaces de influir en la definición de los problemas y la planificación
de las soluciones.
 disponer de variados mecanismos integradores internos. En este sentido cobran
especial relevancia, por ejemplo, los planes elaborados en forma participativa ya
que suelen contribuir a la generación de visiones compartidas.
66
 es clave que exista un agente catalítico con la suficiente legitimidad o autoridad
para convocar a todos los actores pertinentes.
Factores que aseguran la viabilidad técnica de la intersectorialidad:
 asegurar el financiamiento de la intersectorialidad.
 fomentar las miradas integrales.
Características de la intersectorialidad
Para empezar, hay que considerar que es posible construir un arreglo de naturaleza intersectorial en
tres ámbitos: de la decisión política, de las organizaciones y el ámbito operativo de las políticas.
Así, es posible identificar distintos alcances de la intersectorialidad:
 La política es diseñada, ejecutada, acompañada y evaluada de manera intersectorial.
 La política es formulada en forma intersectorial, pero ejecutada de manera
sectorial, según el nivel de coordinación.
 La política establece objetivos y metas consistentes entre sectores, pero es
formulada y ejecutada de manera sectorial.
Coordinación intergubernamental entre distintos niveles de gobierno.
La política social no es un tema exclusivo del Estado nacional. Muchas políticas públicas, por su
complejidad e interdependencia, consiguen mejores resultados si distribuyen sus responsabilidades
entre distintos niveles de gobierno, ya que sus diversos componentes tienen economías de escala
diferentes, lo que conduce a una división del trabajo entre nación, provincias y municipios.
En un sistema federal como el argentino, la coordinación entre niveles de gobierno (coordinación
vertical) es un factor determinante en la viabilidad y buen desempeño de las políticas públicas
necesarias para atender muchos problemas y asuntos sociales de carácter multidimensional y, por
ende, transversal.
Por ejemplo, las políticas sociales sectoriales (educación y salud, entre otras) suelen requerir una
distribución de responsabilidades compleja en la que los gobiernos descentralizados asumen las
responsabilidades directas, mientras que los niveles superiores pueden ejercer tareas de supervisión
y articulación. Pero también sucede lo mismo con intervenciones intersectoriales.
Aunque parezca obvio, es importante destacar que la complejidad en las relaciones
intergubernamentales aumenta cuando están involucrados los tres niveles de gobierno: en esos casos,
se pueden llegar a producir en simultáneo tres ejes de relación distintos (provincia- municipio, naciónprovincia y nación-municipio); mientras que con dos niveles, existe uno solo. Si los países con tres
niveles administrativos cuentan con autoridades políticas elegidas en forma legítima en cada uno de
los niveles, se puede suponer que el nivel de complejidad de las relaciones intergubernamentales
aumentará, en comparación con los países en los que las autoridades de alguno de estos niveles están
supeditadas formal y jerárquicamente a las del nivel superior.
Es importante reconocer que la descentralización implica siempre nuevas y mayores complejidades
para la gestión estatal. En ese sentido, es pertinente colocar el acento en los distintos tipos de
relaciones intergubernamentales que derivan de la descentralización y sus diseños institucionales:
67

Monopolio institucional: El gobierno nacional maneja de modo exclusivo
determinadas áreas.
 Monopolio institucional distribuido: Los gobiernos subnacionales manejan de
modo exclusivo determinadas áreas.
 Pluralismo institucional: Distintos niveles de gobierno comparten
responsabilidades sobre determinadas áreas.
Para el caso de cómo se decide, diseña y gestiona una política social (incluida su evaluación) en el
marco de la descentralización, es importante determinar:
 Si la capacidad de decisión está distribuida entre autoridades de distinta escala
territorial.
 Qué atribuciones le caben a cada autoridad.
 Qué mecanismos existen para coordinar la actividad entre autoridades de distinta
jurisdicción.
 En qué medida las diferencias entre jurisdicciones coinciden con diferencias
reales en el entorno social y en la eficacia de los sistemas de acción social
subnacionales, y si existen mecanismos para compensar esas diferencias.
La descentralización de las políticas públicas también puede implementarse en distintos niveles, la
coordinación intergubernamental presenta distintos niveles de intensidad según los mecanismos que
existan para coordinar y la predisposición a entablar relaciones de coordinación.
Niveles de coordinación en la
hechura de las políticas
públicas.
ALT
O
Nivel de
coordinación en
las relaciones
intergubernament
a les
BAJO
BAJ
O
Coordinació
n
jerárquica
Dispersión
ALT
O
Coordinació
n donantereceptor
Gobierno
Multinivel
68
Di Virgilio, Mercedes y Solano, Romina (2013). “Monitoreo y Evaluación”. Cap. 1 y 2.
CAPITULO 1: Igual al CAP. 1 del texto anterior (Reppeto – Fernandez;
“Coordinación de Políticas, Programas y Proyectos”).
CAPITULO 2
Aspectos conceptuales básicos del monitoreo y evaluación de políticas, programas y
proyectos sociales.
Se desarrollaran conceptos útiles para diseñar o implementar herramientas de monitoreo y evaluación
(en adelante M&E) de políticas, programas y proyectos sociales, destinados a niñez y adolescencia.
¿Qué son la evaluación y el monitoreo de políticas, programas y proyectos sociales?
La evaluación puede definirse como la emisión de un juicio de valor acerca de una política, programa
o proyecto y puede ser entendida como:
 Una actividad programada de reflexión sobre la acción, puede proponerse para
antes, durante o después de la implementación de una política, programa o
proyecto. Se lleva a cabo mediante procedimientos sistemáticos de recolección,
análisis e interpretación de información. Su finalidad es emitir juicios valorativos
fundamentados y comunicables, sobre las actividades y los resultados.
 Consecuencia de la necesidad de introducir cambios respecto de un problema
de viabilidad, funcionamiento, resultados o impacto de las 3 P. La evaluación
responde a un propósito. El desarrollo de una evaluación supone una decisión
de política pública y constituye un insumo clave para el desarrollo de las 3 P.
 Un proceso reflexivo que se apoya en la formulación de preguntas precisas sobre
uno o varios aspectos relativos al diseño, ejecución o finalización de las 3 P.
La evaluación acompaña toda la vida de una política social, y es una herramienta para la toma de
decisiones. Busca conocer “para hacer; para actuar; para construir; para modificar”, y así nos ayuda a
construir un futuro deseado en relación con una determinada política o programa social.
El monitoreo es el seguimiento que se realiza durante la ejecución de una política, programa o
proyecto. Es un instrumento, de gestión y de política, que permite revisar en forma periódica los
aspectos sustantivos de las 3 P, para optimizar sus procesos, resultados e impactos. Constituye un
insumo indispensable para la gestión administrativa y estratégica de una iniciativa pública.
La evaluación y el monitoreo son instrumentos de política ya que forman parte de la atmósfera
política inherente a la toma de decisiones que rodea a las 3 P evaluadas, y porque el contenido de la
evaluación, su juicio de valor, tiene un componente claramente político. Es por eso que de ningún
modo deben ser entendidos como rituales neutros o vacíos.
El monitoreo: un instrumento para la toma de decisiones
El monitoreo es el seguimiento que se realiza durante la ejecución de una política, programa o
proyecto.
El monitoreo consiste en un examen continuo o periódico que se efectúa durante la
implementación de un proyecto. Su objetivo es “indagar y analizar permanentemente el grado en que
las actividades realizadas y los resultados obtenidos cumplen con lo planificado, con el
69
fin de detectar a tiempo eventuales diferencias, obstáculos o necesidades de ajuste en la
planificación y ejecución” (SIEMPRO).
DIFERENCIA ENTRE MONITOREO Y EVALUACION
Componente
MONITEREO
Tipo de tarea
Propósito
EVALUACION
Información y comparación
de datos sobre la ejecución
de la política, programa o
proyecto con los objetivos
establecidos en el marco de
su formulación.
Información y comparación
de datos sobre la ejecución
de la política, programa o
proyecto con los patrones de
referencia valorativos
definidos a través de la visión
o escenario futuro que se
quiere construir.
Controlar la ejecución y
realizar el seguimiento de la
gestión operativa y
estratégica.
Valorar el diseño, la
ejecución, los resultados y los
impactos del Programa.
Modalidad
Permanente y periódica.
Puntual.
Responsable
Equipo interno.
En general, la evaluación
está a cargo de un equipo del
Programa partícipe, con el fin
de garantizar la
independencia de los
resultados.
Durante el monitoreo se recolecta información sobre:
 La ejecución de las actividades planificadas, para apoyar la gestión cotidiana
de los proyectos sobre el terreno.
 Los resultados conseguidos a través de la realización de las actividades y la
respuesta de los/las titulares, para comprobar los avances y revisar el plan de
trabajo.
 La consecución de los objetivos del programa y sus impactos para revisar la
lógica de intervención y la resolución de problemas.
Un sistema de monitoreo se construye a partir de indicadores: son medidas directas o indirectas y
permiten inferir conclusiones apreciativas acerca de su comportamiento o variación.
Los indicadores son el resultado de operacionalizar los objetivos a alcanzar en el marco de una política,
programa o proyecto. Se expresan en metas a partir de las cuales se diseñan los indicadores que
permiten medir el grado en el que fueron alcanzadas.
DISEÑO DEL MONITOREO
Construcción de indicadores
Para el monitoreo se proponen cuatro categorías de indicadores:
de proceso, de producto, de cobertura y de resultados.
70
Información básica
Necesaria para construir el dato del indicador o del conjunto de
indicadores involucrados en la actividad evaluativa
Definición de la periodicidad del relevamiento
Depende del tipo de indicador, las características del Programa
y de las necesidades de información.
Selección de técnicas para el rastreo de indicadores
Para los indicadores de proceso y producto se utilizan, en general, los registros
e informes de rutina producidos por el equipo de gestión. En el caso de los indicadores de cobertura, se
pueden utilizar también otros instrumentos como,
por ejemplo, información sobre el uso efectivo de los beneficios del Programa
y su accesibilidad. Estas fuentes y otras (encuestas, entrevistas, etc.) se pueden usar para medir los
indicadores de
resultado.
Todo indicador debe cumplir con cuatro requisitos básicos:
 Independencia. Cada indicador debe ser utilizado para medir un solo objetivo.
 Verificabilidad. Cada indicador debe ser empíricamente constatable.
 Validez. Cada objetivo debe contar con, al menos, un indicador.
 Accesibilidad. La medición de los indicadores debe ser accesible
Hacia un sistema integrado de monitoreo y evaluación
Un sistema integrado de M&E colaborará, por ejemplo, con el desarrollo e inclusión en el diseño de las
3 P de aquellos aprendizajes que resulten del análisis de otros procesos de gestión.
Las políticas, programas y proyectos en desarrollo deben tener la posibilidad de integrarse al sistema
de M&E en cualquier momento de su ciclo de vida. Su implementación supone utilizar indicadores
válidos y confiables en tres niveles:
 Genéricos: comunes a las 3P.
 Sectoriales: Se diseñan según el área de trabajo.
 Específicos: se utilizan en una política, programa o proyecto.
El monitoreo se focaliza fundamentalmente en los procesos y productos de un programa. La evaluación
puede estar orientada al diseño (ex ante), a los procesos (concurrente) o a los productos, impacto y
efectos (ex post).
El monitoreo genera información estratégica para la realización de una evaluación ex post. Para eso,
toda la información del monitoreo debe permanecer organizada y documentada, para su posterior
recuperación.
La evaluación de diseño comprende la valoración de los insumos que prevé movilizar para dar
respuesta a un determinado problema social.
La evaluación de insumos se realiza antes de la ejecución de las 3P y forma parte de
la evaluación ex ante.
La evaluación de procesos se focaliza en los medios que se utilizan para alcanzar los
objetivos de las 3P.
La evaluación de productos se concentra en el grado de logro de las metas propuestas y es objeto
de las evaluaciones ex post. También lo es la evaluación de efectos o impacto que considera,
particularmente, los productos desarrollados a mediano y largo plazo.
71
¿Qué ventajas genera aplicar herramientas de M&E desde el nivel municipal?
Los espacios locales de gestión definen procesos complejos a través de los cuales se desarrollan las
capacidades de los actores para reorientar recursos.
En términos muy generales, las decisiones (político institucionales), las técnicas particulares y la acción
sobre el terreno son las tres grandes dimensiones que alimentan los procesos de M&E en los espacios
locales de gestión.
La puesta en marcha de un plan de M&E contribuye a fortalecer las capacidades estatales, otorga
transparencia, aumenta la legitimidad de la acción pública local y es fuente de aprendizaje y mejora
permanente.
72
¿Quién monitorea? ¿Quién evalúa?
¿Quiénes evalúan?
EVALUACI
ON
INTERNA
EVALUACI
ON
EXTERNA
EVALUACION
MIXTA
EVALUACION
PARTICIPATVA
¿Qué ventajas
tiene?
¿Qué
desventaja
s
tiene?
Actores internos a
la organización
que implementa el
programa.
-Minimiza la
reactividad de los
actores.
-Menos costosa
económicamente y
a nivel de recursos
humanos.
-Mayor influencia
sobre el programa.
-Minimiza la
objetividad.
-Minimiza la
credibilidad social
de la evaluación.
-Minimiza la
utilización de
estándares y
tecnología dura.
-No
necesariamente
elimina el choque
de intereses entre
los diferentes
actores.
Actores externos a
la organización
que implementa el
programa.
-Maximiza la
objetividad.
-Maximiza la
utilización de
instrumentos
metodológicos
adecuados.
-Maximiza la
credibilidad social
de la evaluación.
-Maximiza la
utilización de
estándares.
-Maximiza la
reactividad de los
sujetos.
-Más costosa
económicamente y
en términos de
recursos humanos.
-Menor influencia
sobre el programa.
Actores internos y
externos.
-Minimiza la
reactividad de los
actores internos.
-Maximiza la
credibilidad social
de la evaluación.
-Maximiza la
utilización de
instrumentos
metodológicos
adecuados.
-Maximiza la
influencia sobre el
programa.
-Requiere un
trabajo conjunto
entre actores
internos y
externos.
-Proceso más
largo que la
evaluación interna
o externa.
Actores internos,
externos y titulares
del programa.
-Minimiza la
distancia que
existe entre el/a
evaluador/a y
los/as titulares
-Permite detectar
efectos no
esperados.
-Requiere un lapso
de tiempo más
largo que todas las
anteriores.
-Tiene un costo
más alto que todas
las anteriores.
73
Vinculando el M&E con el ciclo de vida de las 3P.



Si evaluamos antes de comenzar la ejecución, realizamos una evaluación ex ante (1).
Si evaluamos durante la ejecución, implementamos un proceso de
monitoreo o una evaluación concurrente (2).
Si evaluamos una vez finalizada la ejecución, llevamos adelante una
evaluación ex post (3).
¿Qué debemos
evaluar?
EVALUACION
EX – ANTE
EVALUACIO
N
CONCURRE
NTE
EVALUACI
ON
EXPOST
Viabilidad:
- Política
- Institucional
- Técnica
- Jurídica
- Sociocultural
- Económica
Financiera
Diseño
Ejecució
n
Efectos
Productos
Efectos
Impacto
¿Qué queremos
responder?
¿Es viable?
¿Tiene impacto?
¿Es eficiente?
¿Es eficaz?
¿Es productivo?
¿En qué momento
de la vida de las
3P
se aplica?
Formulación y
diseño.
Ejecución
¿Qué resultados
Ejecución.
tuvimos en
Finalización
términos de
del programa.
productos,
efectos e impacto?
74
Pignatta María Angélica (2014). “Desafíos de la implementación de políticas públicas en clave
de género y derechos. Desde el reconcomiendo de derechos hacia la transversalidad de
género”.
Tanto el enfoque de derechos como la perspectiva de género abren importantes desafíos para la
política social a funcionar como matrices que colocan a las desigualdades existentes en el centro de la
escena y conllevan a pensar un desarrollo que parte del reconocimiento de sujetos políticos pares en
derechos para avanzar en su equidad en aspectos sociales, económicos y culturales.
El enfoque de derechos humanos y la perspectiva de género se confirman en pilares esenciales de la
política social en tanto fortalecen su institucionalidad e interpelan el sentido y alcance de las
intervenciones sociales en vistas a generar procesos de transformación de las dinámicas imperantes
que tiendan a la integración social de varones y mujeres en condiciones de igualdad en nuestras
sociedades. La política social debe enfrentar estos desafíos para llevar adelante procesos de
transformación positivos que se orientan al fortalecimiento de la democracia, en el marco de estrategias
de desarrollo capaces de enfrentar la desigualdad en su complejidad.
Brechas entre el reconocimiento de derechos y su materialización en el campo de las
políticas públicas.
Si bien el universalismo ciudadano aparece como un ideario para alcanzar condiciones materiales
relativamente igualitarias, en la práctica se trata de una igualdad formal que tiende a perpetuar las
desigualdades y la excusión reconfigurando la brecha entre las desigualdades reales y las igualdades
formales que caracterizaron la retórica ciudadana.
Los límites del universalismo ciudadano se visibilizan fácilmente en el campo de la política social al
enmarcarse en el conocido debate entre universalismo y focalización que emerge ante el fracaso de
las reformas impulsadas en el campo de la política social en las últimas décadas a partir del relativo
abandono de políticas sociales pretendidamente universales y sus sustitución por políticas focalizadas
en la pobreza extrema seguido del contundente fracaso de estas últimas.
El enfoque focalizado puede asociarse a la idea de equidad como una decisión de dar a cada quien lo
que se merece, más que a la idea de derechos y ciudadanía. El fracaso del enfoque focalizado estuvo
asociado al excesivo énfasis en los instrumentos más que en los principios que la deben guiar, lo que
termino derrotando la visión estratégica de la política social.
El enfoque universalista, se vincula al principio de igualdad asociado a una perspectiva de derechos y
a la ciudadanía; subordinando los instrumentos a estos principios sobre los cuales se cimenta la política
social. Se basa en el principio de solidaridad para garantizar el acceso efectivo de los sectores más
desfavorecidos a estos derechos, a la ve que expresa el objetivo central de construir sociedades más
integradas.
Cecchini y Martínez, sostienen que para que la ciudadanía en su conjunto se transforme en sujeto de
las políticas de protección y se logre una visión integral en las políticas sociales es necesario combinar
como principios complementarios, la focalización como instrumento y la universalización como fin.
Ocampo, por su parte argumenta que la mejor focalización es una política social universal y que la
focalización debe visualizarse no como un sustituto sino como un complemento – instrumento de la
universalización.
75
La relación entre enfoque de derechos y las políticas públicas puede leerse como una tensión
permanente que incluye pasos hacia adelante y hacia atrás en canto al reconocimiento efectivo de los
derechos. Esta vinculación pone de relevancia que no basta solo con avanzar en el plano del
reconocimiento sino que también es necesario construir procesos colectivos que tiendan a equilibrar
democráticamente el poder y distribuir la riqueza para cristalizar derechos que den forma a sociedades
más igualitarias.
Políticas públicas y derechos humanos: conexiones, puntos de encuentro y desencuentro.
Implicancias del enfoque de derechos en las políticas públicas.
Es necesario enmarcar los derechos en su vinculación con el triángulo formado por las nociones de
ciudadanía, democracia y desarrollo.
El DESARROLLO es un proceso para fortalecer las capacidades del ser humano y expandir las
oportunidades de cada persona para alcanzar una vida respetable y valiosa, por lo que necesita
como correlato una forma política que lo asegure: la DEMOCRACIA. Esta última se entiende como
un componente integral de desarrollo ya que su objetivo se centra en el bienestar ciudadano, esto
es, el ejercicio colectivo de los derechos políticos, civiles y sociales. Es posible explorar si el enfoque
de derechos puede conducir, aunque recorra senderos sinuosos, hacia la integralidad de políticas en
particular en el campo de la política social.
Marshall, considera la división de derechos en tres partes o elementos que componen la ciudadanía:
elemento civil, político y social.
Además del derecho a participar en el ejercicio del poder político, los derechos civiles como tales como
libertad de expresión o el derecho de organizar protestas resultan esenciales para garantizar el ejercicio
de la democracia. De este modo, se hace evidente la estrecha relación entre derechos políticos y civiles
en tanto ambos son constitutivos del desarrollo y su correlato: la democracia.
El ejercicio efectivo de democracia no sólo incluye la esfera política y civil sino que también está
determinada por las condiciones económicas y sociales. En este sentido, los derechos económicos y
sociales también se encuentran íntimamente relacionados: ambos se orientan a democratizar la
ciudadanía social6. Así las personas deberían disfrutar efectivamente del derecho al trabajo, a un nivel
de vida adecuado, a la salud, la alimentación, la vivienda, la educación, el reconocimiento de la
identidad cultural, etc.; o se encontrarían en una situación de ciudadanía incompleta.
Se observa que los derechos civiles y políticos están estrechamente relacionados con los derechos
económicos y sociales y viceversa en tanto se trata de derechos universales, indivisibles e
interdependientes los unos de los otros.
El divorcio de los derechos sociales de la condición de ciudadanía constituyó una constante
especialmente en América Latina donde se ha alcanzado la democracia electoral y sus libertades
básicas pero no de manera igual entre varones y mujeres; entre blancos y negros; entre blancos e
indios, que no tienen la misma cantidad de libertad sino que para ciertos grupos es restringida. Se trata
ahora de avanzar en la democracia de ciudadanía social que es la que avanza para que el conjunto de
derechos se tornen efectivos, la que permite pasar de electores a ciudadanos.
Recapitulando, al considerar qué consecuencias/implicancias genera la incorporación del enfoque de
derechos a las políticas públicas en general y políticas sociales en particular es posible destacar ciertos
aspectos relevantes. Por un lado, se ha planteado que la apelación a
76
los derechos humanos remite a la universalidad ciudadana como fin sin dejar de habilitar la focalización
como medio para alcanzar el reconocimiento efectivo de ciertos derechos vulnerados. Otra implicancia
del enfoque de derechos en las políticas públicas, que aún no se ha abordado, hace referencia a su
ubicación en el campo de derechos exigibles al generar un cambio de lógica cuando el punto de partida
ya no es la existencia de personas que necesitan ser asistidas, sino sujetos con derechos a demandar
determinadas prestaciones y conductas.
La incorporación del enfoque de derechos conlleva a la necesidad de repensar las políticas públicas
en general y las políticas sociales en particular como parte de las obligaciones del Estado para el
cumplimiento efectivo de los derechos asociados a la existencia de la ciudadanía social.
Desafíos de la implementación de políticas sociales (en clave de derecho y de género).
Diversos autores han sostenido que si bien el enfoque de derechos no dice mucho acerca del contenido
de las políticas públicas, si puede brindar orientaciones generales y un marco de conceptos para guiar
los procesos de su formulación, su implementación y evaluación
El interrogante que surge del reconocimiento de esta limitación refiere a cuáles son los desafíos que
abre el enfoque de derechos al incorporarse al proceso de implementación de políticas públicas.
¿Qué entendemos por política pública?
La política pública, como una declaración de intenciones o de metas y objetivos a alcanzar y como
declaración de resultados; pasando desapercibido el espacio intermedio del actuar.
Se concibe la política pública como “. . . proceso, como una secuencia de hechos y decisiones que
implican un cierto avance o modificación de la realidad” (Subirats Joan, 1989: 41). Desde la perspectiva
adoptada, la política pública no es resultado de un proceso lineal, coherente y necesariamente
deliberado de “diseño”, sino que es objeto de un proceso social y político que configura un campo en
disputa.
Así la política pública es entendida, como proceso social complejo, a lo largo del cual es posible ver
desagregados en su accionar a los sectores de los aparatos estatales y también a sectores de la
sociedad, que bajo formas institucionalizadas y en torno a una cuestión, configuran campos de
relaciones sociales (relaciones de poder, que implican relaciones de fuerza en la producción
instrumental y simbólica) al adoptar sucesivas tomas de posición y actuar en consecuencia,
transformando la realidad.
CICLO DE POLITICAS
CONSTRUCIO
N DE
AGENDA
FORMULACION
EXTINSI
ON
IMPLEMENTACI
ON
SEGUIMIENT
OY
EVALUACIO
N
77
La mirada puesta en la complejidad de los procesos permite considerar que la política pública no es
un proceso lineal ni un camino unívoco hacia el logro de los objetivos postulados, sino que sus diversos
elementos, actores y condiciones locales pueden alejarnos o acercarnos a estos objetivos, por lo tanto
se hace necesario reivindicar y recuperar el conjunto de acciones que transformó las intenciones en
resultados observables, ese espacio intermedio del actuar que es precisamente el proceso de
implementación.
De esta forma, la implementación implica un proceso social mucho más complejo, en el que se
manifiestan límites y restricciones asociados a las reglas formales e informales en juego, a los recursos
disponibles, contingencias y diversas percepciones de la realidad, habitualmente en conflicto y a los
cambios de orientaciones y de interacciones entre actores estratégicos que modifican los senderos de
la implementación.
Así entendido, en el proceso de implementación, entran en juego actores locales y de otras esferas
(internacional, nacional o provincial), que conforman una trama con particulares formas de interacción,
grados de autonomía y modalidades de intervención. Los actores identificados a lo largo de la
implementación, pueden incluir a actores gubernamentales y de la sociedad civil.
El Estado no es concebido como un actor unificado, con un fin específico, sino precisamente como un
actor fragmentado atravesado por múltiples racionalidades, cuyas acciones (las políticas públicas) se
insertan en una estructura de arenas que debemos conocer y de- construir.
¿Por qué es necesaria la integralidad en la implementación de las políticas sociales desde el
enfoque de derecho?
Cuando se hace referencia a la política social se analiza como un campo específico en el espectro más
amplio de las políticas públicas y se define como, esa intervención de la sociedad sobre los modos de
funcionamiento de los vectores a través de los cuales individuos y grupos se integran, con grados
variables de intensidad y estabilidad a la sociedad.
Este concepto permite comprender una amplia gama de políticas en el campo de la política social y,
en términos analíticos, pueden distinguirse tres grandes modalidades que la misma ha asumido
históricamente: la política del trabajo, la política de los servicios universales y la política asistencial,
entendida esta última como un conjunto de intervenciones que afectan a la población más vulnerable.
En este marco, es posible referirse a la implementación de políticas sociales para aludir a aquellas
políticas específicas (sectoriales o no) en las cuales la política social se materializa, de manera que
fácilmente pueden registrarse la política educativa, habitacional, de salud, previsional, etc.
Para las políticas sociales, la búsqueda de integralidad se torna un objetivo central en tanto las
problemáticas sociales que aborda son por definición multidimensionales.
Ya se ha explicado cómo el enfoque de derechos, a partir del reconocimiento efectivo de diversas
categorías de derechos que son interdependientes y se refuerzan mutuamente, puede estimular la
integralidad de políticas. Esta noción se asocia a la definición del problema considerando las múltiples
causas y efectos, sus relaciones e interdependencias y al diseño de alternativas de políticas que se
enfoquen en las diversas aristas. Sin embargo, aunque la política se haya construido desde una
perspectiva integral en la construcción del problema y la fase de formulación, es posible que esto se
desdibuje en su implementación.
78
Si bien se ha reconocido que el enfoque de derechos remite a los principios de universalidad, la
exigibilidad e integralidad, en los próximos apartados se hace énfasis especialmente a cuáles son los
problemas y desafíos que la búsqueda de integralidad abre durante la implementación de políticas.
Problemas de coordinación en la implementación de políticas sociales
La coordinación es un proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las acciones y recursos
de los diversos involucrados en un campo concreto de la gestión pública, al mismo tiempo que en dicho
proceso se va construyendo un sistema de reglas de juego formales e informales, a través de las cuales
los actores participantes encuentran fuertes incentivos a cooperar.
La coordinación implica también definir qué acciones son realizadas por cada actor y cuáles en
conjunto y, lo que a veces pasa desapercibido, qué recursos aporta o comparte cada uno de los actores.
No todas las acciones deben ser realizadas por todos los actores sino que lo relevante es identificar
qué acciones abordadas en forma conjunta impulsan la integralidad y en qué aspectos se hace
necesario trazar rutas críticas de coordinación.
Este proceso de coordinación se va conformando un sistema de reglas formales e informales, lo que
hace referencia a la construcción de institucionalidad.
Finalmente, se sostiene que en el marco de este conjunto de reglas, los actores participantes
encuentran fuertes incentivos para cooperar. La coordinación no siempre es espontánea ni es
visualizada como un juego suma – positiva sino que algunos actores entienden que lo que se gana de
un lado, se pierde del otro.
El desafío de la gestión en red
Ante la complejidad (Estado, Mercado, Familia) puede resolver unilateralmente los problemas y así se
comienza a pensar en una nueva manera de abordar los problemas públicos donde no solo el Estado
sino también actores de la sociedad civil se presentan como relevantes.
El paradigma de la Governance o gobierno en red implica una nueva relación entre gobierno y sociedad
que incluye la participación de actores diversos en el marco de redes plurales (ya sean
intergubernamentales, multinivel, interorganizativas, horizontales o intersectoriales).
El concepto de red se ha convertido en “el nuevo paradigma de la arquitectura de la complejidad”.
Desde la perspectiva de la Governance, la gestión en red no refiere a cualquier tipo de interacción entre
actores públicos y privados sino a procesos de coordinación no jerárquica cuyos caracteres principales
son: el reconocimiento de la interdependencia entre actores, marcos organizativos e institucionales
comunes, objetivos comunes, no existencia de un centro jerárquico y el debate y deliberación.
La gestión de redes debe desarrollarse desde el marco de la complejidad conflictiva y considerar el
conflicto como una oportunidad de creatividad social.
El desafío de la coordinación hacia arriba y hacia abajo
El cuestionamiento a las perspectivas “top down” (de arriba hacia abajo) de la implementación de
políticas se centran en la priorización de los puntos críticos de mando y control, desconociendo cuáles
son los problemas al momento de poner en operación determinada política. La perspectiva “botton up”
(de abajo hacia arriba) reconoce que la implementación
79
depende en mayor medida de los encargados de .su ejecución en el nivel local o incluso territorial.
En este sentido se requiere que los implementadores desarrollen capacidades distintivas que no se
parecen en nada al burócrata tradicional sino que se caracteriza por un desempeño que deja margen
a altos niveles de discrecionalidad.
Desde cada uno de estos enfoques predominan visiones contrapuestas de los problemas de la
implementación. Tal como en la visión desde arriba se plantea la falta puntos críticos de mando y
control, la visión desde abajo apunta al desconocimiento del contexto local en la programación desde
arriba asociada a planificaciones desconectadas de las necesidades “reales” y la falta de conocimiento
y valorización del trabajo de operación.
En este escenario, resulta clave encontrar puentes entre ambas visiones a partir de mecanismos y
canales que permitan hilar la coordinación de arriba hacia abajo y también de abajo hacia arriba. La
generación de espacios de diagnóstico y planificación que incorporen a los implementadores de las
políticas, la “territorialización” de las autoridades, la sistematización de experiencias, procesos y
aprendizajes que puedan ser trasmitidos en ambos niveles y la práctica permanente de evaluaciones
internas y participativas constituyen algunos ejemplos de estos mecanismos que pueden contribuir a
reducir la brecha percibida entre “las alturas” y el “abajo” (la operación y/o el territorio).
El desafío de la intersectorialidad y de la coordinación multinivel
La necesidad de coordinación al interior del propio Estado se torna relevante ante la multiplicidad de
áreas, sectores y niveles donde prima la fragmentación de las intervenciones y, en la implementación
de políticas, ante el desconocimiento de los mecanismos, dispositivos o programas de otras áreas o
incluso al interior de una misma área. Los problemas de comunicación e información dan lugar a
superposición de abordajes o, a lo que es más común, a vacíos de intervención.
Esto se enmarca en el plano más amplio de las características que ha ido asumiendo el Estado ante
la expansión incontrolada de programas focalizados y la falta de acuerdos básicos sobre una estrategia
global que configure una política social coordinada acorde a los nuevos desafíos de integralidad.
La coordinación horizontal hace referencia al plano intersectorial ya sea a diferentes niveles estatales,
a la coordinación entre ministerios o áreas que abordan temas transversales o problemáticas de gran
complejidad.
Si bien se reconoce que lo sectorial puede aportar especialidad y calidad en las intervenciones, cuando
se trabaja bajo la lógica de compartimentos estancos no se abona a la integralidad de la política social.
La coordinación vertical, denominada multinivel o interjuridiccional, hace foco en la coordinación entre
todos o algunos de los niveles del Estado. Los desafíos de la implementación de políticas sociales
están atravesados por obstáculos en este tipo de coordinación que se asocian a las diferencias políticopartidarias, la competencia entre niveles o escabrosa delimitación de funciones entre los mismos.
EJEMPLO: en Argentina tanto la educación como la seguridad son temas de agenda de los
gobiernos provinciales que requieren abordajes próximos al territorio. El efecto no deseado
de este tipo de problemas de coordinación puede ser tanto la tendencia a “pasar la pelota”
de un nivel al otro como la duplicación de esfuerzos, ambos generan dificultades para la
integralidad de políticas. En este tipo de cuestiones, los abordajes conjuntos y coordinados a
partir de abordajes operativos entre diferentes niveles pueden transformarse en una clave
para la integralidad.
80
El problema de la transversalidad de género
Tanto el enfoque de derechos como el enfoque de género son constitutivos de la política social (Levín,
2013); lo que lleva a analizar la incorporación del género en la implementación de políticas sociales,
en particular a partir del análisis de las políticas de transversalidad de género que permite avanzar en
un doble objetivo.
Los problemas de “equidad de género” son reconocidos como una de esas cuestiones que no pueden
abordarse mediante la clásica estructura sectorial, es decir, no son sectorializables para su tratamiento.
Ante este reconocimiento, el abordaje transversal ha aparecido como la respuesta adecuada a los
nuevos retos no asignables a ningún área concreta.
Sin embargo, se ha planteado que el abordaje transversal no está dando los resultados esperados ante
lo cual diversos estudios dan cuenta de las dificultades que la transversalización de género encuentra
para su implementación e incluso para su comprensión por parte de los gobiernos de la región
latinoamericana.
La transversalidad es, al mismo tiempo, una categoría y un instrumento organizativo cuya función es
aportar capacidad de actuación a las organizaciones en relación con algunos temas para los que la
organización clásica resulta inadecuada. La transversalidad intenta dar respuestas organizativas a la
necesidad de incorporar temas, visiones, enfoques, problemas públicos, objetivos, etc., y a las tareas
de la organización que no encajan en una sola de las estructuras organizativas verticales.
Al reconocer que las propias políticas públicas e incluso las estructuras estatales presentan sesgos de
género, las políticas de transversalización de género se orientan a la promoción de la equidad de
género en todas las políticas, los procesos y procedimientos, en la organización y su cultura y en las
formas de ver y hacer.
Por otro lado, los problemas de la deficiente implementación pueden asociarse a diversos obstáculos
como la falta de voluntad política, las debilitadas capacidades institucionales, la baja participación y
capacidad de incidencia de la sociedad civil, la resistencia a la consideración de las discriminaciones
por género, etc.
La aportación de la gestión transversal debe visualizarse en el fortalecimiento de las áreas sectoriales
y de sus políticas al incorporar perspectivas y mecanismos integrales de abordaje conjunto.
La implementación de políticas transversales de género refiere a la necesidad de lograr consenso
social y de un espacio de debate donde este consenso pueda tomar forma. El riesgo de captura y
exclusión de los actores más al que se enfrentan las políticas de transversalización se aborda mediante
el establecimiento de un espacio público con ideas y participantes diversos y además con continuidad
temporal (Rodríguez Gustá, 20).
La incorporación del género como problema en el proceso de construcción de agenda pública ha
generado importantes cambios en los marcos jurídicos, sin embargo, la brecha entre los avances en el
reconocimiento de derechos en los marcos jurídicos y la puesta en marcha de políticas públicas con
perspectiva de género también se evidencia en torno a esta cuestión.
El abordaje de las políticas de transversalización y sus desafíos se torna de mayor relevancia al
considerar que el género no constituye una categoría aislada ni una perspectiva suplementaria de otras
para analizar los procesos políticos, sociales, económicos y culturales, sino que está inmerso en la
trama de todas las relaciones sociales, si lo negamos, también está pero naturalizado y perpetúa las
desigualdades (Levín).
81
La perspectiva de los derechos humanos presenta potencialidades como un marco para la definición
de estrategias de desarrollo sustentables y de procesos que busquen revertir la inequidad y la
desigualdad que hoy cruza a toda la región, pero que además contribuye especialmente a precisar no
sólo los vínculos sino además la interdependencia de los derechos que tiene la política pública y no
supongan sino que asuman la equidad de género en tanto principio ético-político.
El problema de la evaluación en la implementación de políticas sociales
Se hace necesario realizar algunas consideraciones sobre un problema habitual de las políticas
públicas y en particular en el campo de la política social, que se ha identificado a lo largo del análisis
al considerar la complejidad de los asuntos públicos y la necesidad de que el proceso de políticas
pueda generar aprendizajes. Se refiere a la escasa práctica y dificultades de sistematización, monitoreo
y evaluación a lo largo de todo el ciclo de políticas sociales pero más acentuadamente en la
implementación.
La evaluación está estrechamente relacionada con la fase de planificación o programación de las
acciones dado que ésta será la base para el desarrollo de la misma. La evaluación de programas,
planes y proyectos reflejan un proceso de toma de decisiones y establecimiento de prioridades. Es
decir, también los resultados evaluativos forman parte de definiciones técnico- políticas y no son
simples deducciones o conclusiones abstractas, descontextualizadas de la realidad en la que el
programa o proyecto se desarrolla.
Es posible distinguir diversos tipos de evaluación que suelen diferenciarse de acuerdo a cuando se
evalúa y a quien realiza la evaluación.
 Evaluación ex antes
 Evaluación concomitante (se realiza durante la implementación de la política y
se orienta a valuar en qué medida este va cumpliendo de acuerdo a la
propuesta inicial).
 Evaluación ex post
En relación al criterio de quien realiza la evaluación, se diferencian varias categorías:
 Externa
 Interna
 Participativa
 Mixta
La evaluación se entiende como una actividad programada de reflexión sobre la acción que además
sea sistematizada y orientada al aprendizaje.
La evaluación puede constituir una clave para que las políticas públicas y las políticas sociales puedan
transformar positivamente la realidad a partir del establecimiento de indicadores que consideren el
reconocimiento efectivo de diversos derechos como base, en particular al considerar los principios de
integralidad, exigibilidad y universalismo.
El enfoque de derechos debe atravesar todo el ciclo de las políticas públicas, incluyendo no sólo el
diseño de la misma, sino también la implementación y evaluación. La incorporación del enfoque de
derechos puede resultar relevante para promover mecanismos de evaluación de políticas que permitan
avanzar en el cumplimiento efectivo de estos derechos a partir de las políticas sociales.
82
Condiciones de la implementación que se orienta a la integralidad
El reconocimiento de derechos debe ir acompañado de recursos que se orienten hacerlos efectivos y
sobre todo para garantizar su exigibilidad.
El enfoque de derechos y en particular el principio de exigibilidad se presenta como un marco para
inducir procesos de redistribución del ingreso que fomenten un desarrollo equitativo.
La efectivización de derechos es parte de un proceso que requiere generar consensos en torno a
acciones y recursos que hagan posible su implementación.
El compromiso político con la coordinación, la transversalidad de género y la evaluación de políticas
como medios para operacionalizar el enfoque de derechos resulta fundamental para llevar adelante
procesos sostenibles. En este sentido, se destacan la necesidad de sostenibilidad de los procesos y
liderazgos comprometidos en los diversos niveles de la implementación.
La transversalidad de género como la evaluación de políticas requiere contar con capacidades técnicas
específicas que tengan conocimiento específicos sobre su instrumentación. En particular, en el ámbito
de la política social, se plantea el desafío de combinar capacidades técnicas que permitan sistematizar
los procesos con capacidades políticas que otorguen sostenibilidad y viabilicen la implementación.
83
Alonso, G. (2007). “Elementos para el análisis de las capacidades estatales”. Cap. 1.
Los prerrequisitos para desarrollar poder regulatorio estatal: autonomía y capacidades
institucionales.
La capacidad estatal, se entiende como la habilidad por parte de las agencias estatales para realizar
tareas con efectividad, eficacia y sustentabilidad. Este concepto se despliega en cuatro dimensiones,
vinculadas a las distintas funciones que debe ejercer el estado.
Capacidad institucional: para fijar y garantizar el cumplimiento efectivo de reglas que rigen el conjunto
de interacciones políticas y económicas.
Capacidad técnica: habilidad para el análisis y gestión de la macroeconomía y de las políticas públicas
en general.
Capacidad administrativa: la competencia de los estados para implementar la provisión de bienes y
servicios.
Capacidad Política: habilidad estatal para procesar las demandas provenientes de la sociedad. Para
el análisis de capacidades estatales deben considerarse, entonces, dos dimensiones que éstas
presentan: por un lado, lo que hace a las capacidades técnico-administrativas, por otro, una
dimensión relacional que se refiere a la relación del estado con el entorno socioeconómico. Desde la
primera perspectiva, el análisis de capacidades priorizará un mirada desde adentro del aparato
estatal, mientras que la dimensión relacional pondrá el foco en el nexo estado-sociedad.
El poder infraestructural, compromete al estado en la sociedad civil, produce una disminución de la
autonomía estatal. Mientras que el poder despótico implica el ejercicio del poder sobre la sociedad,
remite a la capacidad de hacer efectivas las decisiones a través de la sociedad.
La distinción entre estos dos poderes la define su diferenciación entre capacidades de gobierno y
capacidades estatales.
Las capacidades de gobierno aluden a la capacidad de ejecución política de los gobiernos y remiten
a la idea de poder de los estados.
No pueden ser equiparadas ni dan lugar necesariamente al desarrollo de capacidades estatales. Las
capacidades de gobierno constituyen recursos de poder situacionales, emergentes de la interacción
estratégica entre los actores en determinadas coyunturas; por lo tanto, pueden ser efímeras, volátiles
y están disponibles sólo periódicamente.
Las capacidades estatales, en cambio, son recursos de capacidad extractiva, de intervención,
regulación y mediación que el estado desarrolla en el largo plazo. Este aspecto es lo que remite a la
dimensión de las capacidades estatales como proceso de institucionalización; es decir, al desarrollo y
consolidación de habilidades y rutinas por parte de las agencias estatales que, al mismo tiempo, operan
como marcos estables y predecibles para la interacción estratégica entre actores.
Las capacidades estatales como construcción institucional
El desarrollo de capacidades administrativas, el logro de una adecuada coherencia interna del aparato
estatal y la inducción de comportamientos entre los actores del entorno socioeconómico, implica el
desarrollo de incentivos que estructuren la interacción entre los diversos actores y ámbitos. Esto alude
a la construcción y al desarrollo de instituciones, entendidas como las reglas de juegos formales e
informales que darán forma a la interacción.
84
Las instituciones configuran códigos de resolución de complejidad por parte de los actores del juego y
permiten reducir incertidumbre, de tal modo de hacer posible la interacción bajo el supuesto de las
expectativas recíprocas entre los jugadores de sujetarse a las reglas en el proceso de intercambio.
Las instituciones se configuran a través de la realización de intereses de aquellos con suficiente poder
de negociación para reformular el marco institucional vigente e introducir nuevas reglas de juego.
La construcción institucional debe ser entendida, más que como campo de acción alternativo, como
parte inherente, distinguible sólo analíticamente, de un proceso político multidimensional. Sin duda, la
creación de instituciones resulta y requiere de la ingeniería institucional, pero al mismo tiempo es un
emergente del conflicto de intereses y aun de la construcción de identidades. Es decir, de dinámicas
políticas y relaciones de poder que están en la base de la definición de las reglas de juego. Las
instituciones implican básicamente la cristalización de prácticas pasadas, y de las asimetrías y
balances de poder en ellas condensadas.
La nueva relación estado-sociedad: la regulación estatal como mediación
Al igual que en otras partes de América Latina, en Argentina el modo en que se estructuró la relación
estado-sociedad durante el modelo sustitutivo desde la posguerra llevó a que el estado se constituyera
como arena de conflicto antes que como actor. La vasta intervención estatal en la economía, y en la
sociedad civil en general, llevó al movimiento inversamente recíproco por el cual el estado resultó
fuertemente penetrado por los actores socioeconómicos y el aparato estatal tendió a fragmentarse en
múltiples agencias capturadas o en espacios de apropiación corporativa que virtualmente diluían la
distinción entre lo público y lo privado.
La nueva relación entre estado y mercado implicaba el desalojo de los intereses sectoriales del propio
aparato estatal y la posibilidad de éste de recuperar autonomía y ganar en coherencia interna, la nueva
función regulatoria que se le exige al estado podría desarrollarse a partir de los prerrequisitos
necesarios de mayor autonomía y de fortalecimiento de las capacidades estatales. Surgiría, entonces,
un nuevo actor estatal crecientemente autónomo con capacidad para arbitrar “desde arriba” y a
distancia de las presiones sectoriales.
Las reformas pro-mercado no sólo implicaron cambios en el tamaño, eficacia o eficiencia del aparato
burocrático, también impactaron decisivamente a nivel del estado como relación social, en los
equilibrios de fuerza entre éste y los actores sociales y entre estos mismos.
Los procesos de cambio institucional, dependerán del desarrollo de capacidades administrativas y del
fortalecimiento de capacidades estatales como función del logro de nuevos equilibrios de poder en el
mercado y en la sociedad. Esto debe entenderse como un proceso de interacción dinámica entre el
fortalecimiento de las agencias estatales y los usuarios/beneficiarios los prestadores, aseguradores,
etc. Desde este punto de vista, el cambio institucional de las agencias regulatorias deberá implicar
una reorganización a nivel de la “autonomía enraizada” estatal.
La identificación de brechas de capacidades y su respectivo nivel de análisis
Se buscará identificar brechas o déficit de capacidades institucionales, considerando los procesos que
se desarrollan en el interior del aparato estatal.
85
Para abordar el análisis de capacidades se presupone que para la realización de los objetivos de una
política pública debe identificarse claramente el universo institucional encargado de la implementación.
Luego, debe evaluarse las capacidades de ese universo institucional, para establecer si éstas son o
no suficientes para lograr los objetivos.
El siguiente paso consistirá en establecer si la brecha podrá ser superada mediante un ajuste de los
objetivos a las capacidades.
La política que se objetiva en determinada agencia estatal debe ser desagregada en dos niveles de
análisis: por un lado, un nivel analítico que la coloque en su respectivo entorno macro- institucional.
Aquí, lo central del análisis puede ser la detección de la ausencia total o parcial de la trama institucional
necesaria. Por otra parte, es necesario incorporar un nivel de análisis micro institucional, que atienda
a la dimensión de las capacidades organizacionales necesarias para alcanzar los objetivos prefijados.
Tipos de brechas de capacidades
1) Entorno macro-institucional.
A) Brechas político-institucionales.
Podemos señalar las vinculadas a: régimen de gobierno, constitución, legislación y marcos
regulatorios, así como las reglas de juego informales, que basadas en rasgos culturales pueden
funcionar como restricciones o facilitadoras, según el caso, de determinadas rutas de cambio
institucional.
Constituyen la trama institucional a través de la cual se persigue la realización de los objetivos de la
política que busca implementarse.
b) Brechas identificables a nivel de las relaciones interinstitucionales.
Puede darse que en la elección del universo institucional encargado de implementar una política se
descuide una clara distribución de responsabilidades entre todas las agencias involucradas. Esto
puede generar problemas de coordinación en el desarrollo de la política. También puede observarse
problemas de superposición de funciones entre diversas agencias, lo que se agrava si éstas trabajan
desconociéndose mutuamente.
Las fallas de articulación en las redes interorganizacionales involucradas en la implementación de una
política implican, además de un ineficiente uso de los recursos, situaciones de bloqueo en el desarrollo
de las actividades, pues no queda claro cuáles son los productos a cargo de cada agencia que pudieran
ser aprovechados como insumos por otra.
Para tratar este tipo de brecha el análisis de capacidades institucionales debe estar dirigido a la
identificación del “mapa” de relaciones interinstitucionales vitales para la realización de los objetivos
de la política, considerando si existen las reglas de juego formales e informales para que las agencias
funcionen orientadas hacia la realización coordinada de los objetivos.
c) Brechas vinculadas a la carrera en la función pública.
El desarrollo de las administraciones públicas, suele verse afectado por problemas vinculados a la falta
de continuidad política y de incentivos apropiados. No son infrecuentes los casos en que los cambios
de gobierno o aun de gestión ministerial promueven un recambio casi automático de los elencos de
funcionarios. Esto constituye en sí mismo una brecha de capacidad, pues las agencias
gubernamentales carecen de memoria institucional, encarnada en staffs experimentados, y se dificulta
el aprendizaje organizacional.
86
2) Entorno micro-institucional.
a) Brechas referidas a organización interna.
Dentro de la organización pueden observarse brechas de capacidad que dificulten
el logro de los resultados.
Una de las principales brechas posibles se manifiesta a través de la distancia creciente entre la
organización formal, estructurada por el organigrama, y la red de relaciones informales, que pueden
ser los canales más habituales en el proceso de toma de decisiones.
b) Brechas referidas a habilidades y conocimientos.
El nivel de análisis de esta brecha no debe ser el individuo, pues el déficit en términos de habilidades
debe ser evaluado a nivel de la organización en su conjunto.
Esta es una brecha que no sólo puede afectar a las agencias a cargo de la implementación, sino que
puede abarcar también a otros ámbitos decisorios que intervienen en el proceso de formulación de la
política.
Análisis de la dimensión relacional de las capacidades estatales
El análisis de esta dimensión nos dará información sobre el logro o no de una situación caracterizable
como de autonomía enraizada (nuevos equilibrios y/o interpenetraciones estado-sociedad,
incorporación selectiva de actores, etc.).
Definimos los siguientes tipos de recursos:
a) estructural-económicos: conjunto de relaciones que establece con otros
actores a partir de su poder de mercado o situación estructural.
b) organizacionales: estos son los recursos que permiten construir acción
colectiva por parte de los actores, y que al interactuar con un determinado marco
institucional definen un tipo de relacionamiento con las agencias estatales.
c) político-institucionales: el marco institucional define la estructura de
oportunidades que disponen los distintos actores para ejercer influencia y
presión en determinada arena política.
d) información: el control sobre el flujo de información constituye una variable
clave en el desarrollo de una política. La mayor o menor distribución del flujo
informativo entre los actores puede otorgar una ventaja decisiva en favor de
alguno de ellos o servir para bloquear una política.
El concepto de red de política parece el más adecuado, pues permite analizar la naturaleza de las
relaciones que se establecen entre los actores sociales y el estado; y también las preferencias,
intereses y actividades de los propios actores estatales. Es un concepto de nivel o alcance medio, que
busca explicar comportamientos y lógicas de acción en áreas determinadas de política pública. Es
decir, es un concepto que puede capturar una variedad de relaciones estado-sociedad en un espectro
amplio de arenas de política.
La definición de una red de política requiere identificar los actores que la conforman, las relaciones que
vinculan a estos actores y los límites entre el adentro y el afuera. Una red de política representa la
cristalización de decisiones políticas pasadas. Las que han configurado el mapa de los actores
involucrados en determinado proceso de elaboración de políticas, que han establecido de qué modo
están involucradas, y cuál será la alternativa considerada más viable, dada esa configuración de poder.
87
Las redes de política se constituyen a través de algún intercambio de recursos entre los actores
estatales y sociales.
Las redes de expertos, se constituyen como campos profesionales, conformados por expertos que
circulan entre el sector público y el privado, que comparten códigos de percepción y resolución de
problemas.
Los límites de una red de política resultan de un proceso de reconocimiento mutuo fundado en la
relevancia funcional o en la inserción estructural de los actores, la lógica de funcionamiento de una red
no puede ser reducida a un único principio de articulación que señale un predominio neto, ya sea de la
lógica burocrática, del mercado o de la representación corporativa. En la dinámica de funcionamiento
de la red pueden combinarse y traslaparse las lógicas de distintos arreglos institucionales.
88
Cecchini, Simone; Filgueira, Fernando; Martínez, Rodrigo; Rossel Cecilia. (2015). “Derechos y
ciclo de vida: reordenando los instrumentos de protección social”. CEPAL. CAP. 1-2-9.
CAPITULO 1
Derechos y ciclo de vida: reordenando los instrumentos de protección social.
A pesar de que el mercado ha tenido un rol creciente en la vida de las personas, el Estado retoma un
papel central en materia social y la noción de derechos como fundamento de la política pública adquiere
cada vez más fuerza, al menos en el discurso, si bien no necesariamente en el diseño y la
implementación de las políticas. Se amplían asimismo las fronteras de la protección social: nuevos
problemas y riesgos sociales son incorporados dentro del abanico aceptable de intervención estatal y
se ponen en marcha nuevos servicios, transferencias monetarias y regulaciones.
La ampliación de la elegibilidad y la cobertura de la población en los sistemas de protección social son
acompañadas por esfuerzos fiscales y reformas en la arquitectura de los mismos sistemas.
Es así como en varios países latinoamericanos se han adoptado algunas de las medidas de protección
social más innovadoras, entre los países en desarrollo, para contribuir a realizar los derechos
económicos y sociales de la población. Entre estas se incluyen la implementación de diferentes tipos
de transferencias monetarias —como las destinadas a familias con hijos de los programas de
transferencias condicionadas o con corresponsabilidad (PTC) y las pensiones sociales destinadas a
adultos mayores—, la extensión de la protección en salud y la ampliación en edades, tiempo y
cobertura de los programas educativos y de protección, cuidado y estimulación temprana a la primera
infancia.
Es claro que los países de la región han tenido diferentes grados de avance en el fortalecimiento de
sus sistemas de protección social, así como diferentes preferencias en relación con los instrumentos
de política. Uno de los desafíos más relevantes que enfrentan los países de la región sigue siendo
integrar las distintas iniciativas en sistemas de protección social que aseguren la coordinación de varios
programas en una política, así como la articulación de las instituciones del Estado que están a cargo
de su diseño, financiamiento, implementación, regulación, monitoreo y evaluación, a fin de ograr
efectos positivos y sostenibles en las condiciones de vida de la población.
Del concepto de protección social
La protección social es una política fundamental para contribuir a la plena realización de los derechos
económicos y sociales de la población, reconocidos en una serie de instrumentos legales nacionales
e internacionales. Se reconocen los derechos a la seguridad social, el trabajo y la protección de niveles
de vida adecuados para las personas y las familias, así como al disfrute del mayor bienestar físico y
mental y a la educación.
La protección social es parte central de la política social y esta es, a su vez, pieza esencial de los
regímenes de bienestar, que consideran no solo la acción estatal sino también la operación de los
mercados, las familias y las instancias comunitarias.
89
La protección social se centra en tres ideas fundamentales: garantías de bienestar básicas,
aseguramientos frente a riesgos derivados del contexto o del ciclo de vida y moderación o reparación
de daños sociales derivados de la materialización de problemas o riesgos sociales. Está dirigida a
responder no solo a los riesgos que enfrenta toda la población (por ejemplo, desempleo, discapacidad
o vejez), sino también a problemas estructurales, como la pobreza y la desigualdad.
No cubre todas las áreas de la política social, sino que es uno de sus componentes, junto con las
políticas sectoriales —como las referentes a la salud, la educación o la vivienda— y las políticas de
promoción social —como la capacitación, la intermediación laboral, la promoción de nuevos
emprendimientos, el financiamiento y la asistencia técnica para micro y pequeñas empresas—.
Mientras que las políticas sectoriales se buscan fortalecer el desarrollo humano y las políticas de
promoción se orientan al reforzamiento de capacidades que mejoran la generación autónoma de
ingresos por parte de la población, la protección social está dirigida a asegurar un nivel básico de
bienestar económico y social a todos los miembros de la sociedad. Finalmente durante las etapas de
diseño, implementación y operación de los sistemas de protección social, dos ejes de integración
deben ser considerados con especial atención: el horizontal (o sectorial) y el vertical (según los
niveles administrativos en que se ejecutan las políticas y programas).
Propuestas para a universalización de la protección social
La Organización Internacional del Trabajo (OIT), lidera la propuesta del PISO DE PROTECCION
SOCIAL: incluye garantías de seguridad básica de los ingresos —mediante diversas formas de
transferencias, tales como pensiones para las personas de edad o para las personas con
discapacidades, prestaciones por hijos a cargo y prestaciones de apoyo a los ingresos para las
personas desempleadas y los trabajadores pobres— y de acceso universal a servicios sociales
esenciales en los ámbitos de la salud, la educación, la seguridad alimentaria, la vivienda, el agua, el
saneamiento y otros.
Otra propuesta es el UNIVERSALISMO BASICO: los pisos de protección deben estar basados en un
conjunto de prestaciones y transferencias monetarias de carácter universal con las que se procura
sostener niveles de acceso y consumo adecuados en materia de alimentación, educación, salud y
cuidados. Para ello, dichas prestaciones deben ser otorgadas sobre la base de principios ciudadanos
y financiadas con recursos provenientes de rentas generales, alejándose en forma explícita de
principios focalizados o contributivos.
Más recientemente ha surgido una nueva propuesta con la que se pretende avanzar hacia el
universalismo en el aseguramiento básico de rentas y salud para los trabajadores, ya sean formales o
informales. La idea en este caso es extender —con financiamiento proveniente de recursos fiscales
sobre la base de impuestos al consumo— un piso básico universal de protección en aseguramientos a
todos los trabajadores, sin requerir para ello contribución desde la nómina familiar.
Las perspectivas del análisis
A fin de abordar las políticas sociales desde una perspectiva que respete la integralidad de las
prestaciones sociales y la interacción entre mercado, familia y comunidad para enfrentar problemas y
riesgos y aprovechar oportunidades, se requiere de la noción de regímenes de
90
bienestar, por un lado, y del enfoque de ciclo de vida, por el otro, aspectos que se tratan en los
apartados siguientes.
1. Del paradigma de régimen de bienestar y el rol del Estado
Existe así una economía política (de poder y recursos) de los problemas y riesgos sociales: los
mercados, las familias y las propias comunidades producen y distribuyen riqueza, seguridad y
oportunidades en forma diferenciada según atributos propios y adquiridos de la población (EspingAndersen, 1999). Estas tres vías de producción y distribución de riqueza, seguridad y oportunidades
responden a una lógica esencialmente descentralizada.
Pero hay otra esfera de producción de riqueza, seguridad y oportunidades que se diferencia de las
anteriores por su carácter esencialmente centralizado: el Estado.
Los Estados influyen en las chances de las personas porque controlan el sistema impositivo, la
inversión pública y las leyes que regulan las interacciones entre personas y unidades colectivas (ya
sean de mercado, familia o comunidades).
La articulación del Estado con el mercado, la familia y la comunidad constituye un régimen de bienestar.
Estos son la intersección de una estructura de producción de riesgos y una arquitectura estatal de
protección frente a dichos riesgos, así como de regulación de las estructuras descentralizadas de
producción de riesgo.
La noción de riesgo social remite a la idea de recurrencias empíricas en las que es posible identificar
situaciones diferenciadas de brechas y vulnerabilidad ligadas a categorías de población definidas
según diversos criterios (como etapa del ciclo vital, nivel educativo, clase social o sexo, entre otros).
Los niños enfrentan los riesgos de la alta dependencia familiar como base de su desarrollo personal,
sustento y bienestar, en tanto que los adolescentes deben resolver los desafíos propios de la
emancipación, con las recurrentes dificultades para cerrar procesos formativos e ingresar en etapas
productivas. Las parejas jóvenes enfrentan los riesgos de la pobreza asociados al inicio de los ciclos
productivo y reproductivo en forma concomitante. Los adultos corren el riesgo de no encontrar un
trabajo —o perder el que tenían— que les permita un nivel de bienestar adecuado para ejercer sus
derechos. Las personas de la tercera edad enfrentan riesgos por razones vinculadas al decaimiento
físico y emocional, al que se suma la pérdida de vínculos con el mercado, con sus familias y sus
comunidades. Estas estructuras de riesgo son predeterminadas y se repiten en la gran mayoría de las
sociedades.
Frente a esta producción y distribución de brechas y riesgos sociales existen respuestas provenientes
desde la autoridad colectiva expresada en el Estado y sus políticas públicas.
El mercado y las comunidades generan parámetros agregados que luego se transforman en
restricciones estructurales a la acción y a las oportunidades, pero no toman decisiones legalmente
vinculantes de extracción y distribución de recursos y regulación de acciones. Este es, sin duda, el rol
esencial y monopólico del Estado, que debe desempeñar un papel primordial en la protección social,
para que esta sea interpretada como un derecho y no como un privilegio o una dádiva. En la medida
en que las familias y los mercados se transforman, cambian la distribución, el tipo y la cantidad de
riesgo social y las formas de protección social en una sociedad determinada.
2. Del enfoque del ciclo de vida
La edad es una de las bases de la organización y la estratificación social. Se destacan tres miradas
respecto a los temas de la edad y el ciclo vital de los individuos:
91
En primer lugar existe una mirada simple y descriptiva relativa a la distribución social del bienestar y el
poder de diferentes grupos de edad en la estructura social.
En segundo lugar, más allá de las diferencias entre las distintas culturas, no está en discusión que
existe una estrecha asociación entre la maduración biológica, el paso del tiempo cronológico y los roles
que los individuos asumen en la sociedad, así como las posiciones que ocupan en las estructuras
económicas y sociales.
En tercer lugar, los adultos que nacieron en distintas décadas difieren no solo por la etapa del ciclo
vital en que se encuentran, sino también por pertenecer a diferentes cohorte, socializados bajo variados
sistemas normativos y enfrentados a diferentes contextos económicos, hechos políticos e innovaciones
tecnológicas, entre otros factores.
En cualquier análisis de un grupo de edad determinado se debe atender a una triple estrategia de
análisis: estratificación intergeneracional e indicadores de bienestar de cada cohorte, vivencias
específicas que tiene o ha tenido cada una y roles asociados a una determinada etapa del ciclo vital.
En lo que se refiere a protección social, esta aproximación permite abordar sus herramientas y
dispositivos desde los derechos, problemas y riesgos inherentes a cada etapa del ciclo de la vida. Es
posible identificar para cada etapa del ciclo de vida como se hace presente el estado y como su acción
se complemente con la de las otras esferas que proporcionan bienes, servicios y transferencias (el
mercado, la familia, y la comunidad).
La sociología de la edad distingue tradicionalmente cuatro etapas básicas en el ciclo de la vida de los
individuos: la infancia, la juventud, la adultez y vejez. Estas etapas constituyen un sistema de
clasificación sustantivo en que a cada una se atribuyen roles, vínculos y posiciones diferenciadas en
relación con el entorno social, que presentan características específicas pero no necesariamente
homogéneas ni fijas entre distintos grupos sociales y países.
La infancia, constituye un periodo de alta dependencia y de relacionamiento con el mundo externo
esencialmente a través de la familia (el rol y el estatus fundamental es el de hijo y educando). En esta
etapa confluyen dimensiones particulares de riesgo, en que los niños dependen de otros para su
bienestar y donde los riesgos que se convierten en daños tienen efectos duraderos sobre las
oportunidades de bienestar e integración futura. El papel del Estado en esta etapa se despliega
mediante tres vías: la protección directa de bienes y servicios a la infancia; la protección de las familias
para que puedan proteger a sus niños; y la regulación de las acciones que los adultos en el contexto
familiar pueden o deben realizar respecto a los menores.
La juventud, fue definida como un periodo de transición hacia la vida adulta, un periodo en que el
individuo adquiere estatus y roles adulto, abandonando aquellos que correspondían a su infancia. La
juventud puede pensarse como un proceso de emancipación de la dependencia familiar. Pueden
definirse cinco eventos dicotómicos que marcan esta transición: la salida del sistema educativo, el
ingreso al mercado laboral, el abandono del hogar de origen, la formación de pareja y el inicio de la
fase reproductiva. El rol protector predominante centrado en la familia se traslada de manera creciente
hacia el mercado y el Estado.
La vida adulta, se caracteriza por la autonomía y completitud de los vínculos con la sociedad en
general. La vida laboral activa y la etapa reproductiva constituye el periodo más prolongado de la vida
de los individuos y aquel en que el vínculo con el mercado adquiere mayor centralidad. En torno a esta
etapa se han categorizado los componente tradicionales de la protección social, en que el rol del Estado
se orienta en priner lugar a apoyar la inserción de los individuos
92
en el mundo del trabajo, de regular las relaciones laborales, desarrollar mecanismo de aseguramiento
para que las personas puedan hacer frente a las vicisitudes externas o biográficas y generar
instrumentos no contributivos para garantizar derechos y cerrar brechas de bienestar.
La vejez o tercera edad, se caracteriza por una paulatina disminución del rol laboral activo, un
incremento de las necesidades de salud, asociadas a enfermedades crónicas no transmisibles y una
mayor dependencia. Para quienes han contado con acceso a la protección social contributiva o tuvieron
capacidad de ahorro en la edad adulta, se inicia una fase de uso de dicho stock, pero para quienes no
los han tenido, comienza un periodo de dependencia económica o pauperización creciente. En esta
etapa se destacan situaciones o eventos clases: el retiro del mercado laboral y el acceso a la jubilación;
la viudez y un estado de mayor soledad; y el deterioro de la salud y la pérdida progresiva de autonomía
física. A ello se suma una modificación del rol social, en que se asume en muchos casos un rol de
cuidado de otros miembros de la familia.
3. La orientación universalista y ciudadana
La protección social puede estar orientada de manera prioritaria a atender las necesidades básicas de
determinados grupos de población, pero debe estar disponible para el conjunto de la ciudadanía. Sin
embargo, la realidad de los sistemas de protección social no permite ver que se está en presencia de
una ruta nítida de avance hacia modelos universales puros.
Se propone un conjunto de criterios que estaría en la base de un modelo de protección social de tipo
universalista, básico e igualitario, y establece criterios para abordar una evaluación de los avances o
reformas hacia dicho modelo:
 Universalidad de cobertura
 Transparencia y derechos en la asignación (la asignación no se basa en la
discrecionalidad no es producto de presiones distributivas)
 Calidad de servicios y estructura de transferencias con baja segmentación
 Financiamiento de base equitativa y sustentable.
Un modelo puro de universalismo seria aquel que tenga una cobertura universal plena basada en
criterios objetivos y sustentados en leyes que respaldan derechos básicos, calidades adecuadas y
homogéneas de los servicios, baja o nula estratificación de las transferencias y financiamiento
sustentable mediante rentas generales.
Por otro lado se definen cinco criterios, que combina preferencias normativas con operacionalizaciòn
programática en el campo de las políticas:
 Elegibilidad: ¿Bajo qué condiciones se puede obtener la prestación? Se refiere
a quien tiene derecho a recibir beneficio y cuáles son los criterios de elegibilidad.
La ciudadanía en su forma pura se asocia a personas que residen en una
determinada comunidad. Pero las prestaciones se pueden asociar por lo menos
tres condiciones diferentes: de trabajador remunerado, de persona en situación
de pobreza o según otro criterio de necesidad y como un miembro dependiente
de la familia. Desde el punto de vista de la universalidad, los instrumentos ideales
en cuanto a elegibilidad son aquellos que incorporan el mayor número de
personas, con pocas barreras burocráticas y de elegibilidad.
 Financiamiento: ¿Quién paga y cómo? Las fuentes de financiamiento pueden
ser las rentas generales, copagos o contribuciones a sistemas de
aseguramiento. Las contribuciones pueden implicar al Estado, los empleadores
y los trabajadores. Desde el
93
punto de vista de los resultados de la política universal, cuanto más progresiva
sea la fuente de financiamiento, mejor será.
 Beneficios: ¿Quién define los beneficios y cómo? Los beneficios en general son
definidos por el estado; en la calidad, rango y tipo de los beneficios debería estar
reconocida la estructura clave de riesgos y desigualdad. La segmentación
debería ser baja o nula.
 Provisión: ¿Quién provee la prestación? Los proveedores pueden ser públicos
o privados, y si son privados pueden optar con o sin fines de lucro. No existe un
criterio puro estatista o a favor de los privado para elegir a los prestadores. Los
sectores, prestaciones y contextos nacionales ayudan a formular las mejores
alternativas.
 Manejo de la opción de mercado: ¿Cómo gestionan los gobiernos las
alternativas basadas en el mercado? En los países hay opciones de protección
social que van más allá de las provistas por el sistema público y a las que pueden
acceder solamente quienes tienen recursos suficientes. La existencia de
opciones basadas en el mercado tiende a generar una fragmentación del acceso
y a afectar negativamente las transferencias y servicios del Estado. Para
alcanzar resultados universales, las opciones de mercado deben ser
cuidadosamente manejadas y deben acotarse a beneficios opcionales o
complementarios.
En la región lo que se produce es un intento por fortalecer el pilar solidario, generando programas
focalizados o subsidiando regímenes contributivos con los que se busca llenar las fisuras de los
regímenes contributivos tradicionales, para poder alcanzar coberturas más amplias, aunque no
universales, y menos segmentadas, aunque no igualitarias. Lo que se observa son mejoras en la
cobertura y alcance de los estados sociales.
Concebir desde un enfoque de derechos, la protección social desde una política universal que da
acceso igualitario a todos los ciudadanos, no implica proveer servicios uniformes para una población
heterogénea, sino adaptar dichos servicios para cubrir brechas diferenciadas y asegurar a todos el
goce de los derechos. De esa manera, la orientación universalista, no está reñida por la focalización,
sino que la focalización está al servicio de la universalidad, sobre la base del reconocimiento de las
diferentes condiciones en que se encuentran las personas.
La capacidad fiscal del estado, las transferencias directas a las familias o hijos, los mecanismos de
aseguramiento solidario, el surgimiento de las políticas de cuidado y su cruce con el género y la
desigualdad se debaten en y entre diferentes modelos de estado que darán rumbo, arquitectura y
contenidos al universalismo.
CAPITULO 2
Modelos de desarrollo, matriz del Estado social y herramientas de las
políticas sociales latinoamericanas.
América Latina está experimentando una vigorosa transformación de sus políticas sociales, sobre todo
las de protección social. En cierto sentido puede afirmarse que, después de la etapa sustitutiva de
importaciones, esta es la primera vez en la historia de la región que se busca, por diversos caminos y
con variado instrumental, la construcción de un modelo de ciudadanía social.
94
Esa búsqueda de ciudadanía social se refleja en el aumento de la inversión social, el incremento de la
cobertura en materia de transferencias monetarias tanto para adultos mayores como para familias con
hijos, la ampliación de las diversas formas de cobertura en la seguridad social y la salud, e importantes
avances en cuanto a cobertura y servicios en el ámbito educativo.
Pueden distinguirse en América Latina tres grandes etapas de sus modelos de Estado social, que se
vinculan claramente a tres etapas del desarrollo latinoamericano: el Estado social minimalista del
período exportador primario, el Estado social de base contributiva durante el modelo de sustitución de
importaciones (MSI) y el giro al Estado social refractario y la incorporación del mercado en los asuntos
sociales propio de la era del Consenso de Washington. Por último, en la actualidad se está
desarrollando un cuarto momento del Estado social. Es un momento expansivo que combina criterios
de necesidad, contribución y ciudadanía, y se imbrica con un modelo abierto y de orientación
exportadora, pero con participación renovada del Estado.
El propósito es establecer conexiones de sentido entre, por un lado, los modos de acumulación
económica, la estructura social y las formas de organización y dinámicas políticas y, por otro, cuatro
características clave de los Estados sociales o de la acción social del Estado:
 su alcance en términos de riesgos cubiertos y servicios proporcionados;
 su población elegible o beneficiarios del sistema;
 sus modos de servicio, y
 sus formas de financiamiento.
Se considerarán cuatro áreas típicas de la acción social del Estado:
 los sistemas de aseguramiento o protección en renta y salud;
 los sistemas educativos;
 las acciones directas de transferencia de ingresos, y
 los modos y herramientas para regular el mercado laboral.
Paradigmas y herramientas: bases estructurales, políticas y técnicas de las políticas sociales
Las políticas públicas en general y las políticas sociales en particular van cambiando a lo largo de la
historia y de los países a partir de tres grandes vectores: variables estructurales (económicas,
demográficas y sociales); variables políticas (sistemas políticos, coaliciones distributivas, grupos de
poder), y variables técnicas o, si se quiere, de capacidades y contenidos tecnoburocráticos
(capacidad administrativa, sistemas de información, modelos de gestión, paradigmas de política
pública y paradigmas disciplinarios de las ciencias sociales). En definitiva, los contenidos de dichas
políticas vienen dados por los “imperativos” de la realidad, el poder y los intereses de los actores
decisionales, así como el conocimiento legitimado y la capacidad técnica que en un momento dado
poseen los decisores y aparatos del Estado.
Las políticas sociales del modelo liberal-exportador: sanidad y educación como vectores
centrales y germen del Estado social.
Entre 1870 e inicios del siglo XX, en especial en los países que habían logrado una buena inserción
en la economía global, se empiezan a producir tres novedades significativas en la política social:
expansión educativa laica y de base estatal; autoridades sanitarias que suplantan la acción eclesiástica
y de caridad, y primeros sistemas de aseguramiento laboral y
95
previsional que alcanzan predominantemente a los funcionarios civiles y militares de los Estados, y
aparatos administrativos en expansión.
En materia educativa, la acción del Estado es fundamental y el modelo se apoya en dos postulados
clave: ampliación de servicios desde la oferta en educación primaria y creciente obligatoriedad de la
asistencia como mecanismo de mantenimiento de la disciplina y formación básica de capital humano.
El financiamiento depende predominantemente de las rentas generales del Estado. El modelo de
servicio es homogéneo, orientado a las formas fundamentales de alfabetización y disciplina, y la
organización del servicio pretende ser altamente centralizada, aunque un mayor detalle empírico
muestra una importante participación de los poderes locales y de la sociedad civil en el esfuerzo y
desarrollo de esa primer trama de prestaciones sociales masivas.
En materia sanitaria, entre 1880 e inicios del siglo XX se produce el avance de los modelos estatales
de sanidad de corte higienista. En esa época, las pocas acciones sanitarias no se distinguían mucho
de la función de las casas de beneficencia, la caridad religiosa y los hospitales, que se entendían más
bien como formas de limitar los contagios mediante cuarentenas y no como instituciones de prevención,
tratamiento y cura. El gran impulso político-administrativo de esa etapa es la creación de ministerios o
autoridades centrales de higiene y sanidad. En materia de prestaciones y servicios, se adoptan tres
medidas fundamentales en esta etapa y en los años posteriores de inicio del siglo XX:
 la aparición de una red de atención público-privada de tipo colectivo en forma
de hospitales y puestos de salud;
 las medidas sanitarias de control de enfermedades infecto-contagiosas
mediante la lucha contra sus vectores y la realización de campañas de
inoculación, y
 la transformación de las ciudades mediante sistemas de saneamiento, agua
potable y limpieza, y separación de los desagües pluviales y de excretas.
De la misma manera que el impulso educativo del Estado es parte del germen del Estado social
moderno en la región, su otro pilar es la alianza entre salubrismo o higienismo y urbanismo.
En países pioneros, como la Argentina entre 1880 y 1920, se crean más de 60 centros hospitalarios y
puestos de salud que incluyen entre sus prestaciones la atención al parto, las cirugías, las
intervenciones terapéuticas y las de cuarentena.
Los inicios de la seguridad social, en particular los sistemas de retiro, invalidez, pensiones y accidentes
de trabajo, surgen ya en esa etapa, aunque no lo hacen como sistema general, sino como seguros
específicos firmemente vinculados al propio Estado y a su proceso de construcción. Los militares, los
funcionarios públicos, y más adelante los maestros, son los primeros en acceder a formas de retiro con
administración estatal.
La asistencia social a los pobres, las viudas, los enfermos y los desamparados se desarrolla durante
el período oligárquico desde las esferas privadas de la caridad y la iglesia. La excepción se encuentra
nuevamente en los avances sanitaristas de ordenamiento urbano, el mejoramiento de las condiciones
de higiene de la población y la creciente metamorfosis de los centros de reclusión y cuarentena en
sistemas de tratamiento donde el Estado toma partido cada vez más en el asunto.
En el cuadro se procura sintetizar la manera en que las diferentes transformaciones y herramientas del
Estado oligárquico y liberal-exportador se conformaron, definieron sus poblaciones objetivo y fueron
financiadas, así como su “afinidad electiva” con los requerimientos sociales, económicos y políticos de
la época.
96
SECTOR
SEGURIDAD
Y
ASISTENCIA
SOCIAL
DERECHOS
Y
REGULACIO
NES
LABORALES
PRESTACIO POBLACION
N
OBJETIVO
FINANCIAMIENT FUNCIO
O
N
SOCIAL
FUNCION
ECONOMI
CA
FUNCIO
N
POLITIC
A
Seguros
de
salud,
enfermedad y
retiro
Militares,
funcionario
s estatales,
maestros
y, en
algunos
casos,
profesionale
s liberales.
En un primer
momento,
mediante
rentas generales,
luego como
modalidad de
ahorro
y aseguramiento
contributivo.
Hacia finales de
esta etapa,
el modelo
contributivo
de reparto
se instituye
en algunas de
estas cajas.
Garantías
ante
riesgos y
privilegios
para
sectores
estamentale
s que
dependen
de su
trabajo
asalariado
o su
función
laboral en
el
Estado.
Mecanismo
regresivo de
bajo costo
que
genera
carreras
laborales
largas y
lealtad
organizacion
al en
estamentos
estatales.
Esencialment
e
inexistentes,
con
importantes
componentes
represivos.
En las
industrias
vinculadas al
mundo
agroexportad
or se
producen las
primeras
luchas por los
derechos
colectivos e
individuales
de los
trabajadores.
Hacia finales
de la etapa
para los
trabajadore
s aparecen
regulacione
s de
horario y
semana
inglesa.
Prohibición del
trabajo infantil.
La represión se
orienta
primordialment
e a los
trabajadores
rurales,
los grupos
indígenas y
las
emergentes
clases
trabajadoras.
En los
trabajadores
del Estado y
las profesiones
liberales
aparecen
formatos de
derechos
estamentales
de tiempo
libre y
regulación de
condiciones de
trabajo.
Hacia finales de
esta etapa
aparecen las
inspecciones
de trabajo en los
países pioneros,
orientadas a
regular las
condiciones de
trabajo financiadas
mediante rentas
generales y cajas
y seguros contra
accidentes de
trabajo,
financiados con
el aporte de
los trabajadores.
Disciplina y
Control del
represión
costo de la
del ejército
mano de
industrial
obra y
de reserva
disponibilida
y
d de mano
construcció
de obra
n de mano
barata
de obra
ajustada al
calificada
ciclo
estable en
económico.
ciertas
ramas.
Desde el
punto de
vista social,
el modelo
familiar
moderno
empieza a
considerars
e deseable,
con el
concomitant
e efecto
sobre la
ilegalidad
del trabajo
infantil. Su
realización
rara vez se
aplica a las
relaciones
laborales
de
base agraria.
Construcció
n del
Estado y
sus
burocracias
.
Creación
de una
clientela
de las
elites
oligárquicas
dependientes
del
tesoro
público y
del
Estado.
Permanencia
de
modelo
estamenta
l
y cuasi
feudal en la
alianza entre
Estado y
oligarquía
agraria.
Inicio de
ajustes a la
presión de
los nuevos
sectores
emergentes
e
industriales
en los
centros
urbanos.
97
SECTOR
PRESTACIO POBLACIO
N
N
OBJETIVO
FINANCIAMIENT FUNCIO
N
O
SOCIAL
SALUD
inversiones
sanitarias en
el medio
urbano.
Consolidació
n de la
autoridad
sanitaria
nacional y
prestaciones
colectivas
de tipo
hospitalario.
Campañas
sanitarias y
de
inoculación.
Financiamient
o de la oferta y
la
infraestructura
mediante
rentas
generales a
nivel nacional
y subnacional.
Alianza
financiera con la
iglesia y las
casas o
estructuras de
caridad privada
en
el caso de los
centros
hospitalarios.
EDUCACIO Escolarizaci
ón primaria
N
según el
modelo
centralizado
a tiempo
parcial,
orientado a
la
alfabetizació
n y la
formación
básica.
Surgen los
componentes
de
obligatoriedad
y laicidad.
En las
acciones de
sanidad
urbana,
todos los
sectores
urbanos,
así como las
campañas
de inoculación
y control
epidemiológic
o.
Los
hospitale
s limitan
sus
prestaciones
a sectores
medios en
general y, en
el caso de
enfermedade
s
contagiosas,
se aplican
las
modalidades
de cuarentena
a toda la
población
urbana.
Sectores
urbanos
subalternos, y
posteriorment
e sectores
rurales de
origen
europeo. Los
grupos
étnicos
ingresan
tardíamente
o no
lo hacen.
FUNCION
ECONOMI
CA
Importante
redistribución
de las
condiciones
sanitarias,
elevando el
piso
básico en
los sectores
urbanos, no
así en el
medio rural.
Reconocimient
o de la
enfermedad
como mal
público
que no
puede
solucionarse
por la vía
del
mercado.
Los criterios
de eficiencia
lideran
esta notoria
expansión de
la acción
sanitaria y
social
del
Estado.
Financiamiento
Surge la
de la oferta
idea de la
mediante rentas
educación
generales y, en
como
algunos casos,
derecho,
aportes de la
aunque
iglesia y
con
los poderes locales. variantes.
Busca
generar
oportunidade
s de
modernidad
para
sectores
subalternos.
Disciplina
para el
acceso al
mercado
laboral
moderno.
Reconocimient
o creciente de
la educación
como
bien público.
FUNCIO
N
POLITIC
A
Construcció
n del
Estado y
disputa con
poderes
eclesiástic
os y
privados.
Disciplina
del
poblador
urbano y
aumento
de la
capacida
d de
vigilancia
del Estado
sobre las
conductas
individuale
s.
Surgimient
o del poder
médico
como
poder
estatal y rol
del Estado
como
ingeniero
social.
Construcció
n de
ciudadanía
y sentido de
nación.
Construcció
n de
Estado y
disputa
con los
poderes
religiosos
y locales.
98
Las políticas sociales del modelo de sustitución de importaciones: la ciudadanía laboral y
regulada
La crisis mundial de 1929, sumada a las presiones que una incipiente clase media y trabajadora
imponía al modelo de Estado oligárquico del régimen liberal-exportador, abre las puertas en América
Latina a una nueva etapa de desarrollo que se consolida paulatinamente. En ella el Estado adquiere
una centralidad inédita en buena parte de los países de la región. Surge un Estado regulador,
emprendedor y social, que busca al mismo tiempo promover la modernización económica y social,
legitimar su acción en una sociedad de masas con nuevas clases sociales cada vez más politizadas y
movilizadas, y redefinir su inserción en la economía mundial.
El Estado social que surge y se consolida en esa etapa es tributario de esa nueva función, y sus
herramientas centrales tienen una gran afinidad electiva con la estructura social y económica que
promueve dicho modelo.
Las cuatro novedades más importantes en materia de políticas sociales incluyen los sectores clave del
período anterior, pero sus razones, naturaleza y herramientas son diferentes. Además, hacen su
aparición las regulaciones y derechos laborales. La masificación y universalización de la educación
primaria y el avance de la educación media y terciaria, la creación de sistemas sanitarios en que se
combinan prestaciones preventivas y curativas desde la esfera pública y desde la ampliación de los
seguros sociales y la consolidación y masificación (en algunos casos) de los sistemas de seguridad
social de base contributiva transforman radicalmente el panorama social y estatal de la región. Por
último, en materia laboral, se produce en esta etapa una importante modificación del rol del Estado,
aunque los derechos individuales y colectivos que surgen a partir de dichas transformaciones alcanzan
solamente a los sectores integrados en la economía moderna y en sus mercados laborales formales.
Esos Estados sociales se basan en el concepto de sociedades cada vez más industrializadas bajo el
modelo fordista, urbanizadas y con estructuras familiares tradicionales de tipo nuclear y patriarcal, en
las que el hombre gana el sustento y la mujer es la proveedora de cuidados y se encarga de las tareas
del hogar. Por otra parte, tales configuraciones se dan en contextos de creciente presión política de los
sectores medios y trabajadores en escenarios urbanos y con períodos electoralmente competitivos. El
surgimiento del Estado social del modelo de sustitución de importaciones (MSI) responde a lo que se
ha denominado crisis de incorporación del modelo liberal-exportador. Sin embargo, el Estado social del
MSI logra avances escasos o nulos en cuanto a una de las esferas centrales de la economía de esa
etapa: las elites agroexportadoras. Los sectores subalternos rurales serán las poblaciones olvidadas
en materia de seguridad social y regulación laboral, y parcialmente relegadas en materia de salud y
educación. La otra parte de la sociedad que se beneficiará solo marginalmente de ese importante
avance del Estado en materia social, serán los sectores informales urbanos que, por su inserción en el
mercado laboral y su localización en las grandes urbes, no recibirán nada del sistema de
aseguramientos y relaciones laborales y muy poco de los sistemas de sanidad y educación.
La educación, que sin duda era la política social con más matiz de derechos desde el período
exportador primario, adquiere, ahora sí en plenitud, la condición de derecho fundamental y
responsabilidad estatal. Constituye, en las mentes de los reformadores y constructores del sistema
público de enseñanza, la base del contrato meritocrático de la sociedad moderna: la igualdad de
condiciones o, en terminología más moderna, la igualación de oportunidades.
99
En materia sanitaria, el período dominado por el MSI evidencia tres procesos de reforma: el
fortalecimiento de las autoridades sanitarias en las políticas masivas de atención a situaciones de
riesgo (parto con personal especializado y acceso a antibióticos, sobre todo ante enfermedad
infecciosas) y prevención (vacunación, extensión de la red de agua potable, reformas urbanas de corte
sanitarista), la extensión de la red de hospitales y centros de atención pública y los mecanismos
crecientes de aseguramiento de salud mediante la incorporación de dichas prestaciones en los
sistemas de la seguridad social.
Es importante destacar que la mayor parte de América Latina erige sistemas nacionales de vacunación
obligatoria durante la aplicación del MSI, que se amplía extraordinariamente en los años setenta, con
lo que se incrementa de forma notable el acceso a medicamentos (sobre todo antibióticos) y la atención
al parto por personal especializado.
Los sistemas de seguridad social de la región eran formas de ciudadanía laboral y regulada, en las que
el derecho no se basaba ni en la necesidad, ni en formas puras de ciudadanía, sino en la adscripción
laboral formal y los aportes realizados al sistema. En buena parte de los países que adoptaron el MSI
existió algún tipo de políticas sociales orientadas a mejorar el acceso al consumo de bienes alimenticios
básicos. En esas políticas se enmarcaban los subsidios y precios regulados de algunos bienes de la
canasta básica de alimentos (pan, leche, tortilla, carne y otros). Por último, en el área materno-infantil,
la entrega de alimentos a las parturientas y sus infantes fue parte de las estrategias nutricionales en
muchos países durante esta etapa.
En el MSI se produce, pues, el primer esfuerzo de construcción de ciudadanía social en América Latina.
Se apoya en una ciudadanía básica en materia educativa con herramientas de corte universal y en un
modelo dual en la salud, con algunos pisos básicos de corte universal, pero con sistemas de atención
incompletos en la esfera pública y de menor calidad que los seguros de salud, que vienen de la mano
del modelo contributivo de la seguridad social. También se apoya en una ciudadanía regulada y
estratificada según la condición de trabajador formal respecto de los restantes derechos y prestaciones
de la seguridad social.
Una región que, sobre la base de una decidida intervención del Estado, buscaba desarrollar la
economía mediante la protección y el subsidio de la industria doméstica, crea un sistema de protección
social como espejo de tal proyecto económico. La dinámica de la incorporación a dicho modelo guarda
una estrecha relación con los ritmos de incorporación de la población a dos clasificaciones principales:
morador urbano y trabajador formal.
100
SECTOR
SEGURIDAD
Y
ASISTENCIA
SOCIAL
DERECHOS
Y
REGULACIO
NES
LABORALES
SALUD
PRESTACIO POBLACION
N
OBJETIVO
FINANCIAMIENT FUNCIO
O
N
SOCIAL
FUNCION
ECONOMI
CA
FUNCIO
N
POLITIC
A
Modelo
contributivo
de reparto en
seguridad
social,
extendido en
forma
estratificada
(pensiones,
invalidez,
supervivencia
y accidentes
de trabajo).
Débil
implantación
de
transferencia
s no
contributivas
basadas
en la
determinación
de
los medios
de vida o en
pruebas de
necesidade
s
económicas.
Funcionarios
públicos,
sectores
medios y
trabajadores
formales.
Adultos mayores
pobres y
población urbana
informal.
Nómina salarial.
Financiamiento
contributivo de
empleadores y
trabajadores, con
subsidio del
Estado. Rentas
generales.
Redistribución
Regulación del Construcció
intergeneracional
flujo
n de la
. Aseguramiento intergeneraciona coalición
y suavización de
l en el
distributiva
las curvas
mercado laboral.
del MSI.
de consumo e
Corrección de
ingreso.
miopía
de los agentes.
Gran
ampliación
de los
derechos
laborales
colectivos e
individuales
a sectores
medios y
trabajadore
s formales.
Inversiones
en
infraestructur
ay
campañas
sanitarias
(vacunación).
Extensión de
la red
hospitalaria
pública para
prestaciones
de primer y
tercer nivel.
Se implantan
Trabajadores
formales y sectores
medios urbanos.
Modelo
contributivo
o de
formalidad
laboral.
Subsidios
generales.
Respuesta a
las presiones
sociales.
Mantenimiento
del orden social.
Paz laboral,
Cooptación
expansión de los y respuesta
mercados
a presión
formales,
sindical.
industrialización. Construcció
n de la
coalición
distributiva
del MSI.
Universal.
Sectores
mediosbajos
y trabajadores
urbanos, formales
e informales.
Sectores
medios y
trabajadores
formales.
Producción
estatal de la
oferta mediante
rentas
generales.
Producción
estatal de la
oferta mediante
rentas
generales.
Nómina
salarial.
Financiamiento
contributivo de
empleadores y
trabajadores
Ordenamiento y
salubridad
urbanas,
erradicación de
enfermedades
endémicas.
Redistribución e
igualación de
condiciones
sanitarias y
acceso
a la salud.
Colectivización
de
los
Producción
Control
de bienes
político y
públicos en
espacial de
salud.
la ciudad.
Manutención de
condiciones
sanitarias
de la mano de
obra industrial.
Corrección de la
miopía de los
agentes.
Estructuración y
fomento de la
101
con
subsidio estatal.
102
los seguros
de salud por
vías
contributivas
.
EDUCACION
riesgos.
industria médica.
Aseguramiento y
suavización de
las curvas
de consumo e
ingresos.
Fortalecimiento
Universal en
Producción estatal redistribución de
Calificaciones
egitimación
centralizado de
primaria, con
de
oportunidades y
para
del modelo
la oferta
avances en las
la oferta a partir de
apoyo a
la industria y los y promesa
de enseñanza
zonas rurales.
rentas generales. la
movilidad
servicios
desarrollista.
primaria.
Predominantement
social.
urbanos.
Continuidad
e
Ampliación de
urbana como
Mano de obra
de la
la oferta
promedio.
para
construcción
en educación
la sustitución de de Estado.
media.
importaciones. Legitimación
de
liderazgos
carismáticos
vinculados a
proyectos
nacionales y
populares.
Las reformas del nuevo periodo liberal-exportador mercado, descentralización y
focalización El cambio del modelo de desarrollo, los límites de la sostenibilidad del
Estado social y las fuerzas internacionales e internas fueron factores que impulsaron la
reforma de las políticas sociales del MSI.
SECTOR
PRESTACION
SEGURIDAD
Modelos
Y
ASISTENCIA
contributivos
SOCIAL
de capitalización
individual en
seguridad social.
Implantación de
transferencias
no
contributivas
basadas
DERECHOS Y
REGULACION
ES
LABORALES
en la
determinación
de
los medios de
vida o en
pruebas de
necesidades
económicas.
Gran retracción
de los
derechos
laborales
colectivos e
POBLACI
ON
OBJETIV
O
Sectores medios,
medios-altos y
altos formales.
Población pobre y
población rural.
FINANCIAMIENT FUNCIO
O
N
SOCIAL
FUNCION
ECONOMICA
FUNCIO
N
POLITIC
A
Nómina salarial.
Aseguramient Corrección de la Destrucción
o
Financiamiento
y
miopía de los
de la
contributivo y
suavización de
agentes.
coalición
trabajadores, con
las
Formación o
distributiva
subsidio del
curvas de
fortalecimiento
del MSI.
Estado
consumo
del
Construcción
para transición de
e ingreso.
mercado
de la
modelos.
Rentas
generales.
Incorporación
de
financiero.
sectores
pobres y
redistribución
de
ingreso.
coalición
distributiva
Trabajadores
formales y
Ataque a las
bases
Disminución de
costos
basada en el
MLE.
Cooptación
de los
sectores
pobres en la
coalición
distributiva.
Destrucción
de la
sectores medios.
duales del
mercado
laboral,
laborales.
Movilidad del
factor trabajo.
coalición
distributiva
del MSI.
103
individuales
de los sectores
mejores
oportunidades
Construcción
de la
104
medios y
trabajadores
formales.
SAUD
EDUCACION
Seguros
de
incorporació
n de
sectores
informales
a la economía
moderna.
Sectores medios,
coalición
distributiva
basada en el
MLE.
Financiamiento
Aseguramient
Búsqueda de
o
contributivos
medios-altos y altos estatal de base
frente a
mayor
privatizados o
formales.
contributiva de la
riesgos de
eficiencia y
individualizados
Sectores altos.
demanda
salud
control
de
Población pobre
mediante
ajustados a del gasto público.
salud por vía
y rural.
la capitación del capacidad de
Generación de
privada.
aseguramiento en
pago.
cuasi
Habilitación del
modalidades de
Mejorar el
mercados en
copago
prestación
acceso a
salud.
y el pago de
privada.
acciones
Disminución de
bolsillo para
Rentas
preventivas
costos en
generales.
prestaciones de
y tratamientos
atención
mejor
de
terciaria y mejora
calidad e
nivel primario.
integralidad.
Ampliación de la
red
pública de
primer nivel
de atención.
Descentralizació
Universal.
Limitaciones del Redistribución
n
de
Predominantement financiamiento y
de
e
la oferta.
urbana en la
la
oportunidades
Completar la
educación media.
producción de
y
oferta en
oferta pública.
apoyo a la
educación
Creación de cuasi
movilidad
primaria y
mercados con
social.
media en zonas
proveedores
rurales
privados.
y zonas urbanas
pobres.
Legitimación
del modelo
mediante la
elección y la
cercanía
entre el
cliente
y el usuario.
Coalición con
intereses
médicos e
industrias
aseguradoras
.
del
Políticas de
capital humano contención y
en la
cooptación
población pobre. de sectores
informales y
rurales.
Formación de
Legitimación
capital
del modelo
humano
adaptable a
contextos
cambiantes.
Búsqueda de
mayor
eficiencia del
sistema
mediante
competencia
y
descentralización
.
mediante la
elección y la
cercanía
entre el
cliente
y el usuario.
Coalición con
sectores
privados de
la educación.
Las políticas sociales del nuevo modelo estatal-exportador: prestaciones no contributivas y
expansión de la cobertura y el rango de riesgos sociales
América Latina está realizando desde hace más de una década un sostenido esfuerzo por incrementar
la cobertura de la protección social. Ello se manifiesta al menos en cinco esferas de la política social:
 jubilaciones, pensiones y otras transferencias monetarias a los adultos mayores;
 transferencias monetarias a familias con hijos;
 acceso a servicios y aseguramiento de salud;
 cambios en la oferta y rangos de edad cubiertos por la educación, y
 protección al trabajador (seguro de enfermedad y seguro de desempleo,
105
sumado a las políticas de derechos laborales, como indemnización, horas
extra y licencias). En
106
muchas de las esferas mencionadas se están redefiniendo las fronteras entre lo
contributivo y lo no contributivo, la focalización y la universalidad y el sujeto
aportante y el receptor del beneficio. Por otra parte, en muchas de esas esferas
también se está transformando el rango de riesgos comprendidos en la
cobertura, la calidad de las prestaciones y las normas y principios que las
determinan.
En materia educativa, continúa la expansión de la cobertura de enseñanza primaria en los países más
rezagados, hasta llegar a la universalidad de matrícula y la cuasi universalidad de egreso y una notoria
ampliación del acceso y la acreditación en educación media básica y, en los países más avanzados,
media superior y terciaria. En casi todos los países de la región se han ampliado las edades clásicas
de cobertura educativa hacia las edades preescolares (tres a seis años), y en muchos casos se han
establecido dispositivos de cuidado para las edades de cero a dos años.
En materia de salud, la expansión del aseguramiento se ha producido mediante una combinación de
políticas focalizadas (México) y la ampliación de la cobertura en los sistemas contributivos de seguro.
Ello se ha logrado gracias a las mejoras en el mercado laboral y a la ampliación de los criterios de
elegibilidad dentro del sistema contributivo.
En materia de seguridad social es importante determinar tanto la magnitud de los esfuerzos en materia
de cobertura, como las formas que ha asumido el sistema. En cuanto a la magnitud, una manera
aproximada de determinarla puede basarse en el análisis del esfuerzo incremental de la inversión en
seguridad y asistencia social (CEPAL, 2012 y 2013). En materia de cobertura, pueden constatarse dos
datos clave: el aumento de la cobertura de pensiones para la población de 65 años y más, y el aumento
de la población ocupada que cotiza a la seguridad social (CEPAL, 2013). Hasta 2011, el incremento
de la cobertura de la población activa alcanza casi el 10% de la población y, en el caso de los mayores
de 65 años que reciben algún tipo de pensiones, el aumento fue de casi un 8% entre 2002 y 2010.
Dentro de las políticas focalizadas es importante distinguir entre las que se centran en la población
pobre o en extrema pobreza, y las que otorgan el beneficio a quienes carezcan de cobertura
contributiva. Varios países han creado o ampliado sus sistemas de pensiones asistenciales, en algunos
casos para alcanzar a la población pobre o muy pobre pero, en otros, para universalizar la cobertura a
fin de compensar el déficit de los sistemas contributivos.
En materia asistencial, además de los elementos mencionados en relación con las pensiones y la
seguridad social, la evolución más importante ha sido la construcción o expansión de sistemas de
transferencias monetarias no contributivas a las familias con hijos. El vehículo dominante para esas
transferencias ha sido el de los programas de transferencias condicionadas (PTC), que hacen énfasis
en el alivio de la pobreza y la lucha contra su reproducción intergeneracional mediante los mecanismos
de condicionalidad o corresponsabilidad.
A pesar de esos importantes avances en materia de transferencias a las familias con hijos, ninguno de
los países considerados tiene un modelo universal no contributivo. En lo que se refiere a las
asignaciones familiares, el caso que más se aproxima a esta opción de universalización es la Argentina,
con la Asignación Universal por Hijo (AUH) que se otorga a quienes no reciben asignación familiar
contributiva.
Los cambios en la asistencia social se han plasmado en programas que implican un importante
fortalecimiento de los sistemas de información, regulación y evaluación de las políticas asistenciales,
al mismo tiempo que se avienen al precepto focalizador de la gran progresividad
107
que caracterizó a los años noventa. Sin embargo, a diferencia de las políticas focalizadas de los años
ochenta y noventa, actualmente se legitima la filosofía de transferir dinero de libre disposición a la
población pobre. El énfasis residualista del período anterior no veía dicha operación con buenos ojos.
Por último, muchos de estos programas se han constituido como políticas estables, con financiamiento
genuino y con sustentos normativos que al menos retóricamente los colocan en el plano de los
derechos.
En lo que respecta a derechos laborales, un conjunto importante de países ha abordado la
transformación o el fortalecimiento de sus políticas de protección y promoción de los trabajadores de
ambos sexos. Una parte de este proceso ya se ha documentado en el punto anterior, como el aumento
de la población protegida por los sistemas de seguridad social de la población asalariada y ocupada.
108
SECTOR
SEGURIDAD
Y
ASISTENCIA
SOCIAL
SALUD
EDUCACION
PRESTACION
Modelos no
contributivos y
flexibilización
de criterios
contributivos.
En algunos
casos, retorno
al sistema
de reparto con
subsidio
estatal.
Ampliación de
transferencias
no
contributivas
condicionadas,
basadas
en la
determinación
de los medios de
vida o en
pruebas de
necesidad
es
económicas.
Seguros no
contributivos
o ampliación
de
elegibilidad
en modelos
contributivos
. Pisos
básicos
universales
no
contributivos.
Ampliación de
la red
pública
de
primer nivel
de atención.
Ampliación de
la oferta
de educación
inicial y
estimulación
temprana en
primera
infancia.
Ampliación de
la oferta
pública en
jornada
extendida.
Correctivos a
procesos de
descentralización
y cuasi
mercados.
POBLACION
OBJETIVO
Sectores
medios,
medios bajos
y bajos.
Familias
pobres
y
vulnerables y
población
rural
con
hijos.
Sectores
medios
bajos y
bajos no
formales.
Sectores
mediosbajos y
bajos.
Sectores
pobres y
rurales.
Focalizado
en la pobreza
y la
vulnerabilida
d.
Focalizado en
la
población
pobre o
vulnerabl
e (Chile
es
excepción).
Lucha contra
la selectividad
y subsidio
a
zonas
vulnerables.
FINANCIAMIENTO
Rentas generales
para modelos no
contributivos y
subsidios cruzados
o rentas generales
para modelos
contributivos.
Rentas generales.
Rentas generales
proveedores
públicos y
privados.
Rentas generales,
proveedores
privados.
Rentas generales
para
oferta pública.
Financiamient
o mediante
oferta pública
y privada.
Financiamient
o mediante
oferta pública.
Aumento de las
capacidades
tributarias
subnacionales
y
financiamiento
mediante
fondos de
cohesión.
FUNCION
SOCIAL
Redistribución
y
aseguramiento
y suavización
de curvas
de consumo
e ingreso.
Incorporación
de
sectores
pobres
y
redistribución
de ingreso.
FUNCION
ECONOMICA
Fomento del
consumo
interno,
aumento de
ingreso
disponible,
tendencia a
mantener
bajos costos
laborales.
Fomento del
consumo
y formación de
capital
humano.
FUNCION
POLITICA
Construcció
n de
una nueva
coalición
distributiva
en el
modelo
estatal
exportador
.
Aseguramient
o frente
a riesgos de
salud
colectivizados.
Mejora del
acceso a
acciones
preventiva
s
y tratamientos
de nivel
primario
y
terciario.
Ampliación
del concepto
de salud
como bien
público por
externalidade
s positivas.
Disminución
de los
costos en
atención
terciaria y
mejora del
capital
humano en la
población
pobre.
Construcció
n de
una nueva
coalición
distributiva
en el
modelo
estatal
exportador
.
Redistribució
n e igualdad
de
oportunidade
s.
Redistribució
n e igualdad
de
oportunidade
s.
Fondos
solidarios o
subsidios
para corregir
sesgos de
desigualdad
en
descentralización
y cuasi
mercados.
Formación
de capital
humano;
eficiencia de
intervención
temprana.
Mejora de
capital
humano en
sectores
vulnerables.
Evitar fallas
de cuasi
mercados en
eficiencia.
Construcció
n de
una nueva
coalición
distributiv
a para
el modelo
estatal
exportador.
La mujer y
el género
como sujeto y
motivo
de
divisió
n política.
109
CAPITULO 9
El enfoque de derechos en la protección social
Los avances desde comienzos del siglo XXI en las políticas y programas de protección social en
América Latina y el Caribe, fueron de la mano del proceso de democratización y resultado de la
inversión pública social y la cobertura poblacional de las prestaciones. Muchas reformas de las
políticas, y la formulación de nuevos programas se relacionan con una visión que promueve la
realización de los derechos económicos y sociales de los ciudadanos y ciudadanas, que impulsa la
agenda de igualdad que se está instalando en la región.
Lograr la plena titularidad de los derechos sociales y económicos de todos los ciudadanos significa que
estos estén incluidos en la dinámica del desarrollo y gozan del bienestar, lo que implica una efectiva
pertenencia a la sociedad.
También supone un freno, a las desigualdades socioeconómicas que privan a muchos de una
pertenencia real a la sociedad, de un reconocimiento de todos los miembros de la sociedad sin
distinciones de género, de raza etnia, edad, pertenencia a grupos socioeconómicos específicos o
localización geográfica.
En la medida en que los derechos económicos y sociales se materializan como derechos inalienables
de ciudadanía, es posible avanzar hacia una mayor igualdad en el acceso al bienestar y dar un
fundamento ético a las políticas sociales.
Elementos esenciales del enfoque de derecho
El enfoque de derechos nace de la idea normativa de la sociedad de ciudadanos y de la igualdad. La
plena titularidad de derechos sociales es, el fundamento ético para avanzar por el camino de la
igualdad, en la medida en que requiere de un pacto fiscal – tributario y de un estado con vocación
redistributiva a través de políticas universales y umbrales progresivos en las prestaciones. En ese
marco, estar socialmente protegido es consecuencia de un derecho básico de pertenencia a la
sociedad, es decir, de participación e inclusión.
El enfoque de derechos contribuye a promover la ciudadanía social: todos son titulares de derechos
considerados alienables, incluidos los derechos sociales y económicos que hacen a la protección
social. La plena ciudadanía, tiene una relación fuerte con la cohesión social y el sentido de pertenencia,
y constituye el fundamento de la vida democrática.
El enfoque de derechos en la protección social implica que las políticas públicas deben tener por objeto
facilitar un mayor disfrute de los derechos económicos y sociales de toda la población, basándose en
las normas y los principios de derechos humanos consagrados en constituciones, leyes y tratados
internacionales. Todos los procesos de las políticas públicas (del diseño a la implementación y
evaluación), deben estar en consonancia con los estándares de derechos humanos, y las medidas
adoptadas deben caracterizarse por la progresividad y no por la regresividad.
 Progresividad y no regresividad: existe una obligación de progresividad, que
implica que el Estado debe mejorar las condiciones de ejercicio de los derechos
económicos y sociales con el transcurso del tiempo, de manera rápida y efectiva.
La contra cara de la progresividad es la obligación de no regresividad, que
implica la prohibición de adoptar políticas y normas jurídicas que empeoren la
situación de los derechos sociales y económicos de los que goza la población.
Las medidas regresivas corren con la presunción de que son ilegitimas.
110
El enfoque de derechos ofrece una orientación general para el debate político y brindar un marco
conceptual para la planificación de las políticas públicas. Las obligaciones que surgen de las
constituciones y de los tratados de derechos humanos, ponen de relieve las acciones prioritarias que
el Estado tiene el deber de realizar.
Además del Estrado, otros sectores (el mercado, las familias y las organizaciones sociales y
comunitarias), son también proveedores de bienestar y protección social. Sin embargo, ninguno de
ellos puede jugar el papel central en la promoción de los derechos económicos y sociales que tiene el
Estado. Si la protección social se dejara en manos del mercado, los más débiles quedarían excluidos,
un ej de esto es la falta de cobertura de trabajadores informales y pobres en los sistemas privados de
pensiones.
Si la protección social quedara en manos de las familias, las mujeres seguirían siendo obligadas a
dedicar parte de su tiempo a la función que desempeñaron históricamente: el trabajo no remunerado
de cuidado de niños, ancianos, enfermos y personas con discapacidad.
Los elementos esenciales de las políticas públicas y los programas de protección social, basado en un
enfoque de derechos:
1. Igualdad y no discriminación: el principio de igualdad es el elemento
fundamental de un enfoque de derechos. Dar cumplimiento al principio de
igualdad no se agota en la prohibición de actos discriminatorios por diferentes
razones (raza, color, sexo, posición económica, etc), sino que obliga a los
Estados a tomar medidas para lograr la igualdad sustantiva. Esas medidas
deben tener por objeto la transformación de las condiciones estructurales que
determinan las desigualdades de índole socioeconómica, étnicas, raciales, de
género, identidad sexual, etc. En el campo de la protección social, esto requiere
extender la cobertura a toda la población de un país, dando prioridad y
atendiendo las necesidades particulares de las personas o los grupos más
desaventajados y asegurando la igualdad entre hombres y mujeres.
2. Integralidad: la fragmentación y la falta de coordinación entre diversos
programas, actores y niveles de gobierno, aumenta la posibilidad de que dichas
políticas sean ineficientes y de que se vulneren los derechos de sus
destinatarios. Para que las políticas y los programas de protección sean efectivos
y conformes a los derechos humanos, deben ser parte de estrategias nacionales
que promuevan una visión multidimensional del bienestar y una efectiva
coordinación entre actores, superando la lógica institucional sectorialista.
3. Institucionalidad: un aspecto central del enfoque de derechos en la protección
social es que las políticas y programas estén establecidos y definidos a través
de un marco institucional y jurídico adecuado, que comprende la constitución,
las leyes, reglamentos y documentos de política pública. La existencia de dicho
marco institucional y jurídico constituye la expresión formal de las intenciones de
un estado, asignándoles un carácter vinculante. Una institucionalidad apropiada
es necesaria para garantizar que las políticas de protección social sean políticas
de Estado que cuenten con un compromiso a largo plazo y con los recursos
financieros y humanos adecuados para su ejecución. La institucionalidad es
necesaria también para que los programas de protección social sean vistos como
un derecho y no como un privilegio por parte de los ciudadanos.
4. Participación: es uno de los principios básicos de la democracia y es crucial
para la garantía de los derechos, sin participación no hay democracia plena ni
expansión de
111
derechos. Para que las políticas y los programas de protección social
contribuyan al proceso de transformación de las dinámicas de poder que exigen
los derechos humanos, deben garantizar una participación efectiva y significativa
de la población. La participación basada en los derechos pretende ser
transformadora, y promueve y exige la participación activa, libre, informada y
genuina de los destinatarios en todas las etapas de la formulación, aplicación y
evaluación de las políticas que les afectan. La participación corresponde a un
derecho en sí mismo y es conveniente desde el punto de vista de la sostenibilidad
de las políticas o los programas de protección social.
5. Transparencia y acceso a la información: el derecho a la información, que se
funda en los derechos a la libertad de expresión y la participación política, es
vital para el funcionamiento y la preservación de los sistemas democráticos. El
Estado debe promover la producción de información relevante que dé cuenta de
sus acciones, permitir el acceso a esta información por parte de la población y
desplegar estrategias para su adecuada difusión.
Desde un enfoque de derechos, es esencial que todas las políticas públicas de protección social sean
transparentes y prevean un adecuado acceso a la información, con el fin de evitar la corrupción, el
abuso, la mala gestión y la manipulación política.
Transparencia significa que los ciudadanos deben ser capaces de entender el contenido de las políticas
y el funcionamiento de los programas. La información relativa a políticas y programas de protección
social debe ser proporcionada de manera fácil de comprender y por canales accesibles (física y
culturalmente). Se debe garantizar que el acceso a la información pública no vaya en detrimento de
los derechos a la privacidad de la información.
6. Rendición de cuentas: se deben establecer normas, procedimientos y controles
para limitar la discrecionalidad de funcionarios, empleados y políticos en el
ejercicio de la función pública; también se deben definir mecanismos para
investigar y sancionar faltas cometidas por los servidores públicos. Sin
mecanismos de rendición de cuentas, las políticas de protección social tendrán
menos probabilidades de ser entendidas en términos de derechos, y serán vistas
como instrumentos de clientelismo, sujetos a manipulación política. La rendición
de cuentas, también puede contribuir a mejorar la institucionalidad y efectividad
de las políticas y servicios sociales, generando una gestión más abierta y
receptiva a las demandas sociales y promoviendo una mayor participación de la
ciudadanía en las políticas sociales.
El enfoque de derechos en el desarrollo y la protección social
El pleno ejercicio de la ciudadanía requiere realizar no solo los derechos civiles y políticos, sino también
los derechos económicos y sociales, que incluyen el derecho al trabajo, la salud, la educación, un
ingreso digno, una vivienda adecuada y el respeto a la identidad cultural de los ciudadanos, y expresan
calores tales como la igualdad, la calidad de vida, la solidaridad y la no discriminación.
En el enfoque de derechos y el concepto de ciudadanía, en ambos casos hay un intento de hacer
visible la titularidad de derechos de las personas y plantear las implicancias en las diversas
dimensiones de la vida pública y privada. Mientras el enfoque de derechos da mayor relevancia a los
aspectos normativos y jurídicos, la perspectiva de ciudadanía tiende a ponderar más la dimensión
social e identitario. El carácter societal de la ciudadanía refiere a la construcción de un sentido de
pertenencia a una comunidad política; el enfoque de derechos marca un deber ser igualitarista que
trasciende esa pertenencia y postula un horizonte de
112
igualdad en el acceso a derechos a escala universal. Para ambas concepciones, el Estado es el
principal actor político y garante del acceso efectivo a los derechos fundamentales por parte de los
ciudadanos.
Un desarrollo basado en la ciudadanía social conlleva, en particular, las decisiones de una sociedad
de vivir entre iguales, lo que implica una institucionalidad incluyente que asegura a todos la oportunidad
de participar en los beneficios de la vida colectiva y en las decisiones que toman respecto de cómo
orientarla.
En materia normativa, el enfoque de derechos en la protección social se basa en compromisos legales,
tanto de carácter nacional como internacional, que los países tienen que cumplir. Estos compromisos
demuestran el consenso alrededor de los derechos humanos como fundamento y marco conceptual
para las políticas de desarrollo y entregan al enfoque de derechos una fuerte autoridad moral.
El enfoque de derechos constituye el fundamento ético de las democracias de América Latina y el
Caribe.
Mandatos legales internacionales y nacionales
El piso normativo para los requerimientos de protección que los Estados deben cumplir está definido
por el sistema internacional de los Derechos Humanos, y en particular por el conjunto de derechos
económicos, sociales y culturales.
Se destaca el convenio 102 sobre la seguridad social, de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT), el cual establece normas mínimas para las prestaciones de la seguridad social y las
condiciones de acceso a ellas. El convenio 102, abarca 9 áreas de la seguridad social: Asistencia
médica - Prestaciones de desempleo - Prestaciones de sobrevivientes
Prestaciones monetarias de enfermedad - Prestaciones de vejez – Prestaciones de invalidez Prestaciones en caso de accidente de trabajo y de enfermedad profesional –
Prestaciones familiares - Prestaciones de maternidad
Los derechos económicos y sociales consagrados en instrumentos internacionales forman parte del
ordenamiento legal interno de los Estados partes de América Latina. Los tratados fueron incorporados
en las constituciones de los países y se estableció su jerarquía sobre los derechos internos y en
algunos casos sobre la misma norma institucional.
Si se adopta una definición amplia de la protección social, que incluye tanto el componente contributivo
(seguridad social) como el no contributivos (asistencia social) y en la cual el Estado juega un papel
fundamental de garante de los derechos económicos y sociales, se puede argumentar que existe un
derecho a la protección social. Bajo esta visión, el derecho a la protección abarca tanto el derecho a la
seguridad social como el derecho a un nivel adecuado de vida que asegure el bienestar de todos los
ciudadanos.
Hay que reconocer que en algunos países existe una mirada más restringida de la protección social,
que es vista como sinónimo de asistencia social para grupos pobres y vulnerables y en la cual actores
como las comunidades y la sociedad civil desempeñan un papel más activo.
Una mirada distinta a las políticas y programas de protección social
Adoptar un enfoque de derechos no significa solamente asegurarse de que las políticas públicas
respondan a los mandatos nacionales e internacionales en materia de derechos económicos y sociales.
También supone tener una mirada distinta, que nos hace ver más claramente la realidad.
113
Más que de beneficios específicos, la protección social se ocupa de todos los ciudadanos, que son
destinatarios, usuarios o participantes de las políticas y programas. En lugar de beneficiarios pasivos,
los ciudadanos pasan a ser titulares de derechos y responsabilidades, legalmente vigentes y exigibles
como garantías, y protagonistas de su propio desarrollo.
El enfoque de derechos promueve el desarrollo de las capacidades institucionales en las distintas
entidades para que puedan garantizar los derechos de manera efectiva.
Enfoque de derechos en os programas de transferencia de ingreso: existen distintas medidas,
inspiradas en los principios del enfoque de derechos, que pueden utilizarse para hacer que los
programas sociales, como los programas de transferencias de ingreso a familias con niños, sean más
justos y efectivos.
Comenzando por el principio de igualdad, un objetivo importante de estos programas es cubrir la
totalidad de la pobreza meta, constituida por familias que viven en situación de pobreza. Evitar y
corregir los errores de exclusión de los destinatarios es un objetivo fundamental que puede lograrse
mediante la construcción y frecuente actualización de registros únicos de destinatarios. Esto implica
asegurarse de que todos los ciudadanos cuenten con una cedula de identidad, ya que la identificación
es un requisito básico para participar en los programas.
Hay que evitar reproducir tratos discriminatorios hacia las personas que viven en condición de pobreza,
las mujeres y la población indígena. Por lo tanto, se debe tomar en cuenta la pertinencia cultural y el
enfoque étnico de todas las acciones de los programas.
Tanto la institucionalidad como la transparencia son fundamentales para garantizar una mayor
sostenibilidad de los programas en el tiempo, sin rupturas justificadas únicamente por los ciclos
políticos.
Universalidad e inclusión de grupos desaventajados
En relación con el principio de igualdad, es posible destacar experiencias en el ámbito de la salud, las
pensiones y las asignaciones familiares que tienden a aumentar la cobertura y a proporcionar el acceso
universal a la protección social.
El sistema Único de Salud (SUS) de Brasil asegura que el acceso a la salud sea integral, universal y
libre de costos. El SUS busca la universalidad y la gratitud del sistema a través de una serie de
medidas, entre las que se destacan las destinada a incluir a la población indígena y a proteger a los
consumidores de la salud frente a las asimetrías de información. El SUS es financiado por recursos
públicos a través de impuestos y contribuciones, para lograr la universalidad, se llevó a cabo un
proceso de descentralización de responsabilidades, atribuciones y recursos desde la esfera federal
hacia los estados y municipios, de manera de garantizar que toda la población tuviera un acceso de
calidad a todos los niveles de atención del sistema.
En Chile, el plan Acceso Universal con Garantías Explicitas (Plan AUGE), tiene por objeto garantizar
el derecho de salud para la ciudadanía; se definió una lista de enfermedades y afecciones para las
cuales se garantizan servicios adecuados.
En materia de protección de niños, se destaca la experiencia de la asignación Universal por hijo (AUH),
en Argentina, un programa con un enfoque de derechos que hoy llega a 3,5 millones de personas y
ofrece una asignación familiar mensual de 80 dólares para padres o madres que están desempleados
o trabajan en la economía informal.
Bolivia, en 2008 se estableció la Renta Dignidad, una pensión universal no contributiva para los
mayores de 60 años. En México, desde 2010 se comenzó a entregar una pensión alimentaria para
adultos mayores de 70 años.
114
Estrategias integrales de asistencia social
Se avanzó en el diseño e implementación de estrategias integrales de asistencia social y reducción de
la pobreza, como se observa en Brasil y Chile.
El programa Chile Solidario (2002), fue pionero en la región en la creación de una estructura de
articulación para que las familias que viven en la pobreza accedan a prestaciones y servicios ofrecidos
por distintos programas. Para lograr una acción intersectorial coordinada, se utilizó la noción de
“ventanilla única”, materializada en la figura de los “apoyos sociales”, es decir trabajadores sociales
que promueven la conexión de las familias con la oferta de servicios sociales.
El ejemplo más reciente es el plan Brasil Sin Miseria, una estrategia intersectorial de superación de la
pobreza, que busca promover la articulación de los programas sociales en las áreas de educación,
salud, asistencia social e infraestructura. El plan tiene 3 pilares: una garantía de ingresos, ofrecida a
través del programa de transferencia condicionadas Bolsa de familia; la inclusión económica por medio
de programas que buscan promover los ingresos laborales y la generación de empleo; y el acceso a
servicios públicos.
Existen dos elementos esenciales para asegurar la integralidad del plan: los esfuerzos del Estado para
garantizar la inclusión de todos los habitantes y el énfasis en la coordinación, que se materializa
mediante la firma de convenios con los niveles subnacionales con participación de varios ministerios.
Consolidación de un marco legal e institucional adecuado
En la Constitución de Brasil de 1998, es consagra un amplio abanico de derechos sociales, el derecho
a la educación, la salud, el trabajo y la seguridad social, y se reconoce la responsabilidad del Estado
en la provisión de servicios sociales. También se establecen amplias normas de protección especial
para niños y ancianos, y para los pueblos indígenas. Se fue formulando de manera progresiva un marco
legal e institucional que garantiza un enfoque de derechos en la protección social. Ese marco incluye
una gran variedad de leyes, como por ej: la ley orgánica de asistencia social, y el establecimiento de
diversas instituciones para apoyar los programas sociales, destacándose la creación del Ministerio de
Desarrollo social.
Participación
En la región existen diversas modalidades que buscan hacer efectiva la participación, tales como la
elaboración conjunta de normas, la celebración de audiencias públicas, la instauración de consejos
consultivos y la confección de presupuestos sociales participativos.
Brasil es uno de los países más avanzados en materia de participación ciudadana en protección social.
Ese avance está de acuerdo con la constitución y las leyes nacionales que establecen la participación
deliberativa de la población. En el ámbito de la asistencia social, las políticas deben fomentar la
participación social.
Transferencia y acceso a la información
La mayoría de los programas de protección social de la región no cuentan con mecanismo efectivos
de transparencia, es posible observar algunos avances en los programas de transferencias monetarias,
algunos con los cuales contribuyeron a mejorar el acceso a la información de determinados
destinatarios en condiciones de desventaja. La incorporación de
115
líneas telefónicas para llamadas gratuitas en el Bono de Desarrollo Humano de Ecuador y en programa
Oportunidades de México es un ejemplo de ello. Lo que se busca es que los indicadores sean un
instrumento útil para el diseño y la evaluación permanente de las políticas públicas de los Estados
Miembros.
Rendición de cuentas
Varios países de la región establecieron mecanismo que permiten a los ciudadanos controlar a los
funcionarios públicos encargados de la ejecución de programas de protección social, mediante la
presentación de una queja o denuncia en caso de irregularidades o de abuso de poder: en México, el
sistema de Atención ciudadana (SAC) del programa Oportunidades recibe y maneja las quejas de los
ciudadanos y destinatarios de ese programa de transferencias condicionadas.
En los programas de transferencias condicionadas que operan en Brasil, Colombia, México y Perú, se
crearon órganos específicos de control colectivo en los que participan los usuarios de los programas y
distintas entidades colegiales y públicas. En Perú, por ejemplo el organismo a cargo es el comité de
Transparencia y Vigilancia Ciudadana. El comité opera sobre la base de denuncias y quejas directas,
campañas informativas y el análisis periódico del funcionamiento del programa a partir de la
información que arroja una muestra aleatoria semestral de destinatarios.
Retos del enfoque de DERECHOS EN LA PROTECCION SOCIAL
La adopción de un enfoque de derechos en la protección social, tiene un valor ético y normativo e
instrumental. Desde la óptica de la agenda de la igualdad ampliada de la CEPAL, el enfoque de
derechos puede actuar como catalizador del establecimiento o fortalecimiento de sistemas de
protección social universal y contribuir a definir los niveles de protección que se consideren aceptables.
Se debe reconocer que este enfoque enfrenta retos importantes, entre los que se destacan los que
derivan de la judicialización de los derechos económicos y sociales, y de aquellos que resultan de la
pugna entre las múltiples demandas de financiamiento y los escasos recursos a disposición de los
países.
A. Judicialización de los derechos económicos y sociales: la judicialización de la
protección social conlleva una serie de riesgos y dificultades, tanto en materia de
igualdad: dado que la población más pobre y vulnerable tiene mayores restricciones de
acceso a la solución judicial y por razones económicas y culturales; como la sobrecarga
para el aparato judicial y de definición de funciones y competencias entre poderes del
Estado, ya que la responsabilidad del diseño y el financiamiento de las políticas de
protección social recae en los poderes legislativos y ejecutivos, y no en el poder judicial.
La garantía de universalidad de las prestaciones asociadas a la realización de derechos no se obtiene
a través de la naturaleza individual de los casos en que intervienen mecanismos y fallos judiciales, sino
que surge de pactos sociales y fiscales concretos que comprometan a la sociedad en su conjunto.
B. Financiamiento: múltiples demandas y escasos recursos: uno de los principales
desafíos para la protección social basada en un enfoque de derechos es crear las
condiciones que permitan tener suficientes recursos y fuentes estables de
financiamiento para realizar los derechos económicos y sociales de toda la población.
Para esto es necesario contar con altos
116
niveles de crecimiento y dinamismo económico. Esto es complejo en una región en la
que varios países aún se encuentran en un nivel de desarrollo medio-bajo, y donde todas
las encomias son vulnerables a “acontecimientos financieros” externos, lo que pone en
jaque la idea de soberanía del Estado Nación. La cuestión se vuelve aún más
problemática en el momento de desaceleración de las economías latinoamericanas.
La CEPAL, planteo la necesidad de un pacto que sirva de acuerdo político entre los
distintos sectores sociales y que determine la estructura y nivel impositivo y la asignación
de las inversiones, considerando que los esfuerzos públicos y privados deben ser
mayores y que habrá que hacer uso más eficiente de los recursos disponibles.
Debido a que los recursos son escasos, los derechos deben jerarquizarse de alguna
manera para después satisfacerse en función de los recursos disponibles. Los mínimos
garantizables universalmente deben incrementarse de manera gradual, y en eso
consiste la progresividad de los derechos económicos y sociales.
No se puede proponer un único modelo de prestaciones para todos los países de la
región. Cada país puede abrazar estrategias de ampliación de las garantías de ingreso
básicas acordes a sus capacidades fiscales, sus necesidades sociales y sus
posibilidades económicas.
Condiciones y focalización
El debate sobre focalización y universalismo de las políticas y los programas de
protección social es de larga data y desde el campo de los derechos se han establecido
diversos argumentos en contra de la excesiva importancia de la focalización en los
programas de protección social. En primer lugar, se argumenta que, si bien han sentado
los fundamentos para una selección de destinatarios basada en criterios técnicos y no
clientelistas, esto también se puede lograr a través de prestaciones universales, que
reducen las oportunidades de corrupción y ayudan a eliminar el estigma asociado a la
asistencia social. En segundo término, la sofisticación de los procedimientos de
focalización hace que muchas veces los criterios de elección se vuelvan opacos, lo que
desde la perspectiva de los destinatarios redunda en una incomprensión del
funcionamiento del programa. Asimismo, se ha puesto énfasis en que en situaciones de
pobreza generalizada, los costos administrativos y los problemas mencionados podrían
exceder los beneficios que usualmente se atribuyen a la focalización.
La posición de la CEPAL al respecto ha sido argumentar que la focalización es un
instrumento para reducir las desigualdades y optimizar la distribución de recursos,
mientras que la universalización de la protección social es el objetivo último. Atender de
manera diferenciada no contraviene necesariamente el principio de universalidad de los
derechos. Por el contrario, puede potenciar su ejercicio y disminuir la desigualdad, tal
como ocurre con las políticas de acción positiva frente a minorías étnicas, y a grupos de
corte socioeconómico, cultural, etario o de género que se encuentran en situaciones de
mayor vulnerabilidad, que pueden enmarcarse en un “universalismo sensible a las
diferencias”. Por ello, la focalización (o acción positiva) de los servicios de protección
social hacia los más vulnerables puede ser un camino adecuado para avanzar de
manera incremental hacia la universalización de los derechos económicos y sociales, en
un proceso de realización progresiva de acuerdo con los niveles de desarrollo (Cecchini
y Martínez, 2011).
UNIDAD 3
117
1. Proceso de Mundialización/globalización del capital y la reconfiguración del mundo del trabajo.
El trabajo en Argentina en el escenario mundial. La feminización y precarización del universo laboral.
Trabajo, empleo, actividad, ocupación. Trabajo formal y trabajo informal. Flexibilización laboral.
Desconcentración territorial, externalización, subcontratación, tercerización. Las categorías
ocupacionales de la OIT. La crítica feminista a las categorías socio-ocupacionales.
2. Movimientos sociales que reivindican la centralidad del trabajo y del empleo como derecho
humano. Las representaciones gremiales y sindicales en Argentina. Los convenios colectivos de trabajo:
principales contenidos y alcances. La economía social y solidaria. El movimiento de empresas
recuperadas y autogestionadas.
3. La contribución del movimiento de mujeres a las políticas públicas en torno al trabajo. Políticas
de conciliación entre responsabilidades familiares y laborales. División sexual del trabajo. Trabajo
productivo y trabajo reproductivo. El uso del tiempo como factor de desigualdad. Segmentación y
segregación del trabajo en razón del género. Los procesos migratorios del capitalismo global y las redes
internacionales de cuidado y reproducción.
NEFFA, JULIO: “EL TRABAJO HUMANO”.
Precisa conceptos y definiciones referidas al mercado del trabajo.
-Actividad: indica la forma en que se utiliza el tiempo de vida, y que expresa todo el dinamismo de la
naturaleza humana, siendo el trabajo solo una de ellas, al lado de las actividades desarrolladas en
las esferas doméstica, educativa, cultural, recreativa, deportiva. La actividad tiene un sentido, puede
estar orientada a obtener de manera directa un bien o acceder a un servicio que satisfaga una necesidad,
material o inmaterial.
-El trabajo es una actividad: realizada por una o varias personas, orienta-da hacia una finalidad, la
prestación de un servicio o la producción de un bien con una utilidad social: la satisfacción de una
necesidad personal o de otras personas. El trabajo puede dar lugar a la producción de bienes y servicios
destinados al uso domestico, en la esfera no mercantil, sin contrapartida de remuneración salarial.
-Empleo: cuando el trabajo se realiza con el objetivo de obtener a cambio un ingreso, en calidad de
asalariado, de empleador o actuando por cuenta propia.
-Categorías ocupacionales básicas: se construyen a partir de dos dimensiones: 1) el ejercicio efectivo
de alguna actividad laboral, expresada en la tenencia de alguna ocupación; y 2) la voluntad de buscar
alguna actividad laboral, expresada en la búsqueda activa de una ocupación remunerada. La
combinación de ambos elementos permite configurar las categorías básicas de la condición de actividad
de la población:
-La Población Económicamente Inactiva (PEI): comprende a los que en la semana de referencia del
relevamiento estadístico no tienen un empleo ni lo buscaron de manera activa, y que por lo tanto no
pueden considerarse desocupados. Incluye a los desocupados que por una causa u otra no buscan
activamente trabajo.
-Población Económicamente Activa (PEA): es el conjunto de personas que independientemente de su
edad, tiene una ocupación (remunerada) o que, sin tenerla (desocupada), en la semana de referencia
de la encuesta ha buscado trabajo y estaba en condiciones de hacerlo. Dentro de la PEA se pueden
identificar diversas categorías ocupacionales:
-Población ocupada: es el conjunto de personas que tiene, por lo menos, una ocupación. Los ocupados
pueden clasificarse en:
-Ocupados plenos: es el conjunto de los ocupados que trabajan un lapso considerado "socialmente
normal", que en nuestro país se ha establecido entre 35 y 45 horas semanales.
-Sobre-ocupados: es el conjunto de los ocupados que trabajan un lapso mayor al considerado
"socialmente normal", es decir 45 o más horas semanales.
-Sub-ocupados visibles o desde el punto de vista horario: es el conjunto de la población ocupada que,
involuntariamente, trabaja menos de 35 horas semanales, pero desearía trabajar más horas. Dentro de
esta categoría se ha establecido la siguiente clasificación:
118
-El subempleo invisible: puede existir en diversos casos, cuando se estima un sobre-empleo en el sector
público, caso de personas ocupadas en actividades consideradas poco o no productivas; incluye
esencialmente al servicio doméstico tradicional y el "cuenta-propismo" o la in-formalidad ( trapitos,
vendedores ambulantes).
-El subempleo en materia de calificaciones: ciertas actividades que requieren una capacitación
sensiblemente inferior a la del trabajador que ocupa dicho puesto de trabajo, por lo común profesionales
jóvenes al iniciarse en la vida activa.
-El subempleo desde el punto de vista de los ingresos: personas aceptan puestos de trabajo con baja
productividad; los bajos ingresos responden a una estrategia de sobrevivencia y de escapar al
desempleo.
-Población desocupada: es el conjunto de personas sin límite de edad que, sin tener ningún trabajo
(remunerado), buscaron uno en forma activa en la semana de referencia. Esta definición corresponde al
concepto de desocupación abierta. Esta categoría no incluye diversas formas de precariedad laboral,
tales como las personas con trabajos transitorios mientras buscan activamente una ocupación. los que
trabajan jornadas involuntariamente por debajo de lo que se considera "socialmente normal", los
desocupados (ocultos) que han suspendido la búsqueda por falta de oportunidades visibles de empleo
(desalentados), los que se consideran subocupados en puestos de trabajo remunerados por debajo del
salario mínimo legal o en aquellos cuyos requerimientos están por debajo de su calificación, etc.
-Trabajo informal: son aquellas actividades de bajo nivel de productividad, trabajadores independientes
(con excepción de los profesionales), empresas muy pequeñas o no organizadas; se lo asocia
frecuentemente al subempleo urbano. Para la OIT, dentro del Sector Informal, coexisten numerosas
actividades: los trabajadores de empresas con menos de 5 ocupados, los trabajadores por su propia
cuenta (excepto los profesionales universitarios), los trabajadores del servicio doméstico remunerados
y los trabajadores familiares no remunerados. El enfoque de la OIT es limitado por su generalidad.
-Trabajadores no registrados o “ en negro”: Trabajadores asalariados que no han sido declarados
por los empleadores, principalmente para no invertir tiempo en trámites administrativos y sobre todo para
reducir los costos laborales (evasión del pago del salario indirecto). Esto implica una reducción en las
prestaciones de la seguridad social.
-Modalidadesde la relación de trabajo: Haciendo el cruce de dos variables, los tipos de actividad y, las
modalidades de movilización de la fuerza de trabajo, hay una clasificación en dos grandes tipos de
actividad: mercantil y no mercantil y al menos tres modos de movilizar la fuerza de trabajo: el trabajo
libre (no mantiene una relación de servidumbre con los propietarios terratenientes, esclavitud en la
sociedad feudal), el trabajo asalariado, (en relación de dependencia), y el trabajo forzado (esclavos o
prisioneros).
El trabajo libre en la esfera no mercantil esta representado por el trabajo doméstico no remunerado, el
trabajo voluntario, y el trabajo militante, donde no se pagan salaries ni existe relación de dependencia y
en la esfera mercantil agrupa a todos los trabajadores independientes, informales o cuenta-propistas. El
trabajo asalariado en la esfera no mercantil, esta compuesto por los empleados de la administración y
los servicios públicos, los "servicios de proximidad" y el trabajo en calidad de servicio domestico
asalariado.
-Movimientos desde la inactividad a la actividad: cuando la tasa de desocupación es elevada, un
aumento de la tasa de actividad no hace sino incrementarla, pues con frecuencia en el hogar donde uno
de los miembros cae víctima de la desocupación, otros miembros de la familia, además del desocupado,
salen a buscar empleo. El "trabajador adicional" se genera endógenamente dentro de las familias.
-Movimiento desde el desempleo hacia la inactividad: el efecto ''trabajador desalentado", se verifica
cuando alguien que formaba parte de la población empleada, subocupada o desocupada que buscaba
un empleo, se retira de la población económicamente activa luego de búsquedas infructuosas, o por
razones institucionales o familiares. Se trata de un desocupado latente, pero no contabilizado como tal
en las encuestas, porque se "retira" de la PEA.
119
ZUÑIGA, MERCEDES: “VIOLENCIA EN EL TRABAJO. LA CULTURA DE LA DOMINACIÓN DE
GÉNERO”.
120
En un contexto de flexibilidad laboral, los puestos creados han sido fundamentalmente precarios y
susceptibles de desaparecer en cualquier momento. Se ha visto crecer la participación de las mujeres
en trabajos calificados, pero no en los ligados a los de mayor jerarquía.
Uno de los resultados de este proceso es la exacerbación de las desigualdades y los antagonismos
sociales entre hombres y mujeres y entre las mujeres. El incremento numérico de su participación no ha
disuelto los procesos culturales que sustentan las desigualdades entre los sexos; por el contrario,
nuevas diferenciaciones parecen acentuarlas.
La cultura del trabajo, como forma de pensamiento colectivo, de valores, representaciones y significados,
pone en marcha un complejo sistema de dominación que se inscribe en los cuerpos sexuados para
construir y reconstruir las figuras de lo masculino y lo femenino, así como de los espacios a los que
pueden acceder hombres y mujeres. Este pensamiento determinará la dinámica en la que los géneros
se interrelacionan, de tal manera que las diversas situaciones vividas en el trabajo se interiorizarán como
parte de la cotidianeidad de las relaciones laborales del lugar, volviéndose privativas de ese espacio y
percibiéndose, por tanto, como naturales e ineludibles. Las nociones de discriminación y segregación
laboral designan algunas de las expresiones de la violencia, pero no abarcan la diversidad de situaciones
que viven las mujeres en el trabajo, pues sólo muestran fragmentos de su dominación de género.
El interés de este trabajo es nombrar como violencia las experiencias de las mujeres en el trabajo, que
resultan de su dominación de género, violencia que comporta características particulares respecto de las
que son producto de otras relaciones de opresión y explotación, como las de clase, etnia y otros factores
de diferenciación (edad, nacionalidad, estatura, color de piel, peso, apariencia física, preferencia sexual,
condición de salud) que provocan desigualdades diversas que, en el caso de las mujeres, se combinan
y superponen a las de género para acentuar su condición como sujeto dominado. Aquí, esta amalgama
de desigualdades, como la discriminación y la segregación, se retoma como violencia, violencia
simbólica porque se integra a la subjetividad de hombres y mujeres como principios “de visión y de
división sexuantes” y de género, porque se erige a partir y a través del cuerpo de la mujer para construir
esa realidad sexuada.
Flexibilidad laboral y división sexual del trabajo: al concepto de flexibilidad se le asocia a una diversidad
de situaciones acerca del trabajo: tecnología reprogramable, nuevas formas concretas de organización
del trabajo, nuevo tipo de relaciones entre capital y trabajo y entre los géneros, usos elásticos de la
fuerza de trabajo, desregulación, precarización y pérdida de seguridad en el empleo, crecimiento del
desempleo, debilitamiento de los sindicatos, transformación de los sistemas de seguridad social, de la
contratación colectiva, de las remuneraciones y de las leyes laborales. Las relaciones laborales también
se flexibilizan y precarizan, especialmente para las mujeres. De ahí que ellas resulten ganadoras sólo
en apariencia.
En el contexto de la flexibilidad laboral, las trabajadoras constituyen el “eslabón más débil” y la evolución
de su trabajo prefigura el que posiblemente tendrá el trabajo masculino en un futuro. Este tipo de
empleos se presenta en algunos países como posibilidades de conciliar vida familiar y laboral. Son
empleos con niveles de ingreso muy bajos, sin posibilidades de mejora y con una gran flexibilidad en el
horario de la jornada. Estas formas precarias aparecen a lo largo de la vida laboral de las mujeres,
afectando su calidad de vida. La tendencia de la inserción de las mujeres en las ocupaciones precarias
ha feminizado la pobreza.
Los procesos de transformación productiva y organizacional presentan signos claros de segmentación
de la fuerza de trabajo. Las trabajadoras se ubicarían en actividades y lugares de trabajo periféricos,
poco ligadas a los sectores más modernizados, concentradas en actividades de escaso contenido
técnico y en funciones y tareas repetitivas, básicamente de apoyo. Al analizar la composición de la mano
de obra, observamos que las mujeres se concentran en actividades de baja productividad, de
supervivencia. En el sector servicios es donde se crean principalmente las nuevas ocupaciones.
La flexibilidad del trabajo se presentará como un fenómeno sexuado, con repercusiones diferentes para
hombres y mujeres, de acuerdo con la articulación de las relaciones de poder entre los sexos que en
121
cada país y lugar de
122
trabajo logren darse. Con la flexibilidad no se transforma la masculinidad tradicional, por el contrario, se
mantiene y profundiza la exclusión social de las mujeres.
Por otro lado, el reparto de las tareas domésticas en la familia no se ha modificado desde hace más de
treinta años, y la mujer sigue estando en el centro de la escena. Esta falta de democracia sobre las
responsabilidades familiares repercute para en la inserción de hombres y mujeres en el mundo laboral y
posibilita que se mantengan las políticas excluyentes de los empleadores respecto de las mujeres.
Para adentrarse en los posicionamientos de los géneros en el trabajo, es necesario observar en cada
lugar de trabajo y visibilizar las relaciones sociales de sexo que ahí se establecen, las relaciones de
poder más inmediatas, las exigencias que a cada quiense le demandan como si fueran competencias
laborales. Se trata de desentrañar los aparatos disciplinarios que operan sobre los géneros, se trata de
dilucidar la “microfísica del poder que los aparatos y las instituciones ponen en juego”. Lo que importa
es analizar cómo se ejercen las relaciones de poder entre los sexos.
La cultura del trabajo y la dominación de género: la implicación de los sujetos en el trabajo y el
compromiso con los objetivos de las empresas e instituciones que las nuevas formas de producción y
organización imponen, transforman las modalidades de la dominación por formas más subjetivas, sutiles
y persuasivas. Son formas de sumisión de la subjetividad que resultan más sólidas que las medidas
coercitivas, pues son los sujetos que trabajan quienes se las imponen, imprimiéndoselas en el cuerpo.
Según el “principio de localización elemental o de la división de zonas”, “a cada individuo su lugar”. Ése
sería el poder disciplinario de la dominación de género, el que “separa, analiza, diferencia” a hombres y
mujeres.
Es la cultura laboral la que posibilita que se disputen y construyan los significados de género en torno al
trabajo. Diversas expresiones de la desigualdad de género permanecen invisibles para la mayoría de
los sujetos que trabajan. La violencia simbólica que domina el espacio laboral es difusa, difícil de definir,
invisible, pero existente, que se teje y sostiene en las relaciones de subordinación entre los géneros.
La violencia de género en el trabajo: frente a la flexibilidad y sus efectos consecuentes, el mundo laboral
se vuelve un lugar incierto, donde cada vez más se violan los derechos y se ataca la dignidad de las
personas. Esta violencia tiene muchas caras, no excluye las agresiones físicas, aunque su existencia
pudiera parecer inconcebible en la era de la información. Las agresiones verbales suelen ser más
cotidianas: insultos, amenazas, gritos. Un maltrato que pervierte las relaciones de trabajo y el ambiente
laboral. El despido, la amenaza de despido o simplemente el sentimiento de incertidumbre respecto de
la estabilidad en el empleo, son formas habituales de violencia en nuestros tiempos, al igual que la
presión mental para responder a las nuevas exigencias que se demandan.
En los trabajadores, la violencia se manifiesta fundamentalmente como explotación. En las trabajadoras
esa explotación no se limita a su relación capital-trabajo, sino que se extiende a la que se lleva a cabo
cuando se les responsabiliza de la crianza de los(las) hijos(as), el cuidado
a personas y el trabajo doméstico, entre otras actividades relativas a la reproducción humana.
La dominación de las mujeres en el trabajo se construye por esa urdimbre de relaciones por las que
circula el poder, anudando diversas sujeciones: explotación, opresión, exclusión, sometimiento, que
confieren a su presencia en el campo laboral características muy particulares y diferentes a las que viven
los varones.
El acceso diferente de hombres y mujeres a los recursos y al poder económico con los que cuenta una
sociedad, crea las condiciones del sometimiento individual y colectivo de las trabajadoras, colocándolas
en una situación permanente de desventaja frente al hombre en distintos aspectos. La legitimidad que
se le da al empleo desvalorizado en todos los sentidos, nos habla de una precarización estructural del
trabajo de las mujeres.
Cada lugar de trabajo establece el estilo de dominio sobre el cuerpo femenino: puede expresarse como
violencia ligada a la apariencia física de las mujeres, burlas y humillaciones en razón de su cuerpo.
También como exigencias de presentación y cuidado del cuerpo, que no se le pide a sus colegas varones
123
requerimientos de vestimenta, accesorios y maquillaje que deben costear de su salario, invertir en la
presentación del cuerpo para
124
mantener un empleo. Puede darse, igualmente, una versión contraria, la negación de la feminidad:
arreglo personal reducido al mínimo (maquillaje, peinado, uso de accesorios), prohibición de usar faldas
o vestimenta sugerente que resalte, o muestre, el cuerpo femenino, como ropa escotada, entallada o de
tirantes. Nada que enturbie el ambiente laboral. Decir cuerpo femenino es igual que sexualidad, ese
cuerpo-prisión, en el que, para Basaglia, las mujeres están encerradas. Cuando sirve a la productividad
de las empresas, la feminidad del cuerpo se resalta, pero sin considerarlas competencias laborales que
debieran retribuirles económicamente. Por ejemplo en la industria, se busca borrar la corporalidad de
los sujetos, pretendiendo ocultar la presencia del cuerpo femenino.
No es raro encontrar aún en diversos centros de trabajo formas de control directo del cuerpo de las
mujeres: vigilancia sobre sus periodos menstruales, prohibición de ir a los sanitarios sin que medie
autorización; el cambio de estado civil puede definir su carrera laboral, al igual que un embarazo acabar
con su empleo. En lugares mixtos, donde hombres y mujeres contienden por mejores posiciones y
salarios., se violenta con formas sutiles de desvalorización, de cuestionamiento de su quehacer laboral,
de sus comportamientos y formas de relacionarse con colegas, subalternos o superiores, que por su
constancia van quebrantando la seguridad de las mujeres en sus capacidades y conocimientos como
trabajadoras. Pueden ser agresiones verbales, prohibiciones de hablar, de desplazarse, humilaciones.
Sufren hostigamiento sexual y moral.
Como sujeto laboral, las mujeres son consideradas intercambiables, su identidad como trabajadoras es
constantemente puesta en entredicho y se les escatima el reconocimiento. En la lucha de las mujeres
por el reconocimiento, la primera barrera a vencer es su propio cuerpo, pues para Basaglia, su presencia
se vincula a su ser mujer, a su función natural. Por ello es tan importante develar el lado oculto de la
violencia de género en el trabajo, nombrar los malestares, humillaciones, inseguridades, sufrimientos,
nombrarlos para que tengan existencia social y puedan ser enfrentados. La violencia es la forma más
amplia de manifestación de la dominación, pero en la experiencia cotidiana sólo se identifica de manera
fragmentada.
SOSA, RUTH: “POLÍTICAS PÚBLICAS Y ASIMETRÍAS DE GÉNERO EN EL TRABAJO
PRODUCTIVO Y REPRODUCTIVO EN AMÉRICA LATINA”.
Las políticas públicas son estratégicas para conseguir mayores niveles de justicia y de democratización
de las relaciones sociales de género en los diferentes ámbitos de la vida social.
-Movimiento de mujeres y construcción de agenda en el trazado de un cambio de época: uno de los
pilares sobre los que se ha asentado la construcción social de las identidades masculinas y femeninas
en las sociedades modernas ha sido el predominio de una matriz de división sexual del trabajo. En las
últimas décadas, esta matriz ha sufrido alteraciones debido a los cambios en las estructuras y en las
dinámicas familiares, al aumento de la participación femenina en el mercado de trabajo remunerado, a
la flexibilización de las condiciones de trabajo, al acceso de la educación que progresivamente van
teniendo las mujeres, entre otras variables.
El pasaje del patrón de acumulación fordista del capitalismo hacia el denominado patrón de acumulación
flexible ha rediseñado no sólo el histórico conflicto capital-trabajo sino también el conjunto de las políticas
sociales y públicas, y las estrategias de la intervención estatal dando lugar, entre otros aspectos, a
nuevos arreglos institucionales (en la esfera pública y en la privada familiar) lo que se ve claramente
teñido por una clara reconfiguración de las relaciones sociales de género.
Mientras se va reforzando la aplicación de las políticas neoliberales, se instalan en el imaginario colectivo
las demandas de reconocimiento. Desde los años 70 el movimiento de mujeres ha venido demandando
la reconceptualización de los derechos humanos para que se asuman socialmente las diferencias y
particularidades de la vida de las mujeres y sus demandas de autonomía y emancipación. En respuesta,
las Naciones Unidas y la Organización de los Estados Americanos (OEA), han desarrollado un conjunto
de tratados, convenciones y declaraciones que toman como eje estratégico la histórica desigualdad y
discriminación que han padecido las mujeres, tanto en el ámbito público como en el privado, y se orientan
125
a la protección, promoción y garantía de los
126
derechos de las mujeres. Se destacan la Convención para la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer (CEDAW, 1979) y la Convención Interamericana para prevenir, sancionar
y erradicar la violencia contra la mujer (1994); ambas tienen dispositivos para garantizar el cumplimiento.
En 1993, en Viena se realiza la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, que instaló un avance al
reconocer como derecho de las mujeres una vida libre de violencia y dió lugar a la creación de leyes y
políticas públicas.
Los hallazgos y aportes de la teoría feminista destacan el subtexto patriarcal que estaba subyacente en
el arreglo institucional de los denominados Estados de Bienestar. Celia Amorós hace referencia a la
institución del salario familiar como la piedra fundamental de la arquitectura de estos sistemas de
redistribución social. Se asumía el supuesto de una familia nuclear, en la cual los varones desempeñaban
un empleo remunerado, resultaban ser los titulares de “derechos directos”, mientras que las mujeres lo
eran en términos de “derechos derivados” en función de su relación de dependencia del varón sostén de
familia-proveedor de recursos. Esta situación estructuró una organización de la vida cotidiana que ligó
el “salario familiar” a la “mujer doméstica”.
En Argentina y en América Látina, es notable el incremento de los hogares con jefatura femenina o
compartida. Las mujeres no sólo que están asumiendo sostenidamente su función de trabajadorasproveedoras sino también que se siguen haciendo cargo de todo el paquete de las actividades
domésticas no remuneradas, lo que hace que ellas tengan que cumplimentar una doble o triple jornada
laboral siendo, gran parte de estas jornadas, realizadas de forma gratuita y “por amor”.
La doble o triple carga laboral femenina cercena las condiciones de empleabilidad así como la posibilidad
de sostener trabajos remunerados de calidad en las mujeres. Si tenemos en cuenta el “impuesto
reproductivo” que realizan las mujeres en el ámbito doméstico, lo que produce un círculo vicioso: las
mujeres están en el mercado de trabajo en condiciones de subalternidad dada su “doble presencia” y, a
su vez, esto hace que ellas sean dependientes del varón (en términos económicos), lo que también
cercena su propia autonomía.
Actualmente, la agenda feminista vuelve a plantearse una cuestión central, que es cómo conciliar las
responsabilidades de la vida familiar con aquellas propias de la esfera del trabajo remunerado.
Las políticas de conciliación entre las responsabilidades familiares y laborales se tornan el eje
fundamental para posibilitar mayores dimensiones de búsquedas de justicia, asumiéndolo como un
problema de política pública. Estos debates en los países de la región, aun siguen esquivando el
involucramiento de las identidades masculinas en las estrategias de conciliación entre familia y trabajo,
en tanto los tímidos intentos de olítica social que buscan de algún modo “conciliar” ambas esferas lo
hacen desde el ámbito de las políticas “orientadas hacia las mujeres”. El reto es cómo reconfigurar la
división sexual y social del trabajo de manera de poder conciliar el trabajo familiar con el trabajo laboral.
Las brechas existentes en los estudios del uso del tiempo también indican claramente las asimetrías de
género en las diferentes esferas de la vida social, a nivel de la esfera privada como del ámbito público.
La conciliación entre trabajo productivo y trabajo reproductivo no remunerado asume rasgos específicos
en América Latina. Por un lado, porque el aumento de la participación femenina en el mundo del trabajo
remunerado se produjo en un contexto de transformaciones económicas e institucionales impulsadas
por políticas neoliberales, que restringieron los sistemas de protección social y expandieron la
flexibilización de la normativa laboral, lo que ha contribuido a incrementar los niveles de informalidad y
precariedad en el empleo, la desigualdad social y económica y la persistencia de altos niveles de
pobreza en la región. Por otro lado, no podemos desdeñar el plano de las representaciones sociales
tradicionales vinculadas a las responsabilidades diferenciales de hombres y mujeres con relación a quien
se le adjudica el trabajo doméstico y de cuidado. Este universo simbólico de las representaciones
sociales se imprimen no solo en el contrato sexual de distribución del trabajo sino también en el conjunto
de las políticas públicas orientadas al mundo del trabajo y a las familias. De este modo, aun contribuyen
a reforzar las asimetrías lo que se traduce en relaciones sociales de género refractarias a una igualdad
entre varones y mujeres.
Para que sea tangible la igualdad de derechos y oportunidades en términos de mejoras de justicia
127
económica, cultural y política son necesarias las políticas públicas transversales formuladas a partir de
un enfoque de género
128
y sustentadas en una agenda pública que legitime y reconozca los derechos y sus ejercicio efectivo como
una prioridad del estado. Sin justicia social, cultural y política no es posible la democracia; y sin la
democracia – en esas tres dimensiones- no se desarrolla la autonomía de forma paritaria.
-La histórica división social y sexual del trabajo: la sociedad moderna se ha basado en el trabajo
“productivo” de los varones y en el trabajo doméstico “reproductivo” de las mujeres. Bajo las condiciones
del modo de producción medieval, aunque las mujeres desempeñaban tareas de reproducción y crianza,
lo realizaban junto con una variada gama de trabajos productivos. Era notorio el grado de amalgamiento
entre trabajo productivo y reproductivo. Las necesidades de comida, vestido y de consumo en general,
eran producidas por las mujeres. Cuando estas necesidades comienzan a elaborarse en las fábricas se
inicia una “separación” de la producción hacia el “exterior” de la casa, disociando también a hijos
mayores, aprendices, sirvientes y a los hombres de la vida hogareña, lo que genera una transformación
del lugar que se le atribuía a la familia en la sociedad.
Historiadoras e historiadores que centran su análisis con el prisma de género, coinciden en que la
exclusión de un gran número de mujeres de la artesanía, de la industria y de la producción constituye
un fenómeno específico del burgués siglo XIX y que, por lo tanto, la actividad productiva femenina lejos
de considerarse como excepción dentro de la economía de los siglos anteriores, era práctica corriente.
El capitalismo las marginó, por primera vez en la historia, de la actividad económica. Sin embargo, esta
marginalización laboral no significó que su trabajo fuera totalmente excluído, sino que fuero definida
como una fuerza laboral secundaria que sirvió como reserva de mano de obra barata.
La nueva conceptualización del trabajo – actividad extradoméstica– será reconocida como tal y tendrá
enorme importancia en la manera en que se valorizará el trabajo de las mujeres y, por lo tanto, a ellas
mismas. Este factor será clave también en la reconfiguración de las identidades masculina y femenina
en las sociedades modernas e industriales.
La familia, al dejar de ser una unidad productiva, empezará a especializarse en la reproducción y se
convertirá en una institución básicamente relacional y personal, con predominio de las funciones
emocionales. A pesar de los profundos cambios que se fueron desarrollando en la organización familiar
con el capitalismo, éstos no son iguales para todos los estratos sociales, y no son vividos de manera
uniforme por todas las mujeres; dependiendo de la clase social de pertenencia, de su condición étnica,
de su cultura, entre otras variables. Para los sectores bajos, el período inicial de acumulación capitalista
se caracterizó por la explotación de las masas obreras y campesinas. Tanto el trabajo femenino como
el infantil no escapaban a estas condiciones de explotación, con lo cual, las tareas de cuidado y de
reproducción cotidiana se encontraban en forma ampliamente deficitaria. Si bien en este primer
momento las mujeres se insertaron en la producción de manera indiscriminada, en una etapa más
avanzada del capitalismo, la familia fue retomando el centro de las actividades reproductivas,
imprescindibles para el mantenimiento y crecimiento del sistema productivo capitalista, pero de manera
diferente. Como nunca antes, las mujeres se constituyeron en especialistas en el ámbito privado, sede
de las tareas reproductivas. Este pasaje no es casual, es resultado de la interacción de dos sistemas: el
capitalista y el patriarcado. Heidi Hartman señala que los capitalistas reconocieron que las condiciones
extremas que padecían las familias obreras no permitían reproducirse adecuadamente, sabían que el
trabajo de las “amas de casa” producía y mantenía a trabajadores más saludables e hijos con mayor
educación que se convertirían en mejores obreros. El acuerdo de pagar el salario familiar al hombre y
dejar a la mujer en casa, convenía tanto a los capitalistas como a los trabajadores.
En la actualidad, el cambio en la participación económica de las mujeres no implica necesariamente una
reestructuración profunda del hogar: aun es insuficiente el nivel de redistribución de tareas y de
responsabilidades hacia los miembros varones. Las mujeres amas de casa-madres ven sobrecargadas
sus labores y en el caso de hallarla disponible recurren a la “ayuda” de otras mujeres del núcleo familiar
(abuelas, hijas adolescentes o aun niñas) o mujeres empleadas en el servicio doméstico. Esta
sobrecarga es lo que se ha dado en llamar “la doble jornada laboral femenina” y las estrategias que
las mujeres se pueden dar están atravesadas
129
principalmente por otras desigualdades.
La permanencia e intermitencia de las mujeres en el mercado laboral depende de los momentos
cruciales de su ciclo vital: casamiento, nacimiento del primer hijo, el ingreso de los hijos al sistema
escolar. De allí las estrategias de recurrir frecuentemente al empleo parcial, esporádico, estacional y
discontinuo. También la elección femenina del sector servicios está fundamentada en el deseo de las
mujeres de trabajar media jornada para dedicar el tiempo restante a ocuparse de la casa y de hijos e
hijas.
El trabajo doméstico (si bien no es un trabajo productivo, sino reproductivo) es una actividad socialmente
útil. De manera que cuando al proceso de reproducción se le niega su carácter económico se transforma
en una producción invisible, donde se oculta la relación capitalista entre producción y reproducción. El
trabajo doméstico gratuito garantiza la reproducción en tanto que permite salarios más bajos de lo que
sería necesario tras obtener en el mercado, los bienes y servicios que éste produce. Y la resistencia a
analizar el trabajo doméstico en términos económicos, no puede dejar de relacionarse con la
desvalorización que producen las mujeres.
El acceso de las mujeres al mercado laboral se encuentra condicionada por el “impuesto reproductivo”
(Ingrid Palmer) que se realiza en el ámbito doméstico, de modo que la desigual distribución de
responsabilidades en el espacio doméstico, sede del trabajo reproductivo, tiene fuertes impactos sobre
la dimensión del trabajo productivo.
La posibilidad de recurrir a los varones de la familia significaría enfrentar el conflicto de géneros que
subyace en la división sexual del trabajo. El tradicional conflicto objeto de numerosas investigaciones
maternidad-trabajo se complejiza cuando se le anexa otro que suele quedar siempre oculto: el conflicto
paternidad-trabajo. Reducirlo a un conflicto privado (conyugal) que sólo implica cambios e intercambio
de roles significa una fuerte simplificación de un problema que es profundamente político. Asumir la
compatibilización entre familia y trabajo supone una prioridad del Estado en América Latina para los
tiempos que corren.
Es importante ir más allá de las normas regulatorias que quedan restringidas sólo al ámbito laboral y
diseñar políticas transversales en términos de una reformulación en las normas legales, acciones,
programas, políticas públicas, campañas de sensibilización que animen a un cambio de relación de los
varones y los trabajos domésticos, crianza y cuidado.
Uno de los primeros convenios de la OIT en 1919 estableció normas de protección del trabajo para las
embarazadas y también las licencias por maternidad. Si bien esta reglamentación signifícó un avance
en la conquista de derechos sociales, también indicó el reconocimiento del trabajo femenino vinculado
directamente con la capacidad reproductiva de las mujeres. Las mujeres que son titulares de un empleo
formal se ven legalmente “beneficiadas” por derechos vinculados con: a) la protección del empleo
durante el embarazo y el puerperio; b) las licencias por maternidad; c) la disponibilidad de servicios
destinados al cuidado de hijos e hijas en sus lugares de trabajo. Las políticas públicas que buscan
compatibilizar familia y trabajo suelen ofrecer tres clases de dispositivos: “tiempo para cuidar, dinero para
cuidar y servicios de cuidado infantil”. Desde este punto de vista, si analizamos la legislación laboral
latinoamericana, y específicamente la argentina, constatamos que ninguno de estos dispositivos se
distribuye en el conjunto de trabajadores y trabajadoras de manera equitativa.
-Los efectos de la globalización neoliberal sobre las relaciones sociales de género y sus implicancias en
el mundo del trabajo: ¿no es la feminización de la pobreza y la feminización de la precarización laboral
una forma de violencia sistémica del actual orden capitalista y patriarcal?
Los efectos negativos de la mundialización del capital repercuten desproporcionalmente, es decir,
asimétricamente, según se trate de varones o de mujeres. Los impactos de la globalización neoliberal
sobre la vida de las mujeres son de amplio alcance, pues la política económica neoliberal, y su ética
civilizatoria y cultural, dejará durante años marcas muy severas en las mujeres que han padecido esa
política en términos de salud, de pobreza, de formación y cualificación profesional o de autonomía
personal, entre otros aspectos. El acceso de las mujeres al mercado se halla condicionado por lo que la
economista feminista Ingrid Palmer denomina “el impuesto reproductivo” que se realiza en el ámbito
130
doméstico.
La vinculación cada vez más estrecha de las economías nacionales a los mercados mundiales ha dado
lugar a una
131
reducción de los “gastos públicos” y de los programas sociales, trasladando el costo a las familias, donde
suelen ser las mujeres las que cargan sobre su cuerpo el peso adicional que ha dejado el Estado
(nutrición, salud, cuidado, educación). La desigual distribución de responsabilidades en el ámbito
doméstico tiene fuertes impactos sobre la esfera pública laboral.
En este contexto, no sólo la producción se ha ido globalizando sino también la reproducción. El creciente
aumento de la emigración de paises pobres del capitalismo hacia países desarrollados y,
específicamente, la feminización de la emigración inducida por trabajo laboral afecta cualitativamente el
modo en que las familias se organizan en ambas regiones, incluyendo las tareas de cuidado y la
reproducción.
Bajo las actuales condiciones del capitalismo global en términos de relaciones sociales de género se
produce una feminización de la pobreza que es consecuencia, en parte, de una feminización de la
precarización en el mundo laboral. (Proveedoras frustradas las llama Heidi Hartman).
-Usos del tiempo; trabajo productivo y trabajo reproductivo. Políticas de conciliación: el eje fundamental
de señalar tal distinción era dar visibilidad al trabajo de las mujeres y su concentración en la esfera
reproductiva y no remunerada.
El prisma de género abonará y revitalizará los análisis sobre el papel de todos los dispositivos culturales
sexualizados, entre ellos, el lenguaje, los juegos, las preescripciones y las proscripciones de roles
asignados a varones y a mujeres. La problematización acerca de la necesidad de conciliación entre el
trabajo productivo y reproductivo se inscribe en el análisis de las coordenadas del sistema de género y
de su jerarquización que conduce a la desigualdad. Visto desde el prisma, el patriarcado es una
configuración de orden sistémico y estructural.
El feminismo mostró otra variable de desigualdad; dimensión que complementa la división sexual del
trabajo y la dicotomización entre el ámbito público y el privado. Esta variable está asociada a la enorme
importancia de la distribución del uso del tiempo que ello comporta cotidianamente. La necesidad de
aumentar la visibilidad del trabajo de las mujeres enfatizó en los problemas de su contabilización
estadística; la información sobre el uso del tiempo ha permitido llegar a un análisis más riguroso y
detallado de las desigualdades de género.
El uso del tiempo supone un marco temporal de las actividades que los seres humanos llevan a cabo en
su vida cotidiana y que se estructura según concepciones predominantes en una determinada sociedad
con relación a roles y funciones que las personas deben asumir acorde a su edad, género y posición en
el hogar.
Una vez definido el problema que comporta el trabajo doméstico y su injerencia sobre la doble jornada
de las mujeres, se fueron planteando propuestas para transformar esta situación. Una de las propuestas
ha consistido en la redistribución de los roles entre los dos ámbitos como una forma de abolir la jerarquía
y la desigualdad entre la esfera productiva y la reproductiva; esto supone cambios de orden sistémico y
estructural que implican necesariamente rupturas con la cultura del patriarcado, que se halla presente
en todos los niveles y dimensiones de la sociedad. Y de allí deriva la importancia de diseñar las
denominadas “políticas de conciliación”. Las políticas públicas modulan los niveles de desigualdad en
una sociedad. Y en lo que respecta a las políticas de conciliación, es posible constatar, a grandes rasgos,
algunos “tipos ideales” y que se hallan vinculados con diferentes niveles de abordaje en la atención de
la tensión entre trabajo remunerado y trabajo doméstico-familiar: las políticas de acción afirmativa o
políticas para la mujer, las de igualdad de oportunidades, las políticas con perspectiva de género y las
que plantean cambios estructurales en las relaciones sociales de género mediante un proceso de
transversalización del enfoque en clave multidimensional.
*Las “políticas de acción afirmativa” o de “acciones positivas”, estas políticas apuntan a fortalecer
la presencia numérica de mujeres en lugares jerárquicos y, por lo tanto, decisorios de la administración
estatal (Ley de Cupos Femenino). Son insuficientes en tanto no actúan sobre las injusticias de género,
que son de carácter estructural y sistémico, constituyen un nivel inicial para atender las desventajas de
las mujeres en los ámbitos decisorios del estado.
132
*Las “Políticas para la mujer”, albergan una cosmovisión que las mujeres se hallan en desventaja en la
división
133
sexual del trabajo. Se destacan las brechas de género existentes en la esfera pública. Las estrategias
de intervención estatal en esta dirección han sido de carácter compensatorio, asumiendo esta doble
presencia, el Estado se ha circunscripto a garantizar y promover la inclusión de las mujeres en diferentes
ámbitos de la esfera pública. En esta dirección, un eje de intervención para conciliar ambas esferas, ha
sido el mejoramiento de las condiciones de empleabilidad de las mujeres para que ellas puedan asumir
ambos ámbitos del trabajo. El problema de este nivel de atención de políticas que buscan conciliar familia
y trabajo redunda en una sobrecarga del trabajo para las mujeres, tanto en la esfera doméstica como en
el ámbito del trabajo remunerado. Las políticas orientadas en este sentido, no cuestionan a las
masculinidades en tanto subjetividades generizadas. En consecuencia, la “conciliación” entre trabajo y
familia corre por cuenta de las mujeres, no involucra a los varones en las responsabiliddes familiares,
reproducen y refuerzan la tradicional división sexual del trabajo. Este tipo de políticas carecen de una
perspectiva relacional de género.
*Las “Políticas Públicas con Perspectiva de Género”, desde esta concepción se asume que existe
una asimetría de poder entre varones y mujeres, se torna visible tanto en el trabajo doméstico como en
el trabajo extradoméstico y remunerado. Una política con perspectiva de género supone involucrar a
varones y a mujeres en la participación y en las responsabilidades tanto del ámbito público como en la
esfera doméstico-familiar. Incorporar el enfoque de género en las políticas públicas supone poner en
cuestión la cultura imperante y obliga a invertir en formación para generar capacidades en
funcionarios/as públicos para que puedan apropiarse de un proceso reflexivo y propositivo.
Este tipo de intervención supone un modelo de gestión gubernamental que interactúe con las
organizaciones de mujeres de la sociedad civil y con las múltiples expresiones del movimiento feminista.
*Las “políticas de transversalización de género”, son más integrativas, incluye a las anteriores, pero
las trasciende ampliamente. Se institucionaliza en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer
realizada en Beijing (1995) en la que se instala la reflexión sobre la imposibilidad de que las
desigualdades fueran resueltas a través de meras políticas compensatorias. La transversalización
responde a un proceso que examina las implicaciones para mujeres y para varones de cualquier acción
pública planificada y refiere a hacer política pública integrando, como objetivo central, la efectiva igualdad
entre los géneros. El objetivo de la integración de la igualdad entre los géneros se realiza en cada uno
de los momentos del proceso del desarrollo de una política, a saber: análisis, planificación, evaluación
y ejecución; y en todas las áreas de las políticas relevantes y en todos los niveles sectoriales. La
transversalización supone que la política pública se hace presente en todos los niveles, vertical y
horizontal.
Dentro de esta tipología podrían incluirse también las “políticas de cambio de los tiempos” en tanto
opción para cambiar los roles de género y reestructurar los ámbitos público y privado. La idea de este
perfil de política se sustenta en la recuperación de una noción de tiempo vinculado a las actividades a
las que se destina y a la vez cuestiona la lógica productivista que sólo hace referencia a los “horarios”,
que no es sinónimo de “tiempo”.
Si el fin último de la política pública es construir una justicia integrativa, las políticas de transversalidad
sin dudas apuntan a una justicia en términos de reconocimiento (justicia cultural), redistributiva (justicia
económica) y política ( justicia representativa).
El tema central es cómo reforzar la empleabilidad de las mujeres, en tanto trabajadoras estables en un
espacio laboral determinado, con condiciones de trabajo protegidas y seguras, con un salario vital y
móvil garantizado al igual que sus homólogos varones por igual tarea. Si partimos de la base de que la
noción de “conciliación” supone la preexistencia de una situación de tensión y de colisión entre partes
que no pueden llegar a un acuerdo, ni que pueden compatibilizar, nuestra pregunta -con relación al tema
que nos ocupa- es, ¿cómo conciliar entre varones y mujeres responsabilidades familiares y
responsabilidades laborales? ¿Por qué en la autorepresentación social de los varones no existe
antagonismo ni conflicto alguno entre familia y trabajo? Las evidencias empíricas muestran que el
principal problema de las políticas de conciliación es que han sido implementadas como parte de las
políticas de fomento al empleo y, de esta manera, el “prisma de género” se vio subsumido en el análisis
134
economicista del mercado. En esta dirección, la lógica de la competencia internacional indujo la
flexibilización del
135
mercado de trabajo y las mujeres también entran como “variables de ajustes” lo que conduce a la
discriminación laboral.
-El prisma de género en las políticas públicas vinculantes al mundo del trabajo: desafíos para la
autonomía femenina: el enfoque de género opera a modo de un “prisma”, y, como categoría transversal
de análisis, el género es siempre relacional y describe las relaciones de poder entre varones y mujeres
así como la interiorización de tales relaciones. Visto desde este prisma, la falta de problematización de
la conciliación familia y trabajo, de similar modo para los varones que para las mujeres, ha inducido
históricamente a la reproducción de asignación de deberes y derechos diferenciales para ambos sexos.
¿Por qué los varones no se sienten interpelados para conciliar la esfera del trabajo productivo con la del
trabajo reproductivo? El ámbito cotidiano es el punto neurálgico de esta desigualdad porque condiciona
seriamente las otras esferas. En consecuencia, consideramos que la intervención del Estado, con sus
políticas públicas, ha de orientarse a garantizar la justicia y el derecho en igualdad de condiciones para
varones y mujeres. En esta dirección, es importante destacar que el espectro de principios, reglas,
procedimientos y estándares de los Derechos Humanos que rigen nuestra Constitución Nacional han
modificado la visión y la función del Derecho en nuestro sistema democrático, al concebirlo no sólo como
un medio para imponer límites a las formas abusivas en el uso del poder del Estado (obligaciones de no
hacer; ejemplo: no torturar) sino también aquello que debe hacer, obligaciones de hacer (por ejemplo:
brindar servicios o prestaciones a grupos sociales en situaciones de desigualdad) con el horizonte de
garantizar la plena realización de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.
Es de vital importancia el diseño de políticas públicas de forma asociativa entre las entidades
gubernamentales y las organizaciones de la sociedad civil. La agenda tiene que tomar en consideración
estrategias que coadyuven a poder ejercer autonomía en el uso del tiempo y esta capacidad depende
de la división sexual del trabajo. En esta línea, cabe resaltar que la recarga del trabajo reproductivo resta
autonomía a quien lo ejerce.
Para lograr una efectiva conciliación entre familia y trabajo, se ha insistido en la importancia de formular
políticas que vinculen a los varones del mismo modo que lo hacen con las mujeres. Para que los efectos
colaterales de las actuales y erráticas políticas no continúen perpetuando los privilegios masculinos ni la
sobrecarga femenina es imprescindible un nuevo contrato sexual que tenga la capacidad de involucrar
a los varones como parte co- responsable en la búsqueda de una nueva estabilidad.
Es de suma relevancia afianzar una estrategia multidimensional en torno a políticas de cambio cultural,
supone ir más allá de las políticas implementadas para incidir, mediante la implementación de otros
dispositivos, en la construcción de imágenes, representaciones sociales y significaciones que van desde
los medios de comunicación social, la educación básica, intermedia y avanzada hasta los espacios de
participación micro-social. Es importante impregnar de la transversalidad de género todos los espacios
que son claves en las prácticas de socialización y de creación de sentidos. Las bases de este nuevo
contrato sexual supone una nueva matriz de cuidados que esté a la altura de los cambios sociales y una
condición indispensable para que la democracia por fin llegue a la esfera de la familia.
Es preciso insistir que el Estado no es ajeno a lo que la sociedad y el sector privado instalan como cultura
sino que es el agente principal en términos de producir cambios efectivos mediantes dispositivos
institucionales a favor de la igualdad del mismo modo que puede perpetuarla y reforzarla.
CORAGGIO, JOSÉ: Cap. 1:“LA ECONOMÍA SOCIAL COMO VÍA PARA OTRO DESARROLLO
SOCIAL”.
-La economía social: Esta vertiente –bajo diversas variantes– ve la posibilidad de desarrollar una
socioeconomía, en que los agentes económicos no son escindidos de sus identidades sociales, de su
historia y cultura. Al ver la economía como inseparable de la cultura, la Economía Social la mira como
espacio de acción constituido no por individuos utilitaristas que buscan ventajas materiales, sino por
individuos, familias, comunidades y colectivos de diverso tipo que actúan haciendo transacciones entre
la utilidad material y los valores de solidaridad y
136
cooperación, limitando la competencia. Se trata de poner límites sociales al mercado capitalista y, si es
posible, construir mercados donde los precios y las relaciones resultan de una matriz social que pretende
la integración de todos con un esfuerzo y unos resultados distribuídos de manera más igualitaria.
Esta economía es social porque produce sociedad y no sólo utilidades económicas, porque genera
valores de uso para satisfacer necesidades de los mismos productores o de sus comunidades y no está
orientada por la ganancia y la acumulación de capital sin límites. Es social porque vuelve a unir
producción y reproducción. Su fundamento es, sin duda, el trabajo y el conocimiento encarnado en los
trabajadores y sus sistemas de organización.
-La relación con el Estado: aunque hay una corriente que se manifiesta opuesta al Estado (por
considerarlo instrumento de minorías, por su papel institucionalizador de la pobreza o la diferencia, por
su lógica de acumulación de poder para una clase política), hay otra corriente cuya práctica no es antiEstado. Por el contrario, aunque ésta admite la necesidad de cobrar autonomía desde la misma base
económica de la sociedad, a la vez se propone incidir crecientemente en la encarnación de sus valores
en el seno de la administración pública y del sistema político.
Las formas de gestión participativa a nivel local, la creación de foros participativos para definir políticas
sectoriales, las instituciones del presupuesto participativo o de la planificación estratégica participativa,
así como la organización de frentes de acción colectiva para modificar las políticas del Estado a favor de
regular la economía y los mercados capitalistas, de fomentar –incluso normativamente– la economía
social, y de practicar en general la democracia participativa, son recursos que hacen parte fundamental
de una economía social que no se plantea ser antipolítica sino pro democracia participativa.
-El alcance social: Hay otra diferenciación dentro de las corrientes de economía social que nos parece
importante: la amplitud social o la focalización en los pobres. Ante la exclusión masiva generada por el
sistema socioeconómico dominante, individuos, familias, grupos y comunidades han desplegado
múltiples iniciativas de sobrevivencia innovando o volviendo a viejas prácticas.
La Economía Social no puede ser para los pobres, sino que debe ser una propuestta para todos los
ciudadanos que además se asegura de lograr la inclusión de los pobres, de los excluidos. No se trata de
hacer que “aguanten” hasta que se reactiven la economía y el empleo. Se trata de activar ya las
capacidades de todos los ciudadanos excluidos del trabajo, y propiciar el desarrollo de lazos sociales
vinculados a la satisfacción de una amplia variedad de necesidades materiales, sociales y de la
recuperación de los derechos de todos.
-La promoción de la economía social: la diversidad de proyectos como recurso: Las iniciativas pueden
ser más o menos anárquicas y antisistémicas o responder a proyectos explícitos de construcción de otro
sistema social o político. Todo proyecto que propicie la Economía Social como sistema es político,
porque pretende transformar la realidad por la acción colectiva. En sus orígenes europeos más cercanos
–mutualismo, cooperativismo, comunidades autónomas, etc.– a comienzos del siglo XIX, la economía
social tenía una clara pretensión de defender los intereses de la clase obrera ante el capitalismo salvaje,
pero también de constituirsee en sistema alternativo.
En América Latina, el colonialismo europeo y sus instituciones encontraron no un territorio a descubrir,
sino sociedades complejas cuya economía no respondía al modelo mercantilista. Cómo fueron
incorporados y transformados los esquemas cooperativistas y mutualistas europeos en contacto con la
cultura rioplatense, y qué propuestas podemos hoy generar los latinoamericanos desde la informalidad
y la exclusión no necesariamente en contraposición, sino en solidaria cooperación con las sociedades
del Norte. Se reactivan o surgen nuevas propuestas y programas de acción para generar un sector de
Economía Social o un sector innovador de formas que no podemos anticipar. Hay varios programas, no
uno.
-Hacia un encuentro-debate: en esta búsqueda se busca imponer tal o cual denominación en un discurso
137
pretendidamente universal: economía social, economía solidaria, empresa social, economía popular,
cooperativismo, economía del trabajo, etc. El autor ha propuesto que el concepto de Economía del
Trabajo tiene el mayor potencial para organizar el pensamiento teórico, para organizar las
investigaciones y el diseño de estrategias ante las teorías de la Economía del Capital y de la Economía
Pública. También ha adoptado el término de Economía Solidaria para definir lo que consideramos es
la corriente ideológica más significativa para impulsar la economía social en América Latina.
Un principio para la convergencia de iniciativas es generar diálogos, compartir experiencias, puede ser
que todos compartamos los objetivos de ampliar el mundo del trabajo con calidad humana, autónomo
del capital, así como la democracia participativa construida desde abajo como condición favorable para
intentar refundar el Estado.
Cap. 5: “LA ECONOMÍA SOCIAL Y LA BÚSQUEDA DE UN PROGRAMA SOCIALISTA PARA EL
SIGLO XXI”.
Para el pensamiento neoliberal, la economía de mercado es una segunda naturaleza, no tiene sujetos
ni responsables, solo agentes sujetados por las leyes ineluctables del mercado, cuya totalización como
institución pone fin de la historia humana. Para vivir como sujeto hay que tener éxito en la acumulación,
los que no lo tengan quedarán como objetos, como fuerza de trabajo que se compra y vende como otras
cosas. Los más aptos tendrán éxito en el mercado, ganarán, acumularán, invertirán, etc. Como resultado
habrá un proceso de concentración inevitable y necesario y una tendencia al aumento de la desigualdad.
La ley del mercado es una construcción política que refuerza asimetrías y socava las bases naturales de
la vida al convertir en mercancías el trabajo y la tierra, y para la mayoría adaptarse implica someterse al
dominio de las elites económicas y políticas que las llevan a la pauperización. En este proceso, los seres
humanos dejan de hablar con la naturaleza, pero también con los otros seres humanos, porque la
comunicación se vuelve instrumental y no responde a la razón comunicativa. El dinero nos domina, el
valor se separa del valor de uso, y el trabajo y la energía de la naturaleza dejan de ser los fundamentos
de las relaciones de intercambio.
-Otras opciones: los hermanos de los pueblos originarios americanos nos proponen otra cosmovisión:
somos uno con la naturaleza, hablamos y respetamos a la naturaleza. Vivamos con lo suficiente,
cuidemos los equilibrios ecológicos y los equilibrios entre las personas que cohesionan a las
comunidades, evitando la diferenciación por la acumulación de riqueza. El dinero no debe ser corruptor
sino corrompible y no usarse para acumular sino para facilitar los intercambios multirecíprocos. Las
experiencias del cambalache indígena o las de creación de redes de intercambio multirecíproco
emitiendo su moneda social como comunidades libremente asociadas nos muestran que el respaldo de
los intercambios y la moneda que los facilita debe ser el trabajo de la comunidad.
En el largo período, debemos pasar de una Economía del Capital (valor de cambio que se valoriza) a una
Economía del Trabajo Humano y la Energía de la Naturaleza.
La propuesta de sustituir el valor de cambio por el valor de uso es también la de reemplazar el principio
de la acumulación privada por el de la resolución de las necesidades de todos (subordinando la
acumulación social a ese objetivo). En todo caso, pasar del valor de cambio al valor de uso no garantiza
superar el productivismo; el valor de uso debe incluir todos los efectos sociales, sobre el sistema de
necesidades pero también sobre los lazos sociales, sobre la subjetividad, y sobre las relaciones de poder
que genera esa tendencia a maximizar el producto. La calidad del producto incluye todo eso. La sociedad
y las personas tenemos que avanzar en conocer esas consecuencias, debatir y reflexionar sobre las
mismas. (Ej: comprar en Checky, sabiendo que las personas son explotadas).
Hay decisiones que deben tomar las sociedades sin posibilidad de cálculo, basadas no en la racionalidad
instrumental sino en la racionalidad reproductiva de la vida, en un marco de principios irrenunciables que
el socialismo debe asumir si pretende ser una alternativa política y civilizatoria al sistema-mundo bajo
hegemonía capitalista.
-La economía-mundo: el capitalismo no es un subsistema cerrado, pues necesita de la naturaleza y de
138
otros modos de producción social (en particular de la economía doméstica de reproducción). Otro tanto
para la
139
economía pública y la economía popular. Los tres subsistemas cambiarán cuando en el campo de
fuerzas de la economía se desarrolle un subsistema no subordinado que tienda a una economía
centrada en la racionalidad reproductiva que busca la reproducción ampliada de la vida de todos en
base a la producción de valores de uso y manteniendo un balance aceptable de los trabajos humanos
entre sí y con los procesos de reproducción de la energía natural.
Llama Economía Social a las prácticas que van construyendo segmentos crecientemente organizados
por trabajadores asociados que siguen esa lógica reproductiva sobre la base material de la economía
popular, que es hoy parte subordinada de la economía capitalista. Se trata de organizar un subsistema
orgánico de economía social-mente conciente de los lazos intersubjetivos, intercomunitarios en diversas
escalas y de las relaciones sociales y con la naturaleza que se van institucionalizando, que entre en
tensión con la economía del capital y la economía pública junto con las cuales constituye una
contradictoria economía mixta. El autor afirma que no le cabe dudas que es un camino necesario para
otra sociedad más igualitaria, más justa, donde personas y comunidades tengan más libertad a la vez
que resueltas sus necesidades.
La construcción de un subsistema de economía asociativa, autogestionada, reclama escala y
complejidad para lograr sinergia. Reclama en sus primeras etapas protección del Estado y de la
sociedad. La protección del Estado es un arma de dos filos: las transferencias de recursos y
conocimientos o normativas protectoras aplicando el principio redistributivo pero instrumentalizado por
la reproducción del poder político puede generar no autonomía sino cooptación, poniendo en riesgo los
lentos pero sólidos procesos de consolidación de poderes populares. Por eso es fundamental no
descansar sólo en la protección del Estado, sino desarrollar, desde las bases, en una lucha cultural que
acompaña la experiencia de construir otra economía, protecciones sociales a las nuevas organizaciones
económicas de trabajadores asociados. Se trata de desarrollar la conciencia del consumidor, que hoy
compra a ciegas, en base a la combinación precio-calidad del valor de uso, sin incluir en esa calidad las
condiciones sociales y ambientales en que fue producido. La economía social es social cuando supera
el corporativismo.
-La economía como construcción histórica: entienden por economía el sistema de instituciones, valores
y prácticas que se da una sociedad, para que sus miembros y la sociedad toda se ubiquen en la división
social del trabajo global, organizando la producción, distribución, circulación y consumo de bienes y
servicios realizando el metabolismo socio-natural de modo de satisfacer de la mejor manera posible las
necesidades y deseos legítimos de todos los miembros de esa sociedad (incluyendo las generaciones
futuras).
-La Economía Social: hacia una economía plural con predominancia de la economía del trabajo: el
proceso contrahegemónico debe pugnar por ir cambiando la correlación de fuerzas dentro la economía
mixta, pero que posiblemente no termine de substituir totalmente a las empresas de capital, sino que las
regulará y controlará como instrumento de la soberanía popular, y que, liberada de las funciones
subordinadas al sistema capitalista, la economía popular devendrá en formas desarrolladas,
autogestivas, de organización de recursos, centradas en las capacidades ampliadas del trabajo
(retomando control de los conocimientos científicos y tecnológicos en conjunción con los saberes
prácticos) y orientadas por la atención de los sistemas de necesidades.
En las primeras etapas, la Economía Popular en proceso de devenir Economía Social necesita algunos
bienes y servicios complejos que no está en condiciones de producir y por tanto dependerá de la
producción de empresas de capital. Se trata de pasar de la hoy predominante promoción –desde arriba
y fragmentaria– de emprendimientos familiares o asociativos de la economía popular, a una estrategia
integral participativa y compartida por los agentes directos y promotores en el territorio, orientados por
la construcción de una economía que dé sustento a una sociedad más justa, donde todos puedan tener
sus necesidades satisfechas.
140
El plan participativo es uno de los principios de institucionalización de lo económico, a desarrollarlo en
particular a nivel de subsistemas complejos de producción y reproducción y sus bases territoriales. Para
esto es fundamental
141
democratizar al Estado, institucionalizando instancias de gestión pública participativa, de modo que la
ciudadanía pueda hacerse responsable de establecer el uso de los recursos y capacidades y la
jerarquización de las necesidades, estableciendo las prioridades y creando formas más sinérgicas de
satisfacerlas.
-Algunos desafíos: consideramos que en un programa socialista, el sentido de la economía es resolver
las necesidades intergeneracionales garantizando ya la subsistencia de todos. Para ello, las instituciones
normadas jurídicamente deberían ser diseñadas de modo que aseguren un espacio de acción social y
pública donde las diferencias puedan dar lugar a acuerdos democráticos fundamentales sobre la buena
sociedad. Las concreciones propias en cada sociedad de los principios de autogobierno, solidaridad en
la planificación participativa, e igualdad, pues pueden ser letra muerta si no se consolidan poderes
populares que desde las diversas localidades y regiones del país puedan darles contenido práctico. La
construcción conciente por la sociedad de otras instituciones económicas no se reduce al acuerdo de
legisladores sobre una definición teórica.
-Algunas instituciones a revisar: *Las formas de apropiación, de propiedad y de uso privado, comercial,
colectivo, de productos del trabajo humano y de la energía natural; *Reconocimiento constitucional de
una economía mixta con tres sectores: economía de empresas de capital, economía estatal, economía
social; *El derecho al acceso y al reconocimiento social del trabajo en sus diversas formas; *Reducción
de la jornada de trabajo y abrir la posibilidad de experimentar diversas formas de distribución del trabajo
entre los trabajadores; *El derecho a un ingreso básico ciudadano universal, *Sistema de seguridad
social universal; *El derecho a un pasar digno al llegar a la tercera edad; *El derecho a la tierra para
quien trabaja con ella; *Sistema impositivo progresivo para reducir las diferencias de ingreso; *Impuesto
a las ganancias extraordinarias de las empresas; *Limitaciones a la movilidad del capital financiero,
*Planificación participativa de la economía, para aplicar los principios de redistribución y plan, así como
regular el mercado y *Gestión participativa de políticas y programas públicos a todos los niveles de
Gobierno, entre otras.
PALOMINO, HECTOR: “LOS SINDICATOS Y LOS MOVIMIENTOS SOCIALES EMERGENTES DEL
COLAPSO NEOLIBERAL EN ARGENTINA”.
La base social de cartoneros y piqueteros se configuró a partir de las masas en disponibilidad surgidas
de la desarticulación del mercado de trabajo. Este impacto se extendió a los trabajadores de empresas
recuperadas afectados centralmente por la desindustrialización. Afectaron también a las clases medias,
quienes inciaron el intercambio de bienes y servicios en redes de trueque.
En la base de varios de estos movimientos se localizan en primer lugar las necesidades de subsistencia
que impulsaron diversas formas de auto-organización para presionar por el acceso a subsidios de
empleo o bolsones de alimentos, gestionar empresas abandonadas por sus propietarios, intercambiar
bienes y servicios en redes de trueque. En segundo lugar, estos movimientos se originaron en el quiebre
o erosión de las instituciones y mecanismos de integración social consolidados a lo largo del siglo XX.
Los sindicatos fueron doblemente afectados por la desocupación y por la precarización laboral, lo cual
debilitó su capacidad de representación político-social del mundo del trabajo.
Varios de los movimientos actuales pueden ser concebidos como respuestas sociales a la
desinstitucionalización de vastos sectores de la población operada en los noventa, como esfuerzos
autónomos de crear y recrear nuevas formas de articulación laboral y social.
-Los ciclos de protesta y la crisis del modelo neoliberal: las protestas y las puebladas fueron en general
puntuales y estuvieron circunscriptas a la defensa específica de intereses afectados, y pueden
caracterizarse como reacciones inmediatas a los efectos nocivos. Hacia mediados de los noventa
comenzó un nuevo ciclo de protestas orientado a cuestionar las promesas incumplidas del modelo
142
vigente. Esas protestas se articularon con
143
movimientos sociales preexistentes, como los de defensa de derechos humanos, pero también dieron
origen a otros como los piqueteros, y a esas verdaderas construcciones sociales que introdujeron
nuevos valores culturales e identidades, como los emergentes en los clubes del trueque y en las
fábricas recuperadas por sus trabajadores. La crisis de diciembre de 2001 generó un estímulo
poderoso para el desarrollo de los movimientos surgidos previamente, impulsó nuevos movimientos
como el de las asambleas barriales, y generó condiciones para su articulación recíproca.
Hubo una integración apreciable en la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) que, a diferencia de la
CGT tradicional, creció considerablemente desde su formación en los noventa, casi a contramano del
ciclo de debilitamiento gremial, incorporando no sólo a sindicatos de servicios e industriales sino también
a los sectores sociales que el modelo excluía: trabajadores informales, desocupados, movimientos
sociales diversos que van desde grupos feministas hasta movimientos de lucha por la tierra y el hábitat
devenidos piqueteros, etc.
-La implantación de nuevos valores: la transparencia en sus acciones y en la toma de decisiones puede
entenderse como una respuesta de los movimientos a la forma tradicional de concebir y hacer la política.
Por eso, todos ellos destinan tiempo al debate y a la realización de asambleas para llegar a conclusiones
consensuadas. También comparten, características como la horizontalidad en las decisiones, la no
delegación de la representación, la búsqueda de la autonomía con respecto no sólo a los partidos
políticos y el Estado, sino de cada organización en el interior del propio movimiento; el anclaje territorial
de sus demandas e intereses pero no de sus acciones, ya que necesitan trasponer el ámbito local para
lograr respuestas satisfactorias.
Existen diferencias importantes entre los movimientos, vinculadas con su composición social, sus
acciones y el carácter de sus demandas. Los piquetes dependen en gran parte de las prestaciones de
asistencia estatal para satisfacer sus necesidades inmediatas de alimentación e ingresos, lo que limita
su autonomía. Hay una tensión entre su accionar y sus reivindicaciones. La forma en que manifiestan
sus acciones reivindicativas es maximalista
-cortes de rutas y calles, quema de neumáticos y encapuchados- en tanto el contenido de sus demandas
inmediatas es en cierto sentido minimalista, ya que se circunscribe a bolsas de alimentos y subsidios a
los desocupados. En cambio, en las asambleas barriales, conformados por sectores medios, sucede lo
contrario, en contraste con el maximalismo de sus demandas radicales de democracia directa, su
accionar es de corte minimalista, ya que apela al libre ejercicio del diálogo en las plazas y calles de la
ciudad, la creación de merenderos, etc.
-Autogestión y economía social: la novedad del surgimiento de formas autogestionadas en Argentina y
su expansión, se relaciona con la crisis del modelo neoliberal. Para quienes están sumergidos en la
pobreza y el desempleo, la autogestión asociada aparece como un mecanismo capaz de resolver de
modo eficaz la provisión de alimentos y el uso de su fuerza de trabajo. Esta urgencia se convierte en un
motor de las experiencias de autogestión: los obreros que recuperan fábricas abandonadas por sus
patrones lo hacen porque no encuentran trabajo en otra parte; los desocupados que se incorporan a
emprendimientos autogestionados que impulsan algunos movimientos piqueteros, lo hacen por su
condición y para proveerse el sustento.
-El movimiento de trabajadores de empresas recuperadas: el impacto social se relaciona menos con su
magnitud que con sus dimensiones simbólicas. El movimiento incide considerablemente sobre las
expectativas sociales al proponer una solución original para los afectados por la inédita situación de
pobreza y desempleo que afronta nuestro país. Pero que esta solución involucre la redefinición de las
relaciones entre capital y trabajo y ponga en discusión la vigencia irrestricta del derecho de propiedad
constituye un cambio de proporciones que no se limita a la esfera cultural, sino que incide directamente
sobre el sistema institucionalizado de relaciones laborales, al proporcionar a los trabajadores una nueva
herramienta de presión y negociación frente a los empresarios. Los primeros casos registrados de
144
recuperación de empresas por los trabajadores se remontan a la segunda mitad de los noventa.
145
-La diversidas del movimiento: en general, la crisis en cada empresa fue precedida por la ruptura de los
contratos de trabajo, traducida en disminuciones de sueldos y salarios, el pago en vales, la carencia de
aportes previsionales, etc. Los trabajadores, situados en la posición de damnificados y acreedores de
estas empresas en crisis, se organizaron de manera relativamente autónoma para tomar a su cargo la
producción, estableciendo acuerdos con proveedores y/o clientes que les aseguraran un cierto capital
de trabajo para el funcionamiento, y acordando para sí una retribución mínima semanal o mensual,
generalmente combinada con pagos en especie o mercaderías, casi en el límite de la subsistencia
personal y familiar. Al mismo tiempo buscaron definir un nuevo régimen jurídico de las empresas que,
aún transitoriamente, les proporcionara una protección legal.
En estas experiencias previas a diciembre de 2001 por lo general los trabajadores adoptaron la figura
de cooperativa, aunque en algunos casos mantuvieron la forma legal de la sociedad comercial
establecida anteriormente, y en otros casos llegaron a acuerdos con la patronal para incorporarse como
accionistas de las empresas. La continuidad de la forma jurídica previa de la empresa respondía a la
necesidad de sostener los créditos bancarios, el flujo de pagos con proveedores y clientes, o
simplemente la necesidad de mantenerse dentro del circuito de intercambio formal de la economía.
A partir de diciembre de 2001, el cambio del contexto institucional y del clima político cultural favoreció
el desarrollo de estas experiencias, estimuló su articulación recíproca y también con otros movimientos
sociales como los piquetes y las asambleas barriales, y suscitó el apoyo de partidos políticos,
parlamentarios y funcionarios estatales –nacionales, provinciales y municipales, e incluso de sindicatos.
El movimiento de empresas recuperadas se trata de un movimiento orientado a evitar el cierre, el
abandono, la quiebra y/ o la liquidación de empresas por sus propietarios. Esta cuestión marca un
sentido central en la orientación del movimiento, con respecto a la cual la forma jurídica adoptada por
los trabajadores es de tipo adaptativa, es decir, se vincula más bien con la oportunidad, la necesidad, o
con la amenaza de cierre de las empresas. Cabe rescatar dos consignas que sintetizan las orientaciones
del movimiento: “ocupar, resistir y producir”; “toda fábrica que se cierra, ocuparla y ponerla a producir”.
A pesar de las diferencias internas, que suelen ser de tipo político, todas estas empresas presentan
afinidades.
El rol de los sindicatos en la recuperación de empresas no es unívoco: algunos dirigentes participaron
activamente en favor de los trabajadores, otros tuvieron una actitud pasiva, y otros fueron aliados de las
patronales.
Estos diversos orígenes y experiencias explican las razones por las cuales el movimiento de
trabajadores de empresas recuperadas no está unificado, y la competencia entre diversas corrientes,
actores y organizaciones por su liderazgo. Algunas de esas corrientes se conformaron tempranamente,
antes de diciembre de 2001, como el Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas (MNER), que
promueven la figura de cooperativas de trabajo para la gestión de las empresas. Otras organizaciones
que también promueven esta forma es la Federación Nacional de Cooperativas de Trabajo de Empresas
Reconvertidas, o la Federación de Cooperativas de Trabajadores. En algunas empresas cuya
recuperación por los trabajadores fue estimulada por partidos políticos se postula su estatización con
control obrero.
El sector empresario ha permanecido en silencio, no se puede negar que esto les afectó, impactando
fuertemente en las relaciones laborales formales. Cuando hoy un empresario amenaza con cerrar su
planta, los trabajadores le advierten que ellos buscarán recuperar la fábrica: saben que las condiciones
son favorables a este tipo de procedimientos, ya que están legitimados por la sociedad y, fuera de casos
puntuales, los gobiernos no han puesto trabas para legalizarlos.
-El universo de empresas recuperadas: aunque no resulta fácil clasificar estas diversas experiencias,
pueden precisarse algunos rasgos comunes. En la mayoría de las empresas recuperadas se constata
en el comienzo una deserción empresaria, que puede ser parcial o total. Si es parcial, es posible que los
anteriores propietarios se mantengan como asociados en la nueva forma jurídica que adopte la empresa.
146
De hecho, las formas jurídicas que sustituyen el régimen de propiedad anterior son variadas, y van desde
las cooperativas hasta las sociedades
147
anónimas, aunque difícilmente se agoten en estas formas conocidas, ya que en algunas empresas
recuperadas recientemente surgió la demanda de una nueva figura, la estatización con control
obrero. En cualquiera de estas formas los trabajadores deben tomar a su cargo la gestión de la
empresa, por lo que se ven obligados a redefinir su rol dependiente en términos contractuales y
subordinado en la organización del trabajo. Esa redefinición se extiende al vínculo con el sindicato,
que significa su exclusión del encuadramiento sindical, es decir, pasa a ser socio en vez de
asalariado.
En cuanto a la forma jurídica adoptada, dos tercios de las empresas se organizan como cooperativa.
El impacto repercusiones públicas exceden considerablemente su dimensión relativa. De allí también
el interés en analizar este fenómeno como un movimiento social, forma típica de organización y
movilización que sostiene y produce nuevos valores en la sociedad y genera cambios en la esfera de
las orientaciones culturales. Es que pese a su escasa dimensión, las empresas recuperadas
producen un impacto considerable en el campo de las relaciones laborales. En particular, tienden a
inhibir una poderosa herramienta de presión empresaria que prevaleció en los noventa, a favor de la
creciente desocupación y subempleo registrado desde entonces: la huelga de inversiones o amenaza
de cierre, como justificación para producir despidos o disminuir salarios. El debilitamiento empresario
se manifiesta en el terreno de la negociación colectiva actual. Ejemplo: Brukman, Supermercado Tigre
(La Toma), etc. En el origen de cada recuperación de empresa se localiza un conflicto entre los
trabajadores y los propietarios o la dirección. Aquí pueden diferenciarse tres momentos o períodos
del conflicto: la génesis, la toma o recuperación, y el sendero de solución para reabrir o asegurar la
continuidad de funcionamiento de la empresa.
La irregularidad en el pago de haberes constituye en casi todos los casos la primera señal de erosión
del contrato y la génesis del conflicto. Estas irregularidades se manifiestan a través de diferentes
modalidades que afectan el pago del salario de bolsillo: pagos con vales; pagos a cuenta del salario,
que generan una deuda creciente, finalmente no saldada por los empleadores. No es raro encontrar
recortes iniciales de beneficios sociales como tickets o cajas de alimentos, propuestas empresarias
para inducir el retiro voluntario de los trabajadores, rebajas salariales acordadas con los trabajadores,
la falta de pago de horas extraordinarias trabajadas. A veces estos incumplimientos fueron
precedidos, o coexistieron, con despidos o suspensiones. Otro hecho recurrente en los casos
analizados es la convocatoria de acreedores de la empresa en crisis, que opera un toque de atención
entre los trabajadores sobre la posibilidad de cierre.
El reconocimiento de la necesidad de una autoorganización, de cara a la resolución del conflicto, a
partir del consenso de continuar con las actividades de producción por parte de al menos un núcleo
de trabajadores, el debate se focaliza en la forma legal que adoptará el colectivo de trabajo para la
continuidad de la actividad de la empresa. Esta demanda además cierta regularización de la
condición jurídica de los trabajadores en un predio que no les es propio, y del control de un capital
fijo igualmente ajeno. Lucha, resistencia y solidaridad son términos que parecen haber calado hondo
en el vocabulario cotidiano de los trabajadores.
-El rol de los sindicatos en la recuperación: los sindicatos no tuvieron un comportamiento uniforme.
Aquellos que ya habían protagonizado y alentado este tipo de experiencias ofrecieron una respuesta
rápida y concreta de acompañamiento a los trabajadores. En los demás se encuentra sólo un caso
de apoyo institucional explícito, y el resto oscila entre la ambigüedad y el abandono a sus afiliados,
perceptible en que, pese a las reiterados incumplimientos del contrato por parte de los empresarios,
no se registraron huelgas ni otras medidas colectivas que fueran impulsadas por los sindicatos. Uno
de los pocos sindicatos que exhibe un comportamiento altamente diferenciado es la Asociación de
148
Empleados de Comercio de Rosario, que estimuló la discusión, seguimiento y denuncia de los
procesos de vaciamiento, cierre y despidos de los supermercados, promoviendo la práctica sindical
en ellos. Para éstos, la toma constituyó parte de un proceso de lucha que venía llevando a cabo el
sindicato junto a los trabajadores. La ocupación se decidió en asamblea y fue apoyada con
movilizaciones, escraches y volanteos. Entre todos acordaron la realización de un proyecto de
supermercado comunitario, fuertemente articulado con la sociedad.
En casi todas las empresas había delegados sindicales, cuyas intervenciones consistieron
básicamente en el acompañamiento a los trabajadores al Ministerio de Trabajo para realizar denuncias
y reclamos salariales y gestionar acuerdos con la patronal. También sucedió lo contrario, ya que tanto
la Federación Gráfica Bonaerense en la recuperación de la imprenta Chilavert, como el Sindicato
Obrero de la Industria del Vestido en Brukman, abandonaron a sus afiliados a su suerte y retiraron los
abogados en el momento en que los trabajadores decidieron ocupar la planta respectiva. En estos
casos se observa claramente cómo los sindicatos reaccionan con conductas y respuestas aprendidas
históricamente ante un contexto inédito: ante problemas nuevos, proponen soluciones tradicionales.
Es que la recuperación de empresas por parte de los trabajadores afecta las bases del sistema
institucionalizado de relaciones de trabajo, y supone una redefinición de identidades y roles. Frente a
la desaparición de la figura empresaria y la transformación del trabajador en socio de una cooperativa,
la mayoría de los sindicatos manifiestan cierta perplejidad, e incluso sienten amenazada su propia
existencia. Y también, desde la perspectiva de los trabajadores, el tema de la obra social es un punto
crítico.
-Aspectos legales: la adopción de la figura de cooperativa de trabajo tiene ventajas diversas: no paga
impuesto a las ganancias, tampoco las deudas anteriores de la empresa que motivaron la
convocatoria de acreedores, ni se deriva parte del excedente para remunerar cargos gerenciales.
Entre las desventajas se menciona la posibilidad de fraudes asociados históricamente en Argentina
a esa figura: derivar los “servicios de trabajo” a cooperativas de trabajo permite a los empresarios
evadir el costo de las cargas sociales que debieran pagar de mantenerse la figura de trabajador
asalariado. En experiencias como las de Zanón y Brukman, los trabajadores reclaman una figura
legal diferente: estatización con control obrero.
Todas estas empresas se encuentran trabajando en un nivel muy inferior al de su capacidad instalada.
Los motivos principales que pudimos identificar fueron: escasez de insumos, mano de obra
insuficiente, falta de captación de la totalidad del mercado al que podrían ofrecer sus productos, lento
proceso de recuperación de clientes.
Los mecanismos de remuneración puestos en práctica en las nuevas organizaciones: los
trabajadores adoptan retiros semanales, de monto variable, sujetos a los resultados. En el nuevo
contexto, los retiros flexibles constituyen una herramienta de los trabajadores para asegurar la
viabilidad del emprendimiento y conservar las fuentes de trabajo. En todas las empresas estudiadas
los ingresos son iguales para todos los trabajadores independientemente del puesto en el que se
desempeñan. En parte esta forma de distribución es elegida por los trabajadores, pero también es
fruto de la adopción de las prácticas distributivas del cooperativismo. Se rompe con la estructura
salarial y hay una nivelación de los ingresos de los trabajadores.
En cuanto a la organización de la producción, si bien en general los trabajadores conservan sus
puestos, también deben asumir nuevos roles y un perfil más flexible y polivalente. La mayoría de las
tareas que necesitan ser cubiertas son las administrativas, dado que en general quedaron pocos
empleados luego de la toma.
En la organización general del trabajo se destaca la adopción de sistemas originales con el fin de
cubrir las particularidades que presenta cada empresa, entre las que pueden mencionarse: formación
de comisiones, redefinición de los espacioes físicos y sociales, forma de control de abajo hacia arriba,
149
regla de coordinación y apoyo, la asamblea como espacio de discusión y toma de decisiones.
-Nuevas identidades: el peso simbólico de la recuperación: continúan definiéndose principalmente
como obreros en tanto oposición a la patronal. Un factor importante para sostener esta identidad es
la participación relevante de trabajadores con cierta trayectoria sindical o asociativa. Sin embargo,
se observa una clara diferenciación en el nivel de compromiso entre quienes siguen sintiéndose
insertos en la antigua organización del trabajo y persisten en actitudes frente a la producción que se
arrastran del momento previo a la recuperación, y quienes modificaron su inserción y participan más
activamente tanto en las cuestiones de la gestión en la empresa como en la integración a un
movimiento que trasciende el lugar de trabajo.
La recuperación de empresas significa sin duda un quiebre cultural y la posibilidad de identificar
elementos vinculados con procesos de construcción colectiva.
150
POLÍTICA SOCIAL II. UNIDAD IV.
4.1. La política de Seguridad Social. Descripción y caracterización del Sistema y de
sus componentes. Sistema único de la Seguridad Social: Subsistema previsional.
Subsistema de Asignaciones familiares. Subsistema de desempleo. Subsistema
de riesgos en el trabajo. Implicancias en el orden de género.
4.2. La política de salud y el derecho a la salud. Morfología y trayectoria. Subsistemas y
lógicas de intervención. Movimientos sociales y políticas de salud pública como derecho
humano. Género y políticas de salud. La política de salud sexual y procreación
responsable: avances y desafíos. Cuestiones pendientes en la agenda pública. Obras
Sociales Nacionales. Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
pensionados.
4.3. La Educación como derecho humano universal en Argentina. Antecedentes y
transformaciones actuales. La estructura del sistema educativo. La Ley Nacional de
Educación. La Ley de Educación Superior. Principales contenidos y alcances. La
reconfiguración del vínculo gobierno-universidad. La resignificación del principio de
autonomía universitaria. Los órganos de control político y académico. El régimen laboral
docente: recalificación y formación. El feminismo y las políticas de educación. División
sexual de la formación. Segregación y segmentación de la oferta educativa en razón del
género. Tendencias y perspectivas.
Cursio, Javier. “DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCAL: componentes al cabo de
la
década del ’90 y de la primera década del siglo XXI.” (2011)
La seguridad social se define como el conjunto de programas y políticas, denominados
seguros sociales, que tienen el objetivo de cubrir riesgos frente a la posibilidad de
ocurrencia de hechos. Estos programas se constituyen para proveer certidumbre y asegurar
a las personas frente a potenciales riesgos.
Según el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, la Seguridad Social es EL
CONJUNTO DE REGÍMENES Y NORMAS ADOPTDAS POR EL ESTADO, QUE TIENEN
151
COMO OBJETIVO MANTENER EL NIVEL DE VIDA DE LA POBLACIÓN Y ASISTIR A LOS
NECESITADOS, MEDIANTE PRESTACONES EN DINERO Y SERVICIOS, CUANDO SON
AFECTADOS POR CONTINGENCIAS CONSIDERADAS
SOCIALMENTE PROTEGIBLES. Según el Art. 14 bis de la CN, el Estado otorgará los
beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable.
Las prestaciones de Seguridad Social fueron planteadas históricamente sobre la base de
modelos de financiamientos contributivos. En estos, trabajadores y empleadores
aportan un porcentaje determinado del salario destinado al financiamiento de los gastos
resultantes de las posibles eventualidades. Considerando, además, los recursos del
sector público, podemos decir que el esquema de financiamiento del seguro social es
tripartito.
152
El hecho de que los programas sean contributivos, no implica que los beneficios sean
ligados proporcionalmente a los aportes o contribuciones, debido a que uno de los
principios de la seguridad social es el de SOLIDARIDAD, lo que habilita la posibilidad de
generar redistribuciones.
En algunos casos, estas políticas pueden complementarse con otras “no contributivas”.
Desde una perspectiva jurisdiccional, el Sistema de SS en Argentina está conformado por
el Sistema de Seguridad Nacional
(administrado
por
el
gobierno
nacional),
y
sistemas gestionados por
provincias y municipios,
además
de
cajas
previsionales de bancos y
asociaciones profesionales
y subsistemas específicos
(ej.
FFAA).
El SUSS (Sistema Único de la
SS), creado en 1991, está
constituido
por
cuatro
subsistemas:
Previsional, de asignaciones
familiares, de desempleo, de
riesgos del trabajo. Este
sistema
depende
del
Ministerio de T,E y SS.
Para caracterizar las
prestaciones, utiliza la
clasificación de la
CEPAL (Cetrángolo,
2009):
1- SEGUROS DE VEJEZ, INVALIDEZ Y FALLECIMIENTO.
Objetivo: garantizar el ingreso que permita solventar las necesidades de consumo
durante momentos del ciclo de vida de los individuos y sus dependientes.
Evolución: hacia los ’90, el Sistema Nacional de Previsión Social (SNPS) comenzó con
problemas de financiamiento debido, entre otras cosas, a la caída del salario real y el
aumento del desempleo e informalidad.
´94: Sanción de la Ley 24241, con la cual entra en vigencia el Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones (SIJP), compuesto por el sistema público (ANSES) y un
153
régimen de capitalización individual y administrado
Administradoras de Fondos de Pensiones y
por
empresas
privadas:
154
Jubilaciones (AFJP). Este último sistema ofrecía a los trabajadores el servicio de
administración de sus ahorros en diferentes activos. A cambio, las AFJP recibirían una
comisión proporcional al salario del trabajador. Todos los trabajadores formales mayores a
18 años estaban obligados a afiliarse al SIJP, pero podían optar por las AFJP (todos
aquellos que no ejercieran su opción de elección, eran transferidos al régimen de
capitalización.)
Además, se aumentó la edad jubilatoria: de 55 a 60 años las mujeres, de 60 a 65 años los
hombres, así como también hubo un aumento de requisito de años de contribución: de 20
a 30 años.
Respecto a los mecanismos de prestación, había dos pilares: Uno era la Prestación
Básica Universal (PBU), prestaciones definidas a todos los que cumplan con edad y años
de aporte. El otro, permitía optar entre el pago provisto por los dos regímenes vigentes:
Prestación Adicional por Permanencia (PAP) equivalente a 1,5 veces el salario promedio
de los últimos 10 años, y el régimen de capitalización que otorgaba la Jubilación
Ordinaria (JO).
’01: Crisis económica. Se reabren debates sobre dificultades del sistema de pensiones.
’05-’08: se tomaron medidas acompañadas por reformas del sistema previsional: en 2005
la “moratoria previsional” que dio posibilidad de jubilarse a quienes no contaban con los 30
años de aporte. En 2007, sanción de la Ley 26222, que otorgó la posibilidad de opción de
régimen cada 5 años y, quienes ingresaban al mercado formal, a menos que opten por las
AFJP, ingresarían por defecto al régimen de reparto (a la inversa de la reforma del ‘94).
En 2008, se sancionó la Ley 26425 que derogó el régimen de capitalización de las AFJP y
se unificó el régimen de reparto en el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), que
sustituyó too lo anterior.
El SIPA comprende a todas las personas físicas mayores de 18 años que se desempeñan
bajo relación de dependencia en la actividad pública o privada, o que ejerzan actividades
de fuerza autónoma. Se encuentran excluidos menores de 18 años. Se destacan otros
grupos de trabajadores eximidos de cotizar en el SIPA: hay aprox. 130 regímenes
independientes: el personal de las FFAA y de seguridad, personal policial, cajas
profesionales (ligadas a colegios), de empleados provinciales, etc.
Además, existe un Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes, el
Monotributo (incluyendo MTB Social y Eventual), al cual se adhieren trabajadores
independientes mediante aportes calculados en proporción a una renta de referencia.
2- SEGUROS DE DESEMPLEO
Instrumento utilizado para proteger a los trabajadores del riesgo de caída de ingresos
asociada al desempleo, de modo de evitar grandes cambios en el consumo de los
hogares y busca
155
brindar estabilidad para la búsqueda de empleo y reincorporación al mercado en
mejores condiciones. Se basa en el principio del SEGURO.
’91: surgimiento con la sanción de la Ley nacional de Empleo 24013. (hay antecedentes
en programas para empleados de la construcción en el ‘76).
Los trabajadores protegidos son aquellos que mantienen un contrato de trabajo regido
por la Ley de Contrato de Trabajo 20744 y aquellos comprendidos en el Régimen
Nacional de la Industria de la Construcción que tienen un régimen especial. Están
excluidos los de servicio doméstico. Agrarios, administraciones públicas en todos sus
niveles, docentes privados y pasantes. El requisito es que se encuentren en situación
legal de desempleo, haber cotizado en el Fondo de Nacional de Empleo por un mínimo
de 6 meses en los 3 años previos al cese de actividad y no percibir beneficios
previsionales ni pensiones no contributivas.
La prestación es equivalente al 50% del importe neto de la mejor remuneración de los
últimos 6 meses, con un tope. Es aplicable por 4 meses. Desde el 5to al 8vo mes, la
prestación se reduce en un 15% y del 9no al 12mo mes, se reduce un 30% respecto a
la prestación inicial.
Además de la prestación económica, se encuentra una prestación médico asistencial, el
pago de asignaciones familiares y el cómputo de aportes previsionales durante la vigencia
del seguro.
El programa es de carácter redistributivo: los ocupados financian a los desocupados. En
Argentina el alcance es bajo debido a la alta informalidad.
3- SISTEMA DE ASIGNACIONES FAMILIRES
Consisten en la transferencia de ingresos del tipo social, donde se otorga a todos los
participantes un monto en relación a la carga de la familia que deben sostener. Se las
considera un complemento de los ingresos familiares destinados a mejorar los recursos
per cápita de los hogares.
Surgió en ’30 con el subsidio por maternidad y se formalizó mediante la creación de cajas
compensadoras de 1957, cuyo financiamiento provenía de un aporte patronal. Estas cajas,
con modificaciones, funcionaron hasta el ’91, año en que se unificaron las asignaciones
familiares (excepto obras sociales) bajo la órbita del ANSES.
Dentro del esquema de prestaciones hay dos subsistemas administrados por ANSES que
implican transferencia de ingresos a los hogares:
-
El primero es de contributiva, dependiente de la relación laboral: asignación por
nacimiento, maternidad, adopción, matrimonio, prenatal, asignación para hijos
menores de 18, hijos con discapacidad y ayuda escolar. Consisten en el pago de
una cuota mensual, anual o eventual dirigida a asalariados registrados en relación
de dependencia. El monto del beneficio está relacionado con la carga familiar, el
nivel de salarios y la zona en que residen.
156
-
El segundo es de base no contributiva: la AUH, desde 2009. Implicó una extensión
de los beneficios mencionados, a sectores que no se encontraban cubiertos. Está
dirigido a menores de 18 años que dependan de trabajadores informales con
ingresos inferiores al salario MVyM, desocupados no cubiertos por el seguro de
desempleo, trabajadores formales del servicio doméstico y monotributistas
sociales. El monto es una suma mensual equivalente al 80% del total
correspondiente y el 20% restante de cada mes se acumula en una caja de ahorro,
cuyo cobro queda sujeto a la verificación del cumplimiento de un conjunto de
requisitos establecidos como condicionalidades.
Aunque no forma parte del sistema de SS, se menciona otro mecanismo indirecto de
protección a menores de 18 años: a través de la deducción de un monto de dinero al
pagar el impuesto a las ganancias en concepto de asignaciones familiares, se da una
transferencia monetaria a hogares con niños. Esto lo administra la AFIP.
4- SEGUROS DE RIESGOS DEL TRABAJO
Este sistema se basa en un esquema de aseguramiento privado con mayor énfasis
en la prevención que en las lesiones ocasionadas por accidentes laborales. El
nuevo sistema definió como objetivos principales brindar reparaciones integrales y
oportunas (asistenciales y económicas), y facilitar que los costos que deban
enfrentar los empleados sean previsibles.
’96: sanción de la Ley de Riesgos de Trabajo N°24557,
Para la definición de este sistema, tiene en cuenta cuatro aspectos:
-
-
-
-
Contingencias a ser aseguradas: accidentes de trabajo (acontecimientos súbitos
o violentos que ocasionen daño al trabajador durante su labor o en el trayecto
desde su domicilio al trabajo) y enfermedades profesionales (aquellas que
derivan de exposiciones prolongadas a una actividad laboral).
Obligaciones de los agentes que intervienen: todos los empleadores del sector
público o privado están obligados a contratar un seguro para sus trabajadores
(ART).
Tipo de prestaciones previstas: las ART deben otorgar prestaciones en especie
(asistencia médica, quirúrgica, farmacéutica, las cuales son irrenunciables y
automáticas para el trabajador) y dinerarias (compensación económica estipulada
según el grado de incapacidad padecido por el trabajador, establecida según
manuales de procedimiento. La ley cuenta con instancias de reclamo si el
trabajador no acuerda con lo determinado por la ART).
Financiamiento: se da a través de cuotas que el empleador abona a la ART
contratada. El valor se vincula a los riesgos de las actividades.la cuota tiene dos
componentes: una cápita fija en pesos estimada por cada trabajador de la planta
para financiar prestaciones en especie, y otra alícuota porcentual sobre la masa
salarial declarada, que financia la compensación económica.
El sistema alcanza únicamente a trabajadores registrados en relación de dependencia.
157
5- SEGUROS DE SALUD:
el punto de partida es que es necesario brindar protección financiera a los hogares
debido al riesgo de que contraigan enfermedades que demanden gastos no
solventables directamente. Hablar de seguridad social en concepto de cobertura de
salud se asocia a la proporción de población alcanzada por un seguro en vigencia, que
tiene por objeto cubrir contingencias financieras y que no ha sido contratado en el
mercado.
’89: creación del Sistema Nacional del Seguro de Salud mediante Ley 23661, con el objetivo
de lograr prestaciones de salud igualitarias, integrales y humanizadas, tendientes a la
promoción, protección, recuperación y rehabilitación de la salud, que respondan al mejor
nivel de calidad disponible y garanticen la obtención de prestaciones (ANSES 2010).
Destinatarios:
-
Beneficiarios comprendidos en la Ley de Obras Sociales (23660)
Trabajadores autónomos incluido en el régimen de jubilaciones y pensiones
Personas que, con residencia permanente en el país, se encuentran sin cobertura
médico- asistencial por carecer de tareas remuneradas o beneficios previsionales.
Para proveer los servicios relacionados, los prestadores se clasifican en:
-
-
Régimen público (nacionales, provinciales, municipales)
Sistema de Obras Sociales Nacionales (comprende a trabajadores y
núcleo familiar primario, se regula por la Superintendencia de Servicios de
Salud-SSS-).
Obras sociales no reguladas por la SSS (INSSJyP- PAMI, FFAA y de
seguridad, Poder Legislativo) y Obras sociales provinciales.
El sector privado: institutos, prepagas, sanatorios, clínicas.
Financiamiento del sistema:
-
Aportes y contribuciones de empleados y empleadores
Aportes de empleados por beneficiarios a su cargo (OS)
Presupuesto público
Recursos del sector privado (gasto de bolsillo)
Si analizamos este sistema en términos de prestadores, hay más casos de superposición
que de integración de los regímenes y que la desigual capacidad de pago da lugar a
enormes desigualdades en la atención.
De ello resulta un sistema de aseguramiento nominalmente plural, pero en el que uno de
los componentes tiene carácter central y tracciona los recursos.
Obras sociales
158
El Seguro Social de Salud (Obras Sociales), tiene existencia en sí mismo, con formas
propias de jurisdicción, recaudación y administración, a la vez que su cobertura deriva de
la condición laboral. Ello redefine en términos de derechos la atención que rinda y, como
contrapartida, las prestaciones del sector público, se visualizan en clave residual.
Las OS son organizaciones sindicales orientadas a miembros del sindicato
correspondiente, con gran heterogeneidad interna respecto a servicios financiados y
población asegurada. Sus recursos provienen de aportes y contribuciones sobre el salario.
Antecedentes: asociaciones mutuas a principios del siglo XX. Luego, entre 1943 y 1955 se
fue desarrollando el seguro de salud obligatorio.
En ’70, con la Ley 18610 se extendió esa obligatoriedad a todos los trabajadores. Esa ley
delegaba la administración de las OS a sindicatos y la regulación al Instituto Nacional de
Obra Social (INOS).
’93: mediante un decreto, se concedió la “libre elección de obra social” y se declaró el
aporte como “personal y solidario”.
’96: implementación del decreto anterior y, mediante otro, todas las entidades pasaron a
ser reguladas por la SSS. Además, se estableció el PMO (Programa Médico Obligatorio),
que consiste en una canasta básica de prestaciones de salud obligatoria.
’00: profundización de la desregulación del sistema de obras sociales mediante el decreto
446/00, que permitió la elección entre OS, prepagas y empresas una vez al año y se obliga
a no rechazar a ningún afiliado ni establecer plazos de espera.
CONCLUSIONES:
-
-
-
-
Mientras en el primer decenio siguió el curso típico de las reformas neoliberales,
el ciclo 2001-2002 constituyó una contra-reforma en el sentido de que tendió a
desmontar aspectos claves de políticas anteriores, con estrategias desiguales.
Muchas de las reformas de los ’90 dieron lugar a una mayor presencia de
instituciones privadas que previamente no existían, reduciendo el impacto
redistributivo de las políticas.
En la primera década del siglo XXI el proceso se revirtió, aunque desigual
entre componentes, generando efectos positivos principalmente en cuanto a
jubilaciones y pensiones, en las que se recuperó una importante función de
solidaridad.
Con respecto a las OS, la personalización del sistema de aportes establecida en
la reforma del ‘93 implica una ruptura de la solidaridad que caracterizaba al
sistema anterior, y aproxima su funcionamiento al de un seguro privado. Los
cambios posteriores, a pesar de disminuir prácticas discriminatorias, no logran
revertir la situación de los seguros de salud.
159
-
-
Los seguros de riesgo de trabajo y cobertura frente al desempleo fueron un
paso muy importante, que incorpora aspectos redistributivos, aunque los
seguros de desempleo tienen una brecha importante por cubrir.
La AUH, se revela como potencia para resolver situaciones relacionadas con la
pobreza y enfrenta la problemática de la desigualdad.
160
Rossel- Filgueira (CEPAL). Vejez (2015).
Las transiciones de la vejez están determinadas por tres eventos biográficos:
1- Retiro del mercado laboral, acceso a jubilación e incremento del tiempo libre.
2- La viudez y la revinculación afectiva con la descendencia y mayor dependencia
respecto a ella
3- Cambios en la morbilidad, el deterioro de la salud y, eventualmente, la pérdida
progresiva de autonomía física.
Vulneraciones de derechos vinculadas a la vejez.
Nunca antes en la historia de Latinoamérica tantas generaciones habían coexistido
simultáneamente, lo cual interpela con fuerza acuerdos de solidaridad intergeneracional.
Se espera que en 2025 la población de 60 años y más represente un 15% y para el 2050,
un 24% de la población de la región. Esta tendencia determina la evolución demográfica
de prácticamente todos los países de la región.
Sin embargo, existen importantes diferencias que revelan un panorama diverso:
-Paises en fase de envejecimiento incipiente: Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua y
Paraguay se encuentran.
- Envejecimiento moderado: Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, México,
Panamá, Perú y Venezuela.
- Envejecimiento moderadamente avanzado: Argentina y Chile.
- Mayor envejecimiento: Uruguay.
Se prevé, por tanto, un incremento sostenido de la demanda de apoyos y servicios
formales de cuidado de personas de edad, así como para enfermos crónicos. En los
sistemas de Jubilaciones y Pensiones se enfrentan cargas crecientes. Queda en claro que
los sistemas de protección social deberán adaptarse para brindar a las personas de edad
el acceso al bienestar necesario para vivir esta etapa del ciclo de vida en plenitud. Esto
implica, en primer lugar, el acceso adecuado a salud, atención de calidad, posibilidad de
las personas de contar con vínculos sociales, capacidad de disfrutar del tiempo libre y la
autonomía de ingresos y recursos.
En el plano de la salud, en AL, la velocidad del proceso de envejecimiento no ha ido
acompañada de un desarrollo en término de reducción de desigualdades. Así las
vulnerabilidades y riesgos que experimentan las personas de edad se asocian a las
privaciones y obstáculos para el acceso adecuado a la atención sanitaria de calidad, el
deterioro de la salud y la dependencia para la realización de actividades básicas.
161
Según la evidencia, una proporción considerable de las personas de edad enfrentan
limitaciones en las actividades de la vida diaria que aumentan a medida que avanza la
edad.
En segundo lugar, la vejez está marcada por la salida del mercado laboral y, por
consiguiente, la pérdida de ingresos. La posibilidad de acceder a una jubilación o pensión
en esta etapa de retiro del mercado laboral no es una opción real para una proporción
importante de personas en LA: sólo 4 de cada 10 reciben una jubilación o pensión (CEPAL
2010). Solo algunas tienen la posibilidad de ser “jubilados exclusivos”, habiendo elevada
proporción de personas que siguen trabajando.
Un importante sector de la población superponen ingresos de jubilación (muy bajos) con
ingresos por trabajo, a modo de complemento. En algunos países, gran porcentaje de
personas de edad no perciben ingreso alguno: República Dominicana (61%), Colombia
(54%), Ecuador (53%), Honduras (49%).
En tercer lugar, esta etapa de la vejez está marcada por transformaciones en el seno de la
familia. Las transiciones asociadas al envejecimiento cambian la forma de las familias,
impactando sobre el bienestar y las condiciones de vida de los grupos etarios.
La viudez, la emancipación de los hijos y el consiguiente vaciamiento del hogar son hitos
que condicionan la vida de las personas en esta etapa, dando lugar a nuevos arreglos.
Además, los cambios en la nupcialidad y el aumento de la esperanza de vida dieron
lugar a generaciones de personas de edad que llegan a la vejez viviendo solas y con
perspectiva de muchos años por delante. Esto lleva al surgimiento de riesgos asociados
a la soledad.
Finalmente, el envejecimiento “dentro de la vejez” y el deterioro progresivo de la
salud condicionan las relaciones entre los miembros de las familias.
Adicionalmente, deben sumarse: las profundas diferencias que experimentan hombres y
mujeres en el tránsito por esta etapa de vida, y las demandas de cuidados y desafíos que
imponen a los sistemas de protección social latinoamericanos. Las diferencias en la
mortalidad y la esperanza de vida por sexo contribuyen a feminizar la vejez. Pero las
diferencias entre hombres y mujeres de edad va mucho más allá de estas cifras: el
envejecimiento conlleva un doble riesgo para las mujeres, derivado de su género y de su
edad.
La viudez es experimentada en mayor medida por mujeres, siendo mayor la posibilidad
de estas de quedarse solas.
Por otro lado, las inserciones laborales más inestables y precarias que experimentan las
mujeres en la etapa activa determinan un menor acceso a prestaciones de seguridad
social. Como resultado, una de cada cuatro mujeres de 60 años o más (23%), no percibe
ingresos propios, mientras que entre los hombres la proporción es del 8,2%.
162
El deterioro progresivo de la salud plantea desafíos para el cuidado de adultos mayores. La
evidencia en LA confirma el predominio familiar y femenino del cuidado de las personas de
edad y la elevada carga horaria que las mujeres dedican a actividades y tareas de cuidado
a esta población. Por ello, el cuidado de la vejez se está instalando en el debate regional
sobre protección social y está adquiriendo fuerza en la agenda de políticas públicas.
(CEPAL 2013).
La pérdida de autonomía funcional y los déficits de salud de una población de personas de
edad que cada vez viven más tiempo, no pueden seguir quedando en la órbita exclusiva de
las familias. Si esto ocurre, la distribución del acceso al cuidado se torna regresiva, ya sea
porque los servicios privados de cuidados solo son accesibles para familias con más
recursos, o porque son las mujeres con menores recursos las que resultan más
sobrecargadas.
Es preciso resaltar el rol que muchas mujeres tienen en la etapa de la vejez como
cuidadoras de otras personas de edad, así como también de personas con discapacidad y
niños pequeños, convirtiéndose en la única fuente de cuidados para situaciones de
dependencia.
Panorama de las políticas y los programas: logros y desafíos pendientes.
1- JUBILACIONES Y PENSIONES.
Las jubilaciones y pensiones son el principal instrumento de protección social de la vejez.
Existen grandes disparidades en la cobertura de los sistemas de pensiones que varían
desde un 5,7% en Honduras a un 90,7% en Argentina. En el balance regional, el nivel es
bajo.
Otro rasgo distintivo es su alta estratificación en AL. Las personas de edad que viven en
hogares con mayor ingreso per cápita tienden a estar más cubiertas por estos beneficios
que aquellas de menor nivel de ingresos, además de percibir mayores montos. También
hay diferecias por sexo: el 38% de las mujeres de más de 65 años reciben pensiones,
mientras que en los hombres la proporción es del 46% (en todos los países de la región
menos Arg.). Además, los montos que reciben las mujeres son más bajos: en 2013, los
montos promedio de las mujeres son eran de 237 dolares, y de los hombres; 301.
Pese a los déficits de cobertura, los sistemas de jubilaciones y pensiones cumplen un papel
clave en la reducción de la pobreza entre las personas de edad, especialmente de
Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, donde son mejores las prestaciones y mayor la
cobertura.
-
Pensiones (jubilaciones) contributivas.
En comparación con otras regiones, en AL los sistemas de jubilaciones y pensiones
fueron instalados de forma temprana, conformando un panorama altamente
heterogéneo. En países como uruguay, Costa Rica, Argentina, Chile o Cuba iniciaron la
creación de sus seguros sociales en las primeras décadas del siglo XX, alcanzando
niveles relativamente altos de cobertura.
163
Los sistemas más avanzados lograron niveles razonables de cobertura, aunque con alta
estratificación en cuanto a acceso y prestaciones. En varios países de la región existen
164
subsistemas de seguro social privilegiados para sectores específicos de la población
(funcionarios públicos, FFAA). Además, la configuración de un modelo pensado para
proteger a las familias a través del jefe de hogar y su combinación con desigualdades
e género en los mercados laborales fueron una constante en la historia de los sistemas
de pensiones de la región.
El panorama de las reformas fue bastante heterogéneo. En algunos países se sustituyó
completamente el sistema de reparto por el modelo de capitalización individual (Bolivia,
Chile, El Salvador, Mx, Nicaragua, Rep. Dominicana). En otros, se combinaron ambos
sistemas, y en otros no hubo reformas o bien se introdujeron reformas paramétricas
aumentando edad jubilatoria y modificando cálculos (‘90). El estado, por su parte, tomó
el rol de controlador y asumió la cobertura de los sectores que quedaban excluidos de
la dinámica contributiva.
La expansión de la cobertura con miras a la universalización y la garantía de
oportunidades desde un enfoque de derechos pasa a ser un objetivo clave. Las nuevas
transformaciones y reformas en el campo de los seguros sociales y pensiones
estuvieron guiadas por estas metas:
-
FLEXIBILIAZACIÓN E INCLUSIÓN PREVISIONAL.
Distintos países han dado pasos significativos en la flexibilización de las reglas de
acceso a los sistemas y en el impulso de políticas para favorecer la inclusión. Un
ejemplo de ello es la Moratoria Previsional del Plan de Inclusión Previsional de
Argentina, puesta en marcha en 2005, con la que se ampliaron plazos para el acceso
al derecho jubilatorio de ciertos sectores de la población que no cumplían con los
requisitos para acceder. Esta normativa permitió a personas de edad el acceso a una
prestación reducido y la regularización de las contribuciones no ingresadas hasta 2003,
en cuotas descontadas del haber mensual. Esta política contribuyó a expandir la
cobertura, que pasó de un 63,8% en 2004 a un 90,7% en 2011, siendo el porcentaje
más alto en AL. Se observaron además impactos en la reducción de la pobreza en
personas de edad y de la desigualdad de importes jubilatorios. En 2014 se puso en
marcha la segunda etapa del plan, con el objetivo de universalizar la cobertura de
pensiones a las cerca de 500000 personas excluidas de la posibilidad de una jubilación
por no contar con la totalidad de los aportes.
-
REDUCCIÓN DE INEQUIDADES Y EQUIPARACIÓN DE DERECHOS.
Una característica de los sistemas de pensiones de AL es la alta segmentación y
diferencias existentes en el acceso, la exclusión de sectores relegados como trabajadores
rurales y empleados domésticos.
En Brasil se extendió el derecho a trabajadores rurales, reduciendo la pobreza en esa población.
En Chile se estableció la obligtoriedad de cotización para los trabajadores
independientes que declaran ingresos por actividades remuneradas.
-
RECONOCIMIENTO DE LAS DESIGUALDADES DE GÉNERO.
165
Varias de las reformas y políticas llevadas a cabo surgieron del reconocimiento de las
desigualdades de género existentes en el acceso a derechos previsionales.
Así, mediante la reforma chilena de 2008 se introdujo un bono por hijo para las mujeres por
cada hijo nacido vivo o adoptado, destinado a mujeres de 65 años o más que tienen acceso
a pensión.
En Uruguay se estableció también en 2008 el cómputo de un año adicional de servicios
por cada hijo naccido vivo o adoptado, lo que permite a muchas mujeres completar años
de aporte y mejorar su tasa de reemplazo.
-
FORTALECIMIENTO DEL PILAR SOLIDARIO Y ARTICULACIÓN DE
COMPONENTES CONTRIBUTIVO Y NO CONTRIBUTIVO.
En algunos casos, se ha abierto la posibilidad de retorno de los sistemas de
capitalización individual a los sistemas de reparto. En Argentina, se dio en 2007 con la
creación del SIPA, en Chile con la creación del Sistema de Pensiones Solidarias, en
Colombia el Fondo de Solidaridad Pensional para subsidiar a la población excluida del
sistema de seguridad social.
-NUEVA INSTITUCIONALIZACIÓN Y MAYOR REGULACIÓN EN EL MERCADO PREVISIONAL.
En los últimos años se observaron esfuerzos por fortalecer la institucionalidad de la
seguridad social, así como la centralidad del Estado y su capacidad reguladora de los
mercados previsionales, en los que tiene un fuerte peso el sector privado desde la década
de los ’90.
Pensiones asistenciales y no contributivas.
En los últimos 15 años AL ha experimentado una expansión histórica de pensiones
asistenciales y no contributivas para la atención a la vejez (lo desarrolla en un cuadro desde
la página 244 a la 246).
En Argentina existen desde hace décadas distintos beneficios asistenciales para sectores
de personas de edad excluidos de la matriz contributiva directa o indirectamente. El acceso
a estos beneficios se flexibilizó a partir de 2009 y en la actualidad funcionan bajo el
paraguas del Programa de Pensiones No Contributivas, que provee la transferencia básica
y el acceso al sistema público de salud a personas mayores de 70 años y personas con
discapacidad. Esto ha impactado notoriamente en recursos destinados a financiar las
pensiones no contributivas, así como en la cobertura.
En un análisis comparado de los nuevos esquemas de pensiones no contributivas se
observa un panorama heterogéneo, que va más allá del anclaje institucional. Algunos se
asientan en la lógica universal, otros con objetivos de universalización , pero partiendo de
lógicas focalizadas y otros son explícitamente focalizados.
La evidencia muestra una contribución importante de estas políticas a la reducción de la
pobreza en personas de edad.
166
2- ASEGURAMIENTO EN SALUD
AL presenta alta heterogeneidad en la cobertura en salud de las personas de edad. En
algunos países la cobertura es casi universal: Uruguay cerca del 100% y Argentina 75%,
mientras que en Brasil aproximadamente un 70%. En otros, hay gran desprotección: en
Paraguay cerca del 80% de las personas de edad carecen de cobertura.
En la mayoría de los países, el 90% de las personas que cuentan con pensiones está
protegida por algún mecanismo de aseguramiento en salud. Hacia el 2000, en países de
baja cobertura como Ecuador y El salvador se produjeron mejoras sustanciales en este
sentido. Los países que presentan niveles de cobertura bajos son Re. Dominicana,
Paraguay y Guatemala.
Desde una perspectiva regional, se observa un incremento significativo de la cobertura
sanitaria de vejez en la última década, así como la formación de recursos humanos para
la atención de la salud en la vejez.
Algunos países han establecido condiciones especiales para incluir a quienes no tienen
cobertura de salud a los esquemas de prestaciones básicos.
La garantía de derechos no equivale, sin embargo, al acceso efectivo a los servicios, lo
cual cobra importancia en la vejez cuando la demanda aumenta y los recursos
económicos disminuyen.
También se han establecido mecanismos para garantizar el acceso a medicamentos
esenciales y vacunas. Los entornos físicos saludables, la eliminación de barreras físicas
en los espacios urbanos y el transporte han comenzado a formar parte de la agenda de
políticas de varios países.
3- POLÍTICAS DE CUIDADO.
Los avances reales han tendido a privilegiar la atención a la primera infancia y a familias
con niños pequeños. Es importante reafirmar la necesidad de dar respuesta a los
crecientes requerimientos de cuidados presentes en la vejez que, al ser creciente, tensiona
al máximo la capacidad de apoyo de las familias.
AL muestra todavía escasos avances en el desarrollo de políticas de cuidado para personas
de edad, aunque en algunos países se está avanzando: en Costa Rica se dio en 1999 la
creación del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM) y la Red de
Atención Progresiva para el Cuidado Integral de Personas Adultas Mayores, que busca
proveer soluciones integrales a las personas de edad en situaciones de vulnerabilidad
mediante centros de día, asistencia domiciliaria y un programa de Familias Solidarias y
Hogares Comunitarios.
En Argentina, mediante el programa nacional Cuidadores Domiciliarios se intenta proveer
cuidado a personas de edad y con discapacidad en situación de dependencia y
vulnerabilidad, brindando atención domiciliaria y cuidado intensivo a mayores de 60 años
con insuficiencia económica.
Además, brinda capacitación en tareas de cuidado a personas entre 25 y 50 años que
167
no tienen trabajo estable o en situación de pobreza.
168
3- OPCIONES REALIZADAS Y PERSPECTIVAS FUTURAS
El análisis presentado muestra que la articulación del Estado, el mercado y la familia en la
estructuración de la protección social a la vejez en América Latina ha sido objeto de
modificaciones importantes en los últimos años. Se observan procesos reales de
adaptación a los desafíos que imponen el cambio demográfico, las transformaciones
culturales y los cambios en los mercados laborales de la región. Además, son destacables
los esfuerzos por fortalecer la protección social a este sector poblacional.
Tres aspectos merecen atención:
-
-
Se han dado claros pasos hacia la expansión de la cobertura y garantías en
materia de salud para la vejez.
La región atraviesa un cambio de paradigma en materia de acceso a pensiones,
caracterizado por el fortalecimiento del rol del Estado en el establecimiento de
garantías básicas de ingresos para personas de edad.
Aunque incipientes, los avances en el debate y el desarrollo de políticas de
cuidado para personas de edad dependientes son muestras claras de un nuevo
modelo de protección social.
169
LEVIN. DERECHOS AL REVÉS ¿Salud sexual y reproductiva sin libertad? (2010)
El desarrollo producido sobre la sexualidad y reproducción, al ser reconocidas como
derechos humanos de ciudadanía, en el plano internacional, tuvo un fuerte impacto social,
político y cultural en Argentina y en América Latina. El movimiento feminista fue quien
impulso la visión de la sexualidad y la reproducción como derechos de ciudadanía de la
mujer en el plano social e internacional. En general, se inspiran en la producción intelectual
crítica. Utilizan estrategias políticas en defensa de la ciudadanía plena de la mujer traducida
en demandas jurídicas y políticas al estado por el reconocimiento y el ejercicio de libertades
sexuales y libertades reproductivas con el rango de derechos humanos.
La ausencia de reconocimiento social de facultades individuales autónomas en torno a la
sexualidad y reproducción constituye para la mujer un verdadero impedimento para
alcanzar la ciudadanía plena, es decir, para lograr su independencia como sujeto de
derecho.
Resolver las atribuciones jurídicas y políticas de la sexualidad y la reproducción como
esferas de ciudadanía, exige revisar el orden social (político y cultural) reinante en la cual
se desenvuelven las relaciones sociales de género.
El orden patriarcal determino la identidad y la forma de inserción de la mujer en el mundo,
en función de su condición biológica natural de procrear. El cuerpo de la mujer es quien
porta como objetivo, despojado de derecho, una determinación natural a la reproducción y
a la sensibilidad afectiva materna. El destino proscribió a la mujer maternal/doméstica y el
estatuto patriarcal se ocupó de consolidarlo a través de los siglos. El desafio de las últimas
dos décadas fue profundizar la deconstrucción de ese orden.
Para fundar una nueva ciudadanía/autonomía, y reconocer nuevos derechos, es preciso
primero deconstruir esas identidades del orden patriarcal. Para ser ciudadana plena la
mujer necesita construir una identidad política como sujeto autónomo en sus capacidades,
donde la maternidad y la adscripción a la vida familiar sean producto de una elección
individual y no de una imposición social. En esta meta se inscribe la demanda de
reconocimiento de la sexualidad y la reproducción como derechos de libertad constitutivos
de identidad ciudadana. El nuevo orden deberá restablecer la vigencia de la justicia política
(igualdad de libertades) y la justicia social (igualdad de oportunidades), para que la mujer
pueda ser “ciudadana”.
La importancia del tema, lo que se discute en cada sociedad y en cada país es la naturaleza
y el contenido que se atribuyen a esos derechos y de esas decisiones dependerá el alcance
del compromiso y de la responsabilidad pública que asuman los estados mediante la forma
de acción de gobierno.
La producción normativa que se va desenvolviendo en las distintas provincias
argentina toma como fuente de inspiración intelectual y fundamento de acción política,
las disposiciones
170
internacionales de derechos humanos y de los derechos sexuales y reproductivos. Se parte
de un consenso “universal”, que exhibe en esas normas lo valores y creencias atribuidos a
la sexualidad y a la reproducción y que determinan las exclusiones y/o inclusiones del deber
ser de alcance social.
Durante la década del 70, tanto el gobierno de Isabel Perón como los sucesivos gobierno
militares, cercenaron los derechos sexuales y reproductivos en nombre del interés público
que se proponía poblar el país. Ese fundamento oriento las metas de las políticas de
población a favor de la fecundidad, las cuales impidieron e incluso sancionaron la
anticoncepción como elección individual.
Se trata de acciones de gobierno que se proponen influir en la dinámica demográfica como
metas sociales explicitas de la población. Estas políticas se enmarcan en un modelo de
desarrollo de país, según el momento histórico, político y económico del cual se trate.
El restablecimiento de la democracia en 1983, bajo la presidencia de Alfonsín, generó un
clima político y social particular, después de 7 años de la dictadura que impuso terrorismo
de estado. Se produjo una apertura al tema de género en el ámbito del Estado,
acompañado de una conciencia crítica de la sociedad sobre el problema de la igualdad de
oportunidades y la vigencia de la igualdad jurídica proclamada por gran parte de nuestra
normativa. Desde ese momento el tema de género comenzó a incorporarse en la agenda
pública.
Se eliminó una importante cantidad de disposiciones discriminatorias de la mujer y se
democratizo la regulación del derecho de familia. Las reformas efectuadas se orientaron a
ampliar jurídicamente la esfera de las libertades de la mujer más que a consolidar un
espacio institucional de incorporación del género en el proceso de transición democrática.
Ello, significo el comienzo del tránsito en esa dirección.
En 1985 el congreso ratifico por unanimidad la CEDAW y el Pacto de san José de costa
Rica. Ambos instrumentos constituyeron un hecho político al inscribir en el ámbito público
nacional el compromiso de cumplir propósitos del derecho internacional de los derechos
humanos que los países desarrollados ya habían puesto en marcha una década antes.
Se creó una comisión, en el marco del Ministerio de Salud y acción social, que tenía por
finalidad elaborar pautas que orientarían el desarrollo de actividades dirigidas al ámbito de
la reproducción. Por ejemplo, se capacitaron recursos humanos en educación para la
atención, organización y prestación de servicios en salud.
Lo privado se hace público: decir, hacer y nombrar.
En la década de los 90, a nivel internacional el clima producido por la CEDAW y los
consensos logrados en las conferencias mundiales de naciones unidas, permitieron definir
y articular la agenda sobre los derechos de la mujer. En nuestro país, la reforma
constitucional de 1994,
171
manifiesta el espíritu de cambio y nuevos posicionamiento jurídico en la problemática de
género y sus disposiciones acompañan y se comprometen con esa voluntad política
internacional.
La letra de la constitución definió una verdadera ampliación de los derechos de la mujer en
su relación con el estado y la sociedad. Desde ese ángulo constituyo un hecho trascendente
en el proceso de construcción ciudadanía. Amplió los derechos y garantías, reconoció la
igualdad real de oportunidades y de trato y se comprometió con el pleno goce de los
derechos reconocidos por la constitución y tratados internacionales sobre derechos
humanos.
La Pampa promulgo en 1991 la ley que crea el Programa Provincial de Procreación
Responsable. Fue la primera iniciativa provincial en la materia en el país que enmarco
sus disposiciones en la línea de los derechos de ciudadanía sexuales y reproductivos.
La reforma constitucional de 1994: ley de protección contra la violencia familiar,
incorporación al derecho argentino de la convención interamericana para prevenir,
sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, ley modificatoria del código penal sobre
delitos contra la integridad sexual, modificación del régimen de asignaciones familiares;
las provincias cuentan con la ley de cupo femenino para la elección de legisladoras
provinciales, leyes de prevención de la violencia familiar.
El momento social propicio en 1995, en consonancia con la apertura y desarrollo
universal existente sobre sexualidad y reproducción, la presentación de proyectos de ley
al congreso de la nación que reconocerán el status de derechos a la sexualidad y a la
reproducción.
La presentación de proyectos en el Congreso de la nación tuvo connotaciones significativas.
Se exigía al estado nacional definiciones precisas, tanto jurídicas como policías en el orden
interno, que involucraban acciones de gobierno y, a través de ellas, la voz publica y medida
de la responsabilidad política que asumía en el tema. Tanto la sexualidad como la
reproducción salieron del fuero estrictamente privado para ser concebidas como asuntos
de responsabilidad pública.
Por otro lado, el Congreso es uno de los poderes del Estado que ofrece mayores
posibilidades de interlocución con la sociedad, tanto por su composición representativa
como por su mecanismo constitucionales de funcionamiento. Ya no se trataba de un
compromiso discursivo, sino de acciones concretas que dejarían huellas y acarrearían
responsabilidades presentes y futuras.
Otro punto importante, es que al tratarse de un momento de presentación del tema en el
ámbito público nacional, los mayores esfuerzos del debate y de la labor parlamentaria se
centraron en el discurso de los aspectos de fondo del problema (conceptuales y de
contenido), más que en los propios procedimientos políticos de construcción de consensos.
Los debates de esa primera etapa exhiben la esencia del sentido del tratamiento y
reconocimiento de la sexualidad y la reproducción como derechos de ciudadanía. En este
172
marco el problema de la libertad del cuerpo de la mujer ocupa el centro de la preocupación
de pocos legisladores. El consenso político internacional ya
173
había manifestado la base del acuerdo universal sobre estos derechos, ubicándolos en el
campo de la salud.
Ese primer ejercicio público de trabajo a nivel parlamentario, acompañado activamente
por diversos sectores de la sociedad y el movimiento feminista en particular, mostro que
la madurez social y política no era suficiente para concretar en esa oportunidad las
aspiraciones institucionales de sanción legislativa.
Menem, encolumnado en una estrategia regional de la iglesia católica para impedir la
incorporación del tema en la agenda pública de los distintos países de América Latina,
promovió y creo el plan nacional de acción a favor de la madre del niño en 1991, y más
adelante instituto en el calendario nacional el 25 de marzo como el “día del niño por nacer”.
Estos hechos expresan la oposición política oficial que es coincidente con las creencias
católicas conservadoras.
En 1997 se transitó otro tramo de esa etapa parlamentaria que se sostuvo hasta el
2000. Su característica fundamental fue el tema de la sexualidad y la reproducción, que
logro comprometer a determinados sectores de la sociedad y comenzó a trascender, a partir
de la demanda persistente del movimiento de mujeres y de la presión de los organismos
internacionales por el cumplimiento de las disposiciones que ya habían sido incorporadas
por la constitución nacional luego de las reformas de 1994, y habían adquirido igual
jerarquía.
A partir de este momento adquirió mayor despliegue en la agenda pública a pesar de los
conflictos que suscito su reconocimiento y ejercicio.
La legislatura de la ciudad autónoma de bs as; sanciono en el 2000 una ley que garantiza
la implementación de políticas de salud reproductiva y paternidad responsable. Esta ley
constituyo un aporte doblemente significativo al proceso de transformación de los derechos
de la mujer: en 1er lugar realizo aportes significativos al situarse en el ámbito de los
derechos humanos para definir los derechos sexuales y reproductivos. En 2do lugar, esos
avances fueron precursores de la norma nacional y permitieron anticipar una ruta de
controversias y desafíos políticos en la soledad.
A fines del año 200, la problemática había alcanzado un anclaje suficiente como para
reclamar al Estado nacional la sanción de la ley nacional y la creación de un programa de
sexualidad y reproducción para todo el país. Se podía exigir al Estado que definiera una
política pública sobre sexualidad y reproducción de alcance nacional. La demanda no solo
provenía de movimiento de mujeres y de los organismos internacionales, sino también de
asociaciones profesionales, centros de estudios e investigación, profesionales de la salud,
etc.
Otra etapa, se inicia en 2001 hasta 2006, que se puede denominar de maduración de la
problemática. Aquellos sectores involucrado que participan y comprometen posiciones ya
no discuten si se debe o no contemplar este aspecto en la agenda pública en el marco de
las políticas
174
de Estado; lo que se cuestiona es como se debe concebir y regular esa esfera de derechos,
que contenidos debe comprender, que aspectos involucra. El hecho de que la sexualidad y
la reproducción constituyen temas de estado requirió armonizar esfera pública y esfera
privada. Es decir, establecer que asuntos comprendían esas esferas y cuales involucraban
al Estrado de responsabilidades y acciones legítimas y cuales se reservan al ámbito
privado.
Las provincias que aún no habían dado su propia legislación, avanzan en su producción.
En el 2001 se sanciona en tierra del juego, y en santa fe. En santa fe aunque la ley fue
aprobada luego de arduos debates y conflictos de opositores católicos, recién fue
reglamentada en octubre del 2002, es decir un año y media después. La reticencia en su
reglamentación no fue casual, sino que fue producto de innumerables inconvenientes y
alianzas entre el gobierno y grupos católicos conservadores a causa de la oposición de
estos últimos a esa ley.
No son razones de salud las que fundamentan la esencia del reconocimiento de las
demandas de derecho, sino la libertad sexual y reproductiva. Estas libertades garantizarían
el cambio de identidad sexual (que es social y cultural, no solo biológica), uniones civiles de
personas de distinto sexo, beneficios sociales a parejas homosexuales y también salud
sexual y salud reproductiva. La salud sexual y reproductiva requieren contar con la
condición previa de libertad para asegurar políticas que permitan ejercer los derechos de
salud sexuales y reproductivas como las prácticas médicas de cambio de órganos sexuales.
En este marco se reinstala el debate que configuró la segunda etapa de producción
legislativa en el proceso de construcción de estos derecho. Se inicia con el proyecto que
ingresa al congreso de la Nación, presentado por Carrio y Curletti en 1999, que fue ley
nacional en el año 2002, por la cual se crea el programa nacional de salud sexual y
procreación.
La característica central de esta etapa fue la construcción de consensos para la
aprobación de la ley nacional. El campo de los derechos humanos constituyo la base, el
piso, de un acuerdo: el reconocimiento del derecho a la planificación familiar en el campo
de la salud.
La mayor parte de los esfuerzos estratégicos se orientaron a lograr acuerdos con los
sectores católicos opositores acerca de qué aspectos de la salud sexual y la salud
reproductiva se aceptaban como responsabilidad pública, de qué manera se regulaba, a
quienes beneficia y a quienes comprometía institucionalmente.
El 1 de enero de 2002, Duhalde fue elegido presidente por la Asamblea legislativa y el 10
de enero designó como ministro de salud y medio ambiente a González García.
Una colaboración activa del ministro en el gobierno fue la coordinadora del área de políticas
sociales de la nación, “Chiche Duhalde”. Se produjo un importante nexo científico –
académico desde el Ministerio al rodearse de un núcleo de investigadores y especialistas
en el tema; que lograron reforzar su línea de política pública en sexualidad y reproducción.
175
Este fortalecimiento no
176
fue solo hacia dentro del ministerio de salud y ambiente de la nación, sino que la
estrategia incluyo también el crecimiento paulatino, consiente e informado de la
sociedad.
En esta coyuntura política favorable se logró aprobar la ley nacional 25.673 en octubre de
2002. Estos significo que a pesar de haber transcurrido siete años desde la propuesta inicial
de instalar el tema en la esfera pública, recién se pudo concretar cuándo existió verdadera
voluntad política oficial de instaurarla, coincidente con la expectativa de sectores
importantes de la sociedad.
El Programa nacional de Salud sexual y procreación responsable, recibió adhesiones de la
mayoría de las provincias del país y se implementó en casi todo el país.se destaca el
movimiento de mujeres, que tuvo un rol clave en este proceso a través de la militancia
permanente. Las campañas informativas, foros de discusión, congresos nacionales e
internacionales. Trabajo comunitario, fueron algunas de las actividades concretas
producidas en defensa de los derechos sexuales y reproductivos
3-Las provincias definen los derechos sexuales y reproductivos.
Los temas centrales de debate en las provincias fueron dos: en primer lugar, la
anticoncepción. La disputa sobre los métodos a utilizar y sus efectos en la condición sexual
y reproductiva constituyo uno de los focos del litigio. La elección de los métodos reenvía la
discusión a la razón del conflicto, que es la libertad del cuerpo de la mujer; lo cual dificulta
los procedimientos de disuasión del litigio mediante la búsqueda de consenso.
En relación con la razón del conflicto, es que la mayoría de las provincias se ocupa de
atender en sus disposiciones principalmente la salud reproductiva y, en este marco
resguardan la maternidad y la salud del niño. Si la salud es restringida a la reproducción,
no solo la sexualidad es negada a la vida humana sino también la libertad. Es esta la visión
predominante en las provincias. Los métodos autorizados por la administración nacional
de medicamentos, alimentos y tecnología, fueron los transitorios, reversibles y no
abortivos, y estos son los que adoptan la mayoría de las provincias. Ese aspecto transitorio
y reversible de los métodos aceptados se contradice con la anticoncepción quirúrgica
voluntaria, autorizada normativamente en algunas jurisdicciones del país.
Otro aspecto vinculado a la anticoncepción, objeto de discusión provincial, fue la población
destinataria de los servicios de salud. En general, si bien la mayor parte de la legislación
considera como beneficiaria a toda la población, se hace expresa mención a la situación
de los adolescentes o de lo jóvenes en edad fértil, para advertir que se promoverá la
participación de los padres en el marco de los derechos de patria potestad.
Otro tema central y controvertido, fue el de la objeción de conciencia. Se trata de una
facultad que tienen los profesionales de abstenerse de intervenir en una práctica que
contradiga sus creencias o sus convicciones morales íntimas. Se cuestionó la legitimidad
de la atribución en tanto podía
177
llegar a afectar el normal funcionamiento del programa de salud reproductiva porque
implicaba constatar en cada efector de salud involucrado los objetores de conciencia
presentes o potenciales.
La acción es una consecuencia de la decisión, el resultado final está conectado con el acto
que le sirvió de funcionamiento inicial. Sin embargo, las disposiciones sobre objeción de
conciencia permiten la abstención del ejercicio medico siempre y cuando se garantice que
la atención requerida será cubierto por otro profesional o por el servicio de la institución de
salud correspondiente.
La ley nacional de salud sexual y procreación responsable: sentido y contenido
El reconocimiento de la planificación familiar como derecho humano, surgió en el siglo XX
ante la necesidad de garantizar el goce y el ejercicio del derecho a la salud y a la vida de la
mujer. A partir de 1974, ese reconocimiento se hizo extensivo a los individuos y a la parece.
La organización mundial de la salud, al definir el derecho a la planificación familiar, identifica
como objeto de protección jurídica la salud y el bienestar de la familia con la finalidad de
contribuir al desarrollo social del país.
Los titulares de esa protección son los individuos y las parejas a quienes se les otorga por
ese fin, en términos de contenido del derecho, la facultad de adoptar voluntariamente un
modo de pensar y vivir basado en conocimientos, actitudes y decisiones tomadas con
sentido de responsabilidad.
La familia, su salud y bienestar, y el desarrollo social del país aparecen como los intereses
jurídicos protegidos que motivan y fundamentan un marco de cautela cuyos destinatarios
serán los individuos y las parejas con las garantías jurídicas otorgadas por el Estado. La
planificación familiar es por naturaleza jurídica, un derecho humano social de salud.
Reconocida la planificación familiar como un derecho humano permite identificar, la
relación con el ejercicio de ese derecho en el campo político, las atribuciones que otorga
a sus titulares para concretar su objetivo y propósitos de derecho.
En primer lugar, tener acceso a la información, a la educación y a los servicios para la
regulación de la fecundidad, y en segundo lugar, tomar decisiones informadas acerca de su
salud sexual y su comportamiento reproductivo.
La responsabilidad política del estado que deriva del derecho a la salud consagrado
constitucionalmente es asegurar la igualdad en el acceso a los servicios de atención
primaria de la salud. Es decir, disponer de servicios y recursos en salud cuando y donde se
los necesite, y por otra parte, contar con información sobre los métodos de anticoncepción
autorizados con conocimiento de su uso eficaz y alternativas para su elección.
178
La noción de salud sexual y salud reproductiva de la ley, implica el derecho a tener
relaciones sociales gratificantes sin coerción, sin temor a infecciones o embarazos no
deseados; la posibilidad de regular la fecundidad; el derecho a un parto seguro y sin riesgos;
y el derecho a dar a luz y a criar niños sanos. Esas atribuciones se consideran
indispensables para sostener y mejorar la salud personal y, al mismo tiempo, ejercitar el
cuidado del otro.
El propósito de la ley es garantizar la salud sexual y reproductiva, es contribuir el desarrollo
integral de la salud (física, mental y social), de toda la población libre de discriminación,
coacciones o violencia. Para concretar sus objetivos prevé acciones de prevención,
promoción, disminución de riesgos, en aspectos relacionados con la salud sexual y
reproductiva como, por ejemplo: morbimortalidad materno infantil, embarazos no deseados,
SIDA.
El programa nacional de salud sexual y procreación responsable, es desarrollado en el
ámbito del Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación por la dirección nacional materno
– infantil. La ley estructura el proceso de implementación de la política, es decir se propone
dar cumplimiento a una decisión política para enfrentar lo que se consideró un problema
social. Esta etapa de reproducción de la política pública, la implementación de ella,
depende del logro de los objetivos normativos que van a estar condicionados durante todo
el tramo por factores de distinta índoles.
Se establece por un lado, la necesidad de no limitar la salud reproductiva de la mujer a lo
puramente materno infantil, sino abarcar el cuidado de su sexualidad y salud en forma
integral y por otro lado, contribuir al desarrollo integral físico, mental y social de la población
en general, sin discriminación alguna y en todas las etapas del ciclo vital.
En cuanto al sistema de atención dirigida a la salud sexual y reproductiva, se prevé una
transformación del modelo existente para mejorar la calidad y cobertura de los servicios de
salud adecuándolos a las respuestas necesarias que se debe brindar en la problemática
específica. La ley determina una etapa de control de salud para la dirección temprana de
enfermedades de transmisión sexual, cáncer genital y mamario, mediante la elaboración
de diagnósticos, realización de tratamientos y rehabilitación. La anticoncepción será
prescripta y suministrada por demanda de los beneficiarios y sobre la base de estudios
previos. Los anticonceptivos que se autorizan son reversibles, no abortivos y transitorios;
serán suministrados respetando los criterios de convicción de los destinatarios.
El tema de fondo al que alude la anticoncepción es la libertad. El uso de la libertad sexual
y reproductiva debería ser preservado mediante el derecho a la anticoncepción. Aunque
el problema esté situado en el campo de la salud, las decisiones precisan para ejercitarse
atribuciones de libertad. La libertad es la sustancia de la anticoncepción, la salud es la
forma en que se permite/controla su ejercicio en nuestro país
Si la anticoncepción consiste en garantizar métodos reversibles solo constituye un derecho
para quien ha decidido procrear, porque al no brindar técnicamente seguridades absolutas,
cumple
179
solo una función relativa de regular la procreación. Si la anticoncepción consiste en
garantizar métodos reversibles e irreversibles, constituye un derecho también para quien
decidió un no procrear.
En el primer caso la decisión es procrear y se recurre a la anticoncepción como beneficio
para controlar tiempos y frecuencias. Acá la utilización de métodos reversibles no altera la
decisión de voluntad, sino la oportunidad de su realización.
En el segundo caso, la decisión es no reproducir y se recurre a la anticoncepción como
recurso que brinda el estado para garantizar la decisión. La utilización de métodos
reversibles no garantiza el cumplimiento de la decisión de la voluntad de no reproducir. Es
decir, que la anticoncepción pierde el valor de derecho en tanto no logra proteger al sujeto
ni garantiza su facultad.
Es necesario advertir desde el campo de conocimiento científico, que no se logra
garantizar la salud plena si no se respeta la libertad persona de decidir. La ciudadanía
plena de la mujer es restringida cuando se toman decisiones direccionales desde el
estado y la sociedad. La “buena salud”, que inspira la ley y el programa, no podrá
concretarse si los individuos no gozan de libertad para expresar su voluntad en sus
decisiones de vida que involucran la salud.
En síntesis, el derecho a la planificación familiar, como derecho social de salud, solo tendrá
existencia con el hacer del estado. Si el estado no dispone y no genera las condiciones para
su ejercicio y goce, ese derecho no tiene existencia real.
Se apela entonces al orden de la justicia social para exigir, en términos de igualdad de
oportunidades, el ejercicio de los derechos sociales, entre ellos el de salud. En cambio, las
libertades individuales tienen entidad jurídica y realidad política propias, porque son
inherentes a las personas, no al Estado. El Estado debe abstenerse de inferir (no hacer) en
la esfera de las libertades, en el marco que prevé la organización constitucional de la
democracia. Es la justicia política la que preserva las libertades.
Quiere decir que los sujetos sociales portan el derecho a la planificación familiar pero con
la finalidad expresa de proteger a la familia y al desarrollo social del país, no su entidad
como sujetos de derechos con un plan de vida propio. La libertad del hombre y la mujer
solo podrá desarrollarse como capacidad ciudadana si la decisión sexual y la decisión
reproductiva de cada sujeto son coincidentes con esa voluntad social consagrada y
protegida en el derecho internacional y en el orden interno. Por el contrario, si su voluntad
no es constituir una familia, la planificación familiar aparece como una limitación a los
derechos individuales en el marco de la ciudadanía plena.
Las ciudadanas lograron que el orden público reconociera el derecho a la salud pública en
sexualidad y en reproducción para ser madre. La libertad de su cuerpo aun no les
pertenece, todavía es razón de conflicto y recurso social de poder político. Ese orden
público, por su parte ha logrado mantener y preservar su bastión matrimonial y al mismo
tiempo tuvo que asumir la
180
responsabilidad política de garantizar salud pública en sexualidad y reproducción
otorgando, por ejemplo, el derecho a la planificación familiar.
La ampliación de la ciudadanía está condicionada en su plenitud al restringir la libertad
individual mediante el control social del cuerpo de la mujer a través de la salud. Es decir,
se amplían las atribuciones (derecho de salud), pero como el interés jurídico es proteger
a la familia y no a lo sujetos en su entidad individual, solo se le otorga al sujeto de derecho
mujer aquellos derechos individuales que no contradigan sus propósitos constitutivos.
El orden público patriarcal solo produce y preserva mujeres - madres, y controla y reprime
a mujeres no madres. La transgresión de hecho existe y es un recurso de clase, la práctica
del aborto está al alcance de las mujeres que tienen los recursos materiales e inmateriales
necesarios para ejercer su libertad sexual y su libertad reproductiva.
El equilibrio entre los derechos sociales y los individuales (entre lo público y lo privado),
está previsto en nuestro ordenamiento jurídico, no hay que inventar ni crear nada nuevo en
el derecho para que las ciudadanas puedan ejercer la libertad de ser madres o no serlo. La
libertad de decidir sobre el cuerpo es un derecho que corresponde a la esfera de los
derechos personalísimos y en nuestro país así está previsto en el orden jurídico interno. La
democracia todavía no está en condiciones de aceptar la libertad del cuerpo de la mujer
como valor ético político que sustenta la ciudadanía plena.
CAPÍTULO 5: ORDEN Y DESORDEN.
La pretensión de libertad del cuerpo que es la aspiración máxima que busca defender el
movimiento de mujeres tras los derechos sexuales y reproductivos, instala un conflicto de
ciudadanía porque hace a la información y a la defensa de una identidad política propia en
un mundo masculino permeado y sostenido, en gran parte, por creencias católicas
conservadoras.
En este mundo, lo masculino es lo público y lo público es político. Lo femenino, en cambio,
es privado y lo privado es domesticidad maternal, no es asunto político ni público. Lo que
intentan defender las mujeres es la libertad de su cuerpo; combatiendo el orden patriarcal
vigente.
La sexualidad y la reproducción instalan en la sociedad la necesidad y la lucha por una
identidad política ciudadana plena. No se trata de cualquier conflicto, sino de un conflicto
de carácter político porque pone en riesgo la unidad y estabilidad social.
Son las creencias católicas conservadoras las que interceden y dificultan el reconocimiento
y el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos de la mujer. El primer síntoma de
este conflicto fue la dificultad de ese orden político y social de aceptar a la mujer como
“persona” sujeto de derechos; en aceptarla como sujeto individual de ciudadanía plena que
tiene derecho a tener derechos, por el solo hecho de ser persona.
181
El consenso político universal acordó reconocer a la mujer como sujeto de derechos a la
salud sexual y a la salud reproductiva en el marco de la planificación familiar. La reconoce
ciudadana pero no en plenitud, tiene derecho a tener solo algunos derechos de libertad
individual pero no a la libertad del cuerpo. Esa libertad del cuerpo es concebida como
pertenencia social: fundamento de reproducción de la especie y desarrollo social de base
familiar.
Fundar la ciudadanía en la calidad de “persona” es reconocer la identidad política propia
de la mujer como adquisición publica constitutiva de libertad. Los síntomas concretos de la
ciudadanía son, por ejemplo: los reclamos del movimiento de mujeres por la legalización
del aborto y/o por la despenalización del aborto. Mientras la comunidad organizada no
reconozca que las mujeres tienen derecho al derecho de libertad del cuerpo, estará
sosteniendo un vínculo político de ciudadanía restringida por el género.
1- El conflicto y el consenso en la construcción de lo político.
Todo conflicto social es político, cuando, además de tener el suficiente grado de intensidad
para trascender la esfera privada, se encuentra en juego el reconocimiento identitario o la
definición de fines colectivos y mantiene una referencia al consensus iuris. Si no se logra
instalar en el conflicto el reconocimiento del consensus irius, la contienda se transforma en
una guerra o deriva en represión. Este consenso constituye un mecanismo propio de la
dinámica política, inscrito en esa lógica, según la cual el enemigo no es el “enemigo
absoluto”, sino aquel con el cual se tiene que vivir. Por lo tanto, a través del consensus irius
no se busca eliminar al otro, sino constituirlo en adepto.
El enemigo puede ser un rival justo que posee derechos y deberes con el cual es posible
acordar un nivel normativo común. La política es tanto una expresión de lo que nos une
como de lo que nos diferencia o separa.
El consensus irius, reúne en el reconocimiento tanto aspectos de procedimiento como de
contenido del conflicto político. Ambas dimensiones varían su forma en cada contexto
histórico y social pero en ellos el punto de partida es el reconocimiento recíproco de los
miembros de la comunidad como personas que tienen derecho a tener derechos. En la
modernidad el consensus irius expresó la ruptura con el contrato de interdependencia
divina.
El proceso de formación del consensus irius se inicia cuando ciudadanos y ciudadanas
o grupos sienten que forman parte de un orden constitutivo, con sentido de comunidad,
de un nosotros.
En este marco, el consenso político que reconoce el derecho humano a la planificación
familia como derecho social expresa mucho más voluntad política de preservar la unidad
social (sentido de comunidad), que la voluntad jurídica de constituir personas con derecho
a tener derechos.
182
Consideramos eses consenso, plasmado a los documentos internacionales, como el punto
de inicio de un proceso de formación del consensus irius.
La ley de salud sexual y procreación responsable, coronó el proceso de formación del
consensus irius determinando desde el ámbito de la política de salud pública el contenido
y alcance de ese reconocimiento de derecho a la salud sexual y a la salud reproductiva;
el feminismo siguió interpelando desde el lugar de la libertad a ese consensus irius
consagrado como “refugio” en la salud.
2-Las razones del orden
El catolicísimo conservador, opositor principal a estos derechos, ve en las facultades
sexuales y reproductivas una amenaza a los parámetros de organización y regulación de
la vida y la sociedad que sostienen su doctrina y su magisterio. En ese orden, la familia
“constituye el lugar natural y el instrumento más efectivo de humanización y personalización
de la sociedad: colabora de manera eficaz y profunda con la construcción del mundo,
haciendo posible una vida propiamente humana, en particular transmitiendo virtudes y
valores”.
La realidad del amor natural de la familia, es elevada a otra dimensión en el matrimonio
cristiano: el sacramento divino. De ahí que sea indisoluble. El matrimonio es considerado
un derecho natural. En ese santuario doméstico, la vocación de la mujer es la de madre,
defensora de la vida y educadora del hogar. Las mujeres son quienes dan y defienden la
vida; por lo tanto, la sexualidad es condición natural y la identidad sexual deviene de la
objetividad del sexo.
La libertad no encuentra una realización verdadera, es libertinaje y destruye al hombre y
a la sociedad. La libertad individual no es inherente a la persona, sino que le perteneces
a dios y ese origen determina la posibilidad y el límite de la libertad. El hombre no es libre
por sí mismo sino por ser una criatura de Dios. La libertad es una “donación divina”.
La libertad está precedida por una ley moral natural, de alcance universal. Esa ley es la ley
de Dios. Gracias a esa ley se conoce el bien y se evita el mal. El ejercicio de la libertad,
implica la referencia a esa ley moral natural, universal, que precede y aúna todos los
derechos y deberes, la libertad individual, desprovista de toda moral divina, provoca
desorden.
El hombre fue creado por dios como una unidad en alma y cuerpo, la persona esta
confinada enteramente a sí misma, y es en la unidad de alma y cuerpo donde ella es sujeto
de sus propios actos morales. Mediante su corporeidad el hombre unifica en sí mismo los
elementos del mundo material. En esa corporeidad la distinción sexual se fundamenta en
consideraciones antropológicas de lo masculino y lo femenino destinada a precisar la
identidad natural del sexo masculino y femenino. La identidad femenina es un atributo de
la naturaleza sexual que constituye a la persona y a su función.
183
La relación hombre mujer, es de complementariedad física, psíquica y ontológica. Están
unidos por el amor y la solidaridad que hacen a la concepción unitaria de la persona
humana, por lo tanto, no se reconoce la autonomía individual. A la unidad de los dos, dios
les confía la procreación y la vida de la familia como construcción de la historia y finalidad
de la trascendencia. La relación del hombre con dios exige que la vida sea considerada
sagrada e inviolable. El derecho a la vida desde la concepción hasta su conclusión natural
condiciona el ejercicio de cualquier otro derecho y comporta para el catolicismo la ilicitud de
toda forma de atentado contra ella, como el aborto provocado y la eutanasia.
Así, los derechos a la salud sexual y reproductiva buscan compensar el no reconocimiento
del derecho a la libertad del cuerpo para decidir. Funcionan como una reacción, no como
acción, que impide que otra situación se manifieste como generalidad. El deber ser madre
ya no proviene de un ritual trascendental, sino de una construcción producida por la misma
sociedad.
El procedimiento consistió en reproducir de manera “controlada” el mal que se intenta
proteger. Para ello no se actúa directamente sobre la libertad de las mujeres para decidir
sino indirectamente, mediante lo que se denomina mecanismo de rodeo o de neutralización
(de la libertad): se controlan sus cuerpos y voluntades a partir de la salud. Con esta
neutralización de la libertad se protege la maternidad saludable sin afirmar de manera
explícita la ausencia de libertad sobre el cuerpo para decidir “ser o no ser madre” y la
ausencia de protección de salud pública ante la decisión de no procrear.
Se transita sobre la lógica de la moralidad del bien y del mal. El mal “de no querer ser madre”
debe enfrentarse socialmente, en tanto amenaza, pero sin alejarlo de la propia vida de las
mujeres. La mujer que accidentalmente está embarazada está obligada a ser madre.
El mecanismo de la “inmunidad inducida” produce autonomías de ciudadanía: inclusiones
(derechos a la salud sexual y a la salud reproductiva) por exclusión (privación del derecho
a la libertad del cuerpo) o a la inversa exclusión (del derecho a la libertad del cuerpo), en
síntesis se protege la salud sexual y reproductiva para poder negar la libertad del cuerpo
como derecho a las mujeres
Cuando sos mujer aunque el aborto es pecado declarado, ilícito, aberrante y hasta
considerado homicidio, más que sancionas a esa mujer o al acto de aborto en sí mismo,
la preocupación centrada en reprimir sus consecuencias y a quienes hacen del aborto una
práctica profesional o favorecen su autorización y permiten que el hecho se generalice
(médicos, parteras, legisladores, funcionarios).
El móvil de la mujer que aborta es personal, no hace de su situación una actividad social,
es un acto finito; por lo tanto, si bien se rompe la relación con Dios al pecar puede ser objeto
de perdón. Lo que se reprueba es el hecho del aborto, pero sus consecuencias tienen como
limite su situación personal: “nuestro rechazo público no va contra las mujeres tentadas de
abortar ante las
184
dificultades de su vida o movidas por un ambiente cada vez más insensible a lo que el
aborto es en realidad. Tenemos que denunciar el crimen, y en particular, a quienes
favorecen por medio de medidas legislativas e inducen a los ciudadanos a pensar que el
aborto no esta tan mal, o que es un derecho".
3-Estrategias del orden
Hablamos de catolicismo porque identificamos en torno a esta temática que esas creencias
influyen e inciden en la dinámica social tanto a través de sus instituciones, la Iglesia, como
de la actividad religiosa sistemática desplegada por sus fieles en sus diferentes espacios de
participación en sociedad.
Gran parte de los ciudadanos, sean funcionarios, jueves, legisladores; forman su
identidad con prescripciones religiosas que permean sus decisiones y posturas tanto
privadas como públicas.
Las formas que adquirieron las prácticas católicas, ahora trascender el conflicto más allá de
las instituciones públicas y de las relaciones Estado Iglesia, para instalarse en la dinámica
cotidiana de la vida social y ejercer desde ahí poder de influencia política, de disuasión y
presión.
El tipo de vínculo prevalecido en Argentina en la última década, entre la Iglesia y el estado
genero una relación de interacción y entrecruzamiento de esferas de competencias que
adopta una forma clientelas y constituye a la Iglesia Católica en actor político de la
democracia. Por un lado, el Estado busca legitimar sus acciones de gobierno a través de la
iglesia y, por otro, la iglesia pretende incidir en el Estado para lograr decisiones políticas
afines a su doctrina.
Los componentes patrimonialistas son visibles en las relaciones personales que establecen
algunos miembros de la jerarquía católica con algunos funcionarios del gobierno de turno
(nacional, provincial o municipal).
Este tipo de contrato personalista expresa una actitud de condescendencia y subordinación
por lealtad o fidelidad al vínculo religioso. Esa lógica se traslada a la gestión de gobierno, a
los partidos de campañas electorales e incluso a muchas de las decisiones políticas derivan
de esas alianzas patrimonialistas más que de atribuciones publicas propias de la función
de gobierno.
La Iglesia jamás podrá ingresar al espacio público despojada de sus intereses particulares,
como alguna línea de pensamiento, así lo sostiene, porque esos intereses hacen a una
esencia corporativa fundante que, además la sostiene en el tiempo como tal. Por el mismo
motivo, consideramos que tampoco es legal ni legitimo constituirla en un actor político,
porque la laicidad, conquista de la modernidad, fue institucionalizada en el derecho interno.
Si la Iglesia se afianza como actor político, es porque ciertos gobiernos tienen dificultades
para sostener la democracia sin transgredir el Estado de Derecho, a pesar de que la
democracia es un régimen laico no ateo.
185
La prueba está en que el Estado de Derecho democrático sigue reforzando la separación
entre Iglesia y Estado. La Reforma Constitucional de 1994, avanza en el afianzamiento del
Estado laico cuando, por ejemplo, se modifica el artículo 76, que exigía como condición
para ser presidente pertenecer a la comunidad católica apostólica romana. El artículo 86,
vigente suprime esa condición.
Algunas investigaciones muestran que la separación iglesia – estado es central para el
avance de los derechos sexuales y reproductivos y para la institucionalización del género
en las políticas de Estado. El catolicismo conservador fue el protagonista principal de la
“cruzada” contra el reconocimiento de los derechos sexuales y reproductivos.
La jerarquía católica define una estrategia política precisa para enfrentar y detener el
proceso de construcción de los derechos de ciudadanía sexuales y reproductivos. El eje
central es la reforma de la familia, en ella se sintetiza una moral sexual única destinada a
procrear. Desde este postulado despliega un conjunto de acciones. El primer paso fue
impedir la politización de la demanda del movimiento feminista en torno a estos derechos,
como forma de ejercer poder sobre el estado, para que no pudieran ingresar a la agenda
pública.
Una vez sancionada la ley de salud sexual y procreación responsable, las acciones se
dirigieron a entorpecer los aspectos vinculados a la implementación de la política pública;
por ejemplo: a la información y modo de acceso a métodos anticonceptivos, la puesta en
marcha de la educación sexual en las instituciones educativas públicas y privadas, la
desestimación de campañas publicitarias a través de discursos moralistas.
En el marco del polémico debate que está presente en nuestra sociedad sobre la
legalización o despenalización del aborto, a causa del cual la Iglesia centro el
enfrentamiento, reforzando el papel de la familia. Sobre la base de que la familia es el
elemento natural y fundamental de la sociedad.
La moralidad religiosa puede constituir, en algunas oportunidades (catolicismo progresista),
un componente favorable a la construcción de ciudadanía plena de la mujer y en otras
(catolicismo conservador) un componente desfavorable. La identidad católica conservadora
no solo se opone a que sus fieles accedan a la ciudadanía plena de la mujer, porque su
doctrina no acepta la libertad individual, sino que tampoco permite que quienes no son sus
fieles puedan acceder a ella.
El accionar judicial, por ejemplo, es uno de los mecanismos que más utilizaron las
organizaciones católicas conservadoras para atacar la ley de salud sexual y procreación
responsable a nivel nacional, como también las iniciativas legislativas provinciales y la de
la ciudad de bs. As.
En el congreso de la nación los legisladores católicos conservadores, junto con la jerarquía
católica, constituyeron la oposición más fuerte al avance legislativo. Los argumentos
esgrimidos por los parlamentarios católicos fueron los provenientes de la doctrina social de
la iglesia. Los
186
fundamentalistas fueron objeto de confrontación permanente del movimiento feminista,
porque constituyen una de las barreras más difíciles de vencer a la hora de concientizar
voluntades en la lucha. Se originaron campañas desde el movimiento de mujeres que
tuvieron como propósito denunciar los fundamentalismos en todas sus versiones (islámicos,
católicos y judíos), y en todos sus procedimientos de actuación.
Uno de los síntomas de institucionalización del fundamentalismo es la creación de
organizaciones sociales, fundaciones, asociaciones civiles que, bajo la forma de
organizaciones no gubernamentales, se movilizan activamente y de manera estratégica
para resistir las demandas feministas. Algunos estudios muestran que en las últimas
décadas han surgido gran cantidad de organizaciones sociales para defender sus posturas
religiosas. La mayor parte proviene del catolicismo, el evangelismo y el mormonismo, todas
tienen en común su oposición a las demandas feministas. Utilizan argumentos científicos y
discursos legales para sostener su activismo y poder confrontar con recursos más
seculares.
Por tanto, es indudable la importancia que tiene la dimensión religiosa, como sustrato
privado de la persona, en la construcción de los derechos de ciudadanía sexuales y
reproductivos. Pero también es necesario aferrarse a la democracia para defender el
reconocimiento del derecho a tener derechos.
4-
Las razones del desorden: la mujer decide, la sociedad respeta, el Estado garantiza.
El movimiento feminista fue el principal motor de cambio. La libertad del cuerpo de la mujer
es el móvil de sentido y significado que sustenta el movimiento feminista en el conflicto. Es
un emblema de lucha, que remueve las estructuras más sólidas del orden establecido
porque se nutre de una esencia emancipadora. No se trata de cualquier libertad, se trata de
aquella que desde hace siglos impide a la mujer ser propietaria de sí misma.
Algunas organizaciones o espacios de participación de mujeres, pertenecientes al
movimiento feminista, expresan la necesidad de libertad como razón de ciudadanía plena.
En particular, el Foro de los Derechos reproductivos y en el comité de América latina y el
Caribe para la defensa de los derechos de la mujer (CLADEM).
El foro de los derechos reproductivos, es una organización autónoma, sin fines de lucro,
que participa del movimiento mujeres en Argentina desde 1991, fecha en que fue creado
en bs. As. Conciben la sexualidad y la maternidad como derechos de libertad y del ámbito
de los derechos humanos, sin riesgos y sin ser objeto de violencia ni de discriminación
cultural, social y laboral. La libertad de decidir constituye un derecho inalienable de las
personas para ejercer su capacidad sexual y reproductiva.
El Foro tiene una posición de reconocimiento en cuanto al significado y alcance de la ley
nacional de salud sexual y procreación responsable en términos de derechos de
ciudadanía, pero a la vez,
187
también de crítica como aspiraciones de ciudadanía plena que demanda el conjunto del
movimiento feminista.
La preocupación esta puesta tanto en el reconocimiento de la libertad para decidir como en
el acceso a las condiciones políticas, sociales, económicas y jurídicas para poder ejercitar
esa libertad. Consideran que las prestaciones que se deben brindar para garantizar estos
derechos son: anticoncepción eficaz y segura, atención y protección social del embarazo y
maternidad, aborto seguro, legal y accesible, prevención y atención de infecciones de
transmisión sexual y VIH- sida, prevención y atención del cáncer mamario y ginecológico,
educación sexual; si bien se posicionan desde la visión de derechos de ciudadanía, se
inclinan tumben a promover demandas hacia los poderes públicos centrales,
fundamentalmente en beneficios del campo de los derechos sociales de salud.
CLADEM, al igual que el foro por los derechos reproductivos, nace con la preocupación de
ampliar el campo de los derechos de las mujeres para producir transformaciones de género,
pero a diferencia de éste, sus acciones en torno a la sexualidad y la reproducción se centran
en los derechos de ciudadanía en general. Los derechos en sí mismos constituyen el
fundamento y contenido de sus acciones.
La coordinación regional de CLADEM está en Argentina (Rosario), hasta febrero del 2006.
Conquistar los derechos sexuales y reproductivos aparece en esta institución como la
puerta de ingreso al camino de la libertad del cuerpo de la mujer, a la autonomía para
decidir, que es su mayor aspiración como organización feminista.
El foro se caracterizó por constituir un espacio de referencia profesional, de orientación
predominante feminista, en el ámbito público. El perfil mayoritariamente académico
profesional de sus miembros, contribuyo a establecer un nexo político entre el foro y
algunos miembros de los poderes del estado o instituciones de gobierno que intervienen en
los procesos de toma de decisiones. De tal manera que su labora ha tejido una especie de
puente entre las demandas del movimiento feminista y los sectores políticos con poder de
decisión.
El foro tuvo la capacidad de producir un posicionamiento propio en el marco del movimiento
feminista y en el espacio público como referente profesional de ese movimiento.
CLADEM, por su parte, en la búsqueda de alternativas de cambio en el campo de los
derechos, concentro sus líneas de acción en 4 áreas de trabajo: El observatorio de derechos
humanos de las mujeres; la campaña por una convención interamericana para los derechos
sexuales y derechos reproductivos; violencia contra la mujer y derechos económicos,
sociales y culturales; y globalización.
A través del observatorio se hace el seguimiento de los tratados internacionales de
derechos humanos y su cumplimiento por parte de los estados. Comprende el
lanzamiento de cadenas
188
solidarias, denuncias internacionales, preparación de reportes alternativos a los comités
de los tratados, litigios nacionales e internacionales y acciones de defensa y promoción
de derechos a nivel nacional e internacional.
Con la Convención se pretende institucionalizar un discurso de los derechos que coloque
en el centro la reapropiación de los cuerpos y de las vidas de las mujeres a partir de su
reconocimiento como sujetos de derechos plenos desde una visión que amplíe las
libertades y otorgue nuevos significados al principio de igualdad y no discriminación.
Las mujeres miembros de CLADEM participaron activamente en la formulación de leyes
nacionales que promueven la igualdad entre varones y mujeres, en aéreas como violencia
contra la mujer, derechos y salud sexual y reproductiva, cuotas de participación política,
reformas laborales.
Respecto de la organización de Campañas Regionales, la 1era que organizo el CLADEM
fue la que definición la declaración de derechos humanos con perspectiva de género en 17
países de América latina y el Caribe entre 1997 y 1999.
CLADEM, como parte activa del movimiento feminista, ha tenido un rol protagónico
en la definición de estrategias, no solo para afianzarse y crecer como institución sino
además para capitalizar esfuerzos conjuntos en el interior del movimiento en torno al
objetivo común.
Las alianzas con diversos actores constituyeron verdaderas redes para alcanzar cuotas de
poder en las decisiones políticas.
El proceso de construcción de los derechos sexuales y reproductivos, del movimiento
feminista, tuvo que tener la apertura de contenido necesaria para captar las demandas
sobre sexualidad y reproducción provenientes de otros grupos sociales como, por ejemplo,
las minorías sexuales. Esa necesaria apertura también significo un esfuerzo estratégico,
porque al mismo tiempo que sumaba adeptos exigía delimitar fronteras e intereses y
compatibilizar demandas. “Hay que pensar en la gran revolución que significa reconocer el
sexo sin reproducción y la reproducción sin sexo.
Te cambia la cabeza, cambia el modelo de familia, yo creo que uno de los grandes desafíos
del patriarcado en estos momentos son las nuevas familias, de parejas lesbianas y gays,
que se unen y deciden tener hijos”.
El reconocimiento de los derechos sexuales y reproductivos se inscribe en el proceso de
redefinición de la ciudadanía de la mujer al instalar en el espacio político y social una
visión de la reproducción y sexualidad que produce una ruptura en la tradición
hegemónica patriarcal.
El cuerpo de la mujer porta una determinación natural a la reproducción y a la sensibilidad
afectiva materna. Su destino es la maternidad, así lo prescribió la naturaleza y logro
consolidarlo el estatuto patriarcal a través de los siglos. El desafío de las últimas dos
décadas desde el campo de
189
la ciudadanía fue “desordenar” ese “orden”, para acelerar la instauración de uno nuevo
regido por el equilibrio entre géneros.
Se trata de construir una identidad política de la mujer como sujeto autónomo pleno en sus
capacidades, donde la maternidad y la adscripción a la vida familiar sean producto de una
elección individual y no de una imposición social, a la que adhiera la identidad política
común de ciudadanos.
Las ciudadanas precisan que haya una identificación colectiva, con esos principios de
autonomía de manera que se instalen en las diferentes relaciones sociales y en las distintas
posiciones subjetivas pertinentes al género. Se requiere concebir al agente social mujer no
como sujeto unitario en sí mismo, sino como portador de identidad política ciudadana e
identificación común. Es este el objetivo final que persigue el “ser ciudadana”.
El desorden de eses orden en argentina en la última década se desenvuelve en un doble
sentido: en 1er lugar, a través de un proceso interno de auto percepción mediante el cual
la mujer reclama existencia propia como sujeto de derechos con facultades legítimas para
autodeterminarse. En 2do lugar, en el ámbito público, el movimiento feminista rechaza y
lucha contra las determinaciones y condicionamientos ejercidos a través de diversas
manifestaciones del poder sobre el cuerpo de las mujeres que limitan no solo sus
atribuciones decisorias y deseos, sino hasta su propia existencia como seres individuales.
En ese clima, a partir de los 70 en el contexto
internacional, surge la consigna “nuestro cuerpo nos pertenece”, que se expandió por
todos los países sintetizando el anhelo de las mujeres de constituirse en sujetos de
derechos autónomos, propietarias de su propia existencia, rompiendo con el orden
heterónomo.
Mientras el desorden sucede, se avanza en la construcción del nuevo orden social. Los
derechos sexuales y reproductivos marcan el punto de inflexión al profundizar el tránsito
hacia la construcción de ese nuevo orden que pretende instalar nuevos criterios de
existencia de las personas en sociedad y de organización de las relaciones sociales de
género, a partir de los cuales la mujer es sujeto de derechos, porta identidad y entidad
autónoma, se determina a sí misma. Este pasaje de un orden a otro no es lineal ni mecánico,
compromete tiempos sociales y políticos que transcurren con sus propias cronologías y
agendas.
El reconocimiento de la sexualidad y la reproducción como derecho, no solo como
problemáticas sociales, se inscribe en el marco de un proceso de transformación de la
ciudadanía de la mujer que transcurre en Argentina durante la década de los 90 y principios
del 2000. Procura completar un cambio radical en la organización política y social de las
relaciones entre género, a través de un quiebre de la tradición hegemónica de la cultura
patriarcal por el cual viene luchando el feminismo desde hace tiempo. Se propone construir
un nuevo orden en el que las mujeres no solo sean sujetos con derecho a tener derechos,
sino también ese status las constituya en personas con identidad política.
190
En la tradición patriarcal, de nuestro país, la identidad y la forma de inserción de la mujer
en el mundo está determinada por su condición biológica de procrear. El cuerpo de la mujer
esta naturalmente dispuesta a la reproducción y a la sensibilidad materna. Su destino es
la maternidad y la domesticidad.
El desafío de estos tiempos desde el campo de la ciudadanía fue “desordenar” el “orden
patriarcal conservador para acelerar la instauración de uno nuevo que, inspirado en la
libertad se encamine al logro del equilibrio de géneros mediante la adquisición política de
ciudadanía plena para las mujeres. El “desorden” se propuso instalar el sexo en la esfera
pública y desvincularlo de la reproducción dejando en la voluntad de los sujetos la
posibilidad de enlazarlos o no como facultades de ciudadanía. El “orden” se ocupó de
enquistar y vigilar el sexo en la oscuridad más íntima de lo prohibido y recluirlo como
prisionero de la procreación.
El “desorden” y el “orden” encaminan una estrategia tanto de procedimiento como de
contenido para concretar sus cometidos. El “desorden” acecha al orden patriarcal, y
viceversa, intenta simultáneamente avanzar en la construcción de un nuevo orden social.
El “desorden”, promovido por el movimiento feminista y acompañado por sectores
progresistas de la sociedad, se propone fundar una ciudadanía plena en la que la libertad
del cuerpo de las mujeres sea una conquista de naturaleza política, de identidad.
A través del reconocimiento de los derechos sexuales y reproductivos, el feminismo
pretende construir una identidad política de la mujer como sujeto autónomo, pleno en sus
capacidades, en la que la maternidad y la adscripción a la vida familiar sean producto de
una elección individual de libertad y no de una imposición social de sometimiento, a la que
adhiera la identidad publica común de ciudadanos. Las ciudadanas necesitan que haya
una adscripción colectiva a esos principios de independencia de manera que se instalen
en las diferentes relaciones sociales y políticas. El agente social mujer no es concebido
solo como sujeto unitario en sí mismo, sino también como portador de identidad política de
ciudadanía plena en la democracia plural. Es este el objetivo final que persigue el “ser
ciudadana”.
El “orden” en conflicto, representado por la jerarquía católica y el activismo católico
conservador, concibe a la mujer como objeto social de reproducción familiar antes que
como sujeto de derechos de ciudadanía, con fundamentos en el orden natural y en la razón
única trascendental. Los individuos antes que sujetos de derechos son “siervos de Dios”.
La libertad del cuerpo permita a las mujeres completar el despliegue de sus capacidades
políticas identitarias, el “desorden” al jerarquizarla promueve a las mujeres a la esfera
pública de la comunidad política, mientras que el “orden” al negarla recluye a las mujeres
a la esfera privada de ciudadanía restringida. Esa libertad habilita la interlocución entre
esfera privada y pública.
191
Instalar la reproducción y la sexualidad en el campo de la ciudadanía implica sacarlas de la
exclusividad de la vida privada (silencio), en términos de restricciones y determinaciones
del orden natural, para instalarlas en la esfera pública (voz pública) al exigir al Estado la
responsabilidad de reconocimiento de los derechos.
El consensus iuris que se había pactado era el consenso posible, no el deseable para el
movimiento feminista. Era el consenso que podían brindar las fuerzas progresistas de la
democracia laica en el marco de un oren patriarcal. La libertad del cuerpo todavía seguía
siendo una aspiración, no un derecho, pero el sexo ya no era asunto privado ni tampoco
tenía tantas cadenas que lo ataran a la reproducción. La anticoncepción reversible, en el
marco del ejercicio del derecho a la planificación familiar, permitía que la sexualidad y la
reproducción en algunas oportunidades, fueran derecho ciudadanos.
La “inmunidad inducida”, expresa el acuerdo estratégico de aspiraciones políticas, jurídicas,
sociales y culturales para preservar los intereses de poder que todas las esferas ponen en
juego para conservar su parte de dominio en el orden establecido que nos rige. Esa
inmunidad refuerza el sostenimiento maternal pero utilizando el mecanismo de la
compensación para desplazar el ritual de la trascendencia. Con la ley sancionada se logró
institucionalizar el derecho a ser mujeres madres sanas, para que no se extendiera la
posibilidad de querer también ser ciudadanas, mujeres no madres sanas. La “inmunidad
inducida” produjo antinomias de ciudadanía en salud pública: incluyo a las mujeres madres
y excluyo a las mujeres que no quieren ser madres.
El derecho fue funcional a lis intereses políticos, sociales y culturales del “orden” cuando
se define la “inmunidad inducida” a nivel nacional.
192
PNUD. El sistema de salud argentino y su trayectoria de largo plazo: logros
alcanzdos y desafíos futuros. (2011)
Cap. 3. Organización y cobertura.
El sector salud de Argentina se caracteriza por ser muy segmentado, heterogéneo y poco
equitativo tanto en relación con la organización y financiamiento como con el acceso a los
servicios.
Está asentado sobre la provisión pública a la que tienen derecho todos los habitantes del
país, con independencia de que tengan, adicionalmente, algún aseguramiento social o
privado (obras sociales/ medicina prepaga)
Otro aspecto característico es la introducción de una institución destinada a proveer
servicios a los jubilados, pensionados y sus grupos familiares: el Instituto Nacional de
Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, conocido como PAMI.
Dada la estructura federal del país, los gobiernos provinciales cuentan con total
autonomía en materia de salud. Así, la mayor parte de las responsabilidades de provisión
de servicios se encuentra a cargo de los gobiernos provinciales, teniendo los
lineamientos nacionales sólo valor indicativos, cobrando relevancia la negociación de
acuerdos entre la nación y provincias en el marco del COFESA (Consejo Federal de
Salud).
COBERTURA
El sector público ofrece servicios a los que tienen derecho todos los habitantes del país,
con independencia de otro tipo de cobertura. Pero el elevado grado de descentralización
del sector público y la significativa brecha de desarrollo y capacidades entre provincias hace
que la situación
193
no sea igual en todo el territorio nacional. Sin embargo, la población cuenta con un elevado
grado de cobertura en relación con otros países de la región.
La información disponible no permite presentar la evolución de la población debido a la
segmentación del sistema y la ausencia de articulación impiden contar con un sistema de
registro de población asegurada.
La carencia de cobertura de seguros de salud y, consecuentemente, la mayor
dependencia de los servicios ofrecidos por el sector público, aumenta a medida que
disminuye el nivel de ingreso per cápita de las familias.
PROVISIÓN PÚBLICA DE SALUD
En relación a la provisión pública, es conveniente introducir tres aspectos para
comprender la organización territorial:
1- Organización federal de la Argentina (prestaciones provinciales, municipales)
2- Descentralización. Fuertes disparidades entre las necesidades, capacidades y
recursos disponibles de cada provincia. Se requiere de políticas compensatorias
regionales claramente diseñadas y decididamente instrumentadas. La ausencia de
coordinación a nivel central permite una gran heterogeneidad de conductas a nivel
provincial y municipal. Sumado a ello, en 1991 se incorporó el Hospital de
Autogestión, que consistía en absorber funciones administrativas de los hospitales
(como compras y manejo de servicios adicionales) permitiendo captar recursos a
través de terceros o con contratos de provisión. Se trataba de captar fondos
provenientes de personas con capacidad de pago que permitan ampliar y mejorar
cobertura a otros sectores. No tuvo buenos resultados.
3- No existe normativa que restrinja a titulares de algún tipo de seguro o
personas con capacidad de pago, utilizar los servicios públicos de salud.
MODALIDADES DE AEGURAMIENTO Y PROVISIÓN DE SERVICIOS: LA SEGURIDAD SOCIAL.
En el subsector de la seguridad social se encuentran numerosas instituciones, con
importantes diferencia entre sí y distintos marcos normativos.
La Seguridad Social está compuesta por aproximadamente 280 Obras Sociales Nacionales,
otras OS como las de FFAA, Seguridad y Universitarias, 24 obras sociales provinciales
(OSP) y el PAMI. Estas instituciones son responsables de la cobertura para trabajadores
formales activos, pasivos y sus grupos familiares, incluyendo monotributistas.
OBRAS SOCIALES NACIONALES (OSN)
La Superintendencia de Servicios de Salud es el ente de regulación y control de las OSN,
y su objetivo es asegurar el cumplimiento de las políticas del área para la promoción,
preservación y recuperación de la salud de la población.
194
Aproximadamente el 70% de los beneficiarios se encuentra concentra en alrededor
de 30 entidades. La estructura por edad y sexo también es heterogénea.
Los aportes personales (3% del salario) y contribuciones patronales (6% del salario) son la
principal fuente de financiamiento de las OSN, representando el 87% del total. El 13%
restante corresponde a otras fuentes como pagos directos, cuotas adherentes, cuotas
voluntarias por planes superadores, etc. La mayoría de los trabajadores que cotizan lo
hacen en su condición de relación de dependencia. Solo el 10% corresponden a regímenes
especiales como trabajadores de tiempo parcial y empleados domésticos.
Dentro de las medidas de reformas de los ´90, se incluyeron cambios en los mecanismos
de recaudación y asignación de recursos y se redefinió el Fondo Solidario de Redistribución
(FSR) creado en los ’70 y al cual todas las OSN aportan obligatoriamente entre un 10 y un
20% de
acuerdo al nivel salarial de sus beneficiarios. Inicialmente con estos recursos se financiaba
a OSN con problemas financieros. Luego de las reformas, se modificaron las formas de
redistribución asignando automáticamente parte de la recaudación a los grupos familiares
de menores ingresos con el fin de garantizar un valor mínimo de cotización mensual. Otra
parte del fondo financia tratamientos costosos de baja frecuencia incorporados en la
Administración de Programas Especiales (APE).
El PMO aprobado en ’96 era un listado de viene y servicios destinados a la prevención,
diagnóstico y tratamiento médico y odontológico. En el 2000,se dió un avance mediante
una resolución del Ministero de Salud, en la cual se explicitaron aún más las prestaciones,
dando prioridad a la prevención, APS (como estrategia de organización de los servicios
sanitarios) y medicina basada en la evidencia.
Luego de la crisis del 2001, se declaró Emergencia Sanitaria en todo el país y se aprobó el
PMOE, a partir del cual para incorporar prestaciones y servicios se deben respetar criterios
de costo- efectividad y medicina basada en la evidencia, con el fin de utilizar eficaz y
eficientemente los recursos.
Entre los programas incluidos en el PMOE están el Plan Materno Infantil, la Atención al
recién nacido, programas de prevención de canceres, odontología preventiva, salud sexual
y procreación responsable. Además, incluye atención secundaria y demás prestaciones de
alto costo.
Hasta el ’94, los aportes de cada trabajador eran destinados a financiar la OS del gremio
de su actividad, sin poder elegir otra. Así, la cobertura era homogénea dentro de cada OS
y diferente entre ellas.
Con la reforma, la libre elección inicia la salida del esquema de solidaridad institucional
que había prevalecido hasta entonces ya que, cada empleado puedo optar por la
reasignación de su propio aporte.
Como resultado, se verificó que OS en las cuales se combinaba un importante número de
pasivos y una diferencia importante de ingresos (ferroviarios, seguros, bancarios), se
quedaron con aquellos
195
beneficiarios de menor aporte y mayor riesgo de enfermar, provocando insostenibilidad
de su sostenimiento. La cobertura al interior de cada OS comenzó a depender de las
cuotas suplementarias que pagan sus afiliados, lo que empeora aún más la solidaridad
dentro de cada entidad.
OBRAS SOCIALES PROVINCIALES
No conforman un sistema integrado y no son reguladas por la Superintendencia de
Servicios de Salud. Se estiman 5,5 millones de beneficiarios. En su conformación como
entidades autárquicas se puede afirmar que las OSP han buscado brindar atención a
agentes de las administraciones públicas provinciales y sus familiares, a los que cubren
obligatoriamente. Se financian con aportes de los afiliados (3-5%) y contribuciones del
estado provincial (4-6%), pero también los copagos por familiares y personas a cargo
juegan un rol importante. Otro ingreso es el de las transferencias de gobiernos provinciales
para cubrir déficits financieros.
Algunas provincias de bajo desarrollo económico muestran un promedio de cobertura de
seguro por encima del promedio nacional, debido al peso relativo del empleo público. A su
vez, Catamarca, Sgo. Del Estero, La Rioja, Salta y Jujuy tienen más de la mitad de
cobertura de seguros en manos de OSP, indicando la presencia del sector público en el
empleo formal.
EL ASEGURAMIENTO DE LOS PASIVOS
La cobertura de prestaciones médicas para los jubilados fue institucionalizada en 1971 con
la Ley 19032. Desde su creación, como Persona Jurídica de Derecho Público no estatal, el
Programa de Atención Médica Integrada (PAMI) del Instituto Nacional de Servicios Sociales
para Jubilados y Pensionados (INSSJyP) ha intervenido en numerosas oportunidades y
cambiado la órbita entre el Ministerio de Salud y el de Desarrollo Social.
Los recursos para su financiamiento provienen de los aportes (3%) y contribuciones (2%)
de la remuneración de los trabajadores sociales activos y de los aportes de los pasivos (36%) según el monto de los haberes percibidos. También hay aportes del Tesoro Nacional.
Los beneficiarios de PAMI pueden ser titulares de un beneficio de Jubilación o Pensión, los
veteranos de guerra, los mayores de 70 años y familiares a cargo. PAMI da cobertura a un
elevado porcentaje de población de 65 años y más. Esto implica una excepción a la
situación de otros países de la región, que presentan escasa cobertura para este grupo.
El PAMI es la obra social con mayor número de beneficiarios en el país. Cuenta con
más de 3,3 millones de beneficiarios que residen en todas las jurisdicciones del pasi, y
un presupuesto que ronda los 7500 millones y el 0.73% del PBI (2008).
EL SECTOR PRIVADO
Está conformado principalmente, por los prestadores de servicios médicos asistenciales,
los financiadores o empresas de seguros médicos, laboratorios de especialidades
médicas, empresas
196
de equipamientos e insumos médicos, farmacias, centros de diagnóstico y empresas
privadas responsables de la formación de recursos humanos en las distintas
especialidades que se desempeñan en el sector.
En términos generales, y principalmente en las grandes ciudades, se orienta a personas
de mayores ingresos. Las aseguradoras privadas o empresas de medicina prepaga
pueden ser sociedades comerciales, asociaciones civiles con o sin fines de lucro,
fundaciones, mutuales y cooperativas. Estas empresas se regulan por la Ley de Medicina
Prepaga y la 24754, que obliga a las prepagas a garantizar una cobertura igual a la
vigente en las OSN, es decir el PMOE, cubrir tratamientos médicos, psicológicos y
farmacológicos de los pacientes con HIV/SIDA y dependientes de estupefacientes.
El número total de estas empresas de medicina prepaga es desconocido debido a la falta
de registros oficiales, pero se estiman alrededor de 300 con mayor concentración en CABA
y Gran BS AS. En total en cuanto a prestaciones privadas, son 10000 establecimientos con
y sin internación, siendo generadores de aproximadamente 390000 puestos de trabajo
(252000 en relación de dependencia).
Al ser tan diferentes los establecimientos y prestaciones, se observa la existencia de
diferentes cámaras: Los establecimientos sin fines de lucro representados por grandes
hospitales privados de comunidades extranjeras, se encuentran regulados por el ACAMI,
mientras que las clínicas y sanatorios con fines de lucro se asocian en ADECRA (800
aprox.), y los centros medianos y pequeños lo hacen en CAES-CONFECLISA (1200
aprox.).
La oferta y demanda de medicamentos están en constante cambio debido a los avances
técnicos que implican nuevos medicamentos. Argentina tiene una tradición de producción
local relevante, con fuerte participación de empresas nacionales.
El acceso a medicamentos es variable, dependiendo del ingreso de los hogares. Solo una
parte de la población está cubierta por algún sistema que cubra medicamentos. Por lo
general, son gastos afrontados por las familias.
Se destacan cambios legislativos como la Ley de Medicamentos Genéricos, la provisión
gratuita de medicamentos esenciales y el PMOE, así como la prescripción de
medicamentos por nombre genérico, el formulario terapéutico y precios de referencia, la
política de medicamentos antirretrovirales, la producción nacional de medicamentos y la
flexibilización arancelaria a bienes e insumos críticos para la producción de medicamentos.
OFERTA DE SERVICOS
Se intenta mostrar la disparidad entre provincias.
-
Heterogeneidad en distribución de recursos físicos y humanos en las provincias.Es
elevado el nivel de médicos por habitante de acuerdo a estándares internacionales.
Ello se traduce en ineficiente uso de los RRHH y falta de políticas claras con
respecto a ello.
197
-
La cantidad de médicos por cama desciende a medida que pasamos a provincias
de menor desarrollo relativo.
El sistema público de atención se organiza bajo un esquema complejo,
ineficiente y muy diverso entre provincias.
El Ministerio de Salud de la Nación sólo cumple una función de orientación técnica y
concentración de políticas federales y, salvo pocas excepciones, no administra efectores
en forma directa, siendo las decisiones propias de las autoridades provinciales y de
entidades privadas y de l seguridad social.
Cap. 4. NIVEL DE GASTO Y FRAGMENTACIÓN INSTITUCIONAL.
El gasto total en salud era superior al 10% del PBI en 2008, niveles elevados en
comparación con otros países de la región. Ello responde, principalmente, a la casi
universalidad de la cobertura y la multiplicidad de la misma para una proporción importante
de la población. De todos modos, cerca de la mitad de esos recursos son gasto privado
directo, por lo que no cumplen funciones redistributivas. Alrededor de la mitad del resto
queda en mano de “instituciones sin fines de lucro” pero con motivaciones difusas con
esquemas redistributivos en retroceso y sólo parcialmente reguladas.
Resulta importante remarcar el impacto de la crisis económica del 2001-2002 sobre la
evolución del sistema y el poder adquisitivo del gasto real en salud.
En relación con la estructura del subtotal del gasto público y en seguridad social, se destaca
la mayor importancia de la seguridad social.
Al interior del gasto público, se observa que las provincias tienen el mayor peso relativo,
lo que deviene como resultado del proceso de descentralización del gasto público.
Dentro de las provincias, el destino más importante es a hospitales, mientras que Nación
financia organismos descentralizados y programas.
Otros gastos relacionados con los servicios médicos asistenciales que no se incorporan a
la estimación del gasto en salud: sistema de protección de riesgos del trabajo, seguros
transitorios, asistencia al viajero, traslados, seguros de vida.
198
FRAGMENTACIÓN Y CONFLICTO DISTRIBUTIVO
La población que únicamente tiene acceso a la salud pública (48% de la población total)
contrasta con la superposición de coberturas (de la que no hay datos oficiales). Los
problemas de eficiencia se refieren a la múltiple cobertura a que tienen acceso los
habitantes del país.
El mecanismo de redistribución implícito en la modalidad de financiamiento de la salud que
había prevalecido en Argentina desde principios de los ’70 hasta los ’90 tenía su rasgo
característico en la afiliación compulsiva de cada trabajador y su familia a la institución de
seguridad social correspondiente de cada rama de actividad.
Los aportes guardaban relación con sus ingresos salariales y la cobertura era uniforme
al interior de cada institución.
Los sectores de altos ingresos tienen acceso a cobertura privada, los mayores obtienen
PAMI, los empleados formales y sus familias las OSN y, los de menores recursos y fuera
del empleo formal, fundamentalmente, acceden al sector público.
199
CAP
FRAGMENTACIÓN
TERRITORIAL.
5.
LA SITUACIÓN EN CADA
PROVINCIA A PARTIR DE
DATOS SOCIOECONÓMICOS,
DE
COBERTURA
DE
SEGUROS
Y
EPIDEMIOLÓGICOS
Las tres cuartas partes del
producto del país es generado en
solo cinco jurisdicciones (Ciudad
Autónoma de Buenos Aires,
Provincia de Buenos Aires, Santa
Fe, Córdoba y Mendoza) y que el
producto por habitante de la
provincia de Santa Cruz es casi
nueve veces el de Formosa.
Estas
disparidades
se
manifiestan de manera diferente
en cada uno de los indicadores
de desarrollo económico, social o
político que se consulten.
Esta diversidad determina la
ausencia de un nivel único básico
de cobertura asegurada por la atención pública de la salud a todos los habitantes del país.
Adicionalmente, la localización de cada individuo dentro de cada jurisdicción lo coloca en una posición
diferencial frente al acceso a cada unidad pública proveedora de servicios de salud.
Además de las dificultades en la coordinación de la política sanitaria entre las provincias y la Nación,
debe notarse que una parte importante de los Centros de Atención Primaria (CAPS) tienen
dependencia municipal originando una presencia importante de los gobiernos locales en la prestación
de servicios
Dada la importancia de los gobiernos municipales en los sistemas de salud de muchas provincias
argentinas, cabe preguntarse acerca de la existencia de intentos de articulación tendientes a la
conformación de un sistema provincial de atención de la salud.
AGRUPAMIENTO DE LAS PROVINCIAS
se agruparon las provincias de acuerdo a su ordenamiento en el IDH 2006, teniendo en cuenta 6
indicadores seleccionados: i) el PBG per cápita, ii) el nivel de gasto público (provincial y municipal)
en salud per cápita, iii) la cobertura de seguros de salud, iv) las tasas de mortalidad infantil, v) los
años potenciales de vida perdidos
200
(APVP) y vi) los APVP por causas infecciosas. Se resumen los resultados obtenidos en los
siguientes tres grupos de jurisdicciones:
I. De elevado IDH, producto por habitante, elevada cobertura y gasto en salud per cápita y bajas
tasas de mortalidad infantil y APVP. Aquí se encuentran la Ciudad de Buenos Aires y las provincias
patagónicas de
Tierra del Fuego, Santa Cruz y Neuquén con muy baja densidad poblacional.
Este grupo incorpora una jurisdicción de características especiales y únicas: la Ciudad de Buenos
Aires. Se trata de una economía urbana que, por ser la capital de la Nación, presenta una fuerte
concentración de la oferta de servicios de salud, una estructura etárea diferente y mejores
condiciones socioeconómicas que el resto
II. De niveles medios de IDH y valores promedio para los indicadores presentados. En este grupo se
reúnen cuatro provincias que explican la mitad de la generación del producto (Buenos Aires, Santa
Fe, Córdoba y Mendoza) junto con las provincias de San Luis, Rio Negro, La Pampa, Chubut, Entre
Ríos, La Rioja y Catamarca.
En este grupo, por su parte, se encuentra la Provincia de Buenos Aires, cuyos municipios del
denominado conurbano bonaerense tienen un acceso preferencial a los servicios asistenciales de la
Ciudad de Buenos Aires debido a su cercanía geográfica.
III. De reducido IDH, menor desarrollo relativo, baja cobertura, reducido gasto en salud per cápita y
elevadas tasas de mortalidad infantil y APVP por causas infecciosas. Integran este grupo de mayores
problemas Jujuy, San Juan, Tucumán, Misiones, Corrientes, Chaco, Formosa, Santiago del Estero y
Salta.
201
Artiles Visbal. Discriminación por género, sexualidad y etnia: expresión de
violencia feminicida. Mortalidad materna y embarazo adolescentes en
Guatemala. (2015)
El trabajo presenta el caso de Guatemala como Iceberg de los países del triángulo norte de
Centroamérica.
Los sistemas de salud de los países multiculturales de AL están caracterizados por sistema
de salud en cantidad y calidad con dirección citadina en detrimento de la ruralidad a manera
de fatalismo geográfico estructural, centrada en la asistencia mercantilizada, escasa
inversión de fondos públicos, modelo médico hegemónico, vigilancia epidemiológica
acrítica, formal y no incluyente de la determinación social por clase, territorio, etnia,
sexualidades no hegemónicas, capacidades diferentes, desconocimiento de sistemas de
salud de pueblos originarios e insuficiente cobertura de la atención de salud.
La autora toma de Galtung el concepto de TRIÁNGULO DE LA VIOLENCIA para
representar la dinámica de la generación de la violencia en conflictos sociales. La violencia
es como un iceberg. Solucionarla implica actuar en los tres tipos de violencia:
1- VIOLENCIA DIRECTA: es la más clara y visible, se concreta con comportamientos
y responde a actos de violencia. Se relaciona con las otras dos: muchas
situaciones son consecuencia de un abuso de poder, de desigualdad social. Es el
tipo de violencia más fácil de detectar y combatir.
2- VIOLENCIA ESTRUCTURAL: la peor de las tres. Se centra en el conjunto de
estructuras que no permiten la satisfacción de necesidades y se concreta en la
negación de las necesidades.
3- VIOLENCIA CULTURAL: crea un marco legitimador de la violencia y se
concreta en actitudes.
VIOLENCIA Y SALUD REPRODUCTIVA DE LAS MUJERES: EL DATO COMO EVIDENCIA.
La razón de mortalidad materna es una de las más altas en AL. Las expresiones de
desigualdad se manifiestan: dos mujeres mueren cada día por causas relacionadas con
el embarazo, parto o preparto, de ellas el 71% son mujeres indígenas, el 66% reside
en el área rural y el 48% no tiene educación formal. El 44% tuvo como factor de riesgo
la cuarta demora: falta de tratamiento adecuado e integral, estereotipos de género y
carencia de equipamiento.
Las complicaciones del parto constituyen la principal causa de muerte en las
adolescentes entre 15 y 19 años. Según el Observatorio de Salud reproductiva de
Guatemala, más del 90% de las niñas y adolescentes se les practica una cesárea a la
hora de dar a luz y una de cada tres tiene un bebé prematuro.
Una de cada cuatro adolescentes embarazadas presenta desnutrición, lo cual
compromete su salud y la del futuro bebé. LA Ley de Maternidad Saludable declara que
la maternidad saludable es asunto de urgencia nacional y orienta a apoyar y promover
acciones para reducir
202
las tasas de mortalidad materna y neonatal, especialmente en las poblaciones
vulneradas: adolescentes y jóvenes, rurales, indígenas y migrantes.
El racismo como expresión de violencia estructural también tributa estadísticas de
muerte materna. El riesgo de que una mujer indígena muera por causas relacionadas
con el embarazo triplica con relación a las no indígenas, por la inaccesibilidad
geográfica, económica, de cobertura de servicios de salud o porque no responden a
las necesidades y especificidades de la multiculturalidad prevaleciente.
El desconocimiento multicultural se evidencia en el desconocimiento del idioma, el
irrespeto al uso del traje tradicional, el no permitir el acompañamiento de la comadrona
en las consultas ginecológicas, el desconocimiento de sus prácticas tradicionales de
atención de embarazos y parto.
EL CASO DE GUATEMALA
No es casual que Guatemala tenga la tercera tasa más alta de fecundidad adolescente
de Centro América: 114 nacimientos por cada 1000 mujeres de 15 a 19 años de edad
por año, después de Honduras (137), Nicaragua (118), El Salvador (104). La tasa de
fecundidad en adolescentes rurales es más alta: 133 por 1000 contra 85 por 1000.
Se estima que la mayor parte de los embarazos que se presentan en este rango de
edad corresponde a violaciones, abuso sexual, trata/explotación de personas. Como
consecuencias, se menciona la reducción de posibilidades de tener un mejor desarrollo
en el futuro, el impacto psicológico, físico y social negativo de las vidas de las niñas y
adolescentes, y el estigma, entre otros.
El embarazo adolescente en niñas menores de 14 años, es aun más grave: se
reportaron 48051 partos en 2011 de niñas y adolescentes entre 10 y 19 años, de los
cuales 3096 corresponden a niñas entre 10 y 14 años, y 21 a niñas de 10 años. En
2014, el Observatorio registró 80000 embarazos de niñas y adolescentes.
Los embarazos en menores de edad afectan el desarrollo de las poblaciones. En el país
se necesita una atención urgente a una problemática que truca trayectos de vida. La
mayoría de ellas no logra salir del círculo de la pobreza, pierden el vínculo educativo y
son confinadas a roles reproductivos. Es un problema de salud que exige
responsabilidad estatal, multisectorial, interinstitucional y de la sociedad civil en su
conjunto.
Las niñas y adolescentes están sometidas a una triple violencia: la propia de ser
del sexo femenino, la cultural y la estructural. A esto, se le suma una escasa
cobertura de salud:
-
Limitada incorporación en los servicios de salud con pertinencia cultural de los
pueblos maya, xinka y garífuna
Insuficiente atención a las mujeres en su propio idioma o con la
cosmovisión de los pueblos indígenas.
203
-
Desconocimiento de mujeres, familias y comunidades de los signos y
señales que amenazan la vida del recién nacido y ellas posparto
Dificultades de acceso a servicios de salud por falta de vías de comunicación y transporte
Atención institucional deficiente.
La discriminación en sus diversas formas son expresiones de violencia
institucionalizada que se dan en todos los ámbitos de la vida, afectando la calidad de
vida y el desarrollo de las mujeres como expresión de violencia estructural.
La Convención de los Derechos del Niño establece que “los Estados deben adoptar todas
las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas para proteger al niño o
niña contra todo prejuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negligente, malos
tratos, incluido abuso sexual, mientras el niño se encuentra bajo custodia de sus padres
o de un representante legal”.
La base jurídica de Guatemala sustenta la toma de acciones de conjunto basada en el
marco legal del país que califica el embarazo y parto en menores de catorce años como
evidencia de delito. Sin embargo, las denuncias, en estos casos, son insuficientes.
La mayoría de los adultos han sido educados para no entrar en detalle sobre su sexualidad.
La evidencia científica muestra que la ESI que incluye información sobre métodos de
prevención fomenta el autocuidado y promueve entre quienes aún no han iniciado su
actividad sexual la autonomía individual y, por tanto, la capacidad de decidir cuándo iniciar
la actividad sexual.
Paradójicamente, existe una manifiesta oposición a la impartición de estos temas en el
aula. A su vez, se limita el acceso al uso de preservativo, en contra de la Ley. De esta
manera, confluye la violencia estructural legitimada por la violencia simbólica,
principalmente religiosa.
La sociedad guatemalteca en su conjunto tiene saldos pendientes la implementación
integral de políticas en niñez, adolescencia y juventud.
EL TERCER ÁNGULO DEL TRIPANGULO
La violencia cultural se constituye en el marco legitimador de la violencia directa y se
concreta con actitudes, creencias y prácticas asumidas y aceptadas que normalizan los
significados individuales y sociales de las formas de violencia directa y estructural,
inhibiendo y reprimiendo la respuesta de quienes las sufren.
Esta violencia se expresa en el control del cuerpo de las mujeres por parte de los ho,bres,
y la prohibición del uso de métodos anticonceptivos.
Como consecuencia, centran la virilidad masculina en el número de hijos e hijas que
procrean. Las mujeres son atrapadas en esa concepción androcéntrica que se revierte
luego en el deterioro de la salud, disminución de la autoestima y realización personal.
204
Estas condiciones culturales rompen la ruta de denuncia, con el consecuente solapamiento
de la situación de violencia que viven las mujeres, que para la comunidad son irrelevantes
por su propia condición de sexo femenino subalterno.
Es necesario retomar el rumbo de la verdadera educación que oriente a jóvenes y que haga
cambiar costumbres que laceran los derechos de niñas con su condición de género, etnia
y clase.
La pobreza y precariedad motiva a las adolescentes y jóvenes a salir de forma temprana
de sus hogares con la esperanza de encontrar una vida mejor en el matrimonio o en la
vida en pareja.
Estudios del Observatorio muestran el estado de situación de violencia estructural y cultural
que subyace en estos casos. Describir la mortalidad materna por embarazo adolescente
como violencia femincida puede puede significar la muerte biológica y social de las mujeres.
Es necesario considerar estos hechos como feminicidios, en el sentido de entenderlo
como forma de genocidio contra las mujeres, determinado por las condiciones históricas
que generan las prácticas sociales que permiten atentados violentos contra la integridad, la
salud, las libertades y la vida de niñas y mujeres. En niñas de menos de 14 años, deben ser
considerados delitos de “lesa humanidad”.
A MODO DE CIERRE.
Resulta perentorio posicionar en la agenda pública la justicia social hacia mueres,
eliminar desigualdades de género y etnia. También es necesario posicionar en la
sociedad la idea de que ninguna práctica cultural, creencia, religión, cosmovisión justifica
la violación de DDHH.
Es necesario reforzar la educación sexual, introduciendo la masculinidad en enfoques y
estudios de género.
ES UN RETO SOCIAL HACER VISIBLE QUE EL TRIÁNGULO DE LA VIOLENCIA DE LA
SALUD SEXUAL Y DE LA SALUD REPRODUCTIVA ES UN ARMA LETAL E INJUSTA.
205
NOSIGLIA, EL GOBIERNO DE LAS UNIVERSIDADES: APORTES DE LAS
INVESTIGACIONES REALIZADAS. (2011)
El estudio de las políticas de educación superior se realiza en el marco de las políticas
públicas, observando el papel del Estado como actor central, pero también recogiendo
estrategias de los distintos actores sociales y políticos para expresar y articular demandas
y propuestas en el campo de la educación superior. Así se estudia: a nivel sistema, a nivel
de coordinación interuniversitaria y a nivel de las instituciones, reflexionando sobre la Ley
de Educación Superior (LES) 24521.
HERRAMIENTAS CONCEPTUALES PARA EL ANÁLISIS DEL GOBIERNO UNIVERSITARIO.
LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
La autonomía signó, desde sus orígenes, la configuración institucional universitaria, y con
ello, la resolución de cuestiones de poder tanto en el plano externo (poder real, eclesial,
Estado), como en el plano interno (en término de relaciones de poder dentro de la
universidad, vinculadas a las formas de participación de los diferentes claustros y a las
modalidades de gobierno, su composición y formas de acceso).
La autonomía universitaria no tiene una definición unívoca. Desde el punto de vista del
derecho constitucional, esta autonomía facilita a las universidades a dictar sus propios
estatutos y normas de gobierno de acuerdo al orden jurídico superior nacional, a preservar
la libertad de cátedra, de investigación y extensión, y les otorga la potestad para rendir
cuentas sólo ante el poder Legislativo y apelar decisiones solo ante el Poder Judicial. Las
universidades gozan de autonomía como un todo cuya protección es integral.
Dese una perspectiva jurídica, la autonomía admite gradaciones, no posee estatus
absoluto. Lavié señala que no es posible interpretar la autonomía universitaria con el
mismo alcance que la de las provincias, puesto que las universidades no pueden ostentar
poderes anteriores a la nación, necesitan de una habilitación presupuestaria para su
creación y además, constituyen un caso explícito de establecimientos de utilidad nacional.
Con la reforma del ’94, la autonomía y autarquía de las universidades nacionales
quedaron elevadas a garantía constitucional, otorgando protección constitucional
frente a legisladores ordinarios y el poder Ejecutivo.
LA REGULACIÓN Y LA COORDINACIÓN UNIVERSITARIA
Los amplios márgenes de autonomía entran en tensión con las funciones de gobierno y
control ue ejerce el Estado para dar direccionalidad al sistemas de Educación superior.
En los ’90, hubo una transformación en las relaciones con el Estado: de un Estado Laissez
Faire o benevolente, se pasó a un Estado evaluador o auditor.
Barroso señala 3 dimensiones complementarias del proceso de regulación de los sistemas
sociales: la institucional (normativa y de control), la situacional (activa y autónoma) y la
conjunta. Los 3
206
principios básicos de la coordinación son: autoridad o control jerárquico,
intercambio y cooperación basada en normas y valores compartidos.
Un concepto fundamental en el análisis del gobierno del sistema de educación superior es
la idea de sistema universitario que proponen Musselin y Friedberg, entendido como los
equilibrios de poder y los mecanismos de regulación del sistema de actores que producen
la acción pública en el ámbito de la educación superior. Este sistema articula 3 polos:
profesión, instituciones y autoridad tutelar.
Levy entiende los órganos y mecanismos de coordinación como una visión alternativa a la
de gobierno central limitado. Describe dos extremos de la coordinación: la general
centralizada (coerción y ahogo de capacidad de respuesta) y la sistémica con gobierno
central mínimo (maximiza libertades, fortalece la posibilidad de accountability)- el autor
considera esta como la más adecuadaESTUDIO DE LAS TRANSFORMACIONES DEL GOBIERNO UNIVERSITARIO EN LAS
INVESTIGACIONES REALIZADAS.
El encuadre de las investigaciones:
Desde el 2004 se comenzó a estudiar el problema del gobierno universitario desde 3 dimensiones:
NIVEL DE SISTEMA. Centrado en analizar políticas de educación superior propuestas por
el gobierno nacional, cambios en la distribución del poder, la autoridad entre Estado y
universidades a partir de la creación de organismos de coordinación sistémica, así como
cambios al interior de las instituciones universitarias.
NIVEL DE COORDINACION INTERUNIVERSITARIA. Comparó y evaluó formas de
gobierno y estión en cada organismo de coordinación sistémica.
NIVEL DE INSTITUCIONES. Se procuró describir y caracterizar la forma en que las
principales políticas para la educación superior en la década de los ’90 fueron mediadas por
las características de la organización.
ALGUNAS CONCLUSIONES DESTACADAS ACERCA DEL GOBIERNO UNIVERSITARIO EN
ARGENTINA
Señala dos cuestiones centrales:
-
Las políticas de educación superior han tenido continuidad a pesar de los cambios
políticos a partir de 1999
Afectaron tanto a instituciones públicas como privadas en aspectos
normativos y específicamente en lo relativo a la acreditación de carreras.
En el caso de las universidades privadas se encuentra mayor homogeneidad en
comparación con las públicas, debido a las formas de gobierno al interior de las
instituciones, el modo en que se vinculan con el Estado y el origen fundacional de las
mismas.
207
La relación entre el Gobierno Nacional y las universidades nacionales estuvo
permeada por la resistencia de las instituciones a la aplicación de algunas
disposiciones de la LES.
Las universidades privadas, a partir de esta ley, establecieron un tipo de relación con el
gobierno nacional, lo que les otorgó mayor autonomía y eliminó controles burocráticos y
de fiscalización.
El establecimiento de procesos de evaluación y acreditación de carreras significó una
regulación importante, pero también se las incluyó en los organismos de coordinación
universitaria como el CU, CPRES y la CONEAU.
La creación y transformación de organismos de coordinación universitaria por un lado
complejizó la estructura de poder del sistema de Educación Superior, descentralizando el
poder y creando instancias de medicación entre Estado y universidades.
Los productos más delicados de la coordinación universitaria se delegan al Consejo de
Universidades. El Consejo Interuniversitario Nacional CIN, se vio disminuido en sus
funciones luego de la sanción de la LES.
El Consejo de Rectores de Universidades privadas (CRUP) se opuso a los procesos de
evaluación y la constitución de la CONEAU. Luego de la sanción de la LES, el CRUP toma
una posición más conformista con la norma, lo que podría explicarse en parte porque la
LES favoreció el sector privado, ratificó la libertad de enseñanza y otorgó representación
al sector en la CU, CONEAU y CPRES.
En el caso de las universidades nacionales, la LES introdujo un conjunto de innovaciones
sobre los órganos de gobierno, su composición y distribución de funciones.
208
NOSIGLIA; “EL PROCESO DE SANCIÓN Y EL CONTENIDO DE LA LEY DE EDUCACIÓN
NACIONAL Nº
26206; CONTINUIDADES Y RUPTURAS” (2007)
Las principales normas que regulaban el sistema educativo a nivel nacional fueron
modificadas durante el gobierno de Kirchner, en un proceso que se inició en el año 2005.
Se sanciono la ley de Educación nacional 26206, en diciembre del 2006, que reemplazo a
la criticada ley federal de educación sancionada en la época de Menem.
El corpus legal de la época menemista, fue criticado por dos cuestiones: por una parte, la
usencia de un diagnóstico certero de la situación educativa, respecto de cuáles eran los
problemas prioritarios por solucionar o cuantos eran los recursos necesarios para
superarlos; y por otro lado, la ausencia de consenso de los actores políticos de la oposición
y los gremios docentes en torno a las leyes.
LA EDUCACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL
En un país federal, la organización institucional del sistema educativo, es decir, la
distribución de atribuciones en materia educativa entre el gobierno nacional y las distintas
jurisdicciones educativas, es uno de los mayores desafíos por resolver.
La constitución nacional, contiene importantes principios, derechos y responsabilidades
que deben entenderse como los pilares para edificar un ordenamiento jurídico y político de
nuestra educación. El régimen de la educación en la constitución histórica se refería al tema
educativo en 3 artículos:
 En el artículo 5, establece que en el marco de la autonomía, las provincias
debían dictar una Constitución propia, en la que se debía asegurar la educación
primaria, la administración de justicia y el régimen municipal
 El artículo 14, establece que todos los habitantes de la nación, gozan del
derecho de enseñar y aprender
 El artículo 67, regulaba las potestades legislativas, entre ellas, el dictado de
planes de instrucción general y universitaria dentro de la denominada
“cláusula del progreso”.
Con la reforma de la constitución nacional de 1994, se incorpora otro inciso a las potestades
legislativas llamado “cláusula del desarrollo humano”, que incluye sancionar leyes de
organización y débase de la educación. Estas leyes deben respetar una serie de principios
rectores:
- La responsabilidad indelegable del Estado en materia de educación
- Consolidar en su organización la unidad nacional, respetando las particularidades
provinciales y locales.
- La participación de la familia y la sociedad
209
- La promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y
posibilidades sin discriminación alguna
- La gratuidad y equidad del sistema educativo política estatal
- La autonomía y autarquía universitaria; donde las universidades públicas deben ser
gobernadas por sus propios integrantes, con ajuste a las leyes pero sin injerencia del
gobierno. Estarán dotadas de recursos suficientes para sostener sus políticas y la gratitud
de los estudios.
Estos contenidos educativos de nuestra Constitución son el marco que determinan las
potestades de los diferentes órganos de gobierno en materia educativa y los principios
fundamentales que debe respetar la legislación educativa.
ANTECEDENTES POLÍTICOS Y PARLAMENTARIOS DE LA LEN 26206
Tanto la Ley Federal de Educación (LFE) como la Ley de Educación Superior (LES), fueron
criticadas por los actores sociales y políticos; en su critican coinciden en: diagnosticar el
fracaso de las políticas promovidas por Menem, que se enmarcan en un neoliberalismo
cuya expresión normativa fue la LFE. Esta norme fue apoyada por el Partido Justicialista,
sus aliados de partidos provinciales y por sectores académicos y sociales, defensores de
la iniciativa privada en educación. Entre ellos se encuentran los representantes de los
distintos credos religiosos, principalmente la iglesia católica, que postula la libertad para
enseñar sus creencias y quienes consideran a la educación simplemente como un negocio
lucrativo.
El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Filmus asume sus funciones en mayo
de 2003, cuando se inicia el gobierno del Presidente Kirchner. Para describir los
lineamientos generales de la política educativa encarada por Filmus, se tomaron como
instrumentos de análisis las Resoluciones del Consejo Federal de cultura y educación,
entre las que se destacan dos documentos de política educativa:
En el primer documento, “Educación en la democracia: balance y perspectivas”; se realizó
un breve diagnóstico de la situación de la educación en 20 años de democracia. Se
sostiene que desde la reinstauración de la democracia no es pudo superar la desigualdad
e inequidad de la educación nacional, situación de la cual se hace responsable a Menem
y su cuestionada LFE. La crítica al documento se focaliza sobre los problemas de
implementación, el incumplimiento de las metas de financiamiento previstas en la norma y
las problemáticas sociales y económicas externas al sistema educativo que condicionaron
el desarrollo del mismo.
Este mismo documento avanza en delinear la nueva escuela señalando que debería ser
abierta, justa, democrática, solidaria y federal, reafirmar y renovar sus objetivos
fundacionales; también tenía que ser esforzada, es decir promover el valor del empeño
y trabajo constante
210
El segundo de los documentos que avanza en el establecimiento de los objetivos y
lineamientos generales señala que uno de los objetivos centrales de la gestión seria
“reducir las desigualdades, y recuperar la centralidad de los aprendizajes”, este objetivo
se lograría instalando a la educación como una política central de desarrollo y haciendo
que la escuela centre su accionar en la tarea específicamente pedagógica. Se parte de
elaborar un diagnóstico de la situación educativa en
donde se destaca que las condiciones de desigualdad social provocaron, entre otros
problemas, un sistema segmentado en circuitos diferenciales de calidad de acceso y
permanencia y egreso del sistema educativo que profundiza esa inequidad provocada por
la situación económica y social en que se inserta el sistema educativo.
Se deberá identificar núcleos de aprendizajes prioritarios para todos los niveles, que serán
el punto de partida u los referentes para la tarea docente, la participación de la familia, la
orientación para los programas que emprenda el ministerio nacional y los acuerdos que
se formalicen con las provincias, y para los procesos de evaluación.
La formación docente inicial y continua recibe un tratamiento especial en la nueva Ley
Nacional; uno de los puntos innovadores es el tratamiento que se le da a este tema, que
fue incorporándose a la agenda educativa previa a la sanción de la LEN en distintos
momentos.
Los dos documentos marcan el inicio de las políticas del nuevo gobierno, donde se reitera
la idea de la educación como uno de los pilares estratégicos para el desarrollo del país y
como herramienta ineludible para alcanzar la justicia social, para lo cual hay que superar
las desigualdades y la exclusión social y educativa, promoviendo un sistema educativo en
todo el país con condiciones equivalentes de aprendizaje; es decir, reconstruir la unidad
sin uniformidad del sistema educativo recuperando la centralidad de la función de enseñar
de la escuela.
En el 2005, se comienza con la tarea de modificación del andamiaje jurídico en que se baso
la gestión educativa, de Menem. 1ero se hicieron reformas parciales a las políticas y normas
del nivel ministerial, luego se empezó a modificar parcialmente la LFE, con la nueva
regulación de la educación técnico profesional y de financiamiento educativo.
LA METODOLOGÍA Y EL CRONOGRAMA DE CONSULTAS ELABORADOS POR EL
MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA
El impulso para la sanción de una nueva Ley de Educación para la Nación provino del Poder
ejecutivo, a través de una estrategia de legitimación del contenido de la ley realizada por
medio de un “debate popular”, el cual pretendía ser participativo
El presidente de la nación lanzo este debate a partir de la firma de un Decreto en 2006, con
distintas instancias de debate
211
La primera fase se extendió entre mayo y septiembre de 2006, su objetivo fue recoger
opiniones en torno al primer documento denominado “Ley de Educación nacional. Hacia
una educación de calidad para una sociedad más justa: 10 ejes de debate y líneas de
acción. Se realizaron un conjunto de críticas que se centraron en el escaso tiempo
dedicado al “debate popular” y a la escasa información de la que se dispuso.
Por otra parte, un conjunto de críticas se focalizan en cuestiones metodológicas referidas
a la recolección y el procesamiento de la información. Se señalan objeciones respecto de
cómo se van a ponderar e incorporar las distintas opciones al documento final para que
sea democrático y pluralista.
En estas reuniones del senado y a través de consultas permanentes con el Ministro Filmus,
se realizan modificaciones que no son sustantivas.: se mejoró la redacción de algunos
artículos, se incorporaron incisos para completar fines y objetivos de los niveles educativos
y se incluyeron funciones a los órganos de gobierno. Se destaca la incorporación como
contenido: “diversidad cultural de los pueblos indígenas y sus derechos” y “los contenidos
y enfoques que contribuyan a generar relaciones basadas en la igualdad, solidaridad y el
respeto entre los sexos, en concordancia con la Convención sobre la eliminación de todas
las formas de discriminación contra la mujeres”. Se convirtió en ley de educación Nº 26206,
en un trámite muy breve, para un tema tan trascendente.
El contenido de lo que regula la LEN se contempla incorporando 3 leyes más; la
vigente LES (sancionada desde Menem) y dos leyes más sancionadas en 2005 que
regulan la educación técnicas y profesional y el financiamiento educativo.
Uso del lenguaje en la norma: por ejemplo se utiliza varias veces el verbo “garantizar”,
pero en ningún caso se establecen los medios para hacer efectivo tal propósito. Groisman
critica el uso del lenguaje y su falta de operatividad; señala que la LEN contiene pocas
normas jurídicas y demasiadas expresiones de deseo cuya concreción depende de lo que
efectivamente disponga.
ROL DEL ESTADO EN MATERIA EDUCATIVA
En este panorama queda establecido el rol del Estado en materia educativa, pero la
Reforma constitucional de 1994 introdujo una serie de principios que debían ser
contemplados en la redacción de una futura ley de educación. Uno de ellos es la
responsabilidad indelegable del estado en materia educación, y la participación de
familias y sociedad.
El rol principal lo tiene el estado y en forma subsidiaria la familia y la sociedad. A partir de
esta formulación se deriva una serie de principios contenidos en la LEN.
Lo que no quedo claro es cuales son los alcances que se le otorgan a la educación,
por un lado como bien público y por el otro, como derecho personal y social. Ambos
conceptos remiten a
212
debates en el campo de la economía, la filosofía, la política y el derecho. Parece ser una
especie de sumatoria de conceptos “políticamente correctos”, que tienen orígenes diversos
desde el punto de vista ideológico.
La educación es considerada un bien público. Desde la perspectiva económica, un bien
público se define como un servicio u objeto que puede ser consumido por algunos individuos
sin reducir las oportunidades de otros en cuanto a su consumo o disfrute. El único rasgo
distintivo de los bienes públicos es la inclusión de todos. Un bien público solo puede ser
provisto por entidad cuya naturaleza haga imposible la exclusión de individuos por diversos
motivos, por consiguiente estos bienes son provistos por el Estado.
El carácter de bien público de la educación obliga al Estado a convertirse en garante de la
custodia, ya que este bien es necesario para el desarrollo de la propia existencia de los
hombres.
La segunda cuestión postula que la educación es un derecho personal y social; un derecho
personal es aquel que tiene una persona respecto de otra para exigir un hacer, no hacer o
dar. No queda claro en el texto de la LEN, el término “personal”, podría interpretarse como
referido a la “persona” o individuo, y su inserción quizá se hizo como respuesta a un
reclamo de los sectores ligados a la educación privada, particularmente la Iglesia Católica.
Los derechos sociales se caracterizan por la solidaridad, la búsqueda de una vida
propiamente humana en donde se relación con otros, lo que supone la obligación de la
comunidad de atender al bienestar de cada uno de sus miembros: los individuos ya no
están aislados sino en comunidad. Un tema discutido desde la filosofía jurídica es la
exigibilidad del cumplimiento de estos derechos.
Enmarcada en la concepción de derecho social, la educación ya no solo es un derecho
individual sino un derecho que supone una obligación de la comunidad y el Estado de
actuar positivamente para su concreción.
Para reafirmar el valor de la educación como bien público, la LEN establece que la
educación será prioridad nacional y política del estado y para diferenciarse de las
propuestas neoliberales, expresa su oposición a toda forma de mercantilización de la
educación.
LA EDUCACIÓN PRIVADA
La ley introduce algunos contenidos obligatorios en el currículo que recibirán la crítica de
las organizaciones religiosas, por un lado, y por otro, de un conjunto de nuevos agentes
educativos que se incorporan a los ya tradicionales proveedores de educación privada.
En primer término, se reconoce a la iglesia católica y demás confesiones religiosas como
agentes educativos y a la familia como agente natural y primario.
213
En segundo termino, con respecto a las atribuciones de las instituciones privadas, éstas
conservan la potestad de emitir títulos con validez nacional, contratar a sus profesores
según régimen laboral de comercio, recibir aportes financieros del estado y formular planes
de estudio.
Uno de los temas más cuestionados por la iglesia fue la inclusión de los contenidos que
favorezcan el cumplimiento de la Convención sobre la eliminación de toda forma de
discriminación contra la mujer, su protocolo facultativo y la convención interamericana para
prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer. La conferencia episcopal
argentina, lamenta la incorporación obligatoria de contenidos que promueven dicho
protocolo, con temor a la posible inclusión en los programas de planificación familiar de
prácticas que favorezcan la anticoncepción, la esterilización o el aborto. La inclusión de
estos contenidos puede distorsionar la natural división de los sexos.
En general la relación de Kirchner con la jerarquía católica fue conflictiva ya que varios
obispos y sacerdotes se convirtieron en fuertes críticos de la situación social y las políticas
diseñadas por el gobierno en esta materia.
Una cuestión innovadora de la ley es la ampliación de los ofertantes tradicionales de
educación privada, ya que se incluyen las cooperativas y las organizaciones sociales. En
el caso de las cooperativas, se destaca la inclusión explicita por primera vez en una norma
general de educación del valor de la educación cooperativa.
Las organizaciones sociales no quedaron claramente explicitadas, peor están
podrán ser consideradas dentro del grupo de instituciones denominadas también
organizaciones no gubernamentales, que persiguen diferentes objetivos no
lucrativos.
EL GOBIERNO DE LA EDUCACIÓN
El artículo 5 de la Constitución establece que las provincias deben asegurar, entre otras
cosas, la educación primaria en sus respectivos territorios, para gozar de su autonomía.
A fin de garantizar el derecho a la educación y la unidad nacional, entre las competencias
del congreso de la nación en materia educativa, se terminó que este será el encargado de
dictar planes de instrucción general y universitaria.
En el análisis histórico del accionar de la nación en materia educativa, se observa que
existieron momento en donde el estado nacional solo colaboro de manera indirecta con
las provincias mediante asistencia financiera, técnica o compensatoria, y que hubo
periodos en donde actuó de manera directa, es decir, creando sus propias escuelas en
territorios provinciales.
Entre 1853 y 1905, la nación ayudo a las provincias fundamentalmente en términos
económicos, vía leyes de subsidios para la educación primaria. A partir de esta última fecha
y hasta 1970, creo sus propias escuelas primarias en territorios provinciales, a la vez que
fue expandiendo los servicios de educación media y terciaria no universitaria.
214
El Ministerio de la nación deja de prestar servicios educativos en las provincias pasando a
ser, el Ministerio de salud de educación del presidente Menem, un “ministerio sin escuela”.
En la transferencia de escuelas que se dio durante su presidencia, primo una lógica más
fiscalista que pedagógica.
El contenido de la ley federal de educación en materia de gobierno, la estrategia utilizada
para su implementación vía acuerdos federales realizados en el seno del consejo federal de
educación, y el poder financiero y técnico diferencial de la nación se erigieron en los nuevos
mecanismos de intervención educativa federal.
Autores que analizan el rol del Ministerio de Educación de la nación a partir de la aplicación
de la ley federal de educación coinciden en señalar un periodo de recentralización de las
políticas en materia educativa a través de la implementación de programas de control
centralizados y de una doble pérdida de autonomía: del Estado nacional frente a los
organismos internacionales y de los Estados provinciales frente a la nación por un
diferencial acceso a recursos económicos y técnicos.
La LEN no innova demasiado con respecto a los órganos y distribución de atribuciones
entre nación y provincias reglamentadas en la LFE. Las jurisdicciones son las prestadoras
del servicio educativo; por ello, gobiernan, gestionan, supervisan y financian sus
instituciones educativas. La Nación diseña e implementa las políticas educativas
establecidas en la LEN a través del diseño de sus propios programas y proyectos; presta
asistencia técnica y financiera; garantiza el desarrollo de la educación de calidad a través
del sistema de información y evaluación permanente; y se reserva la validación nacional
de los títulos.
Algunas funciones son acordadas entre la nación y provincias en el consejo federal de
educación, y se destaca la elaboración y actualización de los contenidos básicos para todos
los niveles y modalidades, y el establecimiento de políticas de evaluación educativa.
En síntesis, esta organismo fue más un organismo que legitimo acuerdos que se
establecían frente a sus reuniones formales y no logro, a pesar de que la mayoría de los
acuerdos fueron aprobados en forma unánime, la plena implementación de los mismos.
El cambio más sobresaliente de la LEN en materia de gobierno, es haber transformado al
CFE, para algunas cuestiones que decide el propio cuerpo, e un órgano resolutivo
Con el fin de promover la consulta sobre diferentes políticas, se crean numerosos órganos
de asesoramientos donde participan distintos actores sociales y políticos. Se amplía la
participación de los gremios docentes en la definición de numerosas cuestiones: definición
de políticas educativas en general, políticas de formación y carrera docente, políticas
relativas a las relaciones entre la educación y el mundo del trabajo y la producción y
evaluación de la calidad. Esta cuestión explicaría en parte la amplia adhesión con la que
conto la LEN en el gremio docente, principalmente de la CTERA.
215
LA ESTRUCTURA ACADÉMICA
Una de las mayores críticas que recibió la LFE fue el cambio de estructura del sistema
educativo tanto por motivos organizacionales como pedagógicos y financieros. El
problema se planteó principalmente con el 3er ciclo de E.G.B y con el nivel polimodal.
La LEN en su título II establece una estructura de 4 niveles: inicial, primaria, secundaria y
superior. De este modo, retoma la estructura previa a la LFE, pero por un lado extiende la
obligatoriedad de la escuela a toda la secundaria, y por otro, establece la universalización
de los 4 años del nivel iniciar; y establece un mínimo de 25 hora por semana para la
educación secundaria.
Con respecto a la estructura, además de los niveles, la LEN fija 8 modalidades que son
opciones organizativas y curriculares de la educación común. Las ocho modalidades son:
-
La educación técnico profesional
La educación artística
La educación especial
La educación permanente de jóvenes y adultos
La educación rural
La educación intercultural bilingüe
La educación domiciliaria y hospitalaria
La educación en contextos de privación a la libertad
Las modalidades pueden ser entendidas como contenidos específicos, formas de
educación, tipos de escuelas o servicios de apoyo, quedando poco claro que se entiende
por educación común.
216
PROVOSTE FERNANDEZ. EQUIDAD DE GÉNERO Y REFORMAS EDUCATIVAS EN
AMÉRICA LATINA: EN BUSCA DE SINTONÍA. (2005)
El texto discute el concepto de equidad de género en la educación, resumiendo los
principales resultados de investigaciones sobre género y reformas educativas de
Argentina, Chile, Colombia y Perú.
ALGUNAS PARADOJAS DESENCUENTROS.
La década de los ’90 fue un periodo de reformas educativas, así como de instalación y
desarrollo de políticas de género, expresadas en la creación de organismos
gubernamentales de la mujer en casi todos los países de la región, respondiendo a
demandas del movimiento de mujeres de los ’80: la equidad de género es o debe ser un
objetivo central para los sistemas educativos.
La primera paradoja es que, pese a los impulsos, la equidad de género ingresó
débilmente a los procesos nacionales de reformas educativas, manteniendo un discreto
segundo plano en este escenario y quedando fuera del corriente principal de las
reformas.
La segunda es que en AL hace décadas viene produciéndose una tendencia de nivelación
de mujeres y hombres en el acceso a la educación escolar. Pese a la aparente igualdad
alcanzada, se mantienen importantes desigualdades de género en la vida adulta en cuanto
a poder, distribución de roles sociales, acceso a recursos y a ingresos monetarios.
Por lo tanto, cabe preguntarse si las tareas respecto a equidad de género están cumplidas.
Frente a ello plantea dos respuestas divergentes:
Una afirmativa, a la que suscriben autoridades educativas y diseñadores de políticas,
quienes argumentan que el sistema ya garantiza igualdad en el acceso. Frente a
desigualdades de género en la vida adulta, se sostiene que estas dependen de estructuras
y procesos sociales que la escuela no puede controlar.
La otra respuesta es una interpretación feminista y de estudios de género que viene
afirmando por décadas que la educación escolar transmite jerarquías y desigualdades
sociales, de género, socioeconómicas o étnicas a través de mecanismos de aprendizaje
que operan en el sistema escolar como el llamado currículum oculto de género. Desde esta
posición la escuela no es neutral respecto a las desigualdades, sino un potente mecanismo
para reproducirlas y modificarlas. El sistema educativo no solo sostiene un papel que
cumplir, sino que tiene gran responsabilidad sobre la equidad/ inequidad de género.
El
concepto
de
equidad
tiene
distintos
significados: LA EQUIDAD COMO JUSTICIA
217
Desde el punto de vista socioeconómico, la equidad tiene que ver con una distribución
justa de recursos, medios de vida y oportunidades materiales, vinculado a políticas
redistributivas. La idea de equidad desde un punto de vista cultural, surge en la historia
reciente ligada a la emergencia política de sectores y grupos supeditados y
discriminados como las mujeres, etnias subordinadas, migrantes o minorías sexuales.
Estos grupos no solo demandan acceso a recursos, sino también ciudadanía plena. Las
políticas requeridas para avanzar hacia la dimensión cultural de la equidad son políticas
de reconocimiento o de identidad. Es necesario integrar ambas en un marco conceptual
único y comprehensivo. La injusticia o inequidad de género es un fenómeno a la vez
socioeconómico y cultural, por lo que su superación requiere ambos tipos de políticas.
REDISTRIBUCIÓN Y RECONOCIMIENTO EN LA EDUCACIÓN.
Llevados al ámbito de la educación, estos conceptos nos remiten a los dos aspectos de
equidad de género mencionados: acceso igualitario a la educación y socialización de
género (justicia cultural o simbólica, la educación como parte de ese proceso). No alcanza
con la paridad en acceso, sino que exige un cambio significativo en el aprendizaje que tiene
lugar en la escuela sobre los papeles, valoración y jerarquías de mujeres y hombres en la
sociedad.
La equidad como justicia distributiva en educación puede observarse en el acceso formal
y ser medida a través de indicadores como matrícula, permanencia, egreso, alfabetismo,
escolaridad.
La equidad como justicia cultural en educación puede observarse en otros ámbitos y
procesos, como el currículum escolar, las prácticas pedagógicas, interacciones dentro
del aula y otros espacios escolares.
Los análisis recientes de género se han centrado en el llamado currículum oculto de género.
LO OCURRIDO EN LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS
Hay en toda la región un esfuerzo evidente por aumentar la cobertura de la educación,
ampliando la matricula en la educación básica y secundaria de los sectores más pobres.
Sin embargo, en la medida en que el foco es el acceso, donde las diferencias son menores,
la inequidad que afecta a niñas no es un tópico en las políticas regionales. La discusión
reciente sobre la calidad de educación ha puesto en evidencia que el acceso universal a la
educación no es suficiente garantía de equidad. Este modo de analizar reproduce una
“ilusión de igualdad” entre mujeres y hombres en la educación.
En cuanto a la socialización de género, las políticas educativas incluyeron algunas
iniciativas como por ejemplo: en al análisis de Currículums oficiales se encontró que en
algunas asignaturas y grados fueron incorporados objetivos explícitos contenidos de no
discriminación por sexo o reconocimiento de aportes de las mujeres a la ciencia y la
cultura. En muchos casos se utiliza lenguaje inclusivo. Pero estos cambios son diferentes
en asignaturas y niveles, no guardan
218
consistencia interna ni son evaluados. La educación y formación de docentes respecto a género estuvo
ausente en las reformas de los ’90.
Los cambios son inconsistentes, discontinuos y, sobre todo, poco evaluados.
¿POR DONDE AVANZAR? ALGUNAS REFLEXIONES FINALES.
Los desafíos de una perspectiva de género en el sistema educacional tienen en común con los otros
espacios sectoriales la necesidad de una dimensión transversal, presente en los distintos componentes
del sistema. Esto es en el caso del sistema educativo, presencia en políticas, gestión, contenidos, normas,
jerarquías, prácticas docentes y gremiales, estudiantiles y familiares.
Plantea 3 tipos de procesos en los que conviene poner la atención:
-
-
-
Procesos de aprendizaje: allí se reproduce el juego sexista de socialización de género y debe
existir el propósito de modificarlo los mecanismos ocultos de aprendizaje es color son
numerosos y no se limitan a la relación docente- alumnos. El primer desafío de la equidad de
género en la educación es revitalizar las iniciativas que apunten a modificar los aprendizajes, con
metas y evaluaciones precisas. Las principales dificultadoes son: el
androcentrismo, el sexismo y la “ceguera de género”.
Las concepciones de equidad en las políticas: un desafío es conocer más sobre la dorma en que
se aprenden la igual dad y desigualdad en la escuela, como se reproducen el sexismo, racismo,
clasismo y como se articulan y potencian entre sí estos aprendizajes y los referidos a derechos,
ciudadanía y democracia. Para mejorar la equidad en la educación habría que aumentar los
recursos de las escuelas pobres. El desafío es expandir la comprensión de la injusticia y por lo
tanto de los instrumentos para la construcción de la equidad, dentro de todas las políticas
sociales. Se necesita la revisión del tipo de sociedad y de convivencia a la que se quiere aportar
desde el sistema de educación.
Los actores: la inclusión de la perspectiva de género depende de la capacidad de incidencia de
los actores que la promueven o la obstaculizan. Los procesos de reforma educativa no siempre
han sido participativos, y el centralismo sigue marcando los sistemas educativos regionales. En
todos los países aparecen tendencias a desarrollar el protagonismo en los municipios, de la
comunidad, y de las familias en la educación a través de diversos mecanismos como los
consejos escolares, o el debate de proyectos educativos.
Si bien se menciona una feminización de la educación, se muestra un notorio control masculino
en todas las instancias de poder.
No obstante, aunque lentamente, se ha ido incorporando el espectro de personas que sustentan
un enfoque de género o demandas de igualdad o no discriminación en la educación. Son
profesoras o estudiantes que impulsan de manera personal un cambio cultural que es necesario
analizar y potenciar. Es importante identificar potenciales actores insertos en distintos lugares del
sistema educativo y potenciar sus articulaciones y propuestas, así como su acceso y posiciones
de poder.
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