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Rolando Franco
Jorge Lanzaro
(coordinadores)
Política y políticas públicas
en los procesos
de reforma de América Latina
Guillermo Alonso
Jorge Lanzaro
Fernando Bazúa
Pedro M edellin Torres
Carlos Barba Solano
Pabel Muñoz
Rossana Córdoba
Carlos Pacheco
Rolando Franco
Fabián R epetto
Laura Golbert
Carlos Sojo
Eugenio Lahera
Yves Surel
Alison Vásconez
900032500
900032500 - BIBLIO TECA CEPAL
L íb trti • Égalíti • P r a ltn lti
R é p u b l iq u e F r a n ç a is e
N a c io n e s U nidas
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M É X I C O
MINISTÈRE
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(^ÍÑO yDÁTO A
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En Buenos Aires:
Miño y Dávila srl
Pje. José M . G iu ffra 3 3 9 (C 1 0 6 4 A D C )
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Política y políticas públicas
en los procesos de reform a de A m érica Lati
©
N a cio n e s U nidas (20 0 6 ) Todos los derechos reservados.
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Facultad Latin oa m e rican a de Ciencias Sociales, Sede M éxico (20 0 6 )
Todos los derechos reservados.
Prohibida su re p ro d u cció n to ta l o p arcial,
in clu ye n d o fo to c o p ia , sin la autorización
expresa de los editores.
Prim era edición: agosto de 2006
ISBN-10: 84-96571-15-7
ISBN-13: 978-84-96571-15-0
IMPRESO EN ARGENTINA
A rm a d o in te rio r y co m p o sició n de p á g in a: Eduardo Rosende
C u id a d o de la ed ició n y co rrre cció n : Eduardo Rosende y V aleria Pérez M a rg o lis
D iseño de p o rta d a : G e ra rd o M iñ o
Esta edición se term inó de im prim ir en
Agosto de 2006, en G ráfica Laf s.r.l.,
Espinosa 28 2 7- (C 14 1 6CFI) Cap. Fed.
ÍN D IC E
P r e s e n t a c i ó n ..................................................................................................................................
11
C a p ít u l o I
Política y políticas públicas: d eterm inació n y autonom ía
por Rolando Franco y Jorge L a n z a ro ....................................
13
PRIMERA PARTE
Sobre políticas p ú b lic a s .............................................................
41
II
Relaciones entre la política y las políticas públicas
por Yves S u re l.............................................................................
43
C a p ít u l o
C a p í t u l o III
Encuentros y desencu entros entre política
y políticas públicas
por Eugenio L ahera.....................................................................
75
IV
La política y las políticas públicas en regím enes
de "obedien cias endebles". Una propuesta para abordar
las políticas públicas en A m érica Latina
por Pedro M edellin T o rre s ........................................................ 101
C a p ít u l o
SEGUNDA PARTE
S o b r e p o lític a s p ú b lic a s s o c i a l e s ...................................................... 1 4 5
V
M odelos de política social en A m érica Latina
en el ú ltim o cu arto de siglo
por Rolando Franco .................................................................... 147
C a p it u l o
VI
La reform a social y el régim en de bienestar m exicano
por Carlos Barba S o la n o ........................................................... 169
C a p ít u l o
VII
La econom ía política de la política social argentina:
una m irada desde la desregulación y la descentralización
por Fabián R epetto y G uillerm o A lo n s o ................................ 211
C a p ít u l o
VIII
La reform a educativa en Uruguay (1 9 9 5 -2 0 0 0 ):
virtu d e s y problem as de una in icia tiva heterodoxa
por Jorge Lanzaro ...................................................................... 2 47
C a p ít u l o
IX
Fallas de m ercado y fallas de Estado en la educación:
consideraciones de política pública
por Fernando B a zú a ................................................................... 2 87
C a p ít u l o
C a p ít u l o X
¿Derecho a la inclusión o paz social?
El Programa para Jefes y Jefas de Hogar D esocupados
de A rgentina
por Laura G o lb e rt....................................................................... 3 1 9
C a p ít u l o X I
Políticas sociales en Ecuador en el período 1 9 7 8 -2 0 0 3 :
sentidos, c o n te x to s y resultados
por A lison V ásconez, Rossana Córdoba
y Pabel M u ñ o z ............................................................................. 3 5 3
TERCERA PARTE
O t r a s p o lít ic a s p ú b l i c a s .......................
385
XII
P olíticas públicas, intereses y a rticu la ció n política:
cóm o se gestaron las recientes reform as al sistem a
de ciencia y tecnología en Brasil
por Carlos A m é rico P a c h e c o ................................................... 3 8 7
C a p ít u l o
XIII
Líneas de te nsió n: gestión política de la reform a
económ ica. El In s titu to C ostarricense de Electricidad
(ICE) y la p riva tizació n de em presas públicas
por Carlos S o jo ............................................................................ 4 1 3
C a p ít u l o
A cerca de los a u to r e s ................................................................ 4 4 7
P R E S E N T A C IÓ N
uele decirse que el análisis comparado de políticas públicas comparadas
pretende responder a dos interrogantes: p o r qué países sim ilares adop­
tan políticas diferentes, y por qué países diferentes en m últiples aspectos
(políticos, econó m icos, sociales y culturales) optan por p olíticas se m e ­
jan tes, y qué es lo que explica los diferentes resultados.
L a investigación en que se originó el material que c om p o n e este libro,
justam e n te, se inscribe en la segunda alternativa, ya que se planteó qué
había sucedido con los procesos de reform a llevados a cabo en la región
durante los años noventa, en el entendido de que en ellos se aplicó un con­
ju n to de soluciones sim ilares, independientem ente de que las realidades
nacionales fueran m u y diferentes. A sim ism o, fue claro que los resultados
obte n id o s fueron tam b ié n disím iles, p o r lo que c o rresp o n d ía tratar de
explicar las causas de esas diferencias. Por cierto, pued en h a b e r influido
factores estructurales, co m o el tamaño del país, el nivel de desarrollo, y
otros sim ilares, pero la linea de investigación privilegió las relaciones
entre la política y las políticas públicas a través de las cuales se llevaron a
cabo las reform as. Así, interesaba analizar las relaciones que se gestaron
S
entre los diversos actores involucrados (políticos, técnicos, burócratas,
gru p o s de interés, agru p a cio n e s de la sociedad civil, etc.) en el m arco
político e institucional propio de cada uno de los p aíses co n siderados
(tipo de dem ocracia y de gobierno, fortaleza o debilidad de los partidos,
estilos de liderazgo). Podría decirse que se aceptó el postulado de que “la
política im p orta” , para luego cuestionar si siem pre im porta y cuánto, o
si, p o r el contrario, en contextos como el de los p rocesos de reforma, las
políticas públicas tienden a adquirir espacios de a utonom ía m ayores, y
11
hay actores - l o s té c n ic o s - que am plían de m o d o im portante los grados
de libertad de que disponen.
El libro incluye u n capítulo de p re s e n ta c ió n y síntesis - e l a b o r a d o
p o r los c o o r d in a d o r e s - y se c o m p o n e de tres partes. L a p r im e ra parte
se orienta a la discusión teórica sobre las relaciones entre la política y
las políticas públicas en general, y a los c a m bios que ha p r o v o ca d o en
dicha relación el cam bio contextual que h a im plicado la globalización,
lo que se estudia de m a n era general] p ero tam b ié n m ed iante un análisis
de países caracterizados por su frágil institucionalidad. L a seg u n d a parte
reúne trabajos sobre las reform as sociales. A lg u n o s estudios tienen un
en foq ue regional, otros analizan casos nacion ales o encaran progra m as
específicos. L a te rcera parte se dedica a otras políticas para explorar la
form a en que la p olítica pudo contribuir a la gestación y puesta en p rá c ­
tica de nuevos p ro g ra m as o, alternativam ente, de qué form a contribuyó
a impedirlo. Los coordinadores, a su vez, p repararon un d o cu m en to que
sintetiza los objetivos del proyecto y prese nta los principales hallazgos
de las investigaciones realizadas.
L a in vestigación q u e sustenta esta p u b lic ac ió n fue resultado de un
p ro y e c to de la C o m is ió n E c o n ó m ic a p a r a A m é r ic a L atina y el C a ribe
(CEPA L) titulado “P o lítica y p o lític a s p ú b lic a s en los p ro c eso s d e refor­
m a en A m éric a L atina: sim ilitu d es y d iv e rsid a d e s", que se llevó a cabo
con el apoyo de la C o o p e ra c ió n del G o b ie rn o de F rancia. El m aterial
p ro d u cid o en el seno de dicho p royecto fue discutido en un sem inario
que se llevó a cabo en la sede de F L A C S O -M é x ic o entre el 26 y el 28
de noviem bre de 2003.
Las dos instituciones patrocinantes de esta publicación agradecen la
colaboración de la C ooperación del G o bierno de Francia.
12
G iovanna Valenti N ig rin i
J o sé L u is M a ch in ea
D ir e c to r a G e n e r a l
S e c r e ta r io E j e c u tiv o
F tA C S o -M é x ic o
C EPA L
C A P ÍT U L O I
POLÍTICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS:
DETERM INACIÓN Y AUTONOM ÍA
Rolando Franco y Jorge Lanzaro
A. Introducción
n la década de 1980, los países de A m éric a L atina ex perim entaron el
derrum be del m odelo de desarrollo precedente, y tuvieron que llevar
a cabo políticas de estabilización destinadas a recuperar los equilibrios
m a cro e c o n ô m ic o s que habían perdido, así com o una serie de reform as
estructurales. Estas acciones m odificaron los roles del Estado, sobre todo
su presencia en el cam po económ ico, e increm entaron el p rotago nism o
del m e rc ado m ediante procesos de privatización de em presas públicas,
f o m entos de la com petencia y b ú sque das de una m a y o r capacidad e x ­
p ortad ora que permitieran participar de m ejor m anera en una econom ía
globalizada.
P ara que los países se conviertan en plataform as atractivas para p a r­
ticipar en ese com ercio, en las circunstancias actuales no bastan ciertas
condiciones naturales para la producción de p roductos exportables, sino
que tam bién se necesita credibilidad y un a reputación de cum plim iento
de los c o m p ro m iso s por parte del E stado, lo que, sin duda, reduc e los
m árgenes de discrecionalidad de que dispo ne el gobierno, tanto en m a ­
teria presupuestal, com o adm inistrativa y reglamentaria.
S im ultáneam ente, aum entan las dem an d a s que form ulan al gobierno
diferentes g rupos de la p oblación que se organizan para la d efe nsa de
E
sus intereses, y los problem as económ icos, sociales y políticos se to m a n
m ás com plejos, de m odo que para su solución no basta la v olun tad polí­
tica, sino que se requiere una creciente capacidad técnica, la form ación
de eq u ip o s profesionales, el m a n e jo de in fo rm ac ió n ac tua liz ada, y el
a u m e n to de las ca p ac id a d es de gestión. Todo lo anterio r confluye en
13
un a n ecesaria preocupación p o r la eficiencia, la transparen cia y la re s­
ponsabilidad (a cco u n ta b ility), y en u n a necesidad de que las decisiones
gub erna m enta le s sean c o n fo n n a d a s en diálog os con los em p re sario s y
con otros actores de la sociedad civil.
L a investigación en que se f u n d am e n ta este libro ha busc ad o j u s t a ­
m ente analizar los cam bios que han tenido lugar en la región en cuanto a
las políticas públicas, y explorar la relación que existe entre la p o lític a ,
que ha enfrentado grandes cam bios en las últim as décadas - e n t r e otras
cosas por el avance de los regím enes dem ocrático-representativos en la
inm ensa m ayoría de los países de la r e g ió n - y la h echura de las p o lític a s
p ú b lic a s. Para ello se han realizado trabajos que teorizan en to m o a las
relaciones entre am bas, y que han inspirado diversos estud ios de caso
que intentan explorar la form a en que se han gestado políticas públicas
en áreas diversas y cóm o ha ju g a d o la política en tales procesos.
Existen distintas visiones respecto a la relación entre política y políti­
cas públicas. U na perspectiva considera que la p rim era es la que explica
las características de las segundas. Otra, en cambio, sostiene que la h e ­
chura de las políticas públicas, si bien se lleva a cabo en el m a rc o de la
política específica de un país, tiene cierta “ au tonom ía relativa” respecto
de aquella, p or cuanto el éxito de las m ism as depende de que exista una
capacidad instalada de conocim iento para el diseño e im plem entación de
la idea que se aprobó en el ám bito decisorio de la política. Esto es lo que
explica, entre otras razones, que la aplicación de los m ism os lineamientos
sim ilares de política genere en la práctica resultados m u y diferentes.
En esta nueva etapa, A m érica Latina acom paña los cam bios históricos
que se están produciendo en todo el m undo. Pero esta evolución com ún
y, si se quiere, universal, no es uniform e. Tras la supuesta hom ogeneidad,
hay m u chas diversidades, de país a país y entre regiones y sectores dentro
de un m ism o país; existe diversidad en los caminos, en las etapas o “gene­
rac ion es” de reformas, y en las características concretas que caracterizan
a las que se ponen en práctica.
M u c h a s investigaciones destacan la diversidad que se en c uentra en
la reg ió n en cu a nto a los resultados que se han lo g rad o en un p e r io ­
d o d o n d e su p u e s ta m e n te p r e d o m in a un p e n s a m ie n to único. A través
de la elab o rac ió n de tip ologías y p erio d izac io n e s, estos es tu d io s han
m ostrado las diferencias y semejanzas, así com o sus ciclos. En esta lí­
n ea p u ed e n m e n c io n a rs e p la n tea m ie n to s co m o los de N e ls o n (1990),
H a g g a rd y K a u f m a n (1992), B res ser P ereira, M a ra v all y P rz e w o rs k i
(1993), G ourevitch (1993), Smith, A c u ñ a y G am arra (1994) o Filgueira
14
P
o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a
de
A
m é r ic a
L
a t in a
(1997 y 1998). Los ab ordajes de este género enlazan con estudios que
m o stra ro n la d iv ersidad del m odelo de desarrollo que p re d o m in ó en el
siglo X X . P or ejem plo las diferentes c o m p o sic io n es de lo p úblic o y lo
privad o en el capitalism o m oderno de las naciones centrales (Shonfield,
1967); las altern ativas de articulación entre capita lism o y d em o crac ia
en los p aíses de A m é r ic a Latina y el C a rib e ( R u e s c h e m e y e r, H u b c r y
Stephens, 1992); la tipología de los E stados de bienestar de Esping-A nd erse n (1990); la c o m p a r a c ió n de las d iv e rsa s rela cio n e s entre in d u s­
trialización y se guridad social (Rimlinger, 1971). La propia C E P A L ha
hecho aportes considerables en este orden. Entre ellas cabe m encionar los
estudios de caso incluidos en la Serie sobre R eform as d e P o lítica P ública.
sistem atizados p o r Tome ( 1998).
B. La política determina las políticas públicas
A continuación se analizarán un conjunto de aspectos de la “p olítica’’
qu e están, sin duda, re la c io n a d o s con la tom a de d ec isio n es respecto
a las refo rm as estructurales y que pu ed e n sin d uda influir tanto en los
lincam ientos de las políticas pub licas que se llevan a cabo co m o en el
logro de sus resultados.
1. R egím enes m ayoritarios y pluralistas
A quí se im pone una p rim e ra distinción entre los regím enes autorita­
rios y los regím enes dem ocráticos. En algún caso gobiernos del prim er
tipo realizaron una tarca “ fundacional” y radical, lo que fue posible por
una co m bin ac ió n de factores en buena m edid a excepcional. En efecto,
la “v e n ta ja au toritaria” - q u e fue p o r algunos con sid erad a positiva, in­
c luso co m o un “ m it o ” , pero cuya eficiencia fue d iscu tible (M aravall,
1 9 9 4 ) - no produjo consecuencias en otros casos similares. Lo cierto es
que en la gran m ayoría de los países, la transición liberal fue em prendida
m ás plenam ente cuando ya estaba adelantada o concluida la transición
d e m o c r á tic a 1.
1
A c e rc a d e la d is tin ta s a lte rn a tiv a s q u e p re s e n ta n las tra n s ic io n e s d o b le s o “ sc c u c n c ia lc s ” —la d e m o c ra tiz a c ió n y las re fo rm as de m e rc a d o - s e g ú n el o rd e n te m p o ra l en
q u e estas ta rc a s sean a b o rd a d a s, su sim u lta n e id a d o la p re c e d e n c ia d e u n a u otra, v e r
A rm ijo , B ie rste k e r y L o w e n th a !. ! c)94.
C apítui o í
15
P or lo m is m o cabe co n c e n tra rse en las r e fo rm a s que se dieron en
dem ocracia. Al respecto conviene insistir en que las dem ocracias no son
iguales. E s posible clasificarlas según el grado de distribución-concentra­
ción de la autoridad y de los poderes políticos. Esta aproxim ación sigue
a algunos autores clásicos (como M ontesquieu o Tocqueville) y encuentra
una expresión más cercana en Dabi (1989a y 1989b) y en Lijphart (1987,
1999), cuyos trabajos contribuyen a m oldear las reflexiones m odernas so­
bre el pluralismo.
En A m éric a Latina, existen presidencialism os m ayoritarios y p lu ra ­
listas (Lanzaro, 2001). P ero tam b ié n “p o p u lis m o s” plebiscitarios sobre
los que cabe una digresión inicial. Son regím en es de género mayoritario,
que cuando no caen en el autoritarism o (gobierno “p le nipotenciario ” o
“hiper-presiden cialism o”), m uestran formas de “despotism o d em o cráti­
co” , com o diría Tocqueville, o constituyen especies de dem ocracia “ delegativa” ( O ’Donnell, 1992) o regím enes “h íb rid o s” (C onag han y Malloy,
1994). Tienen su origen en elecciones regulares pero tienen falencias en
sus prácticas de gobierno2.
R e sp ec to a los presidencialism os, pued e decirse esq u em á tic am e n te
que en los regím enes mayoritarios el que gana gobierna en form a m ás o
m enos exclusiva y cuenta con poderes gubernam entales m ás co n cen tra­
dos. E n los sistemas pluralistas, de ju re y de facto, el que gana com parte
de alguna m anera su triunfo. Tendencialmente, los dispositivos políticos
están arm ados para que así ocurra, y en general h ay una distribución de
poderes. En el prim er caso hay “suprem acía presidencial” ; en el segundo,
existen “frenos y contrapesos” efectivos: la autoridad pública está m ás
repartida, y en la red de las instituciones políticas se multiplican los a c ­
tores con capacidad de veto (Tsebelis, 2002). Así, los procesos decisorios
exigen m a y o r coordinación y u n ju e g o de co m prom iso s, m edian te una
elaboración de consensos am plia y complicada.
L as peculiaridades de cada tipo de régim en llevan a que se organicen
de acuerdo a un a “visión de control m ayoritario” con base en u n a “visión
2
E s to s re g ím e n e s “ n e o - p o p u lis ta s ” d if ie r e n d e lo s p o p u lis m o s tr a d ic io n a le s p o r ­
q u e c a r e c e n d e o r g a n iz a c io n e s d e m a s a s s ó lid a s , s ie n d o a m e n u d o sin p a r tid o o
“ a n ti-p a rtid o ” , y p o rq u e tie n e n p o r ta re a , en v a rio s c a s o s , d e s m o n ta r la o b ra q u e sus
a n te p a s a d o s p o p u lis ta s c o n trib u y e ro n a e d ific a r (W e y la n d , 1996; P h ilip , 1 9 9 8 ). El
“ p o p u lis m o d e los a n tig u o s " fu e , en el s e g u n d o te rc io del s ig lo X X , u n a a lte rn a tiv a
d e o rd e n a n te el v a c ío q u e d e jó la d e s a p a ric ió n d el m o d e lo o lig á rq u ic o tra d ic io n a l,
y q u e a b rió e s p a c io s a u n n a c io n a lis m o p o p u la r. C o n p o s te rio rid a d h u b o m a n ife s ta ­
c io n e s d e sa rro llis ta s “ ta rd ía s ” (c o m o el ré g im e n in ic ia d o p o r V elasco A lv a ra d o en el
P e rú ).
16
P
o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
de la influencia p r o p o rc io n al” , en esq u em a s que c ondiciona n de distinta
m a n era la labor de gobierno, el vínculo entre los partidos y el registro de
preferencias de la ciudadanía (H u b e r y Powell, 1994).
P ara d eterm ina r el grado de c onc entra ció n y distribución del p o d er
público hay que consid erar fundam e ntalm ente cuatro d im ensio nes (Lanzaro, 2 0 0 1)J:
a) L a relación entre la presidencia y el parlam ento, que son los órganos
llam ados a com partir el gobierno, en clave de com p ete n cia y c o o rd i­
nación, dentro de un e sq u em a de asim etría en favor de los aparatos
ejecutivos y del presidente, q u e se vien e p r o n u n cia n d o desde hace
varias décadas, pero no descarta la posibilidad de cierto equilibrio,
m a y o r o m e n o r según los tipos de régim en y la evolución política.
b) El que se trate de estados de tipo federal o unitario, con distintos grados
de au to n o m ía y descentralización, teniendo en cue nta la capacidad
de intervención del p o d e r central, pero tam b ié n e inversam ente, la
capacidad de participación en las decisiones de nivel n acional de las
autoridades subestatales, a través de canales organizados o de inter­
c am bios informales. D ebe recordarse que en la región hay sólo cuatro
países con constituciones de tipo federal (Argentina, Brasil, M éxico
y V enezuela), siendo todas las dem ás unitarias. Sin em bargo, debe
enfatizarse que esos regím enes federales gobiernan sobre la m ay oría
absoluta de la población regional.
c) El form ato de la adm inistración ejecutiva y de los servicios públicos,
de los cuerpos de contralor “clásicos” y de las agencias de regulación
de n u evo tipo, que pueden delinear la sujeción je rá rq u ica y eve n tua l­
m ente desconcentrada, o que pu ed e n generar o rdena m ientos m á s o
m e n os independientes.
d) L a configuración del sistema de partidos, que atraviesa la arquitectura
política y se enlaza con ellas, dando lugar a distintas com binatorias
de poderes institucionales y partidarios.
C ada uno de estos elem entos y su ensam blaje contribuyen a c o m p o ­
ner el perfil general del régim en de gobierno, y son, por tanto, decisivos
en los proceso s de p olíticas públicas, su legitim ación y sus resultados
(p o licy styles).
Con este cuadro, cabe resaltar dos puntos estratégicos. H a y procesos
de innovación política im plem entados por el P o der E jecutivo utilizando
3
E sta p ro p u e s ta re to m a y re fo r m u la la s p a u ta s d e d e fin ic ió n tip o ló g ic a d e L ijp h a rt
(1 9 8 7 ) y se in s p ira a su v e z en los c rite rio s a d e la n ta d o s p o r D ix o n (1 9 6 8 ).
C apí t ui.o I
17
las facultades amplias de que disponen o acudiendo a un “ d ec re tis m o ”
que llega en algunos casos a v io le n ta r la le galidad. Hay, ta m b ié n , c a ­
sos en los que la jurisdicción parlam entaria tiene m a y or espacio, lo que
perm ite la com petencia política, la representación partidaria y plural, de
lo cual deriva un cotejo m ás efectivo entre las opciones de reform a y el
ju e g o de intereses, que deriva en fórmulas de transacción y com prom iso.
E stos c a m in o s condu c en a resultad os diferentes y se ajustan a pau tas
m uy distintas de “ eficiencia” , de estabilidad y de legitim ación. P ro b le­
m a s com p arab le s suelen detectarse en las relacion es entre au torid ades
centrales y regionales, que co n d u c en a altern ativ as m u y d isím ile s en
la aplicación efectiva de las orientaciones de liberalización adoptadas,
com o se aprecia com ú n m en te en las m edidas de ajuste y disciplina fiscal
o en las múltiples norm ativas que pretenden establecer lincam ientos de
descentralización territorial.
P u ed e so stenerse que cuanto m a y o r sea el grado de p luralism o, el
p r o c e s a m ie n to de las dec isio n es será o b v ia m e n te m ás c o m p le jo , p o r
cuanto se involucrará a un m a y or núm ero de actores e instituciones, las
iniciativas serán m ás m oderad as y se alcanzarán soluciones de c o m p ro ­
m iso, b u sc a n d o la v ia bilid a d del resultado buscad o. L in d b lo m (1959)
confirm a que las dem ocracias “no se m ueven a grandes saltos” , sino que
casi siem pre cam bian sus políticas a través de “ ajustes inc re m én tale s”
y cam inos sinuosos (en lógicas de "m uddlin g through ”). E sta circ un s­
tancia - q u e según el propio L in dblom (1965) tiene que ver con "la in ­
teligencia de la d em o c ra cia ”- se m uestra m ás p le n am e n te en aquéllas
de tipo pluralista, y es sobre todo aplicable a regím enes com o el no rte­
am ericano (M ayhew, 1991), aunque tam bién es propia de algunos países
latinoam ericanos (Lanzaro, 2001). En contraposición, en los regím enes
m ayoritarios - a u n q u e no incurran en desequilibrios institucionales p r o ­
pios de m anifestaciones populistas o de dem ocracias “d elegativas”- las
decisiones tienden a ajustarse según “je ra rq u ía” y con una coordinación
centralizada, m ás o m e n o s “excluyente” , lo que em pero no descarta las
com plejidades del procesam iento político ni la posibilidad de m antener
intercam bios, negociaciones y form ación de coaliciones.
2. Sistem a de partidos y "party g o v e rn m e n t”
L a clave de bóveda de los regím enes democráticos está en la co m b ina­
toria de la arquitectura institucional con el sistema de partidos, cuya co n ­
18
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n
l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a df.
A
m é r ic a
L
a t in a
figuración está a su vez asociada a las reglas electorales4. Las relaciones
de partido y, específicam ente, el equilibrio entre las fuerzas de partido,
constituye un factor decisivo para el diseño de las instituciones políticas,
ta n to en los m o m e n to s f u n d a c io n a le s o rigina rio s, c o m o en los ciclos
su c esiv o s de cam bio. A con tin uación, la d iná m ic a regula r de gobierno
- m o l d e a d a por la distribución concreta de p o d e r e s - d epe nde prin cip al­
m ente de la form a en que se articulan las instituciones y los partidos, así
co m o de la red de vínculos de este núcleo central del sistem a político con
los actores sociales y en particular con las organizaciones colectivas. A
partir de esta com binatoria de organización institucional y representación
partidaria, se perfilan situaciones de gobierno “unificado” o de gobierno
“d iv id id o ” , que im plican p recisam en te un control partidario hom o g é n eo
o bien poderes m ás repartidos, sobre todo a nivel central (ejecutivo-legislativo), pero tam bién en la órbita regional.
E ntre las m últiples dim ensiones que entran en este c a m p o tan vasto,
im porta resaltar dos cuestiones estratégicas:
a) L a c o n f i g u r a c i ó n del s i s t e m a de p a r t i d o s y su g r a d o de
institucionalización, que tienen que ver con su raigam b re ciudadana
y social (consistencia y estabilidad, “ lealtad” e integración política,
organización partidaria, cadenas de " lin k a g e ”). T am bién cuenta la
disposición del arco político, y en particular la “c u r v a ” ideológica,
los patrones de com petencia y con ello los flujos de oposición y c o ­
operación.
b) L a form a en que los partidos se inscriben en las instituciones políticas
y su d esem pe ño co m o actores gubernam entales, lo que rem ite a la
p roblem átic a del "parly g o v e r n m e n t”, es decir, al grado en que los
partidos y el sistem a de partidos en conjunto do m in a n la estructura
de mediación y los circuitos de decisión política-. Ello implica el reclu­
4
C o m o es sab id o , la “trilo g ía " c o n fo rm a d a p o r ré g im e n de g o b ie rn o , e sta tu to ele cto ral
y s iste m a de p a rtid o s a p o rta los p ila re s b á sic o s d e u n a c o n stitu c ió n p o lític a d e te rm i­
n a d a (N o h lc n , 1994).
5
P a ra u n tra ta m ie n to c o m p re n s iv o d e l " p u n y g o v e r n m e n t ”, v e r C a s tlc s y W ilclcnm a n n 1986: K atz, 1987; B lo n d e l y C o tta , 1996. L o s e n fo q u e s de e ste g é n e ro se han
d e s a rro lla d o en re fe re n c ia a los re g ím e n e s p a rla m e n ta rio s, en u n a ó p tic a c lá sic a que
e n las líltim as d é c a d a s es o b je to de u n a a te n c ió n c re c ie n te y re n o v a d a (v g .: B u d g e y
K c m a n , 1990), p e ro h a y ta m b ié n a b o rd a je s p a ra el c a s o n o rte a m e ric a n o . En A m é ric a
L a tin a , e sta p ro b le m á tic a re fe rid a al p re s id e n c ia lis m o , a p a re c e en f o r m a m á s ta rd ía
y a c o ta d a , c o n u n o s p o c o s e s tu d io s d e c a s o (M e n e g u c llo , 1998; L a n z a ro , 2 0 0 0 ) y
m e d ia n te a lg u n o s p la n te o s c o m p a ra tiv o s (C a n sin o , 1997).
C
a p ít u l o
I
19
tamiento de los elencos dirigentes a través de los partidos, que deben
contar con m ecanismos apropiados de formación y socialización de sus
cuadros. Supone, asimism o, que las decisiones mayores de gobierno
se tom an por el personal de los partidos, según norm as específicas de
responsabilidad, circulando por los canales institucionales y por la red
de mediaciones “inform ales” , asegurando la centralidad del sistema de
partidos.
E sta s m e c á n ic a s de g o b ie rn o e x ig e n que los p a rtid o s te n g a n u n a
identidad definida y asum an la “m is ió n ” que han de cum p lir en un d e ­
term inado tiem po histórico. Está en ju e g o la definición de las funciones
(“p rim a ria s” o “secundarias”) de los partidos, en relación con el patrón
político vigente y la form a específica del Estado.
Estas dos dim ensiones respo nden a procesos históricos de larga d u ­
ración y en especial a la c onstru c ción “ f u n d a c io n a l” de los r eg ím en es
políticos, que tiene efectos duraderos sobre la con fo rm ac ió n del siste­
m a de partidos y el tipo de dem ocracia6. Sin em bargo, los cam bios son
“o p ortunida d es” para introducir alteraciones al sistem a político. E s p r e ­
cisam en te lo que ha ocurrido en la actual “c o y u n tu ra crítica” regional
(Collier y Collier, 1991 ) por la que atraviesa actualmente A m érica Latina.
E n efecto, a lo largo de la transición liberal, si bien las matrices históricas
obran co m o factores c o n d icio n a n te s y delinean las m o d a lid a d e s de la
tram itación política de las reform as, esas m ism as transform aciones dan
lugar a giros refundacionales, y pueden prov ocar vuelcos significativos
en el desarrollo político.
Ello no implica necesariam ente una “declinación” de la forma-partido,
co m o proponen algunos enfoques7, pero constituye u n desafío a la tip o ­
logía de los partidos y, de hecho, es un período de “d a r v in i s m o p o lítico”
( C opp edge, 2001) en la m e d id a en que son afectadas sus estructuras y
sus rec u rsos de poder. E n este trance, los partid os deben r e c o m p o n e r
sus form as de organización y sus funciones, en u n a d inám ica altam ente
6
En este sen tid o , D a h l (1 9 8 9 b ) -q u e d e lin e a la s ru tas o rig in a ria s d e “h e g e m o n ía ” o de
“ p o lia rq u ía ” - o fre c e c la v e s re fe rid a s al g ra d o d e p lu ra lid a d y al b a la n c e d e p o d e re s
( e n tre c la s e s , é lite s y p a r tid o s ) . C o n e s te e n fo q u e g e n é tic o p o d ría lle g a r s e a u n a
c la s ific a c ió n d e lo s s iste m a s la tin o a m e ric a n o s y e x p lic a r la s d ife re n c ia s e n tre c a s o s
co n tra y e c to ria s d e “h e g e m o n ía ” (M é x ic o ) o tra y e c to ria s de “ p o lia rq u ía ” (U ru g u a y ),
o s itu a c io n e s in te rm e d ia s d e d e s e q u ilib rio re c u rre n te d e p o d e re s (A rg e n tin a ).
7
P a ra u n p a n o ra m a sin té tic o y c ritic o so b re las h ip ó te sis c o rrie n te s a c e rc a de la d e c li­
n a c ió n d e lo s p a rtid o s , v e r M o n te ro y G u n th e r, 2 0 0 2 . R e s p e c to a la c o n tin u id a d de
los p a rtid o s en A m é ric a L a tin a , v e r A lc á n ta ra y F rc id e tib e rg , 2 0 0 1 .
20
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a
de
A
m é r ic a
L
a t in a
com petitiva. E n verdad, los partidos com p iten p o r dirigir el r u m b o de las
refo rm as, lu c h an d o a la vez p o r sobrevivir, lo que h ac en con distintos
grados de eficiencia y con variado éxito.
Esto p uede llevar a situaciones críticas o de “desinstitucionalización” ,
e incluso al “ d es p lo m e ” de los sistemas de partidos (com o en Venezuela),
pero ta m b ié n p uede perm itir la renovación del sistem a de partidos, sea
con los preexistentes o con la aparición de otros nuevos. H ay en todo caso
sistem as de partidos que tienden a consolidarse, en países en los que han
sido tradiciona lm e nte m ás fuertes (C hile o U ru g u a y ), pero tam b ié n en
p aíses en d o n d e han sido más “r u d im e n tario s” y volátiles (Brasil) o en
casos com o el de M éxico, en el que hubo situaciones asentadas de partido
m o nop ó lico y se despliega una apertura pluralista novedosa.
El grado de solidez y de "p a r tid ic id a d " de un sistem a determ inado
( “p a r ty n e ss " , "p a rty le ss ”) influye en las mo.dalidades de la transición,
tanto en la calidad de la d em ocrac ia com o en la calidad de las reform as.
Las fo n n a s y los grados de liberalización varían considerablem ente cua n­
do las r e fo n n a s se hacen "sin partidos” o por los partidos, con partidos
m ás protagónicos o con partidos m arginados (Corrales, 2000), cuando los
sistem as son plurales y relativam ente equilibrados o cuando se presentan
cuadros de partidos dom inantes, sin el balance que establece un a o p o si­
ción. H a y pues u n a regla referida a la com petencia p artidaria efectiva (e
incluso a la co m petencia intrapartidaria) que se liga con la d em ocracia.
Las características del sistem a de partidos condicionan los grados de
pluralidad y de equilibrio entre los actores sociales y las organizaciones
colectivas. Los debates en torno a la política de grupos - a l sistem a de
influencias y de “p re sió n ” , de poderes y c o n tra p o d e r e s - dan cuenta p r e ­
c isam en te de las alternativas que se dan entre partidos y m o v im ien to s
sociales, esto es, situaciones de auton om ía o de m a y o r articulación, una
c o m p e te n c ia m á s abierta o fórm ulas de m a y o r d e p e n d e n c ia y control,
e v e n tu a lm e n te enlac es verticales, de je ra rq u ía y distin to s tipos de ar­
m a zó n corporativa. La capacidad de m ediación y agregación q u e tenga
el sistem a de partidos es importante para la diligencia de las dem andas
sociales - p e r o tam bién para la implementación de políticas p ú b lic a s - con
e s c e n a r io s en los que p u ed e lograrse cierto e q u ilibrio en el ju e g o de
pod eres y en la distribución de bienes públicos. La falta de centralidad
de los partidos da lugar a prob lem as de d esagregación y m ovilización, y
crea riesgos de polarización y de inestabilidad política.
C
a p ít u l o
I
21
En tiem pos de reform a, estos fen óm en os adquieren m a yor im p o rta n ­
cia p o r cuanto se trata de redefinir el m ode lo de desarrollo (el “p a c to ”
o los co m p ro m iso s an terio rm en te vigentes, el b alan c e de “ g a n a d o r e s ”
y “p erd e d o re s”). Esto im plica la nec esid ad de establecer n u ev a s co ali­
ciones reform istas -po líticas, pero tam bién so c ia le s - y abre un capítulo
de confiictividades m á s agudas, con resistencias, coa lic io n e s de veto,
m ovilizaciones de “b lo q u e o ” , en clave de p ron uncia m ie ntos ciudadanos
o de agitación popular. En la región los conflictos se han canalizado sea
a través del “plebiscito de las u rn a s” , sea m ediante ejercicios abiertos e
“ inciertos” , m edian te el “plebiscito de las c a lle s” . Esto rem ite no sólo
a dos f o n n a s de oposición y de protesta, sino tam bién a características
diferentes en los sistemas de partidos.
3. P artidos keyncsianos y reconversión liberal
Por obra de esta transform ación económ ica y social que está en m a r­
cha en la región, m uchos partidos deben encarar u n a reconversión sig ­
nificativa, e n frenta n do incluso la p érd id a de su cond ició n de partidos
de E stado y, específicam ente, de su calidad de partido s “k e y n e sia n o s”
(Lanzaro, 2003).
En virtud de los cam bios en curso, y com o resultado de sus propios
em prendim ientos reformistas, los partidos pierden pues los recursos p r o ­
venientes de la gestión política y la intervención del Estado. Se debilitan
los poderes que surgen de su participación directa com o operadores p ú ­
blicos y agentes de mediación, modificando el sistem a de enlaces entre
el E stado y los actores sociales8.
Estos procesos afectan seriamente a los partidos de E stado de im pron­
ta keynesiana, cuya o rganización y funciones dep endían de una form a
determ inada de inserción en los aparatos públicos. D eb e n ajustarse a los
cambios y generar nuevas pautas de regulación económica y social, lo que
exige otros recursos institucionales y otras destrezas. A sim ism o, tienen
dificultades para reform ular su organización y asegurar las tareas de r e ­
presentación, redefinir sus funciones políticas y las pautas de liderazgo.
En la fase actual, la com petencia política se da en tom o a las reformas,
y ello afecta a los propios partidos, que aparecen al m ism o tiempo com o
sujetos y co m o objetos de la transformación.
8
S o b re lo s c a m b io s en la s c a d e n a s d e m e d ia c ió n ( " l i n k a g e s ”), v e r L a w s o n , 1988 y
K its c h e lt, 2 0 0 0 .
22
P o l it ic a y p o l í t i c a s
p ú b l ic a s
e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic ia L a t i n a
Sin perju icio de otras v ariables que tienen su influencia, c o m o los
c a m bios en el régim en electoral -q u e se han ido generalizando en A m é r i­
ca L atina durante las últimas d é c a d a s-, estos fenóm enos de reconversión
están en el centro del conflicto entre los partidos, en el seno de los par­
tidos y e n tre sus cu a d ro s de élite. Allí se e n c u e n tra u n a v eta p ara la
explicación de las rec om posic iones políticas y los realineam ientos ele c ­
torales. H a y aquí, u n a vez más, un m o m e n to de oportu nidad y un factor
de a c elerac ió n de la m o v ilid ad política qu e da lugar a m odific ac io n es
en el form ato de los sistemas y a m odificaciones en la estructura de las
unid ades partidarias, en su organización y en sus funciones, en las rela­
ciones vinculares con la ciudadanía y en los patrones de representación.
E sas reconfiguraciones repercuten d irectam ente en las m o d a lid a d e s de
im plem en tació n de las políticas públicas y en las refo rm as9.
4. La política com o factor de diversidad
M ás allá del enfoque que aporta cada uno de los trabajos incorporados
a este libro, cabe repasar brevem ente los principales factores de variabili­
dad en las políticas públicas y en los cauces de innovación, identificando
los rasgos concretos de las reform as.
E squem áticam ente, puede afirmarse que la política constituye uno de
los principales factores explicativos de la diversidad. El proceso de las
políticas públicas puede verse com o un proceso de producción política
y com o un resultado de la com petencia política, a través de una relación
de poderes, que va cam biando al influjo de esa m ism a secuencia.
Las ideas tienen también su papel en la generación de las políticas p ú ­
blicas, p or cuanto explican la producción de ideologías y de paradigm as,
que tienen un peso “norm ativo" fuerte, y que generan efectos innegables
de propagación (imitación, "c onta gio” o aprendizajes). Sin em bargo, e s ­
tas ideas tienen influencia cuando son filtradas a través de los procesos
políticos, com o insum os de la disputa ideológica que an im a esta c o m ­
petencia.
P or cierto, la producción política es m oldeada por las condicionantes
qu e derivan de la naturaleza del prod ucto que trata de estab lece r y de
9
L os in v e n ta rio s c o m p a ra tiv o s so b re la in s títu c io n a liz ac ió n o “d e sin s litu c ío n a liz a c ió n ”
d e los siste m a s de p a rtid o s en A m é ric a L a tin a (M a in w a rin g y S cully, 1995; A lc á n ta ra
y F re id e n b e rg , 2 0 0 1 ; H a w k in g s, 2 0 0 1 ) a p o rta n re fe re n c ia s y p u e d e n s e r v ir d e b a se
p a ra el a n álisis c o n c re to del d e se m p e ñ o de los p a rtid o s y de los siste m a s d e p a rtid o s
en los p ro c e so s c o rrie n te s d e re fo rm a.
C a p i i h i o
I
23
las características específicas del á m b ito en q u e o p e ra (L o w i, 1964).
A ntes qu e eso, influyen las d eterm ina cione s de la historia de ca d a for­
m ación nacional, de la confo rm ació n de la sociedad civil y la sociedad
política en la ocupación del territorio, de su estructura eco n ó m ic a y so ­
cial, de sus arreglos institucionales, de la tradición y “cultura p ú b lic a” ,
de las p ec u lia rid ad e s de su org an iz ac ió n b u r o c r á tic a y tra d ic io n e s de
adm inistración pública, que derivan de la configuración del E stado y del
s is tem a político, así co m o de las rela cione s de p o d e r tanto d o m é stic o
co m o internacional.
C. La autonomización de las políticas públicas
H ab iendo reconocido el papel que ju e g a la política en el proceso de
las políticas públicas, no debe olvidarse la au to n o m ía relativa que estas
últim as tienen ( M en y y Thoenig, 1992). Ellas se ven cond icionadas por
la herencia que reciben los nuevos gobiernos (“p o lic y in h erita n ce” , Rose
y D avies, 1994), vale decir, p o r los co m p ro m iso s asum ido s con anterio­
ridad y p o r las responsabilidades perm a n en te s del E stado. Todo nuevo
gobierno percibe m u y rápido que gran parte de su ag e n d a y del p r e s u ­
puesto fiscal de que dispo ne está co m prom etido por decisiones q u e en su
m o m e n to asumieron las adm inistraciones que le precedieron. Tiene que
lidiar con instituciones, prácticas y culturas burocráticas e institucionales
preexistentes; deb e enfrentar obligaciones contraídas con la sociedad ci­
vil, con otros gobiernos, y con organism os internacionales. En definitiva,
sus grados de libertad son reducidos.
P o r otra parte, la legitim idad, las capacidades institucionales, a d m i­
nistrativas, técnicas, financieras y, claro está, tam bién “políticas” , varían
de país en país, lo m is m o que la co m petencia, ex p ertise y credibilidad
de los actores y funcionarios públicos.
A sim ism o, es posible encontrar distintas racionalidades que guían el
co m p ortam iento de los diversos actores que interactúan en el proceso de
las políticas (Cohen y Franco, 1988, 1992). Los analistas de políticas y
los tecnoburócratas operan con criterios distintos a los que son propios
de los políticos, y eso se expre sa en los ritm os diferentes con los que
llevan a cabo sus tareas, con el tipo de respuesta que dan a las dem an d a s
políticas y, en definitiva, con la “traducción ” que aquellos hacen de las
decisiones políticas, que se guían adem ás p o r criterios q ue pueden llegar
a d eform arla (o m ejorarla) notablem ente. Esas diferencias de criterio se
24
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L a t in a
expresan en la m anera de entender las nociones y las relaciones entre “efi­
cien c ia” y “e q u id a d ” (Behn, 1986). La distinción entre tecnobu rócratas y
“políticos” no p uede ignorarse, y el grado de diferenciación varía en cada
caso nacional, e incluso tam bién entre ministerios o sectores en el m ism o
país. L o m is m o sucede con la capacidad financiera y tributaria de cada
E stado para enfrentar los p roblem as y restricciones y las crisis.
Y, sin d u d a alguna, tam bién existen grandes diferencias en la solidez
y legitim idad institucional, en el funcionam iento de cada sector público y
la fo rm a en que actúan sus funcionarios. La percepción de “p ro b id a d ” o
corruptibilidad (percibida o real) tam bién condiciona las capacidades del
E stad o en m ateria de política pública (p o lic y-m a k in g ca p a b ilities). A s i­
m ism o, la institucionalidad controladora tam bién difiere. L a legitimidad,
fortaleza e institucionalización. ritualizada o no, de los p rocedim ientos,
las norm as burocráticas, las "reg las” , pueden afectar positiva o n ega tiva­
mente, sea facilitando o retrasando o haciendo inviables las iniciativas de
un gobierno, aun cuand o cuente con un am plio respaldo político.
En A m é ric a Latina, y en vinculación con los pro cesos de reform as,
se han producido c a m bios im portantes en las relaciones entre la política
y las políticas, en el sentido de un a “d isociación ” entre am bas. Esto no
difiere, por cierto, de lo que m uestra la literatura internacional y de lo que
ha sucedido en contextos co m o el europeo (véase Surel, en el C apítulo II
de este libro). Se ha insistido respecto a que los efectos de la globalización
han restringido el m argen de m aniobra de la clase p olítica respecto a la
orientación de política pública. En la región, ello fue m á s evidente por
el im pacto de la crisis de los años ochenta, que llevó a que se debieran
to m a r decisiones urgentes para adecuarse a la situación im prevista. Ello
condujo a que el p o d er ejecutivo ejerciera intensam ente las capacidades
que le oto rg a el p r esid e n cialism o dom in a n te , y a que se in c re m en tara
el d es b ala n ce entre los p o d ere s del Estado. E sa m o n o p o liz a c ió n de la
respue sta p o r el E je cu tiv o no quedó, em pero, en m a nos de los actores
políticos, sino que se trasladó en m uchas ocasiones al nivel técnico. H a ­
bía e n to n ce s la id e a p re d o m in a n te de que la respue sta p e rte n e c ía a la
racionalidad instrumental, y que había personal capacitado en tal sentido,
que era el que tenía que asum ir la responsabilidad de “decidir qué hacer
y có m o hacerlo ” . P uede citarse com o ejem plo la frase de un técnico que
tuvo grandes responsabilidades en un gobierno de la región:
“H a y un punto m ás allá del cual las decisiones son políticas.
Pero no se sabe a p rio r i cuál es el punto [por lo cual] El arte
de la buena conducción ec onó m ica es extender al m áx im o el
C
a p ít u l o
I
25
lím ite de la esfera técnica de decisión. Es preciso estirar la r a ­
cionalidad técnica ... o instrumental, a su lím ite” (Persio Arida,
cit. en Cohen y Franco, 1992:66).
Esta m anera de ver justifica la idea de la “instillation o f lhe decision
m akers ", que lleva a la a u to nom ía de los bancos centrales, por ejemplo.
E llos tendrían el co nocim iento de la propuesta y de las especificidades
concretas, y encontrarían la solución óptima. L o m ism o sucede en m u ­
chos otros cam pos, especialm ente en aquellos en los que la innovación
tecn o ló g ica ha p r o d u c id o s c a m b io s radicales que exigen , co m o en las
telecom unicaciones, conocim ientos de los que suelen carecer los actores
políticos, por lo que se im p o n e la idea de que son ám b ito s que deben
despolitizarse y ser confiados a expertos “no elegidos, p e r o ca p a c es de
captar los desafíos y las sutileza s de las din á m ica s p ro p ia s d el se c to r ”
(Surel, cap. III).
En definitiva, tiende a desaparecer, incluso en los gobiernos de e x ­
trem ad o p reside ncialism o, la co n sig n a de que “ el E stad o sa b e” cuáles
son los prob lem as y la m ejor m a n e ra de resolverlos. Fia ido perdiendo
respaldo la concepción tradicional del gobierno inteligente, om nipoten te
y providencial, que todo sabe, todo puede, todo controla y todo logra.
D esd e otra perspectiva - p a ra d ó jic a m e n te contradictoria con la an te­
riorm ente m encionada, que coloca las decisiones al cuidado de técnicos
que “saben” , a los cuales se blinda para que no sean m olestados en su alta
responsabilidad-, se sostiene que los cam bios derivados del contexto glo­
balizado y de la dem ocratización, han conducido a que lo gubernamental
se haya hecho “p ú b lic o ” , en u n sentido m ás am plio que lo p u ram e n te
“ estatal” . Esto se expresaría en la tend encia a “g o b e rn a r p o r p o lític a s
p ú b lic a s ” y desterrar la idea de “g o b e rn a r p o r un p la n ”, o pción que
dejaba la solución de los problem as en m anos de un gobierno que se co n ­
sideraba inteligente, om nipotente y providencial, aunque m uc h as veces
careciera de capacidad para consensuar sus decisiones e incluso careciera
tam bién de los instrumentos necesarios, de la inform ación, la teoría y la
m etodolog ía para llevarlo a cabo (Aguilar Villanueva, 2005).
1. “V entanas” de oportunidades:
u na exploración política concreta
M á s allá de estas visiones sobre las d iná m ic as de los procesos d e ­
cisorios, los estudios especializados de políticas públicas dedican una
26
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
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a t in a
atención consid erable al análisis acerca de la adopción específica de las
reform as. L as elaboraciones usuales y m ás recurridas en este sentido son
aq ue lla s que se refieren al p ro ce so que p e rm ite en co n c reto dos pasos
decisivos:
a) la selección de determ inadas cuestiones que se convierten en p r o ­
ble m as de agenda (agenda sellin g ), y
b) la tom a de decisiones (decisio n -m a kin g ).
En cada coyuntura, los p roblem as existentes son m u c h o s y variados,
pero m ás allá de los diagnósticos, propuestas p rogra m ática s o d em an d a s
circulantes, sólo algunos se constituyen efectivam ente co m o tales. A su
vez, las resp u e sta s frente a tales p ro b le m a s resp o n d e n al “c lim a de la
é p o c a ” , es decir, al para d ig m a dom inante, que por s e ria l ofrece líneas de
solución de tipo general, que es preciso traducir en políticas concretas.
L as opciones adoptadas presentan, caso a caso, diferencias significativas.
E sto es relevante frente a una crítica usual al “C o n sen so de W a sh in g to n ”
al que suele acusarse de propo ner la m is m a receta para aplicar en reali­
dades nacionales m u y diferentes. C a b e arg u m e n tar que co m o solución
para d igm ática de tipo general no podría hacer m ás que eso. S obre todo,
c u a n d o el m e n cio n a d o C o n s en so fue, en realidad, el listado elaborado
por un analista que intentó resum ir los criterios que inspiraban las rec o ­
m endaciones clave, con la generalidad propia, y no la com binación de los
rem edios y el tim ing de su aplicación a cada situación atendida.
Los factores referidos al régim en de gobierno y el sistema de partidos
entregan una perspectiva general - “macropolitica”- para explicar el “estilo
de decisión” predominante. Pero se requiere un análisis m ás concreto, de
“micropolítica” de las políticas públicas, para dar cuenta de las variedades
y la diversidad de las reformas.
P a ra es to s efe cto s, p u e d e se rv ir la n o c ió n de “ v e n t a n a p o lít ic a ”
( K in g d o n , 1984), qu e se c o m p o n e de tres d im e n s io n e s : p r o b le m a s ,
p o lític a s y política.
a) P roblem as. Se refiere a las formas o condiciones a través de las cuales
u n a cuestión determ inada accede a la agenda, sea por la m a gn itud del
p roblem a, el im pacto que genera y ¡as repercusiones o el aprendizaje,
“p o sitivo” o “neg a tiv o ” , derivado de la observación de otras e x p e ­
riencias sim ilares (propias, ajenas, “ejem plares”).
b) P olíticas. Es el conjunto de ideas disponibles en determ inada materia,
que provienen de “com unidades” o “redes” que producen formulaciones
e incluso diseños de política (burocracias especializadas, núcleos par­
C
a p ít u l o
I
27
lamentarios, cuadros de partido o de los grupos de interés, acad ém icos
e investigadores prácticos, grupos de pensam iento de distintas filia­
ciones, expertos y asesores nacionales o internacionales, etc.),
c) P o lítica . E sta dim ensión tiene a su v ez tres com ponentes: las c a m ­
pañas de los grupos de presión, los giros en la o pinión pública y la
alternancia en el gobierno, con un recam bio electoral que se refleja
en la representación parlam entaria y en relevos en la adm inistración
ejecutiva.
U n a “v e n ta n a po lítica” se abre, segú n K in g d o n (198 4), c u a n d o se
produ ce un acoplam iento entre estos tres conjuntos de elem entos, lo que
perm ite priorizar ciertos problem as y aplicar opciones politicas para re­
solverlos. Este planteo ofrece una p lataform a para el análisis y la c o m ­
paración de las reform as.
A partir de esa base, conviene resaltar que se trata de un ca m p o de
conflicto y de com petencia, que recubre las tres dim ensiones indicadas.
L a conformación de la agenda, la selección y la prioridad asignada a los
problem as - c o n cuestiones incluidas y otras excluidas o p o ste rg a d as- es
un ám bito en que com piten actores políticos y sociales con intereses y
preferencias diversas (Eider y Cobb, 1984; Aguilar Villanueva, 1993). L a
generación de ideas y de parámetros de política es, por definición, un te­
rreno de disputa ideológica en el que participan “analistas sim bólicos” o
“intelectuales orgánicos” proporcionando informaciones de apoyo para los
argumentos de las élites y para elaboraciones de “ sentido co m ú n ” .
En fin, y com o el propio K ingdon indica, el acoplam iento entre las di­
ferentes dim ensiones que genera una “v entana” de oportunidades para la
reform a requiere ciertas condiciones “contextúales” , pero es en sí m ism o
un producto político, p o r cuanto son los sujetos reform istas y co nc reta­
m en te los actores de gobierno, o quienes aspiran a serlo, q uienes c o m p i­
ten p o r el arm ado de la agenda lo m is m o que p or conectar los pro blem as
priorizados con determ inadas alternativas de políticas públicas, que son
“ofertadas” y defendidas com o opciones aptas y “necesarias” en térm inos
técnicos y políticos. Así se habilita la apertura de un proceso decisorio
que tratará de ir en esa dirección, aunqu e deberá enfrentar contingencias
variadas y que difícilmente tendrá un resultado predeterm inado.
Así pues, el acoplam iento entre problem as y resoluciones efectivas
de reform a es integralmente un itinerario de pro ducción política en cada
una de sus piezas, las cuales tienen algún grado de auto n o m ía y pueden
ser an a lizadas se paradam ente, pero, en definitiva, c o n stituye n un p r o ­
ceso. P or ende, los agentes de la r e f o rm a están insertos en un cuadro
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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m é r ic a
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a t in a
de restric cio n e s y de c o n d icio n a n te s, que incluso p u e d e n d elin ea r una
co y u n tu ra propicia, pero tienen un papel activo en la m is m a apertura de
las “ v e n ta n a s” políticas.
E llo rem ite a la cuestión del liderazgo que, dada la co yu n tu ra general
de transición en el m o d e lo de desarrollo, p u e d e ser a p re c ia d a en refe­
rencia al centro presidencial, pero que asim ism o debe analizarse en cada
c a m p o sectorial. En esta línea, ha de te nerse en cuen ta la d istinción entre
los liderazgos m ás “p ro g ra m ático s” o m ás “p osic io n a les” o pragm áticos,
que m uestran distintas propensiones a la transacción y el c o m prom iso . Y
deb e considerarse qye el liderazgo es una ecuación com pleja, en la que
p e s a prioritariam ente la v oluntad política, pero tam bién el a rm a d o de los
elencos y la capacidad de g e s tió n 10.
Tras esto, h ay que verificar los d e m á s e le m e n to s que ju e g a n en la
construcción y el ap rovecham iento efectivo de u n a “ estructura de o por­
tu n id a d ” .
En prim er lugar, debe te nerse en cuenta la naturaleza y los contenidos
sustantivos de las reform as que se trata de em prender, distinguiendo los
diferentes tipos de iniciativas y los desafios especiales, la definición de
responsabilidades y los nuevos requerim ientos institucionales que im pli­
can la introducción de los cam bios (descentralización, tercerizaciones,
privatizaciones), por cuanto si es cierto que la política m o ld e a las polí­
ticas públicas, m e d ia una interacción significativa y ta m b ié n ‘‘p o lic ie s
d eterm in e p o litic s ” (Lowi, 1964).
En segundo lugar, hay que consid erar las relacio nes de p o d er y los
procesos concretos de acum ulación de fuerzas que la innovación reclama,
en un balance de los logros esperados y los costos que im plica la altera­
ción que se programa. D e un lado está la necesidad de p rev e r y ejecutar
el cultivo de opinión y el arm ado de coaliciones de reform a, que implica
llevar a cabo acciones dirigidas al público en general y a “p úblicos orgá­
nicos” o sectoriales, el asum ir com prom isos, anticipar com pensa cione s y
“pagos colaterales” . Del otro lado, deben evaluarse las resistencias y opo­
siciones que surgirán, y la m anera de neutralizar a los actores de veto y
las m ovilizaciones de bloqueo. Esto incide tanto en el itinerario inicial de
tom a de decisiones, com o en el proceso consiguiente de im plem entación
de las políticas.
10 S o b re la c u e s tió n d e l lid e ra z g o , sus tip o s y su s re q u isito s - e n re fe re n c ia p a rtic u la r a
la in n o v a c ió n y el re fo rm is m o
p u e d e n v e rse los tra b a jo s c lá s ic o s d e B u rn s (1 9 7 8 )
y B a s s (1 9 8 5 ), así c o m o lo s p la n te o s d e K a v a n a g h (1 9 9 7 ) y M o o n (1 9 9 5 ).
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a p ít u l o
1
29
Este conjunto de elem entos, y otros que escapan a un inventario tan
somero, hacen que el delineamiento de una ventana política y el desem pe­
ño en la m ateria d eban ser evaluados a través de la exploración concreta
- c a s o a c a s o - de un determ inado proceso de políticas públicas.
D. Los estudios incluidos
C on la p e rsp e c tiv a señalada, los trabajos que c o m p o n e n este libro
hacen un a contribu ción al co nocim iento de la relación entre política y
políticas públicas, en la fase de reform as p o r la que atraviesa A m éric a
Latina.
Varios de ellos tienen un carácter general y m ás teórico. Así, Yves
S u rel rea liza u n a p re s e n ta c ió n y d isc u sió n de los trab a jo s r ec ien te s
sobre los v íncu los entre p o lic ie s y p o litic s . A lg u n o s de tales trabajos
enfatizan la separación entre am bas instancias de tom a de decisiones, lo
que llevaría a la ruptura de la relación circular existente entre dos pautas
de legitim ación. D e un lado, la legitim ación por los insum os, que reposa
sobre la convicción de que “las decisiones políticas (son) legítim as en
la m e d id a en que reflejan la ‘voluntad del p u e b l o ’” . D e otro lado, la legi­
tim idad por los resultados, que supone que las decisiones públicas tienen
p o r objetivo “ fav o rec er efe ctiv a m e n te el b ie n estar de la c o m u n id a d ” .
Otros, en cam bio, m uestran cóm o aún hoy, pese a los cam bios globales,
la política sigue siendo im portante p ara las decisiones de las políticas
públicas (teoría del ciclo electoral, teoría de la ventana de oportunidades).
E n su contribución, Surel concluye que existen líneas de determ inación
recíproca y que el vínculo entre am bas no es unív oco ni je rá rq u ico sino
m u ltifo rm e y fun dado tanto en los elem e ntos c oyu ntu ra les analizados
p o r la noción de v e n ta n a política co m o en los efectos estratégicos de
la interiorización de la exigencia electoral p o r parte de los titulares del
p oder en un m o m e n to dado. Es, adem ás, circular; la acción pública y la
acción política se pueden caracterizar co m o dos conjuntos de procesos
constantem ente interconectados, pero según m od alidad es y con intensi­
dad variable, según la época considerada".
Por su parte, E u g en io L a h era p arte de e n te n d e r la po lítica co m o
la b úsq ue da de im plantar o de b loquear políticas públicas, o de influir
en ellas. E ntie n d e q u e u n a p o lítica ce n trad a en el diseñ o, la gestión y
11
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V é a s e C a p ítu lo II, “ R e la c io n e s e n tre la p o lític a y las p o lític a s p ú b lic a s ” .
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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la e v a lu a c ió n de las políticas p ú blic as r e p re se n ta u n a m o d e rn iz a c ió n
de la esfe ra pública, p o r c u a n to el b a s a rse en ellas p e r m ite ac o ta r las
d i s c u s i o n e s p o lític a s , d if e r e n c ia r p r o b le m a s y s o lu c io n e s , p r e c is a r
las diferencias, vincular los tem as a soluciones m á s am plias o secuenciales y plantearse esfuerzos compartidos. D estaca asim ism o que el gobierno
p o r políticas p ú b lic as im pulsa el c a m b io en el sistem a p olítico y en el
p ropio g o b ie rn o 12.
P e d r o M e d e llin s o s tie n e q u e c o r r e s p o n d e e s tu d ia r las p o lític a s
p ú b lic a s c o m o una varia b le d e p e n d ie n te de los c o n te x to s p o lític o s e
institucionales en que aquellas son producidas. A partir de ello, elabora
un m odelo teórico y m etodológico para este tipo de estudio en países con
un frágil desarrollo político e institucional. E ntie n d e que la naturaleza
específica del rég im en político m uestra los pro blem as de consistencia y
persistencia de la dem ocracia, y determ ina las características que tendrán
las políticas públicas, perm itiendo p o r tanto apreciar si ellas podrán c a m ­
biar la vida de esa sociedad.
Varios de los otros capítulos giran en torno a tem as relacionados con
la política social. Unos presentan análisis agregados sobre países e s p e ­
cíficos, o sobre las te nden cias que en m a teria de políticas p ú blic as de
naturaleza social predom inan hoy en la región. Otros analizan program as
específicos. E stos trabajos dan cuenta de la especificidad de cada caso
an a lizad o y m uestran un panoram a que perm ite even tualm ente la c o m ­
paración de los procesos de reform a en seis países latinoam ericanos con
distintos sistem as p o lítico s1’.
R o la n d o F ran co analiza los cam bios que están teniendo lugar en la
región en cuanto al desarrollo social, p o r un lado, y a la política social, por
otro, m o stra n d o inform ación em pírica respecto a diversos indicadores,
en general relacionados con la pobreza y la indigencia. F ranco subraya
la im portancia del crecim iento econ ó m ic o para avanzar en la reducción
de estos males. A sim ism o, insiste en la nec esid ad de introducir cam bios
im portantes en la m a n era de diseñar e im p lem e n ta r las políticas pú b li­
cas, co m o form a de superar las lim itaciones que m uestran las políticas
so c iales14.
12
13
V c a s e C a p ítu lo III, “ P o lític a , p o lític a s p ú b lic a s y p ro c e s o s d e r e f o n n a ” .
V é a s e C a p í tu lo IV, “ L a p o lític a d e la s p o lític a s p ú b lic a s : p r o p u e s ta te ó r ic a y
m e to d o ló g ic a p a ra su e stu d io en p a íse s d e frá g il in s titu c io n a lid a d ” .
14
V c ase C a p ítu lo V, “ M o d elo s d e p o lític a s o cia l en A m é ric a L atina en el ú ltim o c u arto
d e s ig lo ” .
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a p ít u l o
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C arlos B a rb a S olan o considera que en el actual ciclo de reform as,
A m é r ic a L atin a se ha a p ro x im a d o a un m o d e lo de b ie n e sta r de corte
residual. A partir de esa asunción, usa el concepto de “régim en de bie n ­
es ta r” y, en un esfue rz o tipológico, d isting ue tres tipos que a g ru p a n a
los sistem as de prestaciones sociales regionales, m o stra n d o el carácter
desigual que han tenido los procesos de re fo rm a en cada uno de ellos.
L uego analiza el rég im en de b ienestar m e x ica n o y los efectos que han
tenido sobre su arquitectura y sobre sus capacidades sistémicas las refor­
m as eco nóm icas y sociales de los últim os a ñ o s 15.
F a b iá n R ep etto y G u ille rm o A lon so arg u m e n ta n que los desafíos
futuros de la política social argentina se relacion an con los cam bios h a ­
bidos en el v ínc ulo entre E stado y sociedad civil - e n especial con los
sin d ic a to s - , y ta m b ié n con las n u ev a s ex p re sio n e s del fed e ra lism o en
las resp o n sa b ilid ad es de gestión social. A m b o s f e n ó m e n o s están re la ­
cionados con la desregulación de la seguridad social (el seguro de salud
d e no m inado “ obras sociales”) y con la d escentralización de la educación
y la salud (más otros program as ligados a vivienda y alim entación). Estos
procesos, que tuvieron lugar en los años noventa, sustituyeron el m odelo
de centralidad estatal establecido en la segunda posguerra. E n la práctica,
se trató de procesos que, o bservados ex post, perm iten reconocer otros
objetivos. C o n s id eran que deb e analizarse la e c o n o m ía política de las
reform as sociales, enfatizando tanto el vínculo de las élites estatales con
los actores sindicales, co m o la dinám ica política de la interacción entre
líderes de los diversos niveles jurisdiccionales del Estado. Ello permitirá,
según los autores, m ostrar que no hubo voluntad en la coalición do m in a n ­
te p or construir un a n ueva institucionalidad social de signo incluyente, lo
cual requería fortalecer el nivel central del Estado. Se prefirió utilizar los
recursos políticos para negociar apoyos de corto plazo desplazando en el
tiem po y hacia niveles inferiores de gobierno los problem as irresueltos
del conflicto fiscal16.
Jorge L an zaro analiza la reform a educativa uruguaya, llevada a cabo
a p artir de 1995, y que se p ro p u so m e jo r a r la c a lid a d de los a p r e n d i­
zajes y fortalecer la equ id ad en el acceso a la e d uc ac ión, m e d ia n te la
expansión de la oferta pública en educación inicial, creando escuelas de
tiem po com pleto en sectores pobres; realizar u n a reform a curricular de
15 V é a s e C a p ítu lo V I, “ L a re fo rm a so c ia l y el ré g im e n d e b ie n e s ta r m e x ic a n o ” .
16 V é a s e C a p ítu lo V il, “ La e co n o m ía p o lític a d e la p o lític a so cia l a rg e n tin a : u n a m irad a
d e sd e la d e s re g u la c ió n y la d e s c e n tra liz a c ió n ” .
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la ed u c a c ió n m edia publico, e x ten d ie n d o el horario, c o n c e n tra n d o las
actividades de los profesores v prom o viendo la m ejora de la form ación
docente m ed iante la creación de centros estatales regionales. El trabajo
m uestra las razones políticas que llevaron a im plem entaria y caracteriza
los principales contenidos, singularm ente heterodoxos en el contexto d o ­
m inante en la región, ya que buscó el fortalecim iento del sector público,
m a n tu v o una im pronta “centralista” , y se focalizó en la “o ferta” e d u c a ­
tiva. F inalm ente, plantea una advertencia de los “ vicios y v irtu d e s” de
las estrategias utilizadas que pueden explicar la fuerte oposición política
y grem ial que se generó. Entra pues en el análisis de la relación entre
“política y políticas públicas", con un abordaje que permite, por un lado,
rescatar la singularidad del caso uru guay o y, por otro, contribuir al a n á ­
lisis com p arativo de los procesos de cam bio en la “transición liberal” y
en particular al cotejo de las reformas e d u c a tiv a s17.
F ern a n d o B a zú a m uestra que el enfo que teórico general de N ueva
E co n o m ía Política y de Política Pública perm ite determ inar las form as
a d e c u a d a s de articulación entre E stado y m e rc ad o q u e p erm itirían un
funcionam iento óptim o del sistema educativo en el largo plazo, satisfa­
ciendo el interés público y la ju sticia social. A sim ism o , sugiere que la
eonflietualidad actual entre "g lo b alm erca d ista s” y “nacional-estatistas”
o b nub ila la naturaleza del pro blem a público estratégico conform ado por
los imperativos e xó ge nos a los que la nueva d inám ica mundial som ete a
todos los E stados nacionales. Según Bazúa, se requiere una reingeniería
estatal que perm ita elevar la calidad de la gestión estatal m inim iz ando
tanto las fallas de m ercado com o las fallas de Estado, m ediante la inven­
ción de nuevas form as institucionales de articulación E stado-m ercado y
el desarrollo de una nueva im aginación política y de políticas públicas
que pueda resolver el com plejo proceso de ajuste y adaptación a la nueva
realidad m undial que caracterizará, inevitablem ente, el siglo X X I 1S.
L a u ra G olb ert describe el escenario de la crisis económ ica de 2001
en A rgentina y su im pacto sobre la política y los partidos políticos, así
co m o el clim a de alta conflietividad social que derivó de dicha crisis.
A naliza el P rogram a de Jefes v Jefas de H o g a r D eso c upados y destaca
la rápida im plem entación y extensión de la cobertura que alcanzó. Según
17
V c a s c C a p itu lo V IH , “ L a re fo rm a e d u c a tiv a en U ru g u a y (1 9 9 5 - 2 0 0 0 ): v irtu d e s y
p ro b le m a s de u n a in ic ia tiv a h e te ro d o x a ” .
18
V é a s e C a p ítu lo IX , “ F a lla s de m e rc a d o y fa lla s d e E sta d o en la e d u c a c ió n : c o n s id e ­
ra c io n e s d e p o lítie a p ú b lic a "
C aimiulo 1
33
G olbert, esto tuvo gran im portancia no sólo p o r la urgencia de asistir a
u n a población crecientem ente em pobrecida, sino ta m b ié n p o r aseg urar
la g o berna bilida d palian d o la conflictividad social. A trib u y e ese éxito
de im plem entación al consenso sobre el program a; las experiencias con
p ro g ra m a s anteriores; la ca p a c id a d de o r g an iz ac ió n y n e g o c ia c ió n de
los actores y las características del propio plan. Finalm ente, plan tea los
problem as que derivan de la intención de discontinuarlo ante la m ejora
de las condiciones so c io ec o n ó m ic as19.
A lison V á zc o n e z, R o ssa n a C órd ob a y P a b el M u ñ o z exploran las
ten dencias vigentes en la sociedad ecuatoriana en m a teria de equidad,
así com o el tipo de E stado y la form a en que éste ha cum plido con su rol
redistributivo. Para ello estudian las políticas de reducción de la pobreza,
su im plem entación y el debate que han g ene rado20.
Otros de los trabajos incluidos analizan las relaciones entre política y
políticas públicas en otros sectores de la acción pública.
C arlos P ach eco m uestra có m o se gestó, en térm inos de c o n c ep c io ­
nes e im plem entación, y de articulación política de los actores sociales
involucrados, el proceso - q u e tuvo lugar entre 1999 y 2 0 0 2 - de reform as
al S istem a N ac io n al de C ien c ia y T ec n o lo g ía de Brasil. E ste llevó al
establecim iento de catorce fondos sectoriales, con im portantes recursos
económicos, para financiar investigación y desarrollo, y que llevó a cabo
tam bién grandes reform as institucionales en el diseño del sistema, en sus
agencias y en las políticas operacionales, que culm inaro n con la p re se n ­
tación de nuevas leyes, que buscaban actualizar el sistem a nacional de
innovaciones21.
C arlo s S o jo estudia el conflicto en rela ció n a la p riv atiza ció n del
Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), el cual trascendió los lím i­
tes de un conflicto corporativo para trasladarse al conjunto de la socie­
dad, por cuanto encarnó las diferencias entre posiciones corporativistas
y n eo lib erales y m a rc ó , sin duda, el ritm o de las r e fo rm a s en C o s ta
R ica22.
19
V é a s e C a p ítu lo X , “ ¿ D e re c h o a la in c lu s ió n s o c ia l o p a z s o c ia l? E l P r o g ra m a p a ra
Je fe s y Je fa s d e H o g a r D e so c u p a d o s de A rg e n tin a ” .
20
V é ase C ap ítu lo X I, “ L a c o n stru c c ió n d e las p o lític a s so c ia le s en E c u a d o r d u ra n te las
d é c a d a s de lo s o c h e n ta y n o v e n ta : se n tid o s, c o n te x to s y r e s u lta d o s ” .
21
V é a s e C a p ítu lo X II, “ P o lític a s p ú b lic a s , in te re s e s y a rtic u la c ió n p o lític a : c ó m o se
g e sta ro n las re fo rm a s al s iste m a d e c ie n c ia y te c n o lo g ía en B ra sil” .
22
V é a s e C a p ítu lo X III, “ L ín e a s d e te n sió n : g e stió n p o lític a d e la re fo r m a e c o n ó m ic a .
El In stitu to C o s ta rric e n s e d e E le c tric id a d (IC E ) y la p riv a tiz a c ió n de e m p re s a s ” .
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
PRIMERA PARTE
SOBRE P O L ÍT IC A S PÚ B LIC A S
C A P ÍT U L O II
RELACIONES ENTRE LA POLÍTICA
Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Yves Surel
a llegado a ser habitual, en estos días, o p oner la acción pú blica a
la acción política. Esta idea de una separación de esas dos esferas
características del espacio público se presenta, al m ism o tiempo, com o un
diagnóstico de sentido com ún y com o el p roducto de num erosos trabajos
recientes en ciencia política enfocados a considerar las transform aciones
de las políticas públicas. En la prim era vertiente, en contram os tod a una
serie de afirm aciones hec has p o r los pro p io s actores p olíticos, según
los cuales las dinám icas sociales escapan, hoy día, al control de los que
to m a n las decisiones, en razón de los límites propios de su acción. Por
limitarse al caso francés, has dos afirmaciones que resultan emblemáticas:
la prim era fue hecha por François M itterrand, a la sazón presidente de
la República, quien afirmó, en ocasión de su segundo mandato, que en
la lucha contra el desem pleo "todo había sido intentado” ; la segunda se
refiere a la justificación intentada por Lionel Jospin, al aseverar que “el
E stado no puede hacerlo todo", en esa ocasión, intervenir en el conflicto
social producido p or la decisión de la fábrica de autom óviles Renault de
cerrar la planta de Vil voorde. en 1997. Para sostener tales afirmaciones, a
veces brutales, a m enudo se vincula esos diagnósticos con explicaciones
que ponen el acento en la "limitación exterior” o en la necesidad del Estado
de no intervenir de m anera excesiva en la regulación de las dinám icas de
produ cció n y de intercambio.
M ás allá de los actores políticos, es sorprendente ver que este conjunto
de diagnósticos es am pliam ente com partido p o r una importante cantidad
de trabajos recientes en ciencia política, que desarrollan la idea de una
transform ación co ntem poránea de los m arcos de la acción pública y del
rol del Estado, transform ación asociada a un fen ó m e n o de disociación
H
4a
entre las p o licies, concepto que engloba el fen ó m e n o burocrático y las
políticas públicas, y las p o litics, térm ino que d esig n a el espacio de la
co m p eten cia electoral y las dinám icas clásicas de la representación. En
el seno de tales análisis, las evoluciones de los procesos de decisión son
efectivam ente m arcadas por crecientes y notorias transferencias de c o m ­
petencias hacia organism os no elegidos (Leca, 1996; Scharpf, 2000), e n ­
tre los que se puede nom brar tanto a los bancos centrales o a las agencias
administrativas, com o a las instituciones relacionadas con los procesos
de integración regional (Unión Europea, M ercosur, etc.). En co n sec u en ­
cia, cada v ez crece más la distancia entre los lugares de decisión y de
regulación, y el espacio dem ocrático de la participación electoral y de la
m ovilización política clásica. D e tal m anera, co m o lo ha anotado Fritz
S ch arp f en repetidas oportunidades, los regím enes dem ocráticos co n tem ­
poráneos están an im ad o s concretam ente por dos procesos de legitim a­
ción: la legitimación por los inputs, que reposa sobre la convicción de que
“las decisiones p o lític a s (son) legítim as en la m ed id a en que reflejan la
‘voluntad del p u e b l o ’”, y la legitim idad por los o utputs, que supone que
las decisiones públicas tienen por objetivo “fa v o r e c e r efectiva m en te e!
bienestar de la c o m u n id a d ” (Scharpf, 1997 y 2000:16). Al margen de sus
características propias, esas dos dinámicas se encuentran, además, en una
relación circular, necesaria al equilibrio del régim en político: la legitim i­
dad p o r los inputs condiciona, en efecto, la eficacia de la acción pública
al nivel de los o u tp u ts, puesto que un g o b ie rn o “bien e le g id o ” tendrá
m ás p o sibilidades de to m ar decisiones aceptadas por to dos, su acción
se ve facilitada tam bién por el dom inio de las palancas institucionales;
sim étricamente, la legitim idad por los outputs determ ina la confirmación
del input', un go bierno tendrá m ás posibilidades de ser reelegido, en la
m e did a en que su acción sea ju z g ad a positiva y eficaz para el conjunto
de la co m u n id a d política. Al rom per ese equilibrio, las rupturas ac tu a­
les alim entan una disociación entre esos dos procesos de legitim ación,
disociación que lleva a identificar la existencia de un creciente “déficit
dem ocrático” y a poner en cuestión la relación entre actores políticos y
políticas públicas.
Sobre la base de esos diagnósticos convergentes, se suscita el p r o ­
b le m a de esta b le c e r en qué m e d id a los acto res políticos elegidos son
efectivam ente, hoy día, los que deciden las orientaciones adoptadas por
las acciones g u bernam entales. Esas diferentes aseveraciones prácticas
y ac ad é m ic as p la ntea n, en efecto, asuntos al m ism o tiem po f u n c io n a ­
les e histó ricos, q u e p o n e n en cu estión las clásicas distrib u c io n e s de
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P
o l ít ic a y p o l ít ic a s pú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a
d f.
A
m é r ic a
L
a t in a
las co m petencias y las form as de legitim ación de los regím enes políticos
contem poráneos. Si los actores elegidos ya no son los que deciden, ¿.quién
tiene a su cargo, hoy día. la conducción de las sociedades c o n te m p o r á ­
neas? ¿.Cuáles son las consecuencias sobre las form as institucionales de
la política, históricam ente centradas sobre la figura dom inante del Estado,
y cuáles las im plicaciones para las formas adm itidas de legitim idad, de
representación y de participación, cristalizadas alrededor de la d e m o c r a ­
cia representativa? ¿C uáles son. en fin. los factores explicativos de esos
cam bios, y có m o ev alu ar su pertinencia y su envergadura, al ex a m in a r
los p ro ce so s c o n c reto s de decisión que caracteriza n la ac ción pú blic a
actual? Es al análisis de esos diferentes elem entos, centrados en la tesis
del distanciam iento y en las not iones todavía pertinentes para in terrogar
la relación palicies/poH lics. que vamos a consagrar las secciones siguien­
tes, ap oyá nd onos en varios conceptos característicos del análisis de las
políticas públicas en la actualidad. D espués de h aber tratado de identi­
ficar los trabajos relativos a esta idea de una separación creciente entre
las dos esferas del espacio público (A), análisis que reposa aquí, com o
verem os, sobre argum en tacio nes tanto coyunturalcs com o estructurales,
tratarem os de ver, en un segundo m om ento, lo que puede subsistir com o
lazos y co m o d in á m ic as entre la acción política ordinaria, ce n trad a en
la co m petencia electoral, y la acción pública concreta, entendida com o
el c o n ju n to de ac to res y de m e c a n ism o s que p reside n ¡a definición y
la puesta en práctica de políticas públicas y de diferentes p ro ce so s de
regulación social (B).
A. La separación policies/politics
La tesis corriente que recorre una buena parte de la literatura actual
relativa a la acción pública reposa, com o se ha dicho, sobre la sim ple idea
de una separación de esas dos esferas tradicionales del espacio público.
Por decirlo de otra manera, sostener semejante idea significa suponer que
los actores políticos harían cada vez menos las políticas públicas, a causa
de un margen de m aniobra que se estrecha progresivam ente y que tiende
a p oner en cuestión las div isiones sociopolíticas e institucionales ca rac­
terísticas de la evolución de las sociedades contem po ráneas que entran
a la m odernidad con el siglo XIX. Para un buen núm ero de analistas, en
efecto, la m odernización occidental se muestra fundam entalm ente ligada
a un proceso de división del trabajo social, identificado por D urkheim ,
C
a pí tu i o
11
45
y a u n a d in á m ic a de esp ec ializa ció n de los roles sociales (D u rk h e im ,
2004). En esa perspectiva, el Estado y los actores que lo an im an no se
libran de las rupturas socio-económ icas abiertas por la revolución ind u s­
trial, pero se caracterizan por una m onopolización funcional de las tareas
gubernam entales, apoyada por un proceso de burocratización y de r a c io ­
nalización, particularm ente desde el punto de vista jurídico. El E stado,
que para H egel era la sede de la “previsión universal” , deviene entonces,
en esta acepción más sociológica, el cerebro del cuerpo social, segú n la
visión organicista de D urkheim , o también la organización m ás típica del
surgim iento de u n a legitim idad de tipo legal-racional, identificada por
W eber (1995). Se con cluye enton ces, de cierta m a n era, el p r o c e s o de
m onopo lización iniciado desde fines de la E dad M edia, según Elias, con
la afirmación de un espacio público independiente del espacio m ercantil
y que consigue concentrar progresivam ente la autoridad y la le gitim idad
sobre un territorio estabilizado a escala nacional (Elias, 1991). P aralela­
mente, en el siglo X IX las form as de legitim ación consagran p oco a poco
la institución parlam entaria y la dem ocracia representativa, que dan un
contenido institucional y una dinám ica política específicos a los procesos
de decisión y de regulación.
E stim ando que este conjunto de dinámicas funcionales y políticas está
h oy día cuestionado, los trabajos co ntem porán eos relativos a los lazos
entre p o lic y y p o litics tienden a relativizar los procesos sociales f u n d a ­
mentales, que por m uc ho tiem po han aparecido com o rasgos distintivos
de la identidad de las sociedades m odernas y del Estado. Bien miradas,
las argum entaciones desarrolladas para justificar esta postura son, a m e ­
nudo, de n atura lez a m u y diversa. P o d e m o s encontrar, en efecto, tanto
análisis que insisten sobre las características propias de las instituciones
y de los actores políticos, lo que por com odidad se podría llam ar facto ­
res de explicación “en d ó g e n a” de esta separación en el seno del espacio
púb lico, co m o elem e n to s e xplica tiv os m á s coyunturales, que insisten
en el cuestionam ien to de las estructuras y de las lógicas sociopolíticas
heredadas del siglo XIX.
1. E xplicaciones endógenas
D e partida po d em o s constatar, en efecto, que las explicaciones a v a n ­
zadas para justificar la separación entre acción política y acción pública
no son nec esariam en te recientes, y se focalizan desde los años setenta
en ciertas características de esos dos espacios, susceptibles de explicar
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P
o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a
de
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m é r ic a
L
a t in a
la d ista n c ia ex iste n te, m u c h a s veces, entre la d ec isió n y los c o m p o r ­
ta m ie n to s o los d isc u rs o s de los actores p olítico s. A quí se distin g u en
dos series de elem entos, los prim eros asociados a los artificios retóricos
que los actores políticos despliegan en la escena electoral; los segundos
se d edican a identificar un c i e n o n ú m e ro de vallas institucio nales que
lim itan el m a rg e n de m a n io b ra de los que to m a n las dec isio n es en los
regím enes dem ocráticos.
P ara ciertos au to res, c o m o M u r ra y E d elm an , las d iferen c ia s entre
esos dos esp a c io s p o líticos son, ante to do, e struc turale s, y se derivan
p rincipalm ente de la separación que existe entre la retórica electoral y las
c ondiciones efectivas de la acción pública (Edelm an, 1985, 1997). M ás
que ser autoridades decisorias efectivas, los representantes elegidos, en
esa perspectiva, son los actores de un ju e g o político que persigue esen ­
cialm ente su p erm anencia en el poder, mientras que las políticas públicas
funcionan de m a n era casi autónom a. D e allí viene la idea desarrollada
p o r E d e lm a n de que los actores políticos tienen p o r ob jetivo principal
“ en m asc arar” las razones verdaderas y los resultados de sus acciones, de
m a n era que los ciudadanos no puedan establecer ju icios y no cuestionen
a los titulares del poder. Esas reglas del ju e g o político que determ inan
el corte entre la acción pública y la responsabilidad de la acción son, de
cierta forma, la conclusión del proceso de especialización de las tareas;
unos se concentran en la com petencia electoral y los otros en las fun cio ­
nes de ejecución administrativa. C ada una disponiendo de inform aciones
y de saberes específicos, las dos esferas no tienen m ás que razones sim ­
bólicas y rituales para entrar en contacto, y el objetivo principal de los
actores partidarios elegidos será el de impedir toda intrusión de las polí­
ticas públicas en sus estrategias propias. D e ahí viene el célebre adagio
que afirma que “las palabras triunfan cuando las políticas fracasan”; lo
q u e ocurre, sobre todo, gracias a la facultad de que disponen las élites
políticas de utilizar las inform aciones y los m e d io s de com u nicación de
los que se benefician.
Esta tesis de E delm an, reseñada aquí a grandes rasgos, ha sido criti­
cada con frecuencia por su sim plism o y por su propensión a alimentar,
cierto que de un a m a n e ra m ás sutil, la idea c o m ú n del c o m p lo t de las
élites contra los ciudadanos. Allí se encuentra, en efecto, una estructu­
ra argum entai bastante típica del p opulism o am erica no (K azin, 1998),
así com o análisis clásicos de la dem o cracia en concreto co nsag rados a
m ostrar los efectos progresivos de la especialización de las tareas de la
autoridad en el seno de toda organización política o adm inistrativa. Es lo
C
a p ít u l o
I]
47
que se llamó “ la ley de bronce de la oligarquía” , al evocar las dinám icas
organizacionales internas de los partidos políticos (M ichels, 1971). La
gran originalidad del análisis sigue siendo el hecho de h a b e r insistido
sobre los aspectos puram ente sim bólicos de la relación entre acción p ú ­
blica y acción política y, sobre todo, el de haber sido uno de los prim eros
en subrayar el peso de las dinám icas de com unicación y de legitim ación
en el seno del espacio político co n tem p o rán e o . Y, desde ese p u nto de
vista, los trabajos de E d elm an co nserv an una im portancia analítica no
desdeñable para com prender las características actuales de los co m p o rta­
m ientos de las élites políticas, y sus efectos sobre las políticas públicas.
Si se co nsidera sola m e n te la d isposició n (por no decir m a n ip u la c ió n )
de inform ación y los lazos que existen entre la prensa y los titulares del
poder, se puede citar aquí, a m o d o de ejemplo, la form a en que fueron
arreglados los h echos relativos a la p resencia de arm as de destrucción
masiva en Irak, y su divulgación controlada. Del m ism o modo, la c a m ­
paña de 2002, en Francia, estuvo marcada por la exacerbación de te m as
relacionados con la inseguridad, particularm ente en el ámbito urbano, sin
ninguna relación con un crecimiento significativo de las cifras de delin­
cuencia. D e m anera más precisa, ciertos análisis de la época destacaron
que cifras relativamente más importantes de delincuencia en A lem ania no
desem bocaron en una politización tan dramática de ese problem a público.
La diferencia entre los dos países se explica, esencialm ente, p o r la im ­
portancia acordada en Francia a esta apuesta de campaña. A ese respecto,
se destacaron los lazos existentes entre actores políticos y m ediáticos, en
particular p or la referencia recurrente a la estrategia m ediática definida
p o r la cadena de televisión TF1.
Este análisis pesim ista - o r e a lis ta - de la dem ocracia es, a m enudo,
articulado de m anera diferente y m enos brutal en trabajos recientes. U no
de los buenos ejemplos de renovación analítica de este aspecto retórico
de la acción pública se encuentra, por ejemplo, en la noción de “foros”
desarrollada p or Bruno Jobert (1994) en sus trabajos sobre la difusión del
para digm a neoliberal en la acción pública, a partir de los años ochenta.
D e m anera bastante parecida a la del análisis de E delm an, Jobert subra­
ya hasta qué punto el espacio público está, antes que nada, saturado de
elem entos sim bólicos y retóricos, identificables principalm ente por las
estructuras discursivas desarrolladas p o r los actores políticos elegidos.
Sin em bargo, Jobert identifica tres tipos de argum entaciones principales
más o m e n o s ligadas a la elaboración, a la puesta en práctica y a la legiti­
mación de la acción pública: en un espacio de deliberación llamado “foro
48
P
o l ít ic a
y
r o í ¡t i c a s
it ' id i i c a s f. n l o s p r o c e s o s d i : r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
científico” , el discurso desarrollado está d eterm inado por las exigencias
de cientificidad y de neutralidad, y apunta a desarrollar un saber es p e c í­
fico. o, dicho de otro modo, una pericia vinculada a una política pública
precisa; el se gund o loro, el loro político, se basa e s en c ialm en te en las
lógicas de la com p ete n cia electoral, y según Jobert. "lo qu e a llí está en
ju e g o y a no es la p e r tin e n c ia J e un saber, sin o ¡a co n q u ista d e l p o d e r
p o lític o (...) Se trata, en este <aso, de se lec cio n a r entre el co n ju n to de
conflictos v de p ro b le m a s socia les aquellos que constitu irá n la lín ea s de
d em a rca ció n que d om inaran el deb a te p ú b lic o y el m odo de tra ta rlo s"
(Jobert, 1994). Por último, el tercer foro, el de las co m u n id a d e s de las
políticas públicas, está orientado por los necesarios com prom isos sociales
que rodean a toda decision publica, y se encuentra determ inado, igu al­
mente. por cuestiones practicas de viabilidad, especialm ente en m ateria
presupuestaria.
A p lic ando esta diferenciación analítica a la form a en que fue integra­
do y discutido el paradigm a neoliberal en la acción pública en el curso de
los años noventa, Jobert destaca que el prim er tipo de discurso se centró,
esencialm ente, en la crítica de las teorías keynesianas y en la formalización
de una controversia científica dom inada, a la postre, p or los e c o n o m is­
tas m onetaristas. En el segu ndo foro, el de la com petencia electoral, la
estructura argum entativa desarrollada estuvo basada m á s d irectam ente
en las a p u e sta s propias tic! fu ncionam iento del sistem a de partidos, y
se vinculó , sobre todo, con la voluntad de los partidos co n s e rv a d o re s
de establecer una distinción y de asegurar un p o sic io na m iento político
eficaz y cap az de conducirlo s de nuevo al poder. Hall (1986, 1989) ya
había identificado esta articulación “ positiva” entre las dos form as de
discurso, m ostrando que los neoconservadores de los inicios de los años
ochenta, en particular R eag an y Thatcher, se habían apro piado de esas
críticas monetaristas para desarrollar una argumentación contra el Estado
y para justificar el recorte de las políticas públicas, con la idea de que,
según la expresión em pleada por Thatcher, "there is no a ltern a tive " (ex­
presión que dio origen al a c róm m o TINA). A esta prim era distorsión en
relación con el discurso politico clásico hay que añadir los m e ca n ism os
de “ traducción” requeridos por las modalidades de la práctica y por las
exigencias de negociación o de com prom iso, que form an parte del c o ra ­
zón del trabajo adm inistrativo Esta lógica, propia de la acción pública
en su sentido m ás estricto, puede explicar, al m ism o tiempo, el carácter
tardío de ciertas reformas (una \ ez superada la inercia institucional propia
de ciertos dom inios de la acción pública), así com o el im pacto limitado
C apü v i
o
II
49
de ese paradigm a liberal en ciertos s e c to re s1 y/o en ciertos países, com o
en F rancia (cultura diferente de las élites adm inistrativas, m últiples re­
sistencias administrativas, etc.).
El análisis sigue siendo, m uc h as veces, alusivo cu ando se refiere a
los lazos existentes y a la com p eten cia que se p u ede dar entre los distin­
tos tipos de discursos, en p articular en lo que se refiere a una eventual
jerarquización de las argum entaciones disponibles. La naturaleza de las
“ traducciones” y de las otras distorsiones que las reglas de la c o m p e te n ­
cia política hace sufrir a los diagnósticos form ulados por los científicos,
es, por tanto, poco clara y no ha sido objeto de una verdadera verifica­
ción em pírica (Fouilleux, 2003). Subsiste la idea, com o prolongación de
lo que había sido pro p u esto por E delm an, de que los actores políticos
no determinan tanto las políticas públicas com o Jo hacen aparecer cuando
se sirven del te m a en su discurso electoral o lo utilizan co m o seña de
identidad para diferenciarse de sus com petidores en la arena política.
Esos elem entos retóricos y sim bólicos subrayados p o r diferentes a u ­
tores no son, sin em bargo, ajenos a otros factores endó geno s m e n c io n a ­
dos, a veces, para establecer el corte estructural existente entre la acción
po lítica y la acción pública. Para otros analistas, co m o R ichard Rose,
la d istancia entre la co m p e te n c ia electoral y la acción p ú b lic a reside,
igualmente, y tal vez sobre todo, en el hecho de que los representantes
elegidos son herederos de políticas pasadas m ás que verdaderos tom a­
dores de decisiones (Rose, 1994, 1990). Todo actor político que llega al
p o d e r se encuentra, en efecto, frente a un conjunto de p ro g ra m a s y de
proyectos lanzados por sus predecesores, que él deberá asu m ir o refor­
mar. A un más, la acción pública consiste, esencialm ente, en un conjunto
de individuos y de organizaciones cautivos de rutinas y de dispositivos
institucionalizados y norm alizados sobre los cuales los actores políticos
tienen poco dominio. Para Rose, el pasado de la acción p úb lic a se e n ­
cadena así m u y claramente al conjunto de las norm as de derecho y a las
diferentes reglas aplicables en un m om ento dado, disposiciones todas que
diseñan tanto las posibilidades com o las exigencias que los representantes
elegidos deben enfrentar.
Para proporcionar la p rueba de ese peso del pasado sobre las políticas
públicas del presente, y por consiguiente sobre las posibilidades lim ita­
das de acción ofrecidas a los representantes elegidos, R ose se b a s a en
una evaluación cuantitativa del derecho aplicable en Gran Bretaña a la
1
S o b re to d o en las p o lític a s s o c ia le s , c o m o m u e s tra n los tra b a jo s d e P ie rs o n (1 9 9 4 ,
1997).
50
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú h i ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
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a t in a
lle gada de T h atch er al poder, en 1979. Él m uestra, de esa m a n era, que
el n u ev o P rim er M inistro británico de la époc a se veía confrontado a un
c o n ju n to ju ríd ic o a dop tado prin cip alm e n te antes de la s e g u n d a g u erra
m undial; incluso el 26 % de los textos de las leyes todavía en vigor databa
de los tiem pos de la reina Victoria, a fines del siglo X IX (1837-1901).
L os factores explicativos de esa herencia, a veces p esada de llevar, son
múltiples, según Rose, y se refieren tanto a las ratinas i d e n tif ic a r e s en
los co m p o rtam ie n to s adm inistrativos co m o al carácter casi m e cá n ico de
la produ cció n y de la evolución de las reglas jurídicas. Sobre el prim er
punto, diferentes trabajos recientes de m icrosociología administrativa han
po d id o dem ostrar, en particular, hasta qué p unto la im plem e n ta ció n de
nuevos dispositivos de acción pública podía “ tropezar"’ con los hábitos
reales adoptados por los funcionarios (Dubois, 2003). P or otro lado, m u ­
chos estudios realizados principalmente en el m arco europeo han llegado
a establece r idénticos fen ó m e n o s de se d im e n tac ió n ju ríd ic a y práctica
al develar un cierto autom atism o en la producción de norm as, in depen­
die n tem en te de cu a lq u ie r intervención efectiva de los actores políticos
(Stone). Para Stone y C aporaso (1998), por ejem plo, la extensión de las
relaciones com erciales en el seno del m ercado único ha podido contri­
b u ir a que los age n te s e c o n ó m ic o s d esarro llen n u e v a s p referen c ias y
nuevas alianzas, las que han podido conducir a nu ev o s litigios jurídicos,
cuya resolución por parte de la Corte de Justicia de la C o m u n id ad E u ro ­
pea (CJC E) ha determinado, a su vez, la producción de nuevas reglas para
facilitar una expansión continua de las relaciones comerciales. Entonces,
ese m ovim iento auto sustentado de sedim entación ju ríd ic a produce, se­
gún Stone y Caporaso. una verdadera intervención de los actores políticos
y de la esfera electoral, quienes, las más de las veces, no hacen m ás que
registrar los avances de esta producción ju ríd ic a, co m o resultado de la
conclusión de nuevos tratados destinados a p ro fundiz ar la construcción
europea.
Al insistir en el peso de las variables ju r íd ic a s e institucionales, el
rasgo destacab le de esos trabajos es el de rele v ar la existencia de una
separación entre p o litic s y policv, alim entada p o r la perm anencia del p a ­
sado de la acción pública en el presente, lo que inhibe todo voluntarism o
político. Los discursos desarrollados por los actores políticos son, de este
m o d o , reducidos a sim ples conjuros o a gesticulaciones un poco vagas,
sin verdaderas consecuencias sobre las opciones públicas o, en todo caso,
con un efecto sin comparación con lo que podía haber sido anunciado por
los titulares del poder. Encontram os así, por último, factores sim étricos a
C
a p ít u l o
II
51
los elem entos retóricos y sim bólicos que justificaban, para autores com o
E delm an y Jobert, hacer la separación del espacio público en diferentes
esferas de deliberación y de poder, puesto que son rasgos propios de la
m ism a acción pública, y no de las reglas del j u e g o electoral, los que e x ­
plican el débil control de los individuos y de las organizaciones políticas
tradicionales sobre la elaboración y la im plem entación de los diferentes
dispositivos de regulación social.
2. Los factores contem poráneos
de la transform ación del espacio público
En los trabajos m ás recientes, esas constataciones han sido c o m p le ­
tadas o superadas por análisis m á s coyunturales, que insisten sobre los
efectos de la globalización o de las dinám icas de integración, que llevan
a restringir el margen de m anio bra de las élites n acionales elegidas en la
definición de las principales orientaciones de política pública. A los fac­
tores endóg enos ya evocados hay que agregar el peso de las evoluciones
estructurales y n o rm ativas características del p eríodo co n tem p o rán e o ,
las que contribuirían fuertem ente a limitar el margen de m a niobra y las
posibilidades de elección de los actores políticos tradicionales. Impelidos
a adaptarse, los gobiernos con tem po ráneo s tienden así a p erder el m o n o ­
polio de autoridad y de regulación en beneficio de otros actores públicos o
parapúblicos, pero tam bién en beneficio de actores privados, cuyo rol en
el tratam iento de los problem as públicos no cesará de crecer. D e m anera
más o m enos explícita, tal es la ley del m onopolio form ulada por Elias,
al punto que el estallido de la esfera de las decisiones y la despolitización
de la acción pública d eterm inarían pro n tam en te el surgim iento de una
gob erna ció n m ultinivel (una form a de g o berna r en diferentes n iveles)
(Hooghe, 2001).
Ese conjunto de análisis se basa, principalmente, en los trabajos relati­
vos a la globalización contem poránea, que determ ina una transformación
de las lógicas estructurales características de la eclosión del E sta d o -n a­
ción, y una serie de presiones adaptativas sobre los actores político ad m i­
nistrativos. La globalización sigue siendo, com o se sabe, un término y un
proceso controvertido, tanto desde el punto de vista non nativo com o en el
plano analítico. Para Held, sin embargo, se la puede considerar com o “un
proceso (o un conjunto de procesos) que envuelve una transform ación de
la organización espacial de las relaciones sociales y de las transacciones
- a n a liza d a s en su extensión, su intensidad , su ve lo c id a d y su im p a c-
52
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
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to - que g e n e ra n flu jo s in te rré g io n a le s y tra n sco n tin e n ta le s, v afectan,
a l m ism o tiem po, las redes >le intercam bio y de actividad, a sí ro m o el
ejercicio d e l p o d e r ” (Held. I209). De tal m anera, la g lo ba hza ció n pone
en cue stión las estru c tu ras s o c io e c o n ó m ic a s h e r e d a d a s del siglo XIX
que habían a c o m p a ñ ad o la estabilización institucional y politiea en tor­
no al Hstndo-nación y a la dem ocracia representativa. Tal es el caso de
la d im e nsión de los m ercados. Las nuevas te cnologías de inform ación
y de co m u n ica ció n perm iten registrar las o p era cion e s en tiem po real a
escala m undial, lo que afecta las estrategias y los co m p o rta m ie n to s de
los agentes económ icos. Del m ism o m odo que la revolución industrial
había puesto fin a los m ercados locales centrados en las ciudades, la revo­
lución post-fordista de este fin de siglo XX habría alim entado presiones
im p o rta n tes sobre las ló gicas de p r o d u cc ió n y de intercam bio, que se
desarrollan en la actualidad en los espacios supranacionales, por no decir
a escala mundial. Por otro lado, siempre en el estricto plano económico, la
expansión de los m ercados financieros ha puesto en cuestión, de m anera
progresiva, la centralidad del listado en la conducción y el control de los
intercam bios, tal co m o había sido consagrado por el sistem a de Breton
Woods, para valorizar, a la inversa, cl libre ju e g o del m ercado con todas
sus consecuencias en materia de especulación sobre los cam b ios y sobre
la m o n e d a (Helleiner, 2003). Rsta doble evolución estructural plantea un
p roblem a de adaptación de la regulación sociopolítica que es, primero,
un problem a de escala (es necesario p o der regular los flujos y los agentes
económ icos al nivel en que se producen las transacciones), y un problem a
de autonom ía, en la m edida en que los Estados-nación se ven evaluados
p o r los m ercados financieros en función de sus logros relativos y de su
variable capacidad para atraer los capitales extranjeros.
D e m anera conexa, los " n u e v o s '’ problem as públicos planteados p or
esta g lo b a liz ac ió n e c o n ó m ic a tienden a escapar, cada vez más, de las
m anos de los actores político adm inistrativos tradicionales. Q ue se trate
de problem as am bientales, co m o la polución de los mares, el recalenta­
m iento de la tierra o las lluvias acidas, esos fenóm enos evaden a m p lia­
mente, en la actualidad, el control de los actores politicos encargados de
las funciones g u bern am entales, y requieren de una coordinación entre
varios E stados-nación, o, m ejor dicho, entre varias autoridades investi­
das de p o der gubernam ental a diferentes escalas territoriales. Lo hem os
visto recientem ente con oportunidad de las conferencias internacionales
que se han sostenido con m otivo del recalentam iento climático, y que
han dado lugar a un protocolo com ún elaborado en K yoto (Faure, G upta
C
a p ít u l o
II
53
y N entjes, 2003). El m arg en de m a n io b ra s que con servan aquí los g o ­
b ie rnos tradicionales está m á s v in c u lad o a un p o d e r de veto q u e a un
p oder de proposición y de activación de la acción pública. P or razones
esencialm ente dom ésticas, E stados U nidos no ha ratificado un protocolo
que había suscrito; pero esa posición se basa, sobre todo, en la ausencia
de consideración del problem a, más que en la expresión de una voluntad
política que pudiera traducirse, en la práctica, en una serie de interv en­
ciones públicas.
P arale lam en te , la n atu ra lez a n u e v a de ciertos p ro b le m a s interpela,
igualmente, el campo de com petencias tradicional de los actores políticos,
así com o su legitim idad fundada en los m e ca n ism os representativos clá­
sicos. L os descubrim ientos científicos recientes y las n uevas tecnologías
plantean, efectivamente, problemas a propósito de los cuales los actores p o ­
líticos muchas veces apenas están en condiciones de hacer un análisis real­
m e n te a u tó n o m o y, m e n o s to da vía, de definir los ejes y el c o n ten id o
de las regulaciones necesarias. L a evolu ción reciente de los m e rc ad o s
financieros ha pro ducid o tam b ié n una diversificación y un a extensión
considerable de los productos y de los espacios de intercam bio, que los
actores políticos no alcanzan a controlar ni a regular. Del m is m o modo,
los cam bios ocurridos en las telecom unicaciones exigen, m uc has veces,
destrezas que los actores políticos carecen cruelm ente. D e donde surge
la idea, cada vez m ás extendida, de despolitizar la decisión pública y la
elaboración de políticas públicas, a fin de confiar la función de regulación
(elaboración de la norm a y poderes de sanción) a actores no elegidos, pero
capaces de captar los desafios y las sutilezas de las dinám icas propias de
un sector determinado. Tal fue el caso, en los últimos años en Europa, en
relación con las telecom unicaciones, sector en el que las desregulaciones
y privatizaciones llevadas a cabo tenían por objeto, justam ente, favorecer
una m ejor adaptación del sector y una m ayor eficacia, en consideración a
las nuevas exigencias abiertas por las evoluciones tecnológicas recientes
(Thatcher, 1999; Schmidt, 1996). D el m ism o m o do, las razones ad u c i­
das para justificar la independencia institucional de los bancos centrales
están, con frecuencia, ligadas a los necesarios ajustes que deben hacer
los actores públicos para adaptarse a los efectos de la globalización (Cukierm an, 1992; C ukierm an, W ebb y N eyapti, 1992). El desarrollo y la
progresiva com plejidad de los m ercado s financieros parecen exigir, para
una buena cantidad de economistas, una especialización particular ligada,
principalmente, a una capacidad de utilización de modelos econométricos
y de “ leyes” económicas, de la que los actores políticos están notoriam en­
54
P
o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a
de
A
m é r ic a
L
a t in a
te desprovistos. Otro argum ento avanzado es la idea de que el tim in g de
las decisiones se vuelve con frecuencia subóptim o cuando ellas dependen
directam ente de los actores elegidos, cuyo horizonte temporal está clara­
m ente m a rc ado por los próxim os plazos electorales. En esa perspectiva,
el control de las anticipacion es de los agentes ec o n ó m ic o s se consigue
de m a n era eficaz si y sólo si expertos y/o instituciones legitim adas por
rasg o s institucionales específicos (órganos no m a y oritario s) y por una
pericia particular tornan el control de la decisión pública en detrim ento
de los elegidos. L a generalización o el refuerzo del principio de la ind e­
pendencia de los bancos centrales están, entonces, asociados a semejantes
diagnósticos, y alim entan la idea, com o se pu ede ver en el m arco de la
U nión E con óm ica y M onetaria ( U E M ) europea, de que es perfectam ente
posible prescindir del gobierno económ ico cuando se trata de regular los
m e rc ados financieros y de controlar las anticipaciones ec on óm icas para
hacer que el m ercad o sea más transparente y m ás eficaz.
R eencontram os así, con esos elementos estructurales y esas cuestiones
de “c o m p ete n cia” , la idea sobre la disociación entre le gitim idad por los
in p u ts y le gitim idad por los outputs desarrollada desde la introducción.
Es efectivam ente el conjunto de rupturas estructurales e institucionales
inducidas por la globalización y por los procesos de integración regional,
com o los de la Unión Europea, el que determina, actualm ente, la prim acía
de una legitim ación p o r los outputs, frente a la legitim idad p o r los inputs.
P oco com petentes, esencialm ente m otivad os por su reelección y débil­
m ente inform ados sobre las condiciones concretas de la acción pública,
los actores políticos tenderían, entonces, a sustraerse de la elaboración
y de la im plem cntación de políticas públicas, para confiar esas tareas a
e xp ertos y/o a instituciones especializadas que tienen, según ellos, un
saber específico, m otivaciones no políticas y recursos institucionales y
ju ríd ic o s importantes (Surel. 2000).
Al final se trata, del m ism o modo, de factores norm ativos que tien­
den a d eslegitim ar a los actores políticos y a estim ular su retirada de la
acción pública. M ás allá del cam bio de las condiciones estructurales que
modifica tanto el contenido com o el cuadro de lo que debe ser hoy día la
acción gubernam ental, se trata efectivam ente de un cam bio de p e rc e p ­
ción determ inado por la globalización y la em ergencia de una form a de
g o b e rn a r en m últiples niveles. S o b re p asa d o s p o r los acontecim ientos,
incapaces de ac um ula r y todavia m e n o s de d o m in a r las inform aciones
relativas a los problem as sociales contem p oráneos, los actores políticos
se ven así, al m ism o tiempo, rivalizados y d eslegitim ados con relación a
C
a p ít u l o
II
55
otras organizaciones o a otras instituciones. El n e olib eraüsm o, tal com o
ap a reció y ha sido d ifu n d id o a partir de los años o chenta, reposa, en
particular, sobre la idea de que el E stado es una estructura dem asiad o
pesada, susceptible de parasitar el libre fu n ciona m ie nto del mercado, el
que se presenta, por el contrario, co m o una institución capaz de deter­
m inar una producción y una distribución óptim as de las riquezas. Junto
con el Estado, ahora son los representantes tradicionales los que se ven
cuestionados en su voluntad de m o no poliza r las funciones de autoridad
y de otorgar legitim idad. Del m ism o m odo que la corriente del P u b lic
C hoice subrayaba la existencia de m otiv ac io n es propias de los actores
burocráticos (Niskanen, 1971), la argum entación se apoya todavía en la
identificación de preferencias políticas y de estrategias particulares de los
actores partidarios, las que pueden constituir un obstáculo para una reg u ­
lación eficaz y legítim a de los problem as sociales. En esa perspectiva, el
divorcio entre p o lic y y p o litic s es visto no sólo co m o la consecuencia de
un efecto estructural (esquem áticam ente, la idea de que la globalización
necesita una form a global de gobierno), sino que aparece, igualm ente,
co m o una evolución deseable, en razón de las características propias de
los actores políticos, que hacen que sus opciones sean cuestionables y que
limitan su margen de m aniobra y su legitimidad. Confiar las decisiones
en materia de políticas públicas a actores no elegidos, pero poseedores de
una pericia reconocida y legitim ada entre los agentes económ icos consti­
tuye, por eso m ismo, la m ejor solución posible, en esa específica perspec­
tiva normativa, para obtener regulaciones eficaces. D e ahí viene la idea
difundida en estos últimos años de confiar la regulación de los m ercados
a agencias especializadas (autoridades de los m ercados, agencias de re­
gulación sectorial, etc.), las únicas capaces de do m inar las inform aciones
disponibles y de producir elecciones en concordancia con las preferencias
de las clientelas involucradas.
C om o se ve al finalizar esta primera sección, la tesis del divorcio entre
p o lic y y p o litic s es, sin duda, una de las hipótesis m á s con stantem ente
desarrolladas en estos últimos años en la literatura consagrada al análisis
de Ja acción del E stado y de las políticas públicas. A los factores ya hace
tiempo identificados, ligados en particular a las características propias de
la com p eten cia política y al funcionam iento del espacio electoral, se han
agregado los análisis m ás contem poráneos que subrayan, al m ism o tie m ­
po, los efectos estructurales de la globalización y los efectos norm ativos
de las nuevas representaciones en la disociación creciente entre espacio
de definición de la acción pública y espacio de ejercicio del p oder p olí­
56
P
o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ü h i ic a s t n
los pr o ceso s de refor m a
de
A
m e r ic a
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a t in a
tico representativo. Hstas cios series de diagnósticos producen, así, una
convergencia que aviva la idea de que los actores políticos ya no hacen
las políticas públicas, en razón de los límites propios de sus estrategias
basadas en las reglas del juego electoral y de evoluciones contem poráneas
desfavorables.
B. “ ¿Qué q ueda de nuestros am ores?
¿Qué queda d e esos bellos días?” 2
Frente a esta visión, pesimista o realista, ¿cuáles son, a pesar de todo,
los análisis destaeablcs en la literatura reciente, que tienden a m a tiz ar en
parte el rigor de esc diagnostico desfavorable? Si consideram os pertinen­
tes los análisis evocados en la primera sección, el problem a de la relación
entre p o lic ie s y politic s parece haberse m odificado efectivam ente en la
actualidad, y depen de con mucha frecuencia de la voluntad de identificar
“ aquello que q u ed a " para los actores políticos en ¡a definición de la a c ­
ción pública. Si las lógicas tradicionales de representación son objetadas,
si las m o d a lid a d e s de f u n c io n a m ie n to del j u e g o p o lític o son factores
in h ibitorios, y si, p o r últim o, los c a m b io s estru c tu rale s y n o rm ativ o s
recientes son desfavorables, lo que queda es establecer en qué m edida y
de qué m a n era algunos factores politicos eventuales están, todavía y a
pesar de todo, en condiciones de tener un peso en la elaboración de las
opciones públicas y de los dispositivos de regulación social que alimentan
la acción pública. Sin ánimo de ser totalm ente exhaustivos, nos parece
que actualm ente existe, en el seno de los análisis de las políticas públicas
tres n ociones pertinentes para interrogar los lazos persistentes entre el
espacio de la com petencia electoral y el conjunto de actores e institucio­
nes que ju e g a n un papel en la elaboración y en la im plem entación de las
políticas públicas. Los dos prim eros, las nociones de “ciclo electoral” y
de ventana política, tienden a subrayar la im portancia de elem entos v in ­
culados a la coyuntura política y a los plazos electorales en la definición
de las políticas públicas. La última, la idea de estrategias para evitar el
daño electoral, insiste en la interiorización de la presión electoral en las
estra te g ias y en las o p cio n es políticas c o n d u c id a s p o r los prin cip ale s
actores representativos.
2
D e la le tra d e la c a n c ió n e p o m m a d e C h a rle s T ren e t.
C
a p ít u l o
II
57
1. El “ciclo electoral” y la ventana política
o el peso del contexto político
Si los actores políticos en sentido estricto se ven negados, cada vez
más, a ju g a r un rol im portante en la elaboración y en la puesta en p r á c ­
tica de las p olíticas p úb lic as, ciertas d in á m ic as política s son sie m p re
co nsiderada s efe ctiv a m e n te susceptibles de influir o de p e s a r sobre la
acción pública. Esas dinám icas se consideran ligadas al ritm o electoral
y a los efectos cíclicos que alimentan la sucesión de escrutinios en toda
dem ocrac ia rep resentativ a (A lesina y otros, 1997; Soldatos, 1994). En
esta perspectiva, si el vo lu n ta rism o político se co n sid era lim itado, las
alternancias sucesivas, com o las cam pañas electorales, son consideradas
efe ctiv a m e n te capaces de modificar, m ás o m e n o s su stancialm ente , el
contenido de la acción pública.
L a prim e ra de esas nociones, fo rm a liz ad a p rin c ip a lm e n te p o r e c o ­
nom istas, es el concepto de “ciclo electoral” , que ap un ta en particular a
m o strar de qué m anera el ritmo cíclico de la com p ete n cia política, deter­
m ina do p or la sucesión de plazos electorales, p ued e tener un efecto tanto
sobre la am plitud com o sobre el contenido de la agen da gubernam ental.
L a literatura a este respecto es im portante y, finalmente, bastante antigua,
sobre todo en lo que concierne al sistema político-adm inistrativo am e ri­
cano (Shugart, 1995). El p ostulado de esos análisis es bastante parecido,
en prim er lugar, a la constatación establecida en la prim era sección, según
la cual los actores políticos tienen com o horizonte, ante todo, la próxim a
elección. Pero m ientras los trabajos que insisten en el divorcio e n tre p o licy y p o litic s van a deducir la idea de una desconexión total entre esas dos
esferas del espacio público, los análisis centrados en el ciclo electoral van
a suponer, a la inversa, que la tem poralidad particular de las elecciones
es susceptible de tener un peso en las opciones públicas.
El prim ero de esos efectos es puram ente cuantitativo, y supone que
al aproxim arse cada elección los actores políticos se van a m o strar m ás
receptivos en relación con sus respectivas clientelas y van a acoger un
cierto núm ero de reivindicaciones para sustentar sus p ropios pro gram as
de gobierno y asegurar apoyos electorales. D e tal m anera, se p rodu ce el
encuentro de los intereses de grupos m ovilizados y de los actores políti­
cos que determ inan una serie de intercam bios m á s o m enos sustanciales
y durables que pueden, u n a vez pasadas las elecciones, influir en la a m ­
plitud de la agenda gubernamental.
58
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
El análisis que hicim os sobre las políticas del libro en Francia nos ha
p erm itid o constatar, por ejemplo, que en los m eses que precedieron a la
e lec ció n presidencial de 198 I. los editores, d es eo so s de v er intervenir
al E sta d o para regula r el m e rc a d o del libro instau ran d o un s is te m a de
precio único, tom aron contacto con los principales opositores al g o b ie r­
no saliente, q u e no les había dado sa tisfac ció n (Cf. Surel, 1997a). Es
por eso que la cuestión del precio del libro llegó a ser un te m a electoral
y un elem ento de los program as de gobierno propuestos p o r M itterrand y
Chirac, que eran, en esa época, los candidatos con m ás credibilidad frente
al presidente en ejercicio, G iscard d ’Estaing.
E n térm ino s generales, la agenda gubernam ental parece e x p e rim e n ­
tar m o v im ien to s de am plitud directam ente determ inados p o r los plazos
ele c to ra le s en un a se cu e n cia de tres tie m p o s: e x te n sió n de la a g e n d a
al p rincipio de la ca m p a ñ a, cua n d o los c a n d id a to s bu scan a m p lia r sus
clientelas electorales y as eg urar los ap o y o s m á s am p lio s p osibles; r e ­
tracción de la ag e n d a en las sem anas que p receden a la elección, cuando
los actores políticos se focalizan en la com petencia, b uscando, al m ism o
tie m p o , d es tac ar sus diferen cias y d en u n c ia r a sus adversarios; nuev a
ex tensió n después de la elección, cuando el gobierno recientem ente ele­
gido o reelegido quiere dar prueba de su capacidad de acción y cum plir
un cierto n ú m e ro de las p ro m e sa s elec to ra le s h ec h as a sus clientelas
privilegiadas. Esta particular secuencia tem poral es bastante pertinente
c u a n d o se aplica, por ejem p lo , a la ree lec ción de Ja cq u e s C hira c a la
p re sid e n c ia de la R e pública: extensión de la ag enda a fines de 2001 y
principios de 2002, m arcada por m últiples conflictos sociales que d es­
e m b o ca n con frecuencia en resultados positivos, en razón de la v oluntad
del go bierno Jospin de no disgustar a clientelas potenciales pocos m eses
antes de la elección; concentración de la atención en la lucha partidaria
en las se m an a s que p reced en a la prim e ra vuelta y, m ás todavía, entre
las dos v u e lta s electorales, con la p r e se n c ia de L e P en, el líder de la
e x tre m a derecha, en la segunda vuelta, lo que hace pasar los te m as de
política pública a segundo plano, tras la cuestión de la lucha por la d e m o ­
cracia frente al peligro que representa el Frente Nacional; ampliación de la
ag e n d a después de la segunda vuelta y, m ás todavía, después del éxito
de los partidos conservadores en las elecciones legislativas de ju n io de
2002, que entregaron recursos institucionales y sim bólicos importantes
a la coalición conservadora para realizar su progra m a y satisfacer a su
clientela (lucha contra la inseguridad; refon nas al sistema de jubilaciones
C
a p ít u l o
II
59
en un sentido favorable a las d e m a n d a s de los patrones; rec h azo a las
directrices com unitarias para regular la caza, etc.).
M ás allá de ese efecto p u ra m e n te cuantitativo, el ciclo electoral es
analizado también, a veces, com o el vector de cam bios m ás cualitativos,
asociados a la identidad partidaria de los actores elegidos o reelegidos.
Para ciertos analistas, en efecto, la presencia en el poder de partidos de la
izquierda o de la derecha constituye siempre una diferencia sensible en lo
que se refiere a las orientaciones adoptadas por ciertas políticas públicas.
Los efectos del ciclo electoral son, entonces, asim ilables a un efecto p é n ­
dulo, en virtud del cual ciertas apuestas o ciertos problem as públicos son
más o m enos ventajosos según el “co lo r” político del gobierno de turno.
A lgunos estudios tienden a m ostrar así que la presión fiscal au m en ta con
la llegada al poder de un gobierno de izquierda, mientras que la presencia
de un gobierno conservador determina, a veces, una contracción del g as­
to, una desvalorización de las políticas presupuestarias y una disminución
de los im puestos (Findlay, 1990). Paralelam ente, con los gobiern os de
izquierda son las políticas sociales y educativas las que son objeto de un
aum ento del interés, mientras que la derecha en el poder tendría tendencia
a desarrollar las políticas ligadas a la seguridad o a la defensa.
Los análisis a la vez cuantitativos y cualitativos sobre las relaciones
entre plazos electorales y políticas públicas sufren, sin em bargo, de un
cierto núm ero de defectos y contienen incoherencias, cuando no son solo
invalidados por los hechos. Sim plem ente se puede oponer a los efectos de
péndulo un cierto n úm ero de datos estadísticos que alegan, m ás bien, por
una continuidad de la acción pública, independientem ente de la identidad
de las organizaciones partidarias en el poder. S emejante constatación ha
sido hecha hace largo tiem po en relación con las políticas sociales. Los
análisis históricos muestran, así, que los gobiernos co nserv adores fue­
ron con bastante frecuencia los que im plem e nta ron los dispositivos de
protección social, mientras que el exam en de los gastos de la seguridad
social en F rancia, p o r ejem plo, confirm a la existencia de un au m en to
continuo y progresivo desde 1945, sin que la variable política haya jugado
papel alguno. Por otro lado, los análisis recientes sobre la evolución de
divisiones socio-políticas parecen p robar la existencia de una d ism in u ­
ción de la intensidad de las controversias ideológicas: los partidos en el
gobierno, finalmente, llegan a m ostrarse bastante próxim os en lo que se
refiere a la oferta política efectiva que presentan a sus electores. D e tal
m anera, el análisis de K itschelt sobre la ev olució n de la estructura del
abanico político se basa en la idea de un acercam iento de las coalicio-
60
P o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d f. A m é r i c a L a t i n a
nés gu b ern a m en ta le s en el centro del tablero político, lo que facilita la
alternancia, pero lo que limita, al m is m o tiem p o, las diferen cias de un
gobierno a otro (Kitschelt y Hellem ans, 1990; Kitschelt, 1995). P arale­
lam ente. los trabajos co m p arativ o s recientes realizados sobre las formas
de organización partidaria parecen mostrar un crecimiento de los partidos
llamados “ atrapa-todo", que se caracterizan m e n o s por una voluntad de
radicalización y de diferenciación políticas que p o r la voluntad de p ro ­
p oner program as suficientem ente am plios y com puestos para facilitar los
agrupam ientos electorales ( Surel. 1997a). D e hecho, cuando se exam inan
las experiencias gub erna m enta le s recientes, se puede observar una gran
co ntinuidad de las políticas llev adas a cabo, así co m o un acercam iento
ideológico innegable, m arcado sobre todo por la conversión de la m ay or
parte de los partidos s o c iald em ó c ra tas a la e c o n o m ía de m ercado. P or
no to m a r m ás que un ejem plo, el caso de las políticas de privatización,
n u m e ro so s autores han se ñ ala d o q u e el m o v im ie n to de re fo rm a había
partido esencialm ente en E stados U nidos, bajo la adm inistración Carter,
cuando fue decidida la privatización y la desregulación de los transportes
aéreos. Del m ism o m odo, si ex a m in a m o s el caso de Francia, en lo que
se refiere a la acción de los diferentes go biernos d esde el co m ien z o de
las privatizaciones en 1986. se p uede constatar que el gobierno que más
procedió a hacer uso de ese m ecanism o es, hasta el m om ento, el gobierno
Jospin, de 1997 a 2002. En fin. última ilustración, la renovación del Parti­
do Laborista em prend ida por Blair, desde m e diados de los años noventa,
ha hecho del N ew L a b o u r un partido liberal bastante clásico tanto en las
ideas defendidas com o en las políticas seguidas.
D esd e entonces, el im pacto coyuntura! de las variables propiam ente
políticas sobre el contenido de las políticas públicas se ha visto contra­
dicho, lo que ha p odido justificar un cierto desp lazam ien to del foco de
análisis, para llevarlo hacia otras form as de integración y de interpreta­
ción del peso eventual de las dinám icas políticas y electorales sobre la
acción pública. D esde ese punto de vista, entre los análisis de políticas
públicas existe una investigación que se ha to m a d o célebre y que es cita­
da con frecuencia: es aquella en la que John K ingdon introduce la noción
de “ventana política” , que tiene por objeto, justam ente, m ostrar el peso
determ inante que pueden tener ciertas coyunturas políticas específicas,
asociadas, por ejemplo, a una alternancia gubernam ental, sobre la toma
de decisiones y sobre reform as importantes (K ingdon, 1984). Partiendo
del “m ode lo del tarro de basura", característico de los análisis relativos a
la racionalidad limitada de los actores político-adm inistrativos, K ingdon
C
a i'í t c i o
II
61
ha tratado de mostrar, prim ero, que las políticas públicas no son el fruto
aleatorio de dinámicas heterogéneas, sino que son m ás bien estructuradas
y determ inadas por una serie de procesos anim ados por in dividuos y or­
ganizaciones diversos. D e m a n e ra m ás precisa, para él, la acción pública
es determ ina da p or tres corrientes: la de los problem as, que rec ubre el
co njunto de las d inám icas y de los actores que participan en la defini­
ción de los problem as públicos y de las reivindicaciones dirigidas a los
actores político-adm inistrativos; la segund a corriente, la de las políticas
públicas, tiene p or efecto la definición de alternativas de elección y está
d e term in a d a por los criterios de viabilidad y de p r o c e d im ie n to s a p r o ­
p iad os al fun cio n a m ie n to de la b uro crac ia; p o r último, la corrien te de
la política, que envuelve el conjunto de las operaciones electorales, los
sistem as de partidos, así co m o los m ov im ien to s de la opinión pública;
esta corriente tiene p o r consecuencia determ inar la m otivación que tie­
nen los actores para actuar. Al m arg en de las diferencias estructurales y
funcionales, las tres corrientes aisladas p o r K in g d o n p re se n ta n la p a r ­
ticularidad sup lem entaria de inscribirse en ritm os y en te m p oralidades
diferenciados. La corriente de los pro b lem as se presenta, así, co m o un
conjunto de dinámicas con desarrollo caótico y desigual: los problem as
surgen, efectivamente, de m anera brusca (atentados del 11 de septiem bre
de 2001), o co m o c o nc lusión de m o v iliza cio n es que se e x tien d e n por
varias sem anas, o varios meses. L a corriente de las políticas públicas,
p o r su parte, sigue u n ritm o m á s bien lento, que es, en lo esencial, el
producto de la com plejidad institucional de las bu rocracias y de las ru­
tinas administrativas. P or último, retom ando hipótesis ya form uladas, la
corriente de la política se caracteriza, especialm ente, por un ritmo cíclico,
an im ado por los plazos electorales sucesivos3.
A partir de esas diferentes precisiones, K in gdon tiende a m ostrar que
la acción pública se caracteriza, p or lo com ún, p o r la conjunción de dos
corrientes. C on m a yo r frecuencia, la acción pública es conducida p o r la
reunión de los problem as con alternativa más o m en os rutinarias. D e tal
m anera, las decisiones en m ateria de lucha contra la c ontam inac ión, a
m enudo, son el p roducto de un “encuentro” entre un problem a (la su p e­
ración de un límite de p olución en una ciudad dada) y alternativas que
“y a están ah í” (regulación de la circulación, in fo n n ac ió n a los habitan3
El a n álisis in iciad o p o r K in g d o n n o e x clu y e o tro s m o d o s de a ctiv a c ió n d e la co rrie n te
p o lític a (c risis p o lític o -in stitu c io n a l, m o v im ie n to s de la o p in ió n p ú b lic a , e tc .), c o m o
lo h a n m o s tra d o o tro s a u to re s (K e e le r, 1 9 9 4 ; Z a h a ria d is , 1 9 9 9 ) a p a rtir d e lo s p r i­
m e ro s e sq u e m a s d e a n álisis.
62
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
tes. etc.). Las circunstancias mas interesantes, aquellas que p erm iten la
susp ensión de las “condiciones o rdinaria s” de la acción pública, según
Keeler, se p roduce n cuando las tres corrientes se encuentran y perm iten
la apertura de una “v entana de o portunidad política” . P or analogia con la
idea de “ven tana de tiro” , la activación de la corriente política determina,
en efecto, una coyun tu ra favorable a la tom a de decisiones sustanciales
y a la puesta en prác tica de p ro g ra m as de refo rm as im p ortantes. Esta
activación se pro d u ce de m anera privilegiada, según K in g d o n , cuando
ocurre una alternancia gubernam ental significativa, lo que K ey llamaba
“el equ iv alen te funcional de una re v o lu c ió n ” . L a am p litud de la v ic to ­
ria electoral ap a reja d a a un co ntexto de crisis y/o a u n a e x a ce rb a ció n
de las oposiciones políticas permite a los nuevos gobernantes disponer de
una fuerte legitim idad y de una autorización para actuar, que les perm ite
introducir un gran n ú m e ro de problem as a la agenda y facilitan la tom a
de decisiones. L ejos de ser la co nsecuencia de opciones aleatorias y de
u n a aprehensión incierta de las situaciones p o r parte de las élites p o lí­
ticas, las políticas públicas son entonces bien determ inadas, según este
análisis, por d iferentes dinám icas, en las que los factores p ro piam ente
políticos vinculados a los resultados de la co m petencia electoral ju e g an
un rol decisivo.
P ro lo n g a n d o el estudio de K ingdon, otros autores han aplicado sus
ideas con bastante éxito a ciertas experiencias g uberna m enta le s p articu ­
lares. Así, K eeler ha podido m ostrar que cam bios tan im portantes com o
los producidos p o r la elección de R oosevelt, en 1932, o la de Thatcher,
en 1979, y la de M itterrand, en 1981, podían analizarse com o otras tantas
“ventanas políticas” , que facilitaron la realización de reform as sustancia­
les de la acción pública en los meses, incluso en los años siguientes. El
“N e w D e a l” en particular, por su am plitud y su duración, es el ejem plo
p o r exc elen c ia de v e n ta n a política, ca racteriza d a p o r una sucesión de
p ro fu n d a s reform as y de innovaciones ju ríd ic as que afectaron por m u ­
cho tiem po la acción pública en los E stados Unidos. Del m ism o modo,
la alternancia de 1981 en Francia, m a rc a d a p o r el éxito de M itterrand
el 10 de m a y o de 1981, co n firm a d o p or las elecciones legislativas de
ju n io de 1981 (m ayoría absoluta de los escaños de la A sam b lea nacional
para el partido socialista), perm itió a los nuevos gobernantes em p render
una importante sucesión de reform as (nacionalización de una parte de la
industria y del sector bancario, descentralización, abolición de la pena
de muerte, etc.).
C
a p ít u l o
II
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C on la noción de “ ventana po lítica” , el análisis de las políticas p ú ­
blicas dispone, entonces, de una herram ien ta que p erm ite co m p re n d e r
“ cuándo la política ca m b ia las p olíticas” (Surel, 1997b). Sin prejuzgar
sobre efectos repetidos, com o con la noción de “ciclo electoral” , o sobre
im pactos tangibles sobre el contenido de las políticas públicas, el a n á­
lisis de K ingdon destaca, en efecto, que las variables políticas, si no los
actores mism os, pueden siempre resultar determ inantes en el proceso de
elaboración y de im plem entación de las políticas públicas. Al ofrecer una
co yuntura favorable y suscitar una m otivación im portante de los actores
a cargo de la decisión, una alternancia gubernam ental significativa puede
conducir a cam bios brutales de la acción pública que ro m pen las lógicas
de apre n d iza je y los ajustes in c re m én tale s q u e ca racteriza n la acción
pública ordinaria.
2. Estrategias políticas
C o m o se ve, con esas prim eras nociones, el análisis de las políticas
públicas reconoce u n a validez al vínculo entre acción pública y acción
política, incluso si esas dinám icas de intercam bio están lejos de confor­
marse a las lógicas clásicas de la representación y a la idea clásica según
la cual los actores políticos elegidos son ta m b ié n efectivos tom a dores
de decisiones. La característica com ún de esas diferentes proposiciones
teóricas radica, sin em bargo, en la idea de que ese vínculo es indirecto y
que los actores políticos (líderes, organizaciones partidarias, otros actores
representativos, etc.) sólo tienen, finalmente, un rol m u y indirecto en la
definición de las políticas públicas. E s m enos p o r el efecto de una v o lu n ­
tad propia o de una diligencia consciente que ciertas dinám icas políticas
influyen sobre las políticas públicas, que por los m e ca n ism os indirectos,
fundados en las reglas del jue go político, en el que tanto los individuos
com o las organizaciones presentes en el espacio electoral ju e g an , en rea­
lidad, un rol pasivo.
D esd e entonces, otras nociones se han esforzado p or ir un p oco m ás
lejos en el análisis, em peñándose en m ostrar de qué m anera los actores
políticos siguen teniendo influencia sobre las políticas públicas por razo­
nes “objetivas” ligadas a las estrategias desarrolladas y a las preferencias
que los animan. Tal es el caso, en particular, de la noción de b lam e a v o i­
dance (evitar el daño electoral), vinculada a los trabajos de K ent Weaver,
gracias a la cual éste identifica la existencia de una serie de m otivaciones
esenciales en los actores elegidos que van a tener consecuencias en las
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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a t in a
política s p úb lic as, m o d ific an d o las opcio n es f o rm u la d a s p o r las élites
p olíticas (Weaver, 1986). La v oluntad de ser reelegidos, ap a rejada a la
constatación de que la m ayoría de las decisiones son p erc ibidas de m a ­
nera negativ a p o r los ciudadan os, g ene ra un desp lie g u e de estrategias,
p o r parte de los actores políticos, destinadas a m a tiz ar los descontentos
y a dism in u ir la p rob abilidad de ver a la clientela hac er defección en el
m o m e n to de la elección. L as políticas públicas, en esa perspectiva, están
d ete rm in a d a s p o r condiciones políticas y p o r las estrategias inducidas,
incluso si las d in á m ic a s aisladas están bastan te lejos de la co n c ep c ió n
c lásica de la dem o crac ia representativa.
El p u n to de p a r tid a del análisis es b as tan te sim ila r al desarro llad o
p o r E delm an, puesto que se basa tam b ién en la idea de q u e los actores
p o lítico s apuntan, antes que nada, a se r reelegido s, p e ro el análisis de
W e av e r insiste m á s bien sobre los efectos de la ex igen cia electoral con
an te rio rid a d a h a b e r to m a d o la d ec isión, m ie n tra s qu e los trabajos de
E d e lm a n se centran m ás en la m anera en que los elegidos p ued e n contro ­
lar la opinión pública ex post. D e m a nera m ás precisa, W eaver postula,
de partida, que la m a y o r parte de las decisiones políticas en gendran p e r­
cepcion es negativas en la opinión pública y en los clientes concernidos4.
P o r lo dem ás, las m otivaciones que van a estructurar las opciones de los
actores políticos son de tres órdenes: prim ero, lo que W eaver llam a hacer
una “b u e n a ” política, es decir, to m a r decisiones que satisfacen criterios
ideoló g ic o s y/o m o rales y que reposan en la co n v icc ió n de los actores
políticos de que sus acciones generan beneficios para el conjun to d e la
co m u n id a d política; el segundo tipo de m otivación es el cred it cla im in g
(reivindicar el crédito de la decisión), lo que parece bastante probable,
d ado que los actores partidarios tratan de o b te ner ap oyos pintando sus
decisiones de colores favorables o ad judicándose la respon sabilidad de
u n a d in á m ic a positiva (afirmar, p o r ejem plo, que la baja de la cesantía es
la co n sec uencia de las políticas aplicadas m ás que el resultado m ecánico
de un r ela n za m ie n to del crecim iento). La ú ltim a f o rm a de m otivación
identificada, la m ás probable según Weaver, es la b la m e a vo id a n ce, la
q u e va a g en e rar toda una serie de estrategias, p o r parte de los actores
políticos, orientadas a limitar las percepciones negativas que u na decisión
política o un a serie de decisiones pued e n e n ge ndrar en los ciudadano s
y/o en los grupos m ás directam ente afectados.
4
E n e fe c to , él p o n e c o m o e p íg ra fe d e su a n á lis is u n a c ita d e L o u is X IV q u e d ic e :
“C u a n d o y o creo u n p u e sto , p r o d u z c o un c ie n to d e d e s c o n te n to s y un in g r a to " .
C
a p ít u l o
II
65
Para Weaver, existe un a form a de anticipar o, por lo m en os, de id e n ­
tificar las circ u n sta n cia s pa rtic u la re s en las que ca d a u n a de esas tres
m otiv acio nes esenciales va a resultar m ás probable. Para él, en efecto,
todo depende de la anticipación que las élites políticas hagan de las co n ­
secuencias de sus acciones, en térm inos de costos y beneficios p ara las
clientelas existentes. Si los costos y los beneficios son difusos, ningún
grupo se siente verda deram e nte concernido ni dispuesto a movilizarse,
los ac to res p o lítico s te n d rá n el se n tim ien to de p o d e r to m a r “b u e n a s ”
decisiones, definidas con relación a los valores que ellos sustentan o en
referencia a la percepción que ellos tienen del bienestar de la com unidad.
U n ejemplo entre otros: la abolición de la pen a de m uerte, en 1981, sigue
siendo en F rancia un caso em b lem ático de “b u e n a ” política; esa reform a
fue a d o p tad a p o r iniciativa de M itte rra n d y de su m in istro de Justicia
de la época, Badinter, contra una opinión pública todavía m a sivam ente
favorable a la m a ntención de la pena capital. D e cualquier m anera, esta
decisión no entrañaba ni costos ni beneficios directos para grupos sociales
específicos, lo que daba la posibilidad de abstraerse, en cierta m edida, de
los cálculos electorales. L a reform a, por lo dem ás, hab ía sido ya elab o ­
rada en el p rim er m and ato presidencial de Mitterrand. Segundo caso: la
m e d id a suscita costos y beneficios concentrados en ciertos grupos, pero
tam bién costos y beneficios difusos para otras fracciones de la población.
E n ese caso, las élites políticas se encuentran, según Weaver, en una si­
tuación que les perm ite reivindicar el crédito de una decisión particular
para tratar de m axim izar las repercusiones en términos de apoyo electoral.
D e tal m odo, a veces, un gobierno va a presentar su acción y a justificar
sus decisiones co m o un v ec tor de bienestar suplem entario p ara ciertos
grupos que form an parte de su clientela. En tal situación, los costos de
sem ejante decisión son difusos (caen sobre otros países y/o sobre g e n e ­
raciones futuras), m ientras que los beneficios están bien concentrados.
Sistem áticam ente, los actores políticos pued e n dar p ru eb a de su c a p a ­
cidad para limitar los costos de u n a política pública p ara u n a clientela
específica y reivindicar el crédito de un a reform a. Tal es el caso, p o r lo
regular en Francia, cuando los sucesivos gobiernos exhiben su voluntad
de oponerse a la revisión de la Política Agrícola C o m ú n (PAC) en el seno
de la U nió n Europea, con el fin de cuidar los intereses de los agricultores
franceses. Es poco relevante saber si, finalmente, los efectos concretos
de esta “ resistencia” (o u tc o m e s) serán positivos, si los detentadores del
poder consiguen reivindicar el crédito de ciertas decisiones que favorecen
a sus clientelas {outputs).
66
P o lí t i c a y p o lític a s p ú b lic a s e n lo s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
El último caso ejemplar, identificado p o r Weaver, se p resen ta cu a n d o
las opciones ofrecidas a un gobierno para una política pública d e te rm i­
n a d a son susceptibles de acarrear costos y beneficios concentrados. En
sem ejante situación, los actores políticos se encuentran, en cierta medida,
“atrap ados”, puesto que su decisión, cualquiera que sea su naturaleza y su
envergadura, generará descontento y frustraciones en ciertos grupos. En
tales circunstancias, es g rande el riesgo de que las reform as propuestas
d e s e m b o q u e n en m o v iliz a c io n e s colec tiva s y, finalm ente, en un daño
electoral. La anticipación al fracaso electoral exige, entonces, la adopción
de estrategias particulares por parte de los actores políticos elegidos, las
q u e tienen co m o objetivo principal lim itar las p e rc e p c io n e s neg a tiva s
p ro v o c a d a s p or las políticas p úb lic as en las clientelas in v o lu c rad as, y
dism inuir, así, la p o sib ilid a d de v e r que sus re f o rm a s c o n d u c e n a un
“ d a ñ o ” . W eaver ofrece, a título ilustrativo, varias form as de estrategias
posibles, cuya aplicación perm itiría limitar la aparición de “ ingratos y
d esco ntentos” . Prim era posibil ¡dad, la m anipulación de la agen da electo ­
ral, tratando de p resentar la reform a propuesta desde un ángulo favorable
o distrayendo la atención de sus aspectos negativos. Se trata, entonces,
para los titulares del poder, de “ velar” los costos asociados a una serie de
decisiones, poniendo el acento en la necesidad de actuar (“no h ay alter­
nativa” ) o redefiniendo la apuesta de la política llevada. E sa fue, en gran
m e d id a, la estrategia ado ptada por el gobierno de Raffarin, en el curso
del año 2003, en su conducción de la reform a del sistem a de jubilación.
El argum ento de la necesidad y de la urgencia se em parejaba a la idea de
que se trataba, antes que nada, de m anten er la ju b ilac ión por repartición,
incluso cuando los niveles de las pensiones dism inuían en valor relativo
y que u n a parte m ín im a de las n ec esid ad e s futuras de fin anc iam iento
estaban cubiertas p o r la r e f o n n a em pren dida (Palier, 2003). O tra estra­
tegia posible consiste en concentrar la responsabilidad de las decisiones
sobre u n a personalidad, frecuentem ente un ministro, y c oncentrar de ese
m odo un posible “ daño electoral” sobre esa m ism a persona, con lo que
se busca, precisam ente, anticiparse a una posible sanción electoral. S i­
métricam ente, otra estrategia consiste en distribuir el daño en el conjunto
de los responsables políticos, con el fin de diluir entre m uch os actores
políticos y de dism inuir, en un m ism o m o vim iento, las consec u en cias
electorales. E s lo que se produjo, por ejemplo, en el caso de lo que se
llamó en Francia “ el affaire de la sangre co n ta m in a d a ”, vasto escándalo
de los años ochenta, cuando hem ofílicos y personas que recibieron trans­
fusión fueron expuestos al virus del SID A a causa de deficiencias de los
C
a p ít u l o
II
67
organism os responsables de la transfusion sanguínea. El cuestionam iento
de varios ministros y de un P rim er ministro no desem b ocó, en la época,
en n ingun a renuncia, y los p rocesos judiciales em pre n d id o s no tuvieron
consecuencias penales m ayores; pero sí se produjeron efectos políticos
diferidos.
W eaver registra otros casos ejemplares, pero el aporte esencial de este
análisis radica en la idea de que factores propiam ente políticos, fundados
en la anticipación de la exigencia electoral h ec ha p o r los actores elegi­
dos, son susceptibles de pesar sobre las opciones elaboradas y sobre las
políticas públicas em prendidas. Tanto el m o m e n to elegido co m o las so­
luciones adoptadas dependen, en parte, de las percepciones de los actores
políticos sobre los costos y los beneficios potenciales de sus acciones para
sus clientes respectivos. L a relación entre política y políticas públicas
no se presenta, entonces, de una m a n era determ inista y lineal, asociada
a las lógicas institucionales y sim bó licas inducidas p o r la d e m o c ra c ia
representativa. Se trata, m ás bien, de una relación circular entre acción
política y acción pública: la anticipación de la exigencia electoral pesa,
efectivamente, sobre el contenido de las políticas públicas, cuyas c o n s e­
cuencias van a modificar, a su vez, las preferencias de los actores en el
poder, los que ajustarán sus estrategias en consecuencia, etc. Lejos de ser
dos esferas separadas, se trata de dos fracciones del espacio p úblico que
v an a interactuar constantem ente y a alim entarse m u tu a m e n te m ed ian te
un complejo jue go de intercambios, asociando actores políticos, e structu­
ras burocráticas y clientelas diversamente involucradas por la elaboración
y la puesta en práctica de ciertas políticas públicas.
Esta visión m ás m a tizada y, sin duda, m ás ju sta de la relación entre
p o litic s y p o lic ie s nos lleva, desde ya, a una c onc lusión pru d en te para
esta p resentación sucin ta de los trabajos recientes sobre el análisis de
las políticas públicas, destinados a considerar los vínculos entre acción
p úblic a y acción política. S uperadas las decepciones iniciales sobre el
funcionam iento concreto de la dem o cracia representativa y los análisis
co n tem p o rán e o s sobre las e v olucione s estructurales y n o rm a tiv a s que
afectan el funcionam iento del Estado, está claro que las líneas de deter­
m in a ció n recíproca entre esas dos esferas no han d esaparecido, y que,
p o r el contrario, sigue siendo importante identificarlas p ara com p re n d er
m ejo r las lógicas concretas de funcionamiento, tanto del espacio electoral
co m o del espacio de definición de las políticas públicas. Sencillamente,
ese vínculo no es ni unívoco ni je rárquico, contrariam ente al sentimiento
co m ún que supone que los actores políticos elegidos son los que deciden
68
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
en m ateria de acción pública. Es, p o r el contrario, m ultiform e, fundado
tanto en los elem entos coyunturales analizado s p o r la noción de v e n ta ­
na p o lítica co m o en los efectos estra té g ico s de la interiorización de la
ex ig en c ia electoral p o r parte de los titulares del p o d e r en un m o m e n to
dado. Es, adem ás, circular, en tanto la acción pública y la acción política
se pueden caracterizar com o dos conjuntos de proceso s constantem en te
interconectados, pero según m odalidades y con intensidad variable según
la époc a considerada. En fin, esta relación es todo m e n o s estable, pero
som etida, por el contrario, a variaciones constantes, identificables tanto
d esde el punto de vista estructural (cam bios en las condiciones socio-eco­
n óm icas, m odificación de las escalas de gobierno, etc.) co m o en el plano
n o rm ativo (percepciones diferenciadas en el tiem po y en el espacio de la
relación E stad o-m ercado, d eslegitim ación m á s o m e n o s durable de las
élites políticas, etc.). E n ese sentido, com o la m is m a dem ocracia de la que
es, sin duda, u n a dim ensió n esencial, esta relación entre p o lic y y p o litic s
es un a dinám ica a in terrogar y a reinterpretar p e n n a n e n te m e n te , cuando
u n o quiere aprehender lo que caracteriza el g obierno de las sociedades.
C
a p ít u l o
II
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C
a p it u l o
11
73
C A P ÍT U L O III
ENCUENTROS Y DESENCUENTROS
ENTRE POLÍTICA Y POLÍTICAS
PÚBLICAS1
Eugenio Lahera
A. A spectos analíticos
1. L a política y las políticas públicas: una relación recíproca
L
a política y las políticas públicas son entidades diferentes, pero que
se influyen de m anera recíproca. A m b a s se buscan en la opacidad
del sistem a político.
Tanto la política co m o las políticas p ú b lic as tienen que ver con el
p o d er social, pero m ientras la política es un concepto am plio, relativo al
p o d er en general, las políticas públicas corresponden a soluciones e s p e ­
cíficas de cóm o m anejar Jos asuntos públicos. El idioma inglés recoge con
claridad esta distinción utilizando los térm inos p o litics y policies.
Las políticas públicas son un factor com ú n de la política y de las deci­
siones del gobierno y de la oposición. Así, la política puede ser analizada
co m o la b úsque d a de establecer o de blo q u e ar políticas pú blicas sobre
d e te rm in a d o s temas, o de influir en ellas. A su vez, parte fu ndam e ntal
del queh a ce r del gobierno se refiere al diseño, gestión y evaluación de
las políticas públicas.
El objetivo de los políticos tanto conservadores com o radicales, idea­
listas o m otivados p o r el interés p r o p i o - consiste en llegar a establecer
políticas públicas de su preferencia, o b loquear aquellas que les resultan
inc on venie nte s. P or ello, en cua lquie r alianza de gobierno es habitual
1
V e rsió n r e v is a d a d e ¡a p r e s e n ta c ió n en el S e m in a rio R e g io n a l C E P A L /F L A C S O M é x ie o “ P o lítica y p o lític a s p ú b lic a s en los p ro c e so s d e R efo rm a en A m é ric a L atina:
sim ilitu d e s y d iv e rs id a d e s " . C iu d a d d e M é x ic o , 2 6 -2 8 d e n o v ie m b re d e 2 0 0 3 .
75
que confundan su papel quienes se restringen a las tesis y no buscan su
concreción en políticas.
L a política, en su sentido m ás am plio, tiende a c o n fo rm a r tanto las
propuestas de políticas públicas com o aquellas que se concretan. Q uien
quiere el gobierno, quiere políticas públicas. Los gobiernos son, desde
este punto de vista, instrumentos para la realización de políticas públicas.
M ás que mirar al ordenamiento de las actividades del sector público com o
dado p o r su organización, conviene mirarlo com o un instrum ento para la
realización de las políticas públicas. Así com o el logro principal de una
em presa privad a no es su organigram a sino sus utilidades, lo im portante
en el gobierno son sus resultados, m ás que su estructura2.
P or lo y a dicho, las p olíticas p úblic as resu ltan ú tiles p ara estudiar
d ive rsos aspectos de la política, tales co m o la d iscusió n de la ag e n d a
púb lica por toda la sociedad, las elecciones entre candidatos y sus p r o ­
gramas, las actividades del gobierno, las actividades de la oposición y los
esfuerzos analíticos sobre estos temas. En torno a ellas se puede: acotar
las discusiones políticas, diferenciar problem as y soluciones de m anera
específica, precisar las diferencias, vincular los tem as a soluciones m ás
am plias o secuenciales, plantearse esfuerzos com partidos y participar de
manera específica. Sin embargo, la política y las políticas públicas pueden
no encontrarse al interior de un sistema político dado, o encontrarse de
m aneras m u y diversas3.
P or una parte, p uede habe r política sin propuestas de políticas p úbli­
cas, y entonces se tiene un sistema político concentrado en la distribución
del poder entre los agentes políticos y sociales. La política sin políticas
públicas es más dem agógica y menos moderna. Y, por la otra, puede h a ­
ber políticas p ú b lic as que d esconside ren la política, lo que d ebilita la
g o bem abilidad social (las políticas públicas sin política tienen un proble­
m a de diseño).
D icho de otro modo, dentro del gobierno no se p u ed e olvidar la p o ­
lítica, y fuera del g obierno no se pued en olvidar las políticas públicas;
en caso contrario, se trataría de activid ades que e m p re n d e n u n a larga
m archa p o r el desierto.
2
S o b re las p o lític a s p ú b lic a s c o m o la u n id a d d e tra n sac c ió n de lo p ú b lic o v é a s e L ah era
(2 0 0 3 ).
3
U n c a s o d e lo té c n ic o b u s c a n d o lo p o litic o p u e d e v e r s e e n R o d r íg u e z (2 0 0 3 ) ; u n
e je m p lo d e d e se n c u e n tro p u e d e v e rs e en M e d e llin (2 0 0 3 ).
76
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e h o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
E ntre los criterios para decidir si un país está preparado para d e s a ­
r ro lla r u n a r e f o rm a se han m e n c io n a d o los s ig u i e n te s ( H o l z m a n n y
L inz, 2005):
•
•
•
•
•
Presencia de un m a ndato político y grupos organizados de apoyo.
E m p o d e ra m ic n to del grupo técnico de la reforma.
D esarrollo de un análisis sólido y com prensivo.
Calidad de la inform ación sobre la opinión pública respecto del sistema
existente y las propuestas de reforma.
Estrategia de co m unicació n clara con el público afectado.
Involucram iento de los sindicatos y otras organizaciones interesadas.
E strategia com p letam e n te form ulada y g erenciam iento efectivo de la
im plem entación.
E videncia de un potencial acuerdo político.
2. ¿Q ué es una buena política pública?
U na política pública de excelencia corresp onde a aquellos cursos de
acción y flujos de inform ación relacionados con un objetivo político d e ­
finido en f o n n a dem ocrática, que son desarrollados p o r el sector público
y, frecuentem ente, con la participación de la co m unidad y el sector pri­
vado. D ebe, p o r ello, incluir orientaciones o contenidos, instrum entos o
m ecan ism o s, definiciones o m odificaciones institucionales, así co m o la
previsión de sus resultados. Lo principal es la idea, el punto de vista o el
objetivo desde el cual se plantean o se analizan norm as o disposiciones.
Así, es posible considerar a una norm a o decisión, o a varias, co m o en
el caso del “p ro g ra m a ” de Estados Unidos. Tam bién se ha usado la e x ­
presión “espacio de las políticas” para den otar un conjunto de políticas
tan interrelacionadas que no se pueden hacer descripciones o enunciados
a n alíticos útiles de ellas sin tener en cue n ta los d e m á s ele m e n to s del
c onjunto (M ajone, 1997).
L as política s p ú b lic a s de e x c e le n c ia in c lu y en el a s p e c to p o lític o
co m o su origen, objetivo, justificación o explicación pública, y si no son
enm arcadas en un am plio proceso de participación pueden sesgar a los a c ­
tores públicos: los especialistas hacia la tecnocracia y los com unicadores
o encuestólogos hacia al populism o inmediatista.
U na alternativa a la inclusión de las consideraciones políticas en las
políticas públicas es el sim ple agregado de especialistas sobre algunos te­
C
a p í t u i .o
III
77
mas, o la incorporación de soportes com unicacionales - in c lu y e n d o el uso
de cuñas y de e n c u e s ta s - a las actividades tradicionales del gobierno.
E xiste n ciertas características p ropias de ca d a política p ú b lic a que
favorecen una m ejo r discusión política, y que perm iten com pararlas for­
m alm ente. P odem os mencionar:
1. F u n d am e n tac ió n am plia y no sólo específica (¿cuál es la idea?, ¿a
dónde vamos?).
2. E stim ación de costos y de alternativas de { m andam iento.
3. Factores para un a evaluación de costo-beneficio social.
4. Beneficio social marginal com parado con el de otras políticas (¿qué
es prioritario?).
5. C onsistencia interna y agregada (¿a qué se agrega?, o ¿qué inicia?).
6. D e apoyos y críticas probables (políticas, corporativas, académicas).
7. O portu nidad política.
8. L u g ar en la secuencia de m edidas pertinentes (¿qué es prim ero?, ¿qué
condiciona qué?).
9. Claridad de objetivos.
10. Funcionalidad de los instrumentos.
11. Indicadores (costo unitario, econom ía, eficacia, eficiencia).
Estas características son un marco, una estructura procesal que p erm i­
te la especificación de las intenciones u objetivos que se desprenden de la
agenda pública. D esde luego, la excelencia formal de las políticas públicas
no es una garantía respecto de la corrección de sus contenidos sustantivos,
que pueden term inar siendo p erfectam ente equivocados o inconsistentes
con los m ecanism os propuestos o las soluciones institucionales definidas
en la m ism a política. D e hecho, las políticas públicas habitualmente son
un seco n d best respecto de una política óptim a en lo sustantivo, que puede
no existir. En definitiva, la definición m is m a de las políticas públicas es
el te m a en disputa. Con frecuencia, es una cuestión de poder y de astucia,
quién “engloba” o incluye a quién. E n la filosofía política existen criterios
para opinar al respecto:
•
•
78
Según el óptim o de Pareto, el único criterio de m ejoría social es que
u n a situación alternativa sería m ejor si el cam bio aum en ta ra la utili­
dad de algunos sin dism inuir la de otros. Las críticas al utilitarismo
se canalizaron, sin em bargo, hacia el h echo de que las co m paraciones
interpersonales de utilidad no tienen bases científicas.
Para Sen, en cambio, el bienestar no es la sum a de las utilidades ag re­
gadas, sino las libertades de las que efectivam ente dispone el indivi-
P
o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L a t in a
•
duo, utilizando los derechos y o portunidad es que están a su alcance.
N o p are ce necesaria la existencia de c o m p arac io n es interpersonales
m u y refinadas para llegar a decisiones sociales. U n a f o rm a que estas
c om p arac ion es pueden t o m a r e s la sensibilidad a las desigualdades en
el bienestar y en las o portunidades (Sen, 1998).
P or otra parte, es posible ju z g a r la situación de las p ersonas en té rm i­
nos de su control sobre los bienes fundam entales, que co rrespo nden
a rec u rso s de uso general, útiles p ara c u a lq u ie ra , m á s allá de sus
objetivos. U na so c ied a d bien o rd e n a d a sería aqu e lla en la q u e los
arreglos sociales se b as en en un acuerdo que tod o s aprueben, de tener
la oportunidad; ésta es la solución de Rawls (1971, 2000).
D esd e el punto de vista más instrumenta!, debe recordarse que las p o ­
líticas públicas n ec esariam ente representan algún tipo de simplificación
de los p rob lem as, característica de la que deriva su carácter operacional.
D ich a sim plificación p uede tener un efecto negativo sobre una c o m p re n ­
sión m á s a m p lia de los te m as o p ro b lem as, e incluso p u e d e se sg ar la
respectiva investigación académica. M ás que despolitización de las deci­
siones g u bernam entales, lo que puede h abe r es una politización y degra­
dación de un segm ento considerable de las actividades de investigación
(B ea m , 1996).En todo caso, es necesario considerar tam bién el peligro
de la ideologización de los te m as de la agen da pública, o su análisis en
contexto s no específicos o im posibles de convertir en políticas reales.
El conc epto de p olíticas p ú b lic as incluye tanto te m a s de g o b ie rn o
co m o de Estado. Estas últimas son, en realidad, políticas de m ás de un
gobierno, lo que plantea una especificidad política. Tam bién es posible
consid erar com o políticas de estado aquellas que involucran al conjunto
de los poderes del E stado en su diseño o ejecución.
3. E tapas analíticas
D esde un punto de vista analítico, pueden distinguirse cuatro etapas en
las políticas públicas relacionadas con la política: origen, diseño, gestión
y evaluación de las políticas públicas. L a articulación de la política y las
políticas públicas pued e ser m ejorada en cada u n a de ellas, lo que puede
considerarse parte de la m odernización del sistem a político.
E n N u e v a Z elanda y otros países se ha intercalado otro “ m o m e n to ”
analítico: aquel en que diversos contratos convierten el p resu puesto de
un acuerdo entre el gobierno y el parlam ento sobre los m ontos a ser r e ­
C
a p í t u i .o
III
79
caudados y gastados, en una declaración explícita de qué se hará con los
recursos disponibles (Schick, 1998).
P odem os afirmar que las políticas rara vez se extinguen por com pleto;
es más habitual que cam bien o se com binen con otras (K aufm ann, 1976).
Incluso se ha llegado a decir que las políticas públicas son inmortales. Sin
embargo, existen políticas con aspectos temporales definidos, después de
los cuales dejan de existir por diseño (fa d e-o u t).
C ada parte del proceso tiene u n a naturaleza específica. Así, estas fa­
ses no necesariam ente se dan en etapas causales y consecutivas, sino en
m o m e ntos analíticos de calidad y duración h eterogéneas (Jenkins-S m ith
y Sabatier, 1993). L a discusión social, la propu esta de políticas públicas
y el proceso político tienen dinámicas distintas, si bien entre ellos existen
efectos recíprocos, aunque asimétricos.
E n algún m o m e n to de la d inám ica de los tem as público s es posible la
aceptación de una política, su rediseño o su extinción. Para ello es nec e­
sario que coincidan la preocupación social, la existencia de u n a solución
técnica y el apoyo político. Por eso se suele afirmar que hay una ventaja
en el uso tem prano de las políticas públicas en el proceso que va de la
ag enda al pro g ra m a y a las políticas.
L a oportunidad para im pulsar propuestas propias es previsible, a v e ­
ces, com o en el caso de la renovación establecida de un program a. Otras
veces se abre de m a nera impredecible, y quienes actúen en el te rreno de
lo público deben estar preparados, sus propuestas regalonas listas y sus
problem as especiales bien d ocum entados, a riesgo de que la oportunidad
los pase de largo.
U n requisito del desarrollo es que los procesos políticos y sociales
sean gobernables, esto es, que tengan un curso preestablecido para la ar­
ticulación de propósitos y la resolución de conflictos; todos los conflictos,
no sólo aquellos referidos a la m acroeconom ia. L a g o bem ab ilidad debe
ser integral (L a h era y Cabezas, 2000 ) y d e b e referirse al con ju n to de
los sistemas sociales y no sólo a la organización productiva. C u a n d o es
sesgada o parcial, tiende a ser inestable, com o ha sucedido con aquella
que sólo busca co m plem enta r el Consenso de Washington.
U n m o d o populista y conciliador de hacer política privilegia la v ia ­
bilidad política p o r sobre la eficacia. Los enfoques neoliberales, p o r el
contrario, han privilegiado la eficacia ec onó m ica p o r sobre la viabilidad
política, y por eso m uchas veces se han com binado bien con autoritaris­
mos. Lo im portante es que hay m aneras de hacerlo en dem o cracia y con
eficiencia, m ediante la adecuada utilización de las políticas públicas.
80
P
o l ít ic a
y p o lític a s p ú b lic a s
en
lo s
pr o ceso s de reform a
d e A m e r ic a L a tin a
La gobem abilidad puede asegurarse de m odo autoritario, al m enos por
un tiempo, pero es probable que lo sea de m odo excluyente e inestable. La
dem ocracia, en cam bio, es el sistem a que posibilita una go bernab ilidad
incluyente y estable, ya que por definición perm ite ca m b ia r a los g o ber­
nantes sin crisis mayores.
E s indisp ensable percibir las lim itaciones reales de este ciclo en la
realidad. En cada etapa del ciclo de las políticas públicas existe la p osib i­
lidad de fugas o discrepancias entre los aspectos analíticos del enfoque y
los aspectos positivos a Jos que se aplica. P o r ejemplo, no toda idea entra
a la agenda, ni todos los tem as de la agenda se convierten en program as.
L a p erm a n en te posibilidad de pensar los arreglos sociales de otro modo,
im posibilita que se com plete el paso de la agenda al p rogram a. En el paso
de la discusión p ú blic a al pro g ra m a y de éste a la ag e n d a sie m p re hay
fugas, y no se logra captar toda la riqueza de la discusión.
•
•
•
•
El d is e ñ o p u e d e ser d e f e c tu o s o p o r q u e no c o n s id e r e a s p e c to s
institucionales o porque no incluya m o d a lid a d e s de evalu a ció n de
las políticas. Sus orientaciones pueden ser m eras declaraciones, sin
ap oyo financiero o de personal.
La gestión de las políticas es hab itu alm ente im perfecta. C ua n do no
se m ejora la política sustantiva de m an era integrada, es posible que
se gasten más recursos sin que los resultados m ejoren, o lo hagan de
m a n era m enos que proporcional.
La gestión puede ser discordante con las políticas, incluso para enrique­
cerlas o adaptarlas. Buena parte de los equívocos con los funcionarios
públicos civiles viene de políticas mal diseñadas en cuanto a su puesta
en práctica, o con correcciones laterales en vez de una modificación
integrada. M ientras no se encaren las reform as sustantivas de m odo
integral, los funcionarios públicos considerarán q u e los cam b ios son
para perjudicarlos.
En la evaluación, las fugas pueden ser aún peores. E lla pu ede sim ­
p le m en te no existir, con lo que la pérdida de eficiencia y efectividad
potencial es enorme. O puede haber una evaluación parcial o ad hoc,
para resultar conform e a una opción elegida de a ntem ano. O, todavía,
pueden evaluarse políticas de m e nor trascendencia, en vez de las más
importantes y complejas.
C a p i t u l o [[[
81
B. La articulación de la política y las políticas
1. E n el d e b a t e p ú b l i c o
¿C ó m o se pu ede p asar del m undo de las ideas a la acción pública?
Todos po d em o s generar, refinar o c om binar ideas, si bien algunas ideas
o sistem as de ideas son m á s p ote n tes que otras. M u c h a s ideas tienen
consecuencias sociales y pu ed e n ingresar al conjunto de los tem as que
u n a sociedad discute. A su vez, to d a sociedad tiene un debate sobre sí
m ism a. L a riquez a de una sociedad se m ide p o r su disc u sió n pública,
así com o por su capacidad de transformarse a partir de ella. D e allí que la
dem ocrac ia debe educar a sus ciudadanos en su habilidad de pla ntearse
públicam ente.
¿Q ué ideas son ganadoras en la discusión social? Es indu dable que
alg unas p erso n a s y co rp o ra c io n e s tienen m a y o r ca p a c id a d de incluir,
je ra rquiza r y excluir tem as en la discusión social. Así, la agend a pública
se constituye co m o un ju e g o de p oder en donde se con struyen legitim i­
dades e ilegitimidades y el ordenam iento de unos valores a otros, aunque
sea de m an era implicita. Parte de la esencia de la dem ocrac ia es qúe los
intereses particulares com pitan y confluyan en la form ación de las políti­
cas públicas. Pero, co m o en todo juego, debe haber reglas co m u n es para
quienes participan, y el lobby, la corrupción y la falta de transparencia en
el financiam iento de la política son reglas de la desigualdad.
¿Q ué factores c o n d icio n a n la riqueza de la discusión social? Entre
ellos se destaca el acceso desigual a la educación y a Internet, así com o
la falta de representatividad de los m edios de com un icación y el lobby
indirecto, m edian te la m o v ilizació n de la opinión pública. Todos ellos
pueden inhibir o sesgar la discusión social.
Las ventanas de opo rtu n id a d para los pro b lem as en general y para
sus aspectos políticos están relacionados, y cuando se abre una ventana
de o po rtu n id a d p o rq u e un p ro b le m a gan a im portancia, las soluciones
planteadas tienen m á s éxito si también obtienen aceptación política. Al
revés la falta de aceptación política las hace m eno s viable, y la definición
de la agenda pública es definida y redefinida también según la dinámica de
las fuerzas políticas. También son importantes la factibilidad técnica y una
previsión de costos tolerables.
Así, la agenda pública incluye muchos puntos de vista, incluso contra­
dictorios, que podrían no tener cabida en el m ism o programa, p orque hay
sectores sociales subrepresentados, mientras otros tienen una capacidad
82
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n i o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
d esp ro p o rcio n ad a de representación de sus propios intereses. La p artici­
pación es un bien que se distribuye de m a n era m u y heterogénea.
Así co m o la discusión social cam bia, en el m e diano plazo, los tem as
debatidos tienen diversos grados de concreción: algunos se realizan, otros
sólo p arcialm ente, y algunos otros son superados u olvidados.
2. E n el sistem a p olítico y las elecciones
L a ca p a c id a d de definir un p r o g ra m a en lo social, p olítico y e c o ­
n óm ic o es d e ten n in a n te de la estabilidad y del carácter reform ista de la
dem ocracia, así co m o la precisión del respectivo pacto fiscal.
Los p ro g ra m a s de estabilización y de reform a, y los c o n siguie n tes
ca m b io s institucionales, requieren un apoy o sostenido en sus diversas
fases, así co m o tam bién las propuestas para anticipar o superar situacio­
nes críticas.
Por otra parte, en relación a los bienes y servicios públicos esenciales
y otros de acceso universal, se requiere una decisión social o colectiva s o ­
bre los niveles de provisión y respecto cóm o asegurar el acceso igualitario
a la salud, educación y bienestar en general. Por supuesto, la provisión
de estos bienes p uede ser privada o mixta.
L a linea de m e n o r resistencia sie m p re será la su m a de g estion e s c
intereses, que h ab itualm enie resultará en p ro g ra m a s p erversos. D e allí
que se requieren esfuerzos perm anen tes para analizar los argum entos en
conjunto y plantear opciones je rarquizadas de políticas que sean c o nsis­
tentes, financiadles y que cuenten con apoyo político sostenido.
H abitualm ente un prog ram a es una selección de te m as y propuestas
hecha por el sistem a político, principalmente por los partidos. Esta selec­
ción puede ser hecha con m a yor o m e n o r arte en cuanto a su coherencia,
secuencia, financiam iento y proyección del apoyo político. La posibili­
dad de articular un program a es terreno privativo de lo político, porque
los n úm e ros no hablan por sí solos y las p ro g ra m ac io n e s no pueden ser
autoevidentes. La politica es “la esfera de la decisión social” , particular­
m ente en dem ocracia (Deutsch. 1966).
Las elec cio n e s son m u y im po rtantes no sólo p o r la posib ilid a d de
algún tipo de m a ndato desde la ciudadanía, sino tam bién porque pueden
variar las personas en posiciones de autoridad. Sin em bargo, los partidos
políticos subutilizan a sus cuadros técnicos, pese a la excelencia que és­
tos p uedan dem ostrar después en el gobierno. En las propuestas que los
C a p ítu lo lit
83
partidos realizan suelen faltar una o m ás de las condiciones deseables de
una política pública.
El sesgo particularista ya no sólo se da en el origen de las políticas,
sino ta m b ié n en la co n c e p tu a liz a c ió n y se lec ción de ellas; de h ech o,
algunas ni siquiera tienen la oportunidad de ser rechazadas p or la c iu ­
dadanía, lo que puede ser reforzado por sistemas electorales poco rep re­
sentativos.
E n la discusión política habitualm ente p redom ina la retórica en t o m o
a unos pocos temas de alta visibilidad, no siempre de gran interés público,
y en consecuencia, los partidos políticos, de gobierno y de oposición, rara
vez exam inan con profundidad las actividades de los gobiernos. Son, en
cam bio, los institutos de políticas públicas los que lo hacen con m a yor
frecuencia, pero su relación con los partidos, el gobierno y el C ongreso
es p oco fluida.
Son los políticos los que, actuando en un marco institucional adecuado,
pueden adm inistrar las restricciones del Teorem a de las Im posibilidades
de A rro w en la realidad, ya que los program as representan en la práctica
un a posibilidad de articulación social de preferencias individuales o de
grupos que de otro m o d o podrían ser eternam ente inconsistentes.
P ese a los intentos de agregar las racionalidades individuales en una
racionalidad colectiva, siem pre persistirá u n a brecha entre am bas. Y si
bien es posible que existan divisiones unívocas y consistentes del ele c ­
to rad o en torno a alg u n o s tem as, es claro que ésta no es la situación
general.
P or otra parte, A n thony D o w n s (1972) señala que los partidos p la n ­
tean políticas para ganar las elecciones, m ás que ganar elecciones para
p la n tea r políticas. En la p ráctica tien de a darse que las p olíticas c o n ­
v ergen hacia el centro de m o d o que coinciden la m edia, la m o d a , y el
promedio.
L a m ediana correspondiente al resultado es independiente de la dis­
tribución de las preferencias; los votantes que se ubican entre la posición
del candidato y un extrem o hacia el otro candidato, son “atrapado s” para
votar por él. El único equilibrio político posible corresponde a que los
dos partidos prop ongan lo m ism o, evitando una respuesta del adversario.
U n supuesto de este enfoque es que la opinión política corresponde a una
sola dim e n sió n tal co m o liberal - c o n s e r v a d o r o d e r e c h a - o izqu ierda
(Arrow, 1951).
U n a condición de éxito al respecto es la efectiva articulación de la
v o lu n ta d general: ella requie re la f o rm u lac ió n de p ro g ra m a s claros y
84
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a
de
A
m é r ic a
L a t in a
co n s iste n tes de p olíticas públicas, de alta ca lid a d técnica y política, y
respecto de los cuales se logre reunir el m á x im o de apoyo político y se
asegure la gestión m ás eficiente y eficaz posible.
A partir de esta discusión social, son privilegiadas algunas propuestas
de política y se c o n f o r m a n los program as políticos. A q u í se ag regan a
los anteriores factores de inhibición o de sesgo de las políticas públicas
el que los p artid o s y c a n d id a to s p olíticos te n g an a c ce so a niv e les de
financiam iento m u y disímiles, de cero a m ás de lo necesario, incluyendo
el mal uso de la p r o p a g a n d a de los gobiernos. Para ello, debería refor­
m arse el estatuto de los partidos políticos para que puedan ser mejores
canales de las opiniones ciudadanas, incluyendo form alidades precisas en
la elección de can didatos y de directivas, así co m o m o d alidades de vida
partidaria.D ebería h a b e r financiamiento público para la inform ación pro­
g ram ática de los partidos, adem ás de hacer transparente el gasto político
de origen privado. Se trata de un m ercado im p erfectam ente competitivo,
en el que se deben incurrir grandes costos de ingreso.
L os sistem as electorales, así com o las norm as de agregación, ejercen
influencia so b re la naturaleza de la coo rdin ació n, la credibilidad y los
problem as de agencia que los sistemas fiscales d eb en encarar afectando
el n ú m e ro de actores. Para los m ism o s resultados electorales, algunas
norm as de agregación - c o m o el sistema electoral b r itá n ic o - p ueden dar
lugar a grandes mayorías, mientras que otras - c o m o los sistemas de repre­
sentación p r o p o rc io n a l- pueden conducir a num erosos p equeños partidos
que deben g obernar a través de coaliciones (BID, 1998).
Para los m ism os resultados electorales, un sistema en el que las inver­
siones sobre cam inos son decididas por los gobiernos elegidos localm ente
podría conducir a una asignación de recursos m u y diferente de un sistema
en el cual las decisiones se adoptan en un congreso nacional.
El sistem a político no se familiariza bien tod avía con esta nueva si­
tuación, en d onde las políticas públicas han ido o cupand o terreno antes
privativo de la retórica.
L a estabilidad de la agenda del sistema político se debe a lo que p o ­
dem os llamar sus “ anclas". Cuando existe una m e n o r estructuración, la
agenda puede cam biar de manera más rápida. A su vez, la fragm entación
del sistem a político afecta la estabilidad de su agenda.
L a p la ta fo rm a o p ro g ra m a de los p artidos político s en general no
constituye una guía suficiente para las políticas que se seguirán en el g o ­
bierno, si bien en ellos se introducen o eliminan tem as y planteam ientos
C
a p ít u l o
III
85
novedosos, que pueden dar origen a m odificaciones de agenda y a nuevas
orientaciones de políticas.
Fuera del gobierno y, con frecuencia, también de los partidos, los insti­
tutos de políticas públicas habitualmente reúnen a técnicos y políticos que
encuadran sus propuestas de políticas en determ inados m arcos analíticos
e ideológicos. E stos institutos parecen cubrir un espacio descuidad o por
los partidos políticos; sólo el tiem po dirá si es p ara detrim ento de dichas
organizaciones, o co m o una respuesta funcional a u n a dem anda.
Los institutos se plantean en general en to m o al d ise ño - s i bien no
e xc lusivam e nte- de las políticas públicas, tanto para apoyar determinados
aspectos com o para bloquear otros. Es habitual, en este sentido, que se re­
lacionen con los partidos políticos y el P oder Legislativo, sin perjuicio de
llegar también a públicos corporativos o especializados (Kingdon, 1995).
3. L a participación no eleccionaria
P ero la c o m u n id ad p uede influir p o líticam ente en la determ inación
de las políticas públicas de m anera m ás continuada que a través de los
partidos políticos y las elecciones. A nivel de la sociedad civil no se p u e ­
de esperar que los individuos form en grandes asociaciones voluntarias
para fomentar tem as de interés público, a m enos que existan condiciones
especiales para ello (Olson, 1965). Los procesos de concertación sup o­
nen la ex istencia de u n a serie de factores, tales co m o la p articip a ción
de los agentes sociales en la elaboración y tom a de decisiones de p o lí­
ticas públicas, su responsabilidad respecto a n o rm as de la negociación
y su voluntad de cooperación (Nonell, 1987). Para que la concertación
sea percibida com o un ejercicio legítim o y conveniente, ella debe atender
a los diversos intereses y partes. D e igual m odo, el consenso representa
una observación en un continuo. Es poco frecuente y poco duradero, salvo
excepciones. Los acuerdos de concertación deben ser institucionalm ente
p roce sad os, evitando reducir a las instituciones d em o crática s al papel
de instancias de m e ra ratificación de lo acordado.
Junto al im pulso de los acuerdos, se requiere generar escenarios que
p erm itan en cauzar y n ego ciar conflictos e intereses contradictorios; de
otro m odo el consenso se puede convertir en su propio enem igo, al inten­
tar ree m plaz ar la d inám ica social p o r negociaciones cupulares (Lahera
y Cabezas, 2000).
E n el análisis político suele asumirse m uy estrictam ente una raciona­
lidad de las expectativas. Para evaluar sus ganancias con un cam bio de
86
P o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d f. r e f o r m a d e A m é r i c a L a t i n a
política los agentes deben entender co m pletam ente có m o los afectaría tal
cam bio, incluyendo sus efectos generales de equilibrio (Saint Paul, 2000).
M e d ia n te la participación de personas o grupos, los acuerdos p ueden in­
fluir, hacerse presentes en la agenda pública y tam bién en la formulación,
ejecución y evaluación de las polítieas públicas (F rohm an, 2003). Esto
p u e d e fa v o re c e r el tratam ie n to de los tem as p úblic os, al h a b e r m e n o s
te m as “ no atribuibles” a algún grupo sociaE:
•
La participación p erm ite una distribución m ás equitativa del p o d e r y
una m a y or visibilidad de los problem as sociales; con frecuencia puede
ser la base de capacidades determ inadas en los grupos beneficiarios,
ad e m á s de au m en ta r la electividad y la eficacia de las políticas (Bhatnagar, y W illiam s, 1992).
•
La participación es un modo privilegiado en que los ciu dadanos y las
organizaciones que los agrupan pueden hac er valer sus op iniones en
el período que va entre un acto eleccionario y otro.
Ella representa un com plem ento indispensable de la burocratización de
los actos gubernativos, otorga m a y o r transparencia al sistem a político
y agiliza la consideración de los prob lem as sociales m ás relevantes; es
tam bién fundam ental si se desea transferir m ás p oder a la ciudadanía
o a los potenciales participantes en otros ámbitos.
La participación es también un m odo privilegiado de expresar la parti­
cipación social; de hacer presente a los diferentes grupos, tanto en sus
dem and as específicas, com o en su visión del mundo. Es una m anera
por la que una sociedad se reconoce a sí misma.
En cuanto al n ú m e ro de personas que participa, parece claro que un
m e d io p ote n te de lograr su au m en to es el d esarrollo so sten id o de los
esfuerzos de descentralización, ya que con ésta se puede lograr una di­
m e n sió n m ás a d e c u a d a para la interacción entre las au to rid a d e s y los
diversos grupos sociales.
La cercanía entre las autoridades y las com un idades ofrece una m ejor
ca pac id a d de resp u e sta y otorga m ás transparen cia al sum inistro local
de bienes y servicios, así com o un claro incentivo a la introducción de
innovaciones a la gestión fiscal local y a la m a y or responsabilidad de la
p oblación en la esfera politica (CEPAL, 1996).
R e sp ec to a la c o m p lejid ad de los tem as desde de los cuales p u ed e
darse la participación, cabe pregu ntarse si ella tiene un lím ite natural.
4
C o n este a rg u m e n to , C o asc favorece la atribución, c o m p le ta de d e re ch o s de p ropiedad.
C
a p ít u l o
111
87
Sin d uda existen asuntos e x tre m a d a m e n te co m p lejo s, cu y a resolu ción
se dem ora ría en caso de req u e rir u n a particip a ció n detallada. P or otra
parte, tanto la voluntad política de hacer realidad la participación com o
la te cnolog ía de com u nica ciones, obligan a que dicho límite retroceda
cada día. F o rm a parte del desarrollo el que la opinión pública tenga una
capacidad creciente de entender y opinar sobre tem as com plejos.
S eg ún los tem as, la p articip a ció n p u ed e a lc a n z a r d ive rso s niveles
de intensidad, incluyendo el com partir inform ación, realización de c o n ­
sultas, participación en las decisiones y/o en la im p lem e n ta ció n de las
políticas.
La información es un antecedente indispensable de toda participación.
Se trata de inform ación básica, abierta y no predigerida, a la que se pueda
acceder libremente. D e este m odo puede generarse opinión pública y no
sólo preconform arla m ediante encuestas. La tecnología de c o m u n ica cio ­
nes facilita un a interacción significativa, incluso con g rupos m ayores.
Sin em bargo, cuando la sociedad civil tiene fuertes rasgos tradicionales,
incluyendo el autoritarism o, ello dificulta la ocupación de los espacios
naturalm ente llamados a la participación.
Las com unidades de políticas son aquellos grupos de especialistas que
com parten una determ inada área tem ática y que tienden a algún grado de
relación entre ellos. Es habitual, sin embargo, que p redom inen en ella los
consultores de em presas.
P or o tra parte, y pese a las ex p ectativas a su respecto, Internet no
parece haber modificado de m anera importante la política. En lo princi­
pal parece haber reforzado la participación de los diversos sectores con
acceso a la tecnología. Sin embargo, es evidente que Internet ha rem ovido
el principal obstáculo a la dem ocracia directa, esto es, la dificultad física
de distribuir inform ación, participar en debates y o btener las votaciones.
L a perspectiva de crecientes cursos de dem ocrac ia directa planteará la
necesidad de nuevas reglas, procedim ientos y desarrollos institucionales.
El acceso a la inform ación se seguirá expandiendo, lo que puede fav o ­
recer u n a m ayor participación. D esde otro punto de vista, es posible que
Internet se desarrolle en una herram ienta de control social.
L a producción no lucrativa p o r la sociedad de bienes o servicios p ú ­
blicos no exclusivos del Estado, requiere del fortalecim iento de las or­
ganizaciones sociales que puedan llevarlo a cabo (M A R E , 1998). Es de
particular im portancia reconocer la significación de la “v o z ” en casos en
los que no hay “salida” factible de los usuarios de determ inados servicios
públicos; en casos de m onopolios naturales, por ejem plo (Paul, 1994).
88
P
o l ít ic a y
r o í ¡t i c a s
p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L a t in a
L a p a r tic ip a c ió n no sólo d eb e a u m e n ta r para la s o c ie d a d civil los
canales de expresión, sino tam bién hacerla responsable de sus d e m an d a s
y p re o c u p a c io n e s . El a u m e n to de la p articip a ció n c iu d a d a n a r e q u ie re
tam b ié n m ayores posibilidades de resistencia legal respecto de las d e c i­
siones de gobierno.
Según W inkler (1994), la capacitación sobre gestión a líderes elegidos
por sus g rupos com unitarios puede contribuir a precisar resp o n sa b ilid a­
des y facilitar la rendición de cuentas. Por otra parte, la p articipación de
los u sua rios en relación a los servicios au m enta la a c c o u n ta b ility de los
funcio n a rio s. L o s actores visibles, co m o la o pinión pública, tie nden a
afectar m ás la agenda, m ientras que quienes influyen m ás en las políti­
cas son m e n o s visibles. K ingdon (1995) tam b ié n señala que otra de las
lim itaciones p ara que la opinión pública afecte el diseño de las políticas
es que m u c h as esferas im portantes son casi invisibles para el p úb lic o en
general.
E n los p a íse s c u y o s m e d io s de c o m u n ic a c ió n r ep rese n tan un arco
co n sid erab le de las posiciones sobre la agenda, es habitual que dichos
m edios no tengan una influencia decisiva en su conformación. Sin em b ar­
go, en los países donde los m edios de com unicación representan opciones
p eq u e ñ as de la agenda, su influencia tiende a ser mayor. C o n tribu ye a tal
resultado la relativa falta de com petencia, que permite alargar los tiempos
de atención sobre tem as determ inados.
Los m edios de com unicación se han erigido en el espacio fundamental
de la política, aquel en el que se form an las o piniones y las decisio nes
de los ciudadanos. Esto no quiere decir que los m edios de com unicació n
te n g an el poder, pero en ellos se ju e g a el poder, p o r lo cual la p o lítica
tiene que adaptarse a un lenguaje m ediático que tiene tres reglas: s im ­
plificación del m ensaje, p ersona liz ac ión de la política, p r e d o m in a n c ia
de los m e nsajes negativos para desprestigiar al adversario sobre los p o ­
sitivos, que tienen poca credibilidad. Todo ello con duce a la p olítica del
escándalo co m o arm a fundam ental de acceder al poder, p o r elim inación
del contrario.
E n la sociedad civil sólo un núm ero p equeño, au n q u e creciente, de
entidades realiza planteos integrados de políticas públicas. Las o rg a n i­
zaciones de la c o m u n id a d tienen p o c o acceso a la inform ación, lo que
sesga la participación. P or otra parte, las políticas p úblic as to d a v ía no
reciben la atención que m e re ce n en el ám bito ac ad ém ico y los m edios
de com unicación.
C
a p ít u l o
III
89
L a discusión habitualm ente se ha caracterizado p o r el p redom inio de
la retórica y la falta de precisión, m ientras el conjunto de políticas reales
(de m a yo r o m enor calidad técnica) resulta privativo de los gobernantes
y estudio sos, o apa rece de m o d o d e s d ib u ja d o en la prensa . P areciera,
sin em bargo, que los ejercicios retóricos tienden a concentrarse en unos
pocos tem as de alta visibilidad, aunque no siem pre de gran interés para
la gente.
4. G obierno y políticas
a) Origen de las políticas
Los límites, las técnicas y los tiem pos que solían separar a las activi­
dades propias del gobierno de aquellas correspondientes a las cam p añas
políticas se han hecho m á s bo rrosos5. A ctualm ente, las cam pañas buscan
p e rsu a d ir y el gobierno hacer, pero esta distinción es m ás o m enos aguda
según el sistema político de cada país y la m ayoría que el gobierno tenga
en el parlamento. Los plazos en las cam pañas son indefinidos, todo parece
posible en cualquier minuto; en cambio, no es así en el gobierno, donde
las opciones y las secuencias son m u y importantes. C o m o resultado, el
tiem po de la política parece haberse hecho perm anente, lo que con fre­
cuencia resulta en u n descrédito de la actividad.
Las cam p añas políticas tienen por objeto obtener votos o porcentajes
de aprobación en las encuestas, objetivo com partido p o r los gobiernos.
P ero tam bién las cam pañas no requieren ser precisas o detalladas, sino
que d eben basarse en frases simplificadoras. U san, prim ordialm ente, las
encuestas com o proxy de votaciones m enos espaciadas, y en las c o m u ­
nicaciones basadas en u n a frase p or día, los se u doev entos y el privilegio
de las im ágenes televisivas.
El gobierno tendrá habitualm ente m ás material con el cual p lantearse
frente al público, y tendrá logros que exhibir, mientras los partidos siguen
en el lim bo hasta las próximas elecciones. Esta tendencia puede contribuir
a la declinación de los partidos políticos.
Se ha pro puesto la existencia de la “parado ja de la determ in a ció n ” ,
co n fo rm e a la cual las grandes c ondicione s de equilibrio p o lítico -ec o ­
n ó m ic o , c u a le sq u iera que ellas sean, p r e d e te r m in a n lo que sucederá.
Sin em bargo, se com ete un error cuando se aconsejan políticas públicas
5
90
U n a m ira d a m u y c rític a so b re e ste h e c h o a p a re c e en H e c lo (2 0 0 0 ).
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a
de
A
m é r ic a
L a t in a
sobre la base de u n a vision estrecha de su factibilidad. N o h ay n inguna
diferencia esencial entre las restricciones técnicas, e c o n ó m ic as, p o líti­
cas, institucionales o de cualquier otra clase: todas limitan la libertad de
elección del gobernante, y su violación lleva siempre consigo una sanción
(M ajone, 1997).
Los gobiernos deben especificar los p ro g ra m as en políticas públicas
para su p e río d o de un m o d o efectivo p ara no d arle a m u c h a g en te lo
que quiere. Lo habitual es que no haya políticas públicas óptim as, sino
un rango de soluciones posibles. Por ello, no hay garantía de escoger la
m e jo r política pública, pero es un d eber de los g obiernos elegir cursos
de acción.
L as nuevas políticas públicas corresponden a una selección de te m as
y objetiv os del p ro g ra m a de g obierno. Sin em bargo , ellas se v ie n en a
su m a r a to das las políticas en operación. E ntonces es c onve n ie nte d is­
tin g u ir entre el p r o g ra m a p úblic o y la a g e n d a del g o b ie rn o , p o r q u e a
veces la d e m a g o g ia infla el progra m a y, en todo caso, porque se aspira
a elegir secu e n cia s óptim as, efectos de cascada, m o m e n to s políticos y
económ icos.
U n a actividad central de un grupo de interés es lograr incorporar sus
propias alternativas a tem as de agenda que otros han hecho prom inentes.
Así se afectan las políticas consideradas, incluso si no se afecta la res­
pectiva ag enda (K ingdon, 1995).
Los gobiernos requieren coordinar sus políticas públicas con los parti­
dos políticos (O C D E , 1996), y los partidos políticos deben ser capaces de
organizarse para las elecciones, pero tam bién de gobernar. Para eso, seria
conveniente fortalecer los institutos de estudio ligados a ellos e insistir
en la incorporación de p ersonas con capacidad técnica y científica para
diseñar las propuestas de políticas públicas (Pizarro, 1995).
b) Diseño
P ara el d iseño de las m ás d iversas p o líticas públicas, el P o d er L e ­
gislativo tiene un papel de gran im portan cia. Allí es m á s frecuente la
búsqueda de acuerdos basados en la negociación. En este último caso ¡as
coaliciones se construyen en un intercam bio de concesiones; a veces se
negocia, no tanto por la virtud de una política com o p o r el h echo de que
quedarse afuera sería peor.
E s c o n v e n ie n te fo rm alizar diversos m e c a n ism o s de in form ac ión y
c onsulta entre el gobierno y el P arlam ento, de m o d o que se m a nteng a
C
a p ít u l o
III
91
oportuna y debidam ente inform adas a las b ancadas sobre las iniciativas
del Ejecutivo. Estos m ecanism os de información y consulta pueden incluir
r eunion es sem anales de m inistros del área p olítica con los p residentes
de los partidos y los je fe s de las bancadas, la constitución de com ision es
bipartitas Poder E jecutivo-bancadas parlam entarias, y una fluida red de
inform ación con los partidos de oposición (Boeninger, 1993).
Cuando no ha llegado aún el m om ento de algún tema, quienes trabajan
al respecto tienden a adherir a posiciones extremas. P ero cuando el te m a
tiene una posibilidad seria de acción legislativa o gubernam ental, quienes
lo plantean adquieren m a y o r flexibilidad. Se ha sugerido la existencia de
un ciclo de atención a los temas, que llam a a una acción rápida cuando
se presenta la oportunidad, especialm ente en los aspectos financieros y
los costos sociales de la acción prop uesta (Dow ns, 1972).
Así, la adecuada conjunción de los aspectos técnicos y políticos c a ­
racteriza a las políticas p úblic as de excelencia. Pero, ¿ c ó m o lograrla?
U n a posibilidad ex post de la ca m pa ña es la de c om bin ar una sucesión de
estudios de opinión pública con el consecuente aco m odo de las políticas
públicas a ser planteadas.
U n a de las capacidades que debe tener un técnico-político es la de p re­
sentación y análisis, incluyendo el m anejo de analogías y el conocimiento
acabado de los aspectos institucionales, así com o del sentido político de
la oportunidad. En este punto, se valora especialm ente la capacidad de
p oner los temas en una perspectiva m ás amplia, que permita formarse una
opinión que considera - y aun tra sc ie n d e - las m inucias específicas.
El acabado m a n ejo de la inform ación y del cono cim iento necesario
para plantear alternativas no es suficiente, ya que se requiere seleccionar
lo relevante y destacar los resultados y costos previsibles. Es fundamental
adquirir habilidad y precisión en el lenguaje escrito, sab er raz o n ar por
analogía, conocer detalles institucionales y aspectos legales de los diver­
sos procesos. Es tam bién im portante ser capaz de anticipar có m o serán
percibidas las políticas y plantear su defensa en térm inos m ás am plios,
ideológicos o filosóficos (Nelson, 1987).
A d em ás, es necesario p o d e r establecer supuestos sim plificadores y
reducir la com plejidad de los te m as a ser tratados; traducir los diseños
de política en actitudes del m u n d o real, en un m edio de gestión caracte­
rizado por un escrutinio intenso y por reglas a veces difíciles o absurdas;
y ta m b ié n es n e c e s a ria la c a p a c id a d de e x p e r im e n ta r co n so lu c io n e s
novedosas.
92
P
o l ít ic a
y p o l í t i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d f. r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
En un sistem a de gobierno que se guía p o r la deliberación pública, el
análisis - a u n el análisis p ro fe sio n a l- tiene m enos que ver con las técnicas
form ales de solución de problem as que con el proceso de argum entación.
Parte esencial de la tarea del analista consiste en explicar y defender un plan
de acción razonable cuand o el óptim o teórico se d escon oc e o es p rácti­
ca m e n te inalcanzable. El analista de políticas es un p ro d u cto r de arg u ­
m e n to s de las políticas, m ás sem ejante a un abo gado - u n especialista en
argum entos le g a le s - que a un ingeniero o un científico. Sus capacidades
básicas no son algorítmicas, sino argumentativas: para exam inar con espí­
ritu crítico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para conservar
m u c h o s hilos en la m ano, para buscar un argum ento en m u c h as fuentes
dispares, para com u n ica rse efectivamente.
Vale la pena considerar el tema de la calidad de las asesorías sobre políti­
cas públicas. En el caso de N uev a Zelanda se han establecidos estándares
de calidad al respecto, que incluyen: claridad de p ropó sitos, lógica in­
trínseca, precisión, ade cu a do rango de opciones, realización de las c o n ­
sultas necesarias, carácter práctico de su im plem en tació n y presentación
efectiva (G obierno de N ueva Z alanda, 1992).
Los gobernantes n ecesitan el análisis retrospectivo (posterior a la de­
cisión) por lo m en os tanto com o el prospectivo (anterior a la decisión),
y p ro bablem ente más.
A lg unas políticas públicas son m ás im portantes que otras. Y está en
la naturaleza del b uen gobierno que su acción se ordene prin cipalm ente
en to rn o a o rien tacio n es y políticas estratégicas, esto es p o lític a s que
prefiguren el legado del gobierno. Ellas deben dar los principales criterios
de evaluación de la gestión propia y perm itir ordenar a los partidos que
apoyan al gobierno. Para ello se requiere una visión estratégica de m e d ia­
no plazo que conjugue adecuadam ente la dim ensión política y la técnica
en las políticas públicas. C onviene institucionalizar una “hoja de ru ta ”
para la gestión del gobierno, que se evalúe y actualice periódicam ente.
La función de análisis prospectivo debería convertirse así en una rutina
formal en la gestión del P oder Ejecutivo.
C on respecto a las encuestas, éstas m id e n resultados, m á s qu e g e ­
nerarlos: no d eb e c o n fu n d irse al te rm ó m e tro con la te m p eratu ra . Las
p re g u n ta s im p o rta n tes son: ¿Q ué p u ed e ocurrir? ¿ Q u é p u e d e h a c e r el
gobierno? ¿Q ué hará el gobierno y cóm o lo hará? ¿Q ué se deduce de las
proyecciones?
C o m o afirma B uchanan ( 1968), no se puede entregar asesoría sobre
políticas públicas suponiendo que la autoridad es un déspota benevolente,
C a p í t u l o III
93
sino considerando la estructura donde se tom an las decisiones de política
pública.
Por último, cabe m e n cio n a r al lobby, actividad con la que se busca
influir en la elaboración, gestión o in terpretación de políticas p úb lic as
para privilegiar unos intereses en perjuicio de otros. C onviene regular y
no pretender ignorar a los grupos de presión, así co m o a las actividades
de lobby.
E xisten diversas clases de lobby: el directo, que se ejerce sobre los
p oderes públicos, sean ellos el P o der E jecutivo o el C ongreso; el indi­
recto, qu e se ejerce a través de la m o v iliza ción de la o p in ió n pública,
p o r ejem plo m ediante el envío de cartas o m ensajes a parlam entarios o
autoridades. El lobby pu ede ser ejercido d irectam ente p o r el grupo de
presión o em presa, o p or profesionales de la actividad, independientes o
integrados en una agencia. Los institutos de políticas públicas habitu al­
m ente realizan diversas actividades de lobby. Por esta razón, conv endría
inhabilitar a ex funcionarios de alto nivel y ex parlamentarios para ejercer
actividades de lobby, p o r ejem plo por dos años, ya que es en la gestión
p ú b lic a de las políticas, o con o ca sió n de ésta, que p u e d e ap a rece r la
corrupción, h ab itualm ente com o actividad co n ju nta p úblic a y privada,
para un beneficio particular.
c) Evaluación
L a evalu a ció n de las p olíticas es u n a actividad casi inexistente en
A m éric a Latina y que llega poco a la opinión pública. E n cam bio, esta
últim a suele ser b o m b a rd e a d a con resultados parciales o estudios ad hoc
p ara sesgarla de m a nera favorable hacia intereses particulares.
P ued e notarse que hay actores que form an parte del elenco, tanto en
la discusión social com o en la conceptualización, diseño y gestión de las
políticas públicas. Se trata de los institutos de políticas públicas que, en
b u en a medida, han venido a reem plazar el papel propositivo de los parti­
dos políticos. Ellos tam bién suelen tener financiam ientos m u y disímiles,
a veces con subsidios públicos en form a de reducciones impositivas.
L a evaluación no p u e d e sustituir a un debate p úblico inform ado, si
bien puede aportar a éste. Tampoco puede sustituir las decisiones políticas
o adm inistrativas que deban tom arse, pero sí ubicarlas en un plano de
discusión m ás racional.
Las personas y organizaciones que tienen un interés en la política o
p rogra m a evaluado y en las conclusiones de la evaluación (sta k eh o ld ers)
94
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de
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d eben p o d e r co n o c e r y utilizar los resultado s de las e va lua cione s. Los
sta k e h o ld e r p ueden participar en las c o m ision e s de evalu ació n o en un
grupo asesor. D e allí surge el concepto de “ev aluación interactiva” , que
es un proceso de investigación participativa que analiza la organización,
el fu ncio nam iento y desarrollo de un pro g ra m a en relación con sus o b ­
jetivos, las expectativas de sus participantes y los resultados obtenidos.
Ella está b asada en la interacción directa o indirecta de los usuarios del
program a, de éstos con los técnicos y de los técnicos con los directivos
(Briones, s/f).
En los servicios p ú b lic o s resulta m u y co n v e n ie n te la definición de
e s tándares de servicio, los que pueden incluir una d escrip ción del ser­
vicio y/o los beneficios que los usuarios deben recibir, descripción de la
calidad que p u ed e esperarse en la entrega del servicio, objetivos e s p e ­
cíficos relativos a los principales aspectos de la prestación, el costo del
servicio, y m e c a n ism o s que pued e n utilizar los usuarios cuan do sienten
que no se han respetado los estándares correspondientes. Estos estándares
de servicio p u e d e n ser d ise ñ ad o s de m o d o m á s p rec iso en rela ció n a
los diversos grupos de usuarios o de finalidades (N a tio n a l P erfo rm a n ce
R e v ie w , 1995).
Para m edir la satisfacción de los usuarios de servicios públicos p u e ­
den utilizarse indicadores diversos, incluyendo aquellos referidos a las
instalaciones físicas del servicio, la facilidad de com u n ica ció n y c o m ­
prensibilidad de lo solicitado, el trato y la actitud del personal, la calidad
de los servicios recibidos, y una apreciació n de co nju n to h ec ha p o r el
usuario (Treasury B oard o f Canada, 1995).
C. C onclusiones
Los sistem as políticos difieren, sea superficial o profundam ente. De
allí que la política y las políticas públicas pueden no encontrarse, hacerlo
parcialm ente o de m o d o esporádico; esto es un hecho. La b úsqueda de la
política y las políticas públicas representa una m odern ización de la esfe­
ra pública; este es un juicio. Tal m ejora requiere cam bios en el sistema
político y en el gobierno:
•
L os partidos, los grupos sociales y las personas requieren interiorizar
el análisis de políticas públicas, sea que estén en el gobierno o en la
oposición, y
C
a p ít u l o
III
95
la reform a del Estado debe hacerse en torno a decisiones de políticas
públicas. P rim ero la función, desp ués el org an ig ram a y sólo hasta
que cam bie la función; un gobierno con entradas y salidas (Lahera,
2003).
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n
los pr o ceso s de reform a de
A
m é r ic a
L
a t in a
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a p ít u l o
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99
C A P ÍT U L O IV
LA POLÍTICA Y LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS EN REGÍMENES DE
“OBEDIENCIAS ENDEBLES” .
U N A P R O P U E S T A PA R A A B O R D A R L A S
P O L ÍT IC A S P Ú B L IC A S E N A M É R IC A L A T IN A
Pedro M edellin Torres
A. Introducción
os estudios de políticas públicas, y m ás en general, los estudios que
p o r esta v ía se h ac en sobre la c o n s o lid a ció n de las d em ocrac ias,
tienen una seria limitación. N o consideran sus referentes principales: el
gobierno y el régim en político. Pareciera que las políticas públicas ocurren
independien tem ente de la existencia, la naturaleza o la tipología de los
gob iernos en que se trazan y de los regím enes en que se producen. Es
decir, independientem ente de los factores que determ inan la dinám ica que
le confieren sentido y contenido político a las políticas públicas. Incluso
cuand o se trata de m ejorar los resultados de la intervención púb lica o de
obte ner un conocim iento m ás realista sobre la form ación de las decisio­
nes públicas, los estudios parecen considerar que las políticas públicas
se explican por sí mismas.
Sin referencia al p roblem a del gobierno y el régim en político, resultan
co m prensibles las dificultades que encuentran los estudios de políticas
públicas cuando se trata de precisar su objeto de estudio, de definir sus
objetos observables, especificar los elem entos constitutivos de una p olí­
tica, identificar y valorar los actores, escenarios y tram as que intervienen
en la estructuración de una política pública. Es la anom alía que expone
Regonini (1991 ) cuando plantea la división de los investigadores no sólo
po r las m etodologías, sino por la m is m a definición del objeto de es tu ­
dio. D ice Regonini que “a la p lu ra lid a d de ¡as defin icio n es de p o lítica
p ú b lic a corresponde, en efecto, e l p lu ra lism o de las d en o m in a cio n es y
d e las m eto d o lo g ía s a p lica d a s a! á m bito de la d iscip lin a en e l q u e h a ­
lla m o s térm inos recurrentes com o p o lic y studies, p o lic y scien ces, p o lic y
L
101
a n a ly sis, o sim p le m e n te p u b lic p o lic y " (los d es ta c a d o s son del texto
original, p. 59).
L o m is m o ocu rre con la te n den cia a g e n e raliz ar el uso de técnicas
de e labo rac ión o m o d e lo s de análisis y e v a lu a c ió n de p olíticas p ú b li­
cas. P areciera que las políticas pueden ser form uladas, im plem e nta das
y evaluadas de la m is m a m an era en E stados U nidos, Francia o España,
que en C olom bia, Chile o Paraguay. L os intentos m ás afortunados para
establecer si las sociedades desarrollan pro ce d im ie n to s estandarizados
para elaborar e im p lem e n ta r políticas se h an p ro du cido a través de las
clasificaciones según el “estilo de p olíticas” (R ichardson, 1982; M a ze y
y R ichardson, 1995; Subirais, 1992), pero sin todavía lograr trascender
la descripción de la f o rm a cóm o fun cionan las co m u n id ad e s de p o líti­
cas y cuáles son los procesos de políticas preferidos en cada país. Los
problem as de estos enfoques se hacen cada vez m á s visibles cuando se
p o n en en evid en c ia las lim itaciones q u e resultan de no c o n s id e ra r las
especificidades y condiciones que la política le im p one a la elaboración
e im plem entación de las políticas públicas. M e refiero, específicamente,
a los obstáculos que han obstruido los procesos de reform a en A m éric a
Latina, al m o m e nto en que, por ejemplo, los que prop onen las reform as
no consideran las particulares condiciones políticas (coyunturales y e s ­
tructurales) que hacen que los m árgenes de m a niobra de los gobernantes
sean m u y distintos, sus m a neras de g obernar, la estructuración de sus
agendas, el m anejo de sus tiempos e intensidades del gobierno, los ac­
tores e intereses que intervienen y sobre todo u n a particular m a n era de
diseñar e im plem entar sus reform as. Sin referencia al régim en político y
el gobierno, los m odelo s analíticos resultan insuficientes para explicar si
se trata de diferencias circunstanciales o si m ás bien tienen un carácter
estructural. N o se sabe cuáles son los ele m e n to s que d e term in a n esas
diferencias, ni qué tanta especificidad le im ponen a la estructuración de
las políticas públicas.
E sa realidad es la que com ienza a recon ocer parte de la tecnocracia
reform adora cuando los D epartam entos de Investigación y de D esarrollo
Sostenible del BID, en el Informe 2006 sobre el P rogreso E conóm ico y
Social en A m éric a Latina - b a j o el sugestivo título de “L a política de las
políticas públicas”- , afirman que
“Ciertas ideas sencillas pueden ayudar a m ovilizar la sociedad,
pero no son suficientes para entender los procesos del cam bio
fundamental. L am entablem ente, n o hay atajos para llegar a la
tierra prom etida del desarrollo sostenible y la prosperidad para
todos. ( .. .) Lo que queda claro es que cualquiera fuere el ámbito
102
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
de la política, no existe una formula única que p u ed a aplicarse
a todas las circunstancias; la eficacia de las m ed idas de política
dependerá de la m anera en que se debatan, aprueben y ejecuten
las m edid as de p olítica'7 (BID, 2006:3).
El Informe del B ID avanza en la d irección correcta. A ce p tar el ca rác­
ter “ inseparable77 de los procesos políticos y los de form ulación de p o lí­
ticas públicas, co m o condición fundam ental para evitar caer en reform as
fallidas y expectativas frustradas, no sólo permite trascender los enfoques
del P u b lic A d m in istra tio n Theory, que limita la estructuración de las p o ­
líticas al ejercicio de las estructuras form ales de p o d er y la organización
especializada de las tareas y del P u b lic P o lic y A n á lisis, que circunscribe
las políticas a un proceso racional que privilegia la asignación eficiente de
los recursos (A nderson, 1984; Dunn, 1994). T am bién ofrece alternativas
de salida a los problem as que enfrentan los estudios de políticas, al apor­
tar elem entos que posibilitan: definir sus objetos observables, especificar
sus unidades constitutivas, identificar y valo rar los actores, escenarios y
tram as que intervienen en la estructuración de una política pública.
Sin em b argo, el avance toda v ía es insuficiente. A c e p ta r el carácter
inseparable de la política y la form ulación de las políticas, pero sin re­
f eren c ia al r ég im en político en q u e el p ro c e so en que se desarro lla ni
al gobierno en que se traza, no sólo term ina por reducir los estudios de
políticas al estudio de los actores y las dinám icas de n egociación, en un
m o m e n to del tiempo. La c o m pre n sión de las estructuras políticas y de
las relaciones de poder que las sustentan, pu eden quedar atadas a la co­
y u ntura determ inada p o r la form a particular en que un gob ernante ejerce
el p o d e r o por la form a en que las fuerzas políticas se despliegan en la
lucha por el poder político. También impide tener elementos que permitan
co m p a ra r las dinám icas de interacción que pued e n tener lugar en países
en los que la d in á m ic a política llega a ser a b s o lu ta m e n te p articu la r y
distinta de todas las demás.
Es por esa razón que, cuando el estudio del B ID intenta estab lecer
las “características claves de las políticas públicas en A m éric a L atina77
(Capítulo 6), al final del ejercicio se encuentra que los procesos de for­
m u lación obtienen una m ism a calificación para países tan distintos com o
Chile, M é xico y C olom bia en lo que se refiere a estabilidad de las polí­
ticas y efectividad de aplicación, cuand o se trata de países con un grado
de institucionalización m u y distinto.
En el estudio de las políticas públicas, el desafio no está en solamente
en identificar los actores políticos (públicos y privados, estatales y no
estatales), ni sus interacciones políticas, ni sus dinám icas de negociación
C a p ítu lo
IV
103
en los procesos de form u lac ión de las políticas. El v erda dero reto está
en establecer los elem entos que determ inan los co m p o rtam ie n to s de los
actores, sus intereses y pau tas de intervención frente a los proceso s de
estructuración de las políticas públicas. Se trata, de especificar tanto los
c o m p ortam ien tos a la luz de las reglas de ju e g o que rigen los co m p o rta ­
m ien tos de los individuos y las instituciones, com o las interaccio nes y
dinám icas de interacción política a la luz de los procesos de gobierno.
El p rim e r ex a m e n (en la persp e ctiv a del r ég im en político) perm ite
establecer el grado de institucionalización política, es decir, el grado en
que los com portam iento s y las expectativas de co m portam ie nto se re s­
ponden o están regidos por los parámetros com portamentales establecidos
p o r la C onstitución y las leyes. El se gundo ex a m e n (en la persp e ctiv a
del gobierno), p erm ite dar cue n ta del grado de go b ern a b ilid a d en que
se desenvuelven las actividades de una sociedad y un E stado particular.
Institucionalización política y gobernabilidad, son los elem entos cruciales
que dan cuenta de la disposición que estructuralm ente tienen los indivi­
duos y las instituciones frente a las reform as. Particularm ente, cuando se
consideran en la perspectiva de la política y las políticas públicas de los
procesos de reform a en A m éric a Latina, com o este libro se propone.
Este ensayo se propone estudiar los procesos de estructuración de las
políticas públicas desde su terreno natural: la política, es decir, desde el
régim en político y el gobierno. P or una parte, se trata de identificar los
elem entos que permiten dar cuenta de la existencia o no de las relacio­
nes de determ inación que im po ne un tipo específico de régim en político
sobre los procesos de estructuración de las políticas públicas. Y p o r otra,
se b u sca pro poner un m odelo analítico que perm ita dar cuenta de la direccionalidad de esas relaciones.
P ara lograr su propósito, el ensayo está dividido en tres partes p rin ci­
pales. E n la primera, se exponen los argum entos teóricos y conceptuales
que dan cuenta de la centralidad del régim en político y el gobierno en
los procesos de estructuración de las políticas públicas. En la segunda,
se plantean los elementos que perm iten diferenciar los regím enes políti­
cos. Partiendo de los conceptos de territorialidad e institucionalización
del orden, se identifican los factores que e struc turalm ente co n d u c en a
establecer una tipología de regím enes políticos, de acuerdo a su grado de
consolidación. E n la tercera parte, se propone el proceso de estructuración
de las políticas públicas para los países que se caracterizan p o r tener un
régim en político débilm ente consolidado.
104
P
o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s f. n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
B. El punto de partida: la necesaria relación entre
régim en político, gobierno y políticas públicas
C u a tro g ra n d e s raz ones justifican la c e n tra lid a d del r é g im e n p o lí­
tico en la c o n fig u ra c ió n de la forma de g o b ie rn o y en el p r o c e so de
estructuración de las políticas públicas:
a. El régim en político es el ordenam iento que le confiere corporeidad e
identidad (propia y particular) a la idea abstracta del Estado, bajo la
form a de aparato estatal. El régim en político im prim e los rasgos de
estatidad a unas instituciones por encim a de otras, y define el sistem a
objetivo de instituciones del Estado, así co m o los contenidos que las
diferencian de las demás.
b. El régim en político le confiere organicid ad y orden al co njunto de
relaciones q u e se entretejen en torno al E stad o y la sociedad. Define
e im prim e un determ inado sentido norm ativo y contenido valorativo a
las relaciones sociales. Por una parte, bajo la form a del orden a m ien to
c o n stitu c io n a l, establece los principios, códigos y n o rm a s específicos
que ordenan y regulan una sociedad particular. Y por otra, bajo la forma
de ordenam iento in stitu cio n a l, establece los principios que dan fund a­
m ento a una particular especialización funcional y un a estructuración
je rá rquica del p o d e r que han de regir y regu lar la acción institucional
del Estado.
c. El régim en político perm ite que el Estado se con stituya y proyecte
co m o un g en e ra d o r de orden interno y externo. Interno, p o r q u e le
im p rim e principios de unidad a las instituciones estatales com o re­
presentación del Estado. Externo, porque es el factor de cohesión de
las estructuras y principios reguladores que rigen la vida en sociedad,
para m a n ten e r el equilibrio global de sociedad co m o una unidad rela­
tivam ente armónica.
d. El régim en político se constituye en el ordenamiento a través del cual el
Estado confiere poder y autoridad formal a los gobernantes para tomailas decisiones; asigna competencias para com prom eter, asignar y apli­
car los recursos públicos (humanos, técnicos y financieros); establece
los controles y fija las modalidades y los m árgenes de participación
decisional y/o fiscalizadora de los ciudadanos y las comunidades.
La im portancia del régim en político radica, entonces, en que es el or­
denam iento que define las instancias, grados y escalas en que se produce
y estructura el ejercicio del g obierno y con él la estru c tu rac ió n de las
políticas públicas. El régim en establece los distintos niveles de decisión,
C
a p ít u lo
IV
105
organización y operación estatal, al m om ento en que especifica la indi­
cación de jerarquías, los principios organizacionales y las relaciones de
p oder que rigen la acción del aparato estatal. La indicación de jera rq u ias
define la ruta crítica que deben seguir las decisiones y acciones que guían
la acción estatal. Los principios organizacionales precisan los elem entos
que han de inspirar y dirigir las estructuras, fun ciones y p r o c e d im ie n ­
tos en los organism os y entidades del Estado. L as relacion es de p o d e r
determ inan los grados de subordinación que rigen a las au to ridades de
política pública.
En este sentido, la im portancia de abordar las políticas pú blicas - y
tam b ié n los p ro b le m a s de c o n s o lid a ció n d e m o c r á ti c a - d es d e la p e r s ­
p ec tiv a del gobierno radica, p o r una parte, en la p o te n cia que tiene el
gob ierno co m o co n cep to p ara sintetizar los p ro b le m a s de la filosofía,
política y la econom ía (Strauss, 1996). Y, por otra, en el p oder explicativo
que tiene el gobierno com o p ro c eso (y m ás precisam ente co m o p ro c eso
d e conducción) para dar cuenta de la novedosa consistencia, viabilidad y
trascendencia de las relaciones entre la sociedad y el Estado. El ejercicio
de gobierno revela, en su exacta magnitud, el contenido dem ocrático o
no de un determ inado tipo de régim en político.
Así com o los regím enes políticos determ inan las form as de gobierno
y los m odos de gobernar, la estructuración de las políticas públicas está
determ inada por: i) la m anera particular en que los gobernantes disponen
los recursos institucionales y las prácticas culturales de go b ie rn o para
o bte n er los resultados deseados; ii) la lucha entre las distintas fuerzas
de p od er por im pone r desde el go b ie rn o (o contra él) un determ in a d o
proyecto de dirección política y un proyecto de dirección ideológica al
E sta d o y a la sociedad; iii) el grado en que la distribución del p o d er
estatal se distorsio na en p o d e r b u ro crático que em erg e p ara interferir
(o p o te ncia r) la co n sec u ció n de los ob jetivos de gobierno; iv) el tipo
de instancias y m e canism os com u nicacionales que rigen las relaciones
entre gobernante y gobernados; y v) el grado en que las relaciones intergubem am entales se constituyen o no en una correa de transm isión de
las acciones y decisiones de gobernantes y gobernados en el logro de un
proyecto de gobierno.
El ejercicio de gobierno determ ina el sentido y contenido político de
las políticas públicas. Las políticas dan cuenta de una particular dinámica
de exclusión o de un esfuerzo de incorporación de los gobernantes con
respecto a los gobernados. Señalan en concreto a quiénes se orienta la
acción gubernamental y a quiénes no, y expone las razones, evidenciando
una determinada correlación de fuerzas presentes en la sociedad. También
106
P o l ít ic a y p o l í t i c a s
p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s
d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
e videncian el grado de control que efectivam ente tiene el g obernante so ­
bre el aparato estatal y la sociedad que gobierna. B asta con siderar que la
definición y puesta en m archa de una decisión y su posterio r conversión
en política pública requiere de la aplicación, en una d eterm ina da intensi­
dad, de los recursos internos y externos de coerción o de consenso, para
lograr que infiltre al aparato y se interiorice en la sociedad. L as políticas
públicas dan cuenta de un d eterm inado grado de conflicto en la sociedad.
Las políticas son el dispositivo de gobierno, por excelencia, a través del
cual se p one en m a rc h a y se im prim e u n a d e te r m in a d a v e lo c id a d a la
m a qu inaria gubernativa.
En su fu n c ió n estra té g ic a , las políticas p ú b lic as definen los p a r á ­
m etro s y las m o d a lid a d es de interacción entre lo público y lo privado;
concretan las c o ndicione s para traducir los principios de flexibilidad y
a u to n o m ía en ejes de una acción p úblic a selectiva, eficaz y eficiente;
definen cuáles son los asuntos que alcanzan el rango de interés público
para ser incluidos en la agenda de gobierno, y describen los niveles de
h o m o g e n eid a d y arm on ía que rigen la gestión in tegradora de los m e rc a ­
dos y las econo m ias nacionales.
En su condición in stitu c io n a l, las políticas públicas no sólo expresan
la particular configuración de las estructuras, funciones y procedim ientos
que rigen al E stad o y a las organiz ac ion es públicas, sino que tam b ié n
revelan la particular dinám ica conflictiva en que se desenvuelve la acción
pública. En su relación con las estructuras políticas, las políticas públicas
expresan tanto una particular movilidad de las fuerzas políticas, com o una
dinám ica específica de incorporación o exclusión (política, e c o n ó m ic a y
social) de los ciudadanos con respecto a los asuntos del Estado.
En su relación con la so c ied a d civil, las políticas públicas se constitu­
yen en un poderoso instrum ento de com unicación. Y en su relación con
el ejercicio de gobierno se constituyen en el dispositivo crucial a través
del cual los gobernantes logran im poner un rum bo definido a los Estados
y a las sociedades que gobiernan.
C. Elem entos para la diferenciación
de los regím enes políticos
L a s p o lític a s p ú b lic a s e x p re sa n de m a n e r a c o n c r e ta las f o rm a s
institucionalizadas que rigen la interacción gubernativa entre la sociedad
y el Estado. Ponen en evidencia la naturaleza y la com posición interna
C a p ít u l o I V
107
del sistema jerárqu ico de autoridad y dan cuenta del rég im en de c o m p e ­
tencias y responsabilidades en el ejercicio del gobierno. P ero el régim en
político no sólo fu ndam enta la pro ducción y estructuración de políticas.
Tam bién im prim e sentido n o n n ativ o y contenido valorativo a las m ism as
en su papel de vehículo de la interacción gubernativa entre el E stado y
la sociedad. Por una parte, im p rim e sentido n o rm ativo po rq u e a través
de norm as y procedim ientos estables y p erm anentes fun d am e n ta el p a ­
pel de las políticas en la b ú sq u e d a de un determ inad o co m p ortam ien to
político y social que p rogre siva m ente se interiorice co m o n o r m a en la
sociedad y en el Estado. Por otra, im prim e contenido valorativo porque
da visibilidad al hecho de que la inducción a los co m portam ientos no es
neutra.
Etna elec ción de política significa la elec ción de u n a op ció n sobre
un conjunto de alternativas de política. Sentido n o n n a tiv o y contenido
valorativo hacen que las políticas públicas no solam ente en c a m e n y c o n ­
creten la función gubernativa. M á s estructuralm ente, desde el rég im en
político, las políticas públicas revelan y especifican la puesta e n j u e g o ,
por parte del gobernante, de su particular p ro y ec to d e d irección p o lític a
y d ire cc ió n id e o ló g ic a del E sta d o y la so c ied a d que se g o b ie rn a y su
p ro y ec to de dirección acerca de có m o debe m oldearse el E stado para que
interactúe con la sociedad, y viceversa.
1. T erritorialidad e institucionalización del orden
T erritorialidad e institucionalización del orden se constituyen en los
ejes claves de relación orgánica entre el Estado y el régim en político. Por
un a parte, la territorialidad define el cam po relacional a través del cual el
individuo se convierte en ciudadano y el Estado se p royecta y constituye
co m o u n a u n id a d de p o d e r que articula y re g u la a la so c ied a d en una
unid ad geográfica bien d eterm ina da1. Por su parte, la institucionalización
1
L a te r r ito r ia lid a d , c o m o c a m p o re la c io n a l, se c o n s titu y e a p a r t i r d e tre s g ra n d e s
c a m p o s d e re la c ió n so cial: i) el c a m p o d e las a r tic u la c io n e s , d o n d e se c o n c re ta n las
fo rm as in stitu c io n a liz ad a s (c o m o p o r e je m p lo , la m o n e d a , los im p u e s to s) d e co h esió n
y v a lid a c ió n so cia l a tra v é s d e las c u a le s lo s in d iv id u o s se e n c u e n tra n en u n á m b ito
d e in te ra c c ió n c o m ú n . A llí es d o n d e n o só lo e m e rg e n lo s s e n tim ie n to s d e n a c io n a ­
lid a d , c iu d a d a n ía y s o lid a rid a d s o c ia l, s in o ta m b ié n d o n d e la a to m iz a c ió n d e los
in d iv id u o s (c o m o a g e n te s e c o n ó m ic o s ) es s u p e ra d a p o r su re g u la c ió n (c o m o a g e n te s
p o lític o s y so c ia le s ) m e d ia n te el e je rc ic io d e la c o n stitu c ió n y las leyes; ¡i) el c a m p o
d e la s ju r is d i c c io n e s , q u e p re c is a la n a tu ra le z a y c o m p o s ic ió n in te rn a d e l s is te m a
je rá rq u ic o d e a u to rid a d y d e lim ita las c o m p e te n c ia s , fu n c io n e s y re s p o n s a b ilid a d e s
e n e l e je r c ic io d e l p o d e r in s titu c io n a liz a d o ( p o lític o , e c o n ó m ic o , a d m in is tr a tiv o ,
108
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
del orden define la produ cció n y repro ducción de los m e c a n ism o s e ins­
trum entos a través de los cuales el ejercicio del p oder político se extiende
y p ro fu n d iz a en una so c ied a d , d ife re n c ia n d o sus fo rm a s de co n tro l e
internalizando una identidad colectiva (Oszlak, 1991).
La territorialidad no sólo da cuenta de los dispositivos a tiavés de los
cuales el Estado cubre a la nación y ésta cubre a todo el territorio. T am ­
bién establece los principios de cohesión interna que rigen al Estado en
su relación con la sociedad v los m ercados. M ás que revelar desajustes
en el sistema político, los problem as de teixitorialidad, com o p rob lem as
de cohesión interna, ponen en evidencia la existencia de una lucha abierta
p o r el fundam ento principal del Estado: el control territorial co m o refe­
rente real del p oder político s
P o r su parte, la in stitucio nalizació n del o rden p u ed e ser enten d id a
co m o un proceso de dos dim ensiones. P or un lado, com o el p ro ce so m e ­
diante el cual los principios y valores que dan fundam ento a las institucio­
nes son conocidos, a cep ta d o s i p ra c tic a d o s regularm ente, al m e n o s por
aquellos a quienes esas m ism as pautas definen com o participantes o no
del proceso. Aquí el grado de institucionalización está dado p o r la ca p a­
cid ad que tienen los principios y valores institucionales para m an tener la
unidad del p oder político y la cohesión del aparato estatal por encim a de
las tensiones y conflictos de la sociedad ( O ’D onnell y Schmitter, 1991).
Y, p o r otra parte, la institucionalización del orden p u ed e ser entendida
co m o el proceso m ediante el cual las organizaciones adquieren valor y
estabilidad en sus estructuras, funciones y procedim ientos. El grado de
institucionalización está determ inad o p or la adaptabilidad, com plejidad,
autonom ía y coherencia de las organizaciones estatales en sus estructuras,
funciones y procedim ientos (Huntington, 1991). La institucionalización
del orden con c reta las fo rm a s de interacción de los individu os, com o
relaciones de consenso o represión. Es el cam po de encuentro entre d o ­
m inación y hegem onía. La institucionalización del orden tam bién define
m ilitar, e tc .); iii) el c am p o de las re g u la c io n e s , en d o n d e se c o n c re ta la a p lic a c ió n de
los d is tin to s in s tru m e n to s y m e c a n is m o s de in te rv e n c ió n e sta ta l, c o n el p ro p ó s ito de
im p r im irle un d e te rm in a d o ru m b o a lo s p ro c e s o s p o lític o s , e c o n ó m ic o s y s o c ia le s ,
en u n a fo rm a c ió n so cial d e te rm in a d a .
2
La lu c h a p o r el co n tro l te rrito ria l no es u n a lu c h a e le cto ral. Es u n a lucha p o r la a p ro ­
pia c ió n p riv ad a de los esp acio s c in stru m en to s d e d e cisió n y g estión del p o d e r político,
en lo s q u e c ad a a g en te y c ad a a g en c ia (e sta ta l o p riv a d o ) b u s c a c o n tro la r p a ra sí u n a
porció n c ad a v e z m a y o r del p o d e r político. En la m ed id a en q ue la co n fro n ta c ió n a v an ­
z a, el g o b ie rn o , c o m o c e n tro o rg a n iz a d o d e p o d e r, su fre un d e s c e n tra m ie n to , y a que
d e b e c o m p a rtir las p u ja s de p o d e r co n o tro s m o v im ie n to s y o rg a n iz a c io n e s sociales.
C
a p ít u l o
IV
109
los principios de cohesión externa que rigen al Estado en su relación con la
sociedad, los mercados y otros Estados. Antes que revelar problemas de efi­
ciencia administrativa, los problemas de cohesión externa, com o problemas
de institucionalización del orden, ponen en evidencia la irrupción incon­
trolada e incontrolable de una multiplicidad de formas, instancias e instru­
mentos paralelos a las formas, instancias e instrumentos institucionales del
Estado en la regulación y control de la vida en sociedad.
Se dice que un orden p olítico está d é b ilm e n te in stitu c io n a liza d o o
p a rc ia lm en te institu cio n a liza d o cuand o no todos los ciudad anos c o n o ­
cen, aceptan o practican un m ín im o de reglas de ju e g o institucional. Esa
situación p u ed e rep ro d u cirse bajo dos form as bien diferenciadas. Por
una parte, cuando los com p ortam ientos sociales se pueden predecir. Es
decir, cua n d o aquellos que no cono cen , no ac eptan o no p rac tica n los
principios y valores institucionales m antienen c o m p o rtam ie n to s tran s­
p are n tes y p revisibles, o p o r lo m e n o s den tro de p a rá m e tro s que son
perfec tam en te contrarios a los que rigen aquella institucionalidad que
rechazan y p o r ello pueden ser anticipados. Y por otra parte, cuando los
co m p o rtam ie n to s son tan incontrolables que no pu ed e n ser predichos.
Es decir, cuando aquellos que no conocen, no aceptan o no practican los
principios y valores institucionales m antienen com po rtam ien tos que son
cada vez m ás difusos y com plejos. La multiplicidad de parám etros que
tales com portam iento s pu eden generar es tal, que es capaz de apropiarse
y distorsionar los principios y valores de la institucionalidad formal.
M ientras que en el prim e r caso el E stado p u e d e prop iciar c a m bios
políticos y legales que obliguen a los ciudadanos a m antenerse bajo un
determinado orden institucional, en el segundo caso, el quiebre del orden
es total. Los patrones de regulación y control social se muestran incapaces
para dar cuenta de las secuencias conductuales de la realidad social. Este
tipo de institucionalidad parcial tiene los caracteres propios de los que
O ’Donnell (1996) d enom in a la otra in stitu cio n a lid a d que se erige com o
paralela a la institucionalidad formal p la sm a d a en las leyes.
2. E stabilidad/inestabilidad estatal y
estabilidad/inestabilidad gubernativa
El par territorialidad e institucionalización del orden adquiere su m a ­
yor visibilidad cuando se expresa a través de los problem as de estabilidad
o inestabilidad del E stado y de estabilidad o inestabilidad del gobierno.
Mientras que los problem as de territorialidad están asociados a los p ro ­
blem as de estabilidad del Estado, los problem as de institucionalización
110
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
del o rden están aso cia d o s a las dificultades p ara m a n te n e r estabilidad
del gobierno.
C ua ndo se afirma que los prob lem as de territorialidad ponen en cu e s­
tión la estabilidad del Pistado, se hace referen c ia a su c a p a c id a d p ara
m a ntene rse y reprod ucirse bajo un orden establecido. Esto es la im p o ­
sibilidad para:
M a nten er la vigencia del territorio, co m o ca m p o de a rticu la cio n es.
lo que revela el q u ie b re de los p atrones de c o h e sió n y valid ac ió n
social. Es el m o m e n to en que los fund am entos de la nacionalidad y
la ciudadanía no sólo se diluyen en m edio de las luchas por el control
territorial, sino que el ejercicio de la C onstitución y las leyes ya no
puede m a ntene r la unidad en la diferencia.
ii) M a n ten e r la vig encia del territorio, com o cam po de ju r is d ic c io n e s , lo
que revela el quiebre de los sistemas jerárquicos de autoridad que rigen
las instituciones y el ejercicio de poder político institucionalizado.
Es el m o m e n to de la desnaturalización y d escom po sición del poder
político, en el que las com petencias, funciones y responsab ilidades
que ordenan la acción de los individuos explotan en mil pedazos.
iii) M a n te n e r la vigencia del territorio, com o cam po de re g u la cio n es, lo
que revela el quiebre de los instrum entos y m e ca n ism os que aseguran
el m onopolio de la fuerza y la unidad de la intervención estatal, y con
ellos la im posibilidad de imprim irle un rum bo determ inad o a los p r o ­
cesos políticos, econ óm ico s y sociales. Sin referencia a los patrones
de cohesión social vigentes, de los sistemas jerárquico s de autoridad
reconocidos o a la unidad estatal existente, la estabilidad del Estado
está cuestionada.
i)
A hora, cuand o se afirma que los problenras de institucionalización
del o rden p o n e n en cue stión la estab ilid ad de los g o b ie rn o s, se h a c e
referencia a la incapacidad para m an tener la dirección y el control en el
proceso de conducción de la sociedad y el Estado que se gobierna. Esto
es, su incapacidad para:
i) asegurar que todos los ciudadan os conozcan, acepten y practiquen
todos los principios institucionales, lo que revela la incapacidad de los
gobiernos para m antener por encim a de las tensiones y c onflictos- la
unidad del poder politico y la cohesión interna del aparato estatal;
ii) asegurar que las organizaciones públicas se adapten a las exigencias
del cambio, lo que rev ela la incapacidad gubernamental para m antener
la cohesión externa de! Estado en su relación con la sociedad y con
otros Estados;
C
a p itu lo
ÍV
til
iii) m anten er la cohesión interna y externa de la acción estatal, por lo que
la estabilidad de un gobierno queda seriam ente cuestionada.
Si se considera la situación en un cuadrante, se tiene que en el m argen
superior izquierdo (territorialidad total [TT] e institucionalidad com pleta
[1C]) se ubican aquellos países caracterizados por estabilidad estatal y es­
tabilidad gubernativa; en el margen superior derecho (territorialidad total
[TT] e institucionalidad incom pleta [II]) se u bican los países con estabi­
lidad estatal e inestabilidad gubernativa; en el m argen inferior izquierdo
(territorialidad parcial [TP] e institucionalidad com pleta [IC]) se ubican
los p aíses con in e sta bilida d estatal y estab ilid ad g u b ernativ a; y en el
margen inferior derecho (territorialidad parcial [TP] e institucionalización
incom pleta [II]) se ubican los países que tienen en la inestabilidad estatal
y la inestabilidad gubernativa a su principal característica. Vale la pena
aclarar que si bie n desde el punto de v ista analítico se p u e d e n c o n s i­
dera r p aíses co n in e sta bilida d estatal y estab ilid ad gubern ativa, en la
realidad estos casos no p u e d e n ser c onsiderado s, debido a que aun en
las condiciones de la m ás feroz dictadura (que indicaría u n a situación de
inestabilidad estatal con estabilidad gubernativa), sin territorialidad total
no puede hab e r institu cionalización c o m p leta del orden. M á s p r e c is a ­
mente, sin control territorial, ningún Estado ni gobierno puede asegurar
la institucionalización del orden social.
TT/IC
TT/II
Países que presentan estabilidad
estatal con estabilidad gubernativa.
Países que presentan estabilidad esta­
tal con inestabilidad gubernativa.
TP/IC
TP /II
Países que presentan inestabilidad
estatal con estabilidad gubernativa.
Países que presentan inestabilidad
estatal con inestabilidad gubernativa.
3. H acia una tipología de los regím enes políticos
L a consideración del par territorialidad/institucionalización del orden,
a la luz de los problem as de estabilidad/inestabilidad estatal y estabilidad/
inestabilidad gubernativa, pone en evidencia el principio de unidad básica
que debe regir al Estado: la unidad que debe m a ntene r en el ejercicio de
poder político y en la acción de sus instituciones. Por una parte, la u n i­
d a d de p o d e r p o lític o institucionalizado (UPPI) se define com o aquella
112
P o l í t i c a y p o l í ti c a s p ú b lic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
característica o atributo que le perm ite al E stado im prim ir principios de
cohesión interna especifica al conjunto de instituciones que lo com ponen.
Se trata de un rasgo que impide que los distintos grupos sociales y los
grupos en el p oder se incrusten, apropien o repartan en leudos y parc e­
las el aparato estatal, y con él se apropien del p o d er estatal (Poulantzas,
1985:332). Por otra parte, la u n id a d de acció n in stitu c io n a l (E'AI), se
define co m o aquel rasgo que le confiere cohesión externa específica a la
acción de las instituciones del listado. Se trata de un rasgo que le impide a
los grupos sociales, dom inantes o d o m inado s, sustituir al E stado o tom ar
c o m o propios uno o varios ám bitos y fun ciones inherentes a la acción
estatal. Si se c o n s id e ra la relación entre el g rado de u n id a d de p o d e r
político y la unidad de acción institucional y el grado de perm eabilidad
de las estructuras a los intereses, en un cuadrante tendríam os la siguiente
situación:
E xiste U P P I y UAI
E xiste E P P I , p e r o no U A I
Se trata de países cuyas estructuras
y prácticas institucionales de poder
político y acción estatal existen
independientem ente de los intereses
privados.
Se trata de países cuyas estructuras
y prácticas institucionales de poder
político y acción estatal son ocasio­
nalm ente perm eadas por los intere­
ses privados.
N o existe U P P I, ni UA I
N o existe UPPI, pero existe E'AI
Por razones expuestas anteriorm ente,
este caso no se considera
Se trata de países cuyas estructuras
y prácticas institucionales de poder
político y acción estatal dependen
del m om ento que atraviesen los
intereses privados.
El desdoblam iento del par te rritorialidad/institucionalización del or­
den en los pares estabilidad inestabilidad estatal-estabilidad/inestabilidad
gubernativa, permiten configurar la siguiente tipología de los regím enes
políticos:
a) Países de régimen p o llin o tipo l o regím enes de obediencias fu ertes
H ace referencia a aquellos casos en los que la territo ria lid a d es total
y la in stitu c io n a liza c ió n d el orden es co m p le ta . Se trata de países en
d ond e el Estado cubre a loria la nación, y ésta llega a todo el territorio, y
C
a p ít u l o
IV
113
la institucionalidad es conocida, aceptada y practicada p o r toda la so c ie­
dad (incluso por aquellos a quienes la propia institucionalidad excluye
com o parte del ordenam iento). Por ello tienen estabilidad política y alta
valo ra ció n e c o n ó m ic a y social. N os referim o s aquí a los p aíses cuya
principal característica es la estabilidad estatal acom pañada de estabilidad
gubernativa. Se trata de reg ím enes en los que el E stado y el g obierno
tienen un a elevada capac id a d para m a n te n e r tanto la u nidad del poder
político institucionalizado com o la unidad de acción de sus instituciones.
En este tipo de régim en se pueden considerar los casos de E stados U n i­
dos (Elerson, 1987), F rancia (Jobert y Muller, 1987) y E spaña (Subirats
y G om á, 1998).
Se trata de reg ím e n e s de o b e d ie n c ia s fu e r te s . Es decir, reg ím en es
cuyas estructuras y prácticas institucionales de p o d er político y acción
estatal son tan sólidas que existen independientem ente de los intereses
privados. Y co m o tales los subordinan y regulan (a los intereses), c o n ­
duciéndolos en un marco preciso del que no pueden salir, y lo suficiente­
mente flexible com o para que no se vayan a sofocar. En estas condiciones,
las reglas del ju e g o político e institucional son firmes y se m antienen por
e ncim a de las contingencias que se puedan presentar.
b)
Países de régimen político tipo II o regímenes
de obediencias m edias
Son aquellos que presentan territorialidad total e institucionalización
del orden incom pleta, es decir, en los que el Estado cubre a toda la nación,
y ésta llega a todo el territorio, pero la institucionalidad presenta fisuras
tales que hacen que no todas las instituciones públicas sean conocidas,
aceptadas y practicadas por la sociedad. Son países cuya principal carac­
terística es la estabilidad estatal con inestabilidad gubernativa, regím enes
en los que el E stado tiene capacidad para m anten er la unidad del poder
político institucionalizado, pero el gobierno no la tiene para m antener
la unidad de acción de sus instituciones. P o r ello, no todas las institu­
ciones son estables políticamente y valoradas ec on óm ica y socialmente.
D entro de esta agrupación pod em os consid erar los casos de A rgentina
( O ’Donnell, 1998), Chile (Moulian, 1997) c Italia (Regonini, 1996)
También se los cataloga com o regím enes de o b ed ien cia s m edias, es
decir, regím enes cuyas estructuras y prácticas institucionales de poder
político y acción estatal son ocasion alm en te infiltradas p o r los intereses
privados. Sus estructuras y prácticas de poder político no logran subor­
dinar ni regular com pletam ente los intereses privados. L a existencia de
114
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
u n as p o cas p o ro sid ad es les im pide que p u edan en cau zar y co n d u c ir tales
in tereses en el m arco preciso de la in stitu c io n alid ad p olítica. Y, sin e m ­
bargo, el m areo es lo suficientem ente flexible com o para que los intereses
no se vayan a sofocar. A pesar de las p o ro sid ad e s y filtracio n es que se
p u ed an p rese n tar y que en un m om ento im piden su total co n so lid ació n ,
en general p resen tan reglas de ju e g o político e in stitu cio n al estables.
c)
P aíses de régim en político upo III o regím enes
de obediencias endebles.
E ste te rcer grupo de paises co rresponde a aquellos en los que la terri­
to ria lid a d es p a r c ia l y la in siim cio n a liza ció n d el orden es in c o m p le ta ,
no c u b rie n d o el E stad o a toda la n ac ió n , ni ésta a todo el te rrito rio , y
en d o nde la in stitu c io n alid ad presenta fisuras que h acen qu e sólo unas
p o cas in stitu c io n es sean d ifundidas y activ as, m ien tras qu e la m ay o ría
no son e stab les p o lític a m e n ic ni v alo ra d as e c o n ó m ic a y so c ialm en te .
N os referim o s a los p aíses cuya principal ca racterística es la frag ilid ad e
in e stab ilid ad estatal y gubernativa. F.l E stado y el g ob iern o no son ca p a ­
ces p ara m a n ten e r la unidad del p o d er p o lítico in stitu c io n aliza d o , ni la
u n id ad de acción de sus instituciones. En este tipo de rég im en p o d em o s
co n sid erar los caso s de C olom bia (R eyes y G óm ez, 1988; S affo rd y P a ­
lacios, 2002), M éxico (R ousseau, 2001; C ortés, 2005), B olivia (M endoza
P izarro, 1997; San M artín A r/a b e ), V enezuela (V illarroel, 2001) y Perú
(C otler, 1998).
Son reg ím en es cuyas estructuras y prácticas in stitu cio n ales de p o d er
político y acción estatal están d eterm in adas por la coyuntura que atrav ie­
san los intereses priv ad o s en un m om ento del tiem po, esto es, reg ím en es
de o b ed ien cias endebles. C ualquier cam bio que se p ro d u zc a en los in te­
reses, im plica un cam bio en las estructuras y prácticas de p o d er po lítico
o altera su adecuado funcionam iento. Esa fragilidad no sólo h ace que en
el rég im en p o lítico lo único seguro sea la incertid u m b re y su p rin cip al
ca racterística la inestabilidad, sino que tam bién altera el fu n cio n a m ie n ­
to del aparato estatal. E s decir, hace que el aparato g u b ern am en tal vea
afectada su cap acid ad para ordenar, conducir y ad m in istrar los recursos
d isp o n ib les y asig n arlo s conform e a los criterio s que h ay a d efin id o el
g o b ierno; que el aparato legislativo se vea som etido a una d in ám ica tal
de interferencias, que la actividad legislativa se caracterice p o r u ñ a ex ­
plo sió n n orm ativa con leyes que se expiden con b aja calidad en form as y
co n ten id o s y que los ciudadanos tienen m uy poca disp o sició n a aceptar.
Sin em bargo, no se trata del rem o de la anarquía. La su b o rd in ació n que
C
a p ít u l o
IV
115
im pone la prim acía de los intereses privados sobre las estru ctu ras y p rác­
ticas de p oder político, no alcan za hasta el p unto de filtrarse y so m eter a
todo el aparato estatal. El E stado logra m an ten er una cierta p o rció n de la
institucionalidad lo suficientem ente flexible com o para que los intereses
y las iniciativas p rivadas no se vayan a sofocar, p ero tam p o co a im p o n er
del todo. En ellos, las reglas del ju e g o político e in stitu cio n al son firm es
y m antienen un cierto m argen de autonom ía, inclusive p o r encim a de las
co ntingencias que se puedan presentar.
Si se tratara de ordenar, de m an era sin tética, los d istin to s tip o s de
régim en político, se o btendría el siguiente cuadrante:
Regímenes de obediencias fu e r te s
Regímenes de obediencias m edias
Se trata de países cuyas estructuras
y prácticas institucionales de poder
político y acción estatal existen in­
dependientem ente de los intereses
privados.
Se trata de paises cuyas estructuras
y prácticas institucionales de poder
político y acción estatal son ocasio­
nalm ente atravesadas p o r los intereses
privados.
Regímenes de obediencias endebles
N o se cumple
d)
Se trata de países cuyas estructuras
y prácticas institucionales de poder
político y acción estatal dependen del
m om ento que atraviesen los intereses
privados.
La especificidad de A m érica Latina como una región bajo regímenes
de obediencias endebles
A m érica L atina p osee unas p articu la rid ad es que la ex clu y en de los
análisis convencionales. El carácter incom pleto del pacto q ue sostiene la
organización política e institucional, el uso recurrente de los m ecanism os
de excepción com o altern ativ a para gobernar y la co n so lid ació n de una
cultura del atajo com o m ecanism o de supervivencia social, se constituyen
en elem entos reveladores de un país bien atípico. E sa n atu raleza irregular
de los regím enes político s latinoam ericanos, p arece en co n trar su síntesis
en tres rasgos característicos: la inform alidad , la p rec aried ad p o lítica y
la fragm entación social.
116
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
En p rim e r lugar, la inform alidad caracteriza la m an era en que las in s­
titu cio n es son p erm an en tem en te “in stru m en ta liza d a s” por lógicas p riv a­
d as y facciones políticas. Es decir, la m anera cóm o los intereses p riv ad o s
v an copando los ám bitos estatales y los no estatales, p en etran d o las in s­
titu ciones en busca de un beneficio d eterm inado. S o m etid as a la p resión
y las luchas entre intereses privados, las institu cio n es se v en fo rzad as a
d esp laz arse entre el extrem o de la m ás p rec isa fo rm alid ad ju ríd ic a que
la so stiene, y el ex trem o de la m ás v igorosa in fo rm alid ad de los p a rtic u ­
larism os que las activa. A sí. las lógicas priv ad as y las faccio n es p o líticas
cap tu ran y definen cada sentencia ju d ic ia l, cada ley y cad a tarea de g o ­
b iern o . L as institu cio n es y las acciones estatales son m o v ilizad as p o rq u e
h ay un interés p articu la r que las im pulsa a hacerlo; p o rq u e hay alguien
q u e las conv ierte en instrum ento.
En segundo lugar, se trata de una región ca racterizad a p o r un a p rec a­
ried ad po lítica que po n e en evidencia el escaso grado de co n stitu ció n de
los m ecan ism o s de o rganización y p articip ació n política. C on la ex c ep ­
ción de C hile y U ru g u a y los partidos políticos, no han logrado co n stitu ir­
se com o instancias que perm itan cristalizar y h acer explícitos los intereses
co n tra p u e sto s, las te n sio n e s y los co n flicto s la ten tes en u n a so cied ad .
T am poco han logrado estructurar espacios en los que fluyan las dem andas
so ciales para canalizarlas hacia el espectro de las delib eracio n es pú b licas
so b re los p ro y ecto s políticos a escoger. La p o lítica term ina reg id a p o r la
p rim acía de los in tereses privados com o principio de acción in d iv id u al
y co lectiva; po r la opacidad com o el criterio tu te la r en el m an ejo d e los
asu n tos p ú blicos; po r el intercam bio de favores com o d isp o sitiv o de re ­
g ulación institucional, y por la personalización del p o d er com o fu en te de
legitim ación política y social. Los espacios de la acción p o lítica aparecen
cada v ez m ás copados; de ahí que Sartori (1983) los defina com o p o líti­
cos “n o -p ro fesio n ale s” y político s “ se m i-p ro fesio n ale s” . L os p rim ero s,
llegan a las co rp o racio n es públicas o cargos de elecció n p o p u la r con la
co n v icción de “p restar un servicio so cial” a su región o m u n icip io , p o r lo
que dejan de lado sus actividades com o industriales, com erciantes y a g ri­
cultores, rentistas, sacerdotes o personalidades culturales. L os segundos,
llegan a la p o lítica b u scando ocuparse de m anera relativ am en te estable
de ella. Su liderazgo en barrios y com unidades les ha p erm itid o co n o cer
de cerca los b en eficio s prix ados que esa co n d ició n les p u ed e reportar.
H acen de la “a y u d a ” a la com unidad un negocio. Ya en la p o lítica, todos
m antienen una doble vida: com o políticos y com o em p resario s p articu ­
lares (de la eco n o m ía o la com unidad). En el doble discurso, recu rren a
C
a i’í t u l o
IV
117
éticas m uy flexibles p ara el m anejo de los asuntos p ú b lico s relev an tes,
sin perm an ecer fiel a ninguna causa ni p roy ecto político.
Y, en te rc er lugar, la fragm en tació n social ta m b ié n e n c arn a la débil
constitución de la nación. Es decir, la insuficiente v o lu n tad colectiva para
v iv ir respetando reglas m ínim as o para m an ten er el esp íritu que confiere
legitim idad a las instituciones que la regulan y fu n d am en ta la razón de
existir p o líticam en te com o colectividad. P o r esa razón, el p ro b lem a no
radica en la falta de soluciones, sino en el en fren tam ien to irresuelto entre
ellas. P or sus características, alude a esa especie de em p ate ag ó n ico en
que vive la sociedad y el E stado en la región. Se trata de acto res que, p o r
su profunda heterogeneidad, poseen la fuerza p ara desestabilizar, pero no
p ara im ponerse. L a ideología, la corrupción , el b an d o lerism o , el tráfico
de influencias y la supervivencia, coexisten y se con fu n d en com o rasgos
constitutivos de una región convulsionada.
Inform alidad, precariedad política y frag m en tació n social h acen que
la sociedad po lítica aparezca som etida por todo tip o de intrigas y c o n s­
piraciones. C ada actor tiene la fuerza para blo q u ear la acción de aquellos
que van contra sus intereses reales o im aginarios, pero sin q u e esa fu erza
llegue a ser suficiente com o para im ponerla de m an era h eg em ó n ica sobre
las dem ás. El resultado no puede ser distinto al de un régim en configurado
en to m o a adhesiones endebles (alléances flu id e s) que n u n ca logran c o n ­
solidarse, y que se revelan a través de los sig u ien tes rasg o s distin tiv o s:
i) Lo p o lítico no se constru ye p o r la diferencia delib era n te. Se co n stru ­
ye a partir de la negación del otro. N o se busca argum entar, pero sí
som eter. E s la lógica de “el que no está conm igo, está co n tra m í” .
ii) Lo p ú b lic o no llega a constituirse com o el substrato d e un p a c to so cia l
qu e fu n d a m e n ta el orden p o lític o e institucional. Se co n stitu y e de la
agregación elem ental de intereses privados. Lo p ú b lico no m arca el
lím ite de lo privado, sino que cada uno lo interpreta com o la extensión
de su p ropio interés. N ad ie está dispuesto a sacrificar n ad a p o r el otro,
ni po r la colectividad. C om o agregación de intereses, la co n stru cció n
de lo público involucra un acuerdo entre los que se co n sid eran com o
in tereses relev an tes. Son ac u erd o s parciales. Lo p ú b lico es lo que
interesa a unos que se unen en tom o a una cau sa o un p ro p ó sito . Los
que acuerdan definen los contenidos de la esfera de p reo cu p acio n es
públicas. L os espacios p úblicos que fu nd am en tan el sentido de ex is­
tencia de la ciudadanía, com o por ejem plo la opinión (pública), lo son
por la dem arcación de los intereses privados con respecto a los que
están por fuera de los acuerdos.
118
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L a t in a
Hi) L a nación no está construida p o r re fe re n d a a una v o lu n ta d co lectiva
q ue tiene co n cien cia de un origen com ún ni de su existen cia com o
p u e b lo sobera n o . La nación es d educida de los rasg o s d istin tiv o s de
los co m p o rtam ie n to s in d o iduales y crupales. LI “ ser" la tin o a m eric a­
no im plica m o v erse en fronteras siem pre precarias (entre la ley y la
regla, entre legalidad y legitim idad, entre politica y eco n o m ía). Es la
p rim a cía de una especie de cultura del atajo en donde no todo lo que
es legal es cultu ralm en te aceptado.
iv) E l régim en p o lítico es dem asiado frá g il v la p o lític a está so ju zg a d a p o l­
lina vo la tilid a d creciente I odo está som etido a un cam b io incesante.
N ada perm anece ni se consolida. Es la debilidad que, paradójicam ente,
le confiere al régim en político colom biano su propia fuerza; esa que le
p erm ite adaptarse y subsistir com o un régim en de rostro renovado. En
él coexisten la form alidad de las instituciones y la in fo rm alid ad de los
reg ím en es de excepción. Es el atributo que le p erm ite aparecer, m ás
p recisam en te, com o un régim en m uy flexible cuy a fortaleza co n siste
en la “com b in ació n de ios m ecanism os ‘d em o crático fo rm a le s’, con
los ‘represivos a u to rita rio s'" (R ojas y Palacio, 1990:85). P ero no se
trata de una represión autoritaria auto -lim itad a po r el alcan ce de los
m ecan ism o s de ex cepción Se trata m ás bien de un recu rso qu e le p e r­
m ite desb o rd ar los lim ites de la institu cio n alid ad ex isten te (in clu so la
de excepción) y establecer una nueva institucionalidad (paralela) que le
facilite un trám ite m ás rápido de las tensiones y conflictos s o c ia le s’.
v) El E sta d o existe, p e r o c\ trem endam ente débil. Las reg las del ju e g o
in stitu c io n al y social están regidas p o r p rin cip io s y v alo res que no
to dos conocen, no todos aceptan y 110 todos practican . Es en los bajos
n iveles de institucionalización política donde las instituciones pierden
v alo r y cohesión com o dispositivos de regulación de la sociedad y del
E stado. La pérdida de \ alor tiene com o contrap arte la cada vez m ayor
p rim acía del poder personal. Las decisiones y accio n es institucionales
se rigen cada vez m enos por los p rocesos y las norm as establecidas,
y están d eterm in a d as cada vez m ás po r el c a rácter y talan te de las
personas que las dirigen M ientras tanto, en un m ism o ám bito terri3
P a ra efe ctos de este tra ba jo ef «.on^epto de p a r a in s l i t u c i o n a l u l a d se de fin e s ig u ie n d o
la p r o p o s i c i ó n de R o ja s y Pala cio (1 9 9 0 ) , s e g ú n la c u al s e r ía " u n a s e r i e J e m e c a ­
n i s m o s J e r e c u l a c i ó n s o c i a l \ r e s o l u c i ó n J e c o n f l i c t o s (¡uc n o r e c o r r e n la s vía s
f ó r m a l e s J e c o r te constitue urn-,; ■legal, s in o q u e s e rig en p o r a c u e r d o s inform ale s,
p o r m e c a n i s m o s ad h o c ; p ’ruíet! -o r l e g a l e s o ile gale s; s o n c a m i n o s a lte r n a tiv o s a
u n a ¡ n s t i t u c i o n a l i J a J rígiJ,i < ; o .¡paz J e r e s p o n d e r a lo s d e s a fi o s eo\ n n l u r a le s d e l
c o n fl ic to s o c i a l o la a e u m n l.n !->r J e e a p u a l " (p. 72).
C a p ; ro i u
JV
119
torial pugnan distintos actores po r el con tro l de cada m etro cuad rad o ,
cada uno con sus p ropios ejércitos y b u scan d o im p o n er sus pro p io s
prin cip io s de organización y regulación de la so cied ad y el E stad o en
el territorio en disputa.
vi) L a d e b ilid a d d el E sta d o le confiere un lu g a r c ru c ia l a! g o b ie rn o .
E ste últim o debe asum ir la tarea de co n so lid a r el régim en p o lítico y
m an ten er la u nidad de la nación, por lo q ue se co n vierte en un acto r
determ in ante. P ero no es el único que define el rum bo del E stado y de
la sociedad; en esa tarea debe co m p etir con otros acto res q ue em ergen
com o tenedores reales de p o d er territorial. El g o b iern o tiene la fuerza
y concen tra en to m o suyo los recursos de la leg alid ad del p o d er fo r­
m al, pero no logra im ponerlos de m an era h eg em ó n ica. Se v iv e en un
régim en p residencialista de m ayorías, en el cual quien g an a co n tro la
la com posición del gobierno y la ad m in istració n p ública, en un ju e g o
de sum a cero y los perdedores, lo pierden todo. B ajo una esp ecie de
“ suprem acía p resid en cial” , el interés del g o b ern an te se invoca com o
el interés general de la sociedad, y la d irecció n que pro p o n e se asum e
com o m edida de la ascendencia que pu ed a tener. L a acción p o lítica e
institucional adquiere la apariencia de estar reg id a p o r los deseo s del
gobernante, y eso hace que los grados de disp ersió n de la co m p ete n ­
cia y el p oder politico d esaparezcan a fav o r de quien go b iern a. Las
m ay o rías no se co nstruyen por id en tid ad id eo ló g ica, sino en b u sca
de beneficios individuales inm ediatos. Y eso confiere u na trem en d a
inestabilidad a los acuerdos políticos que sostienen el p o d er p resid en ­
cial. P or eso, para m antener las m ayorías que les p erm itan gobernar,
los presidentes han tenido que m o v erse entre las ofertas p o p u listas y
las negociaciones politiqueras. D e ahí que p areciera que sobran los
partidos, que estorba la ju sticia y que el p arlam en to sólo es arena de
negociación.
E n ese contexto, los procesos de estructu ració n de p o líticas pú b licas
a d q u ie re n una co n n o tac ió n m uy e sp ec ial. L a fo rm a ció n , e n u n c ia d o y
ejec u ció n de las p o líticas p ú b lic as están sie m p re d eterm in a d o s p o r la
dinám ica política e institucional que se im pone en un régim en de ad h e­
siones endebles. E so im plica la im po sib ilid ad de o b serv ar las políticas
a la luz de m odelos generales que se fundam en tan en su p u esto s que no
siem pre se cum plen en el caso latinoam ericano.
120
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p u b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
D. La estructuración de las políticas públicas
en regím encs de obediencias endebles
En co n d icio n es de o b ediencias endebles, la lin ealid ad de los m odelos
se cu e n cia les del tipo F ines M e d io s/P ro d u c to s/Im p a c to s ap arece c la ra ­
m en te desbordada. R evela una situación en la que co ex isten un co n junto
d e a g entes, a g en c ia s v d isc u rso s cu y o s in te re se s ev o lu cio n a n siem p re
de m a n e ra in cierta. Sus accio n es y d e c isio n e s se d e se n v u e lv e n en un
esce n ario en el que no todas las v ariab les están co n tro lad as o son co n ­
tro lab les. En co n d icio n es de lucha p o r el con tro l territo rial o del aparato
estatal, irrum pen com o frentes reales de poder. Y la in stitu cio n alid ad en
que operan es tan frágil, que la existencia de tensiones y conflictos no sólo
lim ita la m o v ilid ad de los recursos d isp o n ib les, sino tam b ién su b o rd in a
la co n siste n cia y co ntinuidad de las p o líticas p ú b lic as a los quiebres de
la co y u n tu ra política.
E n este tipo de régim en, la excepción siem pre será la regla: las tareas
de co ord in ació n serán las tarcas de con certació n . L as llam ad as de je ra r­
q u ía funcional siem pre serán d esplazadas p o r las llam ad as de la je rarq u ía
p o lítica. La inv o cació n de lo público, en rea lid ad será la d efe n sa de lo
p riv ad o , en un escenario en donde quienes se p ro cla m an sus defen so res
en realid ad son sus m ayores beneficiarios. L a autonom ía restringida tras­
ciende los debates sobre el grado de racionalidad de las políticas o sobre
las tensiones existentes entre los procesos técnicos y los procesos políticos,
para reubicar la discusión en el terreno m ism o de los m om entos, dispositi­
vos y operadores que rigen la estructuración de las políticas públicas. Los
fines y m edios inicialm ente previstos de una política se alteran p ro g resiv a­
m ente en la m edida en que las políticas ingresan y son apropiadas por los
funcionarios y las organizaciones públicas. C om ienza, entonces, el ajuste
(negociación) de los fines, desde el m om ento m ism o en que el gobernante
ex p resa su propósito de poner en m archa el aparato de gobierno. D e allí
hasta el m om ento en que la intención de gobierno se convierte en un enun­
ciado de política pública, los fines han sido redefinidos un a y otra vez. La
estructuración de las políticas es percibida com o un proceso dinám ico que
puede llegar a m odificar su sentido y contenido, en la m edida en que los
enunciados tienen que ajustarse a los contextos en que deben ser llevados a
la práctica. Los objetivos iniciales pueden ser subestim ados p o r los nuevos
objetivos operacionales, su jera rq u ía puede verse invertida y los m edios
utilizados de fa c to pueden tener origen en un com prom iso (político, eco­
nóm ico o institucional) y así diferir de los m edios previstos in abstracto
(M onnier, 1991:136).
C
a p ít u l o
IV
121
En el m o m en to en que los en u n ciad o s en tran en las o rg an izacio n es
p u b lic as, el aju ste sobre los fines es su stitu id o p o r el aju ste so b re los
m edios. Los enunciados de política van siendo ajustados p o r quien es van
recibiendo la responsabilidad de llevar a cabo la p olítica. E ste ajuste no
sólo responde a la exigencia de que el funcio n ario co m p ren d a el en u n ­
ciado, se co m prom eta con él y d isponga lo n ecesario para su realizació n .
Tam bién responde al propósito de incorporar en la ejecución de la política
sus propios intereses y com prom isos. En la estructuración de las políticas,
lo que m arca a los políticos y a los buró cratas no es tan to un a co n stru c­
ción racio n al/secu en cial, com o el su rgim ien to continuo, in co n tro lad o e
in controlable de una im aginación radical y cread o ra, reg u lad a p o r unas
reglas de ju e g o (político e institucional) bien definidas y alim en tad as p o r
el flujo de los intereses, las rep resentaciones, los afectos y los deseos que
rigen la práctica p o lítica y la acción p artidista. L os p atro n es qu e rig en la
secuencia M ed io s/P ro d u cto s/Im p acto s están reg id o s p o r la p rim a cía de
intereses priv ad o s, que se esconden bajo u n a “raison d 'E ta t
1. C o n s id e r a c io n e s g e n e r a le s d e a p r o x im a c ió n
a u n m o d e lo d e e s tr u c tu r a c ió n d e p o lític a s
p a r a r e g ím e n e s d e o b e d ie n c ia s e n d e b le s
En condiciones de fragilidad política e in stitu cio n al, la estru ctu ració n
de las políticas parte de los siguientes supuesto s generales:
a. E l E sta d o se ha fe u d a liz a d o . El ap a rato estatal y las in stitu c io n e s
que lo com pone, en cam an una lucha a m u erte p ara ap ro p iarse de los
feudos m ás atractivos y rendidores p ara los intereses p articu lares de
los actores en confrontación. Es el supuesto que da cuenta de la p re c a ­
riedad del régim en político y del aparato estatal p ara h acer trascen d er
los intereses p úblicos sobre los intereses p riv ad o s y p ara m an ten er la
división de poderes y la u nidad de acción de las in stituciones.
b. N o existe sincronia entre fin e s y m e d io s. E n condiciones de feu d alización, la p rim acía de los intereses p riv ad o s sobre los intereses p ú b lico s
hace que se distorsione el sentido y contenido de la intervención estatal.
L os fines que p ersig u e el gobern an te se d eg rad an p ara co n v e rtirse
en m edios, o los m edios se enaltecen p ara co n v ertirse en fines, bien
p o rq u e los fines sólo son u tiliza d o s corno p reg ó n p ara ilu s io n a r a
los g obernados, cuando los fines reales son d istin to s o se busca un
resultado distinto que no puede explicitarse, o bien p o rq u e los fines
no son asum idos com o tales po r los resp o n sab les de la ejecu ció n de
122
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a
de
A
m é r ic a
L
a t in a
las p o líticas, p ues im ponen sus p ro p io s fines com o si fueran los de
aquél.
c. La info rm a ció n es un recurso escaso v fu en te de p o d er. E s el su p u e s­
to según el cual la b u ro crac ia y el p o d er b urocrático , lejos de estar
aso ciad o a una fuerza política au tónom a y n eu tra que tiene com o fu n ­
ción p rim ordial trad u cir las políticas y estrategias g lo b ales en planes
y p ro y ecto s pun tu ales, se co n stitu y e en un facto r d e in terferen cia y
b lo q u eo estructural a la acción de las o rg anizaciones en cu m p lim ien to
de sus p ro p ó sito s. D esp ro v isto s de una carrera fu n cio n arial, de las
g ara n tías m ín im as de subsistencia y rep ro d u cció n p ro fe sio n a liza d a,
la b u ro crac ia y el p o d er burocrático se constitu y en en una estrateg ia
co n scien te de su p erv iv en cia política, eco n ó m ica y social de los fu n ­
cio n ario s frente a la vo racid ad del orden establecid o .
d. L a s re la cio n es je r á r q u ic a s y fu n c io n a le s están s u b o rd in a d a s a la
d in á m ica de las relaciones p o lítica s. E s la alteració n de los sistem as
de gestión y aplicació n laboral entre q uienes nom in alm en te d etentan
los altos cargos del E stado y los que realm ente controlan el desem p eñ o
de los puestos de trabajo. Las llam adas de je ra rq u ía fu n cio n al siem pre
serán d esplazadas p o r las llam adas de prestigio. Las líneas de m ando
no estarán constituidas p o r referencia al m apa orgánico y fu n cio n al
de las organ izacio n es públicas, sino p o r la línea de d irecció n de quien
co n tro la - c o m o p ropio - cada feudo del ap arato estatal.
e. N o hay p erfec ta m o vilid a d de factores. La m ultiplicidad de fuerzas que
interfieren hace que la asignación y uso de los recu rso s esté lim itad a
p o r la p rese n cia de factores “ex tern o s” que no p erm iten qu e la oferta
y la dem anda de bienes p úblicos puedan rep rese n tar la to ta lid a d de
los b eneficios que se obtien en , ni la to talid ad de los co sto s en que
los individuos incurren al interactuar en la sociedad. L o p ú b lico no
lo g ra co n stitu irse en un referente de la acción de la so c ied a d y del
E stado.
2 . S o b re el c a r á c te r s im u ltá n e o y d e r c tr o a lim e n ta c ió n :
la e s tr u c tu r a c ió n d e p o lític a s c o m o u n p r o c e s o r e c u r r e n te
d e s e le c c ió n /je r a r q u iz a c tó n /a p r o p ia c ió n
L a e s tru c tu ra c ió n de las p o lítica s p ú b lic a s d eb e se r c o m p re n d id a
co m o el p ro d u cto de un in tenso p ro ce so de in te rm ed ia cio n es p o lítica s
a trav és de las cuales em ergen y tom an form a los p ro y ecto s e intereses
de a g e n te s y a g e n c ia s p ú b lic o s y p riv a d o s en p u g n a p o r im p o n e r un
C
a p ít u l o
IV
123
d eterm in a d o p ro y ec to de d irec ció n p o lític a y de d ire c c ió n id e o ló g ic a
sobre la sociedad y el estado que son gobern ad o s. L os p o sicio n am ien to s,
estrategias y tácticas de cada uno en la co n fro n tació n , están reg id as por
prin cip io s de cam bio y p rincipios de conserv ació n . En ellos su b y acen el
sentido y co ntenido de sus luchas por el orden. M a tu ra n a (1 9 9 5 :1 0 ), en
su análisis de los fenóm enos sociales, dem u estra que la ten sió n en tre el
cam b io y la con serv ació n se p ro d u ce y d esarro lla a trav és de p ro ceso s
secuenciales de selección, je ra rq u iza c ió n y apro p ia ció n (que en ad elan te
lla m a re m o s S /J/A ), es decir, p ro c e so s que m o d ific an “el co n ju n to de
valores extrín seco s que es in d isp en sa b le p a ra com prender, d e s c rib ir y
ex p lic a r las p o lític a s y su s efectos sobre las d em á s va ria b les ” (O szlak
y 0 ‘D onnell, 1982:91).
L a estru c tu rac ió n de las p o lítica s p ú b lic as c o m p re n d e d o s g ran d es
ca m p o s de S /J/A . P rim ero , el cam p o de la fo r m a c ió n de las p o lític a s ,
que com p ren d e el conjunto de p rocesos su cesiv o s de S/J/A qu e trad u ce
las in ten cio n alid ad es g u bernativas en en u n ciad o s de p o lítica p ública. Y
segundo, el cam po del trazado de las p o lític a s en el qu e se pro d u cen los
p rocesos de S/J/A a través de los cuales los en u n ciad o s gen erales de p o ­
lítica deben trad u cirse en enunciados sectoriales, y ésto s en o p eracio n es
institucionales.
D esd e el p unto de vista de la form ación de las p o líticas, el p ro ceso
de S /J/A surge en el m om ento m ism o en q u e el g o b ern a n te d e c la ra su
in te n ció n de gob iern o en una d irecció n d eterm in a d a. L a n ec esid ad de
encau zar la acción gub ern ativ a no sólo im p o n e la co n sid eració n de los
elem e n to s e stru c tu rale s que p erm iten in te g ra r la acció n de g o b iern o a
pro ceso s que trascien d en lo inm ediato. T am b ién ex ig e ev alu ar los d is­
tintos escenarios que viabilizan la intencionalid ad gubernativa, ajustando
los intereses, objetos, tem as, enunciados, teorías y p rácticas gubern ativ as
e n ju e g o . Todo com ienza cuando, desde la m ism a elecció n , el eq uipo del
futuro g o bernante identifica aquellos prob lem as so b re los que se q u iere
intervenir o establece los procesos que q uiere desatar. E so le exige una
S/J/A que le perm ita separar los elem entos sustantivos de los irrelevantes,
los im p o rta n tes de los u rgentes y m a rc ar su cam in o en lo qu e se ría su
tarea g u b ern ativ a. P ero, una v ez que es electo , d eb e e m p re n d er un se­
gundo proceso de S /J/A que lo lleva a p o n er en claro su in ten cio n alid ad
de g obierno al h acer ex p lícito s los p ro p ó sito s q u e q u iere alcanzar, los
p ro ce so s q u e son necesario s adelantar p ara qu e los p ro p ó sito s se logren
y dar cuenta de la viab ilid ad de su p ro p u esta de gobierno. Sin em bargo,
p ara que esos p ro p ó sito s p u edan ser alcanzad o s se p recisa u n tercer p ro ­
124
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
ceso de S /J/A , a trav és del cual el eq u ip o de trab ajo define lo qu e será
su ag en d a de gobierno. Es decir, aq u ella bitáco ra en la que se ex p o n en
los o b jeto s, tem as, enunciados v teorías que han sido seleccio n ad o s, j e ­
ra rq u iz a d o s y a p ro p ia d o s por el eq u ip o de g o b ie rn o co m o su c a rta de
n av eg ación. El cam po se cierra con el en unciado de po lítica que sin tetiza
la in tencionalidad del gobernante (y los gobernados), para co n stitu irse en
el referen te del conjunto de axiom as y p rácticas que rige el g o b iern o de
las in stitu cio n es y la sociedad. En síntesis, la fo rm a c ió n d e las p o lític a s
se p u ed e sin tetizar de la siguiente m anera:
F o r m a c i ó n de políticas
In ten ció n a lid a d
d f: G o b i e r n o
(Estructura de contextos en ionio a propósitos, procesos y viabilidad)
D e fin ic ió n
di
i a a g e n d a de g o b iern o
(S/J/A de objetos, temas, enunciados, teorías de gobierno)
E n u n cia d o
de p o lític a p ú b lica
(Exposición de nuevos axiomas, conceptos y prácticas de gobierno)
D e la m ism a m anera, en el trazado de las p o líticas, los p ro ce so s de S/
J/A h acen referencia a la n ecesidad de trad u cir los enu n ciad o s de p o lítica
en o p eraciones institucionales. El p rim er paso lo constituye la traducción
del en unciado de p o lítica general en un en unciado de p o lítica p articu lar
p ara el sector o ám bito específico en que se va a intervenir. Se trata de un
reco rte crucial de los axiom as, concep to s y prácticas gen erales con los
qu e se busca im p o n er un orden d eterm in a d o a la acción d e los agen tes
o p erad o res y las agencias de o peración responsables de la ejecu ció n de
las p o líticas. Es decir, ajustar los intereses, objetos, tem as, en unciados,
teo rías y p rácticas ad m in istrativ as en ju e g o . El trazado se cierra con el
d esp lieg u e territorial que sintetiza los ajustes y establece el co n ju n to de
ax io m as y p rácticas que rige la acción institucional. En síntesis, el tra za ­
do d e las p o lític a s se puede esq u em a tiz ar de la siguiente m anera:
C
a p ít u l o
IV
125
T r a z a d o d e p o lít ic a s
E n u n c ia d o de p o lític a p ú b lica
(Exposición de nuevos axiomas, conceptos y prácticas de gobierno)
D e fin ic ió n d e l a
i
a g e n d a o p erativ a
(S/J/A de objetos, temas, enunciados y prácticas administrativas)
I
D e sp lieg u e t e r r i t o r i a l
(Aplicación de nuevos axiomas, conceptos y prácticas de gobierno en el territorio)
3. Cuando el gobernante no lo controla todo
Sin em bargo, hay v arios elem entos que hacen m ucho m ás com plejo el
proceso de estructuración de las políticas públicas. E n prim er lugar, está
el hecho de que los equipos de gobierno no son ho m o g én eo s, ni el g o b er­
nante tiene el control del suyo ni de todas las variables. En segundo lugar,
el equipo de gobierno debe interactuar en un co n tex to en el que ex isten
otros actores que tienen un peso específico y capacidad para condicionar,
de m an era determ inante, la estru ctu ració n de las p o líticas pú b licas. En
tercer lugar, las organizaciones públicas están som etidas a unas inercias
y co m prom isos preex isten tes que restrin g en los m árg en es de m an io b ra
de las autoridades gubernam entales, m ucho m ás en un contexto de feudalización del E stado. Y, en cuarto lugar, el sistem a de relacio n es in ter­
gubernam entales no es h o m ogéneo ni está arm ó n icam en te reg u lad o . El
tránsito de las decisiones y acciones g u bern am en tales d esde el g obierno
nacional a los gobiernos territoriales, y desde los niveles superiores de las
decisiones p olíticas hasta las intervenciones en el territo rio que afectan
la vida del ciudadano, está m arcado por una m u ltip licid ad de instancias,
intereses y relaciones de p oder p olítico (form al e inform al) qu e alteran el
proceso de producción y despliegue de las p o líticas públicas.
E l co m p lejo de in te rre lac io n es entre ag en tes, ag e n cias y d iscu rso s
puede sintetizarse en el siguiente esquem a:
126
P o lític a
y
p o lític a s p ú b lic a s
en
lo s p ro c e so s de re fo rm a
de
A m é r ic a L a tin a
1. F orm ación de las políticas públicas
1.1 I m ‘ v
;■ ' n a i i i i a d d e G o b i e r n o
E s tr u c tu r a de c o n te x to s en to rn o a p ro p ó s ito s , p r o c e s o s y v ia b il id a d :
1.2
D i-í i n k
a in d e A g e n d a d e G o b i e r n o
S e e s ta b le c e n p ri o r id a d e s , obje tos, le m a s, c a m p o s d e a c c ió n , tr a y e c to s , d e c l a r a c i o n e s
^
In te r e s e s del
gobernante
y s u e q u i p o de
tra b a jo
V
\
In te re s e s d e los
--------►
In e rc ia s o r g a n i-
s e c to re s
►
p o lí ti c o s en el
zaclonales
\
^
U r g e n c ia s
^ p o r a te n d e r
y com prom isos
gobierno
p r e e x is t e n te s
1.3 F.ni n t i a d o d e P o l í t i c a
P r o d u c c i ó n de n u e v o s c o n te x to s , n u e v o s a x i o m a s , c o n c e p t o s y p r á c tic a s de G o b i e r n o
2. T r a z a d o d e p o lític a
2.1
T r a d u c c i ó n d e l F.nunc : \ m
di
eo lític a en E n u n c ia d o S e c t o r i a l d e ro í ¡tic a
P r o d u c c i ó n de n u e v o s c o n te x to s , n u e v o s a x io m a s , c o n c e p t o s y p rá c tic a s d e G o b i e r n o
In te re s es
fr. se c to ri a le s .
a fin e s al
g o b ie r n o
org an iza- <
U r g e n c ia s
P r á c ti c a s
In erc ia s
.
_►
cio n alcs
y com­
buro­
-►
c rá ti cas
p or
a te n d e r
p ro m i s o s
p re e x is t e n te s
2 .2 Di i ink io n A g e n d a O p e r a t i v a
E s t a b l e c i m i e n t o de o b je to s , tr a y e c to s, e n u n c i a d o s s e c to riale s y p r á c tic a s a d m in is tra tiv a s
C
a p ít u l o
IV
127
3. Im p le m e n ta tio n de las políticas
3.1
T ra d u c c ió n d e l a A c e n d a O p e ra tiv a
Definición de objetos, trayectos, enunciados sectoriales prácticas administrativas
Declaraciones -
Intereses
-► Recursos
disponibles
In te re s e s
y
y
compromisos
de quien
gobierna la
organización
necesidades
de los
funcionarios
declaraciones
de quienes
gobiernan
otras
organizaciones
3 .2
D e sp lieg u e t e r r i t o r i a l
Implementación de las Políticas Públicas.
Intcrconecta recursos y organizaciones independientes en tomo a objetivos, metas
Intereses
de quien
gobierna el
territorio y
su equipo de
trabajo
Intereses
sectoriales
afines al
gobierno
territorial
3.3 P
Multiplicidad
de participantes
y perspectivas
128
P o l ít ic a
Inercias
organizacionales
y compromisos
preexistentes
territoriales y
nacionales
u esta en o pe r a c ió n
de
Multiplicidad
de centros de
decisiones
P
lanes,
P
Enunciados
de
"
política
sectoriales
rogramas y
P
royectos
Multiplicidad
de fines y
medios
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
Urgencias
por
atender
Restricciones
y factores
de bloqueo
estructural
A
m é r ic a
L
a t in a
C o m o se o bserva, un régim en de o b ed ien cias en deb les está so m etid o
a u n a m u ltip lic id a d de ag e n te s y ag e n cias q u e en tra n en e sce n a, ca d a
u n o co m o te n e d o r real de p o d e r p o lític o y con su p ro p ia p e rsp e c tiv a
de lo que debe ser el sentido y co n ten id o de las p o líticas p ú b licas. Pero
eso no es to d o ; p a ra co m p le ta r el cu a d ro de fa c to re s qu e su b o rd in a n
la e s tru c tu ra c ió n de p o lític a s es n e c e s a rio c o n s id e ra r, p o r u n a p arte ,
la e x iste n c ia de inercias b u ro c rá tíc o /o rg a n iza c io n a le s qu e rev elan las
recu rren cias de los actores que luchan po r in tro d u cir el cam b io o m a n te­
n er los p rin cip io s de conservación que alteran o desv irtú an el rum bo de
las p o líticas. Y, p o r otra, la fra g m e n ta ció n in stitu c io n a l y te rrito ria l que
h ace que cada agente, agencia y discurso qu iera im p o n er las p rerro g a ti­
vas p articu la re s de sus prin cip io s de cam bio y de con serv ació n , com o si
fu eran las p rerro g a tiv a s de to d o s los ag en tes y ag en cias en escen a. N o
hay duda, la po lítica es la principal característica en que se d esen v u elv en
los p ro ceso s de S/J/A .
4 . L o s m o m e n to s d e p r o d u c c ió n y r e p r o d u c c ió n d e p o lític a s :
la p o lític a e n la e s tr u c tu r a c ió n d e la s p o lític a s p ú b lic a s
C u a n d o se p o n e en p e rsp e c tiv a p o lític a la su c e sió n d e p ro c e so s de
S /J/A se tien e que la estru ctu ració n de las p o lítica s d eb e ser en ten d id a
com o un proceso com plejo que com prende desde la p u esta en m o v im ien ­
to de intereses y conflictos hasta la institucionalización de los equilibrios
p arciales que resuelven transitoriam ente el trazado y su co ncreción com o
p o líticas públicas. E ste proceso pasa por el reco n o cim ien to de las te n sio ­
nes y conflictos existentes, los reacom odam ientos de fuerzas confrontadas
en b usca de una correlación de fuerzas que gen ere nuev o s eq u ilib rio s, la
p u esta en m ov im ien to del aparato estatal y el d esp lieg u e de las p o líticas
sobre los territorios. E s un proceso de estru ctu ració n de las p o líticas que
p u ed e d escrib irse bajo la siguiente sucesión de m om en to s:
a) L a p u esta en m arch a del proceso de estru c tu rac ió n de las políticas
p ú b licas es el m om ento en que sólo el p lan team ien to del pro p ó sito
g u b e rn a m e n ta l de e stru c tu rar p o líticas p ro v o c a la c o n c u rre n c ia de
acto res, tram as y escenarios que p o n en en m o vim ien to un co n junto de
ten sio n es y conflictos existentes en la sociedad. L as ten sio n es y co n ­
flictos dan cuenta de la intención de los agentes, agen cias y discursos
p o r lo g rar que el E stado y el aparato estatal actúen en una dirección
esp ecífica que favorezca a unos d eterm inados intereses. N o sólo se
trata de un m om ento en donde la situación p rese n te es el resultado
C
a p ít u l o
IV
129
de un conjunto de acciones y decision es p asad as, que en su tiem p o
tam b ién fueron producto de u n a puesta en m o v im ien to de in tereses
y conflictos anteriores. T am bién se trata de un m om ento en el qu e la
situación p resente es condición para un co n ju n to de accio n es y d e c i­
siones futuras.
b) El m om ento en que los agentes y agencias en escen a ex p o n en la p a rti­
cularidad y potencialidad de sus intereses frente a intereses contrarios,
configurando un escenario de reconocim iento d e tensiones y conflictos
cuya in tensidad varía según la natu raleza y alcan ce d e los m ism os. El
reconocim iento co nduce a un determ inad o ord en am ien to de los tem as
o pro b lem as a tratar, según sea la correlació n d e fu erzas ex isten te y la
capacidad de los agentes y agencias p ara lo g rar que sus p rio rid ad es de
d ecisión y acción aparezcan com o las p rio rid ad es a resolver, so p en a
de la d esestab ilizació n absoluta.
c) U na v ez que se reconoce la ex istencia d e las ten sio n es y conflictos, y
que se p rocesa según la correlación de fuerzas p resen te, los co n ten ­
dientes b u scan alianzas o ru p tu ra s que m o d ifiq u en o co n so lid e n la
co rrelació n de fuerzas, de tal m a n era que p erm itan estab lecer e q u ili­
brios transitorios de tensiones y conflictos. Se trata de u n m o m en to
en que los actores en escena b uscan alin d erar las d istin tas tu e rz as en
ju e g o (politicas, sociales, m ilita re s o ec o n ó m ic as) con el p ro p ó sito
de lograr una situación q u e le dé una salida g lo b alm en te acep tad a a
las tensiones y conflictos p resentes. Se h ab la de eq u ilib rio tran sito rio
en la m ed id a en que, po r u n a parte, esta n o ción h ace referen cia a un a
situación de restringida arm onía entre las distintas fuerzas en contienda
(sea p o r em pate técnico o po r victoria de u n a de las p artes) y, p o r otra,
la noción de tran sito ried ad da cuenta de una situación co n flictiv a qu e
no está defin itiv am en te resu elta. Si bien es cierto que el eq u ilib rio
puede inm ovilizar las fuerzas en confrontación, tam bién lo es el hecho
de que la inm ovilización no significa elim in ar las co n fro n tacio n es.
d) L a situ a c ió n de eq u ilib rio tra n sito rio , su p e ra d a esta in sta n c ia , se
debe institucionalizar. L as p autas que dan fu n d am en to al eq u ilib rio
deb e n ser co n o cid as, acep tad a s y p ra c tic a d a s, al m en o s p o r a q u e ­
llos a quienes esas m ism as p autas definen com o p articip an tes o no
del p ro ce so ( O ’D o n n e ll y S ch m itter, 1991). E s el m o m e n to de la
institucionalización de los equilibrios, en el cual los sectores co n fro n ­
tados encuentran que la adscripción de sus intereses a las instituciones
le dan valor y estabilidad no sólo a las in stitu cio n es sino tam bién a sus
propios intereses. L a in stitucionalizació n d e los eq u ilib rio s d eb e ser
130
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
in te rp re tad a com o la puesta en escena de las estru ctu ras, fu n cio n es y
p ro ce d im ie n to s de las n orm as y de las o rg an iz ac io n es en juego.
e) L a in stitu c io n aliza ció n de los eq u ilib rio s co n d u ce a la p u e s ta en m o ­
v im ie n to d e l a p a ra to esta ta l. E s el m o m e n to en q u e los in te rese s
e in te n c io n a lid a d e s deben trad u c irse en h ec h o s reales y co n creto s.
E sto es, la in co rp o ració n de las técn icas e in stru m en to s qu e p erm itan
co n v e rtir los intereses, las fuerzas, las ten sio n es y los conflictos, en
o b jetiv o s, m etas y resu ltad o s específicos.
f) P o ste rio rm e n te , la p u e sta en m o v im ie n to del ap a rato e s ta ta l p one
en ev id en c ia el d esp la za m ien to de las ten sio n es y co n flicto s d e los
terrenos p o lític o s a los terrenos a d m in istra tivo s. En esta in stancia,
la d in ám ica de la co n fro n tació n po lítica entre los ag en tes, ag en cias y
discursos se revela a través.de la fragm entación institucional, la ato m i­
zación de las decisio n es, la usurpación y su p erp o sició n de funciones.
Es el escenario de las confro n tacio n es abiertas en d o n d e cada uno de
los co n ten d ien tes busca im poner su control sobre un seg m en to de la
adm inistración pública. Es el terreno abonado del p o d er burocrático.
g) P o r últim o, el d esplazam iento de las tensiones y conflictos, del terreno
po lítico al terreno adm inistrativo im pone un gran desafio: la b úsqueda
de altern ativ as adm in istrativ as (form ales o inform ales) p ara reso lv e r­
los. Es el m om ento del restablecim iento d el equ ilib rio tra n sito rio de
ten siones y conflictos, pero ahora en el plan o funcio n al d e las o rg an i­
zaciones públicas. En m edio de la confrontación, se im pone un arreglo
entre las partes com o condición de su pervivencia. L a frag m en tació n
in stitu cio n al, la ato m ización decisional o la u su rp ac ió n de fu n cio n es
debe ser sustituida po r la acción coordinada, concertada y especializada
(en alguna p arte de los p rocesos o las acciones o rg an izacio n ales) que
evite los argum entos en favor de la supresión y despido de las agencias
y agen tes resp o n sab les de la intervención estatal.
5. D is p o s itiv o s y o p e r a d o re s
El prim er m om ento de puesta en m ovim iento de intereses y conflictos
está n u clead o en torno a la existen cia de u n a situ a ció n d eto n a d o ra , es
decir, de u n hecho, una circu n stan cia o un propósito que, p o r sus d im e n ­
sio n e s y fo rm a s de m a n ifesta ció n llam a la aten ció n de las au to rid ad es
gubernam entales sobre la necesidad de actuar. La existencia de un deto n a­
do r confiere visibilidad a una p articular form a de relación (de crisis o de
p ro g reso ) entre la so ciedad y el E stado. P o r su n aturaleza, u n a situación
C
a p ít u l o
IV
131
d eto n ad o ra p u ed e ser rea ctiv a o p ro activ a: re a c tiv a cu an d o el llam ad o
de atención se p roduce para co rreg ir un d eseq u ilib rio o u n a situación de
in e sta b ilid a d in stitu c io n al o de co n m o ció n so cial, y p ro a c tiv a cu an d o
el llam ado de atención se hace en to m o a u n a ex p e ctativ a de p ro g reso
futuro, a la creación de unas co ndiciones d eterm in ad as que aseg u ren un a
ev o lu ció n fav o rab le de las cosas. E s decir, m ie n tras qu e la ex iste n cia
de una situ ac ió n d eto n ad o ra re a ctiva re v e la u n a situ ac ió n de b lo q u e o
o conm o ció n que debe ser ate n d id a po r el g o b iern o p ara c o n tro la r las
tensiones y conflictos sobre lo establecido, la ex isten cia de un a p ro a ctiva
revela un espectro de nuevos frentes de desarrollo p ara las accio n es p ú ­
blicas, estatales y privadas. N o obstante, la v alo ració n g u b ern ativ a de la
situación deto n ad o ra tiene un alto grado de su b jetiv id ad , y su p ercep ció n
está altam en te su b o rd in ad a al p articu la r co n ten id o de los p ro y ecto s de
dirección p o lítica y de dirección ideológica que p ro m u ev en y reflejan los
gobiernos a través de la intervención de las o rg an izacio n es del E stado.
E sta s situ a c io n e s se estru c tu ran en to m o a dos ele m e n to s b ásico s.
E l prim ero , un evento fo c a liza d o r, que in c o rp o ra a la situ ació n en un a
se c u e n c ia de a c o n te c im ie n to s de c a rá c te r e s tru c tu ra l, c o n firié n d o le
integralidad, consisten cia y perm an en cia com o ev en to de largo aliento.
A sí co m o u n a situ ac ió n d e to n a d o ra refleja un p a rtic u la r m o m e n to de
las relaciones E stad o /so cied ad , el evento fo ca lizad o r es el que perm ite
identificar el cau ce de crisis o de p rogreso en qu e tales relacio n es se d es­
envuelven. L os eventos focalizadores hacen que estas situaciones no sean
so lam en te circu n stan ciales (que no afecten la o rg an icid ad del E stad o ),
sino que por su n aturaleza le im prim an un d eterm inado con ten id o al p ro ­
pósito estatal de in terv en ir en aquellos pu n to s qu e co n sid eran cru ciales
para el cum plim iento de sus objetivos. E n este sen tid o , los ev en to s fo ­
calizadores pueden ser abiertos, es decir, p ueden g en erar la conm o ció n
p ú b lic a, y se c o n stitu y e n en un re fe re n te p ara u n a ac ció n u rg en te. O
pueden ser cerrados, es decir, pueden p ro v en ir de un req u erim ien to que
aún la p oblación no com prende bien, ni lo necesita.
El segundo elem en to que estru c tu ra una situ ació n d eto n ad o ra es la
llam ada ventana de op o rtu n id a d , que da cu en ta de las co n d icio n es fa ­
v orables o desfav o rab les p ara que ella se p ro y ecte com o un facto r que
posibilita o restringe la im portancia de las p olíticas. La ven tan a de o p o r­
tunidad activa o deprim e la capacidad de acción y control gubernam ental
sobre el aparato y sus instituciones, y revelan el sentido de lo calización
y pertinencia de la situación detonadora, a su v ez que h acen que tengan
relevancia, com o factores claves para la estru ctu ració n de las políticas.
L as ventanas de o portunidad pueden ser reales o v irtu ales, es decir, que
132
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
pueden ser el resultado de una serie de acon tecim ien to s que efe ctiv a m e n ­
te han sucedido, o p u ed en ser el pro d u cto de un artificio g u b ern am en tal
p ara aseg u rar la ac ep tació n p o lítica y social en torno a la n ec esid ad de
una acción del E stado, cualq u iera sea su in te n cio n alid ad y alcance.
L os ev e n to s fo ca liza d o res y las v en tan a s de o p o rtu n id ad se c o n s ti­
tuyen en piezas clav e para la form ación de una ag en d a g u b e r n a tiv a , es
decir, una agen d a p relim in ar de políticas públicas. P or su n atu ra lez a, la
ag en d a se constituye en el m ecanism o m ás adecuado p ara seleccio n ar los
tem as o pro b lem as a tratar y ord en ar según las prioridad es y accio n es que
m arcan el rum bo previsto por el gobernante. La agenda adquiere sentido y
con ten ido g ubernativo sólo cuando se pone en una dob le p ersp ectiv a. P or
una parte, cuando se identifican e incorporan los agentes y ag en cias (y sus
in tereses) co m p ro m etid o s d irecta o in d irectam en te en la estru ctu ració n
d e las p o lític a s . Y, p o r o tra , c u a n d o se c o n s id e r a n lo s p r o c e s o s
y ru tin as org an izacio n ales a través de los cuales se identifican, o rd en an y
ejecu tan las p rioridades de las decisio n es y acciones g u b ern ativ as. M ie n ­
tras que la in c o rp o rac ió n de los acto res h ace referen c ia a la n ec esid ad
de co n fro n tar la agenda g u b ern a tiv a con las agendas de cad a uno de los
in te re se s in d iv id u a le s o c o rp o ra tiv o s en ju e g o , la c o n s id e ra c ió n de
los p ro c e so s y ru tin a s o rg an iz ac io n ales h ace referen c ia a la n ec esid ad
d e rec o n o cer la no -n eu tralid ad del E stado y el aparato estatal com o co n ­
dición para v iab ilizar cualq u ier acción estatal. E sto es, el reco n o cim ien to
ac erca de la existen cia de las fuerzas inerciales que su b o rd in an la acción
de las o rg a n iz a c io n e s h ac ia un tipo de co m p o rta m ie n to d eterm in a d o ,
q u e sólo p u ed en ser m od ificad as g en e ran d o nu ev as in ercias que q u ie ­
bren a las anteriores. C obb y R oss (1976) afirm an que " s e p u e d e lla m a r
p ro p ia m e n te fo rm a c ió n de la agen d a g u b ern a tiva a l p ro c e so m ed ia n te
e l c u a l las d e m a n d a s d e va rio s g ru p o s de la p o b la c ió n y e l g o b ie rn o
se tra n sform an en a su n to s que com pilen p o r a lc a n za r la a tención seria
d e las a u to rid a d es p ú b lic a s ” (cit. en A guilar, 1993:25).
L a acción de los ag entes y agencias se incorpora, a la m an era gram sciana, reconociendo tres m om entos distintos de la acción co lectiv a en los
p ro ceso s de estru ctu ració n de las p olíticas públicas:
i) E l m om ento de la constitu ció n com o a d o re s, que co n siste en el rec o ­
n o cim iento de los individuos de las co ndiciones o bjetivas en que se
desenvuelven y del lugar que desem peñan en un determ inado escenario
de la acción estatal.
ii) E l m om ento de la lom a de conciencia, que consiste en el rec o n o ci­
m ien to que hacen los ind iv id u o s en to m o a los intereses eco n ó m ico -
C
a p í t u i .o
IV
133
corp o rativ o s que, en una p rim e ra instan cia, guían la in teg ració n en
co lectiv o s organizados, y p o ste rio rm en te los in tereses co rp o rativ o s
globales que, en una segunda instancia, conducen hacia una co n cien cia
de m ovilización colectiva,
iii) El m om ento de la confrontación a b ie rta , que co n siste en el rec o n o ci­
m iento que hacen los individuos de las co n d icio n es estratég icas que
rigen su capacidad de acción y n eg o ciació n en la estru ctu ració n de
las políticas.
L a incorporación en la agen d a gubern am en tal de acto res, p ro ceso s y
ru tinas organizacionales, no sólo puede afirm ar o cu estio n ar los tem as,
p roblem as y prioridades de la acción g ubern ativ a que en p rin cip io el g o ­
bernante había definido com o los m ás im portantes. En uno o en otro caso,
la ag e n d a debe trad u cirse y co n c reta rse en a cu erd o s, g en e ralm e n te de
n atu ra lez a política, entre los agentes y agencias en co n tienda. L os acu er­
dos se constituyen en el factor que refleja los eq u ilib rio s tran sito rio s de
las fu erza s e in tereses, a que se h a lle g ad o en un m o m e n to esp ecífico
de la co n tien d a . M ie n tras que el e q u ilib rio ra d ic a en la fa v o ra b ilid a d
que las fuerzas e intereses le p u edan conferir a un a acción esp ecífica del
E stado o a la consecución de un objetivo determ in ad o , la tran sito ried ad
pro v ien e de la incorporación a la agen d a g u b ern ativ a de otras agendas
(co n o cid as y ocultas) internas o externas al p ro y ecto de g o b iern o , que
po r su n aturaleza están articuladas en to m o a p u n to s m uy v u ln erab les en
la dinám ica del conflicto.
L os acuerdos son la base de la tom a de d ecisio n es m ediante las cuales
se refrendan (institucionalizan) los equilibrio s tran sito rio s en las in stan ­
cias pertinentes. C uando la agen d a se pone en la p ersp e ctiv a de actores,
p ro ce so s y rutinas org an izacio n ales, los acu erd o s se deb en trad u c ir en
decisiones gubernam entales. En sí m ism as, las d ecisio n es g u b ern am en ­
tales en tra ñ an la in te g ració n de los fac to re s d eto n ad o res, los ev e n to s
focalizadores, ventanas de o p ortunidad y las p rio rid ad es o rd en ad as p o r
agenda, de acuerdo con la d eterm inada correlación de fuerzas e intereses
en que se m ueve el gobernante y su equipo.
L a traducción de la in tencionalidad de la acción estatal en un co n ju n ­
to de decisio n es m arca un m om ento crucial en la estru ctu ració n de las
políticas públicas. El m om ento de la institu cio n alizació n de los p rocesos
políticos de confrontación/transacción se cristaliza, entonces, en u na tom a
de decisión que da sentido y especificidad al o rd en am ien to je rá rq u ic o y
organizacional establecido en el régim en p o lítico , es decir, el reco n o ci­
m iento e inscripción, con carácter oficial, de los conflictos que delim itan
134
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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m é r ic a
L
a t in a
el m a rg e n de m a n io b ra d ec isio n al y o p e ra tiv o q u e tie n e ca d a u n a de
las in stitu cio n es que co n fo rm an el aparato estatal. Tal rec o n o cim ien to e
in sc rip ció n de los co nflictos tiene lugar en aq u ellas in stan c ias que, p o r
su n atu ra lez a, bajo fo rm as c o rp o rativ as de re p re se n ta c ió n g u b ern ativ a
(vg. consejo s de m inistros, consejos de g obierno, etc.), dan un con ten id o
esp ecífico a la decisión de intervención estatal.
N o obstante, la in stitucionalización es relativa en la m ed id a en que no
reco g e todos los conflictos que tienen lugar en el co n ju n to de relacio n es
E stad o/sociedad. A d em ás de un grado relativo de in stitu c io n aliza ció n de
los co n flicto s, la to m a de d ec isio n es re p re se n ta u n a p a rtic u la r o p ción
d e d irec ció n estatal y de pro y ecto id eo ló g ico to m a d a p o r un g o b iern o
c o n sid e ra n d o el e n to rn o en que se d e sen v u e lv e. En cu a n to o p ció n de
dirección estatal y de proyecto ideológico, las decision es deben traducirse
y esp ecificarse a trav és de los en unciados de p o lític a s p ú b lic a s. A sí, la
in stitu c io n a liz a c ió n de las te n sio n e s y co n flicto s rev e lan un m o m en to
p articu la r de las luchas p o r la h egem onía4.
M ás que un m o m en to m eto d o ló g ico , el e n u n c ia d o de p o lític a s sin ­
te tiz a el p ro ceso a trav és del cual se p ro d u ce el d e s d o b la m ie n to de la
in ten cio n alid ad g u b ern ativ a estatal en objetivos, m ed io s e in stru m en to s
q u e dan sen tid o y co n ten id o a un p ro y ec to de g o b ie rn o . El en u n ciad o
p o n e en ev id en cia el norte hacia el cual se b usca navegar. L a definición
de una agenda o p erativa es la definición de la carta de n av eg ació n . L a
ag en d a operativ a refleja el conjunto de prob lem as, cu estio n es y asuntos
que los resp o n sab les de trad u cir los enunciados de p o lítica en acciones
institucionales han seleccionado y ordenado (según sus p rioridades) com o
o b jetos de su acción o com o objetos sobre los que han d ecid id o o co n si­
4
La intención de actuar en una determinada dirección y bajo un proyecto ideológico,
debe expresar la puesta en marcha del aparato estatal. La traducción de las decisiones
en el enunciado de políticas, impone una triple exigencia: primero, reconocer e incor­
porar actores, tramas c intereses en los propósitos y las decisiones de acción y movili­
zación del Estado. Se trata de esclarecer los agentes, agencias, discursos y escenarios
institucionales que se constituyen como tales. Trascienden las formas tradicionales de
la regulación del bienestar a la regulación de la productividad. Segundo, reconocer e
incorporar los distintos grados y escalas que establece el régimen político para estruc­
turar las políticas. Esto es, formular las políticas de acuerdo a los niveles de decisión,
organización y operación según la indicación de jerarquías: las estructuras, funciones y
procedimientos que establecen los principios organizacionales; y los grados de control
y subordinación que tienen unas autoridades de política por encima de otras. Tercero,
conferir visibilidad, opcracionalidad y responsabilidad específica, para que los distintos
actores comprometidos (directa o indirectamente) en la formación de las políticas,
tomen sus decisiones y se movilicen en la dirección correcta.
C a p ítu lo
IV
135
derado que deben actuar (A guilar, 1993). L a fo rm ació n de la ag en d a está
som etida a la consideración de los pro b lem as y p o sib ilid ad es de acción
de los operadores, y las agencias de o peració n d e las p o lítica s públicas.
L os p ro b lem as y p o sib ilid a d es de acción no sólo h acen referen c ia a la
capacid ad de los operad o res y agencias de o p eració n p ara com prender,
ap render y difundir los enunciados de políticas en acciones institucionales
p u n tu ales, sino tam bién para in corporar el co n ju n to de in tereses y co m ­
p rom isos adquiridos en la ejecución de las p o líticas públicas.
L a ag en d a o p e ra tiv a d eb e ser so m e tid a , en to n c e s, a la p ru e b a del
desp lie g u e territorial de las p o lítica s, es decir, a la p ru eb a que b u sca a r­
ticu lar las necesid ad es territo riales con las d isp o n ib ilid ad es del g obierno
nacional, y sincronizar los propósitos por alcanzar co n las capacidades de
cada u no de los resp o n sab les directos o in d irecto s de las p o líticas en un
país. En el proceso de regulación y sincronía, ex isten algunos elem en to s
básico s que concurren en la conversión de la in ten cio n alid ad estatal en
acciones reales y m edibles en los territorios: la identificación, d iferen cia­
ción y selección de los g eneradores, facilitad o res, recep to res, u su a rio s y
beneficiarios potenciales y reales de la p o lítica qu e va a ser d esp leg ad a
h a c ia los territo rio s. E sta ta re a no sólo p e rm ite aju sta r la p o lític a a la
p o b lació n objetivo y las condiciones en que se en cu en tren , sino tam b ién
hace posible identificar los instrum entos m ás ad ecu ad o s p ara alcanzar los
objetivos, en la m edida en que pu ed a d eterm in a r la cap acid ad qu e tienen
las instancias y organizaciones estatales y p ú b licas p ara asu m ir las tareas
que le sean confiadas.
En este sentido, el despliegue sobre los territo rio s com prende tres m o ­
m entos derivados: la a n tic ip a c ió n , que co n siste en el an álisis d e riesgos
y o p ortunidades a que está som etido un d eterm in ad o objetivo o m eta; la
aplicación, que co nsiste en la utilizació n de las técn icas e in stru m en to s
a través de los cuales se b u sca operar en u n a d irecció n d eterm in ad a; y la
apropiación, que consiste en el proceso de p riv atizació n d e los resu lta­
dos. Es decir, la apro p iació n política, ec o n ó m ica, social o in stitucional
m ediante la cual se espera obten er u n ren d im ien to propio y p articu lar y
p o r tanto d iferente de los dem ás. A quí se co n stru y e el p unto de p artid a
en donde concu rren actores, tram as y escen ario s, rev elan d o u n a nueva
p u esta en m ovim iento de intereses encontrados.
L os m om entos de estructuración de las políticas públicas, así com o los
dispositivos y operadores, pueden sintetizarse en el sig u ien te esquem a:
136
P
o l ít i c a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d f. r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
M o d elo de estru ctu ra ció n de la s p o lítica s p ú b lica s.
LOS MOMENTOS
Agentes y Agencias
organizacionales
i1
’r
TOMA DE D ECISIONES
!'
ESTATAL
PUESTA EN
MOVIMIENTO
DE APARATO
ESTATAL
DESPLAZA­
MIENTO DE LAS
TENSIONES Y
CONFLICTOS AL
TERRENO ADMI­
NISTRATIVO
EQUILIBRIO
INSTITUCIONAL
DE TENSIONES Y
CONFLICTOS
Procesos
y rutinas
f
LOS A ClJERDOS
(Polit icos)
EQUILIBRIO
TRANSITORIO
DE TENSIONES Y
CONFLICTOS
INSTITUCIONALIZACIÓN
DE LOS EQUILIBRIOS
APARATO
Ventana
oportunidad
FO R M A C IÓ N
t1
Evento
Localizador
Definición de la A genda Gubernativa
RECONOCI­
MIENTO DF.
TENSIONES Y
CONFLICTOS
11
1,
Situación
detonadora
ENUNCIADO IDE POLÍTICAS
DEFINICIÓN DE AG ENDA OPERATIVA
Operadores
i
Agencias
operacionalcs
1
TRAZADO
RÉGIMEN
PO LÍTIC O
MOMENTO DE
PUESTA EN MOVI­
MIENTO
DE TENSIONES Y
CONFLICTOS
EL PROCESO
DESPLIEGUE TERRITORIAL
C
a p ít u l o
IV
137
E. A m anera de conclusión
A bordar los procesos de estructuración de las p olíticas p ú b licas desde
el rég im en p o lític o ab re u n a veta im p o rta n te p a ra el d e s a rro llo de los
estu d io s sobre las políticas públicas.
E n p rim e r lugar, la c o n e x ió n de lo s e s tu d io s de las p o lític a s con
los estu d io s sobre el E sta d o p erm ite que los p ro c e so s de p ro d u c c ió n ,
im plem entación y evaluación de las políticas tengan un referen te ú nico y
concreto: la acción gubernativa. D elim itar los p ro ceso s de estru ctu ració n
(fo rm a ció n y trazad o ) de las p o líticas al te rren o del g o b ie rn o , no sólo
p erm ite especificar (con c a rácter orgán ico ) el sen tid o , alca n ce y n a tu ­
raleza de las políticas públicas, sino tam bién d iferen c ia r los cam p o s de
relación o rgánica entre el E stado y la S ocied ad qu e se p u ed en p o ten ciar
d esde las políticas públicas.
E n segundo lugar, la incorporación de los p ro b lem as de te rrito ria li­
dad e in stitucionalización del orden com o referen tes claves p ara ab o rd ar
las d ificu ltad es de au to n o m ía de los g o b e rn a n te s en la e s tru c tu ra c ió n
de las políticas, am plían el espectro analítico de los conflictos cru ciales
d el g o b ie rn o y la g o b e rn a b ilid a d . M ie n tra s q u e los p ro b le m a s de te ­
rrito ria lid a d dan c u e n ta de los c o n flic to s d el g o b ie rn o co m o ce n tro
de poder organizado (m ás precisam ente de los problem as de centram iento y
d esce n tra m ie n to del p oder que se pro d u ce co n la irru p ció n d e ag en tes
y ag e n cias estatales -d is tin to s del g o b ie rn o - y no estatale s, b u scan d o
d elim itar y co n tro lar un segm ento del p oder p o lítico), los p ro b lem as de
in stitu cio n alizació n del orden dan cuenta de los p ro b lem as en la ca p a­
cidad de reg ulación y control social del gobierno (m ás p recisam en te de
los q uiebres que p ro d u ce la m ultiplicación de reg las y n o rm as p o r fu era
de las com únm ente aceptadas. L a m ultiplicació n de los can ales e in stan ­
cias de reg u la ció n y con tro l de las te n sio n e s y los co n flicto s p o lítico s,
económ icos, sociales, etc.).
E n tercer lugar, la recuperación del concepto de lo púb lico reafirm a la
natu raleza p ública de las p olíticas públicas en la m ed id a en que perm ite
p re c isa r que el ob jeto de las p o lítica s está en los esp acio s d e relació n
q u e se p roducen entre el E stad o y la socied ad . Son eso s terren o s de la
in te racc ió n en tre un o y o tra lo s que ju stific a n la d ife re n c ia c ió n en tre
políticas privadas, políticas estatales y políticas p ú b licas. L as tensiones
y conflictos intra e inter-organizacionales ad q u ieren un sentido distinto
cuando son o b servadas d esde lo público. U n n uevo frente de ten sio n es y
conflictos se abre cuando desde las políticas públicas se pueden encontrar
138
P o lí t i c a y p o lític a s p ú b lic a s en l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
situ ac io n es en las que la gestion de lo social p u ed e te rm in ar d eg rad an d o
lo p ú b lico , así com o el p ro p ó sito g u b ern am en tal de reg u lar la intim idad
de las p ersonas term in a por d egradar lo privado.
E n cu arto lugar, p la n te a r que los p ro ce so s de e stru c tu ra c ió n de las
p o lític a s p ú b lic as se d e sa rro lla n co m o un p ro c e so p e rm a n e n te y esta ­
ble de p ro d u cció n de con tex to s (re co n te x tu a liza ció n ) sig n ifica p la n tea r
q u e las políticas no se producen en u n id ad es cerrad as, sino en u nidades
abiertas cuyos intereses, tensiones y conflictos están en p erm an en te tran s­
fo rm ación. El objeto de estudio de las p o líticas no está tanto en in d ag ar
los conflictos rela cio n a d o s con el fu n cio n am ien to de las o rg an izacio n es
p ú b licas o con el m ay o r o m enor grado de rac io n alid ad en la p ro d u cció n
y ejecu ció n de po líticas. El objeto está en in d ag ar los p ro b lem as qu e se
le presentan al gobern an te en la co nversión de sus ideas en accio n es de
g o b ie rn o . L as d isc u sio n e s sobre los p ro b le m a s en el fu n c io n a m ie n to
de las organ izacio n es p ú b licas o en el grado de rac io n alid ad de las p o ­
líticas, al ser pu estas en la persp ectiv a del rég im en p o lítico , trascien d en
h acia un terreno m ás rico y potente: la cuestión del g o b iern o en acción,
co m o referen te de un d eterm inado tipo de rela cio n e s org án icas entre un
E stado y una sociedad. U no de los ap ortes m ás significativ o s del estudio
de las p o líticas está, sin duda, en el p o d er ex p lica tiv o q ue tien en p ara
su p e ra r las distintas definiciones y enfoques del dilem a de la au to n o m ía
g u b ernativa, para exponerla en los térm inos que deben ser: el grado de
au to n o m ía con que cu en ta un gobernante p ara tradu cir sus ideas en ac­
cio n es de gobierno.
C
a p ít u l o
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A
m é r ic a
L
a t in a
SEGUNDA PARTE
SOBRE P O L ÍT IC A S P Ú B LIC A S S O C IA L E S
C A P ÍT U L O V
M ODELOS DE POLÍTICA SOCIAL
EN AM ÉRICA LATINA
EN EL ÚLTIMO CUARTO DE SIGLO
R o la n d o F ra n c o
ste d ocum ento analiza las o rientaciones y co m po n en tes de los p ro ­
gram as sociales de los últim os años, revisando sus p ecu liarid ad es,
p ro b le m a s y logros, y busca co n e ctarlo s con los p a ra d ig m a s q ue han
o rien tad o la po lítica social.
E
A.
C a m b io s d e o r ie n ta c ió n
e n la p o l i ti c a s o c ia l la tin o a m e r ic a n a
C o nviene co m en zar recordando que desde hace 20 años en A m érica
L atin a hay un ch oque de p aradigm as en la po lítica social (F ran co , 1996
y 2005). La orientación trad icio n al - q u e surgió y se d esarro lló ligada al
m o d elo de sustitución de im p ortaciones cuyo quiebre d efinitivo se p ro ­
d ujo con la crisis de la deuda en los años o c h e n ta - p o stu la el m o n o p o lio
p o r el E stado de la política social en todos sus aspectos (fin an ciam ien to ,
d iseñ o , im plem entación y control). Im plícitam ente, co n sid era qu e q u ie­
nes tom an las decisiones públicas conocen adecuadam ente los p ro b lem as
que afectan a lo social y saben asim ism o cóm o enfren tarlo s. P o r ello, en
la p ráctica este parad ig m a se expresa en una o ferta de serv icio s su p u es­
tam en te igual para to d a la población, ind ep en d ien tem en te de las p e c u ­
liarid ades que caracterizan a subgrupos de la m ism a. L os b en eficiario s
de la po lítica carecen de opciones: aceptan la oferta estatal o no tienen
solución para su problem a. Los recursos para dicha política, obviam ente,
d eb en p ro v en ir del p resu p u esto nacional.
147
El p arad ig m a em ergente, en cam bio, p o stu la que la cap acid ad de in ­
nov ació n y de reso lu ció n de prob lem as no co n stitu y e el p atrim o n io de
los tom ad o res de decisiones públicas, sino que se en cu en tra d isp ersa en
toda la sociedad. P or lo m ism o, recom ienda ap licar m ecan ism o s que p er­
m itan que dicha cap acid ad aflore. A sí prioriza, p o r un lado, la ló g ica de
proyectos frente a la lógica b urocrática y, por otro, in siste en que deben
considerarse, adem ás del E stado, a otros acto res siem p re p resen tes en la
p o lítica social (m u n ic ip io s, em presas co m erciales, o b ras filan tró p icas,
o rg an izacio n es no g u b ern am en tales, las p ro p ias fam ilias, etc.) que, en
m uchos casos, se encuentran m ás capacitados p ara im p lem en tar eficiente
y eficazm ente ciertas tareas de política social.
A sim ism o, esta orientación insiste en que se reco n o zca a las perso n as
su capacidad para tom ar decisiones en asuntos que les conciernen. D e allí
la relev an cia puesta, po r ejem plo, en el “su b sid io a la d em a n d a ”, según
el cual los recursos públicos deben entregarse a los beneficiarios p ara que
ellos p u ed an sa tisfac er au tó n o m am en te sus n ec esid ad e s (de ed u cació n
o salud, por ejem plo) a través del m ercado (o, m ás p recisam en te, de un
cuasim ercado).
La contracara de lo anterior es la idea de la corresponsabilización, una
de cuyas expresiones se da en el financiam iento por quienes p ueden pagar
los servicios que reciban. L a justificació n no es sólo la recu p eració n de
recursos -q u e , desde luego, im porta porque éstos siem p re son e sc a so s-.
A dem ás, se piensa que los copagos increm en tan el co m p ro m iso de los
beneficiarios con el p ro g ram a, y los lleva a tratar de o b te n er el m ay o r
ren d im ien to de los b ien es y servicios po r los cu ales están p ag an d o . Se
inspira en la consigna de que “sólo lo que cuesta, v ale” .
E n el m arco de ese conjunto de nuevos criterios, tam b ién se planteó
la d escentralización, prom o v ién d o se el trasp aso de resp o n sab ilid ad es y
recursos desde el nivel central hacia entidad es subnacionales.
E n cu a n to a la e le c c ió n so b re en q u ié n e s c e n tra r la a te n c ió n de
la política social, el p aradigm a dom inante defiende un a oferta h o m ogénea
igual para todos, entendiendo que así se fom enta la integración social y la
igualdad, en tanto que el em ergente propon e cen trarse en la satisfacción
de las n ecesidades de los usuarios, algunos de los cuales lo co n seg u irán
a través del m ercad o , u tilizando recursos propios, m ien tras que otros re ­
querirán un apoyo, total o parcial, del sistem a de p ro tecció n social. Si la
oferta fuera igual para quienes se encuentran en situaciones h eterogéneas,
ella conduciría a que se rep ro d u jeran las diferen cias originarias.
148
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
C o n re sp e c to a la m a n e ra de lle g a r a los e x c lu id o s , el p a ra d ig m a
d o m inante opta por la am pliación progresiva, incorp o rán d o lo s p au latin a­
m en te a m ed id a que se disp o n g a de m ayores recurso s. A sí, la co b ertu ra
se ex p an d e “ de arriba hacia a b a jo ” , em p ezan d o p o r q u ien es tien en m e ­
nos n ecesid ad es y m ás cap acid ad de d efensa de sus intereses. El e je m ­
p lo típ ico de un se c to r que crece de esa m a n era, m e d ian te un “ acceso
se g m e n ta d o ” (M e sa L ago), ha sido la se g u rid a d so cial. T en ien d o qu e
eleg ir entre los tres criterio s posibles para asig n ar recu rso s en lo social
(d estin arlo s al q u e llega p rim ero , a los que tien en m en o s n ecesid ad es,
o a los m ás n e c esitad o s), el p arad ig m a em erg en te o p ta p o r el ú ltim o y
p ro p o n e im p lem en tarlo a través de la focalización. F o ca liza r es id en tifi­
c a r con la m ay o r precisió n posible a los beneficiario s p o te n cia le s de un
p ro g ram a, que se diseña con el objetivo de asegurar un im pacto p er cápita
elev ad o sobre el grupo seleccionado, m ediante tran sferen cias m o n etarias
o en treg a de bienes o servicios.
P o r otro lado, el p ara d ig m a d o m in a n te p o n e el ac en to en los m e ­
d io s (c o n stru c ció n de escu elas, p uestos de salud, h o sp itale s, p erso n al,
eq u ip am ien to , in stru m en to s, o m ateriales d esec h ab le s), p o r cu an to su ­
p o n e que rea liza n d o las acciones p la n ea d as se o b ten d rán los o b jetiv o s
p erseg u id o s. El logro tiene que ver con el m onto de los recu rso s d isp o ­
n ib le s. P o r ello los n u ev o s recursos se en tre g an seg ú n el p resu p u e sto
histórico, aceptando que la asignación y la im plem entación son correctas.
E n cam bio, el p ara d ig m a em ergente destaca la im portan cia del im pacto
com o la ú nica razón que justifica cada program a o proyecto. Im p a cto es la
m ag n itud del beneficio que reciben los destinatarios de los program as, de
acu erdo a los objetivos del m ism o. Sólo disponiendo de una m etodología
de evaluación adecuada sería posible saber si el program a está alcanzando
los o b jetivos para los que fue diseñado e im plem entad o y si, p o r lo tanto,
v ale la pena continuarlo, m odificarlo o descartarlo.
D e las d iferen cias de opción anteriores deriva el in d icad o r de éxito
eleg id o . El p ara d ig m a d o m in a n te opta p o r el m onto del gasto p ú b lico
social, y acep ta que existe una relación (no ex p licitad a) entre recu rso s
d isponibles y resultados alcanzados. El paradigm a em ergente postula que
es n ecesario evaluar los program as, y que el éxito sólo p u ed e asegurarse
analizando la relación entre la eficiencia con que se utilizaron los recursos
y el im pacto logrado sobre la población objetivo.
♦ ♦♦
C
a p ít u l o
V
149
C om o se dijo anteriorm ente, la crisis de la deu d a de co m ien zo s de los
años ochenta llevó a la aplicación de políticas eco n ó m icas de es ta b iliz a ­
ción y ajuste, inspiradas en una co ncepción de la eco n o m ía d iferen te a la
que h ab ía predom inado hasta entonces en la región. Junto con la nu ev a
o rien tació n eco n ó m ica, surgió tam b ién u n a n u ev a m a n era de c o n c eb ir
las políticas sociales. Se ha dicho que hubo un cam bio en la co n cep ció n
de estas p o líticas, que habrían dejado de ser de “d esarro llo so c ia l” p ara
co n vertirse en p olíticas “contra la p o b rez a” (Székely, 2006). En realidad,
lo que sucedió fue que se m antu v iero n las p o líticas de d esarro llo social
(educación, salud, vivienda, seguridad social, asistencia social, etc.), pero
fue necesario tam bién llevar a cabo acciones p ara superar, derrotar, p a ­
liar - o cu alq u ier otro s in ó n im o - el aum ento de la p o b reza que d erivó de
d icha crisis.
En todo caso, los avances del p ara d ig m a em erg en te han sido g ran d es
en el cam po académ ico, pero no han tenido la m ism a im p o rtan cia en la
p rác tica de los p rogram as sociales. P o r lo p rim ero , se ha p lan tead o que
es “ discutib le definir a este p aradigm a com o d o m in an te, sobre todo a la
luz de lo acontecido durante la d écada de los nov en ta en A m érica L atina.
En los últim os años nuevas tendencias en m ateria de p o lítica s o c ia l... han
co nform ado un escenario, donde se observan ru p tu ras y co n tin u id a d es” .
P ero si se tom a en cuenta, en cam bio, el m onto de los recu rso s que se
erogan en p ro g ra m as insp irad o s en uno y o tro p ara d ig m a, ca b e se g u ir
m anteniendo los nom bres que se ven ían usan d o . L a m ay o ría de los re ­
cursos van a program as in spirados en el p ara d ig m a trad icio n al que, por
tanto, sería el “d o m in an te” . A sí, en el caso d e A rg en tin a, en el m o m en to
en que era el país la tin o a m eric an o con m a y o r in v ersió n en p ro g ra m as
sociales, podía apreciarse que el gasto en seguros sociales (sistem a provi­
sional, asignaciones fam iliares y obras sociales n acio n ales), euyo m onto
total era de alrededor de 22.400 m illones de pesos, sólo se gastab an de
m an era fo c a liz a d a 1 520 m illones de pesos; del gasto en secto res so ciales
(la m ay o r p arte del gasto en educación y salu d ) qu e ejecu ta el g o b iern o
n acional y las tran sferen cias a universid ad es n acio n ales, que lleg ab a a
8.230 m illones de pesos, sólo 3.815 m illones iban a p ro g ram as fo ca liza­
dos (S IE M P R O , 2001).
O tro punto previo tiene que v e r con la m ay o r ex posición a la crítica
que han tenido las acciones fundam entadas en el p arad ig m a trad icio n al,
dado que su aplicación había sido m ucho m ás p ro lo n g ad a en el tiem p o y
1
150
La “focalización” suele ser considerada, sobre todo por sus críticos, como la síntesis
del paradigma que aquí se denomina emergente. Se retomará este tema más adelante.
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
d u ran te esa v ig e n cia estaba d em ostrada, en m uchos casos, su ineficacia
en el logro de los o b je tiv o s de las p o lític a s, así co m o su in e ficie n cia
en la u tiliz a c ió n de los re c u rso s Sin em b arg o , d eb e re c o n o c e rse , a s i­
m ism o , que dicho p ara d ig m a, pese a lo expu esto p rev ia m en te, ha sido
ferv ien tem e n te d efendido, aunque en los últim os tiem p o s, si bien sigue
te n ien d o ad hérentes, tiende a gen eralizarse el reco n o cim ien to d e sus li­
m itacio n es.
El p arad ig m a em ergente, en cam bio, ha gozado de las v en tajas de lo
n o v ed o so , pues apo y án d o se en la crítica de lo preex isten te lia p lan tead o
sus p ro p o sicio n es resp ecto de las cuales no existían ex p erien cias co n c re­
tas y, m ucho m enos, ex p erien cias que h u bieran sido ev alu ad as. E sto ha
co n d u cid o a que en la actualidad sus ideas estén presen tes en el d iseño
de m ú ltip le s p ro g ra m as. P ero el paso del tie m p o , y esas ap lica cio n es,
p erm iten hoy rev isa r lo que ha sucedido con la aplicació n de sus p rin c i­
pios en la práctica.
B . L o s p ro g ra m a s a c tu a le s a n tip o b re z a e n A m é r ic a L a tin a
C o m o se vio, el p a ra d ig m a trad icio n al sig u e sie n d o el d o m in a n te
cu a n d o se tien en en cu en ta los rec u rso s que se d estin a n a p ro g ra m as
in sp irados en él. El em ergente, em pero, ha logrado p en etrar e im ponerse
en el cam p o de los p ro g ra m as an tip o b reza, a los que su elen d ed icarse
recu rso s m arg in ales2.
E n los p árrafo s que siguen se analizan las ca ra c te rístic a s q ue esos
p ro g ra m a s p rese n tan o asp iran a te n er (p o rq u e no en to d o s los caso s
p o d ría pensarse que lo logran).
C . P r o g r a m a s in s p ir a d o s en el p a r a d i g m a e m e r g e n te
El n u ev o p a ra d ig m a su rg id o en los años o ch e n ta tu v o su p rim e ra
ap lica ció n m asiv a con los fondos de in v ersió n social. A fin ales de la
d écad a de los noventa surgieron otros program as antip o b reza que fueron
2
También se han aplicado las orientaciones de este paradigma en (as reformas de la
seguridad social en países que han seguido total o parcialmente el ejemplo chileno, y
en el campo de la educación, cambiando desde el financiamicnto de la oferta escolar
al subsidio de la demanda o a una variación de la misma, en unos pocos países.
C a p ítu lo V
151
eng lo b ad o s en Ias d enom inadas redes de p ro tecció n social (sa fety nets).
A continuación se presenta una ráp id a revisió n de am bos.
1. F ondos de Inversión Social
L os F on d o s se difu n d iero n a p artir de la ex p e rien c ia del F o n d o S o ­
cial de E m ergencia de B olivia, en 1986. E l m ism o fue estab lecid o p ara
p aliar los efectos sociales de las políticas d e estab ilizació n o de ajuste.
Su d esem p eñ o fue co n sid erad o exitoso, en v arias ev a lu a cio n e s, p o r lo
que los o rg an ism o s in te rn acio n ale s de cré d ito lo re c o m e n d a ro n com o
u n a solución in novadora p ara las “ crisis de tra n sic ió n ” que en fren tab an
m uchos países de la región y de fuera de ella, en A frica, A sia y los nuevos
surgidos de la ex-U nión Soviética.
D ado que se pretendía superar problem as que se consideraban coyunturales, los Fondos fueron concebidos com o transitorios, salvo excepciones
(C hile, por ejem plo). Sin em bargo, la perm an en cia de los problem as que
pretendían atender ha conducido a que los Fondos se hayan ido convirtiendo
en pennanentes.
P ara facilitar su eficiencia se les confirió gran autonom ía respecto a la
institucionalidad social tradicional. Por ello, si bien la m a y o ría está d irig i­
d a p o r un órgano colegiado (C onsejo o Ju n ta) y un D irec to r E jecu tiv o ,
m uchos de ellos dependen directam ente de la P residencia de la R epública,
aunque hay otros que están ligados a algún m inisterio.
A sim ism o, se les ha conferido un carácter de excepcionalidad respecto
de la legislación vigente. E stán, p o r lo m en o s en sus o rígenes, al m argen
de controles que son com unes en la adm in istració n pública.
Suelen tener una p lan ta de funcionarios b astan te red u cid a, p ero com o
contratan a un p ersonal especializado, pagan m e jo r que otras rep a rticio ­
nes p ú b lic as d ed ica d as a lo social. A d em ás, las re m u n e ra c io n e s de su
perso n al no siguen las p autas generales de la ad m in istració n p ú b lica, ya
que h ab itu alm en te tienen recursos de contratació n de co n su lto res p riv a ­
dos p ara tareas de supervisión de proyectos.
L os F ondos seleccionan proyectos y asignan recu rso s d e acuerdo a las
solicitu d es de las co m unidades y de las o rg an izacio n es so ciales y, sólo
excepcionalm ente, de o rganism os estatales.
L as p ropuestas p resentadas, idealm ente elab o rad as en función de un a
d em an d a canalizada y m a terializad a po r la p ro p ia co m u n id ad y con res­
pald o técnico, se reciben a través de concursos p ú blicos. Sin em bargo, la
o ferta de los F ondos pu ed e pro v o car una su erte de p red eterm in ació n de
152
P
o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
la dem anda, hom og en eizan d o las verdaderas n ecesidad es de la población
en fu n ción de lograr la apro b ació n de los proyectos.
U n o de los criterio s de operación m ás im p o rtan tes que han m an ejad o
los F o ndos es la fo ca liza ció n . Sin em bargo, cuando enfrentan la em erg en ­
cia, su elen p rivilegiar la entrega rápida de recursos sacrificando en alguna
m e d id a la fo c a liz a c ió n . Es lo que ac o n te ció con el p rim ero , el F o n d o
S ocial de E m erg en cia de B olivia, el cual actuó de m an era m ás ráp id a y
con co sto s o p era tiv o s m enores, pero no llegó a la po b lació n indigente.
N o es fácil c o m p a ra r el éx ito de la fo ca liza ció n , p o rq u e los d iferen tes
F o n d o s recurren a una gran heterogeneidad de m étodos e indicadores para
h acerlo . E ntre los m ás utilizados están la L ínea de P obreza, el Indice de
las N ecesid ad es B ásicas In satisfech as (N B I) y los M apas de P obreza.
E s frecu en te que los p rogram as de los F ondos busquen in cen tiv ar el
co m p ro m iso de los beneficiarios finales con la operación, m an ten im ien to
y su sten ta b ilid a d del p ro y ecto , y así co n trib u ir con trab ajo , m ateriales,
fin an ciam ien to u o tros recursos. B uscan tam bién que los m ateriales u ti­
lizad o s sean casi ex c lu siv am e n te n acio n ales com o m anera de in cen tiv ar
la p ro d u cc ió n y el em pleo en activ id ad es conexas; y, p o r últim o, se p one
é n fa sis en la g e n e ració n de em p leo y se fija un tech o m á x im o p ara el
co sto total del proyecto.
L os F ondos financian, supervisan y evalúan proyectos, que son ejecu ­
tados p o r org an izacio n es g u b ern am en tales y no gubern am en tales, entre
las que se encuentran las de nivel local y de base com unitaria, m unicipios,
u n iv e rsid ad e s, org an izacio n es sin fines de lucro, iglesias y aso ciacio n es
de caridad.
El m onto de recursos que m anejan los F ondos de Inversión Social es
relativam ente pequeño. Sin ( 1996), por ejem plo, estim ó en 20 a 30 m illones
de dólares al año las cifras desem bolsadas po r el conjunto de los Fondos.
Y esos m ontos absolutos bajos se tom an m enos expresivos todavía cuando
se los com para con el gasto público social.
L a p roporción de recursos del F ondo en relación al gasto pú b lico so ­
cial total es v ariable según el tipo de país de que se trate. Si se clasifica a
los p aises de la región en tres g rupos (según el m onto de su gasto púb lico
so cial) --alto, m edio y bajo - es p osible so sten er que cu anto m a yo r se a el
g a sto p ú b lic o social, m en o r será la p ro p o rc ió n de recursos q u e m a n eja
el resp ectivo F ondo.
D e lo an terio r cabe ex tra er tres conclusiones:
•
H ay que m e jo rar la eficiencia de los recursos p úblico s d estin ad o s a lo
social, y ello exige reo rien tar la m asa p rincipal de tales recursos hacia
C a p ítu lo V
153
aquellos p rogram as cuya evaluación m u estre resu ltad o s p o sitiv o s, así
•
•
com o refo rm ar los que presenten pro b lem as que p u ed en m ejo rarse, y
elim in ar los que tengan p roblem as que los h ag an in -m ejo rab les.
E n cuanto a los objetivos, los F ondos no deben p lan tearse com o ob­
je tiv o la superación de la pobreza, porq u e se trata de una tarea que
va m ás allá de sus posib ilid ad es financieras. Si, com o se h a dicho, la
erradicación de la p obreza no puede ser resp o n sab ilid ad (p o r lo m enos
exclusiva) de la p olítica social, porque ex cede sus p o sib ilid ad es reales,
m enos pued e estar a cargo de un Fondo.
L a ex p e rien c ia de los F ondos p u ed e ser u n a im p o rta n te fu e n te de
ideas y ex periencias para orientar la m o d e rn izació n de la gestión de
las p olíticas sociales.
H ay diversas áreas en las que la experien cia de los F o n d o s p u ed e ser
de utilidad, incluso para ren o v ar la gestión en otras áreas, en tanto:
•
m uestran m aneras m ás ágiles y m ás tran sp aren tes de ad m in istrar p ro ­
gram as sociales;
•
han p uesto en p ráctica criterios alternativ o s, com o ap licar la lógica
de p royectos frente a los tradicionales en fo q u es b u ro crático s, y han
intentado dar p articip ació n en sus p royecto s a otros actores, etc.;
• m uestran que u n a fo calización adecuada co n stitu y e la ú n ic a vía p ara
con trib u ir a alcanzar la un iv ersalizació n d e la satisfacció n de las n e ­
•
•
cesidades b ásicas de la población;
exploraron vías nov ed o sas de obtención de recu rso s (lim itad o s) p ara
la política social, com o las que derivan de la co o p eració n externa y
de la cofinanciación por los beneficiarios, o p o r tercero s (em p resas);
sus ex p e rien c ias m u e stran la n e c e s id a d de p o n e r esp ec ial cu id ad o
en ev itar el riesg o de ex cluir a los ex trem ad am en te p o b res cu an d o
se les exigen “co p a g o s” m o netarios p ara p articip ar en los p ro g ram as
proyectos;
• fueron p ioneros en la licitación de proyecto s, p ara qu e fueran d ise ñ a­
dos y ejecutados por com unidades u o rg an ism o s p ú b lico s, p riv ad o s
y filantrópicos;
•
•
154
m ostraron que es p osible ren d ir cuentas (a cc o u n ta b ility) del m anejo
de los recursos y de los program as, y
p o d rían con trib u ir a la consolidación de los M in isterio s de D esa rro ­
llo S ocial o de la autoridad social, siem pre que esta in stan cia sea la
que m an eja el F ondo y disponga, po r tanto, de recu rso s fresco s p ara
P o lí t i c a y p o lític a s p ú b lic a s e n l o s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
in cen tiv ar la m odernización de la gestion de los m inisterios trad icio n a­
les. Ello podría contribuir a superar la fragm entación de la red social, la
duplicación de funciones, ¡a rigidez y la com petencia interinstitucional.
2. R edes de Protección Social
L os p ro g ra m a s q u e están re la cio n a d o s con las red es de p ro tec ció n
so c ial tienen p e c u lia rid a d e s que c o n v ien e analizar. A sí su c ed e con su
p reo cupación po r el tem a de la m teg ra h d a d , el en foqu e m u ltid im en sio n a l
d e la p o b re za , la ce n tra lid a d de la fa m ilia , la correspo n sa b ilid a d , el tem a
d e g én ero, el p rin c ip io d el ciclo de vida, la fo c a liza c ió n , la p a rticip a c ió n
s o c ia l y la inclusión de los tem as de etnia y raza.
a)
L a integralidad. Se lia puesto de m oda en los escritos sobre política
so c ial e n fa tiz a r la n ec esid ad de a p lic a r un e n fo q u e in te g ra d o r qu e dé
u nidad y co o rd in ació n a p rogram as que de otro m odo estarían aislados,
in co n ex o s. E sto im plicaría b ásicam en te su p e ra r el enfoque secto rial p o r
o tro m ás abarcativo.
Sin du d a, el p la n tea m ie n to su e n a raz o n ab le , pero ex ig e d efin ir con
m a y o r p re c isió n lo que se en tien d e p o r in te g ra lid a d , p o r cu a n to se le
p u ed en atrib u ir significados diversos. Entre ellos, p u ed en m en cio n arse
los sig uientes:
•
•
a te n d e r a la p o b la ció n objetiv o tanto com o p ro d u cto ra de b ien es y
serv icio s, com o en su faz de co n su m id o ra (de bienes b ásico s) y ta m ­
bién com o u suaria de los servicios sociales del E stado;
c o m b in a r m e d id as de m ed ian o y largo p la zo , co n ac cio n es in m e ­
d ia tas que atien d an la u rg en c ia so cial, sin o lv id a r las ac cio n es de
p ro m o c ió n , y
en fren ta r no sólo las m anifestacio n es de la po b reza, sino tam b ién sus
causas.
S egún se co nsidere uno u otro de estos significados, v ariará el tipo y
c o n ten id o de los p ro g ram as d en o m in ad o s “ in te g ra le s” . C u a lq u ie ra sea
la d efin ició n de “ in te g ralid a d ” que se ad o p te, no todo se rá ig u a lm en te
im p o rta n te, ni p o d r á llevarse a cabo a l m ism o tiem po. S iem p re hab rá
q u e e stab lece r p rio rid ad es a partir de los d ia g n ó stico s, qu e no son un a
m era acum ulación de condicionantes y m anifestaciones (m uchas veces no
está clara esta diferencia) de igual valo r explicativo. Los m ism o s deben
su sten tarse en un m odelo que identifique los fa c to re s explicativos cla ve y
C a p ítu lo
V
155
que perm ita proponer acciones pertinentes y jera rq u iza d as p ara m odificar
d ich o s factores.
E n un intento de d efin ir p o lític a in te g ra l se lo h a c e co m o aq u e lla
que co njuga p ro g ram as de gen eració n de em p leo e in g reso , d esarro llo
hu m an o y social, y p ro tec ció n social, que se b asa en cin co p rin cip io s:
m ultid im en sio n alid ad de la pobreza, focalizació n , ciclos de vida, p a rtic i­
p ac ió n y centralidad de la fam ilia, y que es im p lem en tad a, m o n ito read a
y evaluada de m anera intersectorial, descen tralizad a y p articip ativ a. U na
política de tales características haría que cada acción que se llevara a cabo
tu v ie ra efectos sinérgicos (E ngel, 2004).
P ara llevar adelante un plan teo de esta n atu raleza sería n ec esario lo ­
grar u n a integración pro g ram ática, lo que d eriv aría de la acep tació n de
la idea de que la p o b re z a es m u ltid im e n sio n a l, esto es, q u e no p u e d e
reso lv erse sólo m ediante acciones sectoriales.
b)
L a m u ltid im e n sio n a lid a d de la p o b re za . N a d ie su e le o p o n e rse
cu ando se dice que la p o b rez a es un concepto m u ltid im en sio n al. A p artir
de ello se p ie n sa que ex iste un co n sen so so b re tal en u n c ia d o . Sin e m ­
bargo, el acuerdo se torna m enos am plio cuando se in ten ta sab er qu é se
q uiere d ecir con ello. D ich a expresión p lan tea p ro b lem as co n cep tu ales
que dificultan su definición operativa y su m edición y, co n secuentem ente,
im piden estab lecer relacio n es causales y d iseñ ar p o líticas an tip o b reza.
L o m ás raz o n ab le es definir la p o b rez a de u n a m a n e ra trad icio n a l,
esto es, com o la situación en la que viven p erso n as cuyos recu rso s eco ­
nóm ico s son insuficientes p ara satisfacer sus n ecesid ad es básicas. Suele
tildarse esta definición de “red u c cio n ista”, in co m p leta o “ec o n o m ic ista”,
pero sin duda ella tiene una v entaja m uy clara, y es que resp eta el sentido
com ún del térm ino.
U na cosa diferente al concepto de p obreza son las cau sas que llevan
a que u n a p arte de la p o b la ció n de un d eterm in a d o p aís no p u e d a a c ­
c e d er a los recu rso s eco n ó m ic o s suficientes p ara aten d e r a sus p ro p ias
n ecesidades básicas a nivel co nsiderado “ d ig n o ” , de acu erd o al ran g o de
d esarrollo de esa sociedad. A llí, seguram ente, sería m ás legítim o utilizar
la expresión “m ultidim ensional” , po r cuanto p o drían encontrarse diversos
factores d eterm inantes de que algunos hogares o in d iv id u o s carezcan de
los recu rso s económ icos para alcanzar ese b ien estar m ínim o.
En consecuencia, hay que tener cuidado con la u tilización de la m u lti­
dim ensionalidad de la pobreza, porque puede conducir a que aparezca una
m iríada de causas que se co nsideran todas im portantes, y entre las cuales
156
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
no se p rio riz a , con el efecto de d isp e rsa r re c u rso s y, en co n se c u e n c ia ,
d eterio rar sev eram e n te la posib lid ad de lograr eficacia con las p o líticas
y p ro g ra m as que se lleven a cabo.
c)
La c e n tra lid a d de la fam ilia. En la p e rsp e c tiv a de u na v isió n in ­
te g ra l de la p o b re z a ha g an ad o p re se n c ia el rol a trib u id o a la fam ilia.
Sin e m b arg o , su e le no to m a rse en cu e n ta la h e te ro g e n e id a d qu e esta
in stitu c ió n e x h ib e en c u a n to a co m p o sic ió n , estru c tu ra , ciclo de v id a
y fo rm a s de o rg an iz ac ió n , de acu erd o a las su b c u ltu ra s im p e ran te s en
reg io n e s de un m ism o país. En este sentido, resu lta d ifícil a c e p ta r que
todas esas ex p re sio n es reales del concepto g enérico de fam ilia cu m p lan
con las co n d ic io n e s id eales que se le asig n an co m o canal de accio n es
so ciales efectivas.
In cluso, si así fuera, se estaría aceptando el “ m ito del co n sen so fam i­
liar” , y h abría que su p o n er "que las fa m ilia s fu n c io n a n to d a s d e m anera
a r m ó n ic a ” (T epichín Valle, 2000:338). D ada la d iv ersid ad de p au tas que
rigen, po r ejem plo, las relaciones entre los m iem b ro s de las fam ilias, hay
qu e ev alu ar co n stan tem e n te los efectos in trafam iliares que g en eran los
p ro g ra m as de ap oyo, con el fin de ten er certeza de que está lo g rán d o se
el im pacto buscado.
Elay o p in io n e s d isp a re s resp e cto a si los p ro g ra m a s q u e p ro p o n en
cen trarse en la fam ilia realm ente revisten ese carácter. E n p rim e r lugar,
alg u n o s an alistas afirm an que los pro g ram as p riv ile g ian la aten ció n de
los n iñ o s y jó v e n e s, so slay an d o los p ro b lem as de la p o b la c ió n ad u lta.
E sto p arece b astan te aceptable por cuanto los p ro g ram as p rete n d en , en
g e n e ra l, dos o b je tiv o s: a liv ia r la p o b rez a, p o r un lad o , y fo m e n ta r la
in v e rsió n en c a p ita l h u m a n o , p o r otro. L os crítico s su g ie re n , in clu so ,
qu e en el áre a ru ral, si el pro g ram a es ex ito so y lo g ra qu e los jó v e n e s
cu lm in en la ed u cació n básica, lo m ás p robable es que los h ay a en rea li­
dad h abilitad o para m igrar, por lo cual "m uy bien p o d r ía o cu r rir q u e la
situ a ció n d e los a d u lto s resultara sig n ific a tiva m e n te d eterio ra d a ” a la
larga (D uhau, 2000).
E n se g u n d o lugar, ciertas ev a lu a cio n e s que se han lle v ad o a cabo
so b re p ro g ra m as de este tipo sostien en que ta m b ié n los ad u lto s de las
fam ilias atendidas m ejoraron con los program as en aspectos relacionados
con salud y n u tric ió n (S koufias y M cC.lafferty, 2001). A m b o s p lan teo s
no son co ntradictorios.
Pero el p ro b lem a es m ás com plicado, y se relacio n a con la estática y
la d in ám ica de las fam ilias. La prim era tiene que v er con los b en eficio s, o
la falta de ellos, que derivan a los diferentes m iem bros del grupo fam iliar
C
a p ít u l o
V
157
en el m om ento en que se llevan a cabo los p ro g ram as. Y en este sentido,
si es necesario h acer esa v alo ració n de qué y q uién recib e, es p o rq u e la
u n id ad sobre la que se in terviene es el ind iv id u o , y no la fam ilia.
L a dinám ica tiene que v er con las transfo n n acio n es de m ediano y largo
plazo: si las oportunidades de b ie n estar de las n u ev as g en eracio n es están
en la m igración, ello p u ed e afectar a otros m iem b ro s del g ru p o fam iliar
que, sea po r edad, sea por educación, etc., y a no están en co n d icio n es de
em prender ese cam ino. ¿D ebe el pro g ram a fo rm ar a los n iñ o s y jó v e n e s
de tal m an era que en el futuro no ten g an p o sib ilid a d es de in sertarse en
el m ercad o de trabajo urbano, po rq u e de esa m an era se aseg u ra qu e no
d ejarán solos a sus p ad re s en el cam po? ¿H ay qu e d e fe n d e r la fam ilia
actual, en perju icio de las fam ilias futuras?
Q ueda la sensación tam bién de que algu n as de las críticas m e n cio n a­
das dejan de lado un tem a v a ló ric o : cuál es la resp o n sab ilid ad de las n u e ­
vas generaciones frente a la situación de sus ancestros. E lla no se expresa,
ú nicam en te, quedándose en el lugar de origen p ara aco m p añ arlo s, lo que
sin duda es una opción válida si se tom a libre y con scien tem en te. M uchas
veces la resp o n sab ilid ad se expresa en el traslad o y en asu m ir los riesg o s
concom itantes, p ara así p oder contribuir a la su b sisten cia de los m ayores.
El tem a de las rem esas m on etarias que los m ig ra n tes la tin o am erican o s
en los E stad o s U nidos (y en otras regiones) en v ían a su lu g ar de origen
es un indicador relevante de esa responsabilid ad asum ida.
d) E l ciclo de vida in d iv id u a l y fa m ilia r. E s n ec e sa rio q ue los p ro ­
gram as tengan en cuenta los cam bios que las p erso n as v an en fren tan d o
en diferentes etapas de la vida. D ada la vuln erab ilid ad de los in fan tes y
adultos m ayores, se p riv ileg ian sus n ecesid ad es de alim e n tac ió n y cu i­
dados de salud. R especto de los adultos, en especial los jó v e n es, es m ás
relevante facilitar su integración al m ercad o de trab ajo o p ro teg erlo s en
caso de desem pleo.
T am bién deb en c o n sid erar el “ciclo de vid a fa m ilia r " , en e sp ec ial
cuando se opta por la fam ilia com o u n id ad de in terv en ció n . L o s riesg o s
que ella enfrenta varían en el tiem po, básicam ente p o r la com posición del
hogar y los cam bios que lo afectan (nacim iento de hijos, independización
de los hijos, viudez, “nido v a c ío ” , etc.).
e) La corresponsabilidad. M uchos p rog ram as llevan a cab o accio n es
com o las transferencias m onetarias o subsidios en especie, qu e persiguen
resu ltad o s que se darán en tiem pos diferentes:
158
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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m é r ic a
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a t in a
•
•
en el corto p la zo , co n trib u y en d o a aliv iar la p o b reza, y m an ten ien d o
a los n iñ o s en la escuela y asistiendo a los co n tro les de salud;
en el m ed ian o p la zo , increm en tan d o la confianza en sus p ro p ias fu er­
zas de los m ie m b ro s de la la m illa b en e ficia ria, qu e se c o n v e n ce n
de que p u ed e n sa lir de la pobreza, m e d ian te el en tre n am ien to que
d eriv a de cu m p lir con los co m prom isos asu m id o s al in co rp o rarse al
p ro gram a. En esa acción reiterada van co n v en cién d o se de que no son
m eros entes p asiv o s y recep to res de dádivas, sino actores au tó n o m o s,
con cap acid ad p ara m anejar sus recursos (lo que se fo m en ta m ed ian te
la tra n sfe re n c ia de din ero en efe ctiv o ), y q u e son c o rresp o n sa b le s
del éxito del p ro g ram a y. en definitiva, del quieb re de la tran sm isió n
in terg en eracio n al de la pobreza, y
en el largo p lazo, co n trib u y en d o a la form ación de capital hum ano.
L a preocupación por la co rresponsabilidad ha sido m uy im portante en
el p ara d ig m a em ergente. Se ha insistido m ucho respecto a q u e la entrega
in d iscrim in ad a de pro d u cto s (bienes y servicios) a la p o b lació n o b jetiv o
de los p ro g ra m as so c iales p ro v o ca d e p e n d e n c ia de las p erso n a s, y las
co n v ierte en dem an d an tes de un “d ere ch o ” a las prestacio n es, in d ep en ­
d ien tem ente de cualquier condición. M ás allá de que los recursos siem pre
son escasos, se insiste po r quienes defienden la corresponsabilidad en que
los p ro ductos así entregados tam bién pierden “ valo r” para sus receptores.
A lg o que se obtien e sin esfuerzo 110 se valoriza.
L a participación y organización de la com unidad es otra expresión del
co m p rom iso que asum en los destinatarios con las acciones de superación
de la pobreza. L a co rresp o n sab ilid ad p ro m o v ería el em p o d era m ien to de
los pobres. Hay, em pero, analistas que tem en que el discurso participativo
en cu b ra el interés en reducir el papel del E stado y trasp asar esa resp o n ­
sab ilid ad a los p ropios pobres.
f)
G énero. L as co n sid eracio n es de g énero están m uy p resen tes en los
p ro g ra m as actu ales de co m b ate a la p o b reza, lo cual tiene qu e ver con
la im p o rtan cia en que se ha logrado situar este tem a por los grupos que
lo p ro m ueven.
E n los p ro g ram as de transferencias m o n etarias este criterio se p la n ­
tea en un doble sentido: un trato especial a las niñas, y en la entrega del
su b sid io a la figura fem enina del hogar.
Se p re sta e sp ec ial aten ció n a la re d u c c ió n de la d eserció n esco la r
fem e n in a y a co m b atir los estereotipos que estab lecen una d iv isió n del
tra b a jo q u e rese rv a a las m u je res el á m b ito d o m éstico . Se arg u m e n ta
C
a p ít u l o
V
159
tam bién que la edu cació n de las niñas debe p rio rizarse, en esp ecial en el
m edio rural, y sobre todo entre la po b lació n in d íg en a. P ara h ac er e fe c ­
tiv a esa p rio rid a d se e n tre g a , en alg u n o s ca so s, u n a b e c a m a y o r a las
niñas, lo que se ju stifica d estacando las ven tajas p ara la so c ied a d com o
un todo que deriv aría de la elevación del nivel de in stru cció n fem en in o ,
p o r cuanto cuando lleguen a ser m adres se p reo cu p arán m ás y con m ay o r
inform ación por la educación y la nutrición de sus hijos, co n trib u y en d o a
quebrar la transm isión intergeneracional de la p o b reza. E sta afirm ación
trae varios elem entos im plícitos. P or un lado, p la n tea ría que las m ad res
indígenas actuales no se preo cu p an o no lo hacen en la m ed id a suficiente,
de la nutrición y el b ie n estar de sus hijos. P or lo m ism o , el arg u m en to a
favor de p rio riza r a las niñas en m ateria de ed u cació n p ara aseg u rar cier­
tos com portam ientos en la futura generación de m adres es co n trad icto rio
con el argum ento que sostiene que las m ujeres deb en ser las recep to ras
de las transferencias m onetarias p orque son ellas las qu e se p reo cu p an de
los hijos y del hogar. A sim ism o, la visión de género que expresa el citado
argum ento con sid era que el p apel de la m u jer está en el hogar, lo qu e se
preten d e refo rzar m ediante las acciones del p ro g ram a. Son las m u jeres,
a través de su desem peño com o m adres, las que están llam adas a q u eb rar
el círculo perv erso de la transm isión interg en eracio n al de la po b reza. N o
es que esto sea in a ce p tab le, sino que no p are ce c o m p a tib iliz a rse b ien
con otros p la n teo s p ro -“em p o d eram ien to ” que suelen ac o m p añ ar a esa
afirm ación.
L a a sig n a c ió n de estas re sp o n sa b ilid a d e s a las m u je res im p lic a el
reco n o cim ien to de que suelen ser ellas las encarg ad as de la salud, la n u ­
trición y la edu cació n de los hogares, así com o de los flujos de ah o rro y
consum o fam iliar. Se supone entonces que existe m ay o r p ro b ab ilid ad de
que el uso de esas transferencias tenga un im pacto p ositivo en el b ien estar
fam iliar (D uhau, 2000).
L a m ay o r au to n o m ía otorgada po r una tran sferen cia m o n e taria (re s­
pecto a la entreg ad a en especie) contribuiría, seg ú n alg u n o s, a au m en tar
la capacidad de las m ujeres p ara to m a r d ecisio n es al in te rio r del h o g ar
(Skoufias y M cC lafferty, 2001 ; en contra D uahu, 2000). A sim ism o, el que
m uchas m adres cum plan un papel com o pro m o to ras del p ro g ram a h ab ría
acrecentado sus o p o rtunidades de contacto con otras m u jeres, generando
nuevas instancias de p articip ació n (S koufias y M cC lafferty, 2001).
R especto a las ayudas m o n etarias a las m u jeres es p o sib le fo rm u larse
algunas cu estio n es. ¿L a au to n o m ía o to rg ad a p o r el m an ejo del d in ero ,
au m en ta rea lm en te la c a p ac id a d de las m u jeres p ara to m a r d ecisio n es
160
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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m é r ic a
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a t in a
en el h o g ar y la co m u n id ad ? ¿R efu erza su rol dom éstico trad icio n al o le
p e rm ite tra sc e n d e rlo ? ¿G enera q u ieb res en la fam ilia, p o rq u e el v aró n
se sien te p o ste rg a d o ? El papel de p ro m o to ras del p ro g ram a ¿acrecien ta
o p o rtu n id a d es de p articip a ció n y em p o d eram ien to de las m u jeres o, por
el co n trario, las fu erza a asum ir un trab ajo “v o lu n ta rio ” y g ratu ito , p o r­
q u e se supone que a ellas les “so b ra” tiem p o , lo que no su ced e con los
v aro n e s? ¿N o se rían ellas las que “ c u b re n ” los co sto s que el p ro g ram a
tiene p ara la co m u n id ad ?
A lgunos han intentado resp o n d er a estas p reguntas. A sí, se estim a que
esa m o d a lid a d es b u en a debido a que las m u jeres adm in istran las ayudas
ec o n ó m icas m e jo r que los hom bres (IF P R I, 2002, 2005). P ero resp ecto
a lo anterior, cab ría tam b ién p reg u n ta rse si no h ab ría sin erg ias en b u scar
q u e los h om bres tam bién m ejo ren sus hab ilid ad es en este aspecto.
E stu d io s rea liza d o s entre p articip an tes del P ro g ram a O p o rtu n id ad es
in d ican que las m u je res apoyan la p rá c tic a de ser ellas las qu e recib en
las tran sfe re n cia s, adu cien d o que son m ás resp o n sab les, qu e están m ás
p reo c u p ad as p o r lo que sucede con los n iños, y p o rq u e co n o cen m ejo r
las n ec esid ad e s del hogar. Son todos arg u m en to s lig ad o s a un enfoque
tradicional de género. N o tenem os inform ación sim ilar sobre lo qu e p ie n ­
san los varones.
Tam bién se sostiene en algunas evaluaciones que estos p ro g ram as p er­
m itieron afianzar la respo n sab ilid ad , la in d ep en d en cia y el p ro tag o n ism o
de las m ujeres en la fam ilia, y fom entaron su em p o d eram ien to p sic o ló ­
gico, su au to estim a e, incluso, su “ apertu ra m e n ta l” (sic), esp ecialm en te
cu an d o actuaron com o prom otoras. A sim ism o, ellas d eclaran que luego
d e p a rtic ip a r en el p ro g ra m a saben m ás so b re n u tric ió n , p rev e n ció n y
m an ejo de en ferm ed ad es, y tam bién que han po d id o in crem en tar su rol
de p ro visión, lo que ha aum entado el reco n o cim ien to de su p ap el dentro
y fu era del hogar.
O tro en fo q u e tiend e a p en sar que esa asignación co n trib u y e en re a li­
d ad a refo rz ar el papel dom éstico tradicional de la m ujer. O to rg arles el
rol de prom otoras im plica aceptar que ellas disponen de tiem po suficiente
p ara d esem p e ñ ar un trabajo voluntario y gratuito. Serían las m u jeres, por
tanto, las que cargarían con gran parte de los costos que estos p ro g ram as
tienen p ara la com unidad. La evaluación de P ro g resa -O p o rtu n id a d es de
M éx ico, realizad a p o r el IFPR I advierte que los cam b io s o b serv ad o s se
rem iten fu n d am en talm en te al hogar, por cuanto en el ám bito de la co m u ­
n id a d aún se m an tien en las resistencias en la p articip ació n fem enina.
C a p ítu lo V
161
L as evidencias difieren tam b ién respecto al im pacto de los p ro g ram as
sobre las fam ilias. E n algunos casos se m e n cio n an cam b io s p o sitiv o s en
las relacio n es fam iliares, m ien tras que en o tro s se d estac a el su rg im ie n ­
to de conflictos que incluyen v io le n cia dom éstica, y que co n d u cen a la
se p a ra c ió n de la p are ja, o a la re d u c c ió n d el ap o rte de los h o m b res a
la fam ilia.
H ay autoras que estim an que las redes de p ro tec ció n so cial gen eran
u n a segregación de la p o b la ció n -o b je tiv o (p o b res y /o ex tre m ad a m e n te
p o b res) de estos p ro g ra m as en u n gru p o (co n fo rm ad o en un alto p o rc e n ­
taje p o r h om bres) p ara el que se im p lem en tan accio n es d irig id a s a p o ­
ten ciar su em pleabilidad, y otro grupo (integ rad o fu n d am en talm en te por
m ujeres) al cual se le entregan transferencias m o n etarias co n d icio n ad as a
la asistencia escolar de los niños. E ste diseñ o - s e a g re g a - tiene p o r detrás
la co ncepción de fam ilia “h o m b re proveedo r, m u jer d ed icad a al h o g ar y
a los h ijo s” . E stos p ro g ram as te n d erían a refo rz ar la d istrib u c ió n tra d i­
cional de los ro les m ed ian te la p ro m o ció n de la p articip ació n fem en in a
en el aseguram iento de la esco larid ad de los n iñ o s, y n o aten d erían las
n ecesid ad es pro p ias de las m ujeres o el g en erar p o sib ilid ad es p ara ellas
de salida au tónom a de la situación de pobreza.
E n la evaluación de p ro g ram as en el secto r rural m ex ican o se afirm a
que siguen presen tes los sesgos de género, p o r ejem plo, en las p referen ­
cias respecto a la edu cació n m ascu lin a, cuyo futuro se o rien ta al trab ajo ,
frente a la educación de las niñas, que se co n sid era un gasto, p o r cuanto
su futuro sigue co n siderándose v in cu lad o al m atrim o n io y al trab ajo d o ­
m éstico (S koufias y M cC lafferty, 2001).
O tro tem a que se deb ería consid erar resp ecto al g énero son los ca m ­
bios en la co m posición de los hogares, que han co n d u cid o al au m en to de
los hogares m onoparentales, preferen tem en te de je fa tu ra fem enina, ju n to
con el increm ento de la p articip ació n de la m u je r en la fuerza laboral. En
am bos aspectos, las m ujeres constituyen un g ru p o que req u iere atención
de sus n ecesidades específicas.
g)
E tn ia y raza. E n A m érica L atina, hay u n a fu erte aso ciació n entre
el com ponente étnico-racial y la pobreza. Sin duda, ex isten raíces h istó ­
ricas que explican las desig u ald ad es que han en fren tad o las p o b lacio n es
in dígenas y afrodescendientes en la reg ió n , m u ch as de las cu ales siguen
estando presentes. C om o no es p osible reescribir la historia, es interesante
identificar los nodos que hoy continúan generando esas discrim inaciones,
p ara tratar de enfrentarlos m ed ian te políticas públicas.
162
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
E n este sentido, conviene reco rd ar un reciente inform e que afirm a que
la d esig u ald ad étn ica y racial se rep ro d u ce po r tres vías:
•
•
•
u n a tran sm isió n in tergeneraciona! de la educación ;
la m en o r esco larizació n y las p eores calificacio n es que o b tien en los
in dividuos p erte n ec ien tes a g rupos in dígenas y afro d escen d ien tes, y
las m en o res rem u n e ra cio n es que alg u n o s rec ib en p o r llev ar a cab o
trab ajo s co m p arab les, au nque no se pued e afirm ar (ni d escartar) que
ello d eriv e de u n a d isc rim in ació n activ a en el m ercad o laboral (B an co
M u n d ial, 2003).
L a CEPA L ha insistid o reiterad a m en te en la im p o rtan cia de la tra n s­
m isió n intergeneracional de las o p o rtu n id ad es, destacan d o que el h o g ar
d e o rigen co n d icio n a te m p ran am en te las o p o rtu n id ad es qu e las p erso n as
ten d rán a lo largo de la vida, e insistiendo en que la ú n ic a m an era de al­
te ra r esa determ in ació n es m ediante políticas que co n trib u y an a ro m p er
el círcu lo perv erso de esa transm isión. E sto exige p ro g ram as que tienen
qu e ad ecuarse a las ca racterísticas cu ltu rale s de los grupos aquí tratados.
R e sp ecto a esto, co n v ien e an alizar asp ecto s v in c u lad o s a salud, ed u c a­
ción, m ercado de trabajo y tierra.
(i) S alud. Se p resen ta aqui un pro b lem a entre m e d icin a o ccid en tal y
m ed icinas tradicionales. E l diagnóstico desde la p rim e ra so stien e que las
p o b la cio n e s indígenas, en especial cu ando se ubican de m an era d isp ersa
en el ám bito rural, enfrentan pro b lem as p ara acceder a servicios de salud,
y tiene poco acceso a la inform ació n m é d ica adecuad a, siendo tam bién
difícil el acceso a la salud preventiva, lo que afecta el control p o r la m ujer
de su p ro p ia fecu n d id ad , p u ed e co m p lic ar los p arto s y p o n er en riesgo
su v id a y la del niño p o r nacer, al m ism o tiem po que lim ita el ad ecu ad o
d esarro llo duran te la prim era infancia.
P ero, al m ism o tiem po que se d em an d a la p ro tecció n de la salud de
esa p o blación, se reclam a que se reco n o zca la m edicin a y la farm aco p ea
trad icional de la cultura resp ectiv a, insistiendo en que los g o b iern o s d e­
ben co n trib u ir a resg u ard ar el patrim o n io farm aco ló g ico natural que está
en m anos de las com unidades.
(ii) E d u cación m u lticu ltu ra l y b ilin g ü ism o . Se in siste en que re s­
p ecto de los grupos in dígenas es m en ester fo rm ar sujetos que sean co m ­
p eten te s en dos culturas diferentes, p ara lo cual deben p o d er acced er a la
m odernidad sin sacrificar su cultura tradicional, a la que tendrían derecho,
y que d eben trasm itir a las nuevas generacio n es. E sto im p lica un tra ta ­
C
apítulo
V
163
m iento diferente al que los países latinoam ericanos dieron a los m igrantes
eu ro p e o s que p o b la ro n esos p aíses a fines del sig lo X IX y co m ie n z o s
del X X , cuyos d erechos cu ltu rales y lin g ü ístico s no fueron resp etad o s,
en el afán de “co n stru ir la n a c ió n ” . En to d o caso , la esco la riza ció n en
los idiom as indígenas pued e ser co n trap ro d u cen te en m u ch o s asp ecto s;
uno fundam ental es que harían p erd er el escaso tiem p o que, p o r razo n es
ex traescolares, los niños in dígenas dedican a la escuela. Se p ierd e así la
o portunidad de otorgarles, por lo m enos, los ru d im en to s de un seg u n d o
idiom a que les resultará fundam ental tanto p ara in g resar a la m o d ern id ad
com o al m ercado de trabajo. Q uedarán en cerrad o s en el id io m a qu e h a ­
blan en su casa, y el breve período de pasaje p o r la escuela puede term in ar
no aportándoles nada.
A lg u n o s analistas sostienen que en escu elas con m ay o ría de alu m n o s
in dígenas p are ce darse una red u cció n de la d eserció n y m ejo res re n d i­
m ientos académ icos, así com o m ayor seguridad de los niños en sí m ism os.
E ste resultado, y el hecho de que se lo traiga a colación com o arg u m en to
a favor de educación separada, es in teresan te p o rq u e m u estra un doble
estándar respecto a otras situaciones escolares. H ay m uchos estu d io s que
sostienen que la educación separada por sexos, perm ite un desarrollo m ás
arm ónico de las niñas y una m ayor seguridad en sí m ism as. Sin em bargo,
no está en la agen d a de la ed u c ac ió n p ú b lic a la tin o a m eric an a siq u iera
co n sid erar d icha posibilidad.
P or lo dem ás, si de lo que se trata es de g en erar in d iv id u o s que fu n ­
cionen en dos culturas, no parece razo n ab le p en sar en u na escu ela m on ocultural reservada p ara los n iños indígenas.
F inalm ente, conviene afirm ar que la educación m u lticu ltu ral no c o n s­
tituye una panacea para superar la desigualdad, ni puede asegurar equidad
en logros, p o r cuanto hay factores extraesco lares qu e tienen un a in c id en ­
cia decisiva, com o por ejem plo el capital ed u cacio n al de las fam ilias.
(iii)
M ercad o de tra b a jo . E l m ercad o de trab ajo su ele ser, en re a ­
lidad, un “ex p licitad o r” de las discrim inacio n es que se han dado en los
anteriores eslabones de la cad en a de transm isió n de las o p o rtu n id ad es.
P o r ello son tan im portantes las políticas relacio n ad as con la in fan cia y,
sobre todo, con la educación. L as p o líticas laborales se o rien tan a evitar
el trato discrim inatorio en el acceso y desem peño, rem u n eració n y p ro ­
tecció n de la po b lació n in d íg en a y negra. U n a p o sib ilid a d qu e v a m ás
allá es la p ráctica de la acción afirm ativa o d iscrim in a ció n p o s itiv a , no
sólo orien tad a a la reserv a de “ cu p o s” en las em p resas p ara p erso n as de
164
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L a t in a
g rupos que sufren discrim inación étnica, sino tam bién p ara co m p en sar las
d esig u ald ad es m ed ian te el acceso a la capacitación en el trabajo.
(iv)
A cc eso a la tier ra . U n rec lam o de los m o v im ien to s in d íg en as
m ás o rg an izad o s se relacio n a con la recu p eració n de las tierras qu e su ­
p u estam en te han dom in ad o en el pasado. Suele ad u cirse qu e la p o b reza
de estos g rupos está rela cio n a d a con la m e n o r d isp o n ib ilid a d de tierra,
p ero se p o n e po co én fa sis en lo rela cio n a d o con el uso de m é to d o s de
pro d u cció n trad icio n a les y con el h ec h o de que esos g rupos m u estran un
alto crecim ien to d em ográfico, siendo la co m b in ació n de esos facto res la
cau sa de sus b ajos n iv e les de bienestar.
B . C o n c lu s io n e s
En este docum ento se ha tratado de revisar la evolución que han tenido
los m odelos de h acer p o lítica social que predom inaron en la región. Se ha
p restado especial atención a los p rogram as que dom inan hoy el escenario
de la p o lítica social contra la po b reza, analizan d o con alg u n a ex ten sió n
d iv ersos elem entos que suelen estar p resen tes en ellos.
U na prim era apreciació n lleva a h acer n o ta r la p eq u eñ a m ag n itu d de
los recu rso s que se destin an a los p ro g ra m as que in teg ran las red es de
p ro tec ció n social, q u e no p erm iten im ag in ar cóm o p o d rán alca n za r los
ob jetiv o s ex c esiv am en te am b icio so s que m uchas veces se le atrib u y en a
este tipo de program as.
L as redes de p ro tec ció n social no son pro g ram as q ue actúen p e rm a ­
n en tem ente. N o han sido cread as para ello, sino m ás bien para aten d er a
los p o b res en circ u n stan cias esp eciales, com o son las crisis eco n ó m icas
y am b ientales, fu n d am en talm en te. Se recom ienda usu alm en te qu e estén
p rev istos (con recursos disp o n ib les y planes para su d esp lieg u e) cuando
llegue el m om ento de aplicarlos.
P or lo m ism o, estos program as tienen que estar insertos en estructuras
m ás am plias y durables, las que conform an la institucionalidad m ás tradi­
cional de la política social, com o son edu cació n y salud. Se trata de p ro ­
gram as que actúan com o apoyo a la escuela y a la posta de salud, crean ­
do co ndicio n es (m ed ian te tran sferen cias) p ara aseg u rar la p rese n cia de
la p o b la ció n -o b je tiv o de esos efecto res. Son, por tanto, p ro g ra m as se­
c u n d a rio s (no p o r ello m e n o s im p o rta n te s) a las g ra n d e s e stru c tu ra s
b u ro c ra tiz a d a s de lo social. E sto h ace que no debe p en sarse q u e ello s
p u ed an realm ente enfrentar la superación de la pobreza, sino apen as co-
C
a p ít u l o
V
165
laborar con ella cuando existen estrategias m ás am p lias, d o tad as de los
recu rso s adecu ad o s p ara llevar adelante esa tarea.
E n segundo lugar, m uch o s de los p rin cip io s que g u ían la actu ació n
de estos p ro g ra m as parecen co ntradecirse, p o r lo m en o s, si se los lleva
h a sta el lím ite. A sí, p o r ejem p lo , se b u sc a aseg u rar la p e rm a n e n c ia en
la escu ela de jó v e n e s y niños en las edades co rresp o n d ien te s, m ed ian te
transferencias m onetarias que se entregan a la m adre, co n la finalidad de
em p o d erarla, al m ism o tiem po que se p rete n d e re fo rz a r a la fam ilia, y
resp e tar la diversid ad cultural. C om o se ha v isto , el sesgo de g énero del
p ro g ra m a tiende a g en erar p ro b lem as al interio r de la fam ilia, cu an d o el
v aró n se siente d ism inuido en su papel de “p ro v ee d o r” y, p o r tanto, de
ad m in istrad o r de los bien es del hogar. A l m ism o tiem p o , cab e rec o n o cer
que el respeto de la diversidad cultural, en esp ecial de los p u eb lo s in d í­
genas, lleva a no in tentar alterar la distribució n de los ro les al in terio r de
la fam ilia. E n definitiva, la m ultip licid ad de o b jetiv o s y la b ú sq u ed a de
sinergias, m uchas veces im posibles de conseguir, gen eran co n trad iccio ­
nes que dificilm ente puedan perm itir que se logren los objetiv o s m últiples
de los proyectos.
En alg u n o s casos, en tre las co n d icio n a lid a d es, se esta b le c e no só lo
la a s iste n c ia e sc o la r, sino la p ro m o c ió n al c u rso su p e rio r. E s sa b id o
q u e el re n d im ie n to ac ad ém ico de los n iñ o s sólo p a rc ia lm e n te se d eb e
a lo q u e aprenden en la escuela, y que tienen un g ran p eso los facto res
extraesco lares, en especial los que derivan del h o g ar de origen. Es p ro ­
bable, p o r tanto, que la prom oción no sea p o sib le en m u ch o s casos. E sto
g en e rará un p ro b le m a de tensión en tre acto res (p ad res, m aestro s). L os
p ad res reco n o cerán , en especial en pueb lo s p eq u eñ o s, al m aestro com o
resp o n sab le de que ellos pierdan la transferen cia. El m aestro no querrá,
p robablem ente, asu m ir la responsabilidad de ser quien p riv e a esa fam ilia
de un ingreso que p ara ella es im p o rta n te ...
E n definitiva, se trata de program as con p o sib ilid ad es lim itad as (p re­
supuesto, recursos), con objetivos m uy am biciosos, y que son presentados
con p o sib ilid a d es d esm esu rad as (su p erar la p o b rez a, en fo q u e in teg ral,
g enerar sinergias).
166
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
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168
P o lí t i c a y p o l í ti c a s p ú b lic a s e n l o s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
C A P ÍT U L O V I
LA REFORM A SOCIAL Y EL RÉGIM EN
DE BIENESTAR M EX IC A N O 1
Carlos Barba Solano
A. El problem a y la estrategia
E
n A m érica L atin a, duran te los ú ltim o s años se discu te cad a v ez m ás
la co n v en ien cia de m odificar la tray ecto ria de los p ro ce so s de ajuste
que, después de la crisis económ ica de 1982, se han venido im plem entando
de m an era d esig u al2 en la m ay o ría de los p aíses de la región.
D etrás de esta c o n tro v e rsia 1 están sin duda los claro scu ro s de v arios
lu stro s de refo rm as estru c tu rale s en la región que, a p esar de h ab e r co n ­
trib u id o a log rar u n crecim ien to económ ico m o d erad o d u ran te los años
n o v en ta, no han logrado ni la estab ilid ad en el crecim ien to ni una red u c­
ción significativa de los niveles de pobreza o de las agudas d esig u ald ad es
en la d istrib u c ió n del in g reso y las añ e ja s fo rm a s de e x c lu sió n so cial
reinantes.
1
Este trabajo es una versión resumida de otro que lleva por nombre: “Régimen de
Bienestar y Reforma Social en México”, publicado por CEPAL en la colección Serie
Política Social (Barba, 2004).
2
Tanto en términos de los momentos cuando se iniciaron las reformas, como de la
velocidad, los alcances y el éxito de las mismas (ver: Barba, 2003).
3
Que no se ha restringido a los ámbitos de los Estados nacionales o las instituciones
académicas, sino que ha tenido como escenario fundamental a agencias multilaterales
como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano
de Desarrollo, la Comisión F.conómica para América Latina o el Programa de Nacio­
nes Unidas para el Desarrollo, algunas de las cuales se han transformado en actores
cruciales en el diseño, financiamiento, aplicación y evaluación de los programas so­
ciales.
169
E n este contexto, y desde un p unto de v ista social, el tem a de “ la re­
fo rm a de la refo rm a” indica, entre otras cosas, un cierto n iv el de crisis de
lo que p o d ría d enom inarse el n u ev o p ara d ig m a de b ie n estar d o m in a n te4,
co n stru id o p au latin am e n te a trav és del d e sp lie g u e de la ag en d a social
p ro p u e sta p o r ag e n cias in te rn acio n ale s co m o el B a n co M u n d ial (B M )
y el B a n c o In te ra m e ric a n o de D e sa rro llo (B ID ), re s p a ld a d a y filtrad a
in tern am en te5 por num ero so s g o biernos n ac io n a les6.
E n el caso de M éxico, esa discusión em p ieza a p ro d u cirse p o rque, sin
d esd eñ a r la im po rtan cia de las refo rm as so ciales d e los años nov en ta, y
a p esar de las prom esas de b ie n estar para el n uevo siglo fo rm u lad a s por
los refo rm ad o res, sigue ex istiendo una b rec h a m uy gran d e en tre lo que
se ha o frecido y lo que se ha logrado.
Sin duda, es necesario h acer un b alan ce o b jetiv o resp ecto del alcan ce
y las tareas pendientes, así com o analizar críticam en te el cam in o seguido
y estab lecer con claridad cuál es la arq u itectu ra que se req u iere p ara re ­
construir el b ie n estar a escala regional o n acio n al. Sin em b arg o , p ara lle­
v ar a cabo este com etido no b asta con m irar sólo h a c ia la p o lítica social;
es o b ligado tam bién prestar atención a su articu lació n co n la ec o n o m ía y
la esfera dom éstica, po rq u e el b ie n estar d ep en d e fu n d am en talm en te del
en g a rce de todas estas esferas7.
B. El concepto de régim en de bienestar
U n enfoque integrado exige un abordaje co m p lejo , p o r ello se em plea
aquí el co ncepto de “rég im en de b ie n e sta r” , qu e h a d em o strad o ser un
4 Dicho paradigma se ha conformado a través de la alteración gradual de la politica
social vigente entre los años cuarenta y ochenta. El cambio, que ha alcanzado pro­
porciones históricas, no ha sido solamente de las instituciones y los objetivos de
dicha política, sino de la conceptualización, los actores hegemónicos, los ámbitos
donde se discute y decide, sus vínculos con un determinado modelo de crecimiento
económico, su articulación con los sistemas políticos de cada país, etc.
5 El “filtraje interno” se refiere al hecho de que el grado de aceptación o la heterodoxia
en la aplicación de las recomendaciones de las agencias financieras internacionales
depende de la evaluación que los gobiernos nacionales hagan de las condiciones
políticas internas.
6 Las características de este nuevo paradigma serán abordadas posteriormente.
7 Otro aspecto muy importante es el referido al “capital social”, pero su estudio
articulado con los otros elementos exige un enfoque conceptual y una estrategia
metodológica distinta a la que asume este trabajo. Por ello, en trabajos posteriores
discutiré cómo podemos acercamos a esta temática.
170
P o lític a y p o lític a s p ú b lic a s en lo s p ro c e s o s
de
r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
e x c elen te recurso m e to d o ló g ic o p ara an alizar y co m p arar las relacio n es
ca m b ia n te s en tre p o lític a social, m e rc ad o s de trab ajo y estra te g ias d o ­
m é stic a s en d istin ta s co n stelacio n es de p aíses y d u ran te d istin ta s fases
e c o n ó m ic a s8.
Sin em b arg o , una p re c au ció n m e to d o ló g ic a in d isp e n sa b le es ev itar
u sa r ese co n cep to p ara an a liz ar los p ro ce so s de ajuste y refo rm a social
en A m éric a L atina sin antes d isc u tir cu id ad o sa m en te las im p licacio n es
de su aplicación en un contexto so cioeconóm ico y p o lítico d istin to al que
h ab itu alm en te se refiere. E sa ta re a reb asa ev id en te m e n te los alcan ces de
este trab ajo ; no o b stan te, es p o sib le se ñ ala r alg u n o s elem e n to s p ara su
d isc u sió n 9.
1. E l uso del concepto en el contexto de la O rganización
de C ooperación y D esarrollo E conóm icos (O C D E )
L a aparición del concepto de “régim en de b ien estar” en el contexto de
la O C D E partió de la constatació n de la gran v aria b ilid a d de “ lo so c ial”,
en ten d id a com o un conjunto de m ediaciones entre tres órdenes: el eco n ó ­
m ico , el p o lítico y el fa m ilia r10 (L autier, 2 0 0 1 :3; B arb a, 2003).
8
En el marco de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE),
varios estudios que emplean esc concepto, creado por Esping-Andersen (1987, 1990,
1996, 1999, 2001), indican que en el terreno del bienestar los procesos de articula­
ción entre lo global y lo local han sido heterogéneos debido a la existencia de dis­
tintos tipos de regímenes de bienestar que emplean diversos paradigmas para tomar
decisiones, y expresan distintos arreglos políticos. Esto ha producido resultados
desiguales en términos de los niveles de desmercantilización de la política social, los
alcances de los derechos sociales, los estatutos de ciudadanía social, la operación de
los mercados de trabajo y las oportunidades de empleo que generan para diferentes
tipos de asalariados, los niveles de desigualdad, exclusión y pobreza, y el impacto
de la globalización sobre las estructuras sociales de diversos racimos o clusters de
países.
9
En otra parte he realizado una discusión cuidadosa de la precauciones que se de­
ben tener para utilizar ese concepto en el contexto de América Latina (Barba,
2003:378-384).
10 El surgimiento de distintos paradigmas de bienestar durante el siglo XX en las so­
ciedades capitalistas industrializadas indica que las diferencias han sido la tónica en
lo que concierne al bienestar social, las teorías y conceptos que se construyen para
definirlo, explicarlo o medirlo, los instrumentos públicos que se diseñan y utilizan
para alcanzarlo, así como el papel que se les atribuye al mercado, al Estado y al
orden doméstico para su producción (Barba, 2003:190-191).
C a p ítu lo
VI
171
E n ese c o n te x to , lo s r e g ím e n e s de b ie n e s ta r h a n sid o d e fin id o s
p o r E s p in g -A n d e rs e n p re c is a m e n te co m o "la m a n e ra c o m b in a d a e
inlerd ep en d ien le cóm o el b ien esta r es p ro d u c id o y a sig n a d o p o r el E s ta ­
d o , el m ercado y la fa m ilia ”, que cristaliza en “ ...a rreg lo s in stitu cio n a les
específicos adopta d o s p o r so c ied a d es en su b ú sq u ed a d e tra b a jo y b ie n ­
esta r... ” (E spin g -A n d ersen , 1999:34-35), y co n d u ce a que u n a o rg an i­
zación dada de las relaciones entre E stado y eco n o m ía se aso cie co n una
lógica p articu la r de la p o lítica so c ial" (E sp in g -A n d ersen , 1987:6-7).
C om o es bien sabido, en su libro sobre los tres m u n d o s del b ie n estar
en el capitalism o (1990) E sping-A ndersen tom ó com o criterios la calidad
de los derech o s sociales, la estratificación social y las estru ctu ras de los
m ercad o s laborales p ara argum entar, d espu és de co m p arar a los estad o s
del b ie n estar del núcleo de la O C D E , que ésto s se ag ru p an (clu ste r) al­
red e d o r de tres tipos de reg ím en es de bienestar: el lib e ra l o residual, el
co n serv a d o r o corp o ra tivo y el in stitu cio n a l o so c ia ld e m ó c ra ta n .
E l rég im en lib e ra l o residual, b asad o en e x p e rien c ias h istó ric as de
p aíses an g lo sajo n es com o E stad o s U n id o s, A u stralia, C a n ad á o N u e v a
Z e la n d a (y ta rd íam e n te el R e in o U n id o ), a su m e q u e la m a y o ría de la
p o b la ció n p u ed e co n tra tar su p ro p ia p rev isió n social, y que p o r ello el
E stado sólo debe apoyar a aquel residual hum an o que es in cap az de v elar
por su p ropio bienestar, es decir, los m ás p o b re s13.
El co n serv a d o r o corp o ra tivo , co n stru id o a p artir de la ex p e rien c ia
h istó rica de los p aíses de E u ro p a O ccidental C o n tin e n ta l14, p o n e al E sta ­
do y las in stituciones p ú b licas en el centro del p ro ceso so cio eco n ó m ico ,
com o m e can ism o s que red istrib u y en beneficio s, sig u ien d o criterio s de
11 Ese autor subraya que el bienestar dentro de la familia es conseguido a través de la
reciprocidad, que no equivale a igualdad, mientras los mercados lo asignan a través
del dinero y el Estado lo redistribuye a través de un sistema de transferencias, sin
que eso necesariamente implique igualitarismo (Esping-Andersen, 1999:35-36).
12 Otros autores aseguran que la tipología de Gosta Esping-Andersen no es exhaustiva
para Europa, donde habria que incorporar otro modelo, particularmente para los
países del sur del continente (Hillmert, 2001:2).
13 En este paradigma, “lo social” se restringe al terreno de la pobreza, atribuible a defi­
ciencias personales. Asume al mercado como el mecanismo fundamental para alcan­
zar el bienestar social y que las prestaciones propiamente públicas se deben orientar
sólo a corregir extemalidades de la economía (Skocpol, 1995:7; Hill y Bramley,
1986:10; Esping-Andersen, 1990:26; Esping-Andersen y Corpi, 1993.370-373).
14 Particularmente de países como Alemania, Francia, Bélgica, Austria, Holanda y en
menor medida de países como Italia o España.
172
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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clase o estatu s p o lític o 1'. En este caso, los beneficios no co n stitu y e n d e­
rech o s u n iv e rsa le s sino corp o rativ o s, tienden a refo rz ar la estratificació n
so cial que se d eriv a de las cap acid ad es políticas de los acto res, y sólo se
o frecen cu ando las capacidades de la fam ilia para serv ir a sus m iem b ro s
se han a g o ta d o 16.
P or su p arte, el régim en in stitu cio n a l o so c ia ld e m ó c ra ta 17 co n cib e los
riesg o s sociales co m o co n secu en cias sistém icas de la o p eració n del m er­
cad o , y por ello asum e el b ien estar individual com o una resp o n sa b ilid ad
co lectiva, solidaria. E sto explica que “ lo so c ia l” incluya en esto s casos al
conjunto de los ciudadanos (y no sólo a los m ás p obres o asalariad o s o rga­
nizados, com o ocurre en los otros paradigm as). E ste enfoque instituye los
p rin cipios de un iv ersalid ad de las políticas sociales y desm ercan tilizació n
del b ie n estar social. En el caso b everidgeano inglés, estab lecien d o el d e­
recho a un n ivel m ín im o de b ie n estar para todas las ca te g o ría s y grupos
s o c ia le s 18, in d e p en d ie n te de la situación g u ard ad a en el m e rc ad o ; en el
caso so c ia ld e m ó c ra ta e sca n d in av o , a través de un p ro c e so de d e sm e r­
can tilizació n sin p reced en tes, que establece com o d erech o u n iv ersal un
n iv el de v id a basado en el perfil de las clases m edias (B ev erid g e, 1987;
E sp in g -A n d ersen y C orpi, 1993:371, 374 y 389).
E l enfoque de los reg ím en es de b ien estar co n sid era qu e los tres tipos
m en cio n a d o s p ueden transform arse, pero subraya la g ran ca p ac id a d que
tienen p ara filtrar las n u ev a s co n d icio n es del capitalism o . E sto h a sido
co n firm ado p o r n u m ero so s estudios sobre los reg ím en es de b ie n estar en
el m arco de la O C D E , p o n ie n d o en en tre d ich o tanto la te sis d e q u e el
15 Principalmente a asalariados, que cuentan con representación política.
16 Bajo este esquema la política social se forja como un mecanismo para disciplinar a
los grupos sociales organizados y someterlos a la autoridad del Estado, así como para
legitimar la acción estatal encaminada a lograr la integración nacional y el desarrollo
económico (Isuani, 1991:12; Malloy, 1986:32-34). Su institución fundamental es el
seguro social, cuya cobertura es sectorial e intenta ser expansiva, ligándose a un pro­
ceso gradual de salarización. Tiende a reforzar un modelo familiarista del bienestar,
denominado breadwinner system (F.sping-Andersen, 1990:26).
17 Basado en dos experiencias históricas diferentes: la del sistema beveridgeano inglés
y la del socialdemócrata escandinavo, ambas desarrolladas básicamente después de
la Segunda Guerra Mundial. Para un recuento pormenorizado de estas experiencias
ver: Barba, 2003:T. I.
18 Este derecho, de acuerdo con Marshall y Titmuss, complementa los derechos civiles
y políticos, y establece una nueva dimensión para la ciudadanía: la social, entendida
como los derechos a vivir como seres civilizados de acuerdo a los estándares de
bienestar prevalecientes en una sociedad (Marshall, 1975 y Titmuss, 1974).
C a p ítu lo
VI
173
paradigm a de bienestar residual es el único que se ajusta a las condiciones
im p u estas po r la g lobalización y los pro ceso s de in teg ració n eco n ó m ica,
co m o la suposición de que en esos p aíses el Welfare S ta te en fren ta un a
crisis term inal de la que y a no p odrá re c u p e ra rse 19.
2. El uso del concepto en el contexto de A m érica L atina
E n el c a so de A m é ric a L a tin a su e le d e c irs e q u e el “ m o d e lo de
b ie n e sta r” ha sido sem ejante al co nservador o corporativo europeo, y que
p au latin am en te, tras d écadas de refo rm as eco n ó m ic as y so ciales, se h a
ido acercan d o al m odelo anglosajón, que com o v im o s es residual.
A m b as afirm aciones son red u ccio n istas p o rq u e p arten , al m enos, de
tres prem isas inadecuadas: la p rim e ra es que p u ed en aplicarse de m an era
m ecán ica las tipologías de los reg ím en es de b ie n estar de las eco n o m ías
desarro llad as a la realid ad latinoam ericana; la seg u n d a es qu e p u ed e h a ­
b la rse de esta reg ió n com o si fu era u n a realid ad h o m o g én ea, y la tercera
es que la aplicación de agendas de reform a económ ica y social sem ejantes
en distintos casos pro d u ce los m ism o s resultados.
L a p rim e ra p rete n sió n es in c o rrec ta p o rq u e, en té rm in o s g en erales,
no se puede hab lar de la ex istencia y co ntinu id ad de E stados de b ien estar
en A m éric a L atin a, d o n d e con m uy esca sas ex c e p c io n e s no h a p re v a ­
le cid o de m a n e ra d u ra d e ra la d e m o c ra c ia ni se h an g a ra n tiz a d o to d o s
los d erechos civiles o políticos, o se han desarro llad o sig n ificativ am en te
los derech o s sociales p ara toda la p o b la ció n 20. P or si esto no b astara, la
p o lític a so cial en la región ha in clu id o ele m e n to s d iferen tes a los que
tradicionalm ente se consideran en el m arco de los reg ím en es de b ien estar
clásico s21; adem ás, los niv eles de b ie n estar alcan zad o s p a ra la m a y o ria
19 Entre ellos destacan los siguientes: Hill y Bramley, 1986; Pierson, 1994; Skocpol,
1995; Goodin y otros, 1999; Deacon, 1999; Bonoli y Taylor-Gooby, 2000; Scharpf
y Schmid, 2000; Esping-Andersen, 1996, 1999, 2001; Annesley, 2001; Huber y
Stephens, 2000; Schierup, 2001.
20 De igual forma, los niveles de industrialización e ingreso que han distinguido a los
países centrales de la OCDE son muy superiores a los de los países de América
Latina, donde los mercados han sido imperfectos, segmentados, oligopólicos o monopólicos, y no han favorecido una salarización universal.
21 En América Latina un mayor repertorio de medidas se consideran sociales y escapan
a los prototipos “occidentales”, como el subsidio al consumo, las reformas agrarias,
el otorgamiento de micro créditos, la dotación de servicios urbanos, etc. (Barba,
2003:381-382).
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de las n ac io n e s de la región son m uy inferiores a los qu e ca racterizan a
las g ran d es ec o n o m ías de la O C D E .
P or otra parte, la preten sió n de abordar A m érica L atin a com o un todo
ta m p o co es acertad a, po rq u e no tom a en co n sid eració n las g ran d es d ife ­
ren cias ex iste n tes entre los países que la in teg ran 22. E stas discrep an cias
son p articu la rm en te agudas en el terreno del b ie n e sta r so cial en aspectos
co m o los niveles de gasto so c ial23, los niveles de desarro llo de los siste­
m as de p restacio n es so c iales24, los grados de m ad u rez in stitu c io n al25, las
te n d en c ias en m ateria de am pliació n de c o b e rtu ra26, los g rad o s de e x c lu ­
22 Los contrastes se manifiestan en varias escalas, como la territorial, la demográfica,
la etno-cultural, la de las dimensiones del producto interno bruto, la de los procesos
de industrialización, la de los indicadores sociales, etc. Para un recuento detallado
de estas diferencias ver Barba, 2003:420-426.
23
Existen enormes disparidades en materia de gasto social en la región, entre aquellos
paises que, como Uruguay. Argentina, Costa Rica, Chile o Brasil hacia 1980-1981,
gastaban como promedio el 16% del PIB, y otros países, como Venezuela. Ecuador,
Nicaragua, México y Colombia que gastaban el 10,1%, promedio muy cercano al
promedio regional, en tanto otros como Peni, Paraguay, Bolivia, Guatemala y Hondu­
ras gastaban menos de la tercera parte que los primeros y la mitad que los segundos,
pues en promedio desembolsaban el 5% del PIB. Los casos extremos son Chile y
Paraguay, pues existía entre los dos una diferencia de 15,6 puntos porcentuales (ver:
Barba, 2003:428-429 y Cominctti y Ruiz, 1998).
24 Este tipo de sistemas, ligados al modelo ISI, fueron muy significativos en países
como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Uruguay. En otros
casos, como Guatemala, Paraguay, Perú, Ecuador, etc., fueron precarios o práctica­
mente inexistentes (Raczynski, 1 9 9 9 : 1 7 2 ; Filgueira, 1997:83). Además, mientras paí­
ses como Brasil y México no fueron más allá del sistema del seguro social limitado,
otros como Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay crearon sistemas de protección
social universales (Malloy, 1 9 8 6 : 4 1 ) .
25 No todos los sistemas de prestaciones sociales en América Latina fueron creados al
mismo tiempo; de hecho pueden clasificarse, en función del momento cuando fueron
creados, como pioneros (años veinte), intermedios (años treinta y cuarenta) y tardíos
(años cincuenta en adelante) (Mesa-Lago, 1994). Esto supone diversos grados de
maduración institucional. En el caso de los sistemas pioneros (Argentina, Brasil,
Chile y Uruguay), encontramos que en fres de ellos se pueden detectar grados muy
significativos de cobertura de algunas prestaciones sociales, mientras en algunos de
los casos intermedios encontramos avances mucho menos significativos, como ocurre
en el caso de México.
26 Mientras países como Argentina. Brasil, México, Uruguay y Chile, siguieron una
vía bistmarekiana de expansión gradual, Costa Rica siguió una vía beverdigeana
de cobertura universal en un solo momento, y Cuba una vía socialista que entre los
años sesenta y setenta completó un sistema de seguridad social universal (Barba,
2003:430).
C a p ítu lo
VI
175
sión social27, las trayectorias en m ateria de d istrib u ció n del in g reso 28, los
n iv e les de p o b rez a p re v a le c ie n te s29, los índ ices rela tiv o s de n iv e les de
v id a (A storga y F itzG erald, 1998:C uadro IX .5), etc.
F inalm ente, la te rcera p rem isa que con sid era que, a p esar de la h e te ­
rogen eid ad reinante en la región, la aplicació n de ag en d as sem ejan tes de
reform a eco n ó m ica y social en d istintos caso s p ro d u cirá resu ltad o s sim i­
lares tam poco tiene fundam ento. C om o se v erá en la p ró x im a secció n , a
pesar de que se ha logrado construir un gran co n sen so so b re la n ecesid ad
de im plantar un nuevo m odelo de m ercado orientado a las exportaciones,
así com o sobre la co n v en ien cia de reem p lazar el longevo p ara d ig m a de
b ien estar regional (B arba, 2 0 0 3 :3 8 4 -3 9 3 ) p o r un p ara d ig m a resid u al y
d eslo calizad o 30, los datos disp o n ib les indican que los p ro ceso s de estab i­
lización, ajuste y reform a social han sido desig u ales en v ario s terrenos.
C.
Un uso epistem ológico del concepto:
los regím enes de bienestar en A m érica Latina
L as peculiarid ad es latinoam ericanas, com o h em o s v isto, ex ig en e v i­
ta r la a p lica ció n m e c á n ic a de los tip o s de reg ím en es de b ie n e sta r d e ­
sa rro llad o s en los estu d io s sobre E u ro p a O ccid en tal o so b re los p aíses
anglosajones.
N o obstante, considerando que los regím enes de b ienestar son arreglos
en tre la e sfe ra ec o n ó m ic a, el E sta d o y la e s fe ra d o m é stic a , q u e tie n ­
den a institu cio n alizar cóm o se p roduce y d istrib u y e el b ie n estar social,
en to n c e s no h ay n in g u n a razó n p a ra su p o n e r q u e los ú n ic o s arre g lo s
27 Todo indica que en América Latina las sociedades con mayor heterogeneidad etnocultural han tolerado mayores grados de exclusión social (Barba, 2003:430-432).
28 Esto puede apreciarse por ejemplo en los años setenta, cuando los Coeficientes de
Gini a nivel urbano fluctuaban entre 0,43 en el caso de Uruguay y 0,9 en el de Brasil.
(Ver Altimir, 1995:Cuadro 2.1).
29 Para una comparación de datos de pobreza urbana, rural y total en 10 países de
América Latina durante los años setenta y ochenta, ver Altimir, 1995:Cuadro 2.3.
30 La agenda social que ha servido de fundamento para el nuevo paradigma fue esta­
blecida paulatinamente por el Banco Mundial y el BID a través una serie de reco­
mendaciones para enfrentar la pobreza, sin poner en tela de juicio el funcionamiento
del mercado. Para una revisión pormenorizada de las características de este nuevo
paradigma, que confiere un papel central a los organismos financieros internacionales
y a los expertos en políticas sociales, ver Barba, 2003:369-374.
176
P o lític a
y
p o lític a s p ú b lic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
in stitu c io n a le s p o sib le s sean los que han p re d o m in a d o en las g ran d e s
ec o n o m ía s de la O C D E 11.
D e hech o , en A m érica L atina las tray ecto rias de los sistem as de p re s­
tacio n es so ciales y de las p olíticas sociales tienen una larga h isto ria 32. La
fase ex p a n siv a de d ichos sistem as estuvo acop lad a al p ro ceso de in d u s­
trialización a través de la sustitución de im portaciones (ISI), en au g e entre
los años cu a ren ta y se te n ta 11. En esa etapa, el sistem a del seg u ro social
fue u no de los ejes p ara articu la r una co a lic ió n d istrib u tiv a , in teg rad a
p o r se cto res de las c lase s m e d ias, o rg a n iz a c io n e s o b reras, em p le a d o s
p ú b lic o s, e m p re sario s in d u striales n ac io n a les y ex tran jero s, p o lítico s y
fu n cio n ario s p ú b lic o s11.
Sin em bargo, du ran te esos años, no se debe hab lar de un solo rég im en
latin o am erican o , y a que hay ev id en cias significativas de la ex iste n cia de
al m enos tres tipos de reg ím en es de b ien estar en la región que, sig u ien ­
3 1 Cabe recordar que el concepto de régimen de bienestar enfatiza precisamente la gran
variabilidad de los ensambles posibles entre las tres esferas, y no la reproducción
ahistórica de ningún paradigma de bienestar en distintas situaciones y momentos. El
concepto permite las comparaciones y evitar tanto al funcionalismo que enfatiza ex­
cesivamente ias convergencias regionales, como el predominio de crónicas históricas
tan detalladas que no permiten realizar comparaciones, porque parten de la idea de
que cada caso es único (Barba, 2003:440).
32 Los sistemas de prestaciones sociales en la zona son de larga data, pues se han desa­
rrollado en tres grandes oleadas: la primera durante los años veinte, la segunda inicia
en los años cuarenta, y la tercera a partir de los años cincuenta (Mesa-Lago, 1994).
De hecho, como lo señala James Malloy, muchos países latinoamericanos adoptaron
programas de seguridad social antes que países capitalistas industrializados como los
Estados Unidos (Malloy, 1986:31)
33 Algo parecido a la relación que se produjo en Europa Occidental y los Estados
Unidos entre la expansión del Estado del bienestar y las políticas keynesianas.
34 Se ha dicho que las instituciones del seguro social en América Latina son verdaderos
mapas de la distribución del poder en la región (Malloy, 1986:56-57), ya que se dis­
tinguieron por ser regresivas y no democráticas, características que no permitieron
en la mayoría de los casos un proceso expansivo de derechos y ciudadanía social,
que dejaron en una situación de exclusión asistencial a quienes no formaban parte
de la coalición que retroalimentaba el proyecto de industrialización y que propicia­
ron altos niveles de desigualdad en la distribución del ingreso, la cobertura de la
protección social y la calidad de los servicios sociales (Barba, 2003:384-393). Esas
instituciones expresaban también una concepción familiarista del bienestar social,
pues preservaban una división familiar del trabajo (breadwinner system) que confe­
ria a los hombres adultos el papel de proveedores y portadores de derechos para el
resto de la familia a través del empleo formal, y a las mujeres la responsabilidad de
transferir servicios de bienestar para los demás miembros del hogar (ibid.).
C a p ítu lo
VI
177
do de cerca la tip o lo g ía de m o d e lo s de b ie n e sta r re g io n a le s p ro p u e sta
p o r F em a n d o F ilgueira (1997 y 1998), he d en o m in ad o “u n iv e rsa lista s” ,
“d u a le s” y “ex c lu y e n tes”35 (B arba, 2003:42 0 -4 6 4 ).
L o s regím enes u n iv ersalistas, que inclu ían a C hile, A rg en tin a, U ru ­
g u ay y C osta R ica36, fueron los que m ás se asem ejaro n a los co n se rv a d o ­
res europeos, tanto por su expansión gradual y u n lv ersalizan te37 com o por
la vinculación de la p ro tecció n social al m ercad o laboral fo rm al y a las
o rganizaciones de clase obrera. Sin em barg o , en este clu ste r sólo C osta
R ica se caracterizó por co n tar con u n rég im en d em o crático estable.
L os datos indican que h ac ia 1970, cuand o aún p arecía v iab le el m o ­
delo de IS1 a escala latin o am erican a, en estos p aíses se o b se rv a b an los
m ay o res niveles de gasto social, la m en o r h etero g en eid ad etn o -cu ltu ral,
la m ay o r co b ertu ra del seg u ro social y de los sistem as ed u c ativ o s y de
salud, los m en o res n iv e les de p o b rez a m ra l, u rb an a y to tal, los m e n o ­
res índ ices de co n c en tra ció n del ingreso, los in d ic ad o res m ás b ajo s en
m ateria de desem pleo, subem pleo e in fo n n a lid a d laboral, y los m ejo res
indicadores en m ateria de esp eran za de vida al nacer, m o rtalid ad infantil,
analfabetism o e índices relativ o s de v ida (B arba, 2 0 0 3 :4 4 4 -4 6 4 ).
P o r su p arte , los re g ím e n e s d u ales in c lu ía n a B rasil, M é x ic o , C o ­
lo m b ia y V enezuela, y los exclu y en tes com p ren d ían a la m ay o ría de los
países de A m érica C entral, con la excepció n de C o sta R ica y tal vez de
P a n a m á , así co m o a p a íse s de A m éric a del S u r co m o E cu a d o r, P erú ,
B o liv ia y P araguay.
E stos dos tipos de reg ím en es se distin g u ían por:
•
•
U n d escenso gradual de to d o s los indicad o res y a m e n cio n ad o s, así
co m o de los n iv e le s de g asto so c ial, d e la c o b e rtu ra de se g u rid a d
social, de los serv icio s educativos y de salu d p rev en tiv a, y del g rado
de desm ercan tilizació n del b ien estar social.
U n aum ento de la h etero g en eid ad etno-cultural, del carácter reg resiv o
de los sistem as de p rotección social y del grado de in fo rm alid ad de
los m ercados laborales (B arba, 2003).
35 Cada uno debe verse como una forma paralela y distinta de articular lo social en un
contexto histórico distinto al de la OCDE.
36 Los tres primeros desarrollaron sus sistemas de bienestar desde principios del siglo
XX, mientras Costa Rica lo hizo a mediados del siglo anterior.
37 La excepción fue Costa Rica, donde la cobertura se asemejó más al modelo beveridgeano de cobertura universal en un solo momento.
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E stas ca racterísticas, en estricta co n so n an c ia con el p ara d ig m a reg io ­
nal, tendían a m an ifestarse de m an era dual en los reg ím en es interm edios,
p riv ileg ian d o a la p oblación urbana, organizada y relev an te p ara el m o d e­
lo de 1SI, y ex clu y en d o al resto de la p o b lació n ; m ien tras se ag u d izab an
en el caso de los reg ím en es ex clu y en tes, d ejando p o r fu era de su co b e r­
tu ra a la m ay o ría de la p o b la ció n (B arba, 2003:4 4 4 -4 6 4 ).
1. L os regím enes latinoam ericanos en transición
La existencia de tres tipos de regím enes de bienestar en la región p one
en en tre d ich o la su p o sició n de cam b io s u n ifo rm es en el te rren o de los
m o d e lo s de crecim ien to y de los p ara d ig m as de bienestar. D e h ech o , de
acu erd o con los p ro p io s datos g en erad o s p o r agencias in te rn acio n ale s38,
es p o sible sostener q ue las trayectorias y alcances de los p ro ceso s de ajus­
te y refo rm a social en la región han sido desig u ales (B arba, 2 0 0 3 :T. II).
L as refo rm as e c o n ó m ic as no se in iciaro n al m ism o tiem p o en toda
la re g ió n 39. L os ritm o s de las refo rm as ta m p o co h an sido u n ifo rm e s40.
L os alcan ces de dich as refo rm as41 han sido m u y v aria b les42. T am poco se
p u ed e hab lar de h o m o g e n eid a d en los años de crisis, co rrecció n o estan ­
38 BID y CEPAL fundamentalmente. Para un análisis cuidadoso de dichos datos ver
Barba (2003).
39 En los regímenes universalistas del Cono Sur las reformas iniciaron durante los años
setenta, mientras en el resto de los países de América Latina la década de 1990 fue
la más activa en esta materia, particularmente en su primera mitad.
40 En regímenes universalistas como Chile, Uruguay y Costa Rica, al igual que en
regímenes duales como Brasil y Colombia, el ritmo de las reformas ha tendido a ser
gradual (lento y creciente), mientras en Argentina (régimen universalista), México,
Venezuela (regímenes duales) y Perú, junto con la mayor parte de Centroamérica (re­
gímenes excluyentes), han abundado los tratamientos de shock (amplios y rápidos).
41 Que han abarcado numerosos campos, entre ellos la apertura comercial, la reforma
tributaria, la reforma financiera, las privatizaciones de activos públicos, la refor­
ma laboral y la reforma del sistema de pensiones.
42 Puede documentarse una gran variabilidad en este terreno, pues mientras algunos
países como Argentina, Chile (regímenes universalistas) o Perú (régimen excluyente)
han realizado cinco o seis de estas grandes reformas, otros como Colombia, México,
Venezuela (regímenes duales) y Bolivia, Guatemala o Nicaragua (regímenes exclu­
yentes) han realizado cuatro, y otros más como Costa Rica, Uruguay (regímenes uni­
versalistas) o Brasil (régimen dual) han realizado dos o tres (Barba, 2003:484-489).
C a p ítu lo V I
179
cam iento de esas refo rm as, o en el estado actual de las m ism as4’’ (B arba,
2003:484-489, 546-550).
E n el caso de los estilos de crecim iento o las estra te g ias de em pleo
asum idas tam bién podem os hablar de trayectorias diferentes y de distintas
m odalid ad es de exclusión laboral44 (B arba, 2 0 0 3 :5 1 6 -5 4 1 ).
L a h etero g en e id ad rein a n te continúa, en el caso de los p ro ce so s de
refo rm a social, tanto en lo co rresp o n d ien te a los p ro ce so s d e fo calización y d e sc e n tra liz a c ió n 45 com o en el caso de las red es de se g u rid a d 46
43 Las refonnas tempranas en el Cono Sur entraron en crisis a principios de la década
de 1980, las tardías entraron en crisis en los años noventa, como ocurrió en Brasil,
México o Venezuela. La continuidad de las mismas ha sido igualmente variable,
las reformas se han consolidado en Chile, y han sido frenadas pero son estables en
países como México, Brasil, Colombia, se encuentran en crisis en Argentina y han
sido revertidas como en Venezuela.
44 La primera, que corresponde a los regímenes universalistas, se caracteriza por una
alta calidad del empleo, por altos niveles de desempleo y una alta concentración del
ingreso. La segunda, que concierne tanto a los regímenes duales como a los cxcluyentes, se caracteriza por niveles de desempleo intermedios, pero se destaca por la
baja calidad de los nuevos empleos que genera, asi como por la alta polarización
salarial y por la concentración del ingreso que produce.
45 Como lo afirma Filgucira (1998), la fiscalización y la descentralización no han signi­
ficado lo mismo en los regímenes universalistas, duales y excluyentes. En el primer
caso se ha dado un desarrollo notablemente mayor de derechos universales en mate­
ria de educación y salud que en los casos de los regímenes duales y excluyentes. Si
los procesos de focalización se enmarcan en derechos universales, pueden emplearse
para garantizar un acceso mínimo a éstos a quienes no han sido incluidos y contribuir
a fortalecer la ciudadanía social. Pero existe el riesgo de usar esta estrategia para
dejar en un segundo plano la ampliación de esta clase de ciudadanía, sobre todo en
países donde los derechos universales no se han desarrollado significativamente,
concentrándose retóricamente en la superación de la pobreza; este riesgo crece en
las zonas excluidas de los regímenes duales y en el conjunto de los regímenes ex­
cluyentes. En esos mismos casos son mayores los riesgos de estigmatización social,
exclusión asistencial y neoelientelismo. Por lo que toca a la descentralización, más
allá del carácter sumamente heterogéneo que ha adquirido este proceso en la región
(Gropello y Cominetti, 1998), la clientelización de los servicios sociales y el neopatrimonialismo, al igual que la agudización de inequidades distributivas y la indisci­
plina fiscal, constituyen riesgos mayores en los regímenes duales y excluyentes de
países donde existen amplios sectores no incorporados a la protección social moderna
(Barba, 2003:554-556 y 560-563).
46 Para un descripción cuidadosa de las redes de seguridad y de las modalidades que
han predominado en los distintos tipos de regímenes de bienestar regionales, ver:
Hicks y Wodon, 2001:99-100, y Barba, 2003:563-577.
180
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
o el de los p ro c e so s de refo rm a de los sistem as p e n sio n a rio s77 (B arb a.
20 0 3 :5 5 4 -5 9 6 ).
Los rendim ientos de las reformas
D e acuerdo con datos aportados po r diversas fu en te s48 es p o sib le e s­
tab lecer algunos p atrones sobre los efectos que las refo rm as estru ctu rales
y so ciales han tenido sobre las capacidades de los regím en es de b ien estar
la tin o am erican o s p ara p roducir y d istrib u ir bienestar, los cu ales se sin te­
tizan en el cuadro de la página siguiente.
47 Aunque el modelo de reforma difundido en toda la región es el del sistema de ca­
pitalización individual desarrollado en Chile desde 1981, las reformas han tenido
características disímiles. Para una discusión sobre los tipos de sistemas que se han
generado, ver: Barba, 2003:578-596.
48 Como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (1999), CE­
PAL (1999, 2001a, 2001b, 2002), Astorga y FitzGerald (1998) y Cominetti y Ruiz
(1998).
C a p ítu lo
VI
181
C u a d r o 1 . S íntesis co m p arad a de los ren d im ien to s d u ran te los años n o ­
v en ta de los reg ím en es de b ien estar latin o am erican o s refo rm ad o s.
Precariedad laboral
(CEPAL, 1999)
Regímenes
universalistas
Regímenes
duales
Regímenes
excluyentes
Media
Alta
Muy alta
Alto (1)
Medio (2)
Bajo
Cobertura de la seguridad
social (Mesa Lago, 2001)
Alta
Baja
Muy baja
Gasto social
(Cominetti y Ruiz, 1998)
Alto
Medio
Bajo
Alto desarrollo
Desarrollo medio
Bajo desarrollo
Crecimiento del PIB per
cápita (CEPAL, 2001b)
Alto
Bajo
Bajo
Pobreza** (CEPAL, 2001b)
Baja
Media
Alta
Concentración del ingreso
(CEPAL, 2001b)
Media
Muy alta
Muy alta
Elasticidad pobreza/ PIB*
(CEPAL, 2001b)
Alta (3)
Baja (4)
Baja (5)
Elasticidad indigencia
/PIB* (CEPAL, 2001b)
Baja (3)
Baja (4)
Baja (6)
Niveles de vida (Astorga y
FitzGerald, 1998)
Altos
Medios
Bajos
1DH (Índice de desarrollo
humano) (PNUD, 1999)
Altos
Medios altos
Medios bajos
IPH (índice de pobreza
humana)-! (PNUD, 1999)
Bajos niveles de
exclusión social
Altos niveles de
exclusión social
Niveles muy
altos de exclu­
sión social
Desempleo (CEPAL, 2001a)
Políticas universales
(Barba, 2003)
Notas: *Se compara con la elasticidad media de la región. **Comparada con la media
regional. (1) La excepción es Costa Rica. (2) Los indicadores medios señalan altas
tasas de desempleo en este cluster, sin embargo, ese no es el caso de Brasil ni el
de México, pero los casos de Venezuela y Colombia distorsionan los resultados. (3)
La excepción es Uruguay. (4) El caso de Brasil distorsiona los resultados, si no se
ponderara la elasticidad sería alta. (5) La excepción es El Salvador. (6) El caso de
Ecuador distorsiona los resultados.
Fuentes: Astorga y FitzGerald, 1998:Cuadros IX.2, IX.3 y IX.5; Barba, 2003:Cuadros 85,
86, 87, 88, 89, 90 y 91; CEPAL, 1999:Cuadro 2, 2001b:Cuadros 1.1, 1.4, 1.7, II. 3,
III. 7 y IV. 3, 2002:Cuadros 8 y 36; Cominetti y Ruiz, 1998:Cuadro 2; Mesa Lago,
2001:Cuadro 3; PNUD, 1999:134-137 y 146-148.
182
P o l í t i c a y p o lític a s p ú b lic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
L a im agen m o strad a indica que a inicios del siglo X X I, en A m éric a
L atin a el d esarro llo social y el crecim ien to eco n ó m ico no están a rtic u ­
lad o s de u n a m an era sa tisfacto ria, y que q u ed a p e n d ie n te en la ag en d a
so c ial de la reg ió n la co n stru cció n de so c ied a d es m ás ig u a lita rias e in ­
clu siv as, necesid ad que im plica retos diferen ciales d ep e n d ie n d o del tipo
de rég im en de b ie n estar desde d o n d e se afro n ten 49.
49 En el caso de los regímenes universalistas, los claroscuros de la década de los no­
venta son muy notables. Se dio una evidente mejora en términos de crecimiento
económico, y hasta cierto punto de estabilidad macroeconômica. Las excepciones
son Uruguay y Argentina, después de las crisis reciente, pero ello no parece haber
modificado de manera significativa las tendencias históricas en materia de bienestar
social: la precariedad laboral continúa aumentando, al igual que el desempleo, la
concentración del ingreso ha crecido, la pobreza ha disminuido en términos relativos,
pero es mayor en términos absolutos. A pesar de las reformas de los sistemas de
pensiones, éstos continúan incrementando su cobertura, pero pese al establecimiento
de múltiples redes de protección social la pobreza extrema no ha disminuido al ritmo
que se quisiera. Ello no ha Impedido que los niveles de vida prevalecientes y los
niveles de desarrollo humano continúen siendo los mejores de toda la región, ni que
los indicadores de exclusión social sean también los menores de America Latina.
No obstante, la situación de estos regímenes empezó a deteriorarse en la parte final
del siglo XX, y la crisis Argentina hace albergar nuevamente serias dudas sobre la
sustentabilidad de las reformas estructurales realizadas y sobre la conveniencia de
continuar acríticamente por la senda seguida hasta ahora. En el caso de los regímenes
de bienestar duales, la precariedad laboral continúa siendo muy alta; los niveles de
desempleo se han polarizado; la cobertura de la seguridad social, ahora reformada,
sigue siendo baja, lo que se traduce en que amplios sectores de la población trabajan
sin ningún tipo de protección social. Por otra parte, aunque el gasto social como
porcentaje del PIB se ha recuperado, la brecha frente a los niveles de gasto social de
los regímenes universalistas es semejante a la de los años setenta. Han progresado
los niveles de cobertura de los programas sectoriales de nivel primario en materia
de educación y salud, hasta alcanzar casi la universalidad, empero la capacidad
disminuye a medida que se avanza a otros niveles de servicio. En este caso, el PIB
per capita no ha avanzado a la velocidad alcanzada en los regímenes universalistas
y excluyentes, lo que sin duda ha afectado negativamente la capacidad para reducir
la pobreza y la pobreza extrema. La concentración del ingreso sigue siendo muy
alta, y los coeficientes de elasticidad pobreza/'PIB per eápita e indigencia/PIB per
cápita son inferiores a los del conjunto de la región. Aun asi, el desarrollo social
alcanzado históricamente no ha disminuido en términos de niveles de vida, aunque
seguramente sí se han polarizado, ya que éstos continúan siendo intermedios en el
contexto regional, al igual que los niveles de desarrollo humano. No obstante, dada
la alta polaridad social que caracteriza a este tipo de regímenes, no sorprende que los
niveles de exclusión social sean altos. En el caso de los regímenes excluyentes, los
datos indican una situación social aun más difícil, esto a pesar de que los niveles de
crecimiento del PIB per cápita fueron superiores a los del conjunto de la región y a
los alcanzados por los regímenes duales (aunque el desempleo es bajo, la precariedad
C a p ítu lo V I
183
D. El régim en de bienestar m exicano
E n el m arco de los tipos ideales m encion ad o s, el rég im en de b ien estar
m exicano se concibe com o dual. N o obstante, aun q u e esta categ o rizació n
es ad e cu a d a p ara re a liz a r c o m p a ra c io n e s co n o tro s re g ím e n e s, p u ed e
alca n za r m a y o res n iv e les de esp ecificid ad a trav és de un a re v isió n del
proceso h istórico que p erm itió su constitución.
N o es el lugar aquí para abo rd ar u n a em p resa d e esas d im en sio n es;
sin em bargo, es p o sib le m o stra r de m an era sin tética alg u n as d e las c a ­
rac terística s fu n d am en tales del rég im en m ex ican o qu e p erm itirán p o n ­
derar adecu ad am en te los im pactos particu lares de los p ro ceso s de aju ste
y refo rm a social.
E x iste u n a consid erab le co n tro v e rsia sobre el m o m en to de em erg en ­
cia50 y sobre el carácter de la p o lítica social m e x ica n a d esarro llad a en el
lapso co m prendido entre la pro m u lg ació n de la C o n stitu ció n de 1917 y
la crisis eco n ó m ica de 1982 (B arba, 2 0 03:6 7 3 -6 7 6 ).
U na m ira d a altern ativ a co n siste en an a liz ar el p ro ceso d e c o n s titu ­
ción y d esp lie g u e de lo so cial en M é x ico a lo larg o d e cu atro g ran d es
períodos:
•
El co m prendido entre 1917 y 1940, que en g en eral es definido com o
la fase de co n stitución de la p o litica social p o srev o lu cio n aria.
laboral es muy alta y la cobertura de la seguridad social muy baja). En ese contexto,
al igual que en un sector muy amplio de los regímenes duales, tener un empleo no
garantiza salir de la pobreza, como lo demuestran los altos índices prevalecientes en
este cluster. Esa situación se ve agravada por: bajos niveles de gasto social, niveles
muy altos de concentración del ingreso y un bajo coeficiente de elasticidad pobreza/
crecimiento del PIB per cápita e indigencia/PIB per cápita. Los niveles de vida
continúan siendo comparativamente bajos, a pesar de que en las últimas décadas ha
crecido la cobertura en materia de salud y educación, y se ha incrementado la espe­
ranza de vida. Esto es corroborado por los niveles de desarrollo humano, que si bien
no pueden catalogarse como bajos, sí se ubican entre los más bajos de los niveles
medios. En perfecta armonía con este bajo perfil social, los indicadores de pobreza
humana señalan que en este duster los niveles de exclusión social son muy altos.
50 Pues mientras hay quien señala que el momento crucial para dicha aparición es la
promulgación de la Constitución de 1917 (Villarreal, 1993), otros la sitúan durante el
mandato del presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940) (De la Garza, 1988), algunos
más la ubican durante el período de gobierno de Manuel Avila Camacho (19411946), cuando fue expedida la Ley del Seguro Social (1943) (Soria, 1988), o durante
el mandato de Adolfo López Mateos (1959-1964), cuando los gastos en pro de lo
social tienen un repunte muy significativo (Willcie, 1987).
184
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
•
El seg u n d o que abarca de 1940 a 19 8 2 51, que co rresp o n d e a la articu ­
lación de la política social y el m od elo de 1S1.
•
E l tercero com p ren d id o entre 1982 y 1988, que se co n sid era com o una
fase de crisis de la articulación entre la p o lítica so cial y el m o d elo de
1S1.
Y el m ás recien te, que se inicia en 1988 y es interp retad o com o un
cam b io de p ara d ig m a de b ie n estar (B arba, 2 0 03:6 7 6 -6 7 7 ).
•
1. L os cim ientos autoritarios
del régim en de b ienestar m exicano
D u ra n te la p rim e ra fase, los ejes de la p o lític a so cial fu ero n la m o ­
v iliza ció n popular, la p o lítica edu cativ a y la am p liació n de la co b ertu ra
d e p ro g ra m a s de sa lu d 52. N ad a in d ic a q u e en tre q u ie n e s p u sie ro n los
cim ien to s del rég im en de b ie n estar m ex ican o estu v ieran p resen tes ni la
intención de desarrollar una p lataform a p ara la ciudadan ía social, a través
de la actualización de derechos sociales u n iv e rsa le s55, ni la in ten ció n de
resp e tar la legitim idad dem o crática. El leg ad o del p erío d o fue la v o c a ­
ció n in te rv en to ra del E stad o en la e c o n o m ia y la so c ied a d , resp a ld ad a
a trav és de la co rp o rativ izació n vertical de las org an izacio n es o b reras y
ca m p e sin as, así com o de una p o lítica social de corte clien tela r (B arba,
2 0 0 3 :6 7 6 -6 9 5 ).
2. L a articulación de la política social y el m odelo
de industrialización vía sustitución de im portaciones (ISI)
E n el p erío d o com p ren d id o entre 1940 y 1982 germ in aro n las figuras
ce n trales de la política social m exicana, y se p ro d u jo la articu lació n del
o rd en so cio p o lítico au to ritario y co rp o rativ o con la te n tativ a de in d u s­
tria liza ció n orien tad a al m ercado interno. E n esa etapa, la p o lítica social
em p ezó a co ncebirse com o un com p lem en to a la estrateg ia industrializad o ra im pulsada estatalm ente; po r ello, se reorientó h ac ia el m edio urbano
y h a c ia los grupos sociales que ap oyaban el pro y ecto eco n ó m ico estatal.
51 Subdividido en dos periodos: 1940-1970 y 1970-1982 (Ward, 1989).
52 Los cuales siguieron de manera muy limitada lo establecido por los artículos 3o, 4o
y 27° de la Constitución de 1917.
53 La excepción fue la creación en 1921 de la Secretaría de Educación Pública, la cual
tenía una clara vocación universalista (Barba, 2003:680).
C a p ítu lo
VI
185
E ste acoplam iento prod u jo tanto la exclu sió n sistem ática de los sectores
ligados al m edio rural y a la eco n o m ía info rm al urb an a, co m o la in c lu ­
sión y beneficio de los trab ajad o res u rbano s fo rm ales y o rg an izad o s, los
em plead o s púb lico s y las clases m e d ias’4 (B arb a, 2 0 0 3 :6 9 5 -6 9 6 ).
En ese contexto económ ico y político se d esplegó, entre 1940 y 1982,
un com plejo sistem a de b ie n estar concebid o co m o un m ecan ism o co m ­
plem en tario o co rrecto r del m odelo de 1S1 (B arb a, 2 0 0 3 :7 0 4 -7 2 7 ). C o ­
existían en su d esarrollo institucional una serie de elem en to s su m am en te
heterogéneos, entre ellos:
•
•
U n m ercado de trabajo que operaba bajo el esq u em a co n o cid o com o
brea d w in n er system .
U n program a de reform a agraria m anejad o d iscu rsiv am en te y em p lea­
do com o instrum ento de control so cial55 (R om án y A g u irre, 1998).
54 Hasta antes de 1946 los gobiernos de la revolución enfrentaban la disyuntiva entre
lograr un crecimiento económico significativo o redistribuir la riqueza y el ingreso,
pero a partir del mandato de Miguel Alemán el dilema se resolvió a favor del cre­
cimiento, bajo el argumento de que primero había que acumular para luego poder
redistribuir, basándose en la tesis de que el desarrollo industrial crearía suficientes
empleos, ampliaria el mercado interno, mejoraría la distribución del ingreso e inte­
graría a la población marginada. Tesis que por cierto se parece de manera pasmosa
a las lecturas actuales sobre la solución de la pobreza en un contexto de apertura
económica. Sin embargo, desde los años sesenta se empezaron a acumular evidencias
que mostraban que el crecimiento económico logrado por el modelo de 1S1 no produ­
cía automáticamente ni desarrollo social, ni equidad, ni un crecimiento equilibrado.
La concentración del ingreso, la persistencia de la pobreza y los grandes rezagos en
materia de satisfacción de necesidades básicas hicieron evidente que el crecimiento
económico no necesariamente equivalía a bienestar social. A partir de ese momen­
to, y hasta 1982, con la sola excepción del gobierno del presidente Diaz Ordaz, se
intentó conciliar crecimiento económico y desarrollo social. Luis Echeverría, tras
la represión estudiantil de 1968, reconoció que a la deuda social se habían sumado
serios problemas de legitimidad política. Esto indujo a que por primera vez, tras los
años de rigurosa disciplina fiscal del desarrollo estabilizador, la estrategia económica
se subordinara a una lógica política que buscaba conciliar crecimiento económico,
expansión del empleo, redistribución del ingreso, mejoramiento de la calidad de vida
y relegitimación gubernamental, sin preocuparse por la sustentabilidad financiera de
la empresa. Esta tendencia continuó durante el mandato de López Portillo a pesar de
la crisis económica de 1976 y de la subsiguiente firma de un convenio de estabili­
zación con el Fondo Monetario Internacional, gracias al descubrimiento de grandes
yacimientos petroleros que restituyeron la solvencia financiera y la capacidad de
endeudamiento de la economía mexicana, lo que a su vez permitió mantener la ola
expansiva del gasto público y del sector estatal (Barba, 2003:701; Trejo, 1987:35;
Wilkie, 1987:122-123).
55 Dicha reforma era heredada del ideario de la Revolución de 1910 y centro de la ac­
ción pública durante el gobierno de Cárdenas, pero se fue desgastando poco a poco
186
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
• In stitu c io n e s asiste n cia le s que se c o n c en tra b an en aten d e r la sa lu d
p rim aria de la p oblación abierta o en ayudar a las fam ilias y la infancia
u rb an as que no co n tab a n con p ro tec ció n po r parte de los sistem as de
se g u rid a d so c ia l56 (Z orrilla. 1988).
• U n sistem a educativo que se caracterizaba p or segm entar a la población
escolar y sólo había alcanzado u n iversalidad en el caso de la educación
p rim a ria 57.
• In stitu cio n es de seguridad social p ara los trab ajad o res urb an o s u b i­
cad os en el m ercad o form al, que seg m en tab an a los em p lead o s p ri­
vados, los em p lea d o s pú b lico s, las fu erzas arm adas, los electricistas,
•
los petroleros, e tc .58 (B rach et-M árq u ez, 1996; C O P L A M A R , 1985).
P ro g ram as de viv ien d a, en su m ay o ría ligados al salario social de los
m ism o s secto res que eran p ro teg id o s p o r los sistem as de seg u rid ad
so c ial59 (A ld rete, 1991; C atalán, 1993).
hasta convertirse en un mecanismo de manipulación discursiva y control politico de
los pobres del campo, a través del reparto agrario a cuenta gotas, contrapunteado
por la promoción de la agricultura comercial y el abandono de la agricultura de
subsistencia.
56 Estas instituciones asistenciales sustituyeron el concepto decimonónico de benefi­
cencia por el de asistencia pública, cuyo eje fue inicialmente la ayuda eventual y
curativa a los pobres y posteriormente la salud preventiva y la alimentación rnaterno-infantil, en aquellos sectores no incorporados a la seguridad social, a través del
empleo formal en las grandes zonas urbanas. Las instituciones más importantes de
este ensamble fueron: el Instituto Nacional de Protección a la Infancia (1NPI, creado
en 1961), el Instituto Mexicano de Asistencia a la Niñez (IMAN, instaurado en 1968)
y el Sistema Nacional de Desarrollo de la Familia (DIF, creado en 1997).
57 Sólo alcanzó niveles de universalidad en el caso de la educación primaria y en los
siguientes niveles privilegió a la población urbana de nivel medio, excluyendo a los
pobres rurales y los trabajadores del sector informal.
58 Que frieron el principal mecanismo de articulación entre el modelo de ISI, el inter­
cambio corporativo entre el Estado y sus aliados urbanos de la coalición industrializadora y cl breadwinner system y se caracterizaron por concentrar recursos en el
medio urbano y en los mercados formales, así como por su carácter segmentario y
fragmentador de la estructura social. Esas instituciones incluían al Instituto Mexicano
del Seguro Social (IMSS, fundado en 1943), al Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado (1SSSTE, fundado en 1959) y al Instituto de
Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (1SSFAM, instaurado en 1976).
59 Los programas de vivienda emergieron en el contexto de los altos ritmos de cre­
cimiento urbano de los años cincuenta y setenta, y se orientaron hacia las mismas
clientelas de las instituciones de seguridad social reproduciendo su lógica segmen­
taria y fragmentadora de la estructura social. Entre ellos se destacan: el Instituto del
Fondo Nacional de la Vivienda para los trabajadores (INFONAV1T, creado en 1972),
el Fondo para la Vivienda de los Trabajadores al Servicio del Estado (FOVISSSTE,
C a p ítu lo
VI
187
•
P olíticas alim entarias con un sesgo u rb an o 60 (D u h au , 1997; G o n zález
N av arro , 1985; O rdóñez, 2001).
P roceso s de dotación de in fraestru ctu ra so cial lig ad o s a in tercam b io s
clien telistas61 (C ornelius, 1980; E ckstein, 1982; F a g e n y T u o h y , 1972;
G o n zález C asanova, 1 9 8 1 ;U n ik e l, 1973).
• P ro g ram as sociales focalizados, orien tad o s a rea sig n ar rec u rso s a las
zonas rurales, poco coord in ad o s entre sí, no p erm a n en te s y m a n ip u ­
lados con fines p o lític o s62 (B rac h et-M árq u ez , 1996; C O P L A M A R ,
1982, 1985; G o n zález N avarro, 1985; L ev y y Székely, 1985; M o n tes
de O ca, 1994; M urai, 2001; R om án y A g u irre, 1998; S p ald in g , 1985;
•
V alencia y A guirre, 1998).
Sin em bargo, el caos es aparente. El orden in stitu cio n al del rég im en
de b ie n estar m exicano, v igente h asta 1982, fue p ro d u cid o p o r u n a ló g ica
dual: la del p o d er político y la de la estrateg ia de crecim ien to eco n ó m i-
instituido también en 1972) y el Fondo de Vivienda Militar (FOVIMI, creado en
1973), y finalmente el Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO,
creado en 1981) (Catalán, 1993:35-37; Aldrete, 1991:117-145).
60 Dichas políticas se caracterizaron por transferir recursos a los sectores medios y
populares urbanos, en perjuicio de los pobres del medio rural, combinando precios
de garantía para productos agrícolas (que mantuvieron en un estado de precariedad
permanente a los productores de bienes agrícolas básicos) y mecanismos de abasto a
las zonas urbanas. Entre las instituciones más destacadas están la Compañía Expor­
tadora e Importadora Mexicana (CEMISA, creada en 1949) y la Compañía Nacional
de Subsistencias Populares (CONASUPO, instituida en 1961) (González Navarro,
1985:329-334; Duhau, 1997:189-190).
61 Sobre todo para los inmigrantes rurales a las grandes ciudades, no a través de vías
ciudadanas, sino de procesos de manipulación política e intercambios clientelares,
en los que el PRI jugó directamente un papel de mediación (instancia para resolver
conflictos), intermediación (mecanismo para promover demandas) y mediatización
(aparato para manipular la satisfacción de necesidades básicas con fines electorales).
62 De carácter focalizado, desarrollados a partir de 1973, y orientados a reasignar recur­
sos públicos a las zonas rurales que se encontraban en crisis desde 1965. Estos cul­
minaron el ensamblaje del régimen de bienestar y se caracterizaron por bajos niveles
de coordinación, por duplicidades operativas y de diseño, por no ser permanentes y
por ser utilizados con fines politicos (tal vez la única excepción sea COPLAMAR).
Los programas más importantes fueron el Programa Nacional de Solidaridad del
IMSS (IMSS-Solidaridad, creado en 1973), el Programa de Inversiones Públicas
para el Desarrollo Rural (PIDER, creado en 1973), la Coordinación General del
Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR, creada
en 1976) y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM, establecido en 1980).
188
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L a t in a
co 6'1. La arquitectura de las instituciones de bienestar resp o n d ió a un doble
reto: m a n ten e r el control social y legitim ar al régim en po lítico autoritario
y resp a ld ar el p ro y ec to de in d u stria liz ac ió n 64. E n ese sen tid o , el rég im en
de b ie n estar m exicano pued e interpretarse com o el p ro d u cto de una serie
de p ro ce d im ie n to s g en eralizab les que se aplicaron a la escen ificació n de
p rác tica s sociales, cuy a regla básica era la seg m en tació n co n stan te6’.
E ste c o n ju n to in stitu c io n a l p erm itió re c o rta r el co n tin u o so cial en
v a rio s te rren o s: se p aran d o un m edio u rb an o co lm ad o de in stitu c io n e s
so ciales de otro rural para el que sólo hubo m ecan ism o s de control y p ro ­
gram as focalizados; distinguiendo a los trabajadores form ales, con acceso
a in stitu cio n es de seguro social, de los in form ales escasam en te cu b ierto s
p o r políticas de corte asistencia! y coyuntural; contrastan d o a los sistem as
in stitu cio n alizad o s de seguridad social con los p ro g ram as so ciales de ca­
rácter efím ero; prefiriendo a los actores colectivos capaces de organizarse
fren te a aquellos sin dichas capacidades, los cuales no fueron p ro teg id o s;
co m b in an d o los discursos de ju sticia universal con prácticas excluyentes;
esta b le c ie n d o n iv e les p rim a rio s de aten ció n de c a rácter u n iv e rsa l ju n ­
to con niveles su p eriores de carácter selectivo; dividien d o los servicios
b á s ic o s de los se rv icio s e sp e c ia liz a d o s;d ife re n c ia n d o lo p ú b lic o de lo
p riv ad o , lo civil de lo m ilitar, lo co rp o rativ o de lo asisten cial; sep aran d o
a los h om bres de las m ujeres, a la ciu d ad de M éx ico de la p ro v in cia, al
N o rte del Sur, etc. (B arba, 2003:7 3 0 -7 3 3 ).
L os recortes fragm entaron a la sociedad y al espacio social p ara hacer
p re v a le c e r la dom inación po lítica y rea liza r el pro y ecto industrializador.
63 Esto significa que el orden social, es decir, las mediaciones entre el Estado, la econo­
mia y la esfera doméstica, respondían a un arreglo de economia política, esto es: a un
funcionamiento de la economia que no se basaba en la soberania del mercado, sino
en su articulación con las instituciones políticas y las instituciones sociales (Barba,
2003:728).
64 Transfiriendo recursos a los grupos sociales que integraban la alianza sobre la que
descansaba la estrategia económica. Esto permitió una articulación de discursos,
normas, medidas administrativas, políticas institucionales y estrategias de actores,
que se conectaron entre sí e influyeron en la constitución y organización del régimen
(Barba, 2003:729).
65 Este régimen articulaba: prácticas c instituciones políticas autoritarias; servicios
sociales de corte universal; instituciones de seguridad social excluyentes; institucio­
nes asistcncialcs que no ofrecían derechos sociales a sus beneficiarios: programas
para enfrentar la pobreza desconectados del modelo de acumulación y programas
de apoyo a estrategias familiares androcéntricas en el campo y en la ciudad (Barba,
2003:731).
C a p ítu lo
VI
189
El resultado fue un rég im en fractal, que p resen tab a irre g u larid ad es sis­
te m ática s a d istin tas escalas, que se c o p iab a a sí m ism o a ca d a p aso y
que o frecía rendim ientos disco n tin u o s en té n n in o s de b ie n e sta r social e
inclusión laboral (B arba, 2003:926).
A nivel del m ercado de trabajo, entre 1940 y 1980 la in d u strializació n
no fue aco m p añ ad a p o r aum en to s en las tasas de p a rtic ip a c ió n g en e ra­
le s66. L a in d u stria m o stró u n a v ig o ro sa ca p a c id a d p a ra c re a r em p leo s
durante el período del desarro llo estabilizador, p ero su d in á m ic a no fue
suficiente p ara absorber la e n o n n e oferta de m ano de o b ra g en erad a por
el crecim iento de la p oblación y las m igracio n es del cam p o a la ciudad.
Se p ro d u jo un intenso pro ceso de salarizació n , p ero se rev irtió du ran te
la d éc ad a de 1970, d ando p aso a un p erío d o de c re cim ien to del secto r
inform al (B arba, 2003:738-739).
A pesar de ello, y au nque la co ncentració n del in g reso se g u ía siendo
to d a v ía alta al final del p erío d o , los d atos d isp o n ib le s p a ra el p erío d o
1963 y 1984 (ajustados a cuentas nacio n ales) indican que se reg istró un
p ro c e so grad u al y co n sta n te de re d istrib u c ió n p ro g re siv a del in g reso ,
q u e benefició sobre todo a los h o g are s de n iv e l m e d io 67. H ay e v id e n ­
cias em p írica s de que se dio u n a e x p a n sió n co n stan te d e los se cto res
de ingreso m edio y alto, m ien tras la p o b reza m o d erad a y la ex trem a se
co m p o rtaro n de m an era errática, au nque al final del p erío d o se hab ían
re d u c id o sig n ific ativ am en te68 (S zékely, 1998; H e rn á n d e z L a o s, 1992;
INEG1, 1995).
E n m ateria de educación, se alcanzó a finales de la d écad a de 1970 la
cobertura u niversal de la población entre 6 y 14 años en el nivel prim ario.
Sin em bargo, esa no fue la ten d en cia en los n iv eles esco lares sig u ien tes,
cada uno de los cuales se caracterizó p o r ser m ás ex clu y en te que el an ­
terior, lo que no im pidió que la cob ertu ra a nivel de ed u cació n m ed ia y
66 Aunque sí implicó un leve ascenso de la participación femenina que, no obstante,
en el contexto de los hogares mexicanos no puso en entredicho el papel proveedor
de los hombres adultos y el papel reproductor de las mujeres. El empleo el sector
primario perdió paulatinam ente im portancia, mientras los otros dos sectores
repuntaban.
67 Enrique Hernández Laos calcula que el Coeficiente de Gini se redujo de 0,606 en
1963 a 0,518 en 1977 y a 0,501 en 1984 (Hernández Laos, 1999:Cuadro 4.4).
68 En eso concuerdan estudios realizados por Miguel Székely (1998), Hernández Laos
(1992) y el INEG1 (1995), aunque hay variaciones significativas en los montos calcu­
lados de la pobreza y la pobreza extrema, que obedecen a que las líneas de pobreza
no fueron calculadas de la misma manera.
190
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
su p e rio r creciera de m an era constante entre 1960 y 1980 (C O P L A M A R,
1 982:G ráfica ! y C u a d ro s 3.1; U rrutia, I9 9 3 :C u a d ro s 2.7 y 2.8).
E n los casos de la salud y el seguro social, hacia el final del p e río ­
do el E sta d o se h ab ía c o n v e rtid o en el p rin cip al o fe re n te d e se rv ic io s
a trav és de un e sq u e m a se g m en tario que div id ía la p o b la ció n en tre los
d ere ch o h ab ien te s y la p o b la ció n abierta. A p e s a r de qu e la co b e rtu ra de
las p rim e ra s creció de m an era co n stan te h asta in clu ir n o m in a lm e n te al
4 3 % de la po b lació n total en 1980 (aunque la capacid ad de co b ertu ra real
era m enor), no p u ed e o cultarse el hecho de que los sistem as de seg u rid ad
so c ial eran b á s ic a m e n te ex c lu y e n tes en lo que a se rv ic io s de sa lu d se
refiere69 (C O P L A M A R , 1985:C uadro 4.13).
A p esar del carácter seg m en tario del régim en de b ie n estar m ex ican o ,
du ran te este p eríodo se dieron notables avances en m ateria de indicadores
d e n iv e le s de v id a com o : la esp eran z a de v id a al nacer, la m o rta lid a d
in fan til, el an a lfab e tism o y un índice relativo de vida. Sin em b arg o , los
a v an ces estu v ieran aún m u y por debajo de los logros de los reg ím en es
u n iv e rsa listas de A m éric a L atina (B arba, 2 0 03:752-75 3 ).
3. L as reform as estructurales al régim en m exicano
a) Las reformas económ icas
T ras la crisis económ ica de 1982, sucesivos proceso s de estabilización
y ajuste han hecho de la disciplina fiscal, el control de la inflación, la aper­
tu ra co m ercial, la p riv atiza ció n de los activos estatales, la flex ib ílízació n
lab o ral y pro d u ctiv a, la reform a de las pen sio n es y la refo rm a tributaria,
los o b jetiv o s centrales de la acción estatal70.
69 Por otra parte, el acceso a la seguridad social se dio preferentemente en las zonas
más desarrolladas del país, lo que índica una alta segmentación de las regiones más
pobres o marginadas. La suma de la cobertura de las instituciones de seguridad
social, las de atención a población abierta y las instituciones privadas indicaba al
final del período que un 31.3% de la población no tenía cobertura nominal de salud
de ninguna especie, lo que refuerza la tesis del carácter excluyeme y segmentario
de este sistema de prestaciones sociales (COPLAMAR, 1985:Cuadros 4.12, 4.13 y
Gráfica 4.9).
70 Esta clase de políticas recomendadas por el Fondo Monetario Internacional, cl Banco
Mundial y el Banco Intcramericano de Desarrollo fueron aceptadas, modificadas y
aplicadas por una élite tecnomática intenta, por lo que carece de sentido concebirlas
como imposiciones extemas.
C a p ítu lo
VI
191
E ste ca m b io de m o d e lo se c a ra c te riz o p o r ser p a ra d ó jic o , p u e s el
E stad o se co n v irtió en el m o to r de las refo rm as p ro p u esta s a trav és de
la u tiliza ció n de los m ecan ism o s de contro l p o lítico tra d ic io n a le s p ara
realizar reform as estru ctu rales contra la an tig u a co alició n so cial qu e le
dio sustento. E l autoritarism o perm itió realizar las refo rm as a un ritm o
m uy acelerado, sobre todo durante los años noventa, p ero llevó al sistem a
político tradicional a un callejón sin salida, que facilitó el estab lecim ien to
de un sistem a político dem ocrático.
C om o resultado de estos cam bios, el rég im en de b ie n estar m ex ican o
ha sufrido tran sfo rm acio n es de fondo, sobre todo du ran te la d écad a de
199071, que estuvo m a rc ad a p o r dos etap as d iv id id as p o r la crisis e c o ­
nó m ica de 1995. D urante esos años se dio un g ran im pulso a la ap ertu ra
com ercial, se pro fu n d izó la d esincorporació n de p araestatales, se avanzó
n o ta b lem en te en la d esregulación financiera, se refo rm ó el rég im en de
ten en cia de la tie rra y se em pujó la refo rm a social a trav é s de la tra n s­
form ació n del sistem a de p en sio n es del In stitu to M ex ican o del S eguro
Social.
D u ra n te el m a n d ato de C a rlo s S alin a s (1 9 8 9 -1 9 9 4 ), los ejes d e la
estra te g ia fueron la firm a de u n tratad o de lib re co m ercio con E stad o s
U n id o s y C anadá, ac om pañada p o r n u m ero sas n eg o ciacio n es p ara ab rir
la eco n o m ía m exicana, la d esincorporación de p araestatales estratég icas
com o la B an ca y T elm ex, un activo pro ceso de d esreg u lació n eco n ó m ica
y financiera, así com o la m odificación del artícu lo 27 c o n stitu c io n a l72.
Sin em bargo, los resultados fueron co ntrad icto rio s pues, si b ie n se logró
re a su m ir un c re c im ie n to ec o n ó m ic o so ste n id o y el e m p leo em p ezó a
rep u n ta r, el se x en io co n c lu y ó con u n a se v era crisis e c o n ó m ic a y u n a
p ro fu n d a crisis p o lític a 73.
71 Para una revisión de los procesos de estabilización durante los años ochenta, ver
Barba (2003:760-769).
72 En conjunto estas medidas, enmarcadas en una renegociación de la deuda apoya­
da decididamente por los Estados Unidos, el Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial, sirvieron para relegitimar al régimen político, lo que permitió que
movimientos significativos de capital volvieran a fluir hacia México (Barba,
2003:769-776).
73 El crecimiento tendió a reconcentrar el ingreso y fue acompañado por una reva­
luación excesiva del tipo de cambio, un creciente déficit de la balanza de cuenta
corriente y bajos niveles de ahorro interno, que fueron los factores principales para
el estallido de una severa crisis económica en 1995. La crisis económica se sumó
a la profunda crisis política que se habia desatado tras la rebelión zapatista y los
asesinatos políticos ocurridos en 1994.
192
P o lí t i c a y p o lític a s p ú b lic a s en lo s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
E n este con tex to , la n ec esid ad de recu p erar la con fian za de los m e r­
cad o s fin an c iero s o b lig ó al p resid e n te Z ed illo , o p e ra d o r de la se g u n d a
etap a de reform as entre 1995 y 2000, a d esechar la im agen de estab ilid ad
y b o n an za construida durante el gobierno de Salinas74. La confianza de los
p rin cip ale s grupos de interés n acio n ales e intern acio n ales en el g o b iern o
ze d illista fue reco b rad a gracias a un paq u ete de apoyo financiero de gran
en v erg ad u ra, o frecido fu n d am e n talm en te po r el g obiern o de los E stad o s
U n id o s (p rin c ip a l so c io c o m e rc ia l del T ra ta d o de L ib re C o m e rc io de
A m érica del N o rte - T L C A N - ). que perm itió estab iliza r la eco n o m ía.
El ree stab lec im ie n to del crecim ien to estuvo ligado no sólo a los p ro ­
g ram a s de e sta b iliz a c ió n (co m o la A lia n z a p ara la R e cu p e ra ció n E c o ­
n ó m ic a - 1 9 9 5 - o la A lian za p ara el C rec im ien to E co n ó m ico - 1 9 9 6 - ) ,
sin o a la co n tin u id a d del p ro c e so de refo rm a estru c tu ral, qu e incluyó:
la au to n o m izació n del B anco C entral, la co n tin u id ad de los p ro ce so s de
d esreg u lació n , de liberalizació n de los m ercados finan ciero s y de d esin ­
co rp o ración de p araestatales, m edidas orientadas a log rar un m ay o r eq u i­
lib rio fiscal y la refo rm a al sistem a de p en sio n es del In stituto M ex ican o
del S eguro Social (B arba, 2 0 03:777-786).
Sin em bargo, las rep e rc u sio n es de las refo rm as y el crecim ien to ec o ­
n ó m ico en el em pleo no fueron las esperadas. D u ran te la d écad a de 1990,
se p u ed e h ab lar d e un acceso desigual a las op o rtu n id ad es de em pleo, del
au g e de em pleos con b ajo s salarios y baja p ro d u ctiv id ad , del p re d o m i­
nio de condicio n es de trabajo que no fav o recen el desarro llo de capital
h u m an o y que no cuentan con p rotección social (B arba, 2 0 0 3 :7 8 6 -8 0 1 ).
El b ajo desem p leo abierto urbano se explica en buen a m ed id a p o rq u e la
m ig ra ció n co n tin u ó fun cio n an d o com o una v álv u la p ara red u cir la p re ­
sió n laboral, y po rq u e los sectores inform al y rural sig u iero n sirv ien d o
co m o am o rtig u ad o res del cre cim ien to de la o ferta lab o ral. A d em á s, la
flex ib ilid a d salarial fue alta, lo que p erm itió que los co sto s de p ro d u c ­
ción se ajustaran a través de la reducción del p ag o y no del desp id o de
trab ajad o res (ibid).
b) La reforma social
P o r o tra p arte, en M é x ico , d esd e finales de los años o ch e n ta se ha
v e n id o d e sa rro lla n d o un in te n so p ro c e so de re fo rm a social (en b u en a
74 La crisis produjo un gran descenso en los salarios reales, una baja notable del empleo
formal, una alza de las tasas de interés que agravó la situación financiera de familias
y empresas.
C a p ítu lo
VI
193
m e d iad a propuesto po r el B anco M undial y el B an co In teram erica n o de
D esarrollo) que ha tendido a resid u alizar el rég im en de b ien estar, sobre
todo durante la d écada de 199075. En este caso, al igual qu e en el de las
refo rm as económ icas, se pu ed e hablar en dos p erío d o s sep arad o s p o r la
crisis económ ica de 1995.
E l período salinista. D u ran te la prim era etapa, el rep u n te del gasto
social, la descentralización de la educación b ásica y del se cto r salud, la
reform a del Infonavit, la reform a del artículo 27 co n stitu cio n al, p ro ceso s
de priv atizació n y fo calización territorial com o en el caso de L ico n sa, la
creación del S istem a N acional de A horro p ara el retiro y la cre ació n de
P rocam po fueron algunos de los puntos m ás so b resalien tes de la ag en d a
social del gobierno salinista. N o obstante, la figura central fue el P ro g ra ­
m a N acional de S olidaridad (B arba, 2003:811, 828-840).
El P ronasol fue creado en 198976, y fue el p u n to de referen c ia de la
p o lítica social du ran te buen a parte de la d écada, in clu so d esp u és de su
co n c lu sió n fo rm al en 1996, p o rq u e im p licó un c a m b io d isc u rsiv o del
e n fo q u e de la p o lític a so cial, que se desp lazó de la se g u rid a d so cial a
la reducción de la pobreza, y p o rq u e fue un m ecan ism o qu e se aju stab a
p arcialm en te a las recom endaciones del B anco M u n d ial, p u es fu n cio n a­
ba com o u n gran F ondo de Inversión S o cial77, que incluso dio lu g ar a la
creación de u n a secretaría de E stado: la S edesol en 19927S.
Sin em bargo, P ro n aso l seg u ía h ac ie n d o aco p io del v iejo reserv o rio
a u to rita rio de p rá c tic a s c lie n te lista s, e x c lu y e n te s, de in te rm e d ia c ió n ,
m ed iació n y m ediatizació n de las dem andas sociales que caracterizaro n
d esd e un inicio al rég im en de b ie n estar m e x ica n o , co n la fin alid ad de
75 Durante los años ochenta no se dieron cambios significativos en la arquitectura de
la política social; la estrategia fundamental fue hacer más con menos y liquidar o
fragmentar los programas orientados a reducir la pobreza en el medio rural, bajo el
argumento de que no estaban respaldados fiscalmente. Para una revisión detallada
de este período, ver: Barba, 2003:801-810.
76 La centralidad del Pronasol no fue presupuesta!, pues ese programa nunca rebasó el
3,5% del total del gasto programable.
77 Que definía poblaciones objetivo en las que había que focalizar acciones de educa­
ción, salud, nutrición, abastecimiento de agua y sanidad.
78 No obstante, Pronasol no siguió al pie de la letra los postulados establecidos para
esta clase de fondos, pues no se ajustó a los presupuestos teóricos de promoción de­
mocrática de sus beneficiarios, no actuó con neutralidad política, no fue transparente
en sus operaciones, no fue eficiente en la ejecución de proyectos y no fue conducido
por organizaciones no gubernamentales.
194
P
o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
releg itim ar al gob iern o y lograi' un apoyo social a las p o líticas de a ju ste 79.
E sta d u alid ad que m arcó el desarro llo de P ronasol se ex p resó en la a rti­
c u lació n entre una élite de tecnócratas que com u lg ab an con el C o n sen so
de W ashington y o tra de refo rm ad o res sociales que in ten tab a co n stru ir
n u ev as clientelas electo rales (B arba, 2 0 03:812-825).
Eli reem p lazo de P ronasol obedeció a razones eco n ó m icas y po líticas:
en tre las p rim e ra s, la m ás im portante fue la crisis eco n ó m ic a de 19941995; entre las seg u n d as, la rup tu ra del gobiern o de E rn esto Z ed illo con
el ex -p resid en te C arlos Salinas, que selló el fin del m atrim o n io p o r c o n ­
v e n ie n c ia en tre la élite te cn o c rá tic a y la élite refo rm ista qu e d ise ñ ó al
p ro g ram a. A p e s a r de ello, el principal argum ento esgrim id o p o r los críti­
cos o ficiales (p artic u larm e n te po r S antiago L evy, 1994) p ara ex tin g u ir el
p ro g ram a fue su evidente inconsistencia con el p aradig m a residual, p u e s­
to que ofrecía, co m o lo ha señalado D re sse r (1991 y 1994), so lu cio n es
“n eo p o p u listas a p ro b lem as n eo lib erales”; no recu rría al m e rc ad o com o
m e can ism o fu n d am en tal para reducir la p o b reza; no se c o n c en tra b a en
los po bres extrem os residentes en áreas rurales; no disp o n ía de una m eto ­
d o lo g ía co n sistente para identificar a la población objetivo o p ara ev alu ar
sus resu ltad o s; no se en focaba en los individuos sino en la co m u n id ad ;
o frecía un piso m ínim o de b ienestar cuando resultaba m ás b arato b rin d ar
un p aq u e te integral para fav o recer la inversión en capital h u m an o , para
que los m ás pob res fueran capaces de ap ro v e ch ar las o p o rtu n id a d es del
m ercad o , etc. (B arba, 2003:826-827).
El p eríodo zedillista. Tras la crisis de 1994-95 se acen tu ó el proceso
de residualización y deslocalización del régim en de bien estar m ex ican o S0.
En la estrategia de reducción de la pobreza, el cam bio fu n d am en tal fue la
79 La población interpelada por el programa incluía a los trabajadores del sector infor­
mal, los pueblos indígenas, los trabajadores agrícolas migratorios, los campesinos
empobrecidos, los pequeños propietarios agrícolas, los habitantes de colonias popu­
lares, los jóvenes y las mujeres, que habían sido marginados por la política social
tradicional y habían sido excluidos aun más como resultado de los recortes presu­
puéstales e institucionales realizados durante el gobierno de Miguel de La Madrid.
80 La crisis jugó un papel crucial para la redefinición de la política social, ya que reveló
la alta vulnerabilidad de la economía a la especulación financiera, c hizo evidente
que en un lapso muy breve podían borrarse los avances logrados durante varios
años, en materia de reducción de la pobreza. Por otra parte, la rebelión indígena en
Chiapas y los asesinatos políticos al interior del PRl demostraron también que los
logros conseguidos en materia de legitimación política podían también evaporarse,
y quedó claro que los más pobres y excluidos eran capaces de organizarse y adoptar
un postura radical y violenta en contra de la liberalización de la economía, lo que
exigía políticas sociales que favorecieran la gobemabilidad del proceso de ajuste.
C
a p ít u l o
VI
195
sustitución de un gran F ondo de Inversión S ocial (P ro n aso l) por progra­
m as de dotación de capital hum ano y de activación laboral {workfare).
En ese sentido, el P rogram a de E ducación, Salud y A lim entación (P ro ­
gresa), el P ro g ram a de E m p leo T em poral (P E T ) y el P ro g ram a de B ecas
de C apacitación para D esem pleados (P robecat)81 fueron concebidos com o
los m edios ideales para in terrum pir la repro d u cció n in terg en eracio n al de
la pobreza, y para red u cir la vulnerabilidad de los m ás p o b res82, así com o
p ara increm entar la g o b ern a b ilid a d de los p ro ceso s de ajuste estru ctu ral.
La o tra figura central de la nueva estrateg ia fue la p riv atiza ció n de los
sistem as pensionarios (pensada com o un m ecanism o no sólo p ara resolver
la crisis financiera del viejo sistem a de reparto , sino para in crem en tar la
capacid ad de ahorro interno de la eco n o m ía m ex ican a y com o un m e c a ­
nism o útil para reducir los riesgos y los costos de la volatilidad financiera)
(B arba:841-845).
Sin em bargo, hacia 1999, a pesar de este cam bio de estrategia, un a se­
rie de program as elaborados durante sexenios pasados com o el Procam po,
F id elist, C onaza, L iconsa, D iconsa, F onaes, el P ro g ram a de Jo rn alero s
A grícolas, F onhapo y un largo etcétera, se m an tu v iero n dentro del m arco
de la política social, aunque agrupados discursivam ente en tres vertientes:
el d esarrollo de capital h u m a n o 83, las o p ortu n id ad es de in g reso 84 y el d e­
sarrollo de capital físic o 85 (B arba, 2003 :C u ad ro 146). P u ed e d ecirse que
tras 20 años de cam bios graduales, la reform a social m e x ican a arro jab a
a finales del gobierno de Z edillo resultados co n tra d icto rio s86.
81 Cabe mencionar que ni el PET y el Probecat fueron creación del gobierno de Zedillo,
pero adquirieron una mayor importancia durante su gestión.
82 Para evitar estrategias familiares de supervivencia que impulsan a los niños y los más
jóvenes al mercado de trabajo y los excluyen de la formación escolar, perpetuando
la transmisión intergeneracional de la pobreza.
83 Que incluye a Progresa, programas alimentarios (desayunos escolares, abas­
to social de leche y tortilla), programas de salud (IMSS-Solidaridad), programas
compensatorios de educación y el programa de seguridad social para jornaleros
agricolas del Instituto Mexicano del Seguro Social.
84 Que incluye el Programa de Empleo Temporal, programas productivos para agricul­
tores de bajos ingresos como Procampo, Conaza, apoyos productivos del Instituto
Nacional Indigenista y Fonaes.
85 Desarrollo de infraestructura social básica en regiones marginadas, FAIS del Ramo
33, agua potable y saneamiento en zonas urbanas y rurales marginadas, caminos y
telefonía rural.
86 No sólo coexisten programas de nuevo y viejo cuño, con lógicas antagónicas, sino
que hay evidencias de que algunos de los nuevos programas han sido digeridos por
196
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
A esto se agregan las ev id en c ias que in d ican que los en fo q u es de la
n u ev a p o lítica social no co n trib u y en a reso lv e r los p ro b lem as de e x c lu ­
sión social que h istó ric am en te han ca racteriza d o al rég im en de b ien estar
m e x ic a n o ” . P uede afirm arse que lo social no ha sido puesto en el cen tro
de la reform a social, p ues las m edidas tom adas no han sido elab o rad as ni
p ara reso lv er los viejos pro b lem as de exclusión social, ni p ara red u cir los
g rav es déficit de ciu d ad an ía y d erechos sociales que han caracterizad o al
rég im en de b ie n estar m exicano. En lugar de ello, la lógica qu e ha p re v a ­
lecid o ha sido aju sta rse a un p aradigm a de b ie n estar qu e no se con stru y ó
a p artir de un d iag n ó stico cu id ad o so de los p atro n es de d esarro llo social
g en erad o s por el rég im en de bienestar m exicano.
E sta conclusión se refuerza cuando se observan los bajos rendim ientos
sistém ico s del régim en de bienestar, p articu la rm en te en los ám b ito s de la
d esig u ald ad en la distrib u ció n del ingreso y la p o b re z a ” .
la vieja cultura patrón-cliente y por la corrupción que caracterizó al antiguo régi­
men. Un ejemplo paradigmático de esta situación es el Procampo, el cual ha estado
marcado por el escándalo.
87 Dos ejemplos muy significativos de exclusión asistencial son la reforma del l.VÍSS
y la operación de Progresa, fin el primer caso, porque el IMSS continúa sin generar
derechos universales, debido a que su puerta de acceso sigue siendo el contar con
un trabajo formal, en un contexto en el que el sector informal está en ascenso y la
creación de empleos formales deja mucho que desear, fin el caso de Progresa resalta
el carácter excluyentc de los procedimientos de selección empleados, que excluyen a
los pobres de capacidades que habitan en localidades urbanas o en localidades rurales
que no son de alta o muy alta marginación. Para una discusión detallada, ver Barba
2003:854-860 y 864-896.
88 Estudios como los realizados por Femando Cortés (2000, 2001) indican que, cuando
el modelo económico orientado a las exportaciones logró generar crecimiento econó­
mico de manera sostenida, también creció la concentración del ingreso. De acuerdo
con De la Tone (2000). un factor crucial para explicar la concentración del ingreso
en el marco del nuevo modelo exportador es que las reformas económicas impli­
caron cambios tecnológicos que favorecen una mayor demanda de capitales físico
y humano, lo que ha relegado al trabajo no calificado a un segundo plano. Si esto
es cierto, es evidente que cualquier estrategia de reducción de la desigualdad debe
enfatizar una reducción de las desigualdades educativas. Por otra parte, de acuerdo
con estimaciones recientes, realizadas por algunos de los principales especialistas
en la medición de la pobreza en México, durante la década de 1990 la pobreza ha
seguido fielmente el ciclo económico, independientemente del criterio de medición
que se emplee. Sin embargo, en conjunto durante la década de 1990 la pobreza
creció, y el número absoluto de personas debajo de (a linca de pobreza alimentaria
aumentó en 4,7 millones. Hay evidencias empíricas de que los más pobres son los
más susceptibles a los ciclos económicos, pues se encontró que el impacto negativo
de la crisis de 1994-1995 fue proporcionalmente mayor en la parte inferior de la
C
a p ít u l o
VI
197
E. C onclusiones
D urante los últim o s veinte años el régim en de b ien estar m ex ican o ha
sufrido profundas alteraciones. L a tendencia m ás acusada ha sido apostar,
cada vez m ás, el bienestar social al m ercado, y enfrentar los p ro b lem as de
desig u ald ad o p o b reza com o asuntos individ u ales, no estru ctu rales. Sin
em bargo, se ha dejado al m argen el viejo p ro b lem a de la co n stru cció n de
ciu d ad an ía a partir de la am pliación de derech o s y titu larid ad es.
T ras los grandes cam bios ocurridos en el rég im en de b ie n estar m e x i­
cano, tres aspectos tienen que subrayarse:
•
El régim en se en cu en tra atrapado entre un p asad o en d ecad en cia que
no h a term inado de m orir y que constantem en te se actu aliza en nuevas
prácticas sociales clientelistas, y un p resen te que no es satisfacto rio
en térm in o s de b ien estar social.
•
E xisten alg u n o s elem entos del a n d e n ré g im e y alg u n o s elem en to s
del nuevo régim en que podrían abrir avenidas p ara un d esarro llo m ás
•
p rogresivo e in tegrador del rég im en de bienestar.
H ace falta observar cartográficam ente el régim en de b ie n estar m e x i­
cano para p oder plan ear estrategias de largo aliento que hag an co m ­
patibles los procesos de reform a social con la solución de problem as
sociales históricos.
H asta ahora, la reform a social ha p ro fu n d izad o el carácter se g m en ­
tario del régim en de b ien estar m ex ican o y no h a co n trib u id o a g en erar
un h o rizo n te donde sea pensable la superació n de los p ro b lem as de ex ­
clusión asistencial, desigualdad y p o b reza extrem a. E n este co n tex to , es
indispensable desarrollar una agenda social que se funde en el diagnóstico
cuidadoso de los retos que hay que enfrentar, y que se b ase en un a visión
am plia del desarrollo social, articu lad a con co nceptos altern ativ o s com o
derechos económ icos, sociales y culturales que son fu n d am en tales para
el d esarrollo de una ciudadanía social plena.
E n el nuevo escenario es ineludible rescatar los aspectos p ositivos que
deben co n so lid a rse y su b ray ar aq u ello s qu e p lan tean d ilem as y se han
constituido en retos para continuar la reform a del régim en.
E ntre los aspectos positivos que es necesario co n so lid ar se destacan:
el fin de la coalición social excluyente que ap o y ab a el m od elo de ISI; el
distribución del ingreso, al tiempo que durante el período de recuperación, de 1996
a 2000, también fueron ellos los más beneficiados. Lo que concuerda ampliamente
con la tesis de la vulnerabilidad social (Cortés y otros, 2002).
198
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
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L
a t in a
descenso del eje politico autoritario del régim en de bienestar; el deterioro
de los d erech o s co rp o rativ o s co n c eb id o s co m o ejes fu n d am e n tales del
b ie n e sta r so c ial. C o n s e c u e n te m e n te , el d e sg a ste de las c a ra c te rís tic a s
co rp o rativ as del régim en, p articu larm en te d ebido a la tran sició n d em o ­
crática; el decliv e del m odelo fam iliar del h o m b re p ro v ee d o r y la m u jer
rep ro d u cto ra; la desarticu lació n de una política eco n ó m ica y u na p o lítica
social que sólo p rem iab an a la co alición in d u strializad o ra; la d iscip lin a
fiscal com o requisito para d iseñ ar y operar la p o lítica social; la p u esta en
crisis de la te n d en c ia a rep ro d u cir la d iv isió n p o lític a de la so cied ad a
tra v é s de la p o lític a so cial; la m u e rte de una re fo rm a ag ra ria qu e era
em p lead a com o m ecan ism o ele control social; la pérd id a de cen tralid ad
de o rg an iz ac io n es de o breros y em p lea d o s p ú b lic o s de carácter c o rp o ­
rativ o y auto ritario com o referen tes de la p o lítica social; la ap arició n y
u so de n u ev o s co n c e p to s com o; “ ex c lu sió n s o c ia l” , “ v u ln e ra b ilid a d ” ,
“ e m p o d eram ien to ” , “ igualdad de o p o rtu n id a d es” “red es de se g u rid a d ”,
“ su p eración de la p o b rez a” , "satisfacció n de n ec esid ad e s b ás ica s” , “fo ­
calizació n directa, in d irecta y a u to fo c a liz a c ió n ” , “ d e sc e n tra liz a c ió n ” y
un largo etcétera, que han perm itido h ac er m ás co m p lejo el an álisis del
b ie n e sta r social. Y la p o sib ilid a d de c o n tin u a r la re fo rm a del rég im en
de b ie n estar social v alo ran d o la p articip a ció n d em o crática de d istin to s
acto res sociales.
E ntre los asp ecto s que se han constituido en reto s p ara una refo rm a
eficaz del régim en de bienestar m exicano hay que subrayar los siguientes:
el m inusvalorar los factores estructurales que generan pobreza y d esig u al­
dad en la d istrib u ció n del ingreso; la p o sib ilid ad de crear una tierra de
n adie, habitada p o r aquellos que no califican para los apoyos focalizados,
no tienen un em pleo form al y carecen de recu rso s suficientes p ara autop ro teg erse; el que al co n v ertir a la superación de la p o b reza ex trem a y de
la v u ln erab ilid ad social en los ejes prin cip ales de la acció n de la p o lítica
social, sustituyendo un esquem a de derechos sociales p o r otro asistencialista, se ha frenado el proceso de am pliación de la ciudadanía civil, social,
cu ltu ral y eco n ó m ica; el que situ ar al m ercado com o eje del b ie n estar
so cial pu ed e co n v ertirse en un obstáeu lo p ara ad o p tar u n a co n cep ció n
am p lía del desarrollo social que pondere adecuadam ente el gran peso que
tienen las sinergias entre el m ercado de trabajo, las p o líticas so ciales, las
estrategias dom ésticas y el capital social en la generación de bienestar; el
que m antener la concepción de que el p rincipal m ecan ism o p ara su p erar
la p o b rez a es el crecim iento económ ico sin adjetivo s, im p id a p o n d erar
a d e cu a d am en te el peso d iferencial que distin to s estilo s de crecim ien to
C a p ítu lo
VI
199
en térm inos de creació n de em pleos; el que ello evita una rearticu lació n
entre la política social y políticas am plias d irig id as a activ ar el m ercad o
laboral form al e in c rem en tar la calidad del em pleo, p ara p o d er recu p erar
el p ap e l del em p leo fo rm a l com o elem e n to d e in te g ració n so cial y de
acceso a derechos ciudadanos; el que la ren u e n cia a reg u lar el m ercad o
laboral refu erce la te n d en c ia a la rep ro d u cc ió n in te rg en era cio n a l d e la
p o b reza y cristalice en form as de exclusión laboral p ara m u jeres y jó v e ­
nes; el p ro m o v er una flexib ilizació n laboral sin p o sib ilid ad es de ascenso
social, ante la ausencia de estrategias para ev itar que los trab ajad o res m ás
jó v e n e s se queden en tram p ad o s en esquem as de bajos salario s, trab ajo s
desagradables y pobreza; el que la tendencia a in d iv id u alizar la acción de
la política social p u ed e evitar h acer uso del gran p o ten cial de la so lid a­
ridad social y la p articip a ció n ciu d ad an a p ara la p ro d u cció n de b ie n estar
social, expresado en diversas form as de capital social. Y, en general, el
riesgo a separar estru ctu ralm en te los pro ceso s de d esarro llo eco n ó m ico
y desarrollo social.
200
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LA ECONOM ÍA POLÍTICA DE LA
POLÍTICA SOCIAL ARGENTINA:
U N A M IR A D A D E S D E L A D E S R E G U L A C IÓ N
Y L A D E S C E N T R A L IZ A C IÓ N
Fabián R epetto y Guillermo V. Alonso
A. Introducción
os p rin cip ales desafíos que deberá en fren ta r la p o lítica social arg en ­
tin a ya en tra d o el siglo X X I están e stre c h a m e n te v in c u la d o s a lo
aco n te cid o en dicho cam po de políticas p ú b lic as en el ú ltim o cu arto de
siglo, pero tam bién a lo que en ese p erío d o sucedió en dos p lan o s m ás
g en erales: el del v ínculo del E stado con la so cied ad civil (y en esp ecial
co n los sindicatos), y el de las nu ev as ex p resio n es del fed eralism o re s­
p ec to de las resp o n sab ilid ad es de la gestión pública. A m b o s fenóm enos,
p o te n cia d o s en la d écada de los n o v en ta que aquí an alizarem o s, en m ar­
caro n las av an zad as de la coalición d o m in a n te tanto en la b ú sq u e d a de
la d esre g u lac ió n de los asp ecto s rele v an te s de la seg u rid ad so cial (tal
es el caso del seguro de salud d en o m in ad o “obras so ciales” ), co m o en
la d esce n tralizació n de servicios sociales, ta les com o la ed u cació n y el
cuid ado de la salud (adem ás de otros recursos sociales ligados a los tem as
de la vivien d a y la alim entación).
C on un d iscurso b asado en las virtu d es de las refo rm as de la p o lítica
social en cuan to a sus efectos p o te n cialm en te favorab les en el d esarrollo
so cial, la nuev a coalición socio -p o lítica lid e rad a p o r M enem logró g en e­
rar las condiciones (o aprovecharse de algunas ya existentes) para fo m en ­
tar un p ro fu n d o cam bio en las relaciones de p o d er resp ecto al m od elo de
cen tralid ad estatal conform ado en la seg u n d a p osguerra. En la p ráctica se
trató de pro ceso s que, observados ex p o s t, rev elan objetiv o s su b y acen tes
m ás p articu lares y afines a los intereses y cosm o v isio n es id eo lo g izad as
de los g an ad o res en el tránsito hacia el n u ev o escenario, que am p lio s y
so c ialm en te integradores. D estacan al respecto el uso p o lítico coyuntural
L
211
de los tem as sociales, así com o el m an ejo de los recu rso s so ciales para
reso lv e r urgencias fiscales de co rto plazo.
E n co n sid e ra c ió n a los p ro c e so s se ñ ala d o s, es m e n e ste r re v isa r la
rec ien te econom ía p o lítica de las transform acio n es de la p o lítica social
argentina, d estacando tanto el vincu lo de las élites estatales co n los a c ­
to res sindicales, com o la p ro p ia din ám ica del ju e g o estratég ico en tre los
líderes de los diversos niveles ju risd ic cio n ale s del E stad o . L a h ip ó tesis
que p o stulam os, entonces, es que lo aco n tecid o en cu en tra un a fu en te de
explicación fundam ental tanto en la escasa v o luntad de la coalició n d o m i­
n an te en los noventa p o r co n stru ir una nuev a in stitu cio n alid ad social de
signo incluyente (lo que req u e ría fo rtalecer el nivel central del E stado),
co m o en su utilizació n de los rec u rso s político s en m a te ria so cial p ara
n eg o c ia r apo y o s p o lítico s de corto p lazo (a trav és de las idas y v u eltas
de la d esregulación de las obras sociales, y de la d esce n tralizació n d e los
fondos sociales de vivien d a y alim en tació n ), p o sterg an d o y d esp lazan d o
los prob lem as irresueltos del conflicto fiscal (m ed ian te la d e sce n tra liz a­
ción de la educación y del cu idado de la salud) a n iv eles in ferio res del
gobierno.
B. El com plejo cam ino hacia una nueva A rgentina
C on un vo to m ayoritario que expresó un elev ad o n ú m ero de e x p e c ­
tativas colectivas de m ejoras so cio eco n ó m icas, el cau d illo p ero n ista de
u n a p ro v in cia pobre del interior, C arlos M en em , ganó co n am p litu d las
elecciones generales celebradas hacia m ediad o s de 1989. T ras el abrupto
final de la g estió n de R a ú l A lfo n sín (p rim e r g o b iern o d e la tran sició n
d em ocrática), com en zab a la fase m ás fuerte del ajuste estru ctu ral, ajuste
que definiría, a lo largo de los noventa, los p rin cip ales co n to rn o s y carac­
terísticas de la nuev a m atriz social y p o lítica argentina, con im p lican cias
im portantes en la po lítica social. El grupo po lítico que llevó a cabo esta
tarea estableció algunas alianzas h istóricam en te alejadas de la trad ició n
p ero n ista, rea rticu ló otras, y se dio a la acció n de g o b e rn a r un p aís al
b o rd e del descalab ro so cio eco n ó m ico y político.
Ya entonces, m uchos de los lazos de solidaridad social construidos a
lo largo de la posguerra, y su correlato en el sistem a de políticas públicas
estratégicas, estaban rotos. P o r un lado, el uso sistem ático del terro r del
autoritarism o m ilitar com o m ecanism o de control social había generado
la descom posición de ciertas form as de organización social; p o r el otro,
212
P
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los d esb o rd es h ip e rin flacio n ario s de los ú ltim o s m eses de la g estió n de
A lfo n sín y el prim er período del gobierno de M enem fueron tales que el
aju ste estru c tu ral del E stado y la eco n o m ía no h ab ría de e n c o n trar una
o p o sición org an izad a ni entre los actores so c io -eco n ó m ico s ni entre los
actores políticos del plano partidario y sub-nacional. D icha transform ación
concluyó, a su vez, ante una población tem erosa que sólo reclam aba dosis
básicas de certidum bre (R epetto. 1993).
El eje sustantivo de la p rim e ra etap a de M en em resu ltó ser, en el m ar­
co de la preocupación por obtener al m enos un m ínim o de gobernabilidad,
la refo rm a del E stad o en los aspectos que se referían a su ligazón con el
m e rcad o . P ro ceso s tales com o las p riv atiza cio n e s, las d esre g u lacio n es,
las reducciones de la estructura organizativa estatal y la descen tralizació n
d e se rv ic io s y re c u rso s de las áreas so c iales re su lta ro n ser los rasg o s
p red o m in an te s de la acelerad a carrera hacia la co n so lid ació n d e aspectos
clav e de la nueva m atriz sociopolítica.
C o n la p u e s ta en m a rc h a del P lan de C o n v e rtib ilid a d se in ició , en
1991, la etapa m ás co h eren te de la gestión de M en em , d eterm in ad a p o r
su alianza estratégica con el m inistro de econom ía D om in g o C avallo. C on
un p rim er éxito en el co m b ate contra la inflación, se sen taro n las bases
de un crecim ien to del p ro d u cto interno b ru to fu erte y p u n tu al, p ro ceso
qu e se ex tendió sin trabas sólo hasta 19941. A p a r tir de en to n ces, la e c o ­
n o m ía argen tin a m ostró su vulnerab ilid ad y sus efe cto s n eg ativ o s en el
escen ario político. D u ran te aquellos p rim ero s años de éx ito eco n ó m ico ,
el g obierno nacional ju g ó al “ tom a y d ac a” con los acto res sindicales, a la
v ez qu e avanzó en la refo rm u lació n de los acuerd o s fiscales con las p ro ­
v in c ias (aso ciad o s en parte a la d escen tralizació n social), ap ro v ech an d o
las ex p ectativ as respecto a los futuros m ontos de co p articip ació n de las
in stan cias su bnacionales.
1
El exclusivo dominio de la escena politica por parte del menemismo entró en declive
en la segunda mitad de dicha década. La derrota del peronismo en las elecciones
legislativas de 1997 en manos de una recién formada Alianza entre el viejo Partido
Radical y una naciente fuerza de centro-izquierda denominada FREPASO, acabó
con la ilusión de Menem de promover para sí mismo un nuevo mandato, a la vez
que colocó en el horizonte político la posibilidad del recambio partidario al frente
del Poder Ejecutivo, el cual se concretaría efectivamente en 1999 con el triunfo del
radical Femando De la Rúa. El caótico y deslucido gobierno de éste concluyó en una
enorme crisis institucional y social a finales del año 2001. acentuándose por entonces
ciertos rasgos del juego politico que habrán de ayudar a explicar la dinámica de la
política social argentina en tiempos recientes: los sindicatos aún mantenían cierta
fuerza relativa y los gobiernos provinciales cobraban nuevos bríos en las decisiones
públicas estratégicas.
C a p ítu lo
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213
M ien tras la situación política d ab a cu e n ta de la re-ele cc ió n de M e ­
n em en 1995, las tran sfo rm acio n es institu cio n ales de su p rim er g obierno
h ab ían rep e rc u tid o fu ertem en te en el m ap a de ac to res y, en un sentido
m ás general, en la co rrelació n de fuerzas p o lítica s y so cio eco n ó m icas.
E sto definía ya algunos de los rasgos críticos de la nu ev a m atriz, toda vez
que se debilitaba la p o sib ilid ad de acu m u lar recu rso s estratég ico s para
fav o rec er p o lítica s p ú b lic as m ás in c lu y en tes qu e las g estio n a d as en lo
que ya había tran scu rrid o de la década de los nov en ta.
A m edid a que la década avanzaba, y en tan to la crisis del m ercad o de
trabajo agrav ab a la situación social, los secto res m ed io s y de los tra b a ­
ja d o re s, adem ás de los grupos pobres, perd ían sus can ales de rep rese n ­
tación. D estacan así un p eronism o que h ab ía dejad o atrás la d efen sa de
los d erechos sociales, un sindicalism o fragm en tad o p ero con la h eg e m o ­
n ía de qu ien es ac o rd ab an fo rm a r p arte de la co a lició n d o m in a n te p ara
p ro teg e r sus in te rese s p articu la re s (m as no los de su m e m b resía ), u n a
oposición política to d av ía débil pese a la em erg en cia de n u ev o s partidos.
L a contracara de la m oneda en el plano so cio -eco n ó m ico fue un secto r
m inoritario de la sociedad argentina que, habien d o acum ulado gran p oder
económ ico y político desde los setenta, term in ó de co n so lid arse en los
años en estudio com o factor clave de la nu ev a m atriz p o lítica. A sí, los
g rupos em presariales, en especial los m ás p o d ero so s (v in cu lad o s con la
econom ía m undial), resultaron ser los protagonistas con m ay o r capacidad
de m aniobra en el entorno socioeconóm ico dom inante en los noventa, aun
cuando no todas sus preferencias en m ateria de p o líticas pú b licas fueron
p lenam ente satisfechas. A veces, lograron im p o n er sólo p arcialm en te su
agen d a2.
2
En el marco del proceso de irrestricta apertura económica que caracterizó el tránsito
hacia la nueva matriz económico-política, la creciente exposición de las empresas
a la competencia externa, fundamentalmente de aquellas productoras de bienes
transables, tendió a generar tensiones en tomo al financiamiento de los esquemas de
seguros sociales, en tanto salario indirecto. Éste ha sido un factor que contribuyó
progresivamente a que el empresariado en general incluyera en su agenda la demanda
por reformas en los sistemas de seguridad social o los seguros sociales de salud, que
se financian predominantemente en forma tripartita. En el caso argentino, la rigidez
inherente al esquema de la convertibilidad, que impedía mejorar la competitividad
mediante el recurso de la devaluación, indujo a políticas de disminución de aportes
patronales a los sistemas de seguridad social, como las obras sociales, lo que afecta­
ba el financiamiento de los sistemas con un negativo impacto fiscal. Como señalan
Cortés y Marshall, las transferencias de la seguridad social " a fe c ta n e l e stá n d a r d e
r e fe ren c ia en ¡a n e g o c ia c ió n s a la r ia l ta n to d e sd e la p e r s p e c tiv a d e lo s tr a b a ja d o re s
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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E n las p o lític a s im p u lsad a s p o r la g estió n m e n e m ista fue e v id en te
la “ fu erte d ep e n d en c ia del gob iern o resp ecto de los in tereses y las p re ­
feren c ias de los grandes grupos eco n ó m ic o s y los acreed o res e x tern o s”
(G e rc h u n o ff y Torre, 1996:26). Sin em bargo, con la estab ilid ad ec o n ó m i­
ca d eriv a d a del Plan de C o n v ertib ilid ad , y la significativ a m e jo ra fiscal y
la ex p an sió n del consum o a p artir de 1991-92, se diero n las co n d icio n es
p ara im p lan ta r los “pagos co m p en sa to rio s” cuyo objetiv o in m ed iato era
d is m in u ir el costo de las refo rm as y fra g m e n ta r las re siste n c ia s , o fre ­
cien d o nuevos horizo n tes de intereses a los m iem b ro s de una coalició n
p o lítico -so c ial m ás am plia. Se co n stitu y ero n , en cierto m odo, las bases
m ateriales del con sen so m enem ista que perm itió co n ten e r en la coalición
de ap oyo, au nque de m odo subord in ad o , a los sindicato s m ás p o d ero so s
que, en tan to se m o n ta b an en el reflu jo de un m o v im ien to o b rero a la
d efe n siv a, expresaban la lógica de p o d er de sus d irig en tes y la b ú sq u ed a
de v en taja s co rp o rativ as p ara las o rg an iz ac io n es. En este co n tex to , los
sin d ic a to s o cu p a ro n una p o sic ió n m arg in al e in e sta b le en la co a lic ió n
m e n e m ista 3.
L o s p rocesos de cam bio estructural afectaron d ecisiv am en te el m o d e­
lo sin d ical tradicional, pues la crisis del m e rcad o de trab ajo d eb ilitó las
estru ctu ras so stenidas sobre la base co n trib u tiv a del salario. A dem ás, la
n u ev a relació n E stad o -so cied ad civil, co n so lid a d a d u ran te los n oventa,
erosionó el papel de la m ediación sindical: las nuevas condiciones estru c­
tu rales red u jero n el peso de los trab ajad o res org an izad o s en un u n iv erso
h etero g én e o de sectores populares cada vez m enos estru ctu rad o s. D adas
estas condicio n es, la incorporación de los sin d icato s a una co alició n de
g o b ie rn o com o el encabezado p o r M enem o b ed eció m ás a una ló g ica de
co o p tació n que de representación.
A dem ás de en los contornos socio-económ icos de la m atriz que se co n ­
solidaba, tam bién en el plano político estatal se m anifestaron cam bios im ­
portantes. L os noventa profu n d izaro n la crisis de la p o lítica, so b re todo
en lo que refiere a su capacidad de rep rese n tar los intereses so ciales m a ­
y o ritario s y de m ov ilizar apoyos que los favorecieran, ya fuera m ed ian te
c o m o d e sd e la d e lo s e m p re sa rio s, c u y a s c o n trib u c io n e s a la s e g u r id a d s o c ia l tienen
un im p a c to s o b re lo s c o sto s la b o r a le s "
3
(1993:7).
Las condiciones de recuperación económica del ciclo 91-94, y el hecho de que el proceso
político de la década del noventa fuera conducido por el partido peronista, influyó para
que los sindicatos que controlaban la principal organización de nueleamiento gremial de
los trabajadores mantuvieran su apoyo al gobierno.
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la intervención estatal, y a m e d ian te la acción d e los p artid o s p o lítico s en
los espacios gubernam entales.
L as lim itaciones de los partid o s p ara p ro cesar y articu lar no sólo los
intereses de la sociedad, sino tam bién las ten sio n es p o líticas, so ciales y
fiscales deriv ad as del sistem a federal, fueron q u ed an d o al d escu b ierto .
Al respecto, cabe d estacar la crisis de los partid o s m ay o ritario s en tanto
aparatos nacionales, que derivó en una creciente atom ización organizativa
y de los niveles de autoridad, fenóm eno que se p o ten ció h ac ia finales de
los noventa. En tal contexto, y pese a lo in ev itab le de la crisis g en eral
del sistem a político en térm inos de su rep resen tativ id ad , los líd eres p o lí­
tico s provin ciales cobraron p au latin am en te m a y o r p ro tag o n ism o , lo que
am plió sus m árgenes p ara disp u tar las políticas p ú b licas fu n d am en tales
que debían neg o ciarse con el gobierno nacional, en fav o r de sus in te re­
ses m ás p erso n ales o ju risd iccio n ales. P uede afirm arse, en con secu en cia,
que en el plano politico del “ju e g o federal” d estacaba el creciente p o d er
relativo de los gobernadores (en particular los del partido peronista), pese
a su pronunciada dependencia del gobierno central.
E ste contexto, m arcado por el doble proceso de tran sfo rm ació n -ta n to
del vinculo E stado-sociedad com o de la relación entre los distintos planos
ju risd ic cio n ale s del E s ta d o - resu lta significativo al ex p licar la eco n o m ía
p o lític a de la (n u n ca co n c lu id a ) d e s re g u la c ió n de la se g u rid a d so cial
re la tiv a a los seguros de salud, y la (m uy av an zad a) d esce n tra liz ac ió n
de los servicios educativos y sanitarios, adem ás de otros recu rso s de las
áreas sociales. A ex p lo rar esos p ro ce so s d ed icarem o s las d o s p ró x im as
secciones.
C.
La desregulación de las obras sociales:
nuevos cam inos del vínculo Estado-sindicatos
1. E volución histórica y problem as fundam entales
El sistem a de obras sociales argentino constituye un sistem a de seguro
social de salud. C om o toda institución de seguro social, sus serv icio s y
p re sta c io n e s cu b ren al tra b a ja d o r fo rm al an te d istin ta s co n tin g en c ia s;
en el caso en cu estió n , frente al riesg o de en fe rm e d ad p ro p ia y de sus
fam iliares directos. Se trata de entidades m u tu alistas, g estio n ad as y ad ­
m in istra d a s en m u ch o s caso s p o r los sin d ica to s. T am b ién p u ed e n ser
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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o rg an ism o s cread o s p o r ley para p ro teg e r d eterm in a d o s seg m en to s de la
p o b la ció n , tales com o los ju b ilad o s.
D e sd e el p u n to de v ista de la ev o lu ció n h istó ric a del su b se c to r de
o b ras so c iales4, cabe d estacar la L ey N 0 18.610 de 1970. E sta ley re p re ­
sentó la in stitu cio n alizació n del con tro l sin d ical de las o b ras so ciales, y
estab leció que la percepción de los recursos de las obras sociales sin d ica­
les y su ad m in istració n q u ed ab a a cargo del sindicato con p erso n e ría g re­
m ial. El estab lecim ie n to del aporte o b lig a to rio de to d o s los trab ajad o res
y em p resario s p o r ram a de actividad, y la ad m in istració n de los recursos,
tran sfirió un significativo p o d er a los sind icato s, q u e d esd e en to n ces d e­
fen d erían ce lo sa m en te el control de las o b ras sociales.
C ad a trab a jad o r q u ed a b a afiliado a la o b ra social co rresp o n d ien te a
su sin dicato, a la que se destinaban los ap o rtes o b lig a to rio s-. El sistem a
de o b ras so ciales se organizó de acuerdo con las líneas p o r ram a de acti­
v id ad , lo que rep ro d u jo las se g m en tacio n es de la estru ctu ra p ro d u ctiv a,
p ero con p resta cio n es h o m o g én eas dentro de cada o b ra social; es decir,
todo tra b a ja d o r p erten ecien te a u n a ram a de ac tiv id ad recib ía la m ism a
p re sta c ió n in d e p e n d ie n te m e n te de la c u a n tía de su ap o rte . A l in te rio r
de cada o b ra social, la red istrib u ció n se operó d esde los trab ajad o res de
m ay o r a m en o r salario y de m en o r a m ay o r riesgo.
L a afiliación o b lig ato ria a la ob ra social co rresp o n d ien te a cad a ram a
de ac tiv id ad d io lu g a r a “clien telas c a u tiv a s” , asp ecto o rg an izativ o del
sistem a que se constituyó en el centro de los d ia g n ó stic o s y críticas p re ­
d o m in a n te s del rég im en . S eg ú n ésto s, el flujo a se g u ra d o de re c u rso s
im p licado en la afiliación o b ligatoria, d ad a la au sen cia de co m p eten cia,
hizo que las entidades no tuviesen in c en tiv o s p ara o p tim iza r el gasto o
m ejo rar la calidad de los servicios. U na v ez p erc ib id as las d istorsiones de
4
La definitiva consolidación del sistema de obras sociales en la Argentina tendió a
configurar, mostrando un patrón común a varios casos latinoamericanos, un sistema
de salud fragmentado en tres subscctores diferenciados por la población a la que
brindan cobertura y por el tipo de financiamiento que los caracteriza: uno público,
otro comprendido dentro de la seguridad social (las obras sociales) y un tercero de
seguros privados. El rasgo más evidente del sistema en su conjunto es la desarticula­
ción entre los distintos subscctores que Jo conforman y la fragmentación que tiende
a manifestarse dentro de ellos.
5
En consideración al porcentaje que representan sobre el total de entidades (203 sobre
290; Superintendencia de Servicios de Salud, 1999) asi como al porcentaje de la pobla­
ción que abarcan, las obras sociales sindicales constituyen el sector predominante dentro
del sistema de jurisdicción nacional (este último aspecto se destaca aun más si se excluye
a la obra social de los jubilados, con alrededor de 4.000.000 afiliados, y que de hecho
constituye una problemática particular dentro del sistema).
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la cautividad, ésta tendió a definirse com o el p u n to de ataque cen tral, y a
veces único, de la política, y entonces la “ libre elecció n ” se co n stitu y ó en
el alfa y om ega de la solución a los problem as del sistem a. El d iagnóstico
privilegió el p roblem a de la eficiencia que, au n q u e sin d uda im p o rtan te,
no era el único; m ien tras que “el criterio de eq u id a d es el resu lta d o d el
esquem a que p e rm ite introducir la libre elección ” (C etrán g o lo , 1994).
La crisis del m ercado de trabajo que afectó a A rg en tin a en el últim o
cuarto de siglo im plicó serias dificultades para la cobertura del subsistem a
de obras sociales, ya que éste se financiaba con los aportes del trabajador y
las contribuciones patronales. Al crecim iento del desem pleo y a la caída del
salario real se agregó la alta evasión im positiva, en particular en m ateria de
seguridad social, vinculada a la creciente relajación del m ercado de trabajo
y a la baja cultura tributaria argentina (en particular de cierto sector em p re­
sarial). Esto originó problem as crecientes en la recaudación, m ientras que
los problem as de financiam iento afectaron de m anera desigual las distintas
obras sociales, según la ram a de actividad de que se tratara. La desigualdad
en la disponibilidad de los recursos se reflejó en la cantidad y la calidad de
las prestaciones de los beneficiarios del sistem a, y se tradujo en disparidades
tales en las entidades, que la viabilidad económ ica de algunas de ellas, de
población m uy reducida, enfrentó graves dificultades6.
En resum en, el sistem a fue acrecentando sus problem as de eficiencia y
eq u id ad , que son en p arte co n secu en cia de su o rg an izació n in stitu cio n al,
así com o de pro b lem as estru ctu rales vincu lad o s a la crisis del m ercad o
de trab ajo . D u ra n te la d éc a d a de los o ch en ta, el sistem a en tró en u na
crisis evidente y ya no p u d o seguir rep ro d u cién d o se de acu erd o con sus
parám etro s de fu n cionam iento originarios, p o r lo qu e se hizo n ecesario
estab lecer nuevos prin cip io s institucionales, o al m enos un a rac io n aliza­
ción profunda. La política de reform a de los años n o v en ta p ro m o v ió la
in troducción de nuevas reg las del ju e g o , la d en o m in ad a “ lib re elecció n ”
de ob ra so cial p o r p arte del tra b a ja d o r y la re c o n v e rsió n de las o b ras
sociales. A p o n d erar dicho proceso d edicarem o s el sig u ien te punto.
6
218
El Fondo de Redistribución del sistema -financiado con el 10% al 15% de los apor­
tes- se creó con el propósito de otorgar subsidios inversamente proporcionales a los
ingresos promedios por beneficiario. Sin embargo, éste no fue el criterio que prevaleció
en la práctica. El Fondo no cumplió con el objetivo redistributivo entre obras sociales,
consolidándose la lógica de un sistema que muestra solidaridad plena dentro de cada
rama, pero con bajo nivel de solidaridad entre ramas de actividad.
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a
de
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2. Las p rin cip ales reform as y el com portam iento
de los usuarios
En en e ro de 1993, m e d ia n te el D e c re to N u 9, el P o d e r E je c u tiv o
N acio n al estab leció la d esre g u lac ió n del sistem a de o b ras so ciales. La
n u ev a d isp o sició n a fe cta b a a los trab a jad o re s co m p re n d id o s en la L ey
N° 2 3 .6 6 0 7 pero, a d iferen c ia de una p ro p u esta oficial del año anterior,
la libre elección del afiliado se lim itaba al u n iv erso de las o b ras so c ia­
les, y no se in c o rp o ra ro n a la c o m p e te n c ia las e m p re sa s de m e d icin a
p rep ag a. En abril del m ism o año se dictó un nuevo D ecreto reg lam en ta­
rio (N° 576/93) de aquella norm a, cuyo contenido buscaba arm onizar con
la nu eva po lítica desreg u lato ria inaugurada con dicho D ecreto N° 9/93.
E ste p rim e r im pulso d esre g u lad o r entró en un im p a sse en esp era de su
im p lem en tació n efectiva.
L os decretos de 1993 tam b ién rep resen taro n un cam b io significativo
en el tratam iento de la equidad, com parado con el del p ro y ec to del P o d er
E jecu tiv o del año anterior. En 1992 se p ropuso, a trav és del m ecan ism o
de la C uota P arte de A tención M édica (C U P A M )8, o to rg ar un su b sid io a
la d em an d a m ediante una cuota un ifo rm e para cada b en eficiario , lo cual
a p u n ta b a a u n e sq u e m a fu ertem en te red istrib u tiv o . E ste p ro y e c to fue
d escartado y, a p artir de las n orm as d ictadas en 1993, el tratam ien to de
la eq u id ad se m o d ificó ab ru p ta m en te: ca d a tra b a ja d o r h aría u so de la
lib re elección con el p o rcen taje de su salario sujeto a aporte. Si se g en e­
ralizara la te n d en c ia de desp lazam ien to de los ap ortes alto s a las obras
so c iales de n iv el de ap o rte m edio m ás alto, la c o n se c u e n c ia se ría un a
7
El mayor número de las obras sociales de jurisdicción nacional se encuentran en la
actualidad regidas precisamente por la Ley N" 23.660.
8
Según el proyecto oficial de 1992, la CUPAM consistía en la cuota parte dineraria
correspondiente a cada beneficiario del nuevo sistema a crear, con la cual se garan­
tizaría el financiamiento de la cobertura prevista en un régimen de atención básica.
La CUPAM se calcularla a través del cociente entre el total de recursos provenientes
de los aportes y contribuciones, y el total de beneficiarios del sistema (titulares y
grupo familiar primario). El valor resultante de dicho cálculo sería único e igual para
todos los beneficiarios del sistema incluidos en un mismo grupo etáreo. No obstante,
es conveniente aclarar que el diseño de la CUPAM se basaba en una concepción
de la demanda que la percibe de forma atomizada, lo que resulta inadecuado para
contrarrestar las asimetrías características del mercado de salud (Cetrángolo et a i,
1992). El diseño de la CUPAM perseguía fundamentalmente la simplificación de la
ecuación financiera del sistema, mientras que su impacto redistributivo se derivaba
como subproducto.
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219
elev ad a co n cen tració n de los niv eles sa lariales m ás alto s en p o cas en ­
tidades, lo que p ro fu n d iz aría aún m ás la falta de fin an c iam ien to de las
obras sociales m ás pobres. P or el contrario, si fueran los trab ajad o res de
m enor nivel de aporte los que se d esplazaran a obras so ciales en m ejo res
condiciones, lo m ás p ro b ab le es que su opción de cam b io fu era afectad a
y n eu tralizad a p o r m eca n ism o s de se lecció n de riesg o s p o r p arte de la
obra social elegida9.
L a p o lítica se aceleraria duran te 1995, cu an d o se d ictaro n los d ec re­
tos que establecieron el criterio de d istribució n au to m ática de su b sid io s
p e r cápita del F ondo de R edistribución, el nivel definitivo de red u cció n
de los aportes p atronales al sistem a y un m ecan ism o de fusión de obras
sociales p ara aquellas que no alcan zaran los d iez m il afiliados o no p u ­
d ie ra n cu m p lir con el p a q u e te de p re sta c io n e s b ásica s co m u n es. E ste
m ecan ism o fue aprobado al año siguiente p o r R e so lu ció n del M in isterio
de S alud y A cción Social. E n 1996, tam b ién se creó la S u p erin ten d en cia
de S ervicios de S alud (el nuevo organism o de reg u lació n , fiscalizació n
y control del sistem a).
Elasta 1996, la d esre g u lac ió n no tuvo v ig e n cia m ás allá de las n o r­
m as dictadas. L uego de m últip les idas y vu eltas qu e in clu y ero n nu ev o s
decreto s, neg o ciacio n es y diversas situ acio n es de p u ja p o lítica entre el
go b ie rn o y el sin d ica lism o , co m en z aría a d arse, en en e ro de 1997, un
p ro ce so de “ libre afiliació n ” de la obra social. H u b o alg u n a n o rm ativ a
posterio r a este avance de desregulación que no sólo falló en co n trarrestar
la falta de equidad, sino que introdujo incen tiv o s p ara p ro fu n d izarla. P or
ejem plo, el D ecreto N° 504 de 1998 habilitó las obras so ciales p ara que
co n trap restaran a los n u evos afiliados so lam en te un P ro g ram a M éd ico
O b lig ato rio (P M O ), aun cu ando esta cobertu ra estab a p o r d eb ajo de la
que brin d ab an a sus afiliados. E s d ecir que la n o rm ativ a d esre g u iad o ra
conllevó a aho n d ar la fragm entación y la d esig u ald ad del sistem a, pues
m ediante la puesta en p ráctica de los planes d iferen ciales, estos factores
se in trodujeron tam bién en cada una de las obras so ciales, con lo que se
debilitó la so lidaridad intra-ram a característica del su b siste m a 10.
9
Estas posibles tendencias incubadas por el marco regulador que promovían los de­
cretos del año 1993 se fueron confirmando, como veremos, a lo largo del proceso
desregulador, y no han podido ser significativamente corregidas desde entonces.
10 En principio la institución del PMO buscaba contrarrestar estas tendencias, pues
representó el propósito de garantizar a todos lós beneficiarios (titulares y familiares)
un paquete obligatorio de prestaciones. El Decreto N° 495 de 1995 estableció la
cápita básica de $40 que el Estado se obliga a compensar en caso de que el aporte
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A p esar de las idas y vueltas de la no rm ativ a, no se alcan zó , d u ran te
los n o v en ta, un m arco re g u la d o r efe ctiv o q u e ev itara las estra te g ias de
“ d e sc re m e ” m e d ian te la d iferen ciació n de planes al in terio r de las obras
so ciales. E sta din ám ica se acen tu ó con las aso cia cio n e s d e ja c to de alg u ­
n as o bras sociales con em presas de m edicina p rep a g a u o b ras so ciales de
p erso nal directivo, que avanzaron en la com petencia m ediante la oferta de
p lan es de serv icio s diferen ciales p ara ca p ta r la d em an d a d e un p o d er ad ­
q u isitiv o m ayor. D ichas ten d en cias ten d iero n a cristaliza r la d u alizació n
del sistem a en o bras so ciales "ric a s” y “p o b re s” , e in clu so ero sio n a r el
criterio de so lid arid ad se g m en tad a que le era propio, p u esto qu e tan to la
in tro d u c ció n de la libre elecció n de ob ra social com o el estab lecim ien to
d el “p is o ” co m ú n de a c c e so d efin id o p o r el P M O p re s u p o n ía n co m o
co n d ició n sin e qua non la eficacia del E stado p ara reg u lar y fiscalizar. La
cap acid ad institucional h eredada p or la “n u ev a” S u perin ten d en cia estaba,
sin em bargo, lejos de g aran tizar este requisito in d isp en sa b le".
U n a sp e c to c e n tra l de las re fo rm a s (o de su s in te n to s-a m e n a z a s )
re la tiv a s a las o b ra s so c iales, se refiere, co m o lo su g e rim o s an tes, al
co m p o rta m ie n to de los aso ciad o s. A l resp e cto , v ale la p en a p re se n ta r
alg u n o s d ato s so b re la ev o lu ció n de los tra sp a so s en tre o b ras so ciales
al cab o de los p rim ero s cinco años de desreg u lació n : el p ro m ed io anual
de trasp a so s fue de 156.870 afiliados, lo que rep resen tó un m o v im ien to
an u al eq u iv ale n te al 3,4% con respecto al p ad ró n d e titu lares que, según
d ato s de la S u p erin ten d en cia (Inform ación G eneral del S istem a, 1999),
era de 4 .5 9 3 .6 4 0 afiliad o s12.
del trabajador (titular) se ubique por debajo de este valor, pero al ser planteado de
este modo el mecanismo de compensación se generan incentivos para que las obras
sociales hagan selección adversa según el tamaño del grupo familiar. En los hechos,
el establecimiento de] PMO se habría funcionalizado más que nada como una estra­
tegia tendente a fijar un estándar mínimo de prestaciones médico-asistenciales para
todo el sistema, a efectos de que pudiera operar el desplazamiento de beneficiarios.
Por otra parte, no aparece garantizado su cumplimiento efectivo en todas las obras
sociales.
11 Al igual que lo observado en otros campos de políticas públicas (por ejemplo las
privatizaciones de empresas públicas), la introducción de cambios en las reglas del
juego avanzó sin tomar en cuenta si ya existían las agencias capaces de hacerlas
cumplir, e incluso los marcos reguladores integrales más adecuados. Para un análisis
de las capacidades institucionales de la Superintendencia de Servicios de Salud al
momento de la reforma ver: Alonso (2001).
12 El cálculo del porcentaje de traspasos debe efectuarse sobre el padrón de titulares,
pues la afiliación al sistema recae sobre ellos, y son quienes están autorizados para
optar por el cambio.
C a p ítu lo
VII
221
E sto s d ato s su g ie re n q u e el im p a c to d e los p aso s in ic ia le s de la
desregulación estuvo lejos de pro d u cir el p ro n o stic ad o m o v im ien to m a­
sivo de afiliados; el ritm o anual de traspasos m uestra, a su vez, un núm ero
bastante escaso de “sa lid a s” de la obra social de origen. A lo n so (2000)
ha especulado sobre las posibles razo n es de este resu ltad o , qu e d ista de
los p ronósticos que veían en la crisis del sistem a un p ro m o to r de m ú lti­
ples d esplazam ientos de b en e ficia rio s13. Q uizás, com o lo an u n ciaro n las
encuestas realizadas al com ienzo de la d esreg u lació n y que co in cid iero n
con los estudios encargados p o r la p ro p ia S u p erin ten d en cia en 1999, la
percepción de los afiliados de sus obras sociales no era tan n egativa.
Si se dejan de lado algunos casos p u n tu ales de obras so ciales q ue se
vieron afectadas por pro ceso s de quieb ra o de g ran d eseq u ilib rio , con el
subsecuente deterioro de las prestacio n es y su u lte rio r suspensión, la te n ­
dencia fundam ental de la m igración de afiliados p arece h ab e r resp o n d id o
a los m ovim ientos de los m ejores aportes y los riesg o s m ás bajos a las
obras sociales asociadas con p rep ag o s u obras so ciales g eren ciales, cuyo
perfil operativo era sem ejan te al de las anterio res. D esd e los inicios de
la d esregulación pudo o b servarse que quienes cam b iab an de o bra social
eran, en su m ayoría, afiliados u bicados en fran jas de aporte m ás elevado
con respecto a los p rom edios del sistem a (D iario C larín, 9/5/99). En los
hechos, la “ libre elec ció n ” no p arece h ab e r estado efectiv am en te d isp o ­
nible para todos los beneficiarios, y la m ay o r fre cu en cia de su ejercicio
parece estar asociada al m ay o r nivel de ingreso. Esto d em o straría que, en
un esquem a de seguro de salud, la lógica de la co m p eten cia activ a sobre
todo la presión de la oferta, que gravita sobre los beneficiarios con m ayor
aporte y m enor riesgo, antes que la decisión au tó n o m a de la dem anda.
El sistem a reform ulado ha tendido a alcan zar un n u evo p unto de eq u i­
librio caracterizado p o r la segm entación y la d ualización resu ltan te de la
13 Esta es una evaluación atenta a las expectativas previas con respecto al sector, pues
es probable que un bajo nivel de cambios sea lo normal, como alguna experiencia
internacional tiende a confirmar (cfr. Schut y Hassink, 1999). Además, el resultado
observado tiende a confirmar el llamado fenómeno de la “persistencia” en un plan
de salud por parte de los afiliados, aun en condiciones de libre elección del seguro.
La decisión de cambiar de asegurador conlleva costos para el asegurado en términos
de alterar las relaciones médico-institución-pacicnte, cuya continuidad puede ser más
valorada por el paciente que las ganancias monetarias derivadas de un cambio. Si
no opera el mecanismo del “voto con los pies” queda bloqueada la competencia y
el ciclo eficientizador supuesto en los incentivos de mercado. El cambio de seguro
también representa costos de información para el usuario, quien deberá informarse
acerca de las distintas opciones, conocer y comprender los contenidos de los nuevos
planes (Bertranou, 1999).
222
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
co n c en tra ció n de los m ejores ap o rtes y los m enores riesg o s en un nú cleo
de las obras sociales/prepagas, m ientras que otro conjunto de obras so cia­
les se ven afectad as p o r el n e sg o de la falta de finan ciam ien to al perder
los m ejo res aportes y q uedarse con una m ala ecuació n de riesgos.
3. L a d inám ica política de la refo rm a de las obras sociales
C o m o se ñ a lá ra m o s al c o m ie n z o de este tra b a jo , las refo rm as p ro ­
m e rc ad o im plicaron una p rofunda alteració n de las relacio n es de p o d er
co n fig u rad a s en la lla m a d a m a triz E sta d o -c é n tric a . U n a c o n se c u e n c ia
e v id e n te de esta rec o m p o sic ió n so c io p o lític a de largo p la zo fue el d e ­
b ilita m ie n to del sin d icalism o en general. Sin em barg o , la estra te g ia de
co m p en sa cio n e s selectivas de la co alició n m en em ista im p licaría, com o
u n a n ec esid ad de la p ropia im p lem en tació n de la m acro -refo rm a o rien ­
ta d a al m ercad o , el aislam ien to relativ o de las obras so ciales de las re­
fo rm as ten d en tes a “d esp o litizar” la asig n ació n de los recu rso s m ed ian te
la restau ració n de la lógica del m ercado. E sta racio n alid ad de la p o lítica
p erm itiría p rese rv a r un reducto de p o d e r m uy significativo p ara los sin ­
d icato s, aun en el contexto de las p ro fu n d a s alteracio n es de las m atrices
so c io ec o n ó m ic as y políticas, y del d ebilitam iento estructural de las aso ­
ciaciones de trabajadores.
El gob iern o m en em ista d em oró una tom a de p osició n clara so b re la
crisis del sistem a y las p o sib les resp u e sta s ante e lla 14 h asta co m ien zo s
de 1992, cuando trascendió el p rim er p ro y ec to de reform a. En enero de
1993, u n a vez d escartado aquél, con el decreto desreg u lad o r el g obierno
in staló en la ag enda p o lítica el tem a de la refo rm a al sistem a de obras
so ciales. U n factor que co n tribuyó a instalar y a m an ten er en la ag en d a
p o lític a la cu estió n de las obras so c iales d u ran te la d écad a m en em ista
fue la creciente im portancia que los o rganism os m ultilaterales de crédito,
esp ecialm ente el B anco M undial, dieron al tem a, presionando al gobierno
argentino para que instrum entase una reform a. El docum ento-diagnóstico
elaborado por el B anco M undial en 1995, que está en el origen del P rogra-
14 Este vacío fue ocupado tempranamente por declaraciones y propuestas emergentes
del sector privado, que señalaban la “imperiosa necesidad” de un reforma. Entre
estos posicionamientos cabe destacar la propuesta presentada en agosto de 1991 en
la Convención de Bancos Privados Argentinos por la Fundación de Investigaciones
Económicas Latinoamericanas (FIEL), institución financiada por importantes empre­
sas y organizaciones empresariales.
C A rÍT U i.o V II
223
m a de A poyo a la R eform a del S istem a de O b ras S o ciales (P A R S O S )15,
constituye un p unto de referen c ia en el d erro tero de la p olítica.
El cam po de la p olítica pú b lica de las obras sociales co n stitu y ó la a re­
na en la que se tendió a b uscar acuerdos entre los políticos y los sindicatos
v incu lad o s al partido p ero n ista, pero sobre to d o en la que alg u n as o rg a­
n izaciones descubrieron, en los noventa, los incentivos p ara co n stitu ir un
sindicalism o de “servicios” o con “estrategias em p resariales” p ara operar
u nidades de n e g o c io s16. Sin duda, fueron las p o líticas de p riv atiza ció n y
de refo rm a p rev isio n al las que ofreciero n los p rim ero s in c en tiv o s p ara
esta nu ev a estrategia sindical, p ero los sind icato s m ás p ro p en so s a e m ­
plearla p ercibieron que sólo en el “m ercado” de las obras sociales p o d rían
e jerce r u n co n tro l h e g e m ó n ic o , m ie n tras que en los o tro s se c to re s su
cuota del m ercado era claram en te m arginal. D e ahí la afinidad elec tiv a
entre los intereses de estas organ izacio n es y el criterio de d esreg u lació n
parcial del sistem a de o bras sociales que in tro d u jera p o r p rim e ra v ez el
D ec re to N° 9/93, cu y a c o n c e p c ió n se deb ió a la en to n c e s ala p o lític a
del g obierno m enem ista. A alg u n o s años del inicio de la d esreg u lació n ,
el m ovim iento de traspasos dentro del sistem a m o stró tam b ién un re su l­
tado incon sisten te con los cálcu lo s estratég ico s de alg u n as de las o b ras
so ciales que, v in c u lad a s a sin d ica to s con g ran cap acid ad o rg an iz ativ a,
estaban entre las que apostaron, a inicios de los nov en ta, a la estrateg ia
de rec o n v ersió n hacia u n sin d ica lism o de serv icio s o de “n e g o c io s” , y
15 La intervención del Banco Mundial en el desarrollo de la reforma de las obras so­
ciales tuvo fundamentalmente valor político por sus efectos -y a señalados- sobre
la agenda gubernamental, pues desde el punto de vista del paradigma de política
que ya moldeaba las intervenciones del gobierno en este área no planteaba una in­
novación, aunque serviría para sistematizar un diagnóstico y algunos instrumentos
(Belmartino, 1999). Del mismo modo, para algunos de los actores involucrados
en la política, como los sindicatos, el aporte financiero del Banco sólo cumplía la
función de condicionar los objetivos sustantivos de la reforma, pues se sostenía que
con los recursos del propio sistema -excedentes acumulados por ANSSAL- podía
financiarse la reconversión de las obras sociales. Para los sindicalistas el crédito del
Banco estaba condicionado a que la desregulación del sistema incluyera también a
las empresas de medicina prepaga, algo sistemáticamente resistido por ellos.
16 Esta fue una lógica organizativa hacia la que se inclinaron algunos de los sindicatos
más poderosos para adaptarse a las nuevas condiciones estructurales y tratando de
aprovechar las oportunidades que ofrecían las reformas pro-mercado en la etapa del
“círculo virtuoso” de la primera mitad de los noventa, convirtiéndose en una suerte
de empresas de servicios para mediar la relación con los afiliados, en lugar o com­
plementariamente a la acción sindical reivindicativa tradicional (sobre esta nueva
estrategia sindical ver: Murillo, 1997).
224
P o lític a y p o lític a s p ú b lic a s e n l o s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
que habían d escubierto en la d esregulación de las obras so ciales su m ejo r
o p o rtu n id a d 17.
P o r su parte, el se cto r p riv ad o v inculado al sistem a de salu d en la es­
fera del aseguram iento -e m p re s a s de m edicina p re p a g a - buscó en los ú l­
tim os años com petir p o r el aporte obligatorio al sistem a; aporte que, com o
resu ltad o del p ro ceso político descrito, sólo p u ed e ser cap tad o , al m enos
fo rm alm en te, p o r las obras sociales. El desarro llo del se cto r de seguros
p riv a d o s h ab ía e n c o n tra d o un tech o en el m e rc ad o del ase g u ra m ie n to
v o lu n tario , y su ex p a n sió n req u e ría la ap e rtu ra de n u ev o s m e rc ad o s, e
in c u rsio n ar en el seg m en to ocupado p o r las obras sociales g eren ciales y
en el de los ap ortes altos de las obras sociales sin d ic a le s18.
D esd e m ed iad o s de los noventa, una d in ám ica m ás estru ctu ral co n ­
trib u iría a fo rta le ce r esta ló g ica te n d en te a la a p e rtu ra del sistem a a la
co m p eten cia; lógica que se volvería m ás g rav itan te - e c o n ó m ic a y p o lí­
tic a m e n te - con la irru pción de un pod ero so acto r eco n ó m ico : el capital
financiero-asegurador. A unque en los últim os años esta ten d en cia h a p er­
d id o fuerza, h a c ia m e d iad o s de los n o v e n ta era p arte d e u na d in ám ica
ex p a n siv a acorde con la evolución de la refo rm a de la se g u rid a d social,
q u e p resio n a ría p ara ab rir el sistem a a la co n fo rm ació n de un m eg a-n eg o cio que p o d ría a rtic u la r fondos de p e n sió n , a seg u rad o ras de riesg o s
lab o rales y obras sociales. L a irrupción del capital finan ciero -aseg u rad o r
de origen extran jero definió un clivaje dentro del secto r em p resarial con
17 Lo cierto es que más allá de las especulaciones con que algunas obras sociales
acompañaron, no sin reticencia, la política de desregulación parcial del sistema, el
proceso de libre opción ha permitido que obras sociales de escaso c inviable tamaño
organizativo se encuentren entre las que consiguieron mayor cantidad de nuevos afi­
liados, mediante su refuncionalización como meras “prestadoras de matrícula” para
que empresas de medicina prc-paga pudiesen entrar en el sistema de modo informal.
Entre las diez primeras obras sociales con mayor número de altas en el período
febrero 1998 y diciembre 2001 se observan cuatro casos notables de incremento en
el volumen de afiliación. Estos son. la del Personal del Automóvil Club Argentino,
que pasó de un padrón inicial de 2.261 a 78.890 beneficiarios; la del Personal de
Organismos de Control Extemo, que pasó de 15.649 a 50.044 afiliados; la del Per­
sonal de la Actividad del Turf, que pasa de 1.251 a 22.384 y la de Personal Aero­
náutico de Entes Privados, que pasa de 2.450 a 58.701 afiliados (fuente: SSSALUD,
tomado de Segovia, 2002).
18 Entre otras contingencias que durante la década de los noventa favorecieron las con­
diciones para ganar influencia política por parte de este actor, no puede subestimarse
la potencial incidencia simbolizada por el nombramiento, primero como Secretarlo
de Salud en 1991 y luego como Ministro de Salud y Acción Social en 1993, de quien
fuera hasta ese momento presidente de la Asociación de Entidades de Medicina
Prepaga (ADEMP).
C
a p ít u l o
V II
225
las em presas de m ed icin a p rep ag a ya in stalad as en ese á m b ito 19. D efine
el co rte en tre am b o s tip o s de em p re sas la c a p a c id a d de e n fre n ta r los
req u isito s de solvencia ec o n ó m ica-fin an ciera o el v o lu m en de reserv as
té cn ic as para cub rir riesg o s (C asal y C astro , 2 0 0 1 ), de d o n d e se deriv an
distintas exigencias reg u lad o ras al p o d er po lítico .
E n un contexto caracterizad o po r la d em o ra en la reg u lació n d efin i­
tiv a del subsector de la m ed icin a p rep ag a y p o r la d esreg u lació n parcial
del su bsistem a de obras sociales desde 1997, las em p resas de m ed icin a
prep a g a d esarro llaro n u n a estra te g ia de ac o m o d o a la n u ev a situ ació n ,
consistente en entrar info n n alm en te al sistem a de obras sociales m ediante
la instrum entación de convenios con algunas d e ellas; en los h echos estas
em presas tercerizaron sus p restacio n es20. Su in co rp o ració n al su b sistem a
d e las obras sociales sindicales de m odo info rm al, y sin reg u lació n ex p lí­
cita, ha constituido u n a estrategia de selección de riesgos “todo g an an cia”
p ara estas em presas, p ues al m ism o tiem po que “seleccio n an lo m e jo r” ,
descargan toda la resp o n sab ilid ad po r u n ev en tu al in cu m p lim ien to sobre
la o bra social (G iordano y C olina, 2000).
D. La descentralización de los servicios sociales
(y de fondos sociales):
tránsito hacia un nuevo federalism o21
1. ¿C óm o y qué se descentralizó en m ateria social?
L os cam bios en las diversas áreas de in terv en ció n estatal en m ateria
social obedecieron h ab itu alm en te a d ecision es u n ilaterales del nivel ce n ­
tral; a veces a acuerd o s entre los acto res estatales in v o lu crad o s, d o nde
la n eg o c ia c ió n sobre lo so cial re su lta b a m o n e d a de fácil in te rcam b io ;
pero nunca fueron decididas, diseñadas e im plem entadas com o respuestas
pertinentes al cada vez m ás d eteriorado escen ario social y territo rial, ni
19 Las empresas de medicina prepaga están representadas en dos cámaras empresaria­
les: además de ADEMP, ya citada en el texto, la otra es la Cámara de Instituciones
Médico Asistenciales de la República Argentina (C1MARA).
20 Según algunas estimaciones, desde la implementación de la desregulación más de
60 obras sociales habrían firmado convenio con empresas de medicina prepaga
(Rovere, 2001).
21 Esta sección se respalda en Repetto y Potenza Dal Masetto (2003).
226
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s
en
los pr o c eso s de
re fo rm a de A
m é r ic a
L
a t in a
fu ero n tam poco co n sen su ad as por el am plio en tram ad o de los g ru p o s y
secto res in v o lu crad o s en la p ro b lem átic a social.
L a d e sc e n tra liz a c ió n de la p o lític a so cial arg e n tin a en los añ o s n o ­
v en ta resultó ser, en lo fundam ental, de carácter secto rial-ad m in istrativ o .
C o n sistió en la tra n sfe re n c ia de p o d e re s al p la n o su b n a c io n a l o local
resp e cto a las d ecisio n es sobre los se rv ic io s p ú b lic o s y su g estió n . D e
aquí que el m ecanism o m ás usual b ay a sido la transferen cia de estructuras
o rg a n iz a tiv a s y re c u rso s h u m a n o s d esd e el n iv el ce n tral a p ro v in cias,
q ue y a gozaban de au to n o m ía política (la deno m in ad a “d escen tralizació n
p o litic a ”) y que, en general, confiaban en su creciente p o d er en el ju e g o
p o lítico federal p ara aseg u rarse los rec u rso s eco n ó m ic o s p ro v isto s por
el nivel central, tanto en el m arco de dichas tran sferen cias com o a través
del caótico sistem a de coparticip ació n fiscal.
L a d e sc e n tra liz a c ió n se c to ria l-a d m in istra tiv a de los n o v e n ta o p eró
con fu erza en el cam po de los servicios u n iv ersales, do nde p o r lo g eneral
p rev aleció la decisión unilateral de los ac to res m ás p o d ero so s al in terio r
del E stado nacio n al (en particular, la co alició n cen trad a en el M in isterio
de E co nom ía). L a descen tralizació n de la educación o peró sobre todo a
través de la transferencia de establecim ientos, recursos hu m an o s y p resu ­
p u esto a las provincias. C on el an teced en te de u n a prim era etapa du ran te
la d ic tad u ra m ilita r en los seten ta (nivel p rim a rio )22, en los in ic io s del
g o b ie rn o d em o crático de M en em el n iv el m ed io se trasp asó al ám b ito
su b n a cio n a l22.
C u an d o la tran sferen cia de inicios de los noventa, el podero so M in is­
terio de E conom ía insistió en que esta d esce n tralizació n sería fin an ciad a
22 El impacto de las sucesivas etapas descentralizadoras se observa claramente en la
manera en que la distribución del gasto sectorial fue variando entre los tres niveles
jurisdiccionales: en 1980, realizada la primera oleada de transferencia, Nación ma­
nejaba el 48,33%, Provincias y Ciudad de Buenos Aires el 49,63% y Municipios el
2,04%; en 1991 (antes de la segunda transferencia), Nación administraba el 36,02%,
Provincias y Ciudad de Buenos Aires el 61.89% y Municipios el 2,09%; en el 2001,
consolidada la descentralización administrativa del sector, Nación sólo manejaba el
18,74% (casi todo ligado al sistema universitario y de ciencia y técnica). Provincias
y Ciudad de Buenos Aires el 78,13% y Municipios el 3,13% (Dirección de Gastos
Sociales Consolidados, 2001).
23 "El proceso de descentralización del gasto educativo se caracterizó por haberse
originado en una decisión de origen fiscal mucho más que educativo y, en conse­
cuencia, con un bajo nivel de planeamiento y planificación sectorial. La falta de
planificación de ese proceso hizo precisamente que las provincias recibieran la
ineficiência de la estructura nacional sin poder desarmarla y le sumaran las propias
ineficiencias de las estructuras provinciales " (Cetrángolo et al., 2002).
C
a p ít u l o
V il
227
po r un significativo increm ento en los recu rso s co p articip ad o s. El buen
d esem peño de la eco n o m ía arg en tin a en la coy u n tu ra, qu e se m an ifestó
en un significativo increm ento de los fondos de co p articip ació n , p o r en ­
cim a del costo estim ado de las transferencias, alen tó la co n fian za en el
cum plim iento de esta expectativa. Sin em bargo, hacia fines de la década,
los recursos se desplom aron y el gobierno n acional no p u d o cu m p lir la
garantía de transferencia (Tom m asi, 2002:4 6 -4 9 ).
D esde los años sesenta la descen tralizació n se cto rial-ad m in istrativ a
de la sa lu d fu e d án d o se, en ca m b io , de m o d o c re cie n te a tra v é s d e la
tran sfe re n cia de los h o sp itale s p ú b lic o s del n iv el ce n tral al p la n o p ro ­
vincial (y en unos cuantos casos, de este p lano a los m u n icip io s). En la
d écada de los noventa se im plem ento el sistem a de H o sp itales P ú b lico s
de A utogestión, gracias a un d iscurso que se in scrib ía en cierto espíritu
d escen tralizad o r, aunque en rea lid ad ap u n tab a a d escarg ar fiscalm en te
las responsabilidades del nivel central y p ro v in cial24. En cuanto a la ca­
racterización global del sector, C etrángolo el al. afirm an, co m p arán d o lo
con el sector educativo:
“L a situación de la salud p ública es m ás co m p leja aún p o r d i­
versas razones. E n p rim er lugar, no existe com o suced e en la
educación, una definición constitucional sobre las p o testad es de
la N ación en m ateria de eq uidad en el acceso a este servicio. E n
segundo lugar, la existen cia de una fuerte o ferta de serv icio s de
salud po r parte de la seguridad social, m a y o rm en te en m anos
de o rg anizaciones sindicales de org an izació n cen tralizad a, g e­
nera una d ispersión de la cob ertu ra y la dificultad de co o rd in ar
políticas. E n tercer lugar, y m uy v in cu lad o con lo anterior, no
existe una no rm ativ a que defina claram en te los lin cam ien to s de
la política sanitaria p ara todo el país. P o r últim o, p ero no m enos
im portante, la ex istencia de un m ercado p rivado de la salud de
características m uy d iferenciadas en cada región del país in tro ­
duce una seria co n d icio n alid ad a cu alq u ier p ro ceso de refo rm a
pensado exclusivam ente desde el sector público. C om o resultado
de las particulares características q ue han ro d ead o las refo rm as
de la po lítica san itaria y de las d eb ilid ad es in stitu cio n ales del
24 A nivel del gasto sectorial, Nación pasó de controlar el 60,8% en 1990 a administrar
el 48,72% en el 2001 (y casi todo estos recursos se destinan a seguridad social en
salud), mientras que las entidades subnacionales pasaron a manejar, en los mismos
años, de 36,64% a 45,1% respectivamente, siendo la diferencia lo que controlan los
municipios.
228
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
secto r público nacional, no es p osible co n tar con in d icad o res de
calid ad de la salud p ara las diferen tes p ro v in c ia s” (2 0 0 2 :6 2 ).
O tra m odalidad en la que la d escentralización secto rial-ad m in istrativ a
de ciertos ám bitos de la política social argentina se acentuó en los noventa
fue la tran sfe re n cia , del g o b iern o n ac io n al a las p ro v in cias, de re n g lo ­
n es p re su p u e sta rio s esp ec ífico s. E sto su c e d ió , tal co m o lo e x p re sa la
referen cia, a inicios de dicha d écada con FONAV1, en el caso d e la v i­
v ie n d a , y con los p ro g ra m a s P R O S O N U y P O S O C O , d e stin a d o s a la
co b e rtu ra alim e n taria2-; recu rso s que se cediero n al p lan o p ro v in cial por
la n ecesid ad del gobierno nacional de tum o (en cabezad o en ese m o m en to
p o r M e n em ) de o b te n er el ap oyo p ro v in c ia l, y a fu era p ara d isc u tir un
n u ev o pacto fiscal, ya p ara que las in stan c ias su b n a cio n a les ac ep tase n
sin m a y o re s re sis te n c ia s los se rv ic io s e d u c a tiv o s de n iv el m e d io que
d escarg arían el p resu p u e sto del gobiern o central.
E n las situ acio n es indicadas, y to m an d o en cu e n ta p o sib les d iseñ o s
in stitu cio n ales de la d esce n tralizació n (Jo rd an a, 2001 ), se h ace evidente
qu e la política social argentina transitó, en los p ro p io s secto res o b jeto de
la d escen tralizació n , d esde un “ m o nopolio in stitu c io n a l” (cen tralizad o )
h asta un “m o n o p o lio institu cio n al d istrib u id o ” (en m an o s de las in stan ­
cias su b n acio n ales), al m ism o tiem po que surgieron, de m odo errático,
situ aciones propias del “p luralism o in stitucional” , donde d istintos niveles
de g o bierno (en p articular, el nacional y el p ro v in cial) co m p artiero n las
resp o n sa b ilid ad es sobre el sector X o Z 26.
L o s pro ceso s de descen tralizació n d eriv aro n en un a m arcad a d isp er­
sión y fragm entación del m odo de decidir, diseñar, financiar, im plem entar
y ev aluar la política social argentina. El pro b lem a en sí no es la co ex isten ­
cia de m últiples diseños institucionales sino, com o lo indican los térm inos
“ d isp e rs ió n ” y “fra g m e n ta c ió n ” , la b a ja c a lid a d in stitu c io n al fo rm al e
in fo rm al que se expresa en la falta de acuerd o s b ásicos y so sten ib les para
d efin ir quién h ace qué (y con qué recu rso s) en m a te ria de un a p o lítica
so cial que requiere in tegralidad p ara m e jo rar el b ie n e sta r colectivo.
25 Mientras en el caso del Fondo de Vivienda la transferencia ascendió en su momento
a 900 millones de pesos, en el caso de las intenícnciones alimentarias la transferencia
sumó un total de 198 millones de pesos (cfr. Ansolabehre, 2003).
26 Para justificar esta última afirmación, lo que debe reconocerse es que una política
social (sea sanitaria, educativa, habitacional o alimentarla) tiene diversos compo­
nentes. Y es precisamente una mirada sobre los componentes lo que permite afirmar
que en un mismo sector pueden coexistir situaciones de “monopolio institucional”,
“monopolio institucional distribuido” y “pluralismo institucional”.
C a p ítu lo
VII
229
2. El nuevo papel de las provincias en m ateria social
L a tran sfo rm ac ió n de la p o lític a social arg en tin a, y el au m en to del
p ro tag o n ism o de las p rovincias en ella (m as no de los m u n icip io s, salvo
en casos m uy p u n tu a les), definió el p ap e l del co n ju n to de los n iv e le s
de gobierno. D esde la perspectiva de un b alan ce global, puede decirse que
uno de sus efectos m ás generales fue el p ro fu n d izar la d esarticu lació n de
las p olíticas en un grado todavía m ayor al an terio r a las refo rm as. Se ha
m ostrado claram ente, adem ás, la persisten te p rio rid ad que la p o lítica fis­
cal otorgó a la satisfacción de los derechos adquiridos de las g eneraciones
pasadas (jub ilacio n es y pensiones) a ex p en sas del gasto en el d esarro llo
de capital hum ano (C etrángolo et al., 1992). P o r o tra p arte, las p o líticas
in stru m e n ta d a s no co n sid eraro n la ca p a c id a d in stitu c io n a l real de los
estados su b nacionales que recibían nuev o s serv icio s y co m p eten cias, lo
que tendió a p ro fu n d izar inequidades e ineficiencias. Todo esto sucedió
en el contexto general de una refo rm a que d escu id ó d iseñ ar p o líticas de
co o rd in ació n y com p en sació n entre los d iferen tes territo rio s, y definir,
con ese p ropósito, un papel activo para el p o d er cen tral {ibidem ).
L o que se o bserva desde la p ersp ectiv a de las p ro v in cias recep to ras
de los serv icio s y program as sociales es un h etero g én eo m o saico de rea­
lidades. A lg u n o s estudios recientes (R epetto et a l., 2001 a, b, c) info rm an
de este tipo de situación; la conclusión general p o d ría resu m irse del si­
g uiente m odo: en aquellas p ro v in cias cu y a estrateg ia de p o lítica social
incorporaba aspectos de descentralización (o que tu v iero n la cap acid ad
de co n stru irla sobre la m arch a), la tra n sfe re n c ia d esde el n iv el cen tral
de serv icio s, p ro g ra m as y recu rso s resu ltó p o sitiv a, p u es p o te n ció un a
acción p ro p ia y co h eren te en el p la n o territo rial; en las p ro v in cias que
carecían de estrategias propias, la descen tralizació n p ro m o v id a d esde el
plano n acional acentuó la falta de p ro y ec to s au tó n o m o s su b n acio n ales,
m enoscabando el desem peño sectorial en la g estión territorial. D e ello se
infiere que la presen cia o ausencia de u n a estrateg ia p ropia y co h eren te
está íntim am ente asociada a la capacidad in stitu cio n al de cada ju ris d ic ­
ción subnacional.
C abe atender ahora al im pacto que la descen tralizació n de servicios y
recursos tuvo en la dim ensión p o lítica de la g estió n social en los estados
su b n a cio n a les. A l resp ecto , R e m m e r y W ib b els (2 0 0 0 ) resa lta n en sus
an á lisis de la s refo rm as su b n a c io n a le s la im p o rta n c ia de los rec u rso s
volcad o s al m antenim iento de redes de clien tes. L a cuestión del clientelism o político p resen ta u n a p articu lar conex ió n con las refo rm as tratadas
230
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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m é r ic a
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a t in a
en este estu d io : en efecto, de acu erd o con los au to res m e n cio n a d o s, se
h a co n statad o que la ex p ectativ a de los refo rm ad o res con resp ecto a que
la d esce n tra liz ac ió n de fu n cio n es so ciales a las p ro v in cias red u n d a ra en
u n a p resta ció n de servicios m ás eficiente no se cum plió. P o r el contrario,
en m u c h as p ro v in cias cesaron las inv ersio n es de cap ital, el n iv el de en ­
d eu d a m ie n to se increm entó, y los in g reso s tran sfe rid o s crecie n tem en te
d esd e el g obierno central se ap licaro n al in crem en to del gasto p ro v in cial
y del em pleo público.
Si-bien el v ín cu lo entre el clientelism o, los b ajos n iv eles de a c c o u n ­
ta b ility y la p o lític a social h a sido h istó ric a m e n te m u y fu erte en to d o s
los n iv eles del gobiern o argentino, sin du d a se ha estrech ad o en la ú ltim a
d écad a y m edia a raíz de las transform aciones del andam iaje de la gestión
social (que o b servarem os en detalle en la siguiente sección), to d a v ez que
el d eb ilitam ien to del im aginario u niversal, el deterioro estru ctu ral d e la
se g u rid a d social co n trib u tiv a y el casi exclu siv o én fasis en las accio n es
en fo c ad as en la p o b rez a, ha ex p a n d id o la b rec h a en tre las n ec esid ad e s
en au m en to (en general, au n q u e m ás en algunas p ro v in cias qu e en otras)
y las resp u estas estatales.
P u esto que las acciones del aparato público, cualq u iera que h ay a sido
el nivel resp o n sab le de las p o lítica s y pro g ram as, estab an en d eu d a con
las d em an d as sociales, se generaro n am plios in centivo s qu e fo m en taro n
el clien telism o con esos recu rso s públicos.
Sin em bargo, cabe h acer dos aclaraciones. P o r un lado, las crecien tes
restricciones fiscales no son un factor suficiente para ex p licar el p red o m i­
n io del clien telism o ; en este sentido, v aria b les tales com o las trad icio n es
lo cales de rep resen tació n y cultura política, y la ca p acid ad o rg an izativ a
tan to del sector público com o de la sociedad civil, tam b ién son factores
d ecisiv os para definir la m odalidad de gestión de cada p ro v in cia en m a te­
ria social. P o r otro lado, no se trata de un fenóm eno que sólo afecta a las
p ro v in cias rezagadas o periféricas, toda v ez que ju risd ic cio n es avan zad as
y d e g ran p o d erío fiscal y p o lítico (com o la em b lem ática p ro v in c ia de
B u e n o s A ires) ta m b ié n han d esa rro lla d o el clien telism o en m a te ria de
p o lític a so cial, po r ejem p lo a lo largo de los cam b ia n te s añ o s n o v en ta
(R epetto, 20 0 2 )27. U n p unto sin duda central en esta d iscu sió n es el m odo
en que los recursos de la política social, en p articular aquellos de libre d is­
p o n ib ilid ad p o r p arte de las prov in cias (ya sea que estén d isp u esto s en la
27 Auyero (1997, 2000, 2001) ha desarrollado excelentes aportes al estudio del clien­
telismo político y sus vínculos con la entrega de bienes y/o servicios sociales.
C a p ítu lo
VII
231
institucionalidad form al o en la práctica inform al), ayudan a so sten er m e­
diante preb en d as los aparatos partid ario s p ro v in ciale s o m u n icip ales.
3. L a dinám ica política de la descentralización de sectores
y recursos sociales
M ás allá de la organización form al del fed eralism o argentino, y desde
u n a persp ectiv a que enfatiza el papel de la in stitu cio n alid ad inform al, la
c o in cid e n cia - o falta de c o in c id e n c ia - del co lo r p o lític o del o fic ia lis­
m o de cada u n a de las ju risd ic cio n es su b n acio n ales resp ecto del p artid o
g o b ern a n te en el p la n o n acio n al es un elem e n to de p eso en la g estió n
d e las p o lític a s p ú b lic as, en p a rtic u la r las de ín d o le so cial. El m ism o
signo p a rtid a rio e n tre el g o b ie rn o nacio n al y el p ro v in c ia l re p re se n ta
en sí m ism o un dato que d eb e te n erse en cu e n ta al ev a lu a r la p o sició n
subnacional respecto de las acciones p ro m o v id as d esd e el nivel central,
p o r ejem plo, en té n n in o s de ciertas expresio n es de la d escen tralizació n ,
a u n q u e no d eb e ser leído de m o d o lin eal. Tal y co m o se su g irió en el
análisis de la co nform ación de una nueva m atriz so cio -p o lítica, a m ed id a
que los partidos p olíticos nacionales iban p erd ien d o fuerza com o aparatos
capaces de controlar m ediante una “disciplina p artid aria” a sus m iem bros
(estu v ieran éstos entre los ejecu tiv o s p ro v in ciale s o en la tarea le g isla ­
tiva), co m enzaba a aum en tar la au tonom ía relativ a de los g o b ern ad o res
(y en m uchos casos de los parlam en tario s qu e resp o n d ían a su liderazgo
territorial) respecto de las autoridades nacionales. Incip ien te en el prim er
gobierno de M enem , con m ás fu erza en la seg u n d a m itad de los n o venta,
esta ten d en cia adquirió p len a v ig e n cia en los ú ltim o s años.
L os intentos de transform ación en el plan o b u ro crático en los E stados
p rovinciales duran te la década m en em ista fu ero n p ro m o v id o s sobre todo
p o r la presió n del E stado nacional (C ao y Esteso, 2001 ); no obstante cabe
resa lta r que se trató de un pro ceso errático , aso ciad o fu ertem en te a las
presiones de ajuste fiscal28. G ibson y C alvo (2 001) d esarro llan un a ex p li­
cación política de este proceso de n eg o ciació n y escalo n am ien to de las
reform as estatales a escala provincial, ahora con m ay o r resp o n sab ilid ad
en el cam po social. E stos autores abordan la cu estió n al in ten tar ex p licar
cóm o en los años n o venta el pero n ism o intro d u jo refo rm as eco n ó m icas
enfrentadas con sus b ases sociales h istóricas, y logró de to d o s m o d o s el
28 Un sólido “estado del arte” sobre el tema de las reformas estatales provinciales se
encuentra en Lardonc (2003).
232
P o l ít ic a
y p o l í t i c a s p ú b l i c a s f. n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
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a t in a
ap o y o electo ral necesario para hacerlo. El arg u m en to de G ibson y C alv o
se cen tra en que la organización territo rial de la p o lítica electo ral rep e r­
cu tió en la v ia b ilid a d p o lítica del p ro ce so de refo rm as, lo g rad a p o r la
se g m en tació n regional de los patro n es de con stru cció n de las co alicio n es
e le c to ra le s y p o r el esca lo n am ien to de los co sto s de la refo rm a ec o n ó ­
m ica. A sí, estos autores d istin g u en entre una coalició n “m e tro p o lita n a” ,
u b ic ad a en las zonas m ás u rb an izad as y d esarro llad a s ec o n ó m icam en te,
y u n a coalición “p e rifé ric a " ubicad a en las reg io n es m en o s d e s a rro lla ­
das. M ien tras el g obierno logró av an zar en las políticas de aju ste en las
reg io nes “m etro p o litan as” donde los ajustes “n ac io n a les” fueron m ás sig ­
nificativos, debió o btener el apoyo de la coalición periférica p o sponiendo
las m e d id as de aju ste prov in cial e in c re m e n ta n d o el flujo de rec u rso s
p a ra estas p ro v in c ia s20. E sto tuvo com o resu ltad o que el se cto r p ú b lico
p ro v in cial (en tanto prom edio, m ás allá de los casos ex cep cio n ales) q u e­
d ara p rá c tic a m e n te sin refo rm as su stan tiv a s, y q u e la m o d a lid a d de la
tran sferen cia de fondos en este plano ju risd ic cio n al red u n d ara en escasos
in cen tiv o s para su m o d ern izació n o rg an iz ativ a con eq u ilib rio fiscal, en
clav e de u n a m ayor capacidad institucional (cfr. L ard o n e, 2003).
A l ponderar la trascendencia real de las reform as a escala subnacional,
p u ed e afirm arse que, en líneas generales, p o co s cam bios se m aterializaron
en la m ejo ría de los aparatos ad m in istra tiv o s p ro v in ciale s, en relació n
con su capacid ad de gestión (p o r ejem p lo de los secto res so ciales a su
cargo tras la d escen tralizació n ) por la eficien cia de sus p ro ced im ien to s
y su co h eren cia o rganizativa; en la m a y o ría de los casos so b rev iv iero n
estru c tu ras burocráticas inform ales im p reg n ad as de clien telism o y p re ­
ben d as (C ao y R ubins, 1997). En este m arco, los cam b io s en la m agnitud
del em pleo público provincial (por ejem plo a causa de la tran sferen cia de
recu rsos hum anos del sector educativo) han sido m uchas veces expresión,
a la v ez que oportunidad, del partidism o de las organizaciones estatales de
d ich o plano ju risd ic c io n a l10. C ao y E steso (2001) diferencian el con ju n to
de entidades subnacionales de aquellas m ás av anzadas y de las rezagadas
o atrasadas: según su planteam iento, las p ro v in cias m ás rezag ad as, con
m e n o r capacidad, no pudieron oponerse a los m odelos de reform a im p u l­
29 Esto se explica además porque, por el esquema institucional del federalismo argen­
tino, estas provincias se encuentran “sobre-representadas" en el Congreso Nacional,
con lo cual el costo de estos “representantes” es menor que los de las regiones
metropolitanas (Gibson y Calvo. 2001).
30 Oszlak (2000) desarrolla un importante estudio de las reformas estatales en la Ar­
gentina, con atención particular a la cuestión provincial.
C a H tu lo
V il
233
sados p o r el gobierno n acional y los organism os in tern acio n ales de créd i­
to, m ientras que las m ás d esarrolladas p lan tearo n in icialm en te refo rm as
alternativas. S eñalan que, sin em bargo, las refo rm as de las p rim e ra s sólo
fueron de “m aquillaje” (cam bios en el organigram a, cam b io s de nom bres,
etc.); al m ism o tiem po, estos autores en cuen tran gran co rrelació n entre
la p rec aried ad fiscal (tem a al que tam bién nos h em o s referid o aquí) y el
n ivel de desarrollo relativo de los E stados p ro v in ciales. F u e n o to rio que
m uchas provincias, en p articu la r las m ás rezag ad as tam b ién en térm in o s
sociales y adm inistrativos, no p udieron desarro llar n in g u n a cap acid ad de
aprendizaje para m ejorar su desem peño respecto de sus p olíticas públicas,
en p articu la r las sociales.
E. A lgunas conclusiones, específicas y generales
L a p o lítica social argentina, al igual q u e el co n ju n to d e las cu estio n es
p ú b lic as, se tran sfo rm ó sig n ificativ am en te d u ran te el ú ltim o cu arto de
siglo, en p articu lar desde los años noventa. El cam b io en las relacio n es
de p o d er entre los actores so c io -p o lítico s, la red efin ició n d el p ap el del
E sta d o en la d in á m ic a m a c ro ec o n ô m ic a, y las m u ta c io n e s en el p lano
fed e ra l, son tres asp ecto s in stitu c io n a le s qu e d eb en c o n s id e ra rse p ara
e n te n d e r la e c o n o m ía p o lític a de las tran sfo rm ac io n e s d e las p o lítica s
sociales, m ás aun si se tom an en cuenta las n u ev as y ren o v ad as in flu en ­
cias del entorno internacional.
N i la desregulación ni la d escentralizació n de la p o lítica social argen­
tin a p ueden interpretarse de m odo aislado o com o p ro ce so s en cerrad o s
en sí m ism os, toda v ez q u e sus trayectorias - lig a d a s a secto res so ciales
esp e c ífic o s- están asociadas, a su vez, a cam b io s glo b ales del p ap el de
la p o lítica social en la nuev a m atriz socio-po lítica arg en tin a, cam b io s en
el m arco del y a m encionado doble pro ceso de tran sfo rm ació n estru c tu ­
ral del E stado y la eco n o m ía, y cam b io s p ro fu n d o s en la d in ám ica del
fed eralism o . Los actores rele v an te s de u n a n u ev a co a lic ió n d e fu erzas
centradas en el m enem ism o (coalición nu ev a resp ecto a la qu e prim ó en
el m odelo de ce n tralid ad estatal entre los años cu aren ta y o ch e n ta ) in ­
tentaron im poner u n a tray ecto ria de las refo rm as de la in stitu cio n alid ad
social b asad a en su conveniencia, ya fuera p o r razones de índole fiscal de
corto plazo (con respecto a la descen tralizació n de la ed u cació n , la salud
pú b lic a y algunos fondos sociales), y a com o am en aza p ara d isc ip lin ar a
234
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o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e .,
'
s de reform a de
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m é r ic a
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a t in a
los actores sin d ica les (en el caso de las esp asm ó d ica s av a n za d as h ac ia la
d esre g u lac ió n de las obras sociales).
L a ausencia de una coalición socio-política alternativ a im pidió im p ri­
m ir a esas d in á m ic as d esatadas a la luz de las refo rm as (así co m o a otras
a so cia d as al m ás am p lio cam po de las políticas p ú b lic as estra té g ica s),
u n a m ay o r p reo cu p ació n po r los efecto s p o te n cia le s de tales cam b io s en
la fu tu ra o ferta (en té rm in o s de eq u id ad , eficacia, efic ien c ia y c a p a c i­
d ad sostenible) de bienes y servicios sociales, así co m o p o r sus p o sib les
e x tern alid ad es resp ecto a la d em o cratizació n de las rela cio n e s p o líticas
a trav é s de los c a m b io s en la in stitu c io n a lid a d so c ia l31. O b se rv e m o s a
c o n tin u ació n p o r se p arad o lo sucedido tanto con la d esreg u lació n de las
o bras sociales com o con la descentralización de los servicios y los fondos
so ciales, para p la n tea r luego algunas n otas sobre el co n ju n to .
C u an d o se co n sid era la eco n o m ía po lítica de la refo rm a de las obras
so ciales durante los no v en ta, basada en lo fu n d am en tal en la p ro p u esta
d e d esre g u la c ió n , so b re sa le un am b ig u o b a la n c e de ru p tu ra s y c o n ti­
n u id a d es. P or un lado estab an la ló g ica de la m a triz del se g u ro so cial
b ism a rc kia n o , q u e c a ra c te riz ó al sistem a , y los n u e v o s e le m e n to s del
m e rcad o - c o m p e te n c ia - que, aunque de fo rm a p arcial, se in tro d u jero n
con la “ libre elec ció n ” . P o r otro lado, y su p e rp o n ié n d o se a las co n tin u i­
d ad es observadas en el diseño del sistem a, la po lítica se d esp leg ó con una
d in ám ica que estuvo lejos de d esalojar del escen ario a sus trad icio n ales
acto res, en p articu la r a los sindicatos.
D u ran te los últim os años de la d écad a de 1990, el foco p rin cip al de
las refo rm as al sistem a de salud argentino fue el su b sistem a de las obras
so ciales sindicales. Esto im plicó que las p rin cip ales líneas refo rm istas se
co n cen traran en un su b sistem a cuya cobertura alcan zab a sólo alred ed o r
del 25% de la población del país, lo que dem uestra que la d in ám ica p o líti­
ca qu e llevó a darle prio rid ad a este subsector com o ám bito de la reform a
no em ergió n ecesariam ente de la propia lógica y m ag n itu d del sistem a de
salu d en su conjunto, sino de factores ligados a los ju e g o s p olíticos.
31 En el marco del nuevo modelo de acumulación que se fue consolidando en los años
noventa, destaca la ausencia de cualquier alternativa política que representase una
coalición más “incluyente” (incluyendo la ya mencionada Alianza, que se incubó
hacia 1997). El menemismo mostró así los límites de una coalición política de base
popular en el contexto de una nueva economía política pos-populista: la política po­
pulista, donde la demanda distributiva de los trabajadores jugaba un rol decisivo, fue
desplazada por una pugna distributiva limitada a los sectores del capital (Kaufman y
Stallings, 1992).
C
a p it u l o
VII
235
P ara los sin d ic a to s, las o b ras so c iales han re p re se n ta d o d e sd e sus
oríg en es el control de un im p o rtan te recurso de p o d er o rg an izativ o que
han traducid o en poder político y económ ico , y en p rerro g ativ as p ara sus
estratos d irig e n tes12. E s por ello que m uchas de las in iciativ as recien tes
en to m o a las obras sociales han p erseg u id o el o b jetiv o no d eclarad o de
discip lin ar a los sindicatos, antes que el de reso lv er el p ro b lem a del sis­
tem a de salud en sí m ism o. E n ese sentido, m u ch as de las idas y v u eltas
de esta p o lítica a lo largo de los n o v en ta p u ed en ex plicarse, ad em ás de
p o r o tros factores, p o r las tensiones in herentes a la co alició n m en em ista,
que im pulsaba políticas tendientes al debilitam iento y ato m izació n de los
actores colectivos subalternos, al m ism o tiem p o que n ecesitab a m an ten er
el apoyo político de los sindicatos (o al m en o s de algunos de ellos).
Tal co m o se m a n ifiesta, en e sp e c ia l en la d éc a d a de los n o v e n ta ,
la c u e stió n del seguro so cial de sa lu d so lía fo rm ar p arte de u n m ism o
“p a q u e te ” que incluía la flexibilidad laboral, el m o d elo de n eg o ciació n
c o le c tiv a y de o rg an iz ac ió n sin d ical, y o tras c u e stio n es co y u n tu ra les.
A l u bicarse en el ám bito global de la p o lítica laboral y sindical, la c u e s­
tió n de las obras so c iales se hizo eco de co n flicto s e x tra se c to ria le s, y
se g en e raro n en torno a ella in te rcam b io s p o lítico s y c o m p en sa cio n e s
cruzadas entre las diversas arenas en las que el acto r sindical d esp leg ab a
h ab itu alm en te sus tácticas y estrategias. L as obras sociales se co n stitu ­
y eron así en la principal “m oneda de ca m b io ” para o b ten er el ap oyo o la
neutralidad sindical frente a otras políticas, algunas de las cuales tam bién
involucraban al sindicalism o (las reform as previsional y laboral, e incluso
el ap o y o p ara lo g rar la ree lec ció n p re sid e n c ia l en 1995 m e d ian te un a
refo rm a constitucional previa).
Sin duda, este recurrente desp lazam ien to de objetivos de la p o lítica,
asociado a la p resión de ciertos actores sociales n ecesario s p ara co h e sio ­
nar la coalición gobernante, ju n to con el creciente deterioro de largo plazo
de la capacidad tecno b u ro crática del secto r salud, sirvió, a su vez, p ara
ero sio n a r la au to n o m ía de los o rg an ism o s estatales, que se en carg aro n
sucesivam ente de supervisar, reg u lar y contro lar el su b sistem a de obras
sociales. Por o tra parte, durante la d écada de los nov en ta esta m ism a te n ­
dencia de la política a p erd er autonom ía se innovó cuando otros actores y
destinatarios se articularon en la instrum entación de aquélla en pos de o b ­
je tiv o s que llevaron al factor salud a p erd er recu rren tem en te su p o sició n
32 Para un análisis tendente a mostrar que el control sindical de las obras sociales
responde a lógicas más complejas que la de sólo representar la “caja de recursos
económicos de los dirigentes” ver: Alonso (2000).
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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m é r ic a
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a t in a
central. U na posible m anifestación institucional de este fenóm eno ha sido
la in jerencia predom inante del M inisterio de E conom ía en la fo rm u lació n
de u n a p o lítica que deb iera in v o lu crar fu n d am e n talm en te al M in isterio
de Salud. Es posible que lo aco n tecid o en la d écada en estudio resu ltase
tan to de la d ism in u id a ca p ac id a d té cn ica del m in isterio secto rial com o
de la p e rc e p c ió n de cierto s se cto res que d escu b rían en el se c to r sa lu d
n u ev o s espacios de n egocios priv ad o s y, p o r lo tanto, la p o sib ilid ad de su
in stru m entación para lanzar señales políticas favorables a los m e rcad o s31.
L a ló g ica del sistem a g eneró in centivos p ara que gran p arte de la pro p ia
g estió n de las o bras sociales se v o lv iera “ lo b b y -in te n siv a” y p ro cliv e a
d esarro llar un clien telism o estratég ico de captura b uro crática.
Si el encuadre de la afiliación oblig ato ria por ram a de activ id ad h a­
cía h e te ro g é n e o al sistem a , de acu erd o con las lín eas de la e stru c tu ra
p ro d u c tiv a y los d istin to s n iv e les de sa lario m ed io p o r ram a , la c re a ­
ción del fondo de red istrib u ció n no pudo co m p en sa r las d esig u ald ad es
y e x p a n d ir la eq u id ad h o riz o n ta l en el sistem a. L a ac ció n d esp leg a d a
p o r una instancia estatal débil se im bricó fu n cio n alm en te con la lógica
p o te n cia lm e n te fra g m en tad o ra del sistem a. D e aquí que los se rv icio s y
p resta cio n es a los que los afiliados accedían fueran tan v ariab les com o
el p o d erío , la cap acid ad de p resión o de nego ciació n , y los recu rso s de
las resp ectiv as org an izacio n es sindicales que los adm in istrab an . L os a c ­
to res involu crad o s en el sistem a operarían sobre el E stado m e d ian te la
d in á m ic a p ro p ia de los g ru p o s de presió n co m p etitiv o s; ad em ás, a los
criterios de distribución objetivos les faltó un sujeto o actor fundam ental:
una b u ro crac ia estatal con m árgenes de au tonom ía y p oco p erm e ab le a
las p resio n es p riv ad a s34.
33 Aquí debe atenderse también a un subproducto que genera la fuerte implantación
sindical en el sistema para instrumentar señales hacia los mercados: demostrar ca­
pacidad política para “poner en caja” a los sindicatos genera apoyos en el mundo de
los negocios.
34 Entre los incentivos perversos y la articulación de los nudos de intereses que han
atravesado los organismos de control, difícilmente podia avanzarse hacia la confor­
mación de una burocracia profesional y autónoma. Dadas estas condiciones, desde
dentro de la organización raramente podía surgir interés en institucionalizar y pautar
procedimientos más allá de requisitos operativos indispensables. De lo que se tra­
taba era de mantener el margen de acción discrecional en su máximo nivel posible,
para seguir reproduciendo los circuitos informales de los que se derivan “beneficios”.
La dinámica resultante bloquearía la conformación y estabilización de un cuerpo de
normas y reglas tendente a definir una frontera distinguible y precisa entre la agencia
estatal y los actores privados.
C
a p ít u l o
V il
237
E n tre la ex cesiv a confian za en los m e ca n ism o s del m e rc ad o (c o m ­
p eten c ia) y la ausen cia de la capacid ad estatal n e c e s a ria ^ , el resu ltad o
de diez años de política d esreguladora en el secto r salud de la seg u rid ad
social p arece haber sido am biguo: m ientras que su v en taja con resp ecto
al sistem a a n te rio r es d ifíc ilm e n te d isc ern ib le d esd e la p e rsp e c tiv a de
la eq u id ad y la so lid arid ad , ta m p o co fav o rec e u n a d in á m ic a sistém ica
eficiente. L a selección de riesgos pued e llev ar a d esp laz ar del m ercad o
a a se g u rad o res eficien tes p o r o tros que lo son m e n o s p ero qu e h ay an
seleccionado u n a población de m en o r riesgo. El aseg u rad o r que elige a
los afiliados en favor de sus ex clusivos in tereses no h ace m ás qu e d e s­
p la za r los costos a otros aseguradores o al sistem a p ú b lico d e salud. D e
este m odo, el resultado agregado no m u estra g an an cias en térm in o s de
b ie n estar social en m ateria de salud.
V eam os ahora lo sucedido durante los años n o v en ta co n la eco n o m ía
p o lítica de la descentralización de los servicio s so ciales (h istó ricam en te
co n fo rm ad o s a la luz de los im ag in ario s m ás u n iversa les de la p o lítica
social) y los recursos en m ateria de viviend a y alim en tació n (en general,
áreas h istóricam ent qfo c a liza d a s). V ale la p en a form ular ciertas p reguntas
asociadas a esta reform a de la institucionalid ad social. ¿Q ué bienes y ser­
vicios púb lico s cuya p ro v isió n quede en m an o s del E stado deb iesen ser
resp o n sab ilid ad del nivel central?, ¿qué pap el d eb erían cu m p lir las in s­
tancias de co ordinación intersectorial e interju risd iccio n al?, ¿qué tareas
y funciones estarían m ejor p rovistas a escala p ro v in cial e incluso m u n ic i­
p al? Al no h aberse construido en los últim o s años los co n sen so s b ásico s
p ara resp o n d e r in te rro g a n tes com o los ap u n tad o s, el fin an c iam ien to y
los m ecanism os de gestión se libraron a la tray ecto ria p articu lar, de por
sí errática y volátil, de cada uno de los sectores y ju risd ic c io n e s en que
se exp resara la intervención estatal en m ateria social. A un así, lo cierto
es que ya iniciado el siglo X X I, tras las refo rm as de los n o v en ta y p ese a
que las m en cio n ad as p reguntas siguen sin resp u estas claras, existe p o r la
fu erza de los hechos una “nu ev a división del trab a jo ” en m ateria social
en A rgentina.
35 Los enfoques predominantes han considerado como un factor decisivo para proteger
el interés de los beneficiarios de un sistema de prestaciones sociales el otorgarles a
éstos capacidad de salida, a efectos de que puedan impedirse, mediante la activación
de mecanismos de competencia, comportamientos rentísticos por parte de los asegu­
radores o prestadores. Sin embargo, los efectos de individualización y atomización
que promueve la introducción de la salida pueden fortalecer, en ausencia de eficaces
instrumentos compensatorios y generadores de equilibrio por parte del Estado, asi­
metrías de mercado en detrimento del beneficiario.
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C o rno p u d o o b se rv a rse , el de la d e s c e n tra liz a c ió n fue un p ro c e s o
d e sartic u lad o , de p o ca co h eren cia in te rsec to rial e in te rju risd icc io n a l, y
con m ás dudas que certezas en to m o a cóm o gestionar, en “clav e fed e ra l”
y de m o d o integral, la am plia o ferta destin ad a a en fren ta r los m ú ltip les
p ro b lem as que co n fo rm an la cuestión social co rresp o n d ien te a una nu ev a
etap a h istó rica en A rgentina. P rim ó la lógica sectorial (ato m izad a) de las
refo rm as, en detrim ento de una p erspectiva de conjunto que su sten tara las
d iv ersas expresio n es del tránsito a un n uevo papel del E stad o n acio n al en
m a teria social, el p ap el desigual de las in stan cias fo rm ales de c o o rd in a ­
ció n , y la tran sfe re n cia de recursos sociales relev an tes a las p ro v in cias.
E l E stado nacio n al se vio som etid o a una tran sfo rm ació n estru ctu ral
qu e afectó g rav em en te su ca p acid ad ad m in istrativ a y p o lítica, y su base
fiscal. E n este sen tid o , destaca la d eb ilid a d g en é rica de los m in iste rio s
so c ia le s p a ra c u m p lir sus n u ev as fu n c io n e s de p o st-d e s c e n tra liz a c ió n
y, en particular, p ara co m p en sa r los d istin to s d eseq u ilib rio s en la e q u i­
d a d e n tre las ju ris d ic c io n e s su b n a c io n a le s : el p re su p u e s to en m a n o s
del n iv el central de m in iste rio s com o los de E d u ca ció n y S alu d q u ed ó
sig n ificativ am en te lim itado, si lo que se b u sc ab a era actu ar co n ese p ro ­
p ó sito c o m p e n sa d o r m e d ian te p ro g ra m as fo calizad o s; el M in iste rio de
D esa rro llo S ocial (con po ten cial resp o n sa b ilid ad en m ateria alim en taria)
no lo gró, en su b rev e histo ria, au n ar ca p ac id a d p o lítica a rec u rso s p re ­
su p u e stario s significativos, a la p a r que la cap acid ad ad m in istra tiv a a d ­
q u irid a no fue su stentable; el área de v iv ien d a d esestru ctu ró y d eb ilitó a
n iv el central u n a au to rid ad rectora.
L igado a este p unto sobresale, com o aspecto crítico, la falta de c o o rd i­
n ac ió n m in isterial y pro g ram ática al interio r del E stad o n ac io n a l, re q u i­
sito in d isp en sab le p ara am in o rar esa d ebilidad sectorial en té rm in o s de
recu rso s estratég ico s. P uede afirm arse, entonces, que las áreas qu e eran
resp o n sa b ilid ad de d icha instancia no coordinaron, y p o r en d e n o a v a n ­
zaron, en interv en cio n es integrales. L os intentos su cesiv o s de c o n fo rm ar
alg o sim ila r a u n a au to rid a d social en el n iv el ce n tral n u n c a lo g raro n
trad u cirse en grados suficientes de capacidad po lítica com o p a ra in cid ir
rea lm en te en los criterio s de asig n ació n del gasto so cial, c u e stió n qu e
se rese rv ó en la p rác tica a los resp o n sab les del m an ejo de las fin an zas
p ú b licas. T am poco lograron estos intentos de co ordinació n in tersecto rial
fo rta le ce r su ca p ac id a d adm in istrativ a, razón p o r la cual las in stan c ias
cread as p ara tales efecto s careciero n de so lid ez an a lítica y de la in fo r­
m ació n p ertin en te para el tipo de negociaciones que deb ían m a n ten e r los
resp o n sab les del área social con los otros actores del E stad o n acio n al.
C
a p ít u l o
V II
239
En lo que refiere a las instancias d estinad as a p ro m o v er la c o o rd in a ­
ción vertical entre las ju risd ic cio n es del g o b iern o , la ex p erien cia arg e n ­
tin a de los años n o v en ta m u e stra m ás sig n o s n e g a tiv o s q ue p o sitiv o s.
A l respecto sobresalen las cuestiones no resu eltas, to d a vez qu e - s a lv o
la e x c ep c ió n del C o n sejo F ed era l de E d u ca ció n y C u ltu ra - las d em ás
in stan cias sim ilares no lograron, en sus resp e ctiv as tray e cto ria s, au n ar
peso p o lític o a la so lid ez té c n ic o -b u ro c rá tic a . L a d e s p re o c u p a c ió n de
las auto rid ad es sectoriales nacionales y pro v in ciales, la p referen c ia del
conjunto de actores po r el establecim iento de n eg o ciacio n es b ilaterales
en detrim en to de los acuerdos m ultilaterales, la au sen cia de eq u ip o s té c ­
n icos p e rm a n en te s con c a p ac id a d de d iálo g o in fo rm ad o , son só lo tres
ex presiones pun tu ales de esta situación.
E n los ám bitos provinciales, la característica p rin cip al está aso ciad a
a la m u ltip lic id a d de escen ario s que éstos p rese n tan en té rm in o s de su
capacid ad de gestión y su correlato fiscal. C abe indicar, adem ás, qu e las
nuevas d inám icas del federalism o político (lig ad as, entre otros aspectos,
a la crisis de los partidos políticos com o m áq u in as nacio n ales) to m aro n
en m uchos casos la relación entre la N ación y las p rovincias en los tem as
vinculados a la política social en un ju eg o perverso; estos tem as pasaro n a
ser parte del “tom a y d ac a” de otros acuerdos ligados a la g o b em ab ilid ad
p o lítica coyuntural o al financiam iento de las estru ctu ras p artid arias lo ­
cales. M ientras que gran parte de las pro v in cias carecían de la cap acid ad
de d esarro llar sus propias estrategias de p o lítica social, el d esem p eñ o de
los sectores o subsectores a su cargo v aria b a en su m o d alid ad y d esem ­
p eñ o de m odo m u y significativo, según la ju risd ic ció n subn acio n al que
se tratara.
L o que q u ed a de m anifiesto tras una d éc a d a d esd e que el g o b iern o
de M enem aceleró los procesos de descentralizació n de la p o lítica social
argentina, es que las trayectorias de los bienes y serv icio s so ciales ahora
pro v isto s p o r el nivel subnacional, han fom en tad o un a m ay o r fra g m en ­
tació n de la in terv en ció n estatal ante los g rav es p ro b le m a s so ciales, a
la p ar que han derivado en u n a “re-cen tralizació n ” , ah o ra anclada en el
ám bito p rovincial. La construcción de relacio n es in terg u b ern am en tales
ágiles y ap ro p iad as brilla p o r su ausen cia y la p o b lació n arg en tin a que
recibe salud, educación, vivienda y alim entación en p rovincias diferentes
está cond icio n ad a a una intervención estatal su b n acio n al qu e varía en la
cantidad, la calidad, la pertin en cia y la cap acid ad de so sten er su o ferta
de p o lítica social en dichos sectores.
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U n cierre en clave de econom ía política
L as in stitu c io n es, el ju e g o estra té g ico en tre ac to res re le v a n te s y la
c a p a c id a d estatal, se c o n stitu y e n en tres len tes an a lític o s de sin g u la r
im p o rtan cia para an alizar los pun to s en com ún de los p ro ce so s aq u í ex ­
p lo rados.
La nueva in stitu cio n alid ad (d eriv ad a de la d esreg u lació n y la d esce n ­
tralizació n ), tanto de carácter form al com o de carácter inform al, m u estra
sig n o s im portantes de baja calidad. L os intentos de tran sfo rm ació n del
seg u ro de salud se ac om pañaron de la creación de n o rm as leg ales cuyo
o b jetiv o central fue am en azar al acto r sindical o el de serv ir com o señal
p ara los g ru p o s fin an c iero s e in te rn acio n ale s, en d e trim e n to de lo g rar
fijar reglas claras en favor de un sistem a con m ayor eq u id ad y eficiencia.
L o s m e can ism o s de n eg o c ia ció n info rm al, p o r su lado, co a d y u v aro n a
un ju e g o político que respondía a una lógica alejada del p ro p io sistem a
de salud com o tal, que m ás bien sirvió p ara arm ar y d esarm ar alian zas
su scep tib les de trad u cirse en cierto tipo de apoyo po lítico p ara la co a li­
ción g obernante. L os avances en la descen tralizació n de los serv icio s y
fondos sociales, p o r su parte, dieron lugar a un en tram ad o institucional
inco n exo y, sobre todo, ajeno a las dinám icas que, po r su lado, sig u iero n
en los años n o venta los debates y el ju e g o estratégico de la d esce n tra li­
zació n fiscal, y la revisión de las reglas p olíticas del federalism o. La falta
de co o rd in ació n , la su p e rp o sició n de funcio n es, el v acío en m ateria de
resp o n sab ilid ad es clave son signos de ello.
C uando se busca analizar las reform as de las políticas sociales durante
los años n o venta en lo que toca a la interacción de los acto res relevantes,
es o b se rv a b le que el ajed rez de los m ú ltip le s ju e g o s en tre laz ad o s que
la ló g ic a de co a lic ió n del m e n em ism o d e sp le g a b a en cu a n to a d ónde
b u scaba ese equipo g u bernam ental (y sus socios internos y ex tern o s) los
resp a ld o s p ara gan ar dosis altas de g o b ern a b ilid a d y de p o d er po lítico ,
se expresó en la tray ecto ria de las reform as clave de la in stitu cio n alid ad
so cial aquí o b serv ad as. P or un lado, c ie rta s te n sio n e s in h eren tes a las
fu en te s de ap o y o urb an as (el ám bito m e tro p o lita n o , que m ás su frió el
costo del ajuste estru ctu ral) co n trib u y ero n a v etar o aten u ar el alcan ce
rad ical de ciertas políticas, lo que pudo ob serv arse en el an álisis de la re ­
form a del sistem a de obras sociales, toda vez que en este cam po, aun q u e
co lo cados en el m argen y a la defensiva en dicha coalición, los sindicatos
p u d ieron retrasar y lim itar el alcance de la reform a del seguro de salud.
P or otro lado, la lógica y el m odo en que se realizó la d escen tralizació n
C a p ítu io V II
241
de ciertos servicios y recursos sociales, si b ien rep resen tó en un inicio un
pro ceso sin obstáculos m ayores p ara M enem p o r p arte de las p ro v in cias
en general, y de los gobernadores en particular, tam b ién qu ed aro n m arca­
dos, con el paso de los años, p o r tensiones no resueltas en el ju e g o fiscal y
en los cam biantes posicio n am ien to s político s d esde el p lano su b n acio n al
hasta el gobierno central.
F inalm ente, cu ando el análisis se centra en el p ap el del E stado n a c io ­
nal tras los cam bios en la in stitu cio n alid ad social, d estaca una m arcad a
d ebilidad, ya sea política, ad m in istrativ a o fiscal. P o r un lado, la c a p a ­
c id ad reg u la d o ra es aún asig n atu ra p e n d ie n te en m a te ria de se g u rid a d
social, sobre todo cuando se am plía el aban ico de acto res in v o lu crad o s
p ara incluir, adem ás de los sindicatos, a los g ru p o s em p resariales v in c u ­
lados al cam po de la salud. P o r el otro, destaca la in cap acid ad del nivel
ce n tral del g o b iern o de resp o n d e r de m odo ap ro p ia d o a las asim e trías
reg io n a les p o te n c ia d a s p o r la d esc e n tra liz a c ió n de los se rv ic io s y los
fondos so ciales, m ás allá de algunas in te rv en cio n es co m p e n sa to ria s o
de la a s iste n c ia técn ica. L a v isu a liz a c ió n id e o ló g ic a d el E sta d o com o
“el cu lp ab le de todos los m a les” , tan pro p io del fu n d am e n talism o p ro ­
m e rcad o de los añ o s n o v en ta en A rg en tin a, d eriv ó en u n a sistem á tic a
d esp reo cu p ació n p o r fo rta le ce r las tareas del n iv el cen tral en el n u ev o
escenario institucional.
D e lo que se trata, en sum a, y tras este reco rrid o p o r la eco n o m ía p o lí­
tica de las reform as a la institucionalidad social argentina, es de reco n o cer
que la p olítica im porta; im porta siem pre en general, e im porta con m ucha
fuerza tam bién cuando se trata de los cam pos p articu lares de las políticas
públicas. M ejor política, condición necesaria (m as no suficiente) p ara una
m ejo r p o lítica social.
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P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
C A P ÍT U L O V III
LA REFORM A EDUCATIVA EN
URUGUAY (1995-2000):
V IR T U D E S Y P R O B L E M A S
D E U N A IN IC IA T IV A H E T E R O D O X A
Jorge Lanzaro
A. Introducción
n el tran sc u rso de la se g u n d a p re sid e n c ia de Ju lio M a ria S an g u inetti (1995-2000), la A dm in istració n N acio n al de E d u cació n P ú b lica
(A N E P ) ejecutó un am b icio so plan de acción, inclu y en d o p o líticas, p ro ­
g ram as y p ro y ec to s o rien tad o s a refo rm u lar distintas áreas de to d o s sus
su b sistem as: edu cació n inicial, prim aria, secundaria, técn ico -p ro fesio n al
y form ación d o c e n te 1.
L as accio n es im p u lsad a s en este p erío d o no p re te n d iero n alte ra r la
m a triz h istó ric a del siste m a e d u c ativ o u ru g u ay o : p re d o m in a n te m e n te
estatal, fuertem ente cen tralizad o y de corte “b en e facto r”2. P o r esa razón,
alg u n o s p o d rían c o n sid erar que no estam o s estricta m e n te an te un p ro ­
E
1
En el Uruguay, el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) tiene escasísimas com­
petencias efectivas en materia de educación. La mayor parte de estas funciones y
en concreto la prestación de los servicios de enseñanza están a cargo de dos entes
estatales descentralizados, dirigidos por sendos cuerpos colegiados que gozan de
una gran autonomía, en términos políticos y funcionales: la Universidad de la Re­
pública y la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), regida por su
Consejo Directivo Central (COD1CEN), del cual dependen a su vez la Dirección de
Formación Docente y en particular, otros tres consejos desconcentrados, con ciertos
márgenes de autonomía, que administran los servicios de enseñanza primaria, se­
cundaria y técnico-profesional. El Ministro y el Ministerio tienen un papel de poca
significación y, en todo caso, disponen de competencias y recursos muy débiles en
relación al Rector y al CDC de la Universidad, así como al Director General de
Educación y al CODICEN.
2
Sobre los rasgos fundacionales y la historia del sistema educativo uruguayo ver, entre
otros: Bralich, 1987 y Da Silveira, 1995.
247
ceso de reform a. Sin em bargo, cabe so sten er qu e se trata, en efecto , de
un intento global y sistem á tic o de refo rm a, au n q u e de u na refo rm a de
perfil heterodoxo, porque busca la m o dernizació n p ero no se ad ap ta a las
p au tas p red o m in an tes en la m ateria. P or el co n trario , im p u lsa cam b io s
significativos que pro cu ran recrear y actu alizar - p e r o no d esarticu lan y
de hecho tienden a a firm a r- algunos de los rasg o s verteb rales del sistem a
uruguayo.
L o m ás característico en este sentido es el m an ten im ien to de la p re ­
em in en cia del sector público y de las prácticas de cen tralizació n , en un
esquem a que encaja con las fónn u las vernáculas del “ estado de b ien estar”
y pone el acento en la elaboración de la oferta ed ucativa. P or su propio
d esignio, la reform a b usca reforzar el papel del E stado en la ed u cació n ,
no sim p lem en te en las funciones de control, sino en la p restació n directa
de los servicios: en lo que respecta a la form ació n de los docen tes y en
lo que resp ecta a la enseñanza en las tres ram as referid as (p rim aria, s e ­
cundaria y técnico-profesional).
N o se trata aquí de m ontar un “E stad o reg u la d o r” , que tran sfiere la
p restació n directa de los servicios hacia el secto r p riv ad o o h acia in stan ­
cias públicas descen tralizad as3. Se trata en v ez de co n firm ar y ren o v ar el
Estado docente - e l E stado “hacedor”- que se encarga d irectam ente de las
p restaciones educativas, en una posición de co m petencia y de p redom inio
con respecto al sector privado. Se pued e hab lar en este sentido de “reg u ­
lación co m p etitiv a” , es decir, de m o d u lar las activ id ad es de ed u cació n
p o r la vía de la intervención directa, no en térm inos de m o n o p o lio - q u e
no lo hay (ni de hecho, ni de d e re c h o )-, sino en clave de un a co m p ete n ­
cia efectiva, que opera en cierta m ed id a de fo rm a asim étrica, a fav o r del
circuito público estatal.
La refo rm a uruguaya p lanteada en la seg u n d a m itad de los años n o ­
v enta, que en m uchos aspectos se em p aren ta con la otras qu e se im p u l­
saron contem p o rán eam en te en el contexto de A m érica L atina, adquiere
con b ase en ello su sello d istin tiv o , m o stra n d o ele m e n to s q u e le dan
originalidad y que resultan de interés p ara el análisis com parativo.
3
248
En el mismo periodo de gobierno se rcfomiularon las funciones reguladoras del Es­
tado, con mucha cortedad, y dando grandes márgenes de libertad a las instituciones
privadas. Esto ocurrió sobre todo en la esfera del Ministerio de Educación y con el
fin de inaugurar un proceso de habilitación de universidades privadas, en un empeño
que no armó un sistema de regulación y sirvió más que nada para romper el mono­
polio de la educación superior que había tenido hasta entonces la Universidad de la
República.
P o lí t i c a y p o lític a s p ú b lic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
L a refo rm a ed u cativ a se co m p ag in a así con las características g e n e ­
rales que rev iste la transición liberal en el caso u ru g u ay o : un a in g en iería
g rad u a lista y m o d erad a, que acota la liberalización y las p riv atizacio n es
“ d u ra s” , m a n ten ien d o la p rese n cia del E stado, p rese rv a n d o los serv icio s
so ciales m ay o res y las em p resas públicas estratégicas.
E sta pecu liar gram ática reform ista responde a los surcos p ro fu n d o s de
las p au tas de ciudadanía y de cultura p olítica, tal cual se fueron forjando a
lo largo del siglo X X , desde los m o m en to s fu n d acio n ales del E stad o , del
sistem a político y de los aparatos de ed u cació n pública. En co n creto , es
el fru to de una d in ám ica p o lític a p lu ralista, m a rc ad a p o r el b alan ce de
fu erzas, la regulación an ticip ad a o co n secu tiv a (ex ante o ex p o st) d e los
p ro y ec to s de innovación, un denso ju e g o de im pulsos y fren o s, q ue p asa
p o r el ta m iz de la te x tu ra id eo ló g ica, los e q u ilib rio s in stitu c io n ale s, la
c o m p ete n cia entre los partidos y las fraccio n es de partid o , así com o por
la in terv en ció n de o tros veto p la y e rs (L anzaro, 2000).
E sta c irc u n sta n cia corro b o ra una de las p rem isas b ásica s en el d es­
en v o lv im ie n to de los p ro ce so s de reform a. L a tran sició n lib eral form a
p arte de una rotación histórica m ayor y tiene un porte u niversal. P ero este
m o v im ien to com ún no es, sin em bargo, uniform e. Tal com o ha o currido
en o tro s m o m entos de “ cam bio de ép o c a” , y n o to riam en te en la crisis de
1930, tras un supuesto m anto de h om ogeneidad, lo que en co n tram o s en
rig o r es un m apa de diversidades. P aís a país los escenarios difieren, tanto
en el p a th de las reform as, com o en las características co n cretas que éstas
ad q u ieren : en virtu d de las c o n d icio n a n te s h istó ric as de ca d a caso , de
las co o rd en ad as estru ctu rales y del m etab o lism o de po d eres que m oldea
estos pro ceso s, delineando el enlace específico entre p o litic s y p o lic ie s.
El sistem a ed ucativo uruguayo es uno de los m ás an tig u o s del co n ti­
n en te, ju n to al de A rgen tin a y C hile. Su g énesis en el ú ltim o cu arto del
siglo X IX , fue co n tem p o rán ea al proceso de con stru cció n del E stado y
a la te m p ran a m o dernización de la sociedad, haciendo p arte del pro ceso
o rig in a rio de d em ocratización “ fun d am en tal” y de la co n stru cció n de la
ciu d ad a n ía (política y social).
E ste sistem a conoció diversas reform ulaciones duran te el siglo X X , y
de 1995 a 1999 es objeto de un experim ento de cam bio sistem ático , que
en g ran a con los pasos que se habían dado an teriorm en te - e n particular,
d esde el reto m o a la dem ocracia en 1 9 8 5 - pero que tiene u n a proy ecció n
p ec u lia r y apunta a estab lecer innovaciones significativ as4.
4
Para tener un panorama comprensivo y detallado del proceso de reforma, se puede
acudir a la versión “oficial” de la ANEP, preparada por el propio Germán Rama y
C a p ítu lo
V III
249
L a refo rm a d esarro llad a en el p erío d o de referen c ia p o r el C o n sejo
D irectivo C entral (C O D 1C E N ) de la A N E P se p ro p u so cu atro objetivos:
m ejorar la calidad educativa, fo rtalecer la eq u id ad , m o d ern izar la g estión
y “dignificar” la p ro fesió n d o ce n te5. El p ro g ra m a refo rm ista co m p ren d ía
a todos los subsistem as depen d ien tes de A N EP, y sus p rin cip ales líneas
de acción fueron las siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
expan sió n de la co b ertu ra en educación inicial (4 y 5 años);
e x te n sió n del n ú m e ro de e sc u e la s p ú b lic a s d e tie m p o c o m p le to
(E T C );
reform a del currículum del ciclo básico o p rim e r ciclo de ed u cació n
m ed ia (7 o al 9 o grado);
am pliació n de la ed u cació n p o st-esco lar en el m ed io rural;
a p lica ció n de n u ev a s m o d a lid a d e s de e n se ñ a n z a te c n o ló g ic a y p ro ­
fesional;
cre ació n de seis C en tro s R e g io n ales de P ro feso res (C E R P ), e x te n ­
diendo la o ferta de form ación docente en el in te rio r del país;
inversión en b ibliotecas, m ateriales d id áctico s, eq u ip am ien to in fo r­
m ático e infraestructura;
desarrollo de diversos pro g ram as de cap acitació n docente;
in corporación de pru eb as estandarizadas de ap ren d izaje;
in tro d u c ció n de alg u n as figuras n o v ed o sas d en tro de la estru c tu ra
b u ro crática del sistem a (entre otras, las G eren cias G en erales del CO D IC E N y las In specciones R egionales de E d u cació n S ecu n d aria)6.
E sto s o b je tiv o s se p la n te a n en un co n tex to reg io n a l qu e ap e la b a a
las “refo rm as de se g u n d a g e n e ra c ió n ” , p ara a d e la n ta r en los em p eñ o s
transform adores y, a la vez, p ara com pensar o rev e rtir los im pactos m ás
nocivos de los ajustes de la década de 1980. El p ro ceso uru g u ay o se sum a
sus lugartenientes, ver: ANEP (2000). También cabe consultar el recuento crítico
preparado por un veterano dirigente del gremio de profesores de secundaria, que
colaboró activamente con los programas de capacitación docente que la reforma puso
en marcha, y que por eso mismo fue satanizado por sus colegas y por sus correli­
gionarios de izquierda: Ricardo Vilaró (1999). A esto hay que agregar los estudios
académicos y las evaluaciones de consultoria que se citan a lo largo de este texto,
en particular Braslavsky, 2000; De Armas, 2002; Mancebo, 2000 y 2001.
5
Ver: ANEP/COD1CEN (1996, 1998).
6
Sobre este punto se pueden consultar: Mancebo, M. E. (2001); ANEP (2000).
250
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
a la serie de refo rm as ed u cativ as que se im p lem en tan com o p arte de esta
a g e n d a en v ario s p aíses de A m érica L atin a d u ran te la d écad a de 1990.
D e tal m anera, la ex p erien cia u ru g u ay a se alin ea con alg u n as de las
te n d en c ias que p au tan los pro ceso s de refo rm a en la región, tanto en lo
q u e resp ecta a los ob jetiv o s sustan tiv o s señ alad o s, com o a los recu rso s
in stru m e n ta les que se ponen en obra para tal efecto. E n tre esto s últim os,
v ale resa lta r dos: a) el “ irresistible asce n so ” de los técn ico s en las d istin ­
tas fases del ciclo de las políticas públicas (M a rk o ff y M ontecinos, 1994),
y b ) la cre ació n de p ro g ra m a s p a ra le lo s a las e stru c tu ra s b u ro c rá tic a s
re g u la re s, a trav é s de m e ca n ism o s de b yp a ss in stitu c io n a l (M id ag lia,
1999). A su vez, la ex p erien cia uruguaya se aparta, com o d ijim o s, de las
tendencias predom inantes en la región, fundam entalm en te p o r su im pron­
ta “es tatalista” , que im plica el refuerzo y la renovación del secto r pú b lico
com o núcleo central del sistem a educativo.
E l p re se n te tra b a jo ex p o n e los rasg o s de la re fo rm a y e x a m in a en
p articu la r aquellos aspectos su stantivos que perm iten ca ta lo g arla com o
h etero d o x a en el ám b ito de A m érica L atina. A l m ism o tiem po, trata de
id en tificar los factores que explican ese carácter distin tiv o de la reform a,
te n ien d o en cu en ta sobre todo dos elem entos:
a) en p rim er lugar, el com plejo p o lítico -in stitu cio n al en qu e se inscribe,
así com o el perfil del gobierno, la co alició n re fo n n ista y la fó rm u la de
liderazgo que la im pulsa, fórm ula que co njuga la p osición presidencial
co n el pro tag o n ism o de un p arad ig m ático “in telectu al refo rm ad o r”;
b) en segundo lugar, la p articipación activa de un equipo de ex p erto s y la
p la tafo rm a pro g ram ática que éstos p onen en obra, ten ien d o en cu en ta
el p u en te entre las m atrices ideo ló g icas h istó ric as del U ruguay, los
an tecedentes “desarrollistas" de la d écada de 1960 y las acum ulaciones
rea liza d as en el período in m ed iatam en te an terio r a la refo rm a, qu e
co n stitu y en un foco de innovación decisivo.
E n ese m arco , el texto m u estra los rec u rso s que se em p learo n para
im p lem entar las reform as, y en particular las estrategias de bypass institu­
cional, planteando interrogantes acerca de la efectividad y las co n secu en ­
cias de estos instrum entos: a) los resultados a corto plazo de las p o líticas
ad o p tad a s, que son netam en te p o sitiv o s y d ejan un saldo fav o rab le en
lo que resp ecta al logro de los objetivos p la n tead o s, y b) los resultados
a larg o p la zo , q u e llevan a p reg u n ta rse de m a n e ra m uy p re lim in a r en
qu é m e d id a dichos procedim ientos afectan a la co n tin u id ad fu tu ra y a la
co n so lid ació n de la reform a em prendida.
C a p ítu lo V III
2S1
E stas son cuestiones “clásicas” en la p ro b lem átic a de las p o líticas p ú ­
blicas. El análisis de la fo rm a específica que p resen tan en el caso u ru g u a­
yo pu ed e eventualm ente con trib u ir a los d eb ates teó rico s y a los estudios
co m parados en el territorio de A m érica L atina.
B. Las reform as educativas en A m érica Latina
durante los años noventa
L as re fo rm a s im p u lsa d a s en A m é ric a L a tin a en lo s añ o s n o v e n ta
ex hiben algunos aspectos en com ún:
a) la m ejora de la calid ad educativa y el fo rtalecim ien to de la equidad,
com o objetivos principales;
b) la participación activa y en algunos casos protagónica, de técnicos, “ in­
telectuales reform adores” o “analistas sim b ó lico s” (según la expresión
de José Joaquín B runner), encargados del d iseñ o y la im p lem en tació n
de las p o líticas de refo rm a7;
c) la tran sferen cia al m ercado de parcelas m ás o m enos ex ten sas de la
p rovisión de servicios;
d) en su caso, la descentralización a niveles sub-regionales o m unicipales
de los servicios de en señ an za que perm an ecen en el secto r público;
e) cierta ten d en cia a descen tralizar la to m a de d ecisio n es y la g estió n en
los propios centros educativos;
f) adopción de enfoques ad m inistrativos p ró x im o s al p arad ig m a del new
p u b lic m a n a g em en t (N P M ), y
g) la cre ació n de estru ctu ras p aralelas a la b u ro crac ia de ca rre ra (n o r­
m alm ente con el apoyo de in stituciones fin an cieras in tern acio n ales);
aspecto u sualm ente acudido p ara p ro cesar las in novaciones.
7
252
A este respecto señalan Cecilia Braslavsky y Gustavo Cosse: "Tanto en el espacio
de la elaboración, conducción y puesta en práctica de políticas educativas de Chi­
le, Argentina, Uruguay, Brasil, en menor medida México y en cierto grado, otros
países, se encuentran estos 'analistas simbólicos ’, uno de cuyos grupos puede ser
denominado el de los 'investigadores o intelectuales reformadores Los miembros
de este subgrupo proceden de instituciones como FLACSO y el CEDES en la Ar­
gentina, CEPAL en el Uruguay, las Fundaciones Carlos Chagas y Getulio Vargas de
Brasil, FLACSO, el CIDE y el PIIE chilenos. Este perfil profesional comparte ciertos
modos de encarar y analizar los procesos de reforma educativa, por cierto con sus
variantes derivadas de Ia diversidad de posiciones políticas, teóricas e ideológicas ”
(1996:3).
P o l ít ic a
y p o l í t i c a s p ú b l i c a s f.n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
N a tu ra lm e n te , las p ro p u esta s y las in iciativ as co n c reta s de refo rm a
co n stitu y en un cam po de conflicto, teórico, ideológico y p o lítico , tan to en
c a d a esce n a nacio n al com o en los corredores in te rn acio n ale s d e in flu en ­
cia. A este nivel, h ay en m a teria de educación, com o en otros tem as, un
co tejo entre los org an ism o s in te rg u b em a m en tale s, con p o sic io n e s d iv er­
sas en el B anco M u n d ial, en la U N E S C O y en la C EPA L. P recisam en te,
a la en trad a de la d écada de 1990 se pro d u ce un giro im p o rtan te, y frente
a las v isio n es m ás cru d a m en te lib erales que p re v a le c ie ro n en los años
o ch en ta, se abren paso nuevos planteos y se acuña un d iseño ed u cativ o de
relev o , que en alg u n o s casos p rese n ta facetas que p o d ría ser calificadas
co m o “n eo -d e sarro llista s” .
A inicios de la d écada de 1990, hubo en este o rden alg u n o s ap o rtes de
C E P A L y de U N E S C O que tu v iero n incid en cia en la ag en d a de debate,
y p u d ie ro n e jerce r cierta influencia so b re la articu lació n d e las refo rm as
eco n ó m icas con las estrategias de desarrollo social. E n fo rm a m u y esq u e­
m ática, pu ed e decirse que este enfoque pro p o n ía aco m p añ ar las tran sfo r­
m a cio n e s ec o n ó m icas (apertura com ercial, lib eralizació n , d esreg u lació n
de los m ercados, etc.), con un repertorio de políticas so ciales o rien tad as a
red u c ir la p o b reza, g en e rar capital hum ano y fo rtalecer la ciu d a d a n ía 8.
E ste n u ev o p a ra d ig m a a sig n a al E sta d o u n p ap e l es tra té g ic o en el
siste m a e d u c ativ o , en el d iseñ o de las p o líticas, en la p ro v isió n de los
serv icio s, en la regulación de la oferta p riv ad a y en el d esarro llo de p o ­
líticas co m p en sato rias o de “ discrim in ació n p o sitiv a ” b u sc an d o red u cir
los n iv e les de inequidad del sistem a9.
8
Publicaciones como “Transformación productiva con equidad...” de CEPAL (1990)
y “Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad” de
CEPAL y UNESCO (1992) se convirtieron en referencias de peso en el debate sobre
la reforma social. En el primero de los textos citados, al igual que en publicaciones
de otros organismos internacionales, se planteó la necesidad de articular crecimiento
y desarrollo social, luego de lo que se conoció en América Latina como la “década
perdida”. Este documento propone una consigna en tal sentido: "La transformación
productiva con equidad ha de lograrse en el contexto de una mayor competitividad
internacional (...) El crecimiento sostenido apoyado en la competitividad es incom­
patible con la prolongación de rezagos en relación con la equidad".
9
Garcia-Huidobro y Cox (1999) sintetizan las principales lincas de este nuevo enfo­
que: "El propósito central de la actual política educacional es contribuir a mejorar
en form a sustantiva la calidad de los aprendizajes de los alumnos y alumnas que
asisten a la educación escolar r la equidad de sti distribución, ampliando las opor­
tunidades educativas de los niños y jóvenes de los grupos más pobres. (...) En esta
nueva óptica se reinterprete el concepto de igualdad educativa... ya que se pone
en el centro los aprendizajes logrados y no sólo el aumento de ¡a escolaridad (...).
C a p ítu lo
V III
253
S eg ú n se in d ic a en el c ita d o d o c u m e n to de C E P A L y U N E S C O
(1992):
“ En estas circ u n stan cias resu lta fu n d am en tal d ise ñ ar y p o n er
en práctica una estrateg ia p ara im p u lsar la tran sfo rm ació n de
la educación y de la c a p a c ita c ió n ... con m iras a la form ació n
de una m o d e rn a ciud ad an ía, v in c u lad a tanto a la d em o crac ia
y la e q u id a d co m o a la c o m p e titiv id a d in te rn a c io n a l de los
p a ís e s ...” .
A l incorporar la m ejo ra de la calidad y el fo rtalecim ien to de la eq u i­
dad, las refo rm as ap e lab an a un in c re m en to del g asto p ú b lic o en e d u ­
cación. P ero al m ism o tiem p o a p o staro n a la d esc e n tra liz a c ió n y a la
p articip a ció n del m ercado en la prestació n de los serv icio s ed u cativ o s,
ab an d o n an d o así el m o d elo trad icio n al de “ E sta d o -d o c en te” . E s p re c i­
sam ente en este últim o asp ecto que la refo rm a u ru g u ay a ex h ib e rasgos
h ete ro d o x o s, p u esto que asu m e los p o stu la d o s de ca lid a d , e q u id a d y
co n so lid ació n de la ciud ad an ía, pero en fo rm a ex p lícita p ersig u e estos
objetivos m ediante el fortalecim ien to y la ex p an sió n de la acción directa
y centralizada del E stado.
C. La génesis de la reform a educativa uruguaya:
los diagnósticos de CEPAL, el ascenso de los
técnicos y la cam paña electoral de 1994
L a reform a del sistem a educativo p úblico en U ru g u a y im p lem en tad a
en la se g u n d a m itad del d ec en io de 1990, n o p u ed e ser e x p lic a d a sin
an a liz ar los años p rev io s, e sp ec ialm en te las a c u m u la cio n es rea liza d as
p o r un equipo técnico en la O ficina de la C EPA L en M o n tev id eo , qu e se
han de convertir en la p ied ra angular que sostiene y m o v iliza la reform a.
E sta tarea fue desarrollada bajo la dirección del sociólogo G erm án R am a,
quien se convertirá luego en el “h ac ed o r” de la refo rm a, actu an d o com o
Para que la escuela sea justa en sus resultados... debe operar con un criterio de
discriminación positiva, dando más apoyo al que tiene mayores dificultades para
aprender. Esta educación diferenciada para avanzar hacia el logro de resultados
semejantes, supone -desde el punto de vista de los recursos—destinar más recursos
para quienes más lo necesitan: los establecimientos que atienden a los niños más
pobres..., quebrando asi ¡a universalidad y homogeneidad de las políticas”.
254
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
D ire c to r N a c io n a l de E d u c a c ió n d u ran te el g o b ie rn o qu e c o m ie n z a en
1995.
A partir de la recu p eració n d em o crática en 1985 - d u ra n te la p rim e ­
ra p re sid e n c ia de Ju lio M a ria S a n g u in e tti-, las n u ev a s a u to rid a d e s de
la e n se ñ a n z a p ú b lic a se ab o c aro n a la re c o n stru c c ió n in stitu c io n al del
siste m a fu n d am e n talm en te la restitu ció n del en tra m ad o d e m o c rá tic o y
d e las ca rre ra s de los fu n c io n a rio s. El p re stig io ac a d é m ic o y el perfil
p o lítico del D irec to r y del Sub D irector de la A N EP, Juan P iv el D ev o to
y A ld o S olari, ex p re sab a n claram e n te la in ten ció n del g o b ie rn o d e dar
p rio rid ad y m árgenes am plios de respaldo a la reco n stru cció n del sistem a
e d u c a tiv o 10. En el tran scu rso de esa ad m in istració n , las au to rid ad es del
CO D 1C EN , po r u n a parte, y la D irección de la O ficin a de la C E P A L en
M o n tev id eo , p o r la otra, co m ien zan a p la n tea r la n ec esid ad d e estu d iar
a fo n d o el estado de la ed u cació n uruguaya. El déficit de in fo rm ació n y
d e an álisis sobre la rea lid ad edu cativ a rep resen tab a un h a n d ic a p p ara la
elab o ració n de políticas. S egún E ste r M ancebo:
“ ...n o era sencillo optar po r estrateg ias sistém icas y de largo
p la z o , p o rq u e faltab an los e le m e n to s e se n c ia le s p a ra h a c e r­
lo: in fo rm ac ió n com pleta, confiable y a c tu a liz a d a ... no h u b o
p rác tica m e n te gen eració n de bases de d atos y - m e n o s a u n - de
sistem as de in fo rm ac ió n ed u cativ a, con lo cual al cabo de la
p rim e ra d éc ad a de red e m o cratizació n el sistem a sólo co ntaba
con inform ació n escasa, no sistem atizad a, disp ersa y reg istrad a
m a n u a lm e n te ...” (M ancebo, 1997-1998).
Es así q u e a fines de 1989 el C O D IC E N y la O ficina de C E P A L en
M o n tevideo suscriben un acuerdo para que ésta desarrolle u na serie de es­
tu d io s sobre el estado de la en señ an za p rim a ria y secun d aria, en especial
p ara identificar y m edir sus logros y carencias. E sta iniciativa surge, com o
y a h em o s visto, en un contexto regional p autado p o r la p reo cu p ació n de
acad ém ico s y técnicos en to m o a la educación.
Si b ien la p ro d u c c ió n de la O ficina lo cal de la C E P A L p u d o te n er
a lg u n a re la c ió n con los trab a jo s g en e rad o s en U N E S C O y en la sede
10 Pivel Devoto -uno de los historiadores de marca que ha tenido el país- fue una figura
notable del Partido Nacional. En sus últimos años estuvo estrechamente vinculado al
líder de esa colectividad, Wilson Ferreira Aldunate, y desempeñó un papel destacado
en el proceso de la transición democrática. El sociólogo Aldo Solari, de conocida
reputación en el Uruguay y en América Latina, era a su vez de filiación colorada,
política y personalmente próximo al presidente Sanguinetti.
C a p ítu lo V IH
255
central de C EPA L (S antiago de C hile), el an álisis de los su cesiv o s libros
publicad o s por el equipo de in v estigación co o rd in ad o p o r R am a rem ite a
una acum ulación y reflexión propia. H ay aqui innovaciones significativas
que corresponden, según vim os, a las corrientes reform istas que p red o m i­
nan en la d écada de 1990. N o obstante, el perfil del trabajo guard a ciertos
nexos con el diagnóstico global sobre la edu cació n u ru guaya elab o rad o a
m ed iad o s de la d écada de 1960 - e n plen o auge del “d esarro llism o ”- por
el S ecto r E d u ca ció n de la C o m isió n de In v ersio n e s y D e sa rro llo E c o ­
n ó m ico (C ID E ), la u sin a p ro g ra m á tic a e id e o ló g ic a de aq u e lla ép o ca,
d irig id a po r E n riq u e Iglesias. El p ro p io G erm á n R a m a fue uno d e los
técnicos que preparó aquel inform e y las reco m en d acio n es resp ectiv as,
haciendo parte de un equipo integrado po r A ldo Solari y R icard o Z erb in o
(que en la p rim era presid en cia de S anguinetti, 1985-90, serán re sp e c ti­
vam en te S ub-D irector de E ducación y M in istro de E co n o m ía), en el que
p articip ó tam bién A lberto C ouriel, figura d e izq u ierd a y actu al S en ad o r
po r el FA (D e A rm as, 2002; G arcé, 2002; D e A rm as y G arcé, 2000). El
refo rm ism o de los n o v en ta tien e, pues, un en lace con el d esarro llism o
de los sesenta, en u n a conjugación de anteced en tes y n o v ed ad es que d e­
linean las políticas im plem entadas d esde 1995 y co n trib u y en a ex p licar
su sesgo heterodoxo.
E l ac u erd o su sc rito en tre el C O D IC E N y la C E P A L e s ta b le c ía los
siguientes objetivos:
a) E la b o ració n de una p ro p u esta de m ed id as y p o líticas te n d ie n te s al
desarro llo de la educación básica.
b) E laboración de un diagnóstico síntesis actu alizad o de la situ ació n de
la educación básica.
c) E v alu ació n del ap rendizaje de 4° grado de escu elas de M o n tev id eo
y D ep artam en to s seleccionados del interio r del país y de 3o g rado de
nivel m edio, m ed ian te pru eb as aplicad as en co n o cim ien to s b ásico s
(m atem áticas e idiom a español).
d) Identificación de las características socio -cu ltu rales de los h o g ares de
los ed ucandos a los que se aplican las pru eb as de evaluación.
e) R elevam iento de la percepción y opinión de los M aestro s, P ro feso res
y D irecto res de E nseñ an za P rim aria y S ecundaria, acerca de las d ifi­
cu ltad es y prop u estas referidas al rendim ien to escolar.
f) R e co p ilac ió n , sistem a tiz ac ió n y an á lisis de las e stad ístic as b ásica s
educativas, de las E ncuestas de H ogares y de las fichas de las escuelas,
ten d ien tes a con stru ir indicadores que p erm itan ev alu ar la eficiencia
del sistem a educativo y sus ten d en cias actuales.
256
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
L a s in v e stig a c io n e s de C E P A L alim e n ta ro n cu a tro p u b lic a c io n e s:
E n señ a n za p rim a ria y ciclo b ásico de edu ca ció n m ed ia en el U ru g u a y
(1 9 9 0 ); Q ué aprenden y q uiénes aprenden en las escu ela s d e U ruguay.
L o s co ntextos socia les e in stitucionales de éxitos y fra c a s o s ( 1991 -1992);
¿ A p ren den los estu d ia n te s? E l Ciclo B á sico de E du ca ció n M e d ia ( 1992),
y L o s b a ch illeres u ru g u a yo s: q u ié n es son, q u é a p ren d en y q u é opinan
(1 9 9 4 ). El análisis de estos trabajos p erm ite ap re cia r un a clara in q u ietu d
p o r la eq uidad en los ap ren d izajes y por los factores qu e influyen en ei
p ro c e so e d u c ativ o (so cia le s, in stitu c io n a le s, p e d a g ó g ic o s). U n a de las
p rin cip ale s co n clu sio n es que se d esp ren d e de esta serie de d iag n ó stico s
es la n ec esid ad de in tro d u c ir ca m b io s que p erm itan , al m ism o tiem p o ,
m e jo ra r la calid ad de los ap re n d iza jes y red u c ir la b rec h a e n tre los e s ­
tu d ia n te s que p ro v ien e n de distin to s con tex to s so c io cu ltu rales. R esu lta
e lo c u e n te en este se n tid o , la sig u ie n te frase de R am a, re c o g id a p o r la
p re n sa en 1991, tras la p resen tació n del diagn ó stico sobre la E d u cació n
P rim aria:
“ El tem a es -c o n c lu y ó R a m a - que enseñ an za igual p ara in d i­
viduos desig u ales am plía la desig u ald ad . H ay qu e aten d e r m ás
la ed u cació n de los niños con m ás prob lem as p ara p o d e r lo g rar
un a equidad. D ebem os dar m ás, no a todos, sino a q u ie n es m ás
lo n ecesitan para que al m enos com o p u n to de p artid a estem o s
eq u ilib rad o s” 11.
L a p u b lic a c ió n de esto s trab a jo s en 1992 y 1993 g en e ró un fu erte
im p acto en los m edios de co m unicación, en el ám bito p o lítico y en los
g rem io s docentes, lo cual se reflejó en la sig u ien te ca m p a ñ a electo ral de
1994.
L a com peten cia electoral de 1994, que llevó p o r seg u n d a v ez a la p re­
sid en cia a Julio M aría S anguinetti, con quien R am a h ab ía cu ltiv ad o un a
estre ch a relación en el período 1985-1990, fue anteced id a p o r d eb ates en
to m o al estado de la educación, p ro p iciad o s en gran m e d id a p o r la p u b li­
cació n de los d iagnósticos de la C EPA L. L os pro g ram as de g o b iern o de
las p rin cipales fórm ulas presidenciales dedicaron un esp acio significativo
a las p ro p u estas sobre la enseñanza. P o r su parte, los grem io s d o cen tes y
11 Reseña periodística sobre la presentación del Informe de CEPAL ¿Qué aprenden
y quiénes aprenden en las escuelas uruguayas? Sintomáticamente, este acto fue
convocado por la Asociación de Maestros del Uruguay (ADEMU) y se realizó en el
Instituto del Libro, dependencia del Ministerio de Educación. Diario La República
12/06/91, citado por De Armas (2002).
C a p ítu lo
V III
257
los sectores de izquierda reunidos en el F ren te A m plio p ro m o v iero n un
p le b isc ito p ara in clu ir en la C o n stitu c ió n u n a n o rm a, esta b le c ie n d o en
el P resupuesto N acio n al u n a partid a fija p ara la e d u c ac ió n eq u iv alen te
al 4,5% del PB I. Si bien las p rin cip ales fó rm u las p resid e n ciale s de los
p artid o s trad icio n ales rec h aza b an la refo rm a co n stitu c io n al, p ro p o n ían
elev ar el gasto público educativo, recogien d o en sus p ro g ram as v arias de
las reco m en d acio n es que surgían de los d iag n ó stico s de C EPA L: esp e­
cialm ente, la apuesta a la form ación inicial o p reesco lar, el d esarro llo de
p o líticas co m pensatorias p ara red u cir la in eq u id ad en la en señ a n za p ri­
m aria (por ejem plo, am p liar el núm ero de escu elas de tiem p o co m pleto,
E T C ) y la in troducción de cam bios en la estru c tu ra cu rricu lar del nivel
m edio. Esto se o bserva de m anera m uy clara en el caso del F o ro B atllista
del P artido C olorado - e l secto r liderado p o r S a n g u in e tti12- , y en m en o r
m ed id a en el p ro g ram a del sector “M anos a la O b ra” del P artid o N a c io ­
nal, conducido po r A lberto V olonté, con p o stu lad o s que m o strab an un a
converg en cia im portante entre los dos socios p rin cip ale s de la co alició n
de gobierno 1995-2000.
D.
La integración del CO D ICEN y el diseño
del program a reform ista: el ascenso de los técnicos
y la tradición estatista en la política educativa
T ras las elecciones de 1994, se fo n n ó una coalició n de gobierno entre
el P artido C olorado y el P artido N acional, ante la cual el F ren te A m plio
quedó com o tercero en d iscordia y que bien p u ed e ser m ira d a com o una
asociación de “dos co n tra u n o ” , seg ú n la ex p re sió n de T. C aplow . E sta
coalición ha sido la m ás consistente que hubo h asta ah o ra en el reco rrid o
uruguayo; estaba in teg rad a po r todos los sectores de am b o s p artid o s tra ­
dicio n ales, y te n ía su p unto de apoyo p rincip al en el eje p riv ileg iad o que
12 El Programa del Foro Batllista compartía las principales líneas del diagnóstico de
CEPAL: sus fundamentos teóricos y su mirada sobre los distintos subsistemas edu­
cativos, desde la Educación Inicial a la Formación Docente. Sin embargo, es posible
hallar en el programa forista una leve insinuación liberal que no estuvo presente ni en
los informes de CEPAL ni en las propuestas del CODICEN. Según rezaba en dicho
programa (“El Uruguay entre todos'')'. "La participación de la educación privada
resulta concebida como de carácter residual, con ¡o que se quita protagonismo v
capacidad en los diferentes niveles educativos o para apuntalar los esfuerzos en
materia de desconcentración y descentralización
258
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
se ten d ió entre S an g u in etti y V olonté. La co a lició n de g o b iern o era en si
m ism a u n a co a lició n de reform a, ac u n ad a po r el p ro p ó sito fu n d am en tal
de ap u rar la agen d a de cam bios y p reo cu p ad a en p articu lar p o r in tro d u cir
in n o v a cio n e s significativ as en tres áreas estratég icas: rég im en electo ral,
sistem a de seg u rid ad social y educación.
E n el tran scu rso de la cam p añ a electoral, tan to S an g u in etti com o Vo­
lonté an unciaron que convocarían a G erm án R am a para p resid ir la A N E R
Y eso fue efectivam ente lo que hicieron, aportando el pivot de una alianza
q ue p la sm a ig u a lm e n te en la in te g ració n del co n ju n to del C O D 1C E N .
L a co m p o sició n del o rganism o recto r de la en señ an za p ú b lic a co m b in a
la rep resen tació n p o lítica de los prin cip ales p artícip es de la co alició n de
g o b ierno, con la idoneidad técnica de los consejeros. La tem a co n stitu id a
p o r el D ir e c to r - q u e en rig o r es d irectam en te un “h o m b re del p re sid e n ­
te ”- , el Sub D irec to r y u n a de las co n sejeras m ás destacad as, co n stitu y e
un núcleo decisivo de la coalición refo rm ista a nivel de A N EP, re p re se n ­
tando en cierto m odo el alineam iento de secto res b lanco s, co lo rad o s y de
la izq u ierda m o d e ra d a 15. D e m odo que no es de ex trañ ar qu e al tram itarse
la v en ia del S enado p ara la d esignación co rresp o n d ien te, estos tres co n ­
se je ro s o b tu v ie ran un resp a ld o p o lítico am p lia m e n te m a y o rita rio , que
los d istin g u e del apoyo acordado a las dos co n seje ra s restan tes y tiene
u n c a rá c te r e m b le m á tic o : 28 se n ad o res en 31, lo qu e in c lu y e a to d o s
los le g isla d o re s b la n co s y co lo rad o s, al líd er del “N u ev o E sp ac io ” (un
p eq u eñ o grupo de centro -izq u ierd a) y a siete de los nu ev e sen ad o res del
F ren te A m plio, que reúne a todas las fu erzas de izquierda.
E l apoyo político a la figura de R am a (co m p artid o p o r la m ay o ría del
esp ectro político en el período previo a su d esignación com o P resid en te
del C O D 1C E N y en lo s p rim e ro s m e ses de su g e stió n ) era, en b u e n a
m ed id a, el resultado del reco n o cim ien to que h ab ía alcanzado a p artir de
la d ifu sión de los d iagnósticos de la C E PA L . E sta circu n stan cia refren d a
de alg ú n m odo la hipó tesis de V erónica M o n te cin o s acerca del “v alo r o
p o d er sim b ó lic o ” de las id eas y los ex p e rto s. E l prestig io lo g rad o p o r
13 El Sub Director de la ANEP, José Claudio Williman, era un “notable” de origen “wilsonista”, con una relación estrecha con Volonté y una larga trayectoria conto docente
y como decano en la Universidad de la República. Por lo demás, Williman había sido
compañero de arntas de Germán Rama, en el período de fundación del Instituto de
Profesores (1PA) a comienzos de los años cincuenta y en la experiencia de la CIDE
en los años sesenta. Carmen Tomaría -que continuó integrando el CODICEN durante
el gobierno siguiente y es una figura identificada con la izquierda independiente- ha
sido profesora y directora en Enseñanza Secundaria, con una reconocida militancia
en los gremios y en las Asambleas Técnico-Docentes (ATD).
C a p ítu lo V lll
259
R am a y la estrecha relación que había construido con Sanguinetti llevaron
a que p articipara en la form u lació n del p ro g ra m a de g o b iern o del Foro
B atllista p ara las eleccio n es de 1994. El p rin cip al socio de S an g u in etti
tam bién h ab ía hecho que R a m a p articip a ra en la red acció n del p ro g ram a
de su sector p a rtid a rio 14.
L a elección de R am a para dirigir A N EP fue p ro d u cto de la confluencia
de varios factores. En p rim e r térm ino, el d iag n ó stico global sobre el sis­
tem a educativo que había p ro d u cid o en la C E P A L y las líneas de acción
que de éste podían despren d erse. A sí lo ha señ alad o el p ro p io R am a:
“E xistía un d iagnóstico m uy largam en te hecho, en el que yo h a­
bía p articipado fundam entalm ente; los p ro b lem as estaban id en ­
tificados, en consecuencia, no era necesario seguir estudiándolos
sino que e ra in d isp en sa b le in iciar un p ro c e so de c a m b io ...”
(D iario E l P a ís 9/3/97, citado por D e A n u a s - 2 0 0 2 - ) .
L a visión de la C E PA L - c u ltiv a d a p o r R a m a - en cu en tra un en cu ad re
político conducente y decisivo en la orientación de centro, de reclam ación
so cialdem ó crata, que osten tab a el “F oro B a tllista” y el p ro p io p resid en te
Sanguinetti: en parte por sus preferencias ideológicas y tam bién, en bu en a
m edida, po r los cálculos estratégicos y la p o stu ra que adoptó en los ju eg o s
de la co m p eten cia p o lítica en “ tríad a” , d u ran te la cam p añ a electo ral de
1994 y a lo largo del ejercicio gubern am en tal p o sterio r (L a n zara, 2000
y 2001). H ay aquí u n a u b icació n cen trista q ue estab lece un b alan c e de
distancias y equilibrios: por un lado, de cara a las posiciones m ás liberales
(de Jorge B atlle dentro del P artido C olorado, de L acalle y el h errerism o
en el P artido N acional); p o r otro lado, de cara al F ren te A m p lio y a los
agrupam ientos sociales de la izquierda.
E ste factor centrista y m oderado - c o n su sello típ icam ente “gradualista”- , que m odela el liderazg o p residencial y los enfo q u es de la co alició n
de g o b ie rn o d u ran te el seg u n d o m a n d ato d e S an g u in e tti (1 9 9 5 -2 0 0 0 ),
establece un p rincipio político básico p ara los ru m b o s de la “revolución
refo rm ista” , se hace sentir en v arias de las in iciativ as ap ro b ad as en ese
período (notoriam ente en la reform a del régim en ju b ilato rio ), y constituye
14 Según dice el propio Sanguinetti: "Cuando llegaron las elecciones llamé a Rama y
le dije: ‘Germán, quiero que nos hagas un programa 'y nos lo hizo. Era un iibrito
verde con el cual fuimos a la elección. Dio ¡a casualidad que Volonté lo llamó
también, y quizás no era casualidad, era inteligencia (...) Debemos mirar un poco
hacia atrás, el profesor Rama durante el anterior gobierno colorado fue mandado
aquí por CEPAL, para estudiar el sistema educativo Diario La Mañana, 2/9/96,
citado por De Armas (2002).
260
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
un elem e n to fu n d a m e n ta l en lo que to c a p a rtic u la rm e n te a la re fo rm a
ed u cativ a.
O tro factor que p erm ite c o m p re n d er el “a terriza je” d e las p ro p u estas
y del equipo de la C E PA L en la A N E P es la cercanía q ue ex istía entre la
v isió n de fondo de la C E P A L so b re la ed u c ac ió n (en p arte a lim e n ta d a
p o r los d o cu m en to s reg io n a les de C E P A L y U N E S C O de in icio s de los
años noventa) y la tradición de políticas públicas educativas del U ruguay:
co m o dirían M arg aret W eir y T heda S cokpol (1993), el peso de la “ acti­
v id a d g u b ern am en tal prev ia". D e hech o , si se ex am in an d eten id am en te
las p rincipales líneas de acción de la refo rm a (prologad as p o r los estudios
d e C E P A L -M o n te v id e o ), sin p e rju ic io de la do sis de in n o v a c ió n que
e fe ctiv a m e n te aportan, pued e co m p ro b a rse su p aren tesco con las re c o ­
m e n d ac io n es del P lan N acio n al de E d u ca ció n de la C ID E , elab o rad o a
m e d iad o s de los años sesen ta p o r el equipo que integrab a G erm án R am a
(D e A rm as, 2002; G arcé, 2002; D e A rm as y G arcé, 2000).
El parentesco con la tradición de p olíticas públicas, y específicam ente
co n las p ro p u esta s de la C ID E , p u ed e ser a p re cia d o en p a rtic u la r co n
resp ecto a cuatro líneas de la refo rm a de los años noventa: (i) la e x ten ­
sió n d e la c o b e rtu ra p ú b lic a de E d u ca ció n In icial; (ii) la e x p a n sió n de
las E scu elas de T iem po C o m p leto (E T C ); (iii) la refo rm a cu rricu lar de
la E n señ a n za M ed ia te n d ien te a in c re m en tar su carg a h o raria, y (iv) la
d iv e rsificac ió n de la o ferta p ú b lic a de F o rm ació n D o ce n te te n d ien te a
au m en ta r en form a significativa los n iv e les de e g re so 15.
E ste ex tre m o se co n firm a en u n d o c u m e n to de A N E P , co o rd in a d o
p o r R am a:
“ .. .fue en la d écada de los sesenta, cuando un grupo de califica­
dos técnicos, a trav és de la C om isión de In v ersio n es y D esa rro ­
llo E co n ó m ico (C ID E ), p la n tea ro n u n conjunto de altern ativ as
v ia b les orien tad as a refu n d ar el m odelo de desarrollo. M ás allá
de la trascen d en cia p o lítica y la p ertin en cia técn ica de la labor
15 Es interesante verificar que la política de universalización de la Educación Inicial
fue defendida por las autoridades del CODICEN apelando, entre otros recursos
arguméntales, a las propuestas que treinta años atrás había planteado la CIDE. Así
lo afirmaba en todo caso Germán Rama en 1998: “La extensión de la Educación
Inicial estuvo bloqueada durante varias décadas. En 1965 se organizó el primer
Plan de Educación de Educación para el Uruguay. Los responsables del plan eran
el Contador Zerbino, Aldo Solari, Alberto Couriely quién les habla". Conferencia
en el Centro de Capacitación y Perfeccionamiento Docente, Montevideo (febrero de
1998), citado por De Armas (2002).
C a p ítu lo
VIH
261
d esarro llad a po r la C ID E , la p ro p u esta tuvo escaso eco en g ru ­
pos político s y sociales, y recién en la d écad a de los n oventa,
algunos de sus p la n tea m ie n to s en el área de la E d u cació n , son
recogidos por el sistem a form al. C ab e m en cio n ar, en tre otros,
la n ecesidad de una E ducación P reesco lar a edad es m ás te m ­
p r a n a s ...” (A N EP, 2 0 0 0 )l<5.
E n el caso de la refo rm a c u rricu lar del C iclo B ásico de E d u ca ció n
M ed ia, la fu ndam entación de esta p o lítica no se d esp ren d ía lin ealm en te
de los diagnósticos de C E PA L ni resp o n d ía a las rec o m en d acio n es de la
C ID E 17, pero claram ente suponía reforzar la o ferta ed u cativ a p ú b lica, lo
que se expresaba en el aum ento de las h oras d e clase y, en co n secu en cia,
en la expansión del gasto público.
Al inicio de la gestión del C O D IC E N se fue definiendo el n u ev o cu ­
rrículum de E n señanza M edia. E llo se h ace de m an era p riv ile g iad a en la
form ulación del P royecto de P resupuesto de la A N E P p ara el q u in q u en io
1995-2000 - q u e es el d ocum ento m adre de la re fo rm a -, así com o en la
neg o ciació n con el B ID p ara crear un p ro g ra m a especial qu e se h iciera
carg o de la re fo rm a de la E d u c a c ió n M e d ia y la F o rm a c ió n D o ce n te
(P ro y ec to M E S y F O D ). L a re fo rm a del C iclo B ásico c o n s istía fu n d a ­
m entalm en te en que
“el currículum [sea] organizado en cinco áreas con base en a sig n a tu ­
ras [en una] jo rn a d a licea l... de 5 horas y m edia a lo largo d e 6 días p o r
16 Esta conexión entre los estudios de CEPAL y los antecedentes de la CIDE puede
también advertirse en las políticas de expansión de las escuelas de tiempo completo
(ETC), dirigida a los sectores sociales de más bajos ingresos. Como apunta el citado
documento de la ANEP: "Ya la CIDE, en los sesenta, nos advertía sobre una alta
repetición en 1° año en las escuelas públicas (41% en 1963) y, más aun, planteaba
‘la enseñanza de tiempo completo como un recurso pedagógico de primordial im­
portancia para mejorar el rendimiento del sistema escolar... (ANEP, 2000).
17 Si bien en esta política no se advierte una relación directa con las recomendaciones
de la CIDE, debemos consignar que el Plan Nacional de Educación de 1965 plan­
teaba la necesidad de reformular la Educación Media, con el fin de responder a la
entonces incipiente masificación de la enseñanza. El Plan de la CIDE sostenía: "Las
creaciones de aulas que se proponen en el plan de inversiones deberán aplicarse
para eliminar los cursos superpoblados y atender al crecimiento demográfico (...)
Politica educativa diferenciada por medios socio-culturales. Los liceos de más bajos
rendimientos vinculados a barrios o zonas populares tendrán prioridad, y se les
dotará, en lo posible, de locales para estudios dirigidos, clases de ampliación, salas
de lectura (...) Mejoramiento de los rendimientos (...) Equipamiento de bibliotecas,
filmotecas y laboratorios... ’’ (CIDE, 1965:182 y ss.).
262
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
sem a n a, lo q u e su p o n e una im p o rta n te extensión d e l tiem p o p e d a g ó g ic o
re sp ec to al P la n 1986, q u e ten ía 6 jo r n a d a s d e 3 h o ra s 10 m in u to s "
(A N E P -C O D 1C E N -1996, “ Los P lanes de E studio y el cam bio educativo.
S eg u im ien to de la ex p erien cia pilo to del C iclo B á sic o ” ).
El cam bio p ropuesto por el CO D 1CEN para la E nseñ an za M ed ia su p o ­
nía un increm ento de la inversión pública, no sólo en térm inos de recu rso s
fin an ciero s, sino de fo rta le cim ien to in stitu cio n al del sistem a ed u c ativ o
estatal, ya que esta refo rm a no im plicaba en m odo alguno ap o y ar o su b ­
sid iar la o ferta privada.
P o r últim o, al igual que la m ay o ría de las p ro p u esta s de la refo rm a, la
c re ació n de los C e n tro s R e g io n ales de P ro feso res (C E R P ) a b re v ab a en
la trad ició n de p o lítica s p ú b licas e d u c a tiv a s18, apu n tan d o a fo rta le ce r y
a am p lia r las funciones del E stado en este su b sistem a de en señ an za. D e
esta fo rm a fueron creados seis centros de p rofesores en los dep artam en to s
d e Salto, M aldonado, R ivera, C olonia, C anelones y F lorida, ex pandiendo
la p ro v isió n estatal d irecta de los serv icio s ed u c ativ o s a n iv el reg io n al
y a p e la n d o a un d isc u rso cen trad o en la eq u id ad , que re iv in d ic a b a las
p o sib ilid a d e s de fo rm a ció n terc iaria de los jó v e n e s de b ajo s in g reso s,
resid e n te s en las áreas g eográficas con m e n o res co b e rtu ra s en el nivel
superior.
E sta p o lítica p erm itía articular tres com p o n en tes p rin cip ales del d is­
curso re fo n u ista , plasm ad o s com o objetivos del P resu p u esto de la A N E P
p ara el qu in q u en io 1995-2000: el m e jo ram ien to de la calid ad ed u cativ a
(v ariab le asociada a la form ación d o cente); el fortalecim ien to de la eq u i­
d ad (ex p resad a en una política de becas focalizada en los estu d ian tes de
m ás b ajo s recursos), y la “dignificación de la p rofesió n d o ce n te” .
En resum en, las prin cip ales lineas de acción de la refo rm a m u estran
u na co n ex ió n in m e d ia ta y fundam ental con la acu m u lació n de c o n o c i­
m ien to s y las innovaciones p ro g ram áticas que surgen del trab ajo re a li­
zad o p or la C E PA L en años anteriores. A l m ism o tiem po, los p lan teo s de
la d écada de 1990 -a c tu a liz a d o s y en co rresp o n d en cia con las co rrien tes
refo rm ista s de la n u ev a é p o c a - tien d en sin em bargo un p u en te co n las
líneas del d esarro llism o de los años sesenta, y reconocen ex p lícitam en te
co m o anteced en te los planes de la C ID E .
18 Los diagnósticos previos advertían sobre los bajos niveles de titulación de los do­
centes de Educación Media, y la CIDE había señalado los problemas del sistema de
formación docente de ANEP para generar el número de egresados que demandaba el
sistema, considerando el proceso de masificación de la Enseñanza Media que estaba
comenzando.
C a p ítu lo
V III
263
E sta articu lació n ob ra co m o p ie z a de leg itim ac ió n y de aco p io p o ­
lítico de los p rogram as de refo rm a y de la p ro p ia figura de su p rin cip al
im pulsor. M ás allá de ello, lo que en co n tram o s es u n a gran p ro x im id ad
con el registro tradicional de las políticas so ciales en U ruguay, con b ase
en la m atriz de E stado y el m odelo de “b ie n estar” que se co n stru y en en
el país en las p rim eras d écadas del siglo X X (L a n zara, 2004; M id ag lia,
2001). L ejo s de p ro p o n er un v iraje liberalizad o r (su b sid io s, d esce n tra li­
zación, tercerización de servicios, etc., com o cierto s p lan teo s co rrien tes
-c fr. C osse, 2 0 0 1 -), en su d iscurso po lítico y en su p ro g ram a, la refo rm a
u ru g u ay a intenta “refu n d ar” el form ato estatista del sistem a ed u cativ o y,
de hecho, su esquem a de centralización, ren o v án d o lo y afirm ándolo.
L a refo rm a u ru g u ay a com p arte varios rasg o s co m u n es co n las p o líti­
cas que se llevaron a cabo en A m érica L atina. E n tre otros, la ap u esta a la
m ejo ra de la calidad y el fo rtalecim ien to de la eq u id ad com o objetiv o s
g enerales, la p articip ació n de los técn ico s en su diseño, la co n fo rm ació n
de p rogram as externos a la b u ro crac ia p ara im p lem en tar los cam b io s, y
la in troducción de m ed icio n es están d ar de desem p eñ o . Sin em b arg o , en
ningún m om ento abrió espacios a la p articip ació n del secto r p riv ad o y de
las lógicas del m ercado en la prestació n de serv icio s educativos.
Y aquí registram os un punto interesante, en lo que toca a la relación en ­
tre las autoridades educativas y los organism os financieros m u ltilaterales
que apoyaron el p roceso refo rm ista (B ID y B an co M u ndial). L a literatu ra
en la m ateria suele d estacar la influencia de las ag en cias in tern acio n ales
en la tran sm isió n de m o d elo s o p o lítica s de refo rm a (M artín ez, 2001).
P ero las opciones de corte m arcad am en te pro -estatal q ue asu m iero n las
autorid ad es educativas uru g u ay as - a s í com o su d iscu rso p o lític o 19- co n ­
trad icen en cierta m e d id a la h ip ó te sis de u n a tra n sm isió n m e c á n ic a de
m od elo s de reform a. E llo habla del esp eso r - e incluso del g rado de au ­
to n o m ía - que puede ten er a este respecto la d in ám ica p o lítica interna y
sus fondos culturales.
19 Como ejemplo del tenor estatista del discurso de la reforma, podemos citar el siguíente pasaje de Germán Rama: “El estado de situación, las orientaciones y los
objetivos de la Reforma apuntan a refundar el rol de la educación como factor
formador de una conciencia cultural y cientifica orientada a elevar la calidad de
los recursos humanos, atenuador de la desigualdad social y la pobreza, dinamizador
de los canales de movilidad social y modernizador de las relaciones con los con­
textos productivos y laborales. El logro de estos objetivos... está inextricablemente
asociado a una fuerte presencia del Estado como conductor garante de este proce­
so Tomado de La reforma educativa en Uruguay. Presentación ante el Indes-BID
(ANEP, 1998).
264
P o lí t i c a y p o lític a s p ú b lic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
El C O D IC E N p resen tó la apu esta al fo rta le cim ien to del rol del E sta­
do co m o una de las notas d istin tiv as de la refo rm a, p o le m iz a n d o a dos
p u n tas: con los en fo q u e s liberales que en esa d éc ad a hab ían co m en zad o
a gan ar terreno en U ruguay, y al m ism o tiem po con los g rem ios d ocentes,
q u e satanizaban la refo rm a d esd e la orilla o p u e sta 20.
L o s diag n ó stico s de la O ficina de C E P A L en M o n te v id e o ju g a ro n un
p ap el m uy significativo en el arm ado p re c e d e n te de la ag en d a p ú b lic a y
en el m od elaje m ism o de la reform a. T am bién inciden de m an era im p o r­
tante los cálcu lo s estratég ico s y las p referen c ias su stan tiv as que llevaron
al F o ro B a tllista a p ro p o n e r la refo rm a e d u c a tiv a d u ra n te la ca m p a ñ a
electo ral de 1994 y al co m ienzo del nuevo g o b iern o . P ero a estas claves
ex p licativ as hay que ag reg ar asim ism o, co m o un facto r co ad y u v an te, la
afinidad entre el plan de acción del C O D IC E N y la trad ició n de p o líticas
p ú b lic as educativas en U ruguay. El hecho de que el p ro g ra m a refo rm ista
se co n ju g ara con los “m odelos p revios de ac tiv id ad g u b ern a m en ta l” - s e ­
gún la noción de W eir y S c o k p o l- facilitó sin duda su ap licació n . A tal
p u n to que el lan zam ien to de la reform a fue sa lu d ad o p o r las asam b leas
de p ro fe so re s (A T D ) y p o r se cto res de los g re m io s d o ce n te s, en tanto
ad v ertían en ella la reafirm ación de algunas señas de la m atriz tradicional
del sistem a ed ucativo uruguayo.
En este sentido ap u n ta M ancebo:
“ .. .fue im p o rtan te la o rientación de la p ro p u esta refo rm ista en
sintonía con el im ag in ario social de los uru g u ay o s. E sto es, ¡a
reform a vino a reiv in d icar el legado de u n a ed u cació n p ú b lica
incluyente y de alta calidad com o la que el p aís h ab ía tenido en
los años cincuenta y s e s e n ta ... L a férrea defensa de este m odelo
de educación estatal p o r parte de la refo rm a en co n tró ento n ces
un m uy buen eco en la p o b la ció n ” (M an ceb o , 2000).
La p ro x im id a d entre la o rien tació n de v aria s líneas de acció n de la
refo rm a y la visión que histó ricam en te ha tenido la so cied ad de la fu n ­
ción que debe cu m p lir el E stado en la edu cació n es un a de las claves a
c o n sid erar para ex p lica r el p ro ceso refo rm ista. A fines de la d écad a de
20 Valga como ilustración el siguiente pasaje de la prensa: “Rama explicó que bus­
cando obtener recursos para la capacitación docente había ‘hablado con ese gran
compatriota que es Enrique iglesias... '(...) Y destacó que el BID está financiando
en Uruguay un proyecto estalista. haciendo referencia a otras experiencias privadzadoras y municipalizadoras aplicadas en otros países de la región ” (citado en De
Amias, 2002).
C a p ítu lo V III
265
1990, algunos estudios de opinión p ú b lic a m o strab an qu e la m a y o ría de
los urug u ay o s co nsideraba que el E stado deb ía o cu p ar un esp acio cen tral
en la p restación de los servicios ed u cativ o s21.
Tanto en su discurso po lítico com o en su plan de acción, la refo rm a
apostó a pro fu n d izar algunos de los rasgos de la estru c tu ra del sistem a
ed ucativo uruguayo, afirm ando las trad icio n es h istó ricas m ás asen tad as
en este cam po, en p articular aquellos trazos de raig am b re “b atllista” , que
pueden ser calificados de “ja c o b in o s” , com o es el p red o m in io del E stado
y el carácter centralista en la organización de la en señ an za. L a u n iv e rsa ­
lización de la E ducación Inicial, la am pliació n de la E d u ca ció n B á sic a
de tiem po com pleto (con carácter com pen sato rio ) y en cierta m e d id a la
creació n de los C entros R eg io n ales de P ro feso res co n stitu y en p o líticas
que, com o dirían W eir y S cokpol, se ven “p o d ero sam en te influidas p o r
los m od elo s p revios de actividad g u b ern am en tal” .
E.
La ejecución de la reform a:
liderazgo técnico, estrategia de bypass
y déficit de institucionalización
M ás allá de la sintonía que podía existir entre las p ro p u estas de la re ­
form a, la tradición de políticas educativas y ciertas claves del im aginario
de los actores docentes, la im plem entación de algunas de sus p rin cip ales
líneas de acción (especialm ente la creación de los C entros R eg io n ales de
P rofesores y la reform a curricular del C iclo B ásico de E d u cació n M edia,
que dio lu g a r a u n a “E x p e rie n c ia P ilo to ”), g en eró d iv e rso s n u d o s de
tensión con la b urocracia del sistem a y desató conflictos ab ierto s con los
grem ios de m aestros y profesores.
L a ejecución de la reform a asum ió tres características p rincipales:
•
P rim e ro , la te n d e n c ia a c e n tra liz a r la to m a de d e c isio n e s en el
C O D IC E N , en d e trim e n to de lo s cu e rp o s re g u la re s de d e c isió n
de las reparticiones com petentes: es decir, los co n sejo s d irectiv o s de
21 En 1998 el 55% de los uruguayos se manifestaba en desacuerdo con la afirmación:
"Los padres deben elegir libremente el tipo de educación para sus hijos y el Estado
debe abstenerse de intervenir", contra un 35% que expresaba estar de acuerdo. Asi­
mismo, el 61% afirmó estar de acuerdo con la sentencia: "La educación es respon­
sabilidad del Estado y éste debe definir sus contenidos ”, contra un 30% que señaló
su desacuerdo. Fuente: Encuesta de Interconsult, Montevideo, 1999.
266
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
cada ram a de la en señanza, que hacen p arte de la A N E P p e ro tienen
su p ro p ia ju risd ic c ió n y cierta au to n o m ía (C o n se jo s de E d u ca ció n
P rim aria, S ecu n d aria y T écn ico -P ro fesio n al).
•
•
S egundo, una fuerte p articip a ció n te cn o crática -c o n un lid erazg o que
es a la vez técnico, político e id e o ló g ic o - en todas las fases del pro ceso
de elaboración de las p o lítica s (diseño, ejecución y ev alu ació n ).
T ercero, la ap u esta a estru ctu ras paralelas a la b u ro crac ia del sistem a
m ed ian te p rogram as con financiam iento externo, com o estrateg ia p ara
ca n aliza r en un corto plazo un am b icio so plan de acción.
E sto s tres rasgos revelan una dinám ica de form ulació n y ejecu ció n de
las p o líticas p ú b lic as m ás cercana al m o d elo “ra c io n a l-e x h a u stiv o ” que
a un esq u em a “in c re m en talista”22.
L a creació n de estru ctu ras paralelas a la b u ro cracia trad icio n al, a fin
de in stru m en tar políticas o p royectos sociales de nuevo cuño, co n stitu y e
u n a de las señas distin tiv as de las ex periencias refo rm istas de la reg ió n
d u ran te la d éc ad a de 1990. P arte de los esfu e rz o s de re fo rm a del área
so c ial que se en c araro n en U ru g u ay en esos años, acu d ie ro n a ese tipo
de m e can ism o s (M idaglia, 1999), que en el caso de la refo rm a edu cativ a
tien en un desem peño destacado.
E n estas p rá c tic a s h ay un p ro p ó sito de b yp a ss, a fin de s o rte a r los
fo co s de resisten c ia y de dem ora. P ero m ed ian tam b ién p ro p ó sito s ten ­
d ien tes al building de nuevas instituciones con am bición de perm an en cia.
L os p ases de corte fu ndacional p u ed en ser acelerad o s (in sp irad o s p o r la
u rg en cia de “v o u lo ir c o n c lu r e ’’), pero no p o r ello co n stitu y e n siem pre
y n e c e sa ria m e n te rec u rso s in stitu c io n ale s p e re c e d e ro s: v ario s de ello s
lleg an para q uedarse, por un designio inicial expreso o p o r las inercias e
in tereses creados que su m ism a acción genera su b sig u ien te m e n te (com o
dice el aserto popular: “no hay nada m ás durab le que lo p a sa je ro ” ). E sta
es p rec isam en te la situación en la que se encu en tran v ario s de los p ro ­
g ram a s y re p a rtic io n e s in stitu id a s en la fase “ fo g o sa ” de la re fo rm a y
en el p erío d o previo, que p o ste rio n n en te están llam ad o s a ser ob jeto de
p o lític a s de “ru tin iz a c ió n ” y asen tam ien to in stitu cio n al, p o r cierto que
con fo rtuna diversa.
D entro de este cuadro, la dirección del C O D IC E N in stitu y ó la S ecre­
taría y el C entro de C ap acitació n y P erfeccio n am ien to D o ce n te (com o
p arte del P ro g ram a M E S y F O D y con financiam iento del B ID ): u n a gran
u sin a de form ació n y reciclaje del personal d ocente de la en señ an za se­
22 Cf. Lindblom (1991 y 1992): Aguilar Villanueva (1992).
C a p itu lo
V III
267
cundaria, que obró corno una de las piezas m ás im portantes de la arm azón
reform ista y tuvo desde el origen vocación de innovación y perm an en cia.
D e esta nu ev a repartición pasaron a dep en d er los C en tro s R eg io n ales de
P ro feso res, que uno a u no se fueron inau g u ran d o en d istin tas ciu d ad es
del interior del país, así com o un abanico de p ro g ra m as d estin ad o s a la
selección e iniciación de noveles d o centes y al p erfec cio n a m ie n to o los
estudios com p en sato rio s p ara los p ro feso res v eteran o s y p ara los d irec­
tores de u n id ad es educativas básicas.
La gestación de este C entro de C ap acitació n y sus fo rm as de o p e ra ­
ción p onen en evidencia la relevancia que se le atrib u y e a los p ro ceso s de
desarrollo de la form ación docente, en co rresp o n d e n cia con cierto s p i­
lares clásico s del sistem a ed u cativ o , y a la v ez con las te n d en c ias m ás
m odernas en este cam po. M uestran, adem ás, el carácter estratég ico que
tiene la función fo rm adora de form adores den tro del sistem a ed u cativ o ,
no sólo en térm inos técnico-docentes, sino tam bién en térm inos de u na
disputa política e ideológica, que en este caso b u scab a orillar los antiguos
in stitu to s, sus je ra rq u ía s y su p erso n a l trad icio n a l, te jie n d o a lia n z a s y
líneas de co optación con viejos y n u evos cuadros -in c lu y e n d o a m u ch o s
elem entos de la’ izquierda m o d e ra d a -, los cu ales p asan a asu m ir o a co n ­
solidar sus roles activos en los pro ceso s de ad iestra m ie n to 23.
A dem ás, las auto rid ad es del C O D IC E N refo n n u laro n dos p ro g ra m as
externos que habían sido creados en los últim o s años del g o b iern o a n te ­
rior (A dm in istració n L acalle): el P ro g ram a de M ejo ra de la C alid ad de
la E ducación P rim aria (M E C A E P ), financiado p o r el B anco M u n d ial, así
com o el P royecto de M odernización de la E d u cació n T écnica, financiado
po r convenio de la U niv ersid ad del T rabajo con el B ID (U T U -B ID ). Al
m ism o tie m p o , se in stitu c io n a liz ó d en tro de la A N E P el c o m p o n e n te
educativo del P ro g ram a de F ortalecim ien to del A re a S ocial (FA S), que
la O ficina de P laneam iento y P resupuesto de la P resid en cia de la R e p ú ­
blica había lanzado en 1994, tam b ién con el apoyo del B ID . F in a lm e n ­
te, se acordó u n a nu ev a lín ea de cooperació n con el B ID : el P ro g ram a
de M odern izació n de la E ducación S ecund aria y la F o rm ació n D o cen te
(M E S yF O D ), que plasm a en la creación del C entro de C a p ac ita ció n al
23 La disputa por el control de los “aparatos ideológicos de Estado” (Althusser), en el
campo específico de la educación, que son resortes estratégicos de construcción de
“hegemonía” cultural (Gramsci), es uno de los elementos que está presente en los
andamientos reformistas de influjos “modernizadores”, y constituye por ello una de
las causales de conflicto con los sectores de la izquierda (“tradicional” o “radical”)
acantonados en esos aparatos educativos y en los gremios docentes.
268
P o lític a y p o lític a s p ú b lic a s en lo s p ro c e s o s d e
reform a
d e A m é r ic a L a tin a
que ya nos referim os. Los objetivos, períodos de ejecución y presupuestos
de esto s p ro g ra m as se presentan en la sig u ien te tabla:
Descripción de los programas de ANEP con financiamiento externo segün
sus objetivos y los presupuestos asignados (1994-2002)
Proyecto
MECAEP
(Banco Mundial)
Proyecto de
Fortalecimiento
de la Educación
Técnica
(UTU-BID)
Proyecto
MESyFOD
(BID)
Proyecto
FAS/ANEP (BID)
USS 85.000.000
USS 35.000.000
USS 58.000.000
USS 11.815.000
(1994-1999 y
1999-2002)
(1994-1999)
(1996-2001)
(1994-1999)
-
Fuente: Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), Una visión integral del
proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999, Montevideo, 2000.
C abe anotar que los p resupuestos asignados a los cuatro P ro g ram as de
la A N E P con financiam iento externo (M EC A EP/B 1R F, F A S /A N E P /B ID ,
M E S y F O D /B ID y U T U /B ID ) sum an en total U $S 189.815.000 p ara el
q u in q u en io 1994-1999 (con la excepción del P ro g ram a M E S y F O D p re ­
v isto p ara el p erío d o 1 9 9 6-2001). D e dich o m o n to , U $S 1 1 2 .968.000
co rresponden a fondos de endeudam iento externo, y USS 76 .8 4 7 .0 0 0 a la
contrapartida nacional. Si tom arnos en cuenta que el p resu p u esto anual de
la A N E P ascien d e a U SS 441 .8 3 3 .5 4 7 , el aporte de to d o s los p ro g ram as
ex tern o s su m ad o s no supera el 9% del total de los recu rso s asig n ad o s a
la A N E P (A N EP, 2000:61-66).
L a re fo rm u la c ió n y fo rta le c im ie n to de los p ro g ra m a s e x iste n te s
(M E C A E P y U T U /B ID ) y la c re a c ió n de un n u e v o p ro g ra m a con
fin an c iam ien to ex tern o p ara tra n sfo rm a r la en señ a n za se cu n d a ria y la
fo n n ac ió n de profesores (M E SyF O D ), en esta suerte de estrategia de “b y­
p a s s ” de la reform a, constituyó una de las piezas m ás polém icas de la ges­
tión del C O D IC E N . La contro v ersia en to m o a estas n uevas estru ctu ras,
que se trabó con los grem ios docentes y de m anera m enos visible con la bu­
ro cracia del sistem a, respondia b ásicam en te a dos factores. P or una parte,
las d iferen c ia s en tre las re m u n e ra c io n e s p ro m ed io de los c o n su lto res
técn icos que cum plían funciones en los program as extem o s y los funcio-
C a p ítu lo V III
269
narios de carrera. P or otra, el conflicto discip lin ario entre los ed u cad o res
(m aestros y profesores titulados por los Institutos de F o rm ació n D o cen te
de A N EP, el Instituto de P rofesores A rtigas y M agisterio) y los científicos
sociales form ados en ám bitos u niversitarios (so ció lo g o s y eco n o m istas).
La com petencia entre estas dos lógicas discip lin arias es un a de las claves
que perm ite entender b u en a parte de los conflictos de los g rem io s d o ce n ­
tes con los program as asistid o s po r financiam ien to externo, d o m in ad o s
por expertos u niversitarios del cam po de las cien cias sociales.
U na porción significativa de los técnicos que ingresaron a las estructuras
paralelas del C O D IC E N du ran te los p rim ero s años de la ad m in istració n
p rovenía de la O ficina de C EPA L en M ontevideo, p o r lo que p articip aro n
en algún sentido en la génesis del plan de acció n refo rm ista24.
L a co nform ación de los equipos técnicos de los p ro g ram as externos
generó claras tensiones entre los grem ios de m aestro s y p ro feso res, así
com o en los cuerpos inspectivos. U no de los p u n to s en d iscu sió n era que
la incorporación de estas figuras sorteaba los m ecan ism o s b u ro crático s
establecidos para acced er a la carrera d ocen te y av an zar en ella, sa lte án ­
dose en particu lar los requisitos de co n cu rso 25.
24 Según una nota de prensa del momento: “Actas del CODICEN de fecha 6 de julio...
indican que en el caso de Matemáticas, los profesores fueron seleccionados (para
actuar en los cursos especiales de capacitación de profesores de Secundaria) por ser
un grupo de docentes que actuaron entre ¡990 y ¡994 como colaboradores técnicos
de la CEPAL. La resolución del ente educativo señala que en el caso de los Pro­
fesores de Ciencias pertenecen a un grupo que fuera convocado por el Presidente
del CODICEN en la etapa preparatoria de la gestión de las actuales autoridades "
(Diario Últimas Noticias, Montevideo, 28/08/95, citado por De Anuas, 2002).
25 En esta dirección podemos tomar el siguiente pasaje de la prensa: "...la reforma co­
menzó a implementarse sorteando una serie de requisitos muy caros a los docentes,
tales como el llamado a concursos o aspiraciones para ocupar determinados cargos,
llevándose a cabo sin ningún tipo de prurito nombramientos a dedo... para asesores
y coordinadores del CODICEN (...) En forma reiterada los docentes de las tres ra­
mas de la enseñanza solicitan entrevistas con el CODICEN para discutir la reforma
V su implementación, las que son ignoradas por el máximo órgano rector, manifes­
tando que con los sindicatos sólo se discuten aspectos salariales y no técnicos".
Declaración de las gremiales docentes al Semanario Carta Popular, Montevideo
23/08/96, citado por De Armas, 2002. Asimismo, un dirigente del gremio docente
señaló: “... el CODICEN ha sustituido el sistema de concursos por la designación
directa y ¡a cooptación de cargos. De este modo se corrompe la carrera docente
generando una burocracia privilegiada dependiente de la política del CODICEN,
lo que anula además toda posibilidad de evaluación seria de la Reforma, pues la
misma será hecha, exclusivamente, por sus partidarios ". Documento de la Intergre­
270
P
o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
L a convivencia dentro del sistem a A N E P de diferentes actores, lógicas
y rac io n alid ad e s (políticos, “analistas sim b ó lic o s” , b u ró crata s y d o ce n ­
tes), fue generan d o en el tran scu rso de la reform a div erso s n u d o s de te n ­
sión y de conflicto, lo que revela las dificultades que ocasio n a la estrategia
de “b y-pass", en com p aració n con los reco rrid o s “ in c re m en talistas”, que
no dejan de p resen tar sus propios escollos, pero se caracterizan por b u scar
el co m p ro m iso entre los intereses en pugna. C om o señ ala M an ceb o :
“ ... a lo largo de ... la reform a hubo tam bién resisten cias ‘e n d ó ­
g e n a s’ al p ro p io proceso de c a m b io ... E n ese sentido, fue fuerte
la tensión d erivada de la conexión con diferen tes co n tex to s de
referencia: en la m edida en que la refo rm a reu n ió en sus filas a
algunas p erso n a s con perfil político, a técnicos con tray ecto ria
ac ad é m ic a fuera del sistem a, a b u ró crata s con una carrera en
A N EP, a d o centes de aula que asu m iero n tareas ex tra-au la, se
pusiero n en contacto - y en o casio n es c h o c a ro n - sus div erso s
m arcos referen ciales. Las p reo c u p acio n es de un o s y otros no
siem pre fueron coincidentes: los m ás político s b u scaro n realzar
la proy ecció n de la reform a edu cativ a en tanto p rin cip al p o lítica
social de la ad m in istra ció n S an g u in e tti, los m ás ac ad ém ico s
intentaron reflotar la din ám ica de in v estig ació n p ro p ia de los
ám bitos univ ersitario s, la b u ro crac ia veló po r sa lv ag u ard ar los
p ro c e d im ie n to s a d m in istra tiv o s en m e d io de la to rm e n ta de
c a m b io ” (M ancebo. 2000).
F. Los resultados de la reform a
L a refo rm a ed u c ativ a logró, después de cinco años, av an zar de m odo
significativo en el logro de los objetivos definidos en el p lan presupuestal
de ANEP. C om o h em o s señalado, las prin cip ales líneas de acción im p u l­
sadas p o r las autoridades educativas im plicaban un fortalecim iento del rol
del E stado en la p restación de los servicios educativos, tan to en térm inos
de co b ertura com o de increm ento del gasto público. Si bien el C O D IC E N
h ab ía definido com o o b jetiv o s generales de la refo rm a la m e jo ra de la
calid ad, el fo rtalecim ien to de la eq uidad y la d ignificació n de la función
d o cen te, en rigor, los p rin c ip a le s av an ces refieren al in c rem en to de la
m ia l d e F o rm a c ió n D o c e n te , p u b lic a d o en el S e m a n a rio L a J u v e n tu d , M o n te v id e o ,
2 7 /0 8 /9 6 .
C a p ítu lo VIH
271
cobertura m ediante la expansión de la m atrícu la p ú b lic a (fu n d a m e n ta l­
m ente en la E n señanza Inicial y en la F orm ació n D o cen te) y a la refo rm a
cu rricu lar en el C iclo B ásico de E d ucación M edia.
1.
E d u cación In icial. C om o se pued e ap reciar en el cu ad ro 1, entre
1995 y 1999 la m atrícu la de educación inicial p ú b lica au m en ta en 30 m il
n iños, llevando la cob ertu ra en 4 años al 81,1% , y en 5 años al 9 7 ,6 % , es
decir, a niveles de cuasi u n iversalización. El in crem en to de la m atrícu la
pública en este nivel se sustentó en una política de inversión en infraestruc­
tura y eq u ipam iento, reflejada en el increm ento del g asto p ú b lico total y
por alum no en educación pre escolar (cuadro 6).
C u a d r o 1. A lum nos m atriculados en E ducación Im cial ( 4 y 5 añ o s) en
estab lecim ien to s de la A N E P p o r años seleccio n ad o s según área g eo g rá­
fica. En valores absolutos (m iles).
Á rea geográfica
T o tal d e l p a ís
1995
1996
1997
1998
1999
4 4 .8 0 6
5 2 .2 9 6
5 9 .8 7 8
70.421
7 4 .6 7 0
M o n te v id e o
1 5.5 7 4
18.971
19.546
2 2 .8 0 9
23.561
In te rio r
2 9 .2 3 2
3 3 .3 2 5
4 0 .3 3 2
4 7 .6 1 2
5 1 .1 0 9
F u e n te : P ro c e s a m ie n to s d e la G e re n c ia d e P la n e a m ie n to y E v a lu a c ió n d e la G e s tió n E d u ­
c a tiv a d e la A N E P , c o n b a se en d a to s d e l D e p a rta m e n to d e E s ta d ís tic a s E d u c a tiv a s del
C o n s e jo d e E d u c a c ió n P rim a ria .
En tanto los niños de 4 ó 5 años que no asistían a la ed u cació n inicial
hasta 1995 co rrespondían fundam entalm ente a h o g ares p o b res, la ex p a n ­
sión de la cobertura que resultó de su incorporación representó un av ance
significativo en térm inos de equidad.
2. Tasa de cobertura en E ducación Inicial p o r niveles (4 y 5 años),
según tipo de adm inistración. A ño 1999 (en porcentajes).
C
uadro
A rea geográfica
Tipo de adm inistración
T otal del p a ís
T o tal
Nivel 4 años
Nivel 5 años
Total
P ú b lic o
60,5
7 9 ,9
70,2
P riv a d o
2 0 ,6
17,7
19,2
81,1
9 7 ,6
89,4
F u e n te : P ro c e s a m ie n to s d e la G e re n c ia d e P la n e a m ie n to y E v a lu a c ió n d e la G e s tió n E d u ­
c a tiv a d e la A N E P , co n b a se en d a to s d e l D e p a rta m e n to d e E s ta d ís tic a s E d u c a tiv a s del
C o n s e jo d e E d u c a c ió n P rim a ria y d el In s titu to N a c io n a l de E s ta d ís tic a .
272
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s
p ú b l ic a s en l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
2.
E scu ela s de T iem p o C om p leto (E T C ). C on rela ció n al nivel de
E d u ca ció n P rim aria, uno de los prin cip ales ob jetiv o s de la refo rm a fue
la ex p an sió n de las E scu elas de T iem po C om pleto u b icad as en co n tex to s
so ciales críticos o desfav o recid o s. C om o p o d em o s ap re cia r en el cuadro
3, si b ien el n úm ero de niños que asistían a este tipo de estab lecim ien to s
seg u ía siendo m uy reducido en 1999 tanto en co m p arac ió n con la m a tri­
cu la total de E d u cació n P rim aria (3,2% ) com o con la p o sib le p o b la ció n
o b jetiv o 26, el increm ento del 89% registrado entre 1995 y 1999 constituye
un in d ic ad o r claro del avance en este objetivo.
C
uadro
3.
E v olución de
la
m atrícula de las E scuelas de T iem po C om pleto
p o r años se leccio n ad o s (1995-1999).
1995
1996
1997
1998
1999
índice base 1995 = 100
6 .5 5 2
9 .4 9 6
9 .4 1 8
9 .8 9 9
1 2 .3 4 8
188,5
M o n te v id e o
2 .0 2 9
3 .5 1 2
3 .2 6 9
3 .4 2 9
4 .2 0 6
2 0 7 ,3
In te rio r u rb a n o
4 .5 2 3
5 .9 8 4
6 .1 4 9
6 .4 7 0
8 .1 4 2
180
T o tal del p a ís
N o ta : L o s d a to s d e c a d a a ñ o so n re g is tra d o s a d ic ie m b re .
F u e n te : G e re n c ia d e P la n e a m ie n to y F .v alu ació n d e la G e s tió n E d u c a tiv a d e la A N E P , co n
b a se e n in fo rm a c ió n p ro p o rc io n a d a p o r el D e p a rta m e n to d e E s ta d ís tic a s E d u c a tiv a s del
C o n s e jo d e E d u c a c ió n P rim a ria .
4. C iclo B á sico de E d u c a ció n M ed ia (e x p e r ie n c ia p ilo to 1996).
C o m o h em o s señalado, una de las líneas de refo rm a qu e desató m ay o r
p o lém ica y rechazo fue la transform ación del currículum del C iclo B ásico
de E d u ca ció n M ed ia (7° a 9" grado de escolarización), a trav és de la “E x ­
p erien cia P ilo to ” o “Plan 1996” (que fue el año de su inicio). E ste cam bio
supuso básicam en te el increm ento de la carga horaria p o r m ateria y la in­
troducción de la enseñanza por áreas de conocim iento (ciencias naturales,
cien cias sociales, etc.), abandonando el m odelo clásico de asignaturas. Si
bien la im plem entación de esta reform a - q u e se inició en 1996 en 8 de los
212 liceos p ú b lic o s- generó distintos frentes de conflicto (especialm ente,
26
D e a c u e rd o n lo s d a to s d e la E n c u e sta C o n tin u a d e H o g a re s d el In s titu to N a c io n a l
d e E s ta d ís tic a (IN E ), p a ra 1999 el 2 8 .3 % d e lo s n iñ o s d e 6 a 12 a ñ o s (d e lo s c u a le s
el 9 7 % a p ro x im a d a m e n te a s is te en fo rm a re g u la r a c e n tr o s d e e d u c a c ió n p rim a ria
p ú b lic o s o p riv a d o s ) v iv ía en h o g a re s co n in g re s o s in fe rio re s a la lin e a d e p o b re z a .
A p a rtir de e sto s d a to s p u e d e in fe rirse q u e m á s de la c u a rta p a rte d e los a lu m n o s que
a s is tía n a e s c u e la s p ú b lic a s en 1999 se h a lla b a en s itu a c ió n de p o b re z a , p o r lo q u e
p o d ía re q u e rir u n a p o lític a e d u c a tiv a c o m p e n s a to ria c o m o la E d u c a c ió n de T ie m p o
C o m p le to .
C a p í t u l o VIH
273
con el grem io de profesores y con los estudian tes), al cabo de cuatro años
logró m ultiplicar en form a significativa su co b ertu ra estu d ian til, p asando
del 1,9% en 1996 al 35,1% en 1999 (cuadro 4).
u a d r o 4 . A m pliación de la E xperiencia P iloto de E d u cació n S ecu n d aria
(Plan 1996 de C iclo B ásico de E ducación M ed ia) según total de liceos,
grupos y alum nos. Serie 1996-1999 (en valores absolutos y porcentajes).
C
1996
T otal d e lic e o s
100
216
100
2 19
100
22 0
100
8
3,8
20
9.3
38
17,4
83
39,1
2 .8 8 2
100
3 .0 0 4
100
3 .0 5 0
100
3.153
100
55
1,9
162
5,4
408
13,4
1.094
3 4 ,7
91.7 4 1
100
9 3 .6 9 3
100
9 5 .4 5 6
100
9 9 .2 8 5
100
1.783
1,9
4 .9 5 4
5.3
12.612
13,2
3 4 .8 1 3
35,1
rie n c ia P ilo to
G ru p o s co n E x ­
p e rie n c ia P ilo to
T otal d e a lu m n o s
A lu m n o s c o n E x ­
p e rie n c ia P ilo to
1999
1998
212
L ic e o s c o n E x p e ­
T otal d e g ru p o s
1997
F u e n te : A d m in is tra c ió n N a c io n a l de E d u c a c ió n P ú b lic a (A N E P ), U na v isió n in te g r a l d e l
p r o c e s o d e r e fo r m a e d u c a tiv a en U ru g u a y 1 9 9 5 -1 9 9 9 , M o n te v id e o 20 0 0 .
5.
C en tros R egion ales de F orm ación de P rofesores d e S ecu n d a ria
(C E R P ). La creación de los C E R P en seis d ep artam en to s del in terio r del
p aís (C an e lo n e s, C o lo n ia, F lo rid a, M a ld o n a d o , R iv era y S alto ), en tre
1997 y 2000, constituyó otra de las líneas esp ecialm en te conflictivas de
la reform a. El claro rechazo del sindicato de p ro fe so re s de E d u cació n
M ed ia y del g rem io de e stu d ia n tes del In stitu to de P ro feso res A rtig as
(hasta entonces el único centro de form ación reg u lar de p ro fe so re s27) no
logró, sin em bargo, detener el avance de este co m p o n en te del p ro g ram a
reform ista. C om o puede apreciarse en el sig u ien te cuadro, entre 1997 y
1999 la m atrícula de los C E R P pasó de 185 a 1015 estu d ian tes, m ientras
que la del IPA y los anteriores Institutos R eg io n ales de F o rm ació n D o ­
cente (1FD) no registraron m ayores variaciones.
27
Si bien los In stitu to s de F o rm ac ió n D o c en te (IF D ) p re se n te s en tod o s los d e p a rta m e n ­
to s d e l p a ís in s c rib e n e stu d ia n te s p a ra la c a rre ra d e p ro fe s o r, su s e s tu d ia n te s c u rs a n
en “ ré g im e n lib re ” .
274
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s en l o s p r o c e s o s d e r e p o r m a d e
A
m é r ic a
L a t in a
C
uadro
5.
E vo lu ció n de la m atrícu la de p ro feso res según o rg an ism o de
fo rm ació n . S erie
1995-1999
(en v alores absolutos).
In s titu to d e P ro fe so re s A rtig a s
1995
1996
1997
1998
1999
2 .9 2 0
3 .8 4 4
4.081
3 .6 6 7
4.181
185
5 56
1.015
1.967
2 .2 2 8
C e n tro s R e g io n a le s d e P ro fe so re s
In s titu to s d e F o rm a c ió n D o c e n te
1.755
2.1 1 5
2 .1 9 8
T otal
4 .6 7 5
5 .9 5 9
6 .4 6 4
6 .1 9 0
7 .4 2 4
100
3 0 0 ,5
5 4 8 ,6
C re c im ie n to C E R P (1 9 9 7 b a se - 100)
F u e n te : A d m in is tra c ió n N a c io n a l d e E d u c a c ió n P ú b lic a (A N E P ), G e re n c ia G e n e ra l de
P la n e a m ie n to y G e stió n E d u c a tiv a , L a F o r m a c ió n D o c e n te en C ifra s. S e r ie d e E s ta d ís tic a s
E d u c a tiv a s , N ° 1, M o n te v id e o , 2 0 0 2 .
6.
In cr em en to del gasto p ú b lico en ed u ca ció n . E l d esarro llo de las
p o líticas referidas (la expansión de la E ducación Inicial, la conso lid ació n
de las E scuelas de Tiem po C om pleto, la reform a del currículum del Ciclo
B ásico de E ducación M ed ia y la creación de los C E R P ), ju n to a otras a c ­
cio n es de m enor porte im pulsadas por el C O D IC E N en el p erío d o 19952 0 0 0 , su p u so un in c rem en to de la in v e rsió n p ú b lic a ed u cativ a. C om o
p o d em o s apreciar en el cuadro 6. entre 1995 y 1997 se p ro d u ce un salto
sig n ificativ o en el gasto anual po r alum no en todos los su b sistem as de
A N E P (P rim aria, S ecundaria y T écnica), en un perío d o en el qu e la m a ­
trícu la total de A N E P crece en 36 m il alu m n o s (cuadro 7), lo que supone
un crecim ien to real de la inversión p ública en v alo re s absolutos.
N o obstante, al térm ino de la reform a, el p resu p u esto de A N EP, que
registró un m arcado increm ento entre 1995 y 1997, seguía siendo inferior
al 3% del PB I. Lo que en com paración con países de sim ilar nivel de d e­
sarrollo hum ano, com o A rgentina o C hile (que se ubican en el entorno del
4 ,5 % del P B I), rep resen ta una inversión ed u cativ a relativ am en te baja.
C a p ítu lo V id
275
C uadro
6. E v olución del gasto de fun cio n am ien to anual p o r alum no*.
P o r años seleccionados (serie h istó rica 1984-1997) y seg ú n su b sistem a
educativo (en dólares am erican o s de enero de 1998).
1985
1990
1995
1996
1997
547
5 79
P rim a ria
411
506
457
S e c u n d a ria
5 17
544
511
6 40
6 70
T é c n ic a
798
817
6 99
888
931
* L o s g a s to s d e fu n c io n a m ie n to c o rre s p o n d e n a: re trib u c io n e s d e s e rv ic io s p e rs o n a le s ,
c a rg a s le g a le s s o b re s e rv ic io s p e rs o n a le s , m a te ria le s y s u m in is tro s , etc. C a b e a c la ra r q u e
los g a sto s d e fu n c io n a m ie n to h a n re p re s e n ta d o en el p e río d o d e re fe re n c ia , d u ra n te to d o s los
a ñ o s, el 9 0 % o m á s d el g a sto to ta l. L o s ru b ro s re trib u c io n e s y c a rg a s le g a le s s u m a d o s h a n
o s c ila d o e n tre el 7 0 % y el 8 0 % d e l g a sto e d u c a tiv o to ta l. E l re s to c o rre s p o n d e a g a s to s d e
in v e rs ió n y g a sto s en m a te ria le s y s u m in is tro s .
F u e n te : U n id a d d e E s tu d io s E c o n ó m ic o s d e la G e re n c ia d e P la n e a m ie n to y E v a lu a c ió n d e
la G e stió n E d u c a tiv a d e la A N E P : “ L a in v e rs ió n e d u c a tiv a re a liz a d a p o r la A N E P : 1 9841 9 9 7 ” , C u a d e rn o s d e T ra b a jo . E s tu d io s E c o n ó m ic o s s o b re la E d u c a c ió n N ° 1, C O D 1 C E N .
M o n te v id e o , 1998. L o s d a to s c o n ta b le s c o rre s p o n d e n a la C o n ta d u ría G e n e ra l d e la N a c ió n M in iste rio d e E c o n o m ía y F in a n z a s. L o s d a to s s o b re m a tric u la p ro v ie n e n d e la A N E P .
C u a d r o 7. E v o lu c ió n de la m a tríc u la to ta l de E d u ca ció n P ú b lica .
P rim aria (*), S ecundaria y T écnico-P rofesio n al p o r años seleccio n ad o s
(1950-2000)
1985
1990
1995
1996
1997
1998
1999
P rim aria
354.030
345.344
343.826
356.030
369.500
376.870
384.364
Secundaria
132.184
167.034
166.239
174.636
179.524
185.904
192.670
T ccnicoP rofcsional
52.966
53.009
61.458
59.964
58.246
54.960
54.241
539.180
565.387
571.523
590.630
607.270
617.734
631.275
100
104,9
106
109,5
112,6
114,6
117,1
Total
C re cim ien ­
to (1985
base = 100)
‘ In c lu y e a lu m n o s d e E d u c a c ió n C o m ú n .
F u e n te : “ A n á lisis d e la m a tric u la d e E d u c a c ió n P rim a ria P ú b lic a 1 9 5 0 -2 0 0 0 ” , G e re n c ia d e
P la n e a m ie n to d e A N E P , C u a d e rn o s d e T ra b a jo , S e r ie s d e E s ta d ís tic a N ° 5, M o n te v id e o ,
2000.
276
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
G. R ecapitulación y conclusiones
1. R e s u m e n
En resum en, la refo rm a im pulsada p o r la A N E P d u ran te el seg u n d o
g o b iern o de S anguinetti se inscribe en los p ro ce so s de cam b io qu e han
v en id o ex p erim en tan d o los sistem as educativos de A m érica L atin a en los
ú ltim o s años. Si bien la refo rm a u ru g u ay a com p arte con sus p ares reg io ­
n ales alg u n as ca racterísticas definitorias com u n es (p reo cu p ació n p o r la
calid ad y la eq uidad de la en señanza, in crem en to de la inversión p ública,
d iscu rso técn ico asu m id o p o r las au to rid ad es), ella p resen ta a la v ez una
serie de rasgos que perm iten catalo g arla de “ h etero d o x a” .
i)
El pro g ram a reform ista definido po r las autorid ad es ed u cativ as uru­
guayas establecía, entre varias líneas de acción, cuatro m etas p rin cip ales:
•
•
•
u n iv e rsa liz ar la educación inicial (4 y 5 años) m e d ian te el au m en to
de la o ferta p ú blica;
e x te n d e r la ed u cació n p rim a ria o b ásica de tiem po co m p leto en los
c o n tex to s m ás carenciados;
refo rm u lar el currículum de E ducación M edia, increm entando la carga
h o raria;
ex tender la form ación de profesores en el interior del país, buscan d o así
m e jo ra r la calidad de enseñ an za m edia y ab rir espacio s de ed u cació n
te rc iaria para jó v e n e s de bajos recursos.
L a ejecución de estas líneas de acción vino a am pliar el peso del E sta­
do en la educación, no sólo por el increm ento del gasto p úb lico reg istrad o
en tre 1995 y 1998, sino fu n d am en talm en te po r la expan sió n de la o ferta
e d u cativ a pública, a través del avance del sistem a A N E P en la p restació n
d ire c ta de serv ic io s. L as e v a lu a c io n e s q u e se han rea liza d o en fa tiza n
esta ca racterística distin tiv a de la reform a u ru g u ay a (B raslavsky, 2000;
M an ceb o y otros, 2000). En ningún m o m en to las autorid ad es ed u cativ as
co n tem plaron la posibilidad de lograr los objetivos señalados recurriendo
a in stru m e n to s de co rte liberal o del llam ado “p ara d ig m a e m e rg e n te ” :
b á sic a m e n te , la p a rtic ip a c ió n de in stitu c io n es p riv ad a s, el rég im en de
su b sid io s y la d escen tralizació n de la gestión educativa.
C a p ítu lo V III
277
ii)
E ste rasgo “h etero d o x o ” que distin g u e a la refo rm a u ru g u ay a d e­
riva del cuadro p o lítico en el cual se inscrib e, en el qu e - c o m o h em o s
s e ñ a la d o -ju e g a n de m anera determ in an te los sig u ien tes factores:
•
•
La com petencia política entre los partid o s y los sectores de p artid o ,
dentro de un esquem a de pluralism o m oderado, tanto por el n ú m ero de
unid ad es que com ponen el sistem a, com o p o r la d istan cia id eo ló g ica
que los separa, que no da lugar a ten sio n es de p o larizació n .
L a p o sición de centro del presid en te S anguinetti y su secto r p artid ario
(“ F oro B a tllista” del P artido C olorado), en la cam p añ a electo ral de
1994, y luego com o cabeza del g obiern o en el p erío d o 1995-2000.
U na p o sició n que se ve afianzada p o r el perfil de la co alició n de g o ­
b ierno que se conform a con el P artido N acio n al (en el cual p red o m in a
a su v ez el secto r m ás p ró x im o al cen tro ), y que se trad u c e en las
estrateg ias de com prom iso -p re c is a m e n te c e n tris ta s - que an im an la
•
•
acción gubernam ental y las iniciativas de refo rm a d u ran te el p erío d o
de referencia.
C on base en esto, habrá asim ism o una alian za con p ro feso res y e sp e ­
cialistas prov en ien tes de la izquierda m o d erad a - q u e p articip an en el
proceso con distintas funciones y grados de re sp o n sa b ilid a d - así com o
un apoyo inicial de sectores p artid ario s y g rem iales de esa filiación,
que posterio rm en te pasarán a colocarse en tesitu ras de o p o sició n , de
distinta intensidad.
La ecuació n p articu lar de lid erazg o qu e m o ld e a la refo rm a, que se
funda en el enlace político e ideológico entre el P resid en te de la R e ­
p ública y el D irecto r de E ducación. A quí se an u d a la au to rid ad del
centro presidencial y su com posición de gob iern o , con el activ ism o
“ja c o b in o ” e incluso “b elig eran te” del p rin cip al resp o n sab le directo
de la educación pública, un especialista calificado, que oficia com o
“ intelectual refo rm ista” .
•
•
278
La com binatoria de los factores in dicado s en los ap artad o s an terio res
se refleja a su vez en la integración del órgano co legiado de d irecció n
de la A N E P (C O D IC E N ) y de los elencos que ocupan los cargos de
je ra rq u ía en las diferentes reparticio n es co m p eten tes, en p articu la r en
aquellas que operan com o usin as académ icas o centros n eu rálg ico s
de d ecisión para la puesta en obra de los p ro g ram as de reform a.
A ello se agrega, com o pieza fundam ental, el aporte técnico y el p re ­
cedente de legitim ación que prov ien en de la acu m u lació n realizad a
anteriorm ente en esta m ateria por la O ficina de CEPA L en M ontevideo,
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d f.
A m é r ic a L
a t in a
m e d ian te la actuación de un equipo de exp erto s d irig id o s p o r q uien
se ría lueg o el D ire c to r de E d u ca ció n , con u n a ca rtera de estu d io s
e m p íric o s y de o rie n ta c io n e s p ro g ra m ática s que luego resp a ld an y
m o ld ean las políticas p ú b licas de reform a educativ a.
C o m o elem ento co ady u v an te significativo, bay que ten er en cuenta
el h ech o de que las o rien tacio n es de la reform a, y p articu la rm en te su
v o cació n estatista, se anudan con los fondos de cu ltu ra y las co n fig u ­
rac io n es de opinión p ública que derivan de las m atrices trad icio n ales
del sistem a educativo uruguayo, am asadas desde el b u ild in g originario,
d esde fines del siglo X IX en adelante, lo cual se co m p ag in a con los
form atos de E stado y los m odelos de acción gubernam en tal qu e c a rac­
terizan los d erroteros del siglo X X . Sin perju icio de las in n o v acio n es
qu e aportan - q u e son de im p o rta n cia -, los d iseños refo rm istas de la
d écada de 1990 se conectan, por lo dem ás, con los p lan es articu lad o s
p o r el d esarrollism o v ern á cu lo en la d écada de 1960, en una atadura
su g eren te y con una co in cid en cia que alcan za a los b asam en to s su s­
tan tiv o s y a los propios actores p articip an tes (in clu y en d o al m ism o
D irec to r de E ducación y a otros p ro tag o n istas de relev an cia).
2. E jecución
L a ejecución del pro g ram a reform ista optó p o r una estrateg ia de "b y­
p a s s ”, que im plica a su vez el propósito de g en erar y tam b ién dar asen ­
ta m ie n to a nuevas in stitu c io n es de p la n ea m ie n to y de g estió n . A estos
efecto s se procedió a:
•
•
re fo rz a r tres p ro g ra m as con finan ciam ien to ex tern o (B ID y B anco
M u n d ia l), que venían del p erío d o de g o b iern o an terior: p ro g ra m as
M E C A E P , U T U /B ID y FAS A N EP;
crear una nueva oficina, paralela a la estructura de la b u ro cracia re­
gular, a fin de canalizar la m o dernización de la educació n secundaria:
P ro g ram a M E S yFO D , y a su vez
ir in augurando uno a uno los C E R P regionales, e institu ir la S ecretaría
y el C entro de C apacitación y P erfeccionam iento D ocente (com o parte
del M E S yF O D ): un a gran usina de form ación y reciclaje del personal
d ocente, que obró com o uno de los n úcleos estratég ico s m ás im p o r­
tan tes de la arm azón reform ista y que tuvo, desde el origen, vocación
de innovación y perm anencia.
C
a p ít u l o
VIH
279
L a ap u e sta a esto s in stru m e n to s g en eró v a rio s fre n tes sim u ltá n e o s
de oposición y resistencia. D e hecho, los sin d icato s de m aestro s y p ro ­
fesores convirtieron estos p ro g ra m as y los eq u ip o s técn ico s que en ellos
trabajaban en uno de sus blancos predilectos, co n d en an d o a los m iem bros
p erm a n en te s del plantel de fu n cio n a rio s d o cen tes, e in clu so a alg u n o s
dirigentes grem iales, que actuaron com o “co lab o rac io n istas” en los p ro ­
gram as que la reform a puso en práctica.
E l recurso a los p ro g ram as externos com o v eh ícu lo de las in n o v a cio ­
nes tuvo resultados p alpables en referencia a los objetiv o s p ro p u esto s por
el g obierno y las au to rid ad es de la en señan za. A sí se d esp ren d e de los
datos p resentados en el punto F de este capítulo, los cu ales m u estran sa l­
dos netam ente p ositivos en lo que respecta a la ex p an sió n de la co b ertu ra
en educación pú b lica y en form ación docente, en térm in o s que im plican
algunas refo rm u lacio n es curriculares. E s p o sib le co n clu ir q ue estas m e­
didas perm iten un cierto avance en el plano de la equ id ad , q u ed an d o en
pie los interrogantes con respecto a los logros en m ateria de calidad.
D e todos m odos, la opción por las prácticas de “b y-p a ss” pudo afectar
o com prom eter la continuidad y la consolidación institucional de algunas
de las innovaciones de la reform a, incluso en el corto plazo. E n este sen ti­
do, basta asom arse a las dificultades que algunas de d ich as in n o v acio n es
han enfrentado en el siguiente período de g o bierno, por un lado, la refo r­
m a curricular del C iclo B ásico de E ducación M edia (“E x p erien cia P ilo to ”
o “P lan 1996”) y, po r otro, la p o lítica de ex p an sió n de la fo rm ació n de
profeso res a través de los C E R P s, así com o la m ism a p ro y ecció n de la
S ecretaría y el C entro de C apacitación y P erfeccio n am ien to D o cente. En
esto ju e g a n los factores de orientación política y tam b ién las d ificultades
para m an ten er las dosis de financiam iento externo e interno q ue los p ro ­
g ram as de reform a requieren.
D esem bocam os aquí en los debates clásicos y las preguntas inevitables
acerca de los vicio s y virtu d es de las estrateg ias de reform a. El p ro b lem a
de la “susten tab ilid ad ” , que en prim er lugar dep en d e de las p o sib ilid ad es
de m antener un d eterm inado n im b o político a largo p lazo (lo n g tenure),
m ás allá del período de gobierno en que se produce el lanzam iento inicial,
tenien d o p o r delante los req u e rim ien to s de estab iliza ció n y a su v ez la
p rofundización de los p ro g ra m as de reform a. L ig ad o a esto, y com o una
faceta crucial de las altern ativ as de co n tin u id ad , su rg e el co tejo de las
estrategias de “sh o c k" o de “b y -p a ss” , con las estrateg ias que “g radúalistas” o increm én tales, que navegan po r la n eg o ciació n p o lític a de los
planes de acción, tratan de refo rm u lar los pro p io s o rg an ism o s reg u lares
280
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
y los cu erp o s b u ro crático s especializad o s, p ro cu ran d o p o r otros cam in o s
la se d im en tació n institucional de los pro ceso s de reform a.
P ara resp o n d er a estos interro g an tes - m á s allá de la discu sió n teó rica
so b re los m od elo s de refom a- sería p reciso av a n z a r en la in v estig ació n
de las políticas aplicad as p o r las au to rid ad es que to m aro n la p o sta en el
p erío d o siguiente (2 0 00-2005). las cuales m an tu v iero n las líneas g en e ra­
les de la reform a, pero con otra m eto d o lo g ía p olítica: un a cad en cia m ás
m o d e ra d a y m e n o s co n flictiv a, b río s ac o ta d o s y alg u n as co rre c c io n e s
en el curso refo rm ista. H ay aquí u n a sintonía de contin u id ad , en la que
se m arcan no o b sta n te las variacio n es, teniendo en cu en ta qu e estam os
an te una co a lic ió n de g o b iern o form ada p o r los m ism o s p artid o s, p ero
co n un a ecuación d iferen te en lo que toca a los sectores p artid ario s que
la co m ponen, el perfil p resid en cial, la integración del org an ism o recto r
de la en señ a n za y la figura de su director. E llo se asocia, a su v ez, a un
ca m b io en la v o lu n ta d p o lític a y a las d ific u ltad e s e c o n ó m ic a s so b re v in ie n te s. A m b o s elem e n to s c o n ju g a d o s p ro d u c e n efecto s restric tiv o s
en los m ontos de inversió n , el gasto y el en d e u d am ien to p ú b lico en el
se cto r educativ o , afectan d o de hecho la m u ltip lic ac ió n y la am p liació n
del “refo rm ism o p erm a n en te ".
P o r añ ad id u ra, q u ed a p en d ien te una p reg u n ta a futuro en la m ed id a
en que existen serias p o sib ilid ad es de u n a altern an c ia que lleve a la iz­
q u ierd a al gob iern o en las eleccio n es nacio n ales de 2004. Si esto llegase
a o cu rrir efectiv a m e n te, la iz q u ierd a en c o n trará en este terren o uno de
sus desafíos m ás severos, y habrá que ver qué políticas aplican en m ateria
de ed u cación los sectores partid ario s que en el ciclo de refo rm a qu e re ­
señ am os m an tu v iero n u n a actitud de cierta duplicidad. U b icán d o se en la
o p o sición, con dejos radicales o m oderados, contrarios a los m ecanism os
de “b y-p a ss” y a algunas de las m ed id as sustantivas. P ero con un disenso
ac o ta d o , p o r las m ism a s c a ra c te rístic a s de las p o lític a s ap lica d as. En
particu lar, por su estatism o y el fo rtalecim ien to de la ed u cació n pública,
con esa im pronta h eterodoxa que supo ir contra las corrientes dom inantes
en los lances co n tem p o rán eo s de A m érica L atina.
C a p í t u lo V III
281
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A
m é r ic a
L
a t in a
C A P ÍT U L O IX
FALLAS DE M ERCADO Y FALLAS DE
ESTADO EN LA EDUCACIÓN:
C O N S ID E R A C IO N E S D E P O L ÍT IC A P Ú B L IC A
Fernando Bazúa'
A. Introducción
E
l p ro ceso de m undialización de la ec o n o m ía in tern acio n al está tran s­
fo rm ando, entre otros m uchos aspectos, el co n tex to de la to m a de
decisiones gubernam entales. Ello tiene im plicaciones, especialm ente para
los E stad o s latino am erican o s que, en general, no h an alcan zad o un c re c i­
m ie n to so stenido d esde p rin cip io s de la d éc ad a de 1980 (B azú a, 2001).
L os im perativos exógenos de los que ahora d epende la “calid ad ” de la
gestión estatal y el “buen g obierno” son, en p rim er térm ino, la promoción
de una m etam orfosis de la práctica estatal (con fig u ració n institucional
ju ríd ic o -p o lític a y p olítico-gubernam ental) que garantice, en el corto p la­
zo, el equilibrio fiscal, y en el m ed ian o la “d e sc a rg a ” d el gasto púb lico
de las zo n as de in e ficie n cia acu m u la d as, p a ra e le v a r cu a lita tiv a m e n te
la calid ad (eficiencia e inteligencia sistém icas) de la gestión estatal. En
se g u n d o té rm in o , está la prom oción de la absorción, recreación y di­
fusión de la revolución tecnológica en curso p o r econ o m ía, g en eran d o
así saltos cualitativ o s en eficiencia y p ro d u ctiv id ad , que son n ecesario s
p ara m e jo rar la d istrib u ció n del ingreso y p ara a lca n za r el crecim ien to
e c o n ó m ico de largo plazo.
E l c u m p lim ie n to de e sto s im p e ra tiv o s o b lig a a m o d ific a c io n e s
sistém ica s q u e p ueden ser “refo rm as en el E s ta d o ” , “refo rm as del E s­
ta d o ” o “rev o lu cio n es estatale s” . E llo d ep en d e de que la configuración
estatal vig en te al inicio del proceso de cam bio sea liberal d em o crática,
au to crático autoritaria, o autocrático to talitaria, resp ectiv am en te (B azúa,
1
Se recupera, corrige y amplia aquí el análisis efectuado en Bazúa (1999).
287
1996). L a in cap acid ad de av an zar en estas m o d ificacio n es co n d u c irá a
“E stados fa ll id o s ’’.
E n E stados con un pasado reciente de corte au to crático -au to ritario , el
o bstáculo interno a la “ reform a del E sta d o ” es el trad icio n al p red o m in io
de la cu ltu ra p o lític a e s ta tista , d e sa rro lla d a a p a rtir de la p o stu la c ió n
d ecim o n ó n ica de que lo público debe ser m o n o p o lio estatal, lo qu e suele
sustentarse en que, en econom ías “de m e rc ad o ” , los agen tes “p riv ad o s”
sólo persiguen sus intereses egoístas, m ien tras qu e q u ien es o cu p an p o si­
ciones en el E stado, los b uropolíticos, son in d iv id u o s que han dejad o de
p erseguir sus “estre ch o s” intereses priv ad o s y actúan con “ a ltru ism o ” o
“b en e v o len cia” , aten d ien d o al interés “ su p e rio r” de “ la n ac ió n ” .
El estatism o p ierde así de vista que en so cied ad es con E stad o s m o d er­
nos (liberal-dem ocráticos) el eje sistém ico del interés público está basado
en los derechos de p ro p ied ad y de libertad in d iv id u ales, en los d erech o s
de la sociedad, y no en el fortalecim iento de los p o d eres b u ro p o lítico s del
E stado. Ello en virtud de que, históricam en te, el esp acio p ú b lico surgió
al instaurarse el espacio privado con el estab lecim ien to de tales d erech o s
individuales, precisam ente, com o lím ite, sentido y fundam ento del E stado
y de tales poderes buropolíticos. Sólo así p u ed e ex istir in terés p ú b lico en
tanto interés “del p ú b lic o ” , y sólo en ese co n tex to p u ed en d esatarse las
energías sociales p roductivas, que o rganizad as co m o m ercad o , gen eran
el d esarrollo económ ico. P o r ello, el interés p ú b lico sólo p u ed e ser d e­
finido por los ciu d ad an o s a través de la elecció n de los g o b ern an tes -y ,
a trav és de ellos, de los p ro y ec to s de u so del E stad o y de los recu rso s
p ú b lic o s-, que q uedan así acotados no sólo p o r la L ey sino sobre todo
por la rendición de cuen tas (a cco u n ta b ility) im p licad a en su eleg ib ilid ad
pú b lica periódica.
A sí, el estatism o no sólo es u n a fo rm a d e n e g a r la h is to ria lib eral
d em o crática o ccidental invocando la p rem o d e m a fan tasía del “d ésp o ta
b en ev o len te” (B uch an an , 1975), sino que tien e el p ro b lem a de que co n ­
duce a v isu alizar el p ro b lem a del “buen g o b iern o ” co m o u n a cu estió n de
colo car en el p o d er a “ los hom bres ad ecu ad o s” . E n realid ad se trata de
un problem a de diseño o rediseño de la config u ració n estatal que perm ita
m in im izar las p ro b ab ilid ad es de “m al gob iern o ” .
L a p erspectiva estatista conspira especialm en te co n tra la in telig en cia
y la creatividad que son necesarias para en co n trar las form as ju ríd ic as,
institucionales, p olíticas y de po lítica pú b lica que m aterialicen la a rtic u ­
lación virtuosa entre E sta d o y m ercado que p erm ita una gestión estatal de
calidad y la g eneración de “buen g o b iern o ” . .. gob iern e q uien g obierne.
288
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
C o m o la visión estatista está aún p rese n te en el d eb ate la tin o am eri­
can o ac erca de los p ro b lem as pú b lico s, es n ecesario rec u p erar el m e jo r
an tíd o to contra su influencia, que es la n u ev a ec o n o m ía p o lítica (N E P ),
co n fo rm ad a p o r la teo ría de la elección p ú b lic a (P ublic Choice Theory)
o ec o n o m ía de la p o lítica (Econom ics o f Politics) y la N u ev a E co n o m ia
In stitu cio n al (New Institucional Econom ies). E stas discip lin as d eben ser
rec u p erad as para la form u lació n de p o líticas p ú b lic as estratég icas. E llo
p u ed e p erm itir que se aborden, de m anera exitosa, los im p erativ o s e x ó ­
g en o s y a m encionados, po r cuanto con las m encionadas teorías es p osible
co m p atib ilizar las preocu p acio n es axiológico -id eo ló g icas p o r la equidad,
con las p reo c u p acio n es p rag m á tic o -e straté g ic as p o r la eficiencia social
y el desarrollo.
E ste artículo p resen ta, en p rim e r lugar, la teoría de las fallas del m er­
cado ( market fa ilu re theory) y la teoría de las fallas del E stado (state f a ­
ilure theoiy) po r su u tilid ad an alítica en el cam po de las p o líticas pú b licas
p ara, p o sterio rm en te, ap licar dichas teo rías al caso de la educación.
B. H acia un teoría integrada de las fallas
de m ercado y las fallas de Estado
C o n v ie n e co m e n z a r ac la ra n d o las n o cio n es de m ercad o , de E stado
y de eficiencia.
1.
E l m ercad o. E n tanto sistem a, el m ercad o es u n a situ ació n histórico -so c ial en la que, m od elísticam en te, el E stado estab lece y garan tiza
la “p len a libertad c iv il” de los individuos (S m ith , 1776, dixit), en v irtud
d e lo cual éstos y sus organ izacio n es d isp o n e n de d erech o s de p ro p ied ad
sobre sus recursos (incluidos ellos m ism os en tanto recurso) y del derecho
a la lib ertad que, entre otras cosas, les p erm ite rea liza r los intercam bios
q u e les dicte su so b eran a vo lu n tad , p o r lo que p u ed e n d ed ica rse a tra ­
tar de m a x im iz ar racion alm en te su b ie n estar (H om o Económicas). E sas
d e c isio n e s se to m an en el co n tex to g en e ral fo rm ad o p o r la p rese n cia ,
d erech o s, preferencias, decisiones y acciones de los dem ás, así com o por
las in stitu cio n es estatales y las p olíticas gubernam entales.
A sí, el sistem a económ ico opera sim u ltán eam en te, p o r un lado, ag re­
g an d o y procesando las preferencias p o r b ien es y servicios que tienen los
in d iv id uos (la dem anda) y, por otro, agreg an d o y procesan d o las d ecisio ­
nes de inversión y p roducción de los m ism o s (la oferta), am bas librem en-
C
a p ít u l o
IX
289
te rev e lad a s en la m iríad a de decisio n es in d iv id u ales y o rg an izacio n ales
que están im p licad as en el proceso de intercam b io .
E n este contexto, p ara m ax im izar su b ienestar, los in d iv id u o s y sus
organizaciones (em presas) están obligado s a ser eficientes, esto es, a u sar
de la m ejor m anera p osible sus recursos y a efectu ar los intercam bios m ás
intelig en tes en función de ello, así com o, en el caso de las em p resas, a
d o tarse de la m ejo r tecn o lo g ia disp o n ib le y, sobre todo, a in n o v ar en sus
p ro c e so s de p ro d u cc ió n . E sta es la ú n ic a m a n e ra de a d q u irir v en taja s
com p etitiv as y de m a x im izar su b ie n estar sin p erju d icar a o tro (s)2, dado
q u e se asum e el im perio de la ley, po r lo cual el ro b o y el frau d e o ste n ­
sibles tendrían costos catastróficos.
D ado que los intercam bios son decid id o s lib rem en te, to d o s los in te r­
c a m b ia n te s “g a n a n ” re sp e c to a la situ a c ió n p rev ia , au n q u e n o n e c e ­
sa ria m e n te “ g a n a n ” lo m ism o ni en la m ism a p ro p o rc ió n , ni ta m p o co
n ecesariam en te lo que esperab an “ gan ar” .
P o r ello , el m e rc ad o es un ju e g o so c io sisté m ic o d e su m a p o sitiv a.
Sin em bargo, el hecho que las “g an a n cias” sean d iferen tes im p lica que
no p u ed a esp erarse d ism in u ció n sig n ificativ a alg u n a de la d esig u ald ad
so cioeconóm ica preexistente. Sí es p osible esp erar que, en el largo plazo,
é sta re sp o n d a sobre to d o a las d iferen tes d o ta cio n e s de talen to , in te li­
g encia, conocim ientos y condicio n es p sic o ló g ico -fam iliares o rig in arias
de los ind ividuos. A sim ism o , ta m b ié n ca b e e sp erar qu e q u ie n es en un
m om ento se en cuentren debajo de la “ línea de p o b rez a” dejen de estarlo,
en alg ú n m o m e n to fu tu ro . P o r ello , p u e d e a sev e ra rse qu e el m e rc ad o
pu ed e reso lv er el p ro b lem a de la po b reza, p ero no el de la d esig u ald ad
socioeconóm ica.
L a s fric c io n e s im p u ta b le s a la e v e n tu a l in s a tisfa c c ió n ex p o s t de
los individuos respecto al resultado de sus in tercam b io s son uno de los
elem e n to s que v u elv e sistém ica la co m p ete n cia. E sta o b lig a a to d o s a
p roducir a los costos mínimos posibles dada la tecnología disponible y
a vivir, literalmente, cuidando la calidad de los bienes y servicios que
producen, a sí com o la idoneidad de su organización em presarial y la
actualidad de su tecnología. D e lo contrario, los competidores lo “sa­
carán del mercado
A sí, la com petencia instaura el p o d er difuso del consum idor, garantiza
la eficiencia social (los recu rso s se usan de la m e jo r m an era p o sib le dada
2
290
Esto es, en general, lo que en la ciencia económica se entiende por eficiencia de Pa­
reto, quien formuló el concepto de eficiencia conteniendo la condición aqui descrita
como “sin perjudicar a otro(s)”.
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s en l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L a t in a
la te c n o lo g ía ex iste n te y to d o s m e jo ran su b ie n estar sin p erju d icar el de
otro), v u elv e sistém ica la innovación técnica increm en tan d o la cap acid ad
so cial de p ro d u cció n y, p o r todo ello, im pulsa a la so cied ad p o r u n a ru ta
de cre cim ien to co n tin u o de su bienestar agregado.
L a instauración de la “plena libertad civil” (E stado liberal m o d ern o ) y
su m acroefecto económ ico, el establecim iento del m ercado com o sistema,
a seg u ran la m a x im iz ac ió n en el largo p lazo del b ien estar p ú b lic o , dadas
la d o tación de recu rso s n atu rales del territo rio , la din ám ica dem o g ráfica,
y el ca stig o estatal - a l m enos a ciertas fo rm as de m a x im iz ac ió n a c o s­
ta d e o tr o ( s ) - que im p lic a el im p e rio de la ley, au n q u e la d e s ig u a ld a d
so c io ec o n ó m ic a p rev ia se m a n ten g a e incluso p u ed a in crem en tarse.
L a ev o lu ció n de la “p len a lib ertad c iv il” cristalizó en el E stad o lib e­
ral d em o crático co n tem p o rán eo , cuyo sistem a p o lítico fu n cio n a tam b ién
co m o un m e rcad o “poli-tico” . En el m ercad o eco n ó m ico se in tercam b ian
b ie n e s o se rv ic io s p riv a d o s, esto es, divisibles y, p o r ta n to , c o n s u m i­
b les p o r el indiv id u o de m an era exclusiva. E n el “m ercad o p o lític o ” , en
cam b io, los bien es o serv icio s invo lu crad o s son p ú blico s, esto es, indi­
visibles y, po r tanto, sólo p u eden p ro d u cirse p ara el co n su m o co lectiv o
sim u ltá n eo (Joint supply ), po r lo que no es p o sib le ex clu ir a n ad ie de su
co n su m o una vez p rod ucidos ( im possibilty o f exclusion) p o rq u e la te cn o ­
logía d isp o n ib le no lo perm ite (D e Jasay, 1990). P or ello , p ara p ro d u cir
b ien es púb lico s suele ser ind isp en sab le que lo lleve a cabo la au to rid ad
estatal (en este caso, el m ercado eco n ó m ico “falla” ). C on la d em o cracia,
los in d iv id u o s qua c iu d ad a n o s elig en a la au to rid a d estatal en tre c a n ­
d id a to s q u e co m p ite n en tre sí (m erca d o p o lític o ) o fertan d o d ife re n te s
p ro y e c to s p o lític o s (p o rta fo lio s de b ie n es p ú b lic o s a p ro d u c ir co n los
recu rso s del erario público).
D e esta manera, la noción de mercado en tanto sistem a implica tanto
plena libertad de intercambio (mercado económico librecom petitivopara
los bienes privados), como Estado democrático (mercado político para los
bienes públicos básicos).
2.
E l E stad o. E s el conjunto de instituciones que, por m o n o p o lizar en
un territo rio los m edios relev an tes de coacción, m ono p o lizan tam b ién la
cap acidad p ara im poner tanto la L ey que establece derechos de p ro p ied ad
(las “ reg las b ásicas del ju e g o ” social), com o el trib u to a p ag a r p o r los
h ab itan tes de dicho territo rio “a c a m b io ” de los bienes p ú b lico s b ásico s
d e “o rd en ” y “ seg u rid ad ” sólo pro d u cib les de esa m anera.
C
a p ít u l o
IX
291
L os individuos pagan el tributo porque el E stado d ism inuye los costos
en que deberían incurrir para tener seguridad en sus intercam bios (costos de
tran sa cc ió n ). O p o rq u e im a g in a n que ta le s co sto s se rá n ca ta stró fic o s,
asum iendo a la H obbes que en ausencia de E stado p riv aría un “ estado de
g uerra p erm anente de todos contra to d o s” en el que n ad ie p o d ría ten er la
seguridad de term in ar ganando (B uchanan, 1975; N o rth , 1981 y B azú a
y V alenti, 1993b).
L a producción de tales bienes públicos estatales b ásico s tiene el carác­
te r de m o nopolio territorial. E sto hace que el g o b ern an te p u ed a im p o n er
el tributo. A l establecer “el precio m onopólico del E stad o ” , el g obernante
está acotado p o r la am enaza interna de que g rupos de su “m ercad o c a u ti­
vo ” , los gobernados, puedan desatar un lev an tam ien to g eneral co n tra tal
precio m onopólico, y por la am enaza ex tem a de ser inv ad id o p o r otros
estados (B azúa y Valenti, 1994), las que dependen de la tecn o lo g ía m ilitar
disp o n ib le (N orth, 1981).
C om o sus ingresos son una función directa de la m asa trib u taria que
recabe, debe asum irse que siem pre que el g o b ern an te pu ed a in crem en tar
“el precio del E sta d o ” lo hará, a co sta del b ie n estar de los gob ern ad o s.
A sim ism o, com o el p oder estatal im plica o p o rtu n id ad es lucrativas para
quien lo d eten te, d eb e asu m irse que sie m p re q u e el g o b ern a n te p u ed a
aprovecharlas tam bién lo hará, a costa del b ie n estar de los g o b ern ad o s
en general o de gobernados específicos o de g rupos de éstos.
C om o los integrantes del establecim ien to b u ro p o lítico son seres co ­
m unes y corrientes, abusarán de los poderes de que están investidos para
m a x im iz a r su p ro p io b ien estar, siem p re qu e p u ed an h ac erlo y que los
costos que de ello deriven sean inferiores a los ben eficio s esperados. L a
posibilidad y los costos dependen del tipo de E stado y de la configuración
estatal vigente.
D e esta m anera, el E stado, adem ás de ser el p o sib ilita d o r de la vida
social m ediante la producción de los bienes p ú b lico s estatales “ o rd en ” y
“seguridad”, es tam bién, sim ultánea y contradictoriainente, el d epredador
del b ie n e sta r y la efic ien c ia so ciales m e d ian te la fijació n m o n o p ó lica
del “p rec io ” de tales bienes, y los abusos del p o d er en que in cu rran sus
ocupantes para m a x im izar su propio bienestar. P o r ello, el E stado es un
peligro p erm anente para el d esarrollo económ ico y social.
P o r otro lado, com o los bienes p úblicos estatales b ásico s, “o rd en ” y
“ se g u rid a d ” , u n a vez prod u cid o s son indivisib les, cu a lq u ie r g obernado
pued e m a x im izar su b ie n estar si logra evitar el p ago del tributo co rres­
pondiente (el fam oso p roblem a del fr e e r id e r, o rig in alm en te teorizado en
292
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
O lso n , 1965). A sí, debe asu m irse que los g o b ern ad o s elu d irán el p ag o de
im p u esto s siem p re que p u edan y los costos esp erad o s sean in ferio res al
b eneficio asociado. C on ello perjudicarán a los que s í pagan.
Claramente, ninguna sociedad podría subsistir en el largo plazo si no
lograse m antener p o r debajo de un cierto límite tanto la tasa de abuso del
p o d e r y depredación p o r los gobernantes, com o la tasa de gorroneo tri­
butario p o r los gobernados (“pro b lem a e sta ta l” básico , B a zú a y V alenti,
1993b).
L a efic ien c ia so cial está in d iso lu b le m en te lig ad a a lo an terio r. E lla
se refiere al m e jo r uso p o sib le de los recu rso s p ro p io s en u na situ ació n
d ad a, sin p e rju d ic a r el b ie n e sta r de o tro (s). S in em b arg o , tie n e v aria s
im p licacio n es decisivas.
P rim ero, u n a so c ied ad no p u ed e fu n cio n a r eficien tem en te co n c u a l­
q u ie r tipo de E sta d o . E n uno en que no p riv e la “p le n a lib e rtad c iv il” ,
en un a au to crac ia típ ica de las dom in an tes h asta el siglo X V I, es im p o ­
sib le q ue los p ro ce so s de pro d u cció n hagan p erm a n en te m e n te el m e jo r
uso p o sib le de los rec u rso s d isp o n ib les e in c re m en ten la ca p a c id a d de
p ro d u cció n de la sociedad. E llo debido a que en tales circ u n stan cias, los
in d iv id uos carecen de incentivos para p ro d u cir e innovar, y los g o b ern a n ­
tes tien en infinitas p o sib ilid a d es p ara depredar. En materia de eficiencia
social, la libertad individual y la com petencia sistémica, p o r un lado y el
control societal sobre los gobernantes, p o r el otro, carecen de sustituto.
P or ello, con un Estado liberal-democrático, puede una sociedad operar
sistém icam ente de m anera eficiente.
S egundo, no cu alq u ier configuración estatal m in im iza la p ro b ab ilid ad
de d ep redación p o r los gobernantes. T am poco cu alq u ier tipo de p o líticas
p u e d e p ro m o v e r el desarrollo. C iertas legislaciones, in stitu cio n es, y p o ­
líticas g u b ern a m en ta le s p ueden “m atar la g allin a de los h u ev o s de o ro ”
de la libertad y la com petencia.
3.
F allas de m ercad o. Son situaciones en las que, si b ien ex iste un
m e rcad o libreco m p etitiv o , no se alcanza la eficiencia social. E sas situ a­
cio n es p u ed en d eriv ar de una intervención del E stado “m ín im a ” , qu e se
red u ce a g aran tizar la vigencia de los derechos de prop ied ad y de libertad
de los individuos. A n te una situación de ese tipo se requiere qu e el E stado
“h ag a algo m á s” .
L a te o ría integ rad a de las fallas de m ercado y de las fallas de E stad o
esp ecifica, p o r un lado, las condiciones en las que g ara n tiza r la eficien ­
cia social g eneral ex ig e “m á s” intervención del E stad o , y p o r o tro lado
C
a p ít u l o
IX
293
especifica tam bién las condicio n es en q u e p u e d e esp erarse que tal in te r­
ven ció n , a su vez, fallará (W olf, 1979 y 1993).
Son cuatro las fallas de m ercado tradicio n ales: bienes p ú b lico s, externalidades, com peten cia im perfecta y asim etrías in fo rm acio n ales.
3.1.
B ien es p ú b licos. L a indivisibilidad de los bien es p ú b lico s v ien e
a c o m p a ñ ad a de otras dos características: son in riv a liza b le s ( nonrivalrous), sólo p u ed en p ro d u cirse “p ara to d o s ” {joint supply), y son inexcluibles, ya que u n a vez p roducidos, nadie q u ed ará fuera de su co n su m o
{im possibilty o f exclusion o nonexcludability).
Se m encionan tres grandes tipos de bien es púb lico s:
•
inrivalizables e inexcluibles (seg u rid ad n acio n al, seg u rid ad p ública,
alum brado y lim pieza públicas, “bu en g o b ie rn o ” , etc.);
•
•
inrivalizables pero excluibles (puentes, carreteras, p arq u es, etc.), y
rivalizab les pero inexcluibles (recursos de p ro p ied a d co m ú n , co m o
las tierras de p astoreo, po r ejem p lo )3.
L o s en u m erad o s en seg u n d o y te rc e r lu g a r son d e n o m in a d o s “ im ­
p u ro s” . E n el p rim e r tipo, el m ercad o falla p o rq u e la co m b in a c ió n de
in riv a liz a b ilid a d e in e x c lu ib ilid a d llev a a q u e n in g ú n e m p re sa rio los
pro d u zca, dado que no p o d ría co b rar su p rec io a los co n su m id o res, y a
que éstos tenderían a aprovecharse consumiendo sin p a gar (“el p araíso
del g o rró n ” ).
E n el segundo tipo, el m ercad o falla po rq u e aunque su ex c lu ib ilid ad
perm itiría que fueran prod u cid o s p rivadam en te, el em p resario te n d ería a
apro v ech ar su in riv alizab ilid ad fijando precios su p erio res al co sto m ar­
ginal (y p o r tanto ineficientes), lo que im plicaría adem ás el su b co n su m o
social del bien en cuestión.
Y en el tercer tipo, el m ercad o falla po rq u e la co m b in ació n de riv alizab ilid ad con inex clu ib ilid ad h ace que sean “ el p araíso del d ep re d ad o r” :
dada su riv alizab ilid ad es esp erab le que los in d iv id u o s los so b reco n su m an, p ues p o r su inex clu ib ilid ad no p agan el co sto social m arg in al del
m ism o (la fam osa “trag ed ia de los co m u n es”).
3
294
La inexcluibilidad legal puede hacer que ciertos bienes privados (divisibles) parezcan
bienes públicos, por ejemplo, los animales salvajes, los peces, o los árboles de un
bosque. Pero ellos no pierden su condición de bienes privados, aunque sean propie­
dad del Estado y de “libre disposición”. Lo que sí puede considerarse un bien público
es que la cantidad de los mismos en una determinada escala espacial no disminuya
de un cierto límite, por ejemplo, por consideraciones de equilibrio ecológico.
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
En síntesis, en el caso de los bienes públicos, el m ercado g eneral­
m ente falla en alcalizar la eficiencia porque no se producen en absoluto,
se producen pero con precio m ayor al eficiente y en cantidad m enor a /a
socialm ente necesaria, o se depredan.
3.2 .
E x ter n a lid a d es. C on este térm ino se desig n an los im p acto s p o ­
sitiv o s o n e g a tiv o s que g en e ran las a c tiv id a d e s que llev an a cab o los
in d iv id u o s sobre el b ie n estar de otros sin su co n sen tim ien to . En el caso
an a liz ad o en el p u n to anterio r, la falla de m ercad o se refiere a u n tipo
esp ec ial de b ie n es. E n este caso, la falla p u ed e darse v irtu a lm e n te en
c u a lq u ie r tipo de b ien , sea p o rq u e los p re c io s de m e rc ad o no reflejan
to d o s los co sto s im p lica d o s im p id ien d o que se lo g re la eficien cia (e x ­
te rn a lid a d e s n e g a tiv a s), sea p o rq u e ni el em p re sario ni el c o n su m id o r
“p a g a n ” el perju icio infligido a terceros cuando se afecta n eg ativ am en te
su bienestar.
E l im p a cto de las e x te rn a lid a d e s n e g a tiv a s p u e d e n te n e r d iferen te
escala: m icro, m eso, m acro o m e g aex tem alid ad es. A su vez, las m icroex tem a lid a d es n eg a tiv a s p u eden acu m u larse-ag reg arse y p ro d u cir m eso,
m a cro o m e g a e x te m a lid a d e s, caso s en los que se co n v ierten en m ales
p ú b lic o s (d ete rio ro indivisible del b ie n e sta r de to d o s), lo c ale s, re g io ­
n ales, n ac io n a les o, incluso, m undiales. L a m e g a e x te rn a lid a d n eg a tiv a
“co n tam in ació n am b ien tal” acred ita la g rav ed ad de este tipo de falla de
m e rc ad o . E je m p lo s de ello se en c u en tran en la co n tam in ac ió n del aire
citad in o p o r los gases de los m o to re s de c o m b u stió n interna, las em a­
n a c io n e s fab rile s y dem ás, com o en el so b rec ale n ta m ien to del p lan eta
y el am en azan te agujero en la capa de ozono. E stos m ales p ú b lico s son
atrib u ib les a fallas de m ercado, au n q u e tam b ién p o d rían d eriv ar de las
fallas del E stado d irigidas a corregirlas, así com o a las lim itacio n es de la
tecn o lo g ía disp o n ib le (W ells, 1996).
L o m ism o sucede con las externalidades positivas. E s el caso de la
in n o v ació n técnica, que increm en ta la cap acid ad de p ro d u cció n social.
Si b ien el propietario de la innovación suele o btener gan an cias ex trao rd i­
narias por ella, al p ro d u cir a costos inferiores a la com p eten cia, esas g a­
n an cias d esaparecen cuando dicha innovación se generaliza. L o s precios
de m ercado de los p roductos que incorporan tal in no v ació n no reflejan
to d o el beneficio que ella reporta a los co nsum idores. E llo d ism in u iría
los in centivos para innovar, afectando la eficiencia social. P ara corregir
esta falla de m ercado se crearon los sistem as de patentes, que p rotegen
C
a p ít u l o
IX
295
los d ere ch o s de p ro p ied a d de los cre ad o res, q u e así p u ed en “c o b ra r” a
q u ien es u sen sus “ in v en to s”4.
E n síntesis, el m ercado tam bién falla en g aran tizar la eficiencia social,
p o rq u e p o sib ilita que in d iv id u o s y em presas n o p ag u en p o r las ex tern alid ad es n eg ativ as o p o sitiv as que sus pro ceso s de co n su m o o p ro d u cció n
le infligen a los dem ás.
3.3.
C o m p eten cia im p erfecta . L a libre co m p ete n cia v u elv e c o m p a ­
tib le la prop en sió n racio n al m ax im iz ad o ra de su p ro p io b ie n e sta r de los
individuos con la eficiencia so cial y la m ax im izació n del b ie n estar p ú b li­
co en el largo plazo. E llo deriv a de que aco ta y lim ita tal p ro p en sió n , al
im p ed ir que los individuos fijen el precio de sus p roductos, y al obligarlos
a p ro d u cir a los costos m ín im o s p o sib les d ad a la te cn o lo g ía d isp o n ib le,
so p en a de ser sacados del m ercad o p o r sus co m p etid o res.
Sin em bargo, todo em p re sario asp ira a “lib e rarse” d e la co m p eten cia,
y p o d e r así fijar el precio de sus p ro d u cto s, d esin teresarse p o r m in im iz ar
sus costos y, p o r tanto, o btener rentas m o no p ó licas (cobro p o r en cim a del
precio de m ercado lib reco m p etitiv o ) a costa d e los co n su m id o res y del
b ie n estar público. P o r ello, ex iste en el sistem a d e m ercad o u n a p ro p e n ­
sión al co m p o rtam ien to no co m p etitiv o y u n a te n d en cia m o n o p o lística.
L as situ ac io n es no co m p etitiv a s o co m p e te n c ia im p e rfe cta p u ed en
g en erarse de m odo co ntingente o inten cio n alm en te. El p rim e r caso es el
del m o nopolio natural. D ad as las características de la tecn o lo g ía d isp o ­
n ib le y la escala de la d em an d a esp erad a del bien en cu estió n , así co m o
la b arrera de entrada im plicada en el m onto de la in v ersió n inicial, sólo
u n a em p re sa pued e p ro d u cir determ in ad o b ien o serv icio (la g en eració n
d e e le c tric id a d , la te le v isió n p o r ca b le o el s e rv ic io te le fó n ic o en d e ­
te rm in a d a s escalas esp ac iale s). E n ta les co n d icio n e s, el m e rc ad o falla
p o rq u e lo esp erab le es que el m onop o lista, de m a n era sim ilar al caso de
los b ie n e s p ú b lic o s in riv a liz a b le s p ero ex c lu ib les, im p o n g a un p rec io
m ay o r al eficiente, p ro d u cien d o tam b ién u n a can tid ad del b ien m e n o r a
la so cialm en te necesaria. A sim ism o , la virtual au sen cia de co m p eten cia
o la am enaza de ella, perm itirá q u e la em p resa m o n o p ó lica d esarro lle lo
que L eiben stein (1976) denom inó ineficiência X , esto es, ten d erá a operar
d erro ch an d o ineficientem ente recursos y, p o r tanto, con co sto s m ás altos
4
296
Las extemalidades pueden considerse bienes o males públicos o semi-públicos, según
sus efectos sean positivos o negativos, aunque no todos los bienes o males públicos
pueden considerarse extemalidades. Las innovaciones técnicas, como el conocimien­
to, son un bien público (inrivalizable aunque excluible en ciertas condiciones) por
las extemalidades positivas que generan.
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
de los q u e son té cn ic am en te factibles, p e rju d ic a n d o el b ie n e sta r p ú b lico .
Lo m ism o sucede cu an d o co a licio n es e m p re saria les lim itan o an u lan la
c o m p ete n cia in te n cio n alm en te para “ m a x im iz ar a co sta de o tro (s )” .
R e su m ien d o , el m ercad o tam bién falla en g ara n tiza r la eficien cia so ­
cial y, p o r tanto, la m axim ización del bienestar público, p o rq u e las em p re­
sas tienen p o te n cia le s in ten cio n es m o n o p o lista s, lo cual p e rm ite p rev e r
q u e todas las situ acio n es co n tin g en tes (naturales) que p u ed an co n v ertirse
en m o nopolios afectarán n egativam ente el bienestar público. Incluso m ás,
las em p re sas b u sc arán in te n cio n alm en te co n v e rtir to d a s aq u e lla s situ a­
c io n es que no sean m o n o p ó licas. en tales.
3.4.
A sim etría s in fo rm a cio n a les. La inform ació n n ecesaria p ara que
los in d ividuos tom en sus d ecisio n es de m a x im izació n co n stitu y e un bien
p ú b lico , po rq u e es in riv a liza b le (su consum o p o r una p erso n a no red u ce
su co n sum o p o r otra). Sin em bargo, es ex clu ib le, p u es se p u ed e ocultar.
O c u lta r in fo rm ació n p u ed e ser una ex c elen te m a n era de “ m a x im iz a r a
co sta de otro(s)” . E rgo, debe asum irse que siem pre que p u ed an , y los co s­
to s por h acerlo sean in ferio res a los beneficios o b ten ib les con ello, todos
los ag entes económ icos ocultarán inform ación para obtener un beneficio,
perjudicando a otro(s). Si “ la inform ación es p o d e r” en el m ercad o p o lí­
tico, es “ dinero co n stan te y so n a n te” en el m ercado eco n ó m ico .
T odos los m ercados (in clu id o el de info rm ació n ) se ca racterizan p o r
asim etrias info rm acio n ales diversas entre p ro d u cto res y co m p rad o res y
en tre p ro d u cto res y trab ajad o res, gen eralm en te con v en taja p ara los p ri­
m ero s, sobre todo en relación a la calid ad /p recio de los p ro d u cto s y a las
ex te m a lid a d e s neg ativ as in v o lu crad as en su p ro d u cció n o su consum o.
E llo significa que en todo m o m en to existe una infinidad de m icro situ acio n es ineficientes en q u e los p ro d u cto res “co b ran m ás p o r lo m ism o , o
peor, p o r m e n o s” , m a x im izan d o a costa de los consu m id o res, g racias a
sus v en tajas inform acionales.
E n síntesis, el m ercado tam bién falla en g arantizar la eficiencia social,
p o rq u e todos los agentes económ icos, especialm ente los em presarios, son
o cu ltad o res po ten ciales de inform ación relevante, lo qu e gen era asim e­
trias in fo rm ac io n ales d iv ersas que en in n u m erab les o ca sio n e s v u elv en
in eficientes los in tercam b io s p o rq u e en éstos “unos m ax im izan a costa
de o tro (s)” .
A estos cuatro tipos generales de fallas de m ercado , qu e resp o n d en al
llam ad o individualism o m etodológico, se les puede ag reg ar ¡a tendencia
a las crisis y la tendencia a la extinción del sistem a de mercado, d escu ­
C
a p ít u l o
IX
297
b ie rta s por la “crítica de la ec o n o m ía p o lític a ” llev ad a a cabo p o r M arx.
D e hecho, esta “crítica” tuvo el objetiv o general de d em o strar los lim ites
de los descu b rim ien to s fun d acio n ales de S m ith y R icard o , en relació n al
po te n cia l de p rogreso m aterial im putable, p recisam en te, a la lib ertad y a
la co m p eten cia (el m ercado), del cual el p rim ero esp erab a “ el p ro g reso
eco n ó m ico ininterrum pido de la h u m a n id ad ” y el seg u n d o , m ás circ u n s­
pecto, el “estancam iento en el largo p la z o ” del m ism o.
E n térm in o s generales, p u ed e con sid erarse ex ito sa, au n hoy, tal “ crí­
tic a” , a p esar de que su len g u aje y lógica filosófica, así com o su en fo q u e
te ó rico -an alítico , resulte de m u y difícil co m p ren sió n p ara los in d iv id u a­
listas m etodológicos.
Tanto la ten d en cia a las crisis ec o n ó m ic as de d iv e rso tipo, co m o la
te n d en c ia a la extin ció n de la g an a n cia (cu an d o p o r la in n o v ació n té c ­
n ic a p erm a n en te la co m p o sic ió n o rg án ic a del ca p ita l lleg u e a ten er su
m á x im o v a lo r p o sib le ), a m b as d e n o m in a b le s h o y sis té m ic a s, p u ed e n
c o n sid e ra rse fallas de m e rc ad o en el p lan o m a c ro so c ia l: en m a n te n e r
el c re c im ie n to e c o n ó m ic o ininterrum pido la p rim e ra , y en g a ra n tiz a r
su p ro p ia sustentabilidad fu n cio n a l en el largo p lazo la seg u n d a. O tro
p ro b lem a es si te ó ricam en te se p u ed e seg u ir co n sid eran d o a ta le s te n ­
dencias, com o hizo M arx en su tiem po, el lím ite h istó rico del m ercad o
qua sistem a social.
D e esta m anera, las conocidas “d enuncias” del m ercado que lo p rese n ­
tan com o “ reino del m ás fu erte” y, po r tanto, com o ju e g o d e su m a cero
en el que lo que ganan “los fu ertes” lo p ierd en “ los d éb iles” , no tien en
re la c ió n a lg u n a con la o b ra de M a rx , sin o q u e, p e o r aú n , co n fu n d e n
realid ad es histórico -em p íricas im putables a las fallas de m ercad o , a las
fallas de E stado, o a am bas, con lo que es el m ercado.
4. F allas de E stad o. Son situaciones en las que la in tervención estatal
que intenta corregir fallas de m ercado tam p o co alcan za la eficiencia, sea
p orque no las resuelve y por tanto gasta inútilm ente recursos públicos, sea
p o rq u e resuelve derrochando recursos, sea p orque g en era nu ev o s estados
sociales negativos. E n todos los casos, el b ien estar pú b lico em p eo ra en
lu g ar de m ejorar.
L as fallas de E stado no tienen que v er con el “ta m añ o ” del E stado, ni
con la “am plitud” de la intervención estatal: tienen que ver con la calidad
de la gestión estatal.
M ie n tra s las fallas de m e rc ad o p u ed e n ser co n sid e ra d a s fallas de
la lib e rta d y la co m p e te n c ia , las fa lla s de E sta d o c o n s titu y e n fallas
298
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
de la au to rid ad . E x isten tres tip o s de fallas de E stad o qu e se m en cio n an
trad icio n a lm e n te, a saber:
4.1.
Im p e rfec cio n es d e la d em o cr a cia d irecta . Se trata de u na situ a­
ción en la que los ciu d ad a n o s tienen el d erecho co n stitu c io n al co lectiv o
d e to m a r d ecisio n es estatales su stan tiv as que invo lu cren el uso de re c u r­
sos p úb lico s. E llo p la n te a d iversos prob lem as.
P rim ero , estas d ec isio n es d em o crática s tienen el carácter de bien p ú ­
b lico (o de m al p ú b lico , según sean sus co nsecuencias). E llo d eriv a de su
in d iv isib ilid ad e in e x clu ib ilid ad , así com o de que la p articip a ció n in d iv i­
dual en las m ism as es in v e rsa m e n te p ro p o rc io n al al ta m añ o del g ru p o de
d ec iso res (peso in d iv id u a l^ ! /X ). P o r esto últim o, cab e esp erar que una
p arte de los ciu d ad an o s p refieran ahorrarse el costo de la p articip ació n .
H a b rá así una ta sa de abstención racional o g o rro n e o so c io p o lític o y,
ta m b ié n , una tasa de ignorancia racional resp ecto d e las d istin ta s p ro ­
p u estas de d ecisión p lan tead as. Esto reduce la ex p re siv id a d social de las
d ecisio n es y p o n e en du d a su eficiencia.
S eg u n d o , d a d a s las d ife re n c ia s en tre los in d iv id u o s en m a te ria de
p referen cias y de las intensidades de éstas, la ú nica reg la de vo tació n que
g aran tizaría la eficiencia de todas las decisiones posibles sería la u n an im i­
dad, p ues no se deb ería “ m ax im izar p erjudicando a o tro (s)” , ya qu e todos
los in dividuos ten d rían im p lícitam en te “derecho de v eto ” . Sin em bargo,
así se p a ra liz a ría la to m a de d ec isio n es. E n v irtu d de ello , se ad o p tan
reg las de votación m enos estrictas, que presen tan el riesg o d e p o sib ilita r
tiranías de mayoría (el resultado perjudica exp lícitam en te el b ien estar de
alg u n a m inoría), votación sofisticada (que no expresa las v erd ad eras p re ­
feren cias del votante, sino su intención de p ro d u cir un resu ltad o distinto
al m enos preferido), y paradojas de voto o mayorías cíclicas (el resultado
de la votación es el m enos preferido p roporcionalm ente p o r los votantes).
E n to d os estos casos, la d ecisión adoptada es ineficiente p o rq u e im plica
qu e “unos m axim izan su b ie n estar p erju d ican d o a o tro (s)” .
T ercero, m ientras los sistem as de votación perm itan al v otante ex p re­
sar sólo la preferen cia, pero no la intensidad de la misma, to d a decisión
será p arcialm en te ineficiente.
En síntesis, el Estado ja lla o tiende a fallar, en el caso de la dem ocra­
cia directa, cuando no rige la regla de la unanimidad, y cuando el sistema
de votación no perm ite que los individuos expresen tanto sus preferencias
com o la intensidad de las mismas. En esas condiciones son p o sibles
lodo tipo de decisiones ineficientes, esto es, decisiones que no agregan
las preferencias de todos los individuos, que lo hacen parcialm ente, que
C a p ítu lo
IX
299
no increm entan el b ienestar p úblico, o que lo hacen p e rju d ica n d o el
bienestar de algunos miem bros del público.
4.2.
Im p e rfec cio n es de la d em o cra cia re p r esen ta tiv a . U n a situ a ­
ción en la que el p ú b lico ciu d ad an o ten g a el d ere ch o c o n stitu c io n al no
de to m ar decisio n es estatales sustantivas, co m o en el caso anterior, sino
sólo a elegir a ¡os que las tomen, p la n tea no só lo to d o s los p ro b lem as
m en cio n ad o s en el p u n to anterior, sino algu n o s otros.
P rim ero, d adas las diferen cias de p referen c ias en el p ú b lico elector,
los p olíticos, m axim izadores racionales de su p ro p io bienestar, ten d erán a
“em p aq u e tar” p ro y ecto s de decisión h etero g én eo s e incluso in c o n siste n ­
tes entre sí, con la finalidad de conquistar el v oto de d istintos g rupos, p ara
m ax im izar la p ro b ab ilid ad de ser elegidos. P o r ello, su efectiv a elecció n
ten d erá a no rep rese n tar una vo lu n tad p ú b lic a m a y o ritaria h ac ia n in g u n o
de tales p ro y ecto s, lo que p erju d ica la eficien cia de la elecció n y, sobre
todo, su rele v an c ia p ara la p o ste rio r tom a d e decisio n es.
S egundo, a lo an terio r h ay que ag reg ar los alto s co sto s que im p lica
p ara los electo res la v ig ilan c ia del co m p o rtam ien to de los eleg id o s, y la
dificu ltad p a ra o b te n e r la in fo rm ac ió n in d isp e n sa b le p ara e fe c tu a r d i­
cho control (p ro b lem a principal-agent). E sas lim itacio n es p erm iten que
los p o lític o s, qua leg isla d o re s, p o ste rg u e n el in te rés p ú b lic o n ac io n a l,
prio rizan d o sus probab ilid ad es de reelección o de m an ten er u n a p o sició n
exp ectan te d en tro del sistem a p o lítico o, si no es p o sib le la reelecció n ,
aquello que les p ro d u zca m ayores beneficios in m ed iato s, aten d ien d o los
in tereses de g rupos esp eciales. L a g en e raliz ac ió n de este tip o de c o m ­
po rtam ien to (pork barrel politics) ten d erá a im p ed ir la eficiencia g en eral
de las d ecisio n es de la legislatu ra y, po r tanto, su fu n cio n alid ad resp ecto
de los in tereses públicos.
T ercero, de la m ism a m anera, y po r sim ilares razo n es, los p o lítico s
qua fu ncion arios ejecutivos tenderán a in crem en tar u n a v ez eleg id o s el
ta m añ o de sus a p a ra to s b u ro crático s, asi co m o sus p re su p u e sto s, con
in d e p en d e n cia de si ello elev a el b ie n estar p ú b lico , g en eran d o así u na
trayectoria ten d en cialm en te d ecreciente de la eficiencia en el u so de los
rec u rso s p ú b lic o s en el largo p lazo . T enderán ta m b ié n a fin an c iar los
eventuales déficit p ú b lico s que se generen p o r el co m p o rtam ien to m e n ­
cionado an terio rm en te, con end eu d am ien to en v ez de con in crem en to s
im positivos, sacrificando así la eficiencia p ú b lic a p resen te y futura. Priorizarán la aten ció n a los in tereses de los p eq u e ñ o s g ru p o s o rg an izad o s
(típicam ente em p resariales) frente a los de co lectiv o s de m ay o r tam añ o
p ero no o rganizados (típicam ente de consum id o res). D ad a su co n d ició n
300
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
d e rent seekers (B uchanan, Tollison y T ullock, 1980), to m arán d ecisio n es
que p ro d u zcan beneficios concentrados para los p rim ero s con costos d ifu ­
sos p ara los segundos; típicam ente, in te rv in ien d o de d iv ersas fo rm as en
los m e rcad o s p a ra restringir la com petencia, crear m onopolios o cuasim onopo!ios y generar rentas m onopóticas. D e ese m o d o , m a x im iz arán a
co sta de los gobernados y sacrificarán la eficiencia general, d ep red an d o el
b ien estar público y generando, en el m ejor de los casos, una tray ecto ria de
cre cim ien to eco n ó m ico inferio r a la te cn o ló g ica m en te o b ten ib le, cuando
no u na de estan cam ien to o, peor, de larga ato n ía decrecien te.
P o d e m o s c o n c lu ir que el E stad o falla o tie n d e a fallar, ta m b ié n en
el caso de la d e m o c ra c ia re p re se n ta tiv a , p o rq u e los p o lític o s eleg id o s
(re p re se n ta n te s) tie n d en a a u to n o m iz a rse de sus e le c to re s o re p re s e n ­
ta d o s, d eb id o a la p lu ra lid a d de v isio n es e in te rese s de ésto s, los altos
co sto s im plicados en la vig ilan cia de aquéllos y la v en taja so cio sistém ica
d e q u e gozan los p e q u e ñ o s g ru p o s de in te rés. Se ad o p tan así d e c is io ­
nes te n d ie n te s a m a x im iz a r el b ie n e sta r de los re p re se n ta n te s y el de
sus aliados, socios o clientes. A sí se generan m ales p úb lico s b u ro p o lítico s
(le sio n e s al b ie n e sta r de to d o s o casi to d o s, in flig id as p o r d e c isio n e s
g u b ern a m en ta le s)5.
4 .3 . P ro v isió n b u r o c r á tic a de b ien es y se r v ic io s p r iv a d o s. L o s
d o s g ru p o s a n te rio re s c o n stitu y e n fallas del m e rc a d o p o litic o o de la
d em o crac ia en la rev e lac ió n y ag reg ació n de las p re fe re n c ia s c iu d a d a ­
nas. H ay tam bién fa lla s de política, fa lla s decisionales , esto es, estra te­
gias de acción g u b ern am en tal que no p ro d u ce n efecto s p o sitiv o s sobre
p ro b lem as p ú b lico s típicos de las socied ad es m odern as. Y au n q u e éstas
son p o sib les y hasta inducidas po r las anteriores, deb en ser d istin g u id as
co n ceptualm ente.
P or “pro v isió n b u ro crática” se entiende la que es realizad a p o r ag e n ­
cias g u b ern a m en ta le s cuyos ingresos p ro ced en p red o m in an te m en te de
fo n d o s p ú b lico s y no de la venta de los bienes o servicio s qu e p roducen.
A d iferencia de las em presas privadas, esas agencias g u b ern am en tales no
n ecesitan exponerse a la com petencia del m ercado para m an ten erse, esto
es, no necesitan com probar que sirven al interés público pro d u cien d o con
los están d ares de precio y calidad existentes.
D e tal situación son esperables al m enos tres prob lem as:
5
En Bazúa y Valenti (1993a) se realizó un primer acercamiento al tema, y se acuñó
el concepto de “males públicos buropolíticos”.
C
a p ít u l o
IX
301
•
•
•
D ado que los ejecutivos b u ro p o lítico s son m ax im iz ad o res racio n ales
de su p ro p io b ie n estar y sus in g reso s g lo b ales son u n a fu n ció n del
p resu p u e sto de las ag e n cias que m a n ejan , los co sto s de o p era ció n
tend erán a ser su p eriores a los co sto s m ín im o s te cn o ló g ica y ad m i­
n istrativam ente posibles. P o r ello, la gestión de d ich as ag en cias g u ­
b ernam entales d esarro llará una ineficiência X m u y significativa.
L os ejecutivos de las agen cias g u b ern am en tales tien en u n a ventaja
in fo rm a cio n a l sobre los p ro v ee d o re s de recu rso s (p ro b le m a p r in c i­
p a l-a g en te). P o r ello, el p resu p u e sto de esas ag en cias ten d erá a ser
su p e rio r a los co sto s d e o p era ció n . C o n ten d rá, in v isib le m e n te , un
“presupuesto d iscrecio n al” que, aunque no pu ed a ser legalm ente ap ro ­
p iado a título individual p o r los ejecutivos, rep resen ta u n a esp ecie de
doble ineficiência X que, sum ada a la anterior, co n fo rm a la p é rd id a de
a gencia o g a n a n cia rentista d el buropolítico, p a g a d a p o r el p ú b lico
contribuyente.
D ad a la au sen cia del in cen tiv o sistém ico , esto es, d e co m p eten cia,
dichas agencias g u b ern am en tales tenderán a d esarro llar u n a sustan­
cial m orosidad en materia de innovaciones, y ten d erán a la esclero sis
organizacional o institucional.
A sí, la pro v isió n b u ro crática de bienes y serv icio s en g eneral contituye u n a falla de E stado. L a p ro v isió n b u ro crática de los b ien es p ú b li­
cos b ásicos “orden y se g u rid a d ”, posib ilitad o res de la v id a social, hasta
ahora ha sido in eludible. L a pérdida de agencia o renta buropolítica a
ello im putable, sin em bargo, pued e ser m ay o r o m en o r, seg ú n sean las
características de la configuración estatal en cada caso.
P o r ello, pu ed e asev erarse que la provisió n b u ro crática de b ien es o
se rv icio s p rivados (d iv isib le s) m e d ian te ag e n cias g u b e rn a m e n ta le s es
u n a falla de E sta d o to tal y ab so lu ta m en te ev itab le. Si se disolviera la
agencia gubernamental, que produce bienes o servicios privados a p re ­
cios subsidiados, y se entregara el subsidio directamente al consumidor,
podría beneficiarse a más consumidores o a los mismos gastando menos
recursos, ahorrándose así la “pérdida de agencia ” o renta buropolítica,
y mejorando la eficiencia gubernam ental y social. P ero, la b u ro cracia de
la agencia d ejaría de “g an ar” a costa del b ien estar del p ú b lic o ciud ad an o
y contribuyente.
D esde el p unto de v ista de p o lítica pública, la te o ria de las fallas de
m ercado y la teo ría de las fallas de E stado sugieren v arias líneas estra té­
gicas frente a los im perativos exógenos deriv ad o s d e la glo b alizació n .
302
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a
de
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m é r ic a
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a t in a
En p rim e r Jugar, el interés p ú b lico en la m a x im iz ac ió n del b ie n estar
(d esarrollo) en el largo p lazo, que existe en todo E stad o m o d ern o y exige
la m in im izació n de las fallas de m ercad o y de las fallas de E stado. E llo
p u ed e o b ten erse con u n a opinión p ú b lic a y u n a clase p o lítica cap aces de
a b so rb e r y re c re a r el co n o c im ie n to c ie n tífic o -té c n ic o d isp o n ib le en el
d iseño de las p o lítica s p ú b licas estratégicas, in d isp en sa b les p ara co m b a­
tir y v en c er las siem p re m u ltifo rm es te n d en c ias a la in eficien cia social
( “m a x im iz ac ió n a co sta de o tro s”) que se anid an sis té m ic a m e n te en la
so cialidad h u m a n a y, sobre todo, en el E stado.
E n segundo lugar, el desarrollo es inim aginable sin una g estión estatal
de alta calidad, la que depende, criticam en te, del co m b ate p o lítico y de
p o lític a p ú b lic a p ara su p e ra r las fallas de m ercad o - “b ien es p ú b lic o s” ,
“ex tem a lid a d es” , “asim etrías in fo rm acio n ales” , “co m p eten cia im p erfec­
ta ” y “tendencias a la crisis”- , así com o las fallas de E stado - “ d em ocracia
d irec ta”, “ d em o cracia re p rese n tativ a”, “p ro v isió n b u ro crática de b ien es
p ú b lic o s” y, m u y esp ecialm en te, “p rovisión b u ro crática de b ien es o ser­
vicio s p riv ad o s”- .
C. El caso de la educación
L a e d u c ac ió n p u ed e c o n sid erarse un caso de falla de m e rc ad o p o r ­
q u e, h ip o té tic a m e n te , si se d e ja ra al lib re m e rc a d o su p ro d u c c ió n no
se efe ctu a ria eficientem ente. L os argum entos p ara su sten tar la an terio r
afirm ación son los siguientes:
i) L a educación es el servicio educacional que p rodu cen las instituciones
ed u cativ as (IE ), y en tanto tal es un bien p riv a d o y no un bien p ú b lic o ,
p o rq u e es d iv isib le, y por ello p u ed e p ro d u cirse en las ca n tid a d es,
c a lid a d e s y tip o s que se aju ste n a las p re fe re n c ia s y re stric c io n e s
p resu p u estarias de los co n su m id o res6.
Sin em bargo, el consum o de servicios educativ o s d e cierta ca lid a d
p o r n iños y jó v e n e s de entre 5 y 24 años, que ten g an las cap acid ad es
in te le ctu a les n ec esarias, es un elem e n to estra té g ico del d e s a rro llo
n acional, po r cuanto de él puede esperarse el increm en to tan to de la
6
Sin embargo, las clases dictadas por el profesor son indivisibles en la escala del
aula, esto es, que son un bien micropúblico "impuro", pues tiene excluibilidad igual
que, por ejemplo, los conciertos en un auditorio, los filmes en un cine, o una pieza
dramatúrgica en un teatro.
C
a p ít u l o
IX
303
p roductividad individual futura com o de sus ingresos. D icho consum o
es u n a in v ersió n en cap ital h u m a n o (B eck er, 1983) que, ju n to con
otros factores, d eterm in a la com p etitiv id ad de la eco n o m ia, su ca p a ­
c id ad de crecim iento y el m ejoram iento de la d istrib u ció n factorial,
fam iliar y p ersonal del ingreso en el m edian o y largo p lazo. P o r ello,
si bien los servicios educativos son u n bien p riv ad o , el co n su m o de
cierta cantidad con cierta calidad de los m ism o s p o r to d o s los niños
y jó v e n e s con la ca p a c id a d p a ra ello , p u e d e c o n s id e ra rse un bien
p úblico estratégico.
Si la educación se d e ja se al m e rcad o , alg ú n p o rc e n ta je d e n iñ o s y
jó v e n es (o sus fam ilias) no estarían en con d icio n es de p ag a r el precio
y no la consum irían. H abría así un p erju icio del in terés p ú b lico en p o ­
tenciar el d esarrollo nacional. Se p ro d u ciría u n a can tid ad de servicios
educativos inferior a la públicam ente n ec esaria7.
ii) U na segunda razón p ara considerar que “el m ercad o falla” en la ed u ca­
ción es que los servicios educativos son “bienespost-experienciales ”
(W eim er y V ining, 1992): el consu m id o r no p u ed e v alo rar su calidad
sino hasta b astan te después de consum irlo s, y es d ifícil h acerlo p o r
la inevitable p articip ació n causal de otros factores. E llo los co n vierte
en un caso de “p araíso del d efrau d ad o r” que, ap ro v ech an d o las asi­
m e trías in fo rm ac io n ales, “m a x im iz a a co sta de los co n s u m id o re s”
o cultándoles inform ación. Las form as del frau d e ed u cativ o son m ú l­
tiples y diversas. P ero todas tienen en co m ú n q ue el d u eñ o de la IE
sacrifica la calidad de sus servicios p ara in c re m en tar sus u tilid ad es
em p re saria les, típ ica m en te, c o n tra tan d o p ro fe so re s “ b a ra to s” (con
pocos m éritos académ icos), en lugar de p ro feso res “ca ro s” (con altos
m éritos acad ém ico s) o, en el caso de la ed u cació n superior, h ac ié n ­
d olos im p artir tantas “h o ras/c la se” que n o p u ed en investigar. P o r lo
m ism o, si se dejase la educación “en m an o s del m e rc ad o ” , h ab ría un
fra u d e educativo generalizado y la calidad p ro m ed io sería in ferio r a
la públicam ente necesaria.
iii) C om o el m ercado no p ro d u ce p o r sí solo la in fo rm ació n p ertin en te
sobre la calidad de las distintas ofertas educativas, el co n su m id o r elige
la IE casi “a cieg a s” y, adem ás, p ad e ce u n a co n d ició n de co n su m id o r
cautivo durante el tiem po que duran los estu d io s, to d o lo cual ag rav a
lo anterior.
7
304
Lo mismo podría argumentarse para todos aquellos bienes privados (divisibles)
considerados indispensables para que las personas disfruten, desde el nacimiento,
de una vida mínimamente digna.
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a
de
A
m é r ic a
L
a t in a
iv) L as eleccio n es individuales de carrera p o r los jó v e n e s son un a fu nción
de diversos factores, uno de los cuales es el flujo de in g reso s esperado.
Si tam p o co existe inform ación acerca de la ev o lu ció n de las d iv ersas
carreras, los ind iv id u o s eligen éstas tam bién “a cieg a s” y, así, la a g re ­
gación social de sus eleccio n es d ifíc ilm e n te p u ed e co in cid ir con el
perfil general del sto c k de capital hum ano req u erid o p o r el d esarro llo
nacional.
Si la ed u cació n se dejase “en m anos del m e rc a d o ” , no se p ro d u ciría
ni la ca n tid a d , ni la ca lid a d , ni el p erfil p ro fe sio n a l p ú b lic a m e n te
n ecesario s de la m ism a. La intervención del E stad o b u sca ev itar tal
lesió n al interés p ú b lic o estratégico.
¿Q ué puede h acer el E stado para corregir estas fallas del m ercad o ed u ­
cativo, sin g en e rar una falla de E stado con efe cto s iguales o p eo res?
1.
L a in te r v e n c ió n del E sta d o p a ra c o r r e g ir la fa lla “d eficien te
c a lid a d ” . E s n ec esario “ definir el p ro b le m a ” desde u n a p ersp e ctiv a de
p o lítica pública, aprecian d o la com p atib ilid ad entre su cau salid ad y los
m ed io s con que cuenta el Estado para intervenir.
E l p ro b le m a del frau d e ed u c a tiv o tie n e tres d im e n sio n e s: i) la n a ­
tu ra le z a p o st-ex p e rien c ial de los se rv icio s e d u c ativ o s; ii) la co n d ició n
de “m e rc ad o c a u tiv o ” d u ran te v ario s añ o s (m o n o p o lio te m p o ra l) que
p ad e ce n los co n su m id o res, dados los co sto s “ de sa lid a ” im p lica d o s; y
iii) la co ndición de obso len cia en la que p u ed e caer la calid ad educativa,
d ad o s los c o n tin u o s ca m b io s q u e e x p e rim e n ta n to d o s los ca m p o s del
co n o cim iento.
P ara reso lv er el problem a, habría que elim in a r la co n d ició n de “m er­
cado ca u tiv o ” de los co nsum idores de las 1E y p ro d u cir y p u b lic ita r p er­
m an en tem en te inform ación sobre la calidad co m parativ a de los servicios
qu e ellas prestan y de las tendencias de cada cam po técnico o profesional.
D e esa m anera, los alum nos (o sus fam ilias) no “ elegirían a cieg a s” 1E y
carreras, ni tendrían que perm anecer en éstas hasta el final de los estudios
co rrespondientes. E llo m inim izaría la p ro b ab ilid ad de qu e el perfil de la
o ferta educativa m ed ia-su p erio r y su p e rio r no coin cid iera con la qu e se
co n sid era adecuada. A sim ism o, llev aría a que las 1E co n trataran p ro fe­
so res “ca ro s” y actualizaran p erm an en tem en te sus servicios.
L a ganancia para el interés público que provocarían estas m odificacio­
n es se generaría porque con esta po lítica la intervenció n del E stad o haría
un “b uen uso público del interés p riv ad o ” (S chultze, 1980).
C
a p ít u l o
ÍX
305
2.
F a lla s de E sta d o al c o r re g ir la fa lla de m er ca d o “ d eficien te
ca lid a d ” . H ay que d istin g u ir y an alizar los caso s de reg u la cio n e s co n ­
traproducente y burocratizante.
a) Regulación contraproducente. Si la p o lítica con sistiese, p o r e je m ­
plo, en d ictar u n a le g isla ció n que c a stig ase el frau d e e d u c ativ o con la
o bligato ried ad de que la IE rein teg rase a v alo r p resen te lo que el alum no
o la fam ilia pagó, definiéndolo com o “ incum p lim ien to de co n tra to ” , su ­
cedería lo siguiente:
•
•
•
las IE o frecerían p rogram as de estudios m ucho m ás g en erales y vagos
que antes, para p rotegerse ex ante co n tra las d em an d as que tal le g is­
lación posibilitaría, lo que elevaría, en v ez de dism inuir, la p ro b ab ili­
dad de o currencia del fraude, pues con tales p ro g ram as el m arg en de
m aniobra sería m ayor;
se p roduciría u n a cierta cantidad de dem andas contra las IE, u n a buena
cantidad de las cuales b uscaría que su inv ersió n en capital h u m an o les
resultara gratis (tam bién son potenciales “m ax im izad o res a co sta de
o tro ”) e, incluso, hab ría dem andas secretam en te fin an ciad as de unas
IE contra otras (com petencia desleal), lo que no fav o recería la calidad
p rom edio, y
los tribunales especiales se so b recargarían , los n u ev o s ju e c e s “acad é­
m icos” recibirían todo tipo de ofertas o p resio n es p ara reso lv er en un
sentido o en otro; las “señales del E sta d o ” p ara las IE serían inciertas
y no se gan aría en calidad prom edio.
A sí, el p ú b lic o c iu d ad a n o y c o n trib u y e n te p e rd e ría dos v e c e s con
esta p o lítica p u es, ad em ás de n o reso lv e rse el p ro b lem a de calid ad , se
hab rían m algastado sus im puestos en tribun ales ineficaces, d eb id o a un a
legislación contraproducente.
b) Regulación burocratizante. Igualm ente, si la p o lítica consistiese en
norm ar d etalladam ente los requisitos para las IE en m ateria, p o r ejem plo,
de alu m n o s/g ru p o , alu m n o s/p ro feso r, v o lú m e n es/alu m n o (b ib lio teca ),
instalaciones, salarios, prestaciones y colegiaturas, su ced ería lo siguiente:
•
•
306
un buen n úm ero d e 1E no podrían “ saltar” las altas b arreras de entrada
im p licad as en tal n o rm ativ id ad , q u ed an d o sólo las “ rica s” p ero no
necesariam en te las m ejores, lim itando la com petencia y g enerando
un oligopolio, lo que increm entaría la p ro b ab ilid ad de fraude;
tales b arreras dificultarían, adem ás, la creació n de n u ev as IE ’s con
ofertas innovadoras, agravando el efecto n eg ativ o anterior, y
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L a t in a
•
los nuevos burócratas fiscalizadores recibirían ofertas de sobornos p ara
p e rm itir el cu m p lim ien to parcial o la sim u lació n de los m e n cio n a d o s
req u isito s, y en m uch o s casos los acep tarían , ag rav an d o ta m b ié n el
efecto n eg ativ o anterior.
N o se reso lv ería, pues, el problem a, y se h abrían m alg astad o recu rso s
p ro c e d e n te s de im pu esto s, con nuev o s b u ró crata s casi in e v ita b lem en te
ineficaces.
L a p ro m o ció n estatal de la eficiencia social en general tien e que e fe c ­
tu a rse asum iendo que la fuerza m ás p o derosa que m uev e la v id a social es
el interés privado, y que su com patibilización con el interés púb lico exige
p o líticas inteligentes que generen contextos norm ativo s, in stitu cio n ales y
situ acio n ales adecu ad o s, m ás que p u n itiv id ad es y p o d ere s b u ro crático s.
3.
L a in terv en ció n del E stad o p ara co rregir la falla “ in su ficien te
c a n tid a d ”. D esde una perspectiva de política pública, este p ro b lem a tiene
b ásica m en te dos dim ensiones:
i)
los ingresos d e m uchas fam ilias no les p erm iten financiar la educación
de sus hijos, lo que puede considerarse un p ro b lem a tem p o ral, y a que
en el largo p lazo, casi con cu alq u ier tray e cto ria esp erab le de d esarro ­
llo eco n ó m ico nacional, tal segm ento irá dism in u y en d o en térm in o s
ab so lu to s y relativ os, y
ii) la inversión en capital hum ano, en especial los estu d io s su p erio res,
im plican un grado de autonom ía individual del alu m n o que suele ch o ­
car con determ in ad o s aspectos de las culturas trad icio n ales. P or ello,
en m u ch o s casos aunque los niños o jó v e n e s ten g an las cap acid ad es
m ín im as necesarias y la voluntad de estudiar, y sus fam ilias cuenten
co n los ingresos suficientes, éstas no estarían disp u estas a h acerlo , e
incluso ejercerían p resión para fru strar tales estudio s, com o en el caso
p ara d ig m ático de las m ujeres.
P a ra re so lv e r este p ro b le m a , la p o lític a te n d ría q u e su b v e n c io n a r
d ire c ta m e n te las c o leg ia tu ras de esos n iñ o s o jó v e n e s, c o n d icio n a n d o
tales sub v en cio n es a su buen desem peño acad ém ico , y en el caso de los
jó v e n e s m ayores de edad, d ebería su b v en cio n ar a aqu ello s que tuviesen
p ro b lem as de resisten c ia de sus fam ilias, p ro p o rc io n án d o les el ingreso
ad icio n a l m ín im o in d isp en sa b le p ara in d e p en d iz arse de ellas, si así lo
lleg aren a decidir.
C
a p ít u l o
IX
307
A d em á s, d eb e ría im p o n e r co sto s cata stró fic o s a la d isc rim in a ció n ,
en esp ec ial de g énero, raz a, re lig ió n o n a c io n a lid a d , en el p ro c e so de
adm isión, evalu ació n y titulación en las IE.
A un así q u ed aría una pro p o rció n de jó v e n es que, ten ien d o cap acid ad ,
no estudiarían. Serían aquellos que no lo desearan, p resu m ib lem en te p o r­
que sus expectativas de vida no pasan p o r tal tipo de in v ersió n en capital
h u m an o . E n estricto sen tid o , ello p o d ría ser co n s id erad o u n p ro b lem a
público sólo si la p roporción de estos jó v e n e s fuese im p o rtan te. Incluso
en este caso, poco p o d ría hacerse, po rq u e se reb a saría lo que es p o sib le
realizar po r el E stado en un contexto liberal-d em o crático .
C on esta política, la interv en ció n del E stad o g en eraría, ad em ás, d i­
versos efectos p ositivos en el m ercad o de ed u cació n . E n p rim er lugar, al
crecer sustan cialm en te la d em an d a solvente de serv icio s ed u cativ o s, se
crearían n uevas IE y se in c en tiv aría la co m p ete n cia, lo qu e elev a ría la
calidad prom edio. L a sociedad estaría invirtiendo en su futuro al m áxim o
de sus posib ilid ad es y, al hab er corregido la falla “d eficiente ca lid a d ” , lo
estaría h aciendo eficientem ente.
E n segundo lugar, h ab ría im pactos p o sitiv o s en cad en a h ac ia atrás,
h ac ia los m e rc ad o s de trab ajo ac ad é m ic o p ro fe sio n a l, de in su m o s p e ­
d ag ó g ico s y did áctico s, de libros, etc., con g an a n cia su stan cial p ara el
conjunto de la eco n o m ía nacional.
4.
F a lla s d e E sta d o tr a ta n d o d e co r r e g ir la fa lla “ in su fic ien te
ca n tid a d ” . P ara en fren tar esta falla, hay varias altern ativ as p o sib les en
educación, que se analizan a continuación.
a)
P roducción directa d e servicios educativos a p recio s subsidiados. Si
se adoptase una po lítica consistente en crear IE p ú b licas con co legiaturas
subsidiadas, se in curriría en la falla de E stado “p ro v isió n b u ro crática de
bienes y servicios p riv ad o s” . C abe esperar lo siguiente:
•
•
308
Si la calidad com parativa de los servicios de las n uevas IE pú b licas
fuese superior a la calidad prom edio en el m ercad o y su c an tid ad fuese
significativa, ello increm entaría la com petencia y tendría, en principio,
un efecto po sitiv o en la calidad prom edio.
E m pero, no se reso lv e ría el p roblem a, p u es las co leg iatu ras su b sid ia­
das de la nuevas IE públicas no p o d rían ser financiadas p o r m u ch o s
posib les alum nos con deseo y capacidad de estu d iar p ero sin los re ­
cursos necesarios. E llo seria así, incluso aunque b ajara el v alo r de las
colegiaturas pro m ed io en el m ercado.
P
o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s f. n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d f .
A
m é r ic a
L
a t in a
•
E l su b sid io im p licad o en tales co leg iatu ras sería g en e raliz ad o e in ­
d isc rim in a d o , lo que im p lica ría u sa r in e ficie n tem en te los rec u rso s
p ú blicos. N o se reso lv e ría el p ro b lem a y se m a lg astaría lo invertido.
b)
P ro d u cc ió n directa de servic io s ed u ca tivo s g ra tu ito s. Si a la p o ­
lítica an terio r se le ag re g ase una disp o sició n p o r la cual las co leg iatu ras
fu esen cero, se obten d rían los siguientes resultados:
•
•
•
•
•
E n p rin c ip io , so lu c io n a ría lo fu n d am e n tal del p ro b le m a , p u es casi
to d o s los ev e n tu a les ca n d id a to s con d eseo y ca p ac id a d de estu d ia r
p o d rían h acerlo en alg u n a de las IE p ú b lic as y gratuitas.
N o se atac aría el p ro b lem a conexo de los jó v e n e s co n p ro b le m a s de
o p o sició n fam iliar a sus estudios, ni el p ro b lem a de la d iscrim in ació n
(p ero esto p o d ría enfren tarse con supuestos adicio n ales, sin alterar el
eje de esta argum entación).
Se derrocharían los recursos públicos al subsidiar a quien no lo n ecesita
(las fam ilias con ingresos suficientes, que no te n d rían que fin an ciar
la inversión en cap ital hum ano de sus hijos ya que p o d rían en v iarlo s
a las IE p ú b licas y gratuitas).
N o se p ro v o c a ría el efecto p o sitiv o de la p o lític a a n te rio r so b re la
calidad p ro m ed io de los servicios, y a que no se in c re m en taría la co m ­
p eten cia, p ues el m ercad o se seg m en taría en dos g ran d es zo n as, un a
p riv a d a p a ra “r ic o s ” y otra p ú b lic a p a ra “p o b re s ” y p a ra a q u e llo s
“ ric o s” d isp u e sto s a trasp a sa rle su gasto ed u c ativ o al c o n ju n to del
p ú b lico ciu d ad an o y contribuyente.
L a gratu id ad de los servicios de las IE p ú b licas p ro d u ciría un a cu ltu ra
de in d ife re n cia resp ecto a la calidad de los m ism o s en los estu d ian tes
y sus fam ilias y, sobre todo, en los cuerpos profeso rales y en los d irec­
tiv o s de aquellas. L a calidad del servicio ten d ería a d ism in u ir resp ecto
a las IE p riv ad as y, p e o r aún, ello b ajaría la calid ad p ro m ed io en el
m e rc ad o de educación. E sto suced ería aunque los d irig en tes y p ro fe ­
sores “fu n d a d o re s” estuvieran anim ados p o r el m ejo r sen tid o p ú b lico
y el m ay o r sentido académ ico, p ues en au sen cia de p resió n sistém ica
•
ex ó g en a p ro ce d en te de) “clien te”, la dinám ica institu cio n al se o rie n ­
ta ría hacia la o ferta en vez de hacia la dem anda, hacien d o p ro cliv e a
la esclero sis a la IE pú b lica y gratuita y refractaria al cam bio.
D ich a g ratu id ad induciría, adem ás, al desarro llo ex p o n e n cial de la
“in eficiência X ” en las IE públicas, pues desco n ectaría el d esem p eñ o
de los in g reso s ta n to de los d irec tiv o s co m o del resto de los tra b a ­
ja d o re s.
C
a p ít u l o
IX
309
•
Tal g ratu id ad alim e n taría la cu ltu ra estatista -p o p u lista q ue co n cib e
com o “ derecho so cial” el traspaso de todo tipo de co sto s p riv ad o s (in ­
dividuales, fam iliares o grupales) al público ciudadano y co n tribuyente
m ed ian te el pago de los m ism o s con cargo al erario , h acien d o m uy
co sto sa políticam ente la erradicación de esta situ ació n p ú b lic am en te
negativa.
A sí, entonces, au n q u e se reso lv ería la falla de m ercad o “ in suficiente
ca n tid a d ” , la gratuidad de la educación p ú b lic a im p licaría u n a m a la u ti­
lización de recursos p rocedentes de im puesto s, se d eterio raría la calidad
p ro m e d io de la ed u c ac ió n , y q u ed a ría so c io p o lític a m e n te “ b lin d a d a ”
co n tra c u a lq u ie r in ten to de co rrec ció n p o ste rio r, co n sev ero p erju icio
del interés público estratégico del país.
c) Asignación de poderes monopólico-territoriales a las IE públicas y
gratuitas. Si a la p o lítica de g ratuidad de los serv icio s de las IE p ú b licas
se le a g re g ase u n a p o lític a co n siste n te en d o ta r a éstas de m o n o p o lio
te rrito ria l (só lo u n a IE p ú b lic a y g ra tu ita en ca d a zo n a del te rrito rio ),
cabría esperar lo que sigue:
•
•
Tal m onopolio territorial le garantizaría un a clien tela a cada IE p ública
y gratuita, adicionándose ello al monopolio tem poral del que goza,
lo que agrav aría todos y cada uno de los efectos p ú b lico s n eg ativ o s
atrib u ib les a la gratuidad.
El m o nopolio territorial, adem ás, eliminaría incluso la competencia
entre IE públicas y gratuitas, lo que sum ado a la au sen cia ab so lu ta de
co m p eten cia con las IE privadas extrem aría el efecto n eg ativ o de la
gratuidad sobre la calidad de los servicios de aq u éllas y, p o r tanto, en
la calidad prom edio en el m ercado.
E sta p o lítica generaría m ayores p érdidas, p u es al m al u so de los re ­
c u rso s y el “ b lin d a je ” co n tra to d o in te n to de c o rrec ció n p o ste rio r, se
agreg aría el deterioro de la calidad de la ed u cació n p ú b lic a y, con ello,
la calidad prom edio de la educación en general, ag rav an d o el p erju icio
del interés público estratégico del país.
d) Subvención de IE públicas condicionada sólo a la matricula. Si a
la p olítica de gratuidad de los servicios de las IE pú b licas y de m o nopolio
territorial se agregase que la subvención estu v iese co n d icio n ad a sólo a la
cantidad de alum nos inscritos, lo esperable sería:
•
310
L os directivos de las IE públicas tenderían a inflar su m atrícu la p ara
m a x im iz ar la su bvención g u b ern am en tal, ap ro v ech an d o su v en taja
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
in fon n acio n al sobre la agencia subvencionadora (p ro b lem a “principala g e n te ”). N o se sa b ría rea lm en te cu án to s alu m n o s estarían realizan d o
•
•
estudios.
T ales d irec tiv o s te n d erían , adem ás, a rela jar los req u isito s tan to de
ad m isió n com o de p erm a n en c ia, aboliendo incluso la ex p u lsió n por
b ajo rendim iento académ ico, para m a x im izar su m atrícula. Esto c o n s­
p ira ría contra el nivel de calidad de los servicios ed u cativ o s.
L a din ám ica de las IE públicas ten d ería a o to rg ar la m e n o r p rio rid ad
al p ro fe so r y al ethos académ ico, en beneficio de los fu n cio n ario s, la
ad m in istració n y el ethos burocrático. C on ello, el fraude ed u cativo,
p o r el d esprecio b u ro crático de los d eterm in an tes d ecisiv o s de la ca­
lidad te n d ería a v o lv e rse sistém ico. A sí, la sub v en ció n b asad a en la
m atrícu la sólo in crem en taría ex p o n en cialm en te el p erju icio al interés
p ú b lico estratég ico del país.
e)
Exención del rendimiento de cuentas a JE públicas. Si a la gratuidad de los se rv icio s de las IF. públicas, territo ria lm e n te m o n o p ó lica s y
su b v e n cio n a d as c o n d icio n a d am en te sólo a la m a trícu la , se le ag reg ase
la exención de la obligación de rendir cuentas de lo que hacen con los
recursos p úblicos que se les entregan, sería esperable que:
• T enderían a g en e raliz arse las form as de depred ació n b u ro crática de
recu rso s públicos.
• L as IE p ú b licas tenderían a convertirse en “b o tin ” de grupos de todo el
espectro político, p ues la exención de rendición de cu en tas rep resen ­
taría la p o sib ilid a d de disponer de recursos p úblico s sin los controles
n o rm ales. El sistem a p úblico de educación se tran sfo rm aría en esp a­
cio de lucha p o lítica y en la selección de los directiv o s term in arían
p red o m in an d o m ás los criterio s p o lítico -fac cio so s que los criterio s
académ icos.
• Si ante la acu m u lació n de evidencias sobre la neg ativ id ad de la si­
tu ació n se q uisiese “h acer a lg o ” , resu ltaría p o lítica m e n te m ás fácil
crear nuevas IE públicas con supuestos “ nuevos m o d elo s ed u c ativ o s”
p ara “p red icar con el ejem p lo ” , que en fren ta r la situación, pues esto
im p licaría lesio n ar los intereses de g rupos político s p o derosos.
L a exención de la rendición de cuentas increm en taría tam bién ex p o ­
n en cialm en te el perju icio al interés público estratégico del país.
j ) E valuación burocrática de IE públicas. Si a la g ratu id ad de los
se rv ic io s de las IE públicas, te rrito ria lm e n te m o n o p ó lica s y ex im id as
C a p ítu lo
IX
311
de la o bligación de ren d im ien to de cuen tas, se le ag re g ase u n a p o lítica
de evaluación educativa de las m ism as po r la a g e n cia su b v en cio n ad o ra,
q u e no hiciera p ú b lic o s los resultados de ta l ev a lu a ció n , sería esp erab le
lo siguiente:
•
•
Bajo el supuesto de que tales evaluaciones responderían a algún m odelo
consistente de IE “de alta calidad” , p od ría esperarse la prefiguración de
algún proceso de “reingeniería institucional” de las 1E públicas hacia la
“ alta calid ad ” . Sin em bargo, d icha po lítica in te n ta ría co rreg ir sólo los
efectos n egativos de las subvenciones con b ase en la m atrícu la y, en
parte, los que derivan de la ex ención de la ren d ic ió n de cu en tas, pero
d ejaría intacto el resto. S ería im probable que tal p ro ceso se p rodujese.
A provechando su carácter de largo plazo, el secreto de la ev alu ació n y
su ventaja inform acional respecto a la agencia, los d irectiv o s tenderían
a sim ular tal proceso p ara d ar tiem po a la lleg ad a del p ró x im o titular
de ésta. E llo les resu ltaría m ás económ ico p o lítica m e n te que afectar
los p o d ero so s intereses existentes en las in stitu c io n es a su cargo.
E sta po lítica resultaría, adem ás, sum am en te c o sto sa no sólo en tér­
m inos de recursos p ú blicos, sino tam bién de esfu erzo geren cial para
evaluar cada una de las 1E públicas.
A unque la evaluación burocrática corrigiera algunos efectos negativos
de las p olíticas anteriores, el secreto de los resu ltad o s de las ev a lu acio ­
nes te n d ería a im p e d ir tal co rrec ció n y, p o r ta n to , se m a lg as taría n los
recursos asignados a ello.
D el an álisis rea liza d o se d esp re n d e que u n o de los p eo re s m u n d o s
im aginables en m ateria de educación, sería la co m b in ació n de alg u n a de
las fallas de E stado en m ateria de calidad, co n las cin co ú ltim as fallas
de E sta d o en m a te ria de ca n tid a d . U n siste m a ed u c a tiv o en el qu e la
intervención del E stado adopte, en m ateria de can tid ad , u n a p o lítica de
creación de IE públicas, gratuitas, territo rialm en te m o n o p ó licas, exentas
de ren d ició n de cu en tas y con su b v en ció n co n d ic io n a d a sólo a la m a­
trícula y a evaluaciones burocráticas de su d esem p eñ o y, en m ateria de
calidad, una p o lítica de reg ulaciones b u ro cráticas o co n trap ro d u cen tes,
se con v ertiría en un m acro-m al p úblico sin p o sib ilid a d cierta de errad i­
cación o corrección.
P o r ello, co n stitu y e un error o u n a in g en u id ad p o stu la r la id en tid ad
sin m ás entre educación pú b lica e interés público.
312
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
D. C riterios generales de política pública
en m ateria de educación
1. C riterios g enerales de política
El in te rés p ú b lic o estra té g ico en e d u c a c ió n en u n E stad o m o d e rn o
lleva a g ara n tiza r perm an en tem en te:
a) q u e la c a lid a d c o m p a r a tiv a d e la e d u c a c ió n n a c io n a l sea
internacionalm ente competitiva',
b) qu e no h ay a niñ o o jo v e n con deseo y c a p ac id a d q ue se q u ed e sin
ed ucación;
c) q u e las caracteristicas discip lin arias y p ro fe sio n a les de la o ferta ed u ­
cativ a co rresp o n d a n a las n ecesid ad es de largo plazo del d esarro llo
n acional, y
d) q ue el uso de recu rsos p úblicos en educación sea eficiente.
P ara q u e la intervención del E stado pu ed a g ara n tiza r lo an terio r debe
asu m irse que la clave consiste en d iseñ ar u n a articu lació n in telig en te y
eficaz entre “ m e ca n ism o s de m e rc a d o ” y “m e ca n ism o s de E sta d o ” . El
an álisis efectu ad o aquí sugiere, al m enos, tan to “p resc rip cio n e s” com o
“ c o n tra in d ic ac io n es” generales para ello.
Ocho “prescripciones generales ” de política educativa
1. P ro m u é v ase ta n tas IE p rivadas com o sea p o sib le p ara estim u lar la
co m p eten cia, la esp ecializació n y la diversificació n de la o ferta en el
m ercad o ed u cativ o y estab lézcan se co n d icio n es m ín im as p ara o to r­
garles la licen cia correspondiente.
2. E sta b léz ca n se IE p ú b licas sólo en el ca so en q u e resu lte n ec esario
o fertar servicios educativos en áreas geográficas en las que no exista
o sea insuficiente la oferta privada, o en áreas o cam p o s d isc ip lin a­
rios y profesio n ales nuev o s que puedan co n sid erarse de im p o rtan cia
e stratég ica p ara el país, o en los que no h ay a suficiente y ad ecuada
c o m p eten cia en el secto r privado. E stab lézcase, asim ism o, que se c a l­
cu len sus colegiaturas para autofinanciarse y defín ase un a p o lítica de
In v estig ació n y D esarrollo (en esta m ateria tam bién falla el m ercad o )
p ara financiar directam ente p ro y ec to s de investigació n , lab o rato rio s,
eq uipo e instalaciones, en el segm ento su p e rio r del sistem a educati-
C
a p ít u l o
IX
313
vo, en fu n c ió n de los r e q u e rim ie n to s e s tra té g ic o s d el d e s a rro llo
nacio n al.
3. Im pídase la form ación de m onopolios, o lig o p o lio s o IE “g ig a n tes” ,
públicas o privadas, p ues ello p erjudica, tard e o tem p ran o , la calid ad
de los servicios.
4. E sta b léz ca se u n a a g e n cia g u b ern a m en ta l esp e c ia liz a d a en recabar,
p ro d u cir y p u b licitar p erm a n en te m e n te in fo rm ació n acerca de: i) la
calidad co m parativa n acio n al e in ternacio n al de los serv icio s de todas
las IE; ii) la evolución de los m ercad o s de trab ajo pro fesio n al. E sta­
b lézcase la oblig ato ried ad p ara todas las IE de ap o rtar la in fo rm ació n
n ecesaria corresp o n d ien te y de financiar d ich a agencia.
5. A cargo de la m ism a ag en cia, estab lézc ase un sis te m a n ac io n al de
rev alid ació n oblig ato ria de estudios p ara to d as las IE en to d o s los n i­
veles (básico, m edio, m ed io -su p erio r y su p erio r), en todas las áreas o
cam pos disciplinarios o pro fesio n ales, de m an era que los estu d ian tes
tengan en todo m om ento la posib ilid ad d e co n tin u ar sus estu d io s en
u n a IE distinta.
6. A cargo de la m ism a ag en cia, estab lézcase u n sistem a n ac io n al de
b ec as que, sobre la base de un padrón p erm a n en te m e n te actu alizad o ,
su b vencione directam en te un porcen taje de las co leg iatu ras de todos
aquellos alum nos cuyas fam ilias, com pro b ad am en te, ten g an ingresos
m en o res a d eterm in ad as “ lín eas” o “b a n d a s” , a las qu e co rresp o n d an
porcentajes distintos de subvención (digam os, d e 10% a 100% ), co n d i­
cionada ésta al b u en d esem peño académ ico. E stab lézcase un a línea de
crédito especial p ara jó v e n e s que, p o r pro b lem as fam iliares, n ecesiten
indep en d izarse económ icam ente. H ágan se v álid as las subven cio n es
p ara todas las IE, p ú b lic as o p rivadas, para estim u lar la co m p eten cia
entre ellas p o r la captación de d icha sub v en ció n , q u e será el m ay o r
segm ento del m ercado.
7. E sta b lé z c a se p en a co rp o ral p a ra los p ro fe so re s, ad m in istra tiv o s o
directivos que incurran en d iscrim inació n de g én ero , raza, religión,
reg ió n o nacionalidad, en el pro ceso de ad m isió n , ev alu ació n o titu ­
lación en las IE.
8. A cargo de la m ism a ag en cia, estab lézc ase un sistem a n acio n al de
p rofesores que se h aga cargo de las prestacio n es b ásicas de éstos, p ara
estim ular la com peten cia en el “m ercad o de ac ad é m ic o s” entre las IE,
erradicando los costos de “p érd id a de p resta cio n es” qu e enfrentan al
p referir p resta r sus servicios en otra IE.
314
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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m é r ic a
L
a t in a
Ocho “contraindicaciones " generales de P olítica Educativa
1. P o r n in g ú n m otivo se estab lezc an “b arreras de e n tra d a ” (alu m n o s/
profesor, horas de clase/sem ana, salarios ac ad ém ico s m ín im o s, etc.)
p ara la creación de IE privadas. E llo red u ciría la co m p ete n cia en el
m ercad o , d aría v en taja s a los inversio n istas g randes, o b sta cu liza ría la
in novación y p ro p iciaría una in adecuada calidad, con g rav e p erju icio
del interés público .
2. Si se crean IE públicas, p o r n in g ú n m otivo se estab lezc a la g ratu id ad
d e sus servicios.
3. Si se crean IE p ú b licas gratuitas, p o r n in g ú n m o tiv o se les confiera,
ad em ás, m o n o p o lio territorial.
4. Si se crean IE p ú b licas gratuitas y territo ria lm e n te m o n o p ó licas, p o r
n in g ú n m otivo se establezca, adem ás, el m o n to de su su b v en ció n con
b ase en la m atrícula.
5. Si se crean IE p ú b licas gratuitas, te rrito ria lm e n te m o n o p ó licas y con
subvención b asada en m atrícula, p o r n in g ú n m otiv o se las exim a, ad e­
m ás, de la ob lig ació n de rendir cuentas p ú b lic as de tal su bvención.
6. Si se crean IE p ú b licas gratuitas, territo ria lm e n te m o n o p ó licas, con
su b v en ció n b asad a en m atrícu la y exentas de la ob lig ació n de ren d ir
cu entas públicas, p o r n ingún m otivo se p reten d a, ad em ás, co rreg ir los
m u y negativos efectos p úb lico s g en erad o s p o r las características an te­
rio res, con ev aluaciones burocráticas cuyos resu ltad o s se m an ten g an
en secreto p ara el público.
7. Si se crean IE p ú b lic as gratuitas, te rrito ria lm e n te m o n o p ó licas, con
su bvención b asad a en m atrícula, ex entas de la o b lig ació n d e rendir
cu e n ta s p ú b lic as y se p rete n d e co rre g ir los m u y n eg a tiv o s efecto s
p ú b lic o s g en erad o s p o r las características an terio res con ev a lu acio ­
nes b u ro cráticas de tales IE, no se deje, adem ás, a las IE p riv ad as sin
algún tipo sim ilar de evaluación, p u es ello im plicaría, virtu alm en te,
c la u d ic a r de la resp o n sa b ilid ad estatal de v ig ilar que no se co m eta
frau d e educativo.
8. Si no se som ete a las IE p rivadas a ev a lu a ció n p o r p arte de la agencia
g u b ern am en tal concernida, p o r n ingún m o tiv o se las exim a del p ago
de im puestos.
C u m p lie n d o con las ocho “p re sc rip c io n e s g e n e ra le s” de p o lític a o
cu id an d o de no co m ete r n inguna de las ocho “c o n tra in d ic ac io n es” g en e­
rales d escritas, los arquitectos de la in terv en ció n del E stado g enerarían
u n a articulación inteligente y creativa entre “m ecan ism o s de E sta d o ” y
C a p ítu lo
IX
315
“ m e ca n ism o s d e m e rc a d o ” , g a ra n tiza rían los cu a tro p u n to s en los que
p u ed e asu m irse que co n siste el in terés p ú b lic o en m a te ria ed u c ativ a y
prod u cirían uno de los m ejo res m u ndos p o sib les en la m ism a.
P ero si no se cu m p lie ra n in g u n a de las o ch o “p re sc rip c io n e s ” y se
v io la ran las ocho “c o n tra in d ic a c io n e s” se g en e raría u n o d e lo s p eo re s
m u ndos im ag in ab les p o sib les en m ateria ed u cativ a.
E. C onclusión
El análisis realizado m uestra que el enfo q u e teórico general de N u ev a
E co n o m ía P o lític a y de P o lítica P ú b lica aquí d esarro llad o p erm ite d eter­
m in ar las form as adecuadas de articulación entre E stado y m ercad o que
perm itirían esperar el funcionam iento ó ptim o en el largo p lazo del siste­
m a educativ o en u n a so ciedad m o derna, satisfacien d o el in terés p ú b lico
tanto en la eficiencia general de la so ciedad com o en la ju stic ia social.
A sim ism o , este en fo q u e su g ie re que la c o n flictu a lid a d so c io p o lítica actualm ente existente entre “ g lo b a lm e rc ad istas” - q u e in v o can d o las
v irtu d e s del m e rc ad o p ro m u e v e n la su p u e sta eficien cia so cial g en e ral
sin consideración de la equidad en la d istrib u c ió n -, y los “n acio n al-estatistas” - q u e invocando las virtu d es del E stado p ro m u ev en la su p u esta
eq uidad y ju stic ia sociales, así com o la so beran ía n acio n al, sin to m ar en
cuenta la eficiencia g eneral de la so ciedad ni la del vital secto r p ú b lic o -,
m ás bien o bnubila la natu raleza del p ro b lem a p ú b lico estratég ico co n fo r­
m ado p o r los im perativos exógenos a los que la n u ev a d in ám ica m u n d ial
som ete a todos los E stados n acionales.
E stos im perativos d em andan p rocesos de rein g e n iería estatal cap aces
de elevar la calidad de la gestión estatal m inim izando, precisam ente, tanto
las fallas de m ercad o com o las fallas de E stado, m e d ian te la in v en ció n
de n u ev a s fo rm a s in stitu c io n ale s de a rtic u la c ió n E sta d o -m e rc a d o y el
d esarrollo de una n u ev a im aginación p o lítica y de p o líticas p ara reso lv e r
con éxito el com plejo pro ceso de ajuste y ad ap tació n a la n u ev a realid ad
m u n d ia l q u e c a racteriza rá , in e v ita b lem en te , el fu tu ro p re v isib le en el
siglo X X I.
316
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m é r ic a
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C A P ÍT U L O X
¿DERECHO A LA INCLUSION
O PAZ SOCIAL?
E L P R O G R A M A PA R A JE F E S Y JE F A S D E
H O G A R D E S O C U P A D O S D E A R G E N T IN A 1
Laura Golbert
A. Introducción
n diciem b re de 2001, F ernando D e la R úa se v io ob ligado a ren u n ciar
a su cargo de P re sid en te de la N ació n A rg en tin a ante la au sen cia de
ap o y o de la clase p o lític a y la fuerte p resió n popular. E n ese m o m en to
la A rg e n tin a estab a sum ida en un caos político, econó m ico y social de
tal m a g n itu d que su desen lace era difícil de prever. D e acu erd o con la
in fo rm ació n oficial, el 32% de las p ersonas v iv ía bajo la lín ea de p o b re ­
za y la ta sa de deso cu p ació n ascendía al 18,4% 2, situació n que ten d ía a
ag rav arse com o consecuencia de una econom ía p rácticam en te p aralizada.
L o s sa queos a los su p e rm e rcad o s se to rnaban u n a p ráctica casi diaria,
m ien tras crecía la m o v ilizació n callejera que, al grito de “que se v ay an
to d o s” 3, sum aba los reclam os de los d esocupados a la ex ig en cia de las
clases m ed ias de devo lu ció n de los d epósitos b ancario s, in m o v ilizad o s
E
p o r un d ecreto del gobierno.
E n este escenario, declarado ya el d efa u lt con los o rg an ism o s in ter­
n ac io n a les y d esen c ad en a d o el tan tem ido pro ceso in flacio n ario , en un
clim a de alta co nflictividad e in e stab ilid ad social y p o lític a se su ced en
en m en o s de quin ce dias dos presid en tes elegidos p o r la A sam b lea L e­
gislativ a. E n estas circu n stan cias, el últim o de los p resid en tes eleg id o s
d ecid e p o n er en m a rc h a un p ro g ra m a social cuya m ag n itu d en térm in o s
d e c o b e rtu ra llegó a su p e ra r en p o co s m eses los están d ares an terio res.
1
La primera versión de este texto es del año 2003. En ese año se hicieron las entrevistas
que se incluyen en el texto.
2
Datos del mes de octubre de 2001 del Instituto Nacional de Estadística y Censo
(INDEC).
3
El todos alude al conjunto de los políticos.
319
El p ro g ram a estab a dirigido a los je fe s y je fa s de h o g ar d eso cu p ad o s, y
no se d iferen c ió so la m e n te p o r su alca n ce y p o r el m o n to d e re c u rso s
asignados, sino que p rese n tab a otras n o v ed ad es tan to en su d iseñ o com o
en su m od alid ad de gestión.
F ueron estas n o v ed a d es las que co n citaro n el in terés de n u m e ro so s
especialistas. A sí se escribieron un sinnúm ero de d o cu m en to s en los que
se an a liz an las c a ra cterísticas de los b en e ficia rio s, sus tra y e c to ria s la ­
borales, el im pacto sobre los n iv eles de p o b rez a y d esem p leo , so b re la
d istribución del ingreso, etc. Sin em bargo, las p reg u n tas que n o s llevaron
a escrib ir este d ocum ento son otras. P regun tas que surgen d e la so rp re n ­
dente rapidez con que el pro g ram a fue p uesto en m arch a y de la am plitud
de la c o b e rtu ra alca n za d a en un país su m id o en u n a crisis ec o n ó m ica,
p o lítica y social com o el descrito en párrafo s an terio res. E n efecto , a los
tres m eses de hab er asum ido el presid en te E d u ard o D u h ald e el p ro g ra ­
m a ya co n tab a con m ás de 500.000 beneficiarios. Si b ien esta ca n tid ad
resu ltab a insuficiente p ara cu b rir al conjunto d e los d eso cu p ad o s, es una
cifra que p o r su m agnitud contrasta con los beneficios otorgados p o r otros
p ro g ra m as de em pleo g estionados du ran te la d écad a d e 1990. In clu so es
un n úm ero m ás alto que la su m a de todos ellos: en 1997, año en qu e se
d istrib u y e el m ayor n úm ero de beneficios, el co n ju n to d e b en eficiario s
de los d istintos p rogram as de em pleo es inferio r a los 140.000 ben eficio s
m en su ales (G o lb ert y G iacom etti, 1998:88).
L a celerid ad de la puesta en m archa del p ro g ram a era un facto r d e c i­
sivo, no solo para asistir a u n a p oblación crecien tem en te em p o b recid a,
sino p o r razones que tenían que v er con la g o b em ab ilid ad del país: si el
p ro g ra m a resu ltab a exitoso en reducir el crecim ien to de la co n flictiv id ad
social, co n secu en cia de los altos niveles de p o b reza e in d ig en cia, el g o ­
b iern o g anaría en legitim idad y m ejo raría su cap acid ad de gobernar.
E l d o c u m e n to in ic ia con una d e sc rip c ió n del c o n te x to s o c io -e c o ­
n ó m ico y p o lítico en que se in sc rib e el p ro g ra m a. C o m en z ar co n esta
d e sc rip c ió n re su lta b a im p re sc in d ib le p ara q u e el le c to r c o m p re n d a la
im po rtan cia de la aplicación de un pro g ram a com o el d &Je fe s y J e fa s de
H o g a r D eso cu p a d o s en la p articu lar coyun tu ra qu e atrav esab a la A rg e n ­
tin a a com ienzos de 2002.
S eguidam ente, se analizan “ las condicio n es de p o sib ilid a d ” de la rá ­
p id a in stala ció n de este plan. En este p u n to se tu v ie ro n en cu e n ta los
siguientes factores: a) el consenso alcanzado para p o n er en m archa el p ro ­
gram a; b ) las cap acidades de organización y n eg o ciació n de los d istin to s
acto res p articip an tes; c) las experiencias acu m u lad as de los p ro g ra m as
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so c ia le s y de e m p le o an terio res; y d) las c a ra c te rístic a s del d ise ñ o del
plan.
L a u ltim a parte está dedicada, en p rim e r lugar, a se ñ ala r los p rin c ip a ­
les p ro b lem as que surgen del plan cuando se lo an a liz a desde la p e rsp e c ­
tiv a de un p ro g ra m a social. El capítulo co n c lu y e con alg u n as reflex io n es
so b re el ev entual com p o rtam ien to de los prin cip ales actores in v o lu crad o s
en el p ro g ra m a , an te la d ec isió n del g o b ie rn o de d isc o n tin u a rlo co m o
co n se c u e n c ia del ca m b io en las co n d icio n es socio ec o n ó m ic as a p a rtir
de finales de 2002.
1. S ituación socio-laboral
L a p o lítica ec o n ó m ic a seguida p o r C arlos M enem in tro d u jo u n a serie
de no v edades. A la d ecisión de p o n er en m arch a el P lan de C o n v e rtib i­
lid a d 4 se su m aro n otras m ed id as com o la ap e rtu ra de la e c o n o m ía y la
p riv a tiz a c ió n de los se rv ic io s p ú b lic o s y de la S eg u rid ad S o cia l, p a ra
se ñ ala r sólo las m ás im portantes. Si bien no co rresp o n d e se ñ ala r en este
te x to su im p a cto so b re la eco n o m ía en su co n ju n to , sí cab e se ñ a la r las
c o n s e c u e n c ia s d ram á tic as que tuvieron sobre el m e rc ad o d e trab a jo el
cre cim ien to de la tasa de desem p leo y la p rec aried ad laboral. E n 1991,
cu an d o se po n e en m a rc h a el P lan de C o n v ertib ilid ad , la ta sa d e d eso cu ­
p ac ió n ab ierta era de 6,5% alcan zan d o pocos años m ás ta rd e el 18,4%
(m ay o d e 1995)5.
Si bien en los años siguientes se o b servó u n a p eq u e ñ a recu p eració n
del em p leo, el im p a cto de la crisis de 2 001/2002 p o ten ció los p ro b lem as
laborales y sociales de la A rgentina. El desem pleo abierto pasó del 13,8%
en o c tu b re de 1999 a 18,3% en o ctu b re de 2001. E ste au m en to afectó
e sp e c ia lm e n te a los je fe s y je fa s de h ogar: m ie n tras qu e el d ese m p le o
ab ierto creció entre 2001 y 2002 un 17% , entre los je fe s y je fa s de h o g ar
lo h izo en un 37% , siendo los je fe s varones los m ás perju d icad o s.
4 El Plan de Convertibilidad, iniciado a principios de 1991, ancló el valor de la moneda
nacional a una paridad de uno a uno con el dólar de Estados Unidos, con la garantía
de que los pesos podían ser cambiados por dólares a voluntad. Al Banco Central se
le dio independencia del gobierno, con el mandato de mantener la convertibilidad
conservando reservas en dólares al 100% contra las deudas monetarias nacionales
(reservas bancarias, comerciales y monetarias).
5 Los datos de la tasa de desempleo provienen de la Encuesta Permanente de Hogares
(EPH) (onda octubre), elaborada por el Instituto de Estadística y Censo (INDEC) de
la República Argentina.
C a p ítu lo X
321
P o r o tra p arte , la ab ru p ta sa lid a de la c o n v e rtib ilid a d co n la c o n s i­
gu ien te dev alu ació n de la m o n ed a d esen cad en ó un p ro ceso in flacionario
que im p a ctó d e c id id a m e n te en los in g re so s de las fam ilias. M ie n tra s
la can asta b ásica de alim entos d e u n a fam ilia tipo se in crem en tó en un
34% en tre m ayo de 2 0 0 2 y d ic iem b re de 2 0 0 1 , los sa lario s n o m in a le s
no aum entaron, p ro fundizando el em p o b re cim ien to - q u e v en ía d e h acía
ya v ario s a ñ o s - de am p lias cap as de la p o b la ció n . D e acu erd o con los
re g istro s e sta d ístic o s, en 1994 el 16% d e las p e rso n a s te n ía in g re so s
m e n o re s que los de u n a c a n a sta b ásica , y en 1998, al c o m ien z o de la
recesión, ya el 26% de la p o b la ció n estab a en esta situ ació n p ara p asar
cuatro años m ás tarde, en octubre de 2002, a ser m ás d e la m itad (5 4 ,3 % )
de los habitantes del país co nsiderados pobres. L a p o b lació n b ajo la línea
de in d ig e n c ia ta m b ié n cre ció , p a sa n d o d el 3% en o c tu b re de 1991 al
13,6% en octubre de 2001, y llegando al 2 4 ,7 % en m ayo de 2002 (E PH ,
IN D E C ). E n definitiva, la p o b rez a p o r ing reso casi se d u p lic a en tre 1995
y 2002, afectando a vasto s sectores de la clase m edia.
E n esos años se p ro fu n d iz ó tam b ién la in eq u id ad en la d istrib u c ió n
de los ingresos: entre 1995 y 2002 aum en tó 20,4 v eces (com o p ro m ed io
n acional) la distancia que separa al 20% de la p o b lació n con m a y o res in ­
gresos del 20% con los m en o res in g reso s (N acio n es U n id as, 20 0 2 :3 8 ).
2. C oyuntura política
E n tre las d istin tas cau sas que p ro v o ca ro n la ca íd a d el g o b ie rn o e n ­
ca b ez ad o p o r F ern an d o D e la R ú a cu an d o só lo h a b ía cu m p lid o co n la
m itad de su m andato, las dificultades de la eco n o m ía fueron, sin duda, de
las principales. P roblem as que se acen tu aro n d esd e m e d iad o s de 2001,
cu an d o en el contexto de una eco n o m ía p ara liza d a se aceleró la fu g a de
capitales. L as expectativas n eg ativ as de los m ercad o s financieros sobre
la estab ilid ad de la m oneda y el cre cim ien to de la activ id ad eco n ó m ica,
se p o te n ciab an con los rum o res difundido s p o r los an alistas eco n ó m ico s
que, au g u ra n d o lo peor, p ro v o c a b a n día a d ía el au m en to del “riesg o
p aís” , en una su erte de p rofecía autocum p lid a. E n un gesto d esesp erad o ,
en el m es de nov iem b re, el P o d er E jecutiv o an u n c ia restriccio n es al re ­
tiro de los fondos de los bancos - s e p o d ría retira r en efectiv o h a sta 250
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o l ít ic a
v p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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a t in a
p eso s p o r se m an a6- y a las tran sferen cias al e x terio r7. Si bien el en to n ces
m in istro de eco n o m ía, D o m in g o C avallo, aseg u rab a qu e era u n a m e d i­
d a tran sito ria, lo cierto es que, sin an u n ciarlo ex p lícitam en te , se estab a
p o n ie n d o fin a la convertibilidad. Pero esta m edida, que d elatab a las difi­
cu ltad es del gob iern o de la A lianza, no alcanzó para rev e rtir la situación.
P o r el co n trario , fue leído co m o un indicio de los m u ch o s p ro b lem as que
en fren tab a el g obierno que. a esas alturas, había p erdido sus ap o y o s tanto
ad en tro del p aís co m o en el exterior.
L a c o n flic tiv id a d so c ial c re cía d ía a día. A la m a la p e r fo m a n c e de
los in d ic ad o res e c o n ó m ic o s, in n e g ab le ante el d ram á tic o au m en to del
d esem p leo y la p o b reza, se su m ab a un crecien te en fren ta m ie n to del g o ­
b ie rn o con las fu erzas p o lítica s y so c iales claves. A m e d iad o s del m es
d e d iciem b re co m en zaro n los sa queos en los superm ercad o s, en p aralelo
con u n a so sten id a y m asiv a co rrid a co n tra los d ep ó sito s b an c ario s y la
p ro p ia m oneda. El día 19 de diciem b re organ izacio n es de d eso cu p ad o s,
co n o cid o s com o piqu etero s, y de v ecinos de la ciudad se co n c en tra n en
la P laza de M ayo pid ien d o la ren u n cia de F ernando D e la R úa, al m ism o
tiem p o que el P o d e r E jecu tiv o decretab a el estado de sitio y las m a n ifes­
ta cio n es callejeras eran b ru talm en te rep rim id as. L os d istu rb io s d ejaro n
co m o saldo 26 m u erto s y la ren u n cia del P re sid en te8.
T eniendo en cu en ta que en ese m o m en to el cargo de v icep resid en te
estab a v ac an te9, el P o d e r E jecu tiv o qu ed a acéfalo. E n fo rm a tem p o raria
asu m ió el v icep resid en te p ro v isio n a l del Senado, R am ó n P u erta, quien
co n v o có de m an era inm ediata a la A sam b lea L egislativ a. E sta A sam b lea
d esig n ó a A dolfo R o d ríg u e z Saá, de ex tracció n p ero n ista y en ese m o ­
m en to g o b ern ad o r de la pro v in cia de San L uis, com o P resid en te p ro v i­
sional de la N ación hasta el m es de abril de 2002, quien acu erd a llam ar a
e leccio n es el siguiente 3 de m arzo b ajo el sistem a de la ley de le m a s10.
6
Como en ese momento aún funcionaba la Ley de Convertibilidad, 250 pesos equi­
valían a 250 dólares.
7
El decreto 1570/01 del Io de diciembre del 2001 establecía restricciones para los reti­
ros de dinero en efectivo y a las transferencias al exterior vinculadas con la demanda
de la Deuda Pública.
8
Para un análisis más detallado, ver Bonvecchi (2002).
9
En octubre de 2000, el vicepresidente electo Carlos Alvarez presentó su renuncia por
desacuerdos con el presidente.
10 Se eligió este método de elección para evitar las peleas internas en los partidos po­
líticos, sobre todo en el partido Justicialista, que estaba sin liderazgo y en el que la
disputa por el poder podía llevar a la ruptura del partido.
C a p ítu lo X
323
E n el d isc u rso de asu n ció n , R o d ríg u e z S aá a n u n c ia la su sp e n sió n
del pag o de la deuda externa, la ratificació n de la co n v e rtib ilid ad arg u ­
m en tan d o que una devaluación significaría dism inuir el salario de los
trabajadores , y la im plem entación de una tercera m oneda. E stas m ed id as
que iban a im p actar d uram ente sobre la eco n o m ia y la so c ie d a d fueron
tom adas no sólo de m anera inconsulta sino hasta festiva. S im u ltán eam en ­
te, p ro m etió un m illón de puestos de trabajo asi com o la d ev o lu ció n del
13% a los ju b ilad o s, m edida tom ada p o r el g o b iern o de la A lian za com o
resp u esta a los prob lem as fiscales que enfrentaba.
L a nom inación de ciertos ex funcionario s m en em istas de d u d o sa co n ­
ducta en el desem peño de su cargo, así com o la in tención, h e c h a p ú b lic a
p o r cierto sector del P artido Justicialista, de que el p resid e n te R o d ríg u ez
S aá esp ecu lab a con m an ten erse en el cargo h asta el 2003 aceleró el final
del gobierno. En las calles de B u en o s A ires se v o lv iero n a e scu c h ar los
cacerolazos y nuevam ente la gente se agolpó en la P laza de M ay o y frente
al C on g reso de la N ación. A n te la grav ed ad de la situ ació n , R o d ríg u e z
S aá convocó en la ciudad de M a r del P lata a una reunión de g o b ern ad o res
del P artido Justicialista, fuente de su p o d er y legitim idad. P ero resu ltó un
intento fallido, ya que fueron pocos los g o b ern ad o res qu e co n cu rriero n .
A n te la falta de apoyo de la ciudadanía y de casi la to talid ad de la clase
p olítica, y sobre todo de su p ropio partido , a la sem an a d e ser eleg id o se
vio ob lig ad o a renunciar.
C uarenta y ocho h oras m ás tarde, la A sam b lea L eg islativ a se vu elv e
a re u n ir y elig e co m o P re sid en te p ro v isio n a l de la N a c ió n a E d u ard o
D u h ald e11. E sta vez se estableció que el m andato se exten d ería h a s ta fines
de 2003, p ese a la oposición de algunos gobernadores.
El 1 de enero de 2002, al hacerse cargo de sus funciones, el nuevo p re ­
sid en te prom etió “term inar con un modelo agotado que ha sum ido en la
desesperación a la mayoría del pueblo, para sentar la base de un modelo
que recupere la producción y el trabajo de los argentinos y prom over una
m ás ju s ta distribución de la riqueza E n ese m ism o d iscu rso aseg u ró
que el plan de un m illón de em pleos p rom etid o s p o r A d o lfo R o d ríg u ez
11 En las elecciones de 1989, Duhalde habla sido compañero de fórmula de Carlos
Menem. Por diferencias con el Presidente renuncia a su cargo y se postula, con éxito,
como gobernador de la Provincia de Buenos Aires, cargo que ocupa hasta 1999. En
ese año compite con De la Rúa para la Presidencia de la Nación. En 2002 se des­
empeñaba como senador de la Provincia de Buenos Aires, cargo para el que fuera
elegido en octubre de 2001. Simultáneamente ocupaba la presidencia del Partido
Justicialista.
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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S aá será rec o n v ertid o en "un seguro de em pleo d estin a d o a je fe s y je fa s
d e h o g a res d eso cu p a d o s
D u h a ld e ta m p o co c o n ta b a con el to tal ap o y o de su p a rtid o . L a re ­
n u e n c ia de alg u n o s se c to re s del P artid o J u stic ia lis ta a d a r a p o y o a la
n u ev a adm inistración se hizo evidente cuando el P resid en te intentó a n n a r
su eq u ip o de gob iern o . L os p rim ero s co n v o cad o s fueron g o b ern a d o re s
p ro v in c ia le s que resp o n d ía n a su p ro p ia lín ea p o lític a q u ie n e s, co n el
a rg u m e n to de que se d eb ia lla m a r a ele c c io n e s en m a rz o de 2 0 0 2 , no
acep taro n form ar p arte del g a b in e te 13.
E l aisla m ien to p o lítico a que lo co n d e n a b a la falta d e co n fia n za de
alg u n o s g o b ern a d o re s y del p ropio p artid o no era el ú n ico esco llo que
d e b ía so rtea r el flam an te p re sid e n te . P o r un lado, co m o y a se señ aló ,
esta b a n los p ro b lem as ec o n ó m ic o s. L a sa lid a de la co n v e rtib ilid a d así
co m o las oscilaciones con respecto al rum bo económ ico d esencadenaron,
en el contex to de u n a ec o n o m ía p o r cuatro años estan cad a, un p ro ceso
in flacionario que disp aró los p recios y, en particular, d e aq u ello s artícu ­
los que co m p o n en un a can asta básica de alim en to s. A ello se su m ó las
cre cien tes dificultades que tenía el gob iern o p ara im p lem e n ta r m edidas
qu e p erm itiera n a los m iles de ahorristas argen tin o s d isp o n e r lib rem en te
del d inero d epositado en los bancos, tanto en las cuentas co rrien tes com o
en p lazo fijo u otro tipo de operacio n es, sin h acer co lap sa r al sistem a en
el intento. P or o tra p arte, el sistem a p o lítico era o tra fu en te d e tensión y
d ificu ltad es p ara el gobierno. L os d atos rele v an te s en este sen tid o eran
la cap acid ad de p resión de los go b ern ad o res - s o b r e todo la de los ju stic ia lis ta s -, que se acrecen tab a frente a la soledad del P o d er E jecu tiv o , el
d esp re stig io del P arlam en to y la escasa leg itim id ad de los dos g randes
p artid o s, el Ju sticialism o y la U nión C ívica R adical.
H ubo otro elem en to adicional - p e r o decisivo—p ara e n ten d er el difícil
esce n ario p o lítico de esos dias: “los ru id o s” p ro d u cid o s p o r la m o v iliza­
ció n p o p u la r que casi diariam en te se d esp lazab a p o r las calles de B uenos
A ires y las prin cip ales ciudades del país. E n efecto, u n a im p o rtan te m asa
de la p oblación, al com pás de la consigna “ que se v ayan to d o s” -c o re a d a
en to d as las m a rc h a s - recorría las calles de las gran d es ciu d ad es, o rg a­
n iz a b a a sa m b le a s b a rria le s y se ag ru p a b a en d e fe n sa de sus in te rese s
v u ln erad o s, com o era el caso de los m iles de p erju d icad o s p o r el colapso
12 Publicado en el diario Clarín, 1/01 02.
13 Estos gobernadores eran Eduardo De la Sota (Córdoba), Néstor Kircliner (Santa
Cruz) y Rubén Marín (La Pampa).
C a p ítu lo X
325
del sistem a bancario. E n este crescendo de ag itació n so cial so b resale un
actor, los piqu etero s, que fueron los p rin cip ale s p ro tag o n istas de luchas
en las rutas a lo largo y a lo ancho del país. El g o b iern o se en co n trab a
ja q u ea d o , sin apoyo prácticam en te de n in g u n a fu erza p o lítica o social y
enfrentando una crisis que incidía en todas las esferas de la v id a social.
E n este escenario, a los pocos días de asum ir el gobierno, el presidente
D uhalde decretó la em ergencia en m ateria social, eco n ó m ica, ad m in istra­
tiva, financiera y c a m b ia ria 14, y unos pocos días m ás ta rd e la em erg en cia
o c u p a cio n al15. E n ese decreto se establece la p u esta en m arch a de un p ro ­
gram a destinado a los Jefes y Jefas de H o g ar D eso cu p ad o s que iba a ser
coordinado desde el M inisterio de D esarrollo S ocial y M ed io A m biente.
C uarenta y cinco días m ás tarde el p ro g ram a se p o n e en m archa. C uáles
fueron las condiciones que perm itieron p o n er en m a rc h a este p ro g ram a,
en un contexto tan adverso po lítica y econó m icam en te, es el tem a que se
analiza a continuación.
B. Las condiciones de posibilidad
1. L a construcción del consenso
S im ultáneam ente con la puesta en m archa del prim er P rogram a Jefes y
Jefas de H ogar D esocupados, el gobierno co n v o ca a un diálogo m ultisectorial p ara lo g ra r-a d e m á s de apoyo p o lític o - m erm ar la p u ja distributiva,
g en erar consensos y acordar p o líticas que perm itan ir su p eran d o la crisis
institucional. P ara ello pidió apoyo “esp iritu al” de la Ig lesia C ató lica y
“asistencia té cn ica” al P ro g ram a de N acio n es U n id as p ara el D esarro llo
(P N U D )16. L a pro p u esta de la adm inistració n d u h ald ista era alca n za r en
14 Ley N° 25.561, de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario y el
Decreto N° 50, de fecha 8 de enero de 2002.
15 Decreto 165 del 22/01/2002.
16 No era ésta la primera vez que la Iglesia buscaba colaborar con el gobierno nacional
para encontrar una salida institucional. A mediados de diciembre de 2001, el titular
de Caritas brindó la sede de esa entidad de la Iglesia para una reunión a la que con­
vocó a los principales líderes políticos, empresariales y sindicales. La decisión del
entonces presidente De la Rúa de no modificar el rumbo de la política económica y
continuar manteniendo en su cargo al Ministro de Economía conspiró contra el éxito
de la reunión.
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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u n a p rim e ra etapa, en un p erío d o no su p e rio r a los 60 días, un “acu erd o
m a rc o ” . L ueg o , las partes deberían av an zar en la definición de m ed id as
co n c reta s - e n estre ch a relación con el C o n g re s o - referid as a cu estio n es
esen ciales com o el d esem pleo, la p o b reza y el perfil p ro d u ctiv o .
L a co n v o c ato ria fue lanzada al co n ju n to de las o rg an iz ac io n es so c ia­
les, p o líticas y sindicales (p artidos políticos, cám aras em p resariales, ce n ­
trales obreras y representantes de la cultura). L os deso cu p ad o s agru p ad o s
en las o rg an iz ac io n es piq u eteras ta m b ié n fu ero n in v itad o s a p articip ar.
E sta invitació n fo rm a b a parte de una e s tra te g ia que, ap en as asu m ió el
g o b iern o , adoptó el presid en te D uhalde. E strateg ia qu e co n sistió , fu n d a­
m en talm en te, en reco n o cerlo s, recib irlo s en la casa de g obierno e incor­
p o rarlo s, com o otro actor social, al diálo g o social.
A la M esa de D iálo g o concurrieron un im p o rtan te n ú m ero de o rg an i­
zacio n es con distin to grado de rep resen tativ id ad . U na de las razo n es que
ex p lican esta alta p articip a ció n fue, sin du d a, la p erc ep ció n -c o m p a rtid a
p o r los d istin to s in v ita d o s - de am en a za al o rd en so cial ante la m a g n i­
tu d de la crisis q u e enfrentaban los a rg e n tin o s17. A sí, las cu estio n es que
m en o s d isc u sió n co n citaro n y en las que se logró lleg ar ráp id a m en te a
acu erd o s fueron las relacio n ad as con la p ro tec ció n social a lo s sectores
m ás vulnerables. En lo que se refiere específicam ente al P ro g ram a Jefes y
Jefas puesto en m archa por el gobierno, se acordó que tuviera un alcance
u n iv ersal, de m a n era de asegurar un in g reso m ín im o a to d a s las fam ilias
argentinas.
P ara dar cum plim iento a los acuerdos alcanzados, el g obierno m o d ifi­
có la n orm ativa 165/02 que había dado lugar al prim er P ro g ram a d e Jefes
y Jefas. El 3 de abril de 2002, instituyó el D ecreto N° 565 que estab lece
el D erecho F am iliar de Inclusión Social. D e acuerdo con el m ism o, todos
los je fe s y je fa s d e so cu p a d o s tien en el d ere ch o a ac ce d er a u n in g reso
m ín im o a través del P rogram a Jefes y Jefas de H o g ares D e so c u p a d o s18.
17 En el documento final de la Mesa de Diálogo, en el que se expresan los principa­
les consensos, la crisis fue así caracterizada: "La inédita crisis argentina, que ha
erosionado la legitimidad pública y privada, es tan grave y de tal naturaleza que
la convivencia y la democracia se encuentran seriamente amenazadas. Esta crisis
incluye cuatro años de recesión, desempleo sin precedentes, aumento incesante de
la pobreza, la indigencia y la exclusión social, problemas crónicos de las finanzas
públicas, una extendida ruptura de la seguridad jurídica y la pérdida completa del
sentido de lo público y del bien común
18 En el item “Construir una sociedad más equitativa” del documento final para la
Reforma de la Mesa de Diálogo, el punto 2 se refiere a la atención prioritaria y reno­
vada de la emergencia social. La Mesa de Diálogo Argentino, recogiendo la demanda
C a p ítu lo
X
327
L a principal d iferencia con el pro g ram a del m ism o n o m b re 19 y a instalado
po r el gobierno, era su co b ertu ra universal.
Se e s tip u ló que su a p lic a c ió n se e x te n d e ría h a s ta ta n to d u ra se la
e m erg en cia ocupacional. E n un p rim er m om en to , la fech a de cierre del
p rogram a fue fines de 2002. P oco tiem po desp u és, al no h ab er un cam bio
significativo en las condiciones económ icas y so ciales del país, se decidió
p ro rro g ar su v ig e n cia por u n año m ás.
La b u en a relació n que se h ab ía dado entre el g o b iern o de D u h ald e y
la Iglesia C atólica, que h ab ía p erm itido la co n fo rm ació n de la M e sa de
D iálogo, sufrió un serio tro p iezo a raíz del fin an ciam ien to del p ro g ram a.
L os obispos habían reclam ad o gestos de ren u n ciam ien to p ara so rtear la
crisis: expresa y públicam ente pidieron un “aporte ex cep cio n al” a quienes
se beneficiaron con la d evaluación. P o r esta razó n recib iero n con sa tis­
facción la actitud del secto r ag ro ex p o rtad o r de d o n ar 1.500 m illo n es de
peso s para am p lia r la ayu d a social. L a d onació n , sin em b arg o , no era ni
tan espo n tán ea ni tan generosa: ten ía com o co n d ició n que no se p u sieran
re te n cio n e s a las ex p o rtacio n es. El g o b ie rn o no acep tó este ac u erd o y
d ec id ió p o n e r rete n cio n e s tanto a las ex p o rta cio n e s del cam p o co m o a
las de la industria alim entaria, así com o un ap o rte ex trao rd in ario al secto r
petrolero d estinado a solventar los p rogram as sociales, específicam ente el
P lan Jefes y Jefas. Es así que la satisfacción de la Ig lesia p o r el acu erd o
a lcan zad o con las organ izacio n es rep rese n tativ as del se cto r ex p o rta d o r
se tra n sfo rm ó en d isg u sto cu a n d o se en te ra ro n (p o r los d ia rio s) d e la
d ecisión del gobierno.
P ara ev itar un eventual retiro de los obispos de la M esa de D iálogo, el
p resid en te pidió a la Iglesia que, a través de C aritas, su p erv isara la d istri­
bución de los fondos fruto de las retenciones. A sí, el p resid e n te p ro p u so
a la M esa -in te g ra d a p o r representantes de o rg an izacio n es d e la sociedad
civil, de la Iglesia y de N aciones U n id a s - que elab o rasen las su g eren cias
q u e cre y eran co n v e n ie n te s p ara ase g u ra r la efic ien c ia y tra n sp a re n c ia
en la distribución de los subsidios: los criterio s p ara co n fo rm a r los p a ­
d ro n es de b en e ficia rio s, los m e c a n ism o s d e c o n tro l con p a rtic ip a c ió n
ciudadana, bregó por la atención de la emergencia social, con carácter urgente, como
un derecho universal. Con fecha del 3 de abril de 2002, el Poder Ejecutivo Nacional
instituyó por Decreto N° 565, el Derecho Familiar de Inclusión Social. Ahí se dice
que la atención de la emergencia social deberá contar con financiación segura, con­
formándose un fondo que goce de intangibilidad y con un alto grado de auditoría
social que evite el clientelismo.
19 A este programa se lo denominó Programa de Jefes/as de Hogar Desocupados 1.
328
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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m é r ic a
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a t in a
d e o rg a n iz a c io n e s no g u b e rn a m e n ta le s así co m o las m o d a lid a d e s de
d istrib u c ió n de la ayuda.
A co rd e con esta p ro m esa , en el artícu lo 13 del d ec reto d e cre ació n
se estab lece la co n fo rm ac ió n de u n o rganism o de co n tro l: el “C o n sejo
N acio n al de A dm inistración, E jecución y C o n tro l” (C O N A E y C ) del P ro ­
g ram a de Jefes y Jefas de H o g ar D eso cu p ad o s. P artic ip aro n del m ism o
o rg an iz ac io n es em presarias, sindicales, de los distin to s cu lto s, así com o
o rg an izacio n es no g u b ern am en tales y del g o b ie rn o 20.
L la m a la aten c ió n el n ú m ero y p erfil de las o rg a n iz a c io n e s c o n v o ­
cad as. ¿C uál era el objetiv o de una invitación tan am p lia? ¿ A se g u ra r a
trav és de un fuerte m ecan ism o de control la tran sp a ren cia de la gestió n ?
¿L a b ú squeda de un consenso que asegurara la continu id ad del pro g ram a?
¿L a creación de un espacio de diálogo entre g rupos co n in tereses e n fren ­
ta d o s g aran tizan d o con su p resen cia la ejecución del p ro g ra m a?
M as allá de cu áles fueran las intenciones del go b iern o , este C o n sejo
d esarro lló una intensa actividad. L as reu n io n es p erió d icas, así com o las
p rese n tac io n e s de inform es m en su ales al P re sid en te d e la N ac ió n , m u e s­
tran el grado de com prom iso que estas organizaciones fueron adquiriendo
con el program a. P ara los grupos p iqueteros im plicaba un reco n o cim ien to
social y p olítico al colocarlos en un plano de igualdad con org an izacio n es
co m o la S o cied ad R u ral en el ám bito de control del p ro g ra m a. P ara los
“p o d e ro s o s ” sig n ific ab a en c o n tra r un esp a c io q u e p e rm itie ra d ia lo g ar
con aquellos que eran p ercib id o s com o una am enaza. E n d efin itiv a, este
C o n sejo , sim b ó lica y realm en te, cum plió varios ob jetiv o s: integ ració n ,
co n tro l y consenso.
20 Por el sector empresarial participaron: la Sociedad Rural Argentina (SRA), la Coor­
dinadora de las Industrias de Productos Alimentarios (COPAL) y la Unión Industrial
Argentina (UIA), la Cámara de Exploración y Producción de Hidrocarburos (CEPH),
la Asociación de Bancos Públicos y Privados de la República Argentina (ABAPPRA)
y la Asociación de Bancos de la Argentina (ABA). Por el sector sindical, la Confede­
ración General del Trabajo (CGT), la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), por
los distintos cultos: Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA), el Consejo Evan­
gélico y Caritas Nacional. Por las organizaciones no gubernamentales, la Federación
Argentina de Municipios (FAM), el Foro del Sector Social y la Corriente Clasista y
Combativa (CCC). Por el gobierno: el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social (Consejo Federal de Trabajo), el Ministerio de Economía y el Ministerio de
Desarrollo Social (Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales).
C
a p ít u l o
X
329
2. C apacidad de organización y negociación
de los actores intervinientes
Q u e ac to res de una larg a tra y e c to ria en la v id a in stitu c io n a l d e la
R ep ú b lica, com o es el caso de la S ociedad R u ral o la U n ió n In d u strial
A rgentina, particip en de la M esa de D iálo g o S ocial b u sc an d o a lca n za r
consensos es entendible e incluso esperable. A d em ás de que su p ráctica
habitual fue y es la del d iálogo y la n eg o ciació n , en un am b ien te e n ra­
recido, de alta conflictívidad social, estas o rg an izacio n es tienen m ucho
que perder.
E sta p redisposición p ara el diálogo no resu ltab a igu alm en te esperable
p or parte de u n grupo en particular: el de los trab ajad o res d eso cu p ad o s
agrupados en el m ovim iento piquetero. Su com portam iento llam a particu­
larm ente la atención fundam entalm ente por dos razones. E n prim er lugar,
p o r su cap acid ad de organización. P ese a su situ ació n laboral, se c o n s­
titu y ero n com o un actor co n cap acid ad de d esarro llar acció n co lec tiv a
p resentando u n am plio espectro de dem andas. E n segundo lugar, sí bien
su recurso de p o d er m ás im portante desde el m o m en to de su surgim iento
fu e la c o n fro n ta c ió n y la am e n a z a del co rte de ru tas, d em o straro n en
distintas ocasiones - u n a fue en la M e sa de D iálogo S o c ia l- su cap acid ad
y v o luntad de negociación.
a) La organización piquetera
El m ovim iento de los piqu etero s surge en la A rg en tin a a m ed iad o s de
la d écada de los años noventa. A lgunos autores co n sid eran qu e se inicia
con la p u eb lad a de S antiago del E stero en 1993, en la q ue h u b o cortes
de ru ta e in cen d io de edificios p ú b lic o s com o re sp u e sta al in te n to del
gobierno de dejar cesantes a 10.000 trabajad o res. O tros u b ic an su inicio
en 1996 cuando en C utral C ó, p ro v in cia de N eu q u én , se p ro d u ce n los
p rim eros cortes de ru ta con características específicas de p iq u etes, y a los
que siguieron los de la p ro v in cia de Salta, en los d ep artam en to s de San
M artín, T artagal y G eneral M osconi. En am bas p ro v in cias los piq u etes
fu ero n realizad o s p o r ex em p lead o s de Y PF (Y acim ien to s P etro lífero s
F iscales) que fueron despedidos luego de la p riv atizació n de la co m p añ ía
petrolera. E sta m odalidad de cortes de rutas fue ad o p tad a en otros lugares
del país, o to rg an d o a los m o v im ien to s de trab a jad o re s d eso cu p a d o s no
so lam en te su nom bre, sino sus p ecu liarid ad es de lucha: “arm ar p iq u etes
p ara co rta r las ru tas y las c a lle s” .
330
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
A lo largo de los años, el m o v im ie n to se fue d iv id ie n d o ta n to p o r
su p ro p u e sta p o lític a 21 com o por la form a de e n c arar la rela ció n co n el
g o b iern o , ya que alg u n o s son m ás p ro p en so s a la n eg o ciació n qu e otros.
M ás allá de estas d iferen c ia s, en el m o m en to de p o n e rse en m a rc h a el
p ro g ra m a que estam os analizan d o , todas las org an izacio n es co m p artían
alg u n o s rasgos com u nes.
E n p rim e r lugar, su ca p a c id a d de o rg an iz ac ió n . S v am p a y P erey ra
(2 0 0 3 ) se ñ a la n el ''m ila g ro s o c io ló g ic o ’’ que sig n ifica q u e g ru p o s de
d eso cu p a d o s tengan la ca p ac id a d de o rg an izació n y lu ch a co m o la d e ­
m o strad a p o r estos piqueteros.
E n segundo lugar, un "estilo de organización ”. H ay qu e d estac ar que
se o rganizan en un territo rio determ in ad o , territorio d o n d e v iven con sus
fam ilias. Es aquí d onde se realizan las asam b leas, qu e es el esp acio de
d iscu sió n y elab o ració n de sus propuestas. En estas asam b leas no sólo se
discuten cuáles son las necesidades y cóm o articular d em an d as de distinta
n atu ra lez a, sino que tam b ién se d eb a te n tem as m ás am p lio s: d esd e las
p o sib ilid a d es de co n stru cció n de una ec o n o m ía social altern ativ a h asta
estilo s de co n v iv en cia u o rganización com unitaria. L os d irig en tes p iq u e ­
tero s co n sid eran que este tipo de o rganización p erm ite a sus in teg ran tes
su straerse de las v iejas prácticas clientelísticas. D e acu erd o con su relato,
m ien tras que antes los m ás jó v e n e s eran llevados “co m o g a n a d o ” a los
acto s políticos d o nde les daban "vino y droga ”, ellos fu ero n "h a cien d o
un 1aburo ... y eso nos ha llevado a que h o y en día los co m p a ñ ero s van a
los p iq u e te s y de a n tem a n o saben que no se p u e d e n i alcohol, n i droga,
ni nada p o r el estilo ”22.
E n tercer lugar, "el contenido m u ltisec to ria l de las d e m a n d a s ”, que
su rg e de su d o b le id e n tificació n de d eso cu p a d o s y de su asen ta m ie n to
te rrito ria l. E sta do b le identificación, su m ad a a la situ ac ió n de ex tre m a
n ec esid ad en que se en cuentran los hog ares de la m ay o r p arte de los p i­
queteros, explican el am plio repertorio de reivindicaciones que presentan.
El acu erd o alcan zad o en m ayo del 2001, d en o m in ad o P rim er A cu erd o
T erritorial, es un buen ejem plo de la m ultip licid ad de d em an d as le v an ta­
d as por los piqueteros. En esta ocasión, luego de un grave en fren tam ien to
co n el g obierno, la m in istra de T rabajo del g obierno de la A lia n za aceptó
21 La alineación ideológica de estos gmpos cubre un amplio abanico: algunos se definen
corno peronistas, otros como marxistas leninistas o trotskistas.
22 Entrevista a un miembro del Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD) de
Solano, Lanús y Almirante Brown, realizada en Lanús, 6 de abril de 2002, extraída
de La Fogata (www.Lafogata.org/02asambleas /9asambleas/trabajo.htm).
C a p ítu lo
X
331
n e g o c ia r con ello s los d istin to s tip o s de re c la m o s q u e p re se n ta b a n , y
que in clu ían m ejoras en el barrio, asi com o en los se rv icio s d e salud y
educación de la zona. D e ahí que la calificación de in te g ra l fue p ro p u esta
p o r los líderes piqueteros.
b) La negociación piquetera
E l P rim e r A cu erd o T errito rial no es la p rim e ra e x p e rie n c ia d e n e ­
g o ciación del gobierno con los piq u etero s. E n la d écad a de 1980, en la
p ro v in c ia de B u e n o s A ires, m u c h o s de ello s h a b ía n p a rtic ip a d o en la
tom a de tierras y en la con stru cció n de los asen tam ien to s, accio n es que
im p licaro n una n eg o ciació n con auto rid ad es g u b ern am en tales.
P ero la experien cia m ás im portante en lo que atañe a “n e g o c ia r” con
el gobiern o fue la que se dio con los p lan es T rab ajar a m e d iad o s d e la
décad a de los años noventa. E n 1996, luego de un a serie de m o v iliza cio ­
n es en cabezadas po r los g rupos piqu etero s en M ar del P lata y F lo ren cio
Y arela exigiendo trabajo, el g obierno de C arlos M en em d ecid e en tre g ar­
les, p ara su d istrib u c ió n , planes del p ro g ram a T rabajar. A p a rtir de ese
m om ento, el reclam o por program as de em pleo form ó parte del repertorio
de estos grupos en cada una de las m o v ilizacio n es co lectiv as. In c o rp o ­
rac ió n que perm itió e stab lece r una su erte de ju e g o en tre el g o b ie rn o y
los m o v im ien to s de deso cu p ad o s. D esd e en to n ces, p ara el co n ju n to de
la sociedad, los planes T rab ajar son p ercibid o s com o el in stru m en to que
tien e el g obierno para n eg o ciar con los piquetero s. P or o tra p arte, es una
suerte de nom bre genérico que rep resen ta a cu alq u ier p ro g ram a de em ­
pleo. S ería ocioso señalar que la distrib u ció n de estos p ro g ra m as n u n ca
fue o to rg ad a po r el M in isterio de T rabajo, E m p leo y S eg u rid ad S ocial
en carácter de m o nopolio exclusivo de los p iq u etero s, sino que en esta
d istrib u ció n particip ab an d istintos p artidos p o lítico s23.
C uando asum e el g obierno de la A lianza, la relació n co n estos grupos
com ienza a cam biar. E sta adm inistración tom a una serie de m ed id as cuyo
resu ltad o fue la p ro fu n d iz ac ió n de la co nflictiv id ad social. A d em á s de
n o m o stra rse d em asiad o disp u esto a re c o n o cerlo s com o in te rlo cu to re s
v álid o s, co n tin ú a con la p o lític a co m en z ad a p o r el ú ltim o m in istro de
E co n o m ía del gobierno de C arlos M enem de red u cir el n ú m ero de b e n e ­
23 De acuerdo con un informe oficial publicado por el diario La Nación (21/03/2000),
en la provincia de Buenos Aires el Partido Justicialista manejaba 4.552 planes Tra­
bajar, la Alianza, 2.352 y otras instituciones, entre las que figuran las eclesiásticas.
3.315.
332
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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a t in a
ficios así com o el n ivel de las rem u n e ra cio n es de los p lan es, y cam b ia,
co m o se a n a liz a m ás ad e la n te, la m o d a lid a d de a c ce so a los p ro g ra m a s
de e m p leo . P ro b le m a s con el c u m p lim ie n to de las cuo tas y de las en tre­
gas d e p lan es T ra b ajar24 au m en taro n el en fren ta m ie n to del g o b iern o de
la A lia n za con los g ru p o s piqueteros.
El re su lta d o p re v isib le fue el au m en to de la c o n flic tiv id a d so cial.
E n ju lio de 2001 se organ iza el p rim er C o n g reso P iq u ete ro d e n o m in a ­
do “A sam b lea N acio n al de O rgan izacio n es P opulares, T errito riales y de
D eso c u p ad o s” . En esa asam blea se decide po r u nanim id ad que la p ro testa
ex p re sad a en cortes de ruta se intensifique en form a p ro g re siv a m ed ian te
la ex ten sió n de la duración de los cortes hasta concluir, a fin de ese año,
en u n a m e d id a de fuerza p o r tiem po indeterm inado. P ara alg u n o s grupos
p iq u e tero s ya en ese m o m en to com ienza a p rep ararse u n a serie de a c c io ­
nes co n c aten a d as que se denom inó “el A rg e n tin a zo ”, co n el fin de h acer
c o n o c e r sus d e m a n d a s a la so c ied a d y cu y a ex p re sió n m ás a lta fue la
m o v ilizació n a la P laza de M ayo en los últim os días del m es de diciem bre
de 2001 que cu lm in ó con la renu n cia del gobiern o de D e L a R ú a25.
C o m o y a se d ijo , lu e g o de la c a íd a del g o b ie rn o d e la A lia n z a ,
R o d ríg u e z S aá co n v o có a los p iq u etero s a su d esp ac h o p ara o fre ce rle s
un m illó n de p u esto s de trabajo. Este “g e n e ro so ” o fre cim ien to fue rá p i­
d am en te in c o rp o rad o en el rep erto rio de los rec lam o s de esto s grupos.
A sí, a los p o co s días de asum ir com o presid en te E d u ard o D u h ald e, tanto
las o rg an iz ac io n es con m ay o r capacidad de p resió n y p red isp o sició n a la
n eg o c ia ció n co m o las que presen tab an p o sic io n e s m ás d u ras, se m o v ili­
zaro n rec lam an d o por los planes p rom etidos p o r el en to n ces p resid en te
R o d rig u e z Saá. El g obierno los recibió y p ro m etió , en caso de co n tarse
co n los fondos, en tre g ar 200.000 planes Trabajar.
L a n e g o c ia c ió n con los p iq u e tero s n o era so la m e n te p o r el n ú m ero
de p lan es sino tam b ién respecto de su asignación: cuán to s p lan es se les
24 De la entrevista realizada con la responsable del Plan Trabajar del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social.
25 “...A medida que iba creciendo la crisis, hemos evolucionado en crecimiento, pero
sobre todo por el acierto politico. Porque la pelea por el Argentinazo fu e una pelea
nuestra de 5 años, por lo tanto esc acierto nos llevó a un gran salto. Nosotros dimos
el primer gran salto entre el 97 y el 99. Después hubo como una tregua por el apoyo
a la Alianza. Posterior a eso se da un nuevo salto que llegamos alrededor de los
12.000 compañeros hasta el final de De la Rúa, hasta el Argentinazo y allí en dos
semanas se cuadruplica, se triplica la corriente, entre el 23 y 24 de diciembre y el
10 de enero pasamos a 50.000 compañeros. Hoy estamos en 70.000". Entrevista
realizada al coordinador general de la Corriente Clasista y Combativa.
C a p ítu lo
X
333
o torgaba a cada u n a de las organ izacio n es. Si bien, com o v erem o s m ás
adelan te, el órgano n atural p ara la d eterm in a ció n y d istrib u c ió n d e los
plan es Jefes y Jefas eran los C onsejos C on su ltiv o s L o cales, lo cierto es
q u e según estim aciones h echas p o r distin tas fuentes, cerca de un 10% de
los m ism os quedaron en m anos de los piq u etero s, m ien tras qu e un a cifra
que no es fácil de determ inar pero que se calcula superior a ese porcentaje
fue otorgada a puntero s de partidos p o lítico s26.
E n definitiva, la situación que enfren tab an los p iq u etero s los llevaba
a la p arad o ja de que pese a que la gran m a y o ría le v an tab a un d iscu rso
de izqu ierd a y rev o lu cio n ario , deb ían n e g o c ia r con el g o b iern o p o r los
p lanes de em pleo. E stos planes significaban un recu rso v alio so no sólo
p o rq u e era p rácticam ente el único con el qu e co n tab an , sino p o rq u e les
confería p oder frente a sus m ilitantes. Se en fren tab a con el g obierno pero
dependían de él no sólo para su subsistencia, sino tam bién p ara m an ten er
su liderazgo. E sta doble d ep en d en cia ex p lica la m o d alid ad de en fren ta­
m iento elegida. A diferen cia de los trab ajad o res en activ id ad qu e p ueden
elegir distintas m o dalidades de lucha, p ara los d eso cu p ad o s - p o r su p ro ­
pia condición la b o ra l- desarrollar u n a acción co lectiv a p ara h acer o ír sus
reclam os resulta un problem a. A nte la escasez de altern ativ as, el co rte de
ru tas o la irrupción m a siv a en las calles de la ciu d ad fueron co n sid erad o s
com o la m odalidad de lucha m ás eficiente: no sólo les p erm itía co n stru ir
u n a id e n tid a d e irse leg itim an d o co m o a c to r so cial, sin o qu e ta m b ié n
p o d ía ser utilizad a com o am en aza p ara n eg o ciar p lan es de em pleo.
3. A ntecedentes del P rogram a Jefes y Jefas
de H ogares D esocupados
El p ro g ram a que estam o s an alizan d o rec o n o ce com o an teced en tes
los p rogram as de em pleo ejecu tad o s en la d écad a de los años nov en ta.
D e todos ellos analizarem os unos pocos: aq u ello s que, p o r su d iseñ o o
p or alguna característica de su gestión, tu v iero n in cid en cia en el diseño
del P rogram a Jefes y Jefas de H ogares D esocupados.
26 En la entrevista realizada con el coordinador de la CCC, ante la pregunta sobre cómo
se distribuían los planes, nos respondió: “Como se hizo siempre, en el Ministerio de
Trabajo. Nosotros llegamos a manejar 70.000planes".
334
P O IÍT IC A Y POLÍTICA S PÚ B LIC A S EN LOS PRO CESO S DE R EFO RM A DE A M É R IC A LA T IN A
a) E l Program a Trabajar
A nte el dram ático crecim ien to de la tasa de d eso cu p ació n a co m ien ­
zo s de los n o v en ta, el g o b ie rn o p re sid id o p o r C a rlo s M en en r, ad em ás
de ad o p tar m ed id as d estin ad as a flexibilizar la legislación lab o ral y d is­
m in u ir los costos laborales, decide im p lem en tar u n a serie de p ro g ram as
de em p leo . E n p o c o s añ o s se p o n en en m a rc h a m ás de 20 p ro g ra m a s
q u e se c a racteriza ro n p o r su b aja co b e rtu ra , la esca sez de rec u rso s, su
v o la tilid a d 11 y p o r p re se n ta r d iseños sem ejantes. P or o tra p arte, este tipo
d e p ro y ec to s no se g estio n ab a sólo en el ám bito del M in isterio d e T ra ­
b ajo y S eg u rid ad S o c ia l2*. En el año 1996, en d istin ta s ju ris d ic c io n e s
del g o bierno nacio n al se estaban ejecu tan d o 31 p ro g ra m as de em p leo y
m e jo ram ien to de ingresos, de los cuales sólo 23 estab an en la ó rb ita del
M in isterio de T rabajo y S eg u rid ad S ocial (M T Y S S ) (G o lb ert, 1997).
E n este fe stiv a l de p ro g ra m a s , se d e s ta c a el T ra b a ja r ta n to p o r el
tiem p o que estuvo en m archa (en tres versiones: T rab ajar 1, T rab ajar 2 y
T rab ajar 3) com o p o rq u e el n úm ero de beneficios aco rd ad o s fue su p erio r
al de los otros p rogram as. Interesa tam bién d estacar qu e el plan T rabajar
in au g u ra, com o se analiza m ás adelante, una nu ev a relació n entre el g o ­
b iern o y el m ov im ien to de desocupados.
El p rim er T rabajar data de fines de 1995, el T rabajar II se im p lem en to
en tre 1997 y 1998, y el T rab ajar III entre 1998 y 1999. E n sus d istintas
v ersio nes, el prin cip al objetivo buscado era brindar ocu p ació n transitoria
a d eso cu p ad o s en co n d icio n e s de p obreza que no estu v ieran recib ien d o
otro beneficio, y com o objetivo secundario la con stru cció n de obras de
in fraestru ctu ra social y asisten cia co m unitaria. L a prestació n in clu ía una
ay u d a no rem u n erativ a m ensual de 200 peso s, asisten cia sa n ita ria y c o ­
bertu ra de riesgos.
U n a de las le cc io n es ex tra íd as de la g estió n del T rab ajar y qu e fue
in co rp o rad a en el d iseño del p ro g ra m a que estam os an alizan d o es que,
en caso de que am bos m iem b ro s de la pareja estuvieran d eso cu p ad o s, la
d eterm in ació n de quién era el beneficiario no estaría fijada de an tem an o
por el program a, sino que sería la m ism a fam ilia la que eligiría considerar
27 En el período 1992/96 la mayoría de ellos no tuvieron una vigencia superior a los
dos años. Ver: L. Golbert (1997:31).
28 El ministerio cambia de nombre en el 2003 por el de Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social.
C a p ítu lo
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335
al hom bre o la m u jer com o je fe o je fa del h o g ar y, p o r lo tan to , ben efi­
ciario directo del p ro g ra m a29.
E l núm ero de ben eficio s de los p ro g ram as de em p leo , co m o c o n se ­
cu en cia del crecim ien to del T rabajar, fue crecien d o h asta 1997. A p artir
de ese m om ento se com ienzan a otorgar cada v ez m en o s planes. C o m o se
dijo anteriorm ente, desde la salida de C avallo del M in isterio de E co n o ­
m ía, el gobierno de C arlos M enem no se m ostró tan d isp u esto a d istribuir
p la n es T rabajar, y el g o b iern o de la A lia n za tuvo la m is m a actitu d . E s
en el año 2000 cuando esta caída resulta m ás ev id en te: p o r en to n ce s se
perd iero n 20.000 planes.
b) E l Program a Solidaridad
E n el co rto p e río d o de g o b ie rn o de la A lia n z a se in te n tó p o n e r en
m a rc h a un pro g ram a social que, al m enos en la p reten sió n de la en tonces
m in istro de D esa rro llo S ocial, M ed io A m b ie n te y D e p o rte s - G r a c ie la
F ern án d ez M e ijid e -, le d iera un sello al gobierno. E ste fue el S o lidaridad
o P lan Integral de A taq u e a la E xclusión S o cial30 inspirado en el P ro g ra ­
m a d e E ducación, S a lu d y A lim e n ta ció n (P R O G R E S A ) d e M é x ic o 31.
E ste program a, que finalm ente no se llevó a cab o , ten ía su foco en
tres co m p o n en te s: la n u tric ió n , la salud y la fo rm a c ió n e d u c a tiv a . El
org an ism o de g estió n , en co n so n an cia con este o b jetiv o , no era el M i­
nisterio de T rabajo, E m p leo y S eguridad S ocial, sino en el recién creado
de D esarrollo Social, M edio A m biente y D ep o rtes ju n to con los de Salud
y E d u ca ció n de la N ac ió n . L a estra te g ia de fo calizació n p re v ista en el
diseño era ex tre m ad a m e n te co m p leja y d eb ía rea liza rse en d o s etapas:
u n a p rim era que resp o n d ía a criterios geográficos y qu e se b asab a en un a
29 "Trabajamos con el criterio de que el beneficiario/a fuera aquel/la que estuviera
dispuesto a la contraprestación por esa cifra de dinero y no tuviera una oferta mejor
en el mercado". (Extracto de la entrevista realizada a la responsable del programa
Trabajar en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social).
30 La información sobre el Programa Solidaridad proviene fundamentalmente de un ar­
tículo sobre el programa Solidaridad elaborado por Fabián Repetto (mimeo, 2002).
31 El PROGRESA, lanzado en 1997, es un programa dirigido a población en con­
diciones de pobreza extrema y que opera específicamente en el ámbito rural. Los
componentes del programa (que luego serán replicados por Solidaridad) responden a
situaciones de deserción escolar en el nivel básico, desnutrición y falta de controles
prenatales como también a situaciones de insuficiencia alimentaria, características
de la población objetivo a la que se dirige.
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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m é r ic a
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a t in a
a sig n a c ió n vía cu p o s p o r N ecesid ad es B á sic as In sa tisfe c h a s (N B I)32, y
u n a se g u n d a que se ap licab a sobre los p ro p io s hogares.
Si bien la elección de los destinatarios (hogares p o b res versus je fe s de
h o g ares d eso cu p a d o s), las características del d iseño co m o las m o d a lid a­
d es de fo calizació n p rese n tan m arcadas d iferen cias con el P ro g ram a de
Jefes y Jefas, la instalación de C onsejos S ociales L ocales com o un ám bito
d e co n certació n en un p rogram a de alcan ce n ac io n al p erm ite co n sid erar
al S o lidaridad co m o un anteced en te del plan que estam o s an alizan d o . D e
to d a s m aneras, hay que reco rd ar que algunas p ro v in cias y a ten ían alguna
ex p e rien c ia de este tip o de organización lo c al33.
E staban con fo rm ad o s p o r una C om isión E jecutiva L ocal in tegrada por
el In ten d en te o un d eleg ad o designado p o r él m ism o, un técn ico del área
so cial del m u n ic ip io , un S upervisor R egional del P lan se lec cio n a d o por
la C o o rd in ació n N acio nal del P lan y los S uperv iso res de los P ro m o to res
S o ciales, se lec cio n a d o s en form a conjunta p o r la C o o rd in ació n y las au ­
to rid a d es locales. E n tan to los pro m o to res sociales, sus su p e rv iso re s y el
su p e rv iso r reg io n a l eran solven tad o s con rec u rso s n ac io n a les, los otros
m ie m b ro s d e p e n d ía n del m unicipio. T am bién co n fo rm ab a n el C o n sejo
Social L ocal, el C o n sejo C on su ltiv o L ocal, del cual p a rtic ip a b a la C o ­
m isió n E je cu tiv a , los representantes de iglesias locales, d e escu elas, de
h ospitales o centros sanitarios, los representantes del C oncejo D eliberante
del M u n icip io , rep resen tan tes de O N G y los S uperv iso res R e g io n a les y
de P ro m o to re s S ociales.
c) P ropuesta del F R E N A P O
E n abril de 2001, ante el agravam iento de la situación so cio eco n ó m ica
que afectaba a un creciente núm ero de fam ilias, se creó el F rente N acional
co n tra la P o b reza (F R E N A P O ) conform ado p o r la C entral de T rab ajad o ­
32 De acuerdo a la cantidad de hogares con NBI en cada provincia respecto al nivel
nacional, que a su vez debía comparibilizarsc con los criterios elegidos por los Mi­
nisterios de Educación y Salud.
33 Como consecuencia tanto de ios niveles de pobreza y desocupación y del papel cada
vea más preponderante que iban tomando los gobiernos locales en la gestión de las
políticas sociales, comienza a formarse este tipo de comités a nivel local. Es el caso
de los Consejos Consultivos Provinciales de Chaco y Mendoza y los Consejos de
Emergencia en la provincia de Buenos Aires. Ver Arroyo (2003:15).
C a p ítu lo
X
337
res A rgentinos (C T A )34, o rg an ism o s de derech o s h u m an o s, o rg an iz ac io ­
nes productivas, diputados, dirigentes sindicales y em presarios y obispos.
El F R E N A P O elaboró un pro y ecto de creació n d e un seguro de em pleo
y form ación de 380 pesos para je fe s y je fa s de h o g ar d eso cu p ad o s, una
asignación universal por hijo de 60 peso s y una asig n ació n de 150 p eso s
para los m ayores de 65 años que no reciben ningún beneficio ju b ilato rio 33.
E sta p ro p u esta fue p resentada en una consu lta p o p u la r en d iciem b re del
2001, o b teniendo m ás de un m illón de firm as.
d) E l Programa Jefes y Jefas de H ogares D esocupados 1
L as in n u m e rab le s m o v iliza cio n es que se su ced iero n d esd e la caída
del gobierno de D e la R úa fueron, sin duda, d ecisiv as para que E duardo
D uhalde anuncie, en su prim er discurso co m o p resid en te, la creació n de
un p ro g ra m a de su b sid io s p ara d eso cu p a d o s al qu e d en o m in ó P lan de
Jefes y Jefas de H o g ar D esocupados.
L os p iq u etero s no eran los ú nicos que ex ig ían accio n es inm ediatas.
E n esos días distin tas o rg an izacio n es rec lam a b an al g o b iern o m ed id as
urgentes. E n una reu n ió n con fu n cio n ario s de g o b iern o re a liz a d a el 15
de enero de 2002, la CTA p ropuso la p uesta en m a rc h a del p ro g ram a del
seguro de desem pleo p ara je fe s y je fa s del F R E N A P O que y a m e n cio n a­
m os. U n día m ás tarde, el secretario de la C G T D isid e n te36 se en trev istó
con el g o b iern o y p id ió reflotar el C o n sejo de S alario M ín im o . C on el
arg u m en to de que elevar el salario básico p o d ría ten er efecto s so b re la
inflación, el g obierno se opuso a esta prop u esta. E n su lugar, el M in istro
de T rabajo, E m pleo y S eguridad Social pro p u so la creación de un salario
34 En 1992 se crea la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) en oposición a las
posiciones adoptadas por la Confederación General Económica ante la política del
gobierno de Carlos Menem. La CTA también se diferencia de la CGT porque permite
la afiliación directa de trabajadores y desocupados.
35 “Con el 10 por ciento del Presupuesto se acaba la pobreza en ¡a Argentina. Hoy
hay concentración de la riqueza en pocas manos y nosotros planteamos distribución
de la riqueza y la democratización ", señaló el titular de la Central de Trabajadores
Argentinos (CTA), Víctor De Gennaro, encargado de informar los resultados del
encuentro ante los periodistas.
36 En el 2000 se parte la Confederación General del Trabajo (CGT) y se crea la CGT
Disidente. El motivo principal de la ruptura es la propuesta de una nueva ley laboral
presentada por el gobierno. Mientras que la CGT “oficial” apoya la propuesta, un
grupo de sindicalistas liderados por Hugo Moyano considera que esta ley profundiza
la flexibilización laboral.
338
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
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a t in a
de in clusion que ayudaría a las em p resas a co n tra tar n u evo p erso n a l, a la
v ez que contendría una cláusula que obligaría a los beneficiarios a realizar
alg ú n tipo de capacitación.
E l 17 de enero la p ren sa an u n ciab a de esta m an era la creació n de dos
p lan es: un p ro g ra m a alim en tario y uno para los je fe s de h o g ar d e so c u ­
p ad o s. El p rim ero co m p ro m etia al gob iern o nacio n al a d estin a r h asta un
total de 350 m illones de peso s anuales p ara el fin an ciam ien to de p ro g ra ­
m as p ro v in ciale s de asiste n cia alim e n taria d estin ad o s a las fam ilias en
situ ació n de pobreza. El segundo a b rin d ar u n a ayuda ec o n ó m ic a directa
a los je fe s de h o g ar deso cu p ad o s, cuyo m o n to variab a en tre 150 y 200
pesos.
E l diseño de los dos p ro g ram as era sim ilar. Los d estin atario s del p ro ­
g ram a de em p leo eran je fe s o je fa s de h ogar con hijo s de h asta 18 años.
L as fa m ilia s con h ijo s d isc a p a c ita d o s estab a n ex e n ta s de este to p e , y
tam b ién tendrían una partid a especial las em barazad as. P ara rec ib ir ese
subsidio, los beneficiarios sólo debían firm ar una declaració n ju ra d a acre­
ditan d o la falta de em pleo, y estaban o b lig ad o s a v acu n ar a sus h ijo s y
en v iarlo s a la escuela. C on el objetivo de p ro m o v er la rein c o rp o rac ió n
de trab a jad o re s en los rubros de la p ro d u cció n m ás afectad o s, el p ro g ra ­
m a in cluía tanto la p o sib ilid a d de ca p ac ita rse com o de qu e el su b sid io
fu era in co rp o rad o com o parte de un salario m ayor. E n am b o s p ro g ra m as
estab a p rev ista la figura del C onsejo M u n icipal o local, co n fo rm ad o p o r
el in tendente, p o r rep rese n tan tes de O N G y la p articip ació n de tra b a ja ­
d o res y em p resario s con el fin de co n tro lar la m arch a del p ro g ra m a y la
asig n ació n de los beneficios.
L a diferencia entre am bos fue que el segundo de los p ro g ram as p u esto
en m archa tuvo cobertura universal, m ientras que el prim ero fue diseñado
con un criterio de focalización: los fondos girados desde la N ació n a las
p ro v in cias debían ser d istrib u id o s p o r los m un icip io s y o rg an izacio n es
no g u b ern am en tales (O N G ) de acuerdo a un coeficiente co n fo rm ad o en
un 60% con el índice de co participación, y un 40% con el p o rce n taje de
p o b reza en cada provincia. A cam bio de estos plan es, las p ro v in cias se
co m p ro m etían a co n fe ccio n ar un listado único de beneficiarios.
4. El diseño del P rogram a
C o n esto s a n te c e d e n te s, y con la d ec isió n to m a d a p o r la M e sa de
D iálo g o de p o n er en m arch a un p ro g ra m a que c o n tem p la la in c lu sió n
C a p ítu lo
X
339
social del conjunto de los h o g are s argentino s, se d iseñó el P ro g ram a de
Jefes y Jefas de H o g ar D e so c u p ad o s37.
D e ac u erd o con la n o rm a tiv a e s tab lecid a, las p e rs o n a s re c ib e n un
beneficio de 150 peso s m e n su ales38 siem pre y cuando cu m p lan co n los
siguientes requisitos:
•
C ondición de je fe s/a s de h o g ar en situació n d e d esem p leo , m ed ian te
sim ple d eclaración ju rad a .
•
C u m p lim en tar al m enos alg u n a de las sig u ien tes co n d icio n es (ex c ep ­
tuando a los m ay o res de 60 años): te n er h ijos m en o res de 18 añ o s a
cargo, hijos discap acitad o s sin lím ite de edad a cargo o h allarse en
•
•
estado de gravidez la có n y u g e del Jefe o la beneficiaria.
A creditar, p ara el caso de los hijo s m enores, su con d ició n de esco la ri­
dad reg u lar y el cum plim iento de los controles sanitarios y vacu n ació n
co rrespondientes.
L os m ayores de 60 años deben ac red ita r su co n d ició n de d eso cu p ad o s
y la no percep ció n de beneficios p rev isio n ales de n in g ú n tipo.
A sim ism o, los beneficiarios están obligados a realizar un a co n trap res­
tación que pu ed e com prender la realización de actividades com unitarias o
de capacitación, la finalización del ciclo educativo form al, la capacitación
pro fesio n al o la in co rp o ració n a una em presa a trav és de un co n trato de
trab a jo form al. E l tie m p o de d u rac ió n d e estas c o n tra p re sta c io n e s no
pued e ser inferior a las cuatro h oras diarias ni su p erio r a las seis.
E n un p rim er m o m en to la fecha de cierre del p ro g ram a fue fines de
2002. C um plido este tiem po, y considerando que no hubo significativas
m ejoras en el m ercado laboral, se d ecidió p ro rro g ar su v ig e n cia p o r un
año m ás.
E l p ro g ra m a tuvo un cre cim ien to v ertig in o so : en m en o s de un m es
b rin d ab a m ás del doble de las p restacio n es de las que llegó a d istrib u ir el
T rab ajar en su m e jo r m om ento. P o r otra, si bien los p o te n ciales b en efi­
ciario s al pro g ram a debían in scribirse con an terio rid ad al 17 de m ayo de
2002 en las m unicip alid ad es de su ju risd ic ció n o en oficinas auto rizad as,
37 Dicho programa file creado por un decreto del Poder Ejecutivo (N° 565/02) del 4
de abril de 2002 y reglamentado por la resolución 312/02 del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social. En el decreto de creación se dice que “la atención de
la emergencia social deberá contar con financiación segura, conformándose un
fondo que goce de intangibilidad y con un alto grado de auditoría social que evite
el clientelismo
38 Equivalente a 50 dólares moneda estadounidense.
340
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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lo cierto es que el nú m ero de beneficiarios au m en tó a lo largo del año.
C o m o v e re m o s m ás a d e la n te, ta m b ié n los co n sejo s co n s u ltiv o s, p ie za
clav e p a ra la p u e sta en m a rc h a del p ro g ra m a, se fuero n c o n stitu y e n d o
en los p rim e ro s m eses del año, y en m arzo de 2002 la gran m a y o ría ya
estab a fu ncionando.
E n tre los elem en to s del d iseño del p ro g ra m a que p erm itiero n a c e le ­
rar su p u esta en m a rc h a y cu b rir un segm ento tan am p lio de p o b lació n ,
d estac am o s los siguientes:
1) El p ro g ra m a fue g estio n a d o d esd e un M in isterio , el de T rab ajo ,
E m pleo y S eg u rid ad Social, con recursos institu cio n ales y h u m an o s ad e­
cu ad o s para ponerlo en m archa. En efecto, no sólo ten ía g eren cias te rrito ­
riales, sino que contaba con un grupo de técnicos altam ente cap acitad o s y
de larga tray e cto ria en el M in isterio , así co m o la ex p e rien c ia ac u m u la d a
en la ejecu ció n de planes de em pleo en los años noventa.
2) El carácter univ ersal del pro g ram a fue, sin duda, un facto r d ecisivo
p ara su rápida p u esta en m archa por, al m enos, tres razones.
•
•
Tal com o señ alam o s en párrafo s anteriores, la M esa de D iálo g o A r­
g en tin o , reco g ien d o la d em an d a que se ex p resab a en las calles, b reg ó
po r la atención de la em erg en cia social con carácter u rg en te y com o
un derecho u niversal. D e esta m anera se evitó, entre otras co sas, las
dem o ras que significan la utilizació n de una m e to d o lo g ía d e fo cali­
zación. F o caliza ció n que no sólo h u b iera atrasado el co m ien zo del
p ro g ram a, sino que ante el desm esu rad o crecim iento de la p o b rez a y
la desocupación, elegir entre quiénes sí y quiénes no eran m erecedores
del pro g ram a hubiera aum entado el m alestar y la con flictiv id ad social.
D e hecho, estaba dem asiad o p resen te el fracaso del p ro g ram a S o lid a­
rid ad, fracaso que en buena parte era atribuible a la p ro p u esta d e un
esq u em a de fo calización m inucioso y co m p lejo 39.
E l carácter un iv ersal del pro g ram a perm itió tam b ién su p erar un tem a
qu e siem pre fue conflictivo entre los d istintos niveles de g o b iern o : el
R e g istro U nico de B eneficiarios. En an terio res exp erien cias, el g o ­
b iern o n acional p o n ía com o exigencia para la en treg a de b en eficio s a
las p ro v in cias el cum p lim ien to del siguiente requisito: que los g o b er­
39 En el Informe Interno de Evaluación del Plan Solidaridad, de mayo de 2001, se
dice que la meta propuesta por la Prueba Piloto era la incorporación progresiva de
familias hasta llegar a las 20 mil. El informe arrojaba una cifra de 21.994 familias
cubiertas. Las mismas se registraban sobre un total de 15 localidades distribuidas en
12 provincias.
C a p ítu lo
X
341
nad o res elevaran a la au toridad federal el listad o de los b en eficiario s
•
de los p rogram as, de m anera de unificar la in fo rm ació n e im p ed ir la
duplicación de beneficios en una m ism a p ersona. S istem áticam en te, la
m ayoría de los g obernadores se rehusaban a b rin d ar esta in fo rm ació n ,
dando lugar así a un p erm anente tironeo entre el g o b iern o n acio n al
y los p ro v in ciale s. U n a de las raz o n es q u e ex p lica n esta n e g a tiv a
tien e que ver con la com peten cia política: el te m o r de las au to rid ad es
prov in ciales a que el g obierno n acional tu v iera acceso a inform ación
referida a lo que ellos consideraban com o sus “clien tes p o lítico s” y
que preferían m an ten er com o población cautiva.
N o fijar cuotas de beneficiarios po r p ro v in cias es o tra co n secu en cia
del carácter universal del program a. H asta ese m om ento era costum bre
d istrib u ir la cantidad de beneficios entre las p ro v in cias de acu erd o a
determ inados parám etros, com o la cantidad de deso cu p ad o s o de fam i­
lias con N B I (n ecesidades básicas insatisfech as) o n ú m ero d e h o g ares
con ing resos m enores a la línea de pob reza. Si bien esta m o d alid ad
de distribución p are cía resp o n d e r a criterio s o b jetiv o s, lo cierto es
que siem pre fue m otivo de disputa. P ero si en co n d icio n es p o líticas
institucionales relativam ente estables com o fue la d écad a de los años
n o venta esta form a de distribución era fuente de conflictos, ¿qué h u ­
biera pasado en la v o lcánica situación en que se en co n trab a el país a
com ienzos del año 2002 cu ando a los g raves p ro b lem as eco n ó m ico s
se sum aba la d isputa entre los g obernad o res que p o n ían en d u d a la
legitim idad del gobierno federal? L evan tar la cu o ta y p erm itir que las
p erso n a s v o lu n ta ria y esp o n tán e am e n te se an o taran com o p o sib les
b eneficiarios tenía para el gobierno de D u h ald e dos v en tajas. P or una
parte, no daba pie a n inguna disputa sobre la cantidad de planes co rres­
po n d ien te a las distintas provincias. P or o tra p arte, restab a recu rso s a
los gobernadores en un m om ento en que D uhalde necesitaba consolidar
las facultades presidenciales y contar con h erram ien ta s p ara su p erar
la d isp u ta por el p oder que le p resentab an los g o b ern ad o res. En esta
situación ab u n d aro n las ac u sa cio n e s m u tu as d e p arte del g o b iern o
nacio n al y de los go b ern ad o res de querer u tilizar p o líticam en te los
p lan es40.
40 "El Programa para Jefes y Jefas de Hogar Desocupados desencadenó una dura
embestida de los gobernadores en reclamo de un mayor control en su distribución v
para que, además, se los incluya como protagonistas de uno de los pocos aspectos
de la política oficial que - según creen- podría otorgar réditos políticos Diario
Clarín, 22/05/2002.
342
P o lític a y p o lític a s p ú b lic a s
en
lo s p ro c e so s d e re fo rm a
de
A m é r ic a L a tin a
3)
La p ronta co n fo rm ació n de consejo s co n su ltiv o s en casi to d o s los
m u n ic ip io s del país fue otro de los facto res que co lab o ró con la ráp id a
p u e s ta en m a rc h a del p ro g ra m a. En efecto , si b ie n los C o n se jo s C o n ­
su ltiv o s locales (C C L ), co m o ya se dijo, no son una n o v e d a d d e este
p ro g ra m a, la nota d istin tiv a fue el n úm ero de co n sejo s qu e se p u siero n
en m archa.
E n el p ro g ra m a q u e estam o s an a liz an d o , los C C L g a ra n tiz a b a n , al
m e n o s en el d isc u rso , la d e s c e n tra liz a c ió n o p era tiv a. En la n o rm ativ a
del p ro g ram a se estableció que los C on sejo s C o n su ltiv o s, qu e ya habían
sid o cre ad o s en o casió n del lan zam ien to del P lan Jefes I, c o n tro larían
lo c a lm e n te la tran sp a ren cia y ejecu ció n del p ro g ra m a 41. L os C o n sejo s
C on su ltivos debían estar conform ados por actores represen tativ o s de cada
ju risd ic ció n . Los gobiernos m unicipales debían realizar una co n v o cato ria
p ú b lic a y se d eb ía g ara n tiza r que, al m enos, dos te rc eras p arte s de sus
m iem b ro s p ro v in ieran de in stituciones no g u b ern a m en ta le s (sin d icato s,
o rg an izacio n es em presariales, confesio n ales y sociales).
El P lan de Jefes y Jefas de H ogares D eso c u p ad o s creó, com o se se­
ñ aló, el C onsejo N acio n al de A dm in istració n , E jecució n y C o n tro l (C O N A E Y C ) com o un organism o com prom etido con la detección de las irre­
g u la rid ad es en la ejecución del P rogram a Jefes y Jefas de H o g ar o en el
fu n cio nam iento de los C onsejos C onsultivos P rovinciales y M unicipales.
A sim ism o , se abrió la posib ilid ad de crear C o n sejo s C o n su ltiv o s B a rria ­
les en aquellas localidades con m ás de 25 m il habitantes. No siem pre estos
C onsejos contaron con la aprobación de los distintos grupos de la sociedad
civil que participaban en los m ism os, ni tam poco todos tuvieron el m ism o
nivel de aceptación o de representatividad. Sólo los grupos piqueteros m ás
p ro cliv es a la negociación con el gobierno fueron los que acordaron desde
el com ienzo del program a p articipar en los C onsejos C onsultivos.
S eg ún inform ación provista por fu n cio n ario s del M in isterio de T ra­
b a jo , E m p le o y S e g u rid a d S o cial (M T E y S S ), en ab ril de 2 0 0 2 y a se
41 En el decreto reglamentario 11202 se lee que los Consejos Consultivos Municipales
deben: a) controlar la inscripción, incorporación y cumplimiento efectivo de los
requisitos del programa en su jurisdicción; b) solicitar junto al intendente las altas y
bajas de beneficiarios y controlar su cfcctivización; c) recibir e investigar denuncias
por irregularidades en su jurisdicción; d) evaluar las propuestas de contraprestación,
asignar beneficiarios a las actividades y controlar la ejecución de las mismas en su
jurisdicción.
C a p itu lo
X
343
habían co n stitu id o cerca de 1.870 C on sejo s C o n su ltiv o s M u n ic ip a les42,
que rep resen tab an un 89,1% del total prev isto (2.108). A fines de 2002,
existía con u n a am plia red constituida p o r un C o n sejo N acional, 22 C o n ­
sejos C onsultivos P rovinciales, 1.873 C onsejos C onsultivos M unicipales
y algunos C onsejos C onsultivos B arriales (Foro del Sector Social y G rupo
Sophia, 2003:103).
4) L a fac ilid a d de acceso al p ro g ra m a es o tra de las c a ra cterísticas
que perm itieron alcan zar en po co tiem po una am p lia cobertura. L a c o n ­
dición de desocupados tanto para los je fe s o je fa s de h o g ar com o p ara los
jó v e n e s y m ayores de 60 años se co m p ru e b a con u n a sim p le d eclaració n
ju rad a . L a com probación de los hijos a cargo se hace ex clu siv am en te con
la p artid a de n acim iento de los m enores. P ara el resto de los req u isito s se
precisa u n a acreditación del o rganism o co rresp o n d ien te (escuela, centro
de salud, etc.).
5) L as particu lares circunstancias econ ó m icas que atrav esab a la A r­
gentina, tuvieron, paradójicam ente, una co n secu en cia b en eficio sa p ara la
ráp id a p uesta en m archa del program a. C om o la A rg en tin a h ab ía d ec la ra­
do el default, el país estaba inhabilitado p ara asum ir nu ev o s com p ro m iso s
con los o rganism os de crédito internacional. P o r lo tanto, el g o b iern o se
vio obligad o a m anejarse con recursos p rop io s p ara el fin an ciam ien to de
los program as. E sta circu n stan cia m arca u n a d iferen cia im p o rtan te con
lo que h ab ía ocurrido en la d écad a anterior, en que los p ro g ram as so c ia­
les fueron financiados por organism os de crédito intern acio n al com o el
B anco Interam ericano de D esarrollo o el B anco M undial. Si bien esta cir­
cunstancia pudo h ab e r sido un p ro b lem a m ás, lo cierto es que el tener que
valerse de recursos nacionales perm itió al g obierno m an ejarse con m ayor
au to n o m ía para d iseñar sus propios proyectos. O tra “v en taja” de co n tar
con fondos nacionales fue la celeridad con que pudo p o n erse en m arch a
el program a: no tuvo que p asar po r la apro b ació n de los o rg an ism o s de
créditos, cuyas b u ro cracias tienen tiem pos y m ecan ism o s de reso lu ció n
no siem pre d em asiado eficientes. P o r o tra parte, ante la m ag n itu d de los
rec u rso s o to rg ad o s cabe se ñ ala r la ac titu d fav o rab le del M in isterio de
42 Si bien en distintos trabajos sobre este tema se afirma que recién en marzo de 2003
se alcanzó este número, funcionarios del Ministerio de Trabajo aseguran que ese
número ya fue alcanzado en abril de 2002. Por otra parte, en el primer informe del
CONAEyC al presidente de la Nación (que analiza el período que transcurre entre
mayo y junio de 2002), destaca que “los consejos consultivos se han constituido
formalmente en un alto porcentaje” . Este dato es corroborado en una investigación
realizada por el Foro del Sector Social y el grupo Sophia (2003:101).
344
P o l ít ic a
y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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m é r ic a
L
a t in a
E co n o m ía, c o m p o rtam ie n to que se d iferen c ia de o tro s m o m en to s de Ja
h isto ria rec ien te del país.
L o s re c u rso s u tiliz a d o s en el año 2002 p ro v in ie ro n , fu n d a m e n ta l­
m en te, de dos fuentes: de créditos p resu p u e sta rio s y de la reten ció n a las
ex p o rta c io n e s. L a ejec u ció n p resu p u e sta ria , de ac u erd o a in fo rm ac ió n
del M in isterio de T rabajo, E m p leo y S eg u rid ad S ocial, fue m u y alta: en
el seg u n d o sem estre de 2002 fue de 1.532 m illo n es43. El total de recu rso s
u tilizados en 2003 fue de $3.709 m illones, que represen ta el 1% del PB I y
fue financiado p o r el T esoro N acional y p o r un préstam o del B an co In ter­
nacio n al de R e co n stru cció n y F om en to (B1RF) de u$s 600 m illo n es44.
C. R eflexiones finales
In te rro g a d o so b re el P ro g ra m a Je fe s y Je fa s de H o g a re s, el actu al
m in istro de T rabajo, C arlos T om ada, dijo: “L o p rim e ro q u e h a y q u e d e ­
cirle a este p la n es g ra c ia s ”4\ A g ra d ec im ie n to que tie n e q u e ver, sin
d u d a a lg u n a, con el re c o n o c im ie n to de la efic ac ia del p ro g ra m a p ara
d esco m p rim ir la situación social del país, en un m om en to en q u e la ec o ­
n o m ía estab a al b orde del colapso y el sistem a p o lítico en su co n ju n to
estab a cuestionado.
A m e d id a que pasaban los m eses, el g o b ie rn o co m en z ó a to m a r las
rien d a s de la situación. A sí com o hubo una m e jo ra en la eco n o m ía, ta m ­
bién se fueron su perando esco llo s en el terren o de la p o lítica. A u n q u e no
resu lta fácil m e d ir su incidencia en esta lenta vuelta al estab lecim ien to de
un n u evo p unto de equilibrio, tanto la opinión p ú b lic a com o los fu n cio ­
n ario s del E stado acuerdan con el m inistro en que el p ro g ra m a ju g ó un
p ap el im p o rta n te en red u c ir los niveles de conflictividad. R esu ltad o que
se logró no sólo p o r la distribución de planes en un m o m e n to tan crítico,
sino tam b ién p o r el ju e g o que se estableció entre los d istin to s actores.
En efecto, al apostar po r la neg o ciació n en lu g a r del en fren tam ien to ,
el g o b iern o reconoció a los p iq u etero s com o un acto r p o lítico y social,
lo in cluyó en la distribución y control de los planes, gesto s qu e -a d e m á s
43 Ver Jefas/jefes, op. cit., p. 89, Capítulo 9.
44 Decreto 144/2003 (BO. 28/1/2003).
45 De la entrevista realizada con la viceministro de Trabajo y Seguridad Social. El
ministro en ejercicio en ese entonces (2003) y hasta el momento es Carlos A.
Tomada.
C
a p ít u l o
X
345
de m ejo rar la relación entre am bos a c to re s - p erm itiero n en un plazo m uy
breve la p uesta en m arch a del p rogram a. P ara que este rec o n o cim ien to
fu era efectiv o , debía en c o n trar - ta l co m o s u c e d ió - la m ism a v o lu n ta d
en los p iqueteros. V oluntad que tam bién se ex p resó en la p articip a ció n
en los C o n sejo s C o n su ltiv o s ju n to con o tro s g ru p o s tra d ic io n a lm e n te
enfrentados com o la S ociedad R ural, y esta co n v iv en cia p erm itió red u cir
los niveles de conflictividad.
E l conjunto de la so ciedad acom pañó esta actitud. Si en la d écad a de
los n o v en ta - lo s años del g o b ie rn o de C a rlo s M e n e m - se escu c h ab an
v oces criticas po r la distribución de los plan es T rabajar, en la situ ació n
de caos, pobreza y conflictividad social en que se en co n trab a la A rg en tin a
a la salida de la convertibilidad, el consenso p o r la d istrib u ció n de estos
planes era considerablem ente alto, incluso en los grupos tradicionalm ente
m ás críticos a este tipo de program as. U na eficiente gestión que en ningún
m om ento suspendió los pagos y que, incluso, logró au m en tar los recu rso s
p ara sum ar m ás beneficiarios, fue otro de los facto res qu e evitó situ acio ­
nes de conflicto y ayudó a la b u en a m a rc h a del program a.
E n defin itiv a, en u n a situ ac ió n tan láb il, tan p ro p e n sa al co n flicto ,
com o en la que se encontraba la so ciedad argentina, el P lan Jefes y Jefas
generó una situación de sum a positiva en la que, aparentem ente, todos g a­
n aron algo. Sin duda, no se lo pu ed e co n sid erar com o un p lan asisten cial
m ás, ni p o r su diseño ni p o r los recu rso s m o v ilizad o s y m en o s aun p o r su
eficiencia en descom prim ir una situación de alta co n flictiv id ad social.
Pero u n a v ez term inada la urgencia, sup erad o el m o m en to d ram ático
que llevó a la instalación del p ro g ra m a y ten ien d o en cu en ta que hoy el
plan p rese n ta prob lem as, surgen una serie de p reg u n tas: ¿V ale la p en a
co n tin u a r co n este p ro g ra m a? ¿C u áles son los p ro b lem as y cu á le s los
beneficios que presenta m antenerlo o discon tin u arlo ? ¿Q uién se beneficia
y q uiénes no con su continuidad?
M u ch o s de los pro b lem as que h oy se p lan tean p ro v ien en de la g es­
tión del program a. T om em os el caso de los C o n sejo s C o n su ltiv o s. L os
consejo s locales son p resentados por el M in isterio com o un ejem p lo de
una d ecisión po lítica de d escen tralizar la g estió n 46. P ero p ara q ue estos
consejo s p uedan log rar ese p ro p ó sito deben co n tar con los rec u rso s de
p o d er y financieros necesario s com o p ara ser reco n o cid o s com o tales y
p o d er actuar. C aso contrario, de una m an era sim ilar a lo o cu rrid o con la
46 Ver Los Consejos Consultivos (cap. 5) en Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupa­
dos: un año de gestión (mayo 2002-mayo 2003), Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social, Buenos Aires, 2003.
346
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
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a t in a
d e s c e n tra liz a c ió n de los se rv icio s sociales, se cae en el p elig ro de que
este intento se lim ite a un d esp lazam ien to ad m in istrativ o , m ien tras que
el p o d er de decisió n sig a siendo m o nopolio del g o b iern o central.
C o m o surge de au d ito rias y otros estu d io s rea liza d o s, los C o n sejo s
C o n su ltiv o s no su p e rv isa n la to ta lid a d de los b en e ficia rio s ni asig n an
la to ta lid a d de las c o n tra p re sta c io n e s en las d istin ta s ju r is d ic c io n e s 47.
E x iste n , ad em ás, so sp e ch a s so b re el c u m p lim ie n to d el re q u isito de la
tran sp a ren cia levantad o com o una de las ban d eras de este p ro g ram a - la s
n o rm ativ as que se han p u esto y los controles que se han estab lecid o van
en ese se n tid o -. Si bien esta situación es reco n o cid a p o r m u ch o s de los
p articip a n tes, en la m a y o ría de los casos se le q u ita im p o rtan cia en aras
d e que la co m u n id ad en su conjunto no se v ea p riv ad a de la can tid ad de
p lan es otorgados, h ac ie n d o la “vista g o rd a” sobre q u ié n es sean los b en e­
ficiarios y cuáles hay an sido los m ecanism os de selección de los m ism os.
T eniendo en cuenta qu e la in form ación existen te m u e stra que la autofocalizació n funcionó a p esar de to d o 4S, esta d ecisión es co m p ren sib le. N o
g en e rar situaciones conflictivas en la p ro p ia co m u n id ad - e n m o m en to s
de tan alta tensión s o c ia l- es otra de las raz o n es a ten er en cu en ta para
ex p licar esta suerte de “p a c to ” del silencio.
O tro tem a p ro b lem ático , que en parte es co n secu en cia de la falta de
recu rso s de los C on sejo s C o n su ltiv o s M unicip ales, es el de las c o n tra ­
p re sta c io n e s. D iseñar, ev a lu a r o, incluso, c o n tro la r co n tra p re sta cio n e s
fu ero n tareas im posibles ante la escasez de recu rso s m ateriales y h u m a ­
nos. A ello se sum ó la crisis de la ec o n o m ía que recién a fines de 2002
co m ienza a dar señales de crecim iento. Por estas razones, el 87,4% de las
co n tra p re sta cio n e s se d esarrollaron en p ro y ecto s co m u n itario s, sólo un
0,8% en em presas, m ien tras que el 7% optó p o r curso s de cap acitació n
y un 2% po r asistir a la escu ela49.
47 Esta situación fue reconocida por los propios Consejos. En un encuentro realizado
en diciembre de 2002, los Consejos admitieron no tener control sobre el conjunto
de los beneficios otorgados (Encuentros interprovinciales para el fortalecimiento
institucional de los consejos consultivos municipales del Plan Jefes y Jefas de Ho­
gar, CENOC -Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad- del Consejo
Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, Presidencia de la Nación y la Di­
rección Nacional del Sistema Federal de Empleo del Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social, diciembre de 2002).
48 El margen de error (inclusión, exclusión) es bajo. Ver Plan Jefes/Jefas de Hogar
Desocupados: un año de gestión (mayo 2002-mayo 2003), op. cit.
49 Plan Jefes/Jefas de Hogar desocupados: un año de gestión (mayo 2002-mayo 2003),
op. cit. (p. 43).
C a p ítu lo
X
347
F in alm en te , q u erem o s se ñ ala r que no se cu m p lió el p rin c ip io de la
u n iv ersalid ad . Si bien la can tid ad de beneficios b rin d ad o s es in c o m p ara­
blem en te m ayor a la de otros p rogram as, alcanzó en o ctu b re del 2 0 0 2 al
73% de los desem pleados.
E stos prob lem as se refieren a la gestión del p ro g ram a. P ero el desafio
m ás serio que enfren ta h oy es el de su co n tin u id ad . E n un co n tex to de
re c o m p o sic ió n del sistem a p o lític o y de re a c tiv a c ió n de la e c o n o m ía ,
¿cuál es el destino de un p ro g ram a com o el que an a liz am o s en este d o ­
cum en to ? D e hecho, el gob iern o que asum ió en m ayo de 2003 se p lan tea
la “ d esac tiv ac ió n ” gradual del pro g ram a. U n a de las a ltern ativ as es su
p ase al M in isterio de D esarro llo S ocial con u n a p ro p u esta b asad a en la
eco n o m ía social y en el desarrollo local. C on estos objetiv o s fue diseñado
el P ro g ram a M anos a la O bra que busca m ejo rar los in g reso s de los h o g a­
res a través de estrategias de inclusión social qu e p ro m u ev an la creació n
y con so lid ació n de p ro y ecto s p ro d u ctiv o s y co m u n itario s. Su p o b lació n
beneficiaria es definida com o g ru p o de p e rso n a s qu e in teg ra n una ex p e ­
riencia p ro d u c tiv a bajo la m o d a lid a d de a u to g estió n y co o p era ció n .
A l m ism o tiem po que trata de d esactiv ar al P lan de Jefes y Jefas, el
M in isterio decide crear el P lan Integral p ara la P ro m o c ió n del E m p leo
con la p ropuesta de “em pezar a transform ar los p la n e s so cia les en p la n e s
genuinos; tenem os que devolverle a la g en te e l instrum ento d e la d ignidad
d e l trabajo, tenem os que co m b in a r con todos los se cto res em presarios,
con las pym es, con las em presas nacionales la reconstrucción d e l ca p ita l
nacional, tarea c e n tra l y esen c ia l p a ra h a ce r una n u eva A rg en tin a , en
una fo r m a coordinada -E sta d o , trabajadores y em p re sa rio s-, p a r a d e ­
fin itiv a m e n te em p eza r a g e n e ra r la sim b io sis d e n u eva s sín tesis qu e nos
p e rm ita n d a r las respuestas que los argen tin o s n ecesita m o s
E ste plan, que o frece a sus d estinatario s in cen tiv o s fin an ciero s p ara
el sosten im ien to y gen eració n del em pleo y/o co n ju n to de se rv icio s de
ap oyo, g aran tizad o s po r el M T E y S S a trav és de rec u rso s p ro p io s o de
alianzas con otras áreas de g o b ie rn o 50, se en m arca en un a co y u n tu ra p ro ­
50 Estas líneas de acción son: a) incentivos para la promoción de nuevos puestos de
trabajo (ofrece una ayuda a las empresas y sectores que se incorporen un incentivo
mensual no remunerativo de 150 pesos por trabajador); b) incentivo para el sosteni­
miento del empleo en empresas en crisis, que hayan sido evaluadas como económica
y financieramente viables; los empleadores que accedan a este beneficio, deberán
abstenerse de efectuar despidos, completar la remuneración correspondiente al salario
de convenio e ingresar los aportes y contribuciones al Sistema de Seguridad Social
sobre el complemento salarial; c) el Ministerio de Trabajo pone a disposición de las
acciones previstas en el plan una red de más de 200 oficinas y servicios de empleo
348
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
p icia q u e lo h ace factible, com o es la p ro y ec ció n de un cre cim ien to de
7% del P B I en el año 2004. Según la E n cu esta de In d ica d o re s L ab o rales
del M in isterio de T rabajo, E m pleo y S eg u rid ad S o cial el em p leo creció
un 4 ,4 % entre septiem bre de 2002 y de 2003. D e acuerd o con esta fuente,
en el p rim e r trim e stre de este ú ltim o año se crearo n p u esto s de trab ajo
g en u in o p ara ap ro x im ad am en te 325 m il trab ajad o res.
A d e m á s de este c a m b io en la estra te g ia del M in iste rio , la o p in ió n
p ú b lic a tam bién ha variado. Ya un p ro g ram a co m o el de Jefes y Jefas no
c u e n ta con el con sen so que tuvo en sus com ien zo s. L as m o v ilizacio n es
p iq u eteras se transform aron en una verd ad era m o lestia en una ciu d ad que
vu elv e a te n er la p u ja n za y el ritm o de otros tiem p o s.
Sin em bargo, la p u esta en m a rc h a de una p o lític a de o tro tipo no va a
resu ltar tan fácil. E n p rim e r lugar, por la d ificultad de ab so rb e r la en o r­
m e ca n tid ad de d esocupados. Si bien duran te el año 2003 la elasticid ad
p ro d u cto /em p le o fue inesp erad am en te alta -c e rc a n a al 1,2 en el últim o
trim estre de 2003, de acuerdo con fuentes oficiales3', cu an d o trad icio n a l­
m en te ronda el 0 ,5 - las p ro y ec cio n e s futuras del cre cim ien to del em pleo
no son tan o ptim istas. P o r o tra parte, las bajas calificacio n es de los ac tu a­
les d eso cu p ad o s, así com o, en m uchos casos, te n er un a ed ad avan zad a,
aten ían co n tra la p o sib ilid a d de su contratación.
E n seg u n d o lugar, así com o en el m o m e n to de su ejecu ció n el P lan
Jefes y Jefas h ab ía p erm itid o un ju e g o de su m a p o sitiv a, su reco n v ersió n
a un plan dep en d ien te del M inisterio de D esarrollo S ocial pu ed e acarrear
u n a serie de conflictos y dejar heridos en el cam ino. El te m a m ás conflic­
tiv o que se plantea, en este sentido, es el de m a n te n e r la id en tid ad d e los
g ru p o s p iqueteros. T ener com o interlocutor al M in isterio de D esarro llo
S ocial y no al de T rabajo ¿no significa un cam b io en la id en tid ad del b e ­
neficiario com o sujeto social? L as n eg ociaciones de los p iq u etero s con el
M in isterio de T rabajo, E m pleo y S eguridad S ocial se h acían asu m ien d o
- d e am bas p a rte s - el carácter de deso cu p ad o s, es decir, fo rm an d o p arte
del m undo laboral. L a dep en d en cia del M in isterio de D esarro llo Social,
el “m in iste rio de los p o b re s” , los coloca sim b ó lic am e n te en otro lugar.
Fue su capacidad para negociar planes T rabajar lo que le valió p restigio y
provinciales, municipales, sindicales, de universidades, cámaras empresariales y
organizaciones sociales; y d) cl plan organiza y pone a disposición de las empresas
y sectores que se incorporan al mismo una red de asistencia técnica construida en
asociación con otros organismos de Estado.
51 Banco Central de la República Argentina (2004) Informe de Inflación, Buenos Aires,
Segundo Trimestre.
C a p ítu lo
X
349
p resen cia en la escen a pública. P ero su co n stitu ció n com o acto r social no
sólo se debió a la acción colectiva que supiero n desp leg ar, sino tam b ién
po rq u e así fueron reconocidos po r el M inisterio de T rabajo y S eguridad
Social.
Se p resentan otros p roblem as referid o s a la rep resen tació n de los in ­
tereses de los desocupados. ¿Q uién va a rep resen tar los in tereses de los
beneficiarios de los P lanes Jefes y Jefas que ingresan en las em p resas?
¿L os viejos dirigentes sindicales van a perm itir que los p iq u etero s sigan
asu m ien d o la rep resen tació n de los in tereses de un secto r d eterm in ad o
de la p o b lació n (los desocupados) que ah o ra se incorpora n u ev am en te al
m ercado de trabajo? O, por el contrario, ¿van a d isp u tar el lid erazg o ? El
problem a, entonces, no se plantea sólo para las o rganizaciones p iqueteras
sino p ara el conjunto del m ovim iento o brero org an izad o en un m o m en to
en que, luego de largos años de silencio, p ued en em p ezar a reclam ar por
m ejores salarios. ¿Q uien va a o cupar la calle: los p iq u etero s reclam an d o
p lan es de em pleo o los sindicalistas exigien d o au m en to s salariales?
P o r otra parte, hoy día el m ovim iento piq u etero está frag m en tad o , en ­
frentadas sus distintas expresiones, y las estrategias a seguir por cad a una
de ellas son diferentes. L as m ás grandes y o rg an izad as se m u estran d is­
pu estas a m an ten er un diálogo con el g obiern o y con las o rg an izacio n es
sindicales y em presariales que las m ás pequ eñ as y radicalizadas. P ero no
sólo los piqu etero s se van a en co n trar ante u n a co m p leja situación, sino
tam bién algunas de las organizaciones de la sociedad civil que obtuvieron
cierto s réditos y prestig io gracias a la v ig e n cia del p rogram a.
D e tal m an era que, de cu m p lirse el p ro n ó stic o de cre cim ien to e c o ­
n ó m ico con creació n de em pleo, se abre un n u ev o esce n ario p ara este
P ro g ram a de Jefes y Jefas de H o g ar D eso cu p ad o s y sus p rin cip ales p ro ­
tagonistas. Y si bien es “políticam en te co rrec to ” aco rd ar que la d esap a­
rició n del p ro g ra m a es in d ic ad o r de tie m p o s m ejo res, lo cierto es que
p ara algunos de sus actores el cam bio v a a significar reaco m o d am ien to s,
cam bios en el discurso, estab lecim ien to de n u ev as alian zas. Q u ed a por
saber si m ás allá de la crisis los g ru p o s p iq u e tero s lo g ran m a n ten e r la
acción colectiva, su capacidad de organización, sus consignas, sus estilos
de vida. O, si por el contrario, en una sociedad m ás orden ad a y previsible,
el m ovim iento p iq u etero pierde su carácter de tal, cam b ia su m o d alid ad
de organización y/o pasa a form ar parte de otros colectivos.
E n otras palabras, el m apa político que se co n fo rm ó en los p rim ero s
años de este nuevo siglo - e n el que los planes de em pleo y específicam ente
el de Jefes y Jefas tuvieron tanta in c id e n c ia -, está su frien d o un a serie de
350
P
o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s f. n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
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a t in a
tran sfo rm acio n es. O tras son las reglas de ju e g o , la ub icació n y la e stra­
tegia de los actores que se van a ir co n fo rm an d o a p artir de un co n tex to
eco n ó m ico y político m ás favorable. Sin duda que en este escen ario ca m ­
biante, la o rientación de las p o líticas p ú b licas va a cum plir, com o lo fue
en el caso del p ro g ram a Jefes y Jefas, un papel clave en la co n fo rm ació n
de los actores y del ju e g o de sus alianzas y enfrentam ien to s.
C
a p ít u l o
X
351
B ib lio g r a fía
A rroyo, D aniel (coord.) (2003), E valuación de los n iveles d e p a rticip a ció n
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352
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s
en
los pr o ceso s de refo r m a
de A
m é r ic a
L
a t in a
C A P ÍT U L O X I
POLÍTICAS SOCIALES EN ECUADOR
EN EL PERÍODO 1978-2003:
S E N T ID O S , C O N T E X T O S Y R E S U L T A D O S
Alison Vásconez R., Rossana Córdoba y Pabel Muñoz
A. Introducción
E
sta in v estig ació n busca dar cuenta de la fo rm a en q ue el E stad o ec u a ­
to riano ha p ro m o v id o el d esarrollo h um ano y sus lo g ro s en térm inos
de equ idad. P ara ello se ha estudiado el m o d elo de E stado y su eficacia
en el cu m p lim ien to del papel redistrib u tiv o , analizan d o las p o líticas de
b ie n estar h u m a n o y los in d icad o res que p erm iten a p re c ia r el ev en tu al
im p acto de las m ism as.
L a h ere n cia de los g o biernos m ilitares de los años seten ta m arcó el
p unto culm inante de la llam ada política “bienestarista” . A p artir de en to n ­
ces, E cu ad o r ha venido conform ando un m od elo de b ie n estar que tom a
p rec ip ita d am e n te ejem plos externos, sin intro d u cir gran d es cam b io s en
la estru c tu ra del E stado.
A lgunos de los hallazgos de la investigación perm iten en trev er la ines­
tab ilid ad, la discontinu idad, la escasa fluidez y el carácter “ co rto p lacista”
de las p oliticas públicas, en particular “sociales” , la falta de consolidación
de un sistem a de políticas dentro de un d eterm inado m o d elo de E stado, y
la in cid en cia de lo que p odría llam arse grupos corp o rativ o s o m o v im ien ­
tos so ciales (orgánicos o no, in stitucionalizados o no) q u e se p ro n u n cian
en co n tra del m odelo social neoliberal, y que buscan su inclu sió n en la
definición de la agenda nacional.
E ste d o c u m e n to p a rte de lo s c o n c e p to s de e q u id a d y E sta d o de
b ie n e sta r y analiza el proceso de diseño de las agendas de p o lítica social
en sus contextos y con sus principales actores. F inalm ente, p reten d e m o s­
tra r los resultados de la política y su efectividad en térm in o s del b ien estar
de la p oblación.
353
B.
Enfoque conceptual
y m arco de análisis de las políticas
1. E nfoque conceptual de la equidad y el E stado
H irschm an (1991) pro p o n e dos ejes p ara an alizar la equidad: la p a r­
ticipación en el sistem a politico y la distrib u ció n p o r m ed io del E stado
de bienestar. P or su lado, Sen (1997, 1999) d estaca el p ap el b ásico que
tienen las o p o rtunidades que se b rin d an al sujeto p ara qu e p u ed a elegir,
y va aun m ás allá afirm ando que p ara el b ie n e sta r d e la c o m u n id ad es
m ás im portante la p osició n relativa de unos frente a otros qu e la p o sesió n
individual de capacidades y funciones.
A continuación vam os a reto m ar dos de las tres p o sicio n es que id en ti­
fica H irschm an frente al E stado de b ie n estar com o estru ctu ra de cam bio
re d istrib u tiv o : p e r v e r s id a d y a m e n a za ; am b as p re se n ta n u n a estre c h a
vinculación con la auto rreg u lació n del m ercad o q ue se rela cio n a con la
producción y las relaciones sociales. El p ensam ien to libertario se inscribe
en el contexto de la auto rreg u lació n y declara m o ralm en te in acep tab le la
interv en ció n del E stad o y la so ciedad con fines ec u aliza d o re s p o r c o n ­
siderar que ello coarta la libertad individual. C ritica tam b ién el p ap el de
los grupos políticos y la dem ocracia rep resen tativ a p o rq u e “ en n o m b re
de la ju stic ia so c ial” irrum pen en las decisio n es libres, su stitu y en la o p ­
ción individual p o r la ju stic ia al traslad arla al E stad o o a los g ru p o s con
p o d er político, y b enefician a unas p ersonas en p erju icio de otras. O tros
consideran inconveniente la redistribución p o r razones de eficiencia, pues
ella redu ciría la riq u ez a total.
L a te sis de la am e n a z a ( “je o p a r d y ” ) ad m ite que la e q u id a d p u e d e
ap o rtar algo positivo, pero m uestra sus even tu ales co sto s y sus riesgos.
H ay ek (1973) p lan tea que todas las form as de la so cied ad que se alejen
del m ercad o rep rese n tan form as de se rv id u m b re, p o r cu a n to alteran la
libertad económ ica, siendo ésta la que inhibe la co n cen tració n de riq u eza
y p o d er y, p o r ende, aseg u ra la libertad politica.
E n este se n tid o , q u ie n v iv e u n a c irc u n sta n c ia d ad a (p o r ejem p lo ,
la m o rtalidad p rem atura) puede considerarla b u en a o m ala, p ero ésta será
ju s ta o injusta sólo en la m ed id a en que h ay a un resp o n sab le de ella. P or
lo tanto, el m ercad o solam ente p u ed e te n er resu ltad o s b u en o s o m alos;
nu n ca ju sto s o injustos. El E stado, cuando b u sc a alcan zar un p atró n d e­
term inado de distrib u ció n , entrega el contro l a algunos in d iv id u o s que,
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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a t in a
en esa b ú sq u e d a de la ju stic ia social, llevan a la so cied ad in ev itab lem en te
h ac ia el to ta litarism o (V ásco n ez, 2002).
L as críticas clásicas m ás fuertes a la in te rv en ció n social n aciero n de
las L ey e s de po b res, que fueron co n sid erad as rep ro d u cto ras de p o b rez a
p o r cu a n to fo m e n ta b a n la d e p e n d e n c ia y d e s in c e n tiv a b a n el d eseo de
trabajar. Por ello, so sten er el ingreso y aseg u rar los p recio s al co n su m i­
d o r sólo pu ed e ser u tilizad o com o estab iliza d o r social, en situ acio n es de
em erg en cia, p ero u n a v ez que ésta ha sido su p erad a esas m ed id as d eb en
ser elim in ad as. M u c h o s de los p la n tea m ie n to s en to m o a la d isy u n tiv a
entre eficiencia y eq u id ad ex presados en las discusiones actuales sobre la
p o lítica social en u n contexto de austeridad fiscal ju stifican estas p o líticas
com o m ecan ism o s de fo c a liz a c ió n 1.
D esd e esta p ersp e ctiv a, la inequidad -e n te n d id a com o co n secu en cia
(p ro b a b le o no) del fu n c io n a m ie n to e c o n ó m ic o - no es ju s ta o in ju sta,
y los intentos de red u c irla m ed ian te p o líticas p ú b lic as de b ie n e sta r tie ­
n en c o n se c u e n c ia s no in te n c io n a d a s, lo q u e co n tra d ic e los p rin c ip io s
d e au to m aticid ad y p re d e c ib ilid a d en los que se b asan m u ch as te o rías
co n serv ad o ras (H irsch m an , 1991).
O tra m a n era de c o n s id e ra r la ju s tic ia y la eq u id ad es la p ro p ia del
lib eralism o “refo rm ad o ” que p resen ta un com ponente relativ o a la d istri­
bu ció n . R aw ls recoge estas ideas y elabora su teoría a p artir de un quiebre
en tre la percepción y el contenido de los conceptos de libertad e igualdad,
co n sid erad o s an tag ó n ico s en un contexto g eneral de crisis del E stado de
b ie n estar, fren te a un m o d elo e c o n ó m ic o g e n e rad o r de d esig u ald ad es,
p ero b asad o en la libertad (V ásco n ez, 2002).
U n sistem a ec o n ó m ico y social basad o en el m ercad o y en la utilid ad
individual engendra desigualdades, que son vistas com o d iferencias entre
las p erspectivas de vida de las personas (m aterializadas com o d iferencias
de clase), m ás que com o d iferen cias en la p o se sió n de recu rso s o en la
riq u eza que la so ciedad concede a d e te n n in a d a s perso n as. E sas d ife re n ­
tes p e rsp e c tiv a s se d eb e rían a circ u n sta n c ia s ex ó g e n as: d o te s in n atas,
o p o rtu n id ad es, origen y fortuna. P ara R aw ls, la so cied ad es in ju sta si no
pro v ee a los desaventajados un trato que iguale sus opciones de vida. P ara
ello, d ebe aseg u rar la eq u id ad en las condicio n es de vida: en los b ien es
p rim ario s, según R aw ls; en el fun cio n am ien to y la libertad, según Sen.
N o ob stante, no se apela - R a w ls en p articu lar no lo h a c e - al E stado p ara
I
Técnicamente se denomina “autofocalización”, y se basa en la necesidad de reducir
el costo de las asimetrías de información frente al conocimiento del Estado de la
capacidad real de las personas para generar ingresos.
C a p ítu lo
XI
355
que lleve a cabo esta tarea equiparadora, sino que se co n fía en la elecció n
individual y social a p artir de contratos y acuerdos.
L a tesis igualitaria liberal se apoya en la d istin ció n de las c irc u n sta n ­
cias que la so ciedad o el E stado controla, y las p referen cias in d iv id u ales.
El igualitarism o es en las prim eras in d ep en d ien te del grado de sa tisfac­
ción que p roduzcan. C ada cual ingresa a u n a su b asta de b ien es im p e rso ­
nales, dotado de un conjunto de bienes p erso n ales; com o resu ltad o , cada
uno “tien e lo que quiere sin p referir lo que tien en o tro s” (D w o rk in , cit.
en G argareila, 1999) y el E stado d ota de ah o rro s p ara que a p artir de ahí
los individu os realicen sus planes de vida.
L o an terio r se opone al segundo te o re m a del bienestar, qu e p ro p o n e
u n a d istrib u ció n inicial “ ad ecu ad a” de dotacio n es a p a rtir de la qu e los
m ecanism os de intercam bio y distribución o de m ercado deben d escen tra­
lizarse. D e la p rim e ra de estas dos tesis se d eriv a la tesis “b ie n estarista”
liberal que define la eq uidad horizo n tal com o aq u ella en la que la e lec­
ción p ersonal es el único factor diferen ciad o r de riq u eza en un a so cied ad
eq u itativ a (B arr, 1998).
P o r otro lado, autores progresistas - c o m o G erald C o h e n - cu estio n an
la d istin ció n ra w lsia n a de circ u n sta n c ia s y e lec cio n e s, d ado q ue estas
últim as ta m b ié n form an parte de la decisió n social de u n a d istrib u ció n
igualitaria, sin necesid ad de ofrecer in centiv o s ex tra a q u ien es p o n en su
“talen to ” al servicio de esta tarea.
S iguiendo a C ohén, la ju stic ia de la estru ctu ra b ásica no b asta; es n e ­
cesaria u n a ética en las elecciones p ú b licas relativ as a la red istrib u ció n .
Si la ética individual no es suficiente dados los lím ites del altru ism o (d e ­
bidos a la b ú squeda individual, legítim a, de b ien estar p ersonal), tam p o co
lo será la red istrib u ció n ; p ara c o n se g u irla se n e c e sita n e n to n ce s otros
m ecan ism o s (centralizados): esquem as im p o sitiv o s, tran sferen cias m o ­
netarias, transferencias en especie, aseguram ien to de ciertas cond icio n es
de derecho, etcétera.
El c o n c ep to de eq u id ad h o riz o n ta l p u ed e em p le a rs e ta m b ié n en la
crítica del fem inism o al lib eralism o, dado que in co rp o ra un criterio de
diferen cia y, p o r ende, relaciona! y no de au to n o m ía entre los sujetos; no
obstante, no distingue las “fu en tes” de estas d iferencias, ni p ro fu n d iza en
las causas de las elecciones; un historial de m altrato y discrim inación, por
ejem plo, p u ed e llevar a elecciones (ap aren tem en te libres) que p erp etú en
la subordinación.
F in a lm e n te , en la b a se del co n c e p to de e q u id a d a p a rtir d el cual
se h ará el análisis está la n o ció n de la so cied ad con “ otros c o n c re to s” :
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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se tra ta de d e c isio n e s p riv a d a s que se su p e rp o n e n a las p ú b lic a s en la
e sfe ra p o lítica, la dificultad p ara estab lecer ac u erd o s so b re los p rin cip io s
u n iv e rsa le s que req u iere; d eterm in ar si su orien tació n es h acia la ju sticia;
un co n c ep to de eq u id ad que supere el de “v e rtic a lid a d ” o el de las d ife ­
re n c ia s en las posesio n es, que con sid ere las eleccio n es y en d o g e n ic e las
d iferen cias debidas a desventajas. Para ello es necesario p lan tear m o d elo s
m ix to s y din ám ico s en los que el E stado active d isp o sitiv o s g en e rale s de
d istrib u ció n , y la so ciedad p onga en funcio n am ien to estos cam b io s sobre
la b ase de prin cip io s de ju sticia.
2. M odelos de E stado, equidad y política pública.
A proxim ación al debate
El E stado se con cib e, de m an era clásica, co m o u n a en tid ad au tó n o m a
q u e ejerce su so b eran ía en un territorio y una p o b lació n d e te n n in a d o s, y
se le cualifica por po seer soberanía, autoridad y autono m ía. H ay, em pero,
te o rías que han buscad o ro m p er con esta tradición. P u ed en m en cio n a rse
d o s en fo q u e s: uno so c io ló g ic o , ligado al p ro ce so de aju ste ec o n ó m ic o
y d em o cratiza d o r de los años ochenta, y otro d esarro llad o en el ám bito
de las c ie n c ia s p o lític a s y de la e c o n o m ía , q u e p ro p o n e c o n s id e ra r al
E stad o com o un actor p o lítico concebido y entendido en el en tra m ad o de
las rela cio n e s de la eco n o m ía y la p o lítica (S kocpol, 1985). El p u n to de
co n v e rg en cia está en el análisis de su p apel en el d esarro llo ec o n ó m ico y
en la estru ctu ració n de las p o líticas sociales. Se lo analiza com o un acto r
in d ep en d ien te con un papel específico en la arena política y en el p roceso
de to m a de decisio n es (O ffe, 1996).
H ay dos m a n eras co n tra p u e sta s de c o n c eb ir la rela ció n E sta d o -so ­
cied ad , p o r ejem plo, en la form u lació n de las políticas g u b ern am en tales.
U n a p ersp e ctiv a “estatista” o “estad o cén trica” define los o b je tiv o s de las
p o lítica s eco n ó m icas com o prop io s de las élites estatales y las c o n d ic io ­
nes in stitu cio n ales de la acción. U n a pro p u esta “ so cietalista” o “ cen trad a
en la so c ied a d ” explica las políticas a partir de la capacid ad de p resió n o
in flu encia de varios actores sociales o grupos de interés2, d ando esp ecial
im p o rta n cia a la relación de los em presarios con el E stad o , lo que pu ed e
co n d u c ir a un p an o ra m a que p rese n ta un g o b iern o con esca so m arg en
2
En esta línea de análisis hay enfoques que valoran el papel de las “clases”, el plano
estructural, el instrumentalismo y el pluralismo, y posturas de la llamada “nueva
economia política” (ver Viguera, 1998:11 ).
C
a p ít u l o
X I
357
de acción y una m ay o ría de los sectores de la so cied ad exclu id o s. P ara
e v ita r que el e n fo q u e d e te rm in e este e sc e n a rio p e sim ista , o tras a lte r­
n ativ as an alíticas rela tiv iz an la d e p e n d en c ia del E stad o : en la relació n
E stado-em presarios am bos actores deben ajustar sus intereses y objetivos;
en co nsecuencia, los resu ltad o s de la relació n d ep en d en de los recu rso s
relativ o s puestos e n ju e g o .
U n elem en to del análisis so c ietalista es el p ap el de las co a licio n es,
que son p ro d u cto de co in cid e n cias de in te rese s, y que tie n en el p o d e r
de im p o n e r sus p la n es a un E sta d o p o co a u tó n o m o . U n a v e rsió n m e ­
n os co rp o rativ ista del p apel de las co a lic io n e s, p o stu la que los acto res
estatales bu scan articular, a través de las po líticas, u na co alició n de sec­
tores agregados que dé v iab ilid ad a sus objetiv o s. D e m odo que las p o lí­
tic a s v a ría n según los se cto res que sean en d e te rm in a d a s c o y u n tu ra s
m o to res po ten ciales del m o d elo de crecim ien to q ue el g o b iern o d ecid a
ad o p tar3.
E ste enfoque abre u n a p o sib ilid ad de in v estig ar la co n fo rm ació n de
a lian z as que v ay a m ás allá de d ed u c irlas de las refo rm as ec o n ó m icas.
Sus d eb ilid a d es son el riesg o de sim plificar la ex p lica ció n de las d e c i­
sio n e s estatale s, a p artir de su p o n e r a p r io r i el b en eficio ex c lu siv o de
co aliciones sectoriales específicas.
O tro enfoque societalista explica las refo rm as eco n ó m icas com o re s­
p u esta a las p resio n e s de cierto s g ru p o s d e in te ré s so b re el E stad o . El
E stado es la arena en que se dirim en los conflictos de interés, o b ien un
árbitro neutral que resp o n d e con determ in ad as p o líticas según sean los
recursos y los pod eres relativ o s de los grupos de interés.
El enfoque estatista propone inco rp o rar n o cio n es qu e rev alo rizan “la
au to n o m ía del E sta d o ” . E n el seno del E stad o se articu lan dos d im e n ­
sio n es. L a p rim e ra im p lica que el E stad o ac tú a a trav é s de co lec tiv o s
d e funcionarios: esto rem ite al “E stado co m o g o b ie rn o ”. L a segunda, la
autonom ía, im plica que las instituciones estatales tienen en sí m ism as una
influencia decisiv a en los p rocesos económ ico s, sociales y políticos.
L a producción de las políticas públicas involucra, pues, dos elem entos
esen c iale s del E stado: i) la c a p ac id a d de fo rm u la r sus p ro p io s o b je ti­
v o s (a c to re s), y ii) la p o sib ilid a d de im p le m e n ta rlo s (in stitu c io n e s) a
3
358
Esta es la perspectiva auspiciada por Gourevitch y la que más desarrollo reciente ha
tenido dentro del enfoque societalista.
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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m é r ic a
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trav é s de p o lític a s co n c reta s, aun cu a n d o v ay a n en co n tra de in te rese s
so ciales co n tra p u esto s4.
L a referen cia a la au tonom ía del E stado lle v a a co n sid erar v aria b les
q u e re sp o n d a n c ie rta s p re g u n ta s so b re las p re fe re n c ia s de lo s a g e n ­
tes estatales, a saber: ¿cóm o y p o rq u é surgen ciertas p o líticas?, y ¿en qué
m e d id a esas p o líticas se aproxim an a los intereses de o tro s secto res?
El en fo q u e estatista co n sid era el “a u to in teré s ” de los p o lític o s com o
u n a v ariab le ex p lica tiv a que revela al E stado, no com o un “ente m o n o ­
lítico m a x im iz a d o r” , sino com o el co n ju n to de d iverso s acto res en co n s­
tan te co m p eten cia, que p o n en e n ju e g o y n egocian p ro y ec to s y o b jetiv o s
co n trap u esto s. L os lím ites de esta p e rsp e ctiv a están d ad o s p o r el m arco
in stitu cio n al del aparato estatal. Es decir, el E stado tien e au to n o m ía pero
den tro de un co ntexto in stitucional e h istórico.
L o s “ju e g o s e n c a d e n a d o s ” de los a g e n te s e s ta ta le s d e te rm in a n
ta m b ié n la a u to n o m ía del E stado. E sto s se ven in flu id o s d o m é stic a e
in tern acio n alm en te; en cuanto a la in fluencia dom éstica d eb e o b serv arse
cóm o responden los políticos a las d em an d as de la p o b lació n , y no p o s­
tu lar a p r io r i que responden sólo a las dem an d as de los g ru p o s de in terés
o de las coaliciones.
S egún V iguera, p ara en ten d e r la ad o p ció n e im p lem e n ta ció n de las
p o líticas eco n ó m icas hay que
"a ten d e r p rio r ita ria m e n te la interacción, en el á m b ito d e la
p o lític a entre élites estatales y actores so c ia le s y p o lítico s, te­
niendo en cuenta cóm o se entrem ezclan los objetivos, intereses y
recursos relativos que cada uno d eriva d el co ntexto estructural,
id e o ló g ic a e in stitu c io n a l en el q u e se desa rro lla su a cció n ”
(V iguera, 1998:45).
Se trata de co n sid e ra r al E sta d o - a l m e n o s a n a lític a m e n te -, com o
p ro tag o n ista de la interacción, lo que perm ite apreciar la d ep en d en cia o
su au to n o m ía con que adopta las decisio n es económ icas.
E sta perspectiva otorga una relevancia absoluta al plano institucional,
q u e no se ha v isto n e c e sa ria m e n te re fle ja d a en la p rá c tic a p o lític a (al
m en o s no en el caso ecuatoriano). L a ce n tralid ad del p lano in stitu cio n al
4
Mann (1984) entiende que: "...el poder autónomo del Estado es producto de la
utilidad de la centralización territorial ampliada para la vida social en general"
(citado en Viguera, 1998:28).
C a p ítu lo
XI
359
en los estudios del E stado pu ed e o cu ltar u n a escasa do sis de au to n o m ía
frente a las refo rm as o los m odelos tran sferid o s d esde afu e ra5.
P o r ú ltim o, im p o rta co n sid erar la eco n o m ía m u n d ial, que afecta p ro ­
fun d am en te a E stados com o el ecuatoriano, que tien en que fo rm u lar sus
políticas consid eran d o dicho contexto. E sto es de esp ecial rele v an c ia en
la actualidad, en que se asiste al p red o m in io de un m o d elo glo b alizad o .
C. La conform ación de las agendas
de la política de bienestar en Ecuador
1. E l plano m acro de la política
L a h isto ria ec u ato rian a de las ú ltim as décad as h a estad o m arcad a por
v isio n e s fra g m en tad a s de la p ro b le m á tic a so cial, b asad a s en in te rese s
p articu la re s o en rep rese n tac io n e s co rp o rativ as que h an sido u n o b stá­
culo para co n stru ir alianzas estables p ara im p u lsar p ro ceso s de reform a.
E sto se ex p lica p arc ialm en te p o rq u e el p ro ce so de m e jo ram ie n to de la
calid ad de los servicios sociales (en salud y, so b re todo, en ed u cació n )
resu lta intrascen d en te en el m o m en to de la cap tació n de los su frag io s, y
su im pulso constituye m ás b ien un área de riesg o y de conflicto debido
a la m e d iac ió n de in tereses co rp o rativ o s p ú b lic o s y p riv ad o s. P o r otra
parte, tam p o co d esp ierta el interés de los beneficiarios.
E n este contexto, las posibilidades de elección social se han debilitado
tanto p o r la carencia de opciones desde el punto de v ista técn ico , com o
p o r la relativ a p o sició n de fuerza de los diferen tes g ru p o s p o lítico s-so ­
ciales del país.
5
360
No es lo mismo analizar la autonomia de los Estados europeos que la de sus simi­
lares latinoamericanos; y no es lo mismo referirse al paradigma de los años treinta
que al de los ochenta (kcynesianismo y neoliberalismo). Es lógico comprobar cómo
la estructura del Estado y la herencia política de Suecia, Gran Bretaña y Estados
Unidos determinaron la adopción o no del modelo keynesiano y su desarrollo social.
También resulta fácil entender cómo las ideas de los años treinta (gasto público y
acción gubernamental) generaron un escenario “protokeynesiano” en Gran Bretaña,
por ejemplo, lo que no necesariamente significó la consolidación de su inmediato
superior: el pleno keynesianismo.
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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a t in a
2. El plano m eso y la tom a de decisiones
L as d ific u ltad e s p a ra la to m a de d e c isio n e s están u b ic a d a s, en p r i­
m er lugar, en la dificultad de rec o n o cer y definir los p ro b lem as ligados
c o n la p o b re z a , e q u id a d y c a lid a d de v id a, y los o b je tiv o s q u e se tr a ­
ta rá de a lc a n z a r y, en seg u n d o lugar, en el d iseñ o de la estra te g ia y su
im p lem en tació n .
E n E cuad o r, la c o n stru c c ió n de las a g e n d as de la p o lític a so cial se
d esen v u elv e en tres in stan cias b ásicas del gob iern o central: i) los M in is­
te rio s de E d u cació n , Salud, B ie n e sta r S ocial y T rabajo; ii) la O ficin a de
P lan ificación de la P residencia, cuyo papel - u n a vez d esterrad a del plano
m a c ro - se ha red u c id o a ap ro b a r planes de inversión; y iii) el M in isterio
de F in anzas, d o n d e se tom an las d ecisio n es de p rio rizació n de recu rso s,
de reco rtes y refo rm as, de d esem b o lso s y co n trap artid as, y de re a sig n a ­
cio n es “em erg en te s” . T am bién el C ongreso N acio n al in terv ien e en este
p ro ceso , creando el m arco legal que hace viab les las políticas.
D eb e d estac arse que las d ecisio n es que finalm ente se han v en id o to ­
m an d o en las ú ltim as d éc ad a s fueron influenciadas p o r la in te rv en ció n
de los m o v im ien to s so ciales que han p resio n a d o p ara qu e se b u scasen
so lu cio n es que “su a v iz a ra n ” el im pacto de las crisis eco n ó m icas.
A sim ism o , d eb e d e sta c a rse q u e la A sam b lea C o n stitu y e n te (1 9 9 7 )
qu e redactó la C on stitu ció n vig en te constitu y ó un hito, p o r cu an to allí se
co n sid eraro n las p ro p u esta s de grupos y o rg an izacio n es de la so cied ad
civil en to m o a ed u cació n y salud, y se recuperaron los in ten to s de refo r­
m a qu e se habían dado en los años noventa.
3. C ontexto y estab lecim iento de las agendas
de la política social
a)
La transición hacia la dem ocracia y la transform ación del m odelo
bienestarista
E n 1978, Jaim e R oídos asum ió la p residencia, en m ed io de un a ex ­
p ectativ a optim ista respecto al desem p eñ o de la econo m ía, b asad a en la
ex p lo ración petrolera y en la d isponibilidad de abundan te financiam iento
ex tern o (T houm i, 1992). El P lan de D esarrollo del g o b iern o to m ó fo r­
m a a p artir de las “ 21 bases p ro g ra m ática s”, cuyos ejes eran ed ucación,
se g u rid a d social, re fo rm a ag ra ria e in d u stria liz ac ió n . E n ed u c ac ió n se
p ro p o n ían m ejoras en la in fraestru ctu ra y el equipam ien to , un a cam p añ a
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a p ít u l o
X I
36]
de a lfa b etiza ció n , la im p la n ta c ió n de cé d u la s y el in c re m en to sa laria l
a los d o ce n te s. E n S eg u rid ad S o cial se b u sc a b a fo rta le c e r al In stitu to
E cu ato rian o de seguridad social (IE S S )6 in crem en tan d o sus recu rso s, al
tiem p o que se extendían los beneficios sociales a todos los ecu ato rian o s.
Se p lanificaba im p u lsar la reform a agraria, in c re m en tar los cu ltiv o s de
ex p o rtació n y de abastecim iento agroindustrial, y b rin d ar asiste n cia té c­
nica. Y se p roponía asim ism o una L ey de F o m en to In d u strial7.
A l tiem po, el g obierno debió en fren ta r un C o n g reso ad v erso y a c re ­
cien tes p resio n e s sociales que rec lam a b an el cu m p lim ien to de las p ro ­
m esas electorales de aum ento salarial, cam b io s en la leg islació n laboral,
y red u cció n de la jo rn a d a de trabajo.
A nte el fallecim iento de R oídos en 1981, el v icep resid en te H u rtad o
asum ió la presidencia. Su g estión debió en fren ta r n u ev as circ u n stan cias
internas y externas, d erivadas de crisis de la d eu d a y los ch o q u es ex ter­
nos, com o la caída del precio del petró leo y otros p ro d u cto s p rim ario s de
exp o rtació n , y al desastre n atural “El N iñ o ” , o cu rrid o en 1982 y 1983.
Se d ecidió im plem entar, en tonces, un p ro g ra m a de aju ste fiscal fu e rte ­
m en te co n tractiv o , y se red u ce el gasto so cial que, en tre 1981 y 1984,
cae del 13,5% del PIB al 11,4% (Vos, 2003).
A p a rtir de 1982, se agravó el deseq u ilib rio m o n etario y financiero,
aum entando el desem pleo, e in crem entándo se el p recio de los p ro d u cto s
de p rim e ra necesidad. El g obierno tom ó m ed id as p ara co n tra er la liq u i­
dez, fo m en tar el libre m ovim iento de capitales con el exterior, lib eralizar
los precios internos y elim inar el subsidio al consum o básico; se liberaliza
la im portación de insum os, se estipulan nuevas cargas trib u tarias in d ire c­
tas, se firm a una C arta de Intención con el F M I y se im p lan ta un p aq u ete
de m ed id as económ icas que suspenden el su bsidio de la g aso lin a y del
trigo. H ay, p o r ese entonces, v io len tas p ro testas que llevan a d eclarar el
estado de em ergencia nacional y el to q u e de qu ed a d u ran te cin co días.
C om o resultado, en 1983 la Jun ta M onetaria p ro p o n e “su c re tiz ar” la
deu d a externa, con lo cual la deuda en dólares de los agentes eco n ó m ico s
p riv ad o s se tran sfo rm a en una deuda en su cres an te al B a n co C en tral,
que asum e el co m p ro m iso de p a g a r en d ó la re s a los a c reed o res in te r­
6
En Ecuador se detecta un patrón similar al de otros países latinoamericanos en cuanto
a la política de seguridad social: un momento inicial de esfuerzos dispersos y la
inclusión paulatina de sectores de la población; uno de generalización del sistema
de pensiones y beneficios laborales; uno de diversificacíón de prestaciones, y uno
posterior de desmantelamiento tras una crisis financiera.
7
Archivo de Prensa, Comercio, 1979-1982.
362
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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m é r ic a
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a t in a
n ac io n a les. “E l m o n to d e la d eu d a extern a e c u a to ria n a creció ca si 22
veces: de 2 6 0 ,8 m illo n e s de dólares al fin a liz a r 1971 a 5.868,1 m illo n es
cu a n d o concluyó 1981. E sta deuda p a só d el 16% del P IB en 1971, a l 42%
en 1981 ” (A costa, 2 0 0 0 :1 0 4 -1 0 5 ). El gasto p ú b lico , p articu la rm en te el
d estin ad o al se cto r social y al subsidio a determ in ad o s bien es y servicios,
se red u ce sensiblem ente.
i)
L ib eralism o, au ge de la tran sición econ óm ica y disfu n cion alid ad
del E sta d o . E n el g o b iern o de L eón F eb res C o rd ero se h ace ev id en te la
separación de las políticas sociales y la econom ía. P ese a que la ag en d a de
go b iern o da p rio rid ad - e n con so n an cia con la consign a electoral de “Pan,
te c h o y e m p le o ”- , a la “ re a c tiv a c ió n y la ac e le ra c ió n del c re c im ie n to
del em pleo, la p ro d u cció n de alim entos y la co n stru cció n de la v iv ien d a
p o p u la r” , en la p ráctica se p rio riza la econom ía.
El m od elo de “ec o n o m ía social de m e rc a d o ” lim ita la p articip a ció n
del E stado a reg u la cio n e s básicas, libera las im p o rtacio n es y las ex p o r­
tacio n es, perm ite la flotación de la m oneda y ab a n d o n a todo co n tro l de
los precios. P or otro lado, se ofrecen v iviendas sin cu o ta inicial a p re c io s
b ajos y se crean m iles de em pleos.
“ Si b ien [la p o lític a eco n ó m ica] fue calificad a de n eo lib eral,
nun ca llegó a p o n erse en p rác tica com o altern ativ a co herente.
( ...) L o que perseguía era valorizar el m ercado com o m ecanism o
asig n ad o r de rec u rso s, in v e rsio n es e ingreso s, p ero co n tin u ó
estim ulando una m ayor p articipación d el E stado en ciertas áreas
fundam entales de la vida económ ica, am pliando los gastos de ad­
m in istració n y las inversiones en obras públicas, electrificación
y equ ip am ien to de h o sp itale s” (S án ch ez M o n ead a, 2001).
L a lucha co n tra el “te rro rism o ” de g rupos su b v ersiv o s o rg an izad o s
fue u n o de los ejes de acción del régim en.
E n 1986, el gob iern o p ro fu n d iz a las m edidas econ ó m icas y p ro d u ce
la d esin cau tació n y la flotación de las d ivisas y las tasas de interés.
U n o de los hechos m ás significativos de los años ochenta fue el “ca m ­
b io a un en fo q u e de los p r o b le m a s d e l d esa rro llo ec o n ó m ico y s o c ia l
q u e tien d e a in te rp re ta r la re a lid a d n a c io n a l con b a se en un en fo q u e
n eo lib era l-m o n eta rista , en a b ierto contra ste con la ó p tica estructural,
histó rica e in stitu c io n a l q u e p re va le ció d esde la p o sg u e rra ” (S an to s A lvite, 1991). El eje es, pues, rea ctiv a r la p roducción y la eco n o m ía a p artir
C
a p ít u l o
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363
de las grandes em presas y el sistem a financiero , d escu id an d o la p eq u e ñ a
industria.
L as “élites ec o n ó m icas” se b enefician con la flex ib ilid ad im p o sitiv a,
p o r ejem plo, de la que no goza el resto de la p o b lació n . P or otro lado, no
h ay una línea de trabajo adecu ad a en políticas so ciales, d o n d e se ap lica
u n a po lítica de subsidios que p ro p icia el clien telism o en to m o a la fig u ra
p re sid e n c ia l. Se e m p re n d en p ro y e c to s de co rto p la z o co n un e n fo q u e
se cto riz ad o re c u rrie n d o al re sp a ld o fin an c iero de ag e n cias in te rn a c io ­
n a le s8.
E l an á lisis del eq u ip o ec o n ó m ic o p u so én fa sis en las re fo rm a s fi­
nancieras, fiscales y de com ercio ex terio r que lim itaro n las asp iracio n es
sa lariales, tan to en el se cto r p ú b lic o co m o en el p riv ad o . E llo p ro d u jo
en fren ta m ie n to s in te rm ite n tes con el C o n g reso , h u elg as g en e rale s p a ­
trocinadas p o r sindicatos y protestas estu d ian tiles q ue fu ero n rep rim id as
(T houm i, 1992).
H a sta 1986 el am b ien te p o lítico fu e fav o rab le, a p esar del d e s c o n ­
ten to p o p u la r y del cu e stio n am ie n to gen eral de las p o líticas; el eq u ip o
económ ico conservó su línea con el apoyo de las instituciones financieras
m ultilaterales. E n la segunda m itad del m an d ato se p ro d u ce u n a caíd a de
los p recio s del p etró leo , que se b u sc a p a lia r con un au m en to del gasto
p ú b lic o m e d ian te la p ro m o ció n de obras p ú b lic a s y el au m en to de los
salario s g u b ern am en tales, lo que p ro p ició el cre cim ien to ac elerad o de
la inflación.
El esfuerzo em prendido en el gobiern o d e H u rtad o p ara p ro v ee r ser­
vicios sociales dism inuyó en 9% con F eb res C ordero, p ara luego rec u ­
p erarse b rev em en te y v o lv er a ca er a causa d e la co n tracció n fiscal tras
el terrem oto de 1987 (Vos, 2003).
C abe destacar, p o r un lado, la n eg o c ia ció n de la d eu d a e x te m a que
cu lm in ó en u n acu erd o m u ltia n u a l con la b a n c a c o m ercia l y el C lu b
de P arís, lo que facilitó nuev o s p résta m o s y, p o r otro, la ru p tu ra co n el
grupo andino, debido a la p o lítica restrictiv a de la inversión ex tra n jera y
la p osición ante la deu d a que su sten tab a este acuerdo y que era co n traria
a la del gobierno febrerista.
El m odelo económ ico llevado adelante p o r F eb res C ordero im p licab a
la red u c ció n y la even tu al su sp e n sió n de p riv ile g io s qu e a n te rio rm e n ­
te fav o rec ían a cierto s g rupos ec o n ó m ic o s (créd ito s su b v e n cio n a d o s y
b en eficio s d iv e rso s p ara in d u stria s específicas) y la m a y o r ex p o sició n
8
364
Archivo de Prensa, Comercio, 1984-1988.
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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m é r ic a
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a t in a
del se cto r em p resarial al entorno ec o n ó m ico intern acio n al. E sto p ro d u ­
jo d iferen c ia s irreco n ciliab les en tre las élites eco n ó m ic as d e la sierra y
de la co sta - e s ta s ú ltim as fav o recid as con el p ro g ram a n e o lib e ra l-, que
ero sio n a ro n las bases sociales del gobierno.
ii)
C a m b io s d e tim ón y vu elta al p arad igm a . El sucesor, R o d rig o
B o rja, tuvo p ocas opcio n es y m en o r cam po de m an io b ra, d ado el crítico
estad o de la econom ia: un déficit fiscal récord, altas tasas d e d esem p leo ,
u n a d e u d a e x tern a m a siv a, y una situ ac ió n c e rcan a a la h ip e rin fla ció n
(T h o um i, 1992).
L a p ro m esa electo ral fue "un ca m b io so c ia l g ra d u a l, p ro g ra m a d o ,
p ro g resivo, sin o ca sio n a r g ra n d e s so bresaltos ni fr a c c io n a r n i ro m p er a l
p a ís, (...) sin rea liza r estalizaciones, resp eta n d o la p r o p ie d a d p riv a d a ,
im p o n ien d o nuevas bases so c ia le s y fo m e n ta n d o el tra b a jo en la ciu d a d
y en e l ca m p o
Su d isc u rso p ro p o n ía un m o d e lo d e “ so c ia lism o a la
ec u ato ria n a” que creó ex p e ctativ as en la población.
E n la p rác tica se co n tin u ó im p u lsan d o el aju ste n eo lib eral. L a b ú s­
q u ed a del “eq u ilib rio m a cro e co n ô m ic o (...) ca si su stitu yó a la d el d e ­
sa rro llo eco n ó m ico y social, al que se llegaría p o ste rio rm e n te en fo r m a
ca si espontánea, seg ú n los argu m en to s neoliberales, co m o p ro d u c to de
la p ro p ia estabilización ” (A co sta, 2000:178).
E l P lan de D esarro llo 1989-1992 enunció algunas refo rm as sociales,
qu e se aplicaron m ed ian te p ro y ecto s secto rizad o s fin an ciad o s con p rés­
tam o s internacionales. N o o bstante, no hubo u n a p o lítica social integral
qu e en carase el desem p leo y sus efectos. L as accion es se co n cen traro n
en el d iseño de p ro g ram as de alfabetización y com p en sació n escolar, y
p ro tecció n infantil.
C om ienza, en este g obierno, el d ecliv e del sistem a d e p lan ificació n
nacional. Se acepta la subsidiariedad de la acción estatal frente a la acción
de los p rivados, y se prio riza el equilibrio fiscal.
A l p rincipio, la agen d a social con sid era prio ritaria la aten ció n de la
“d eu d a so c ial” , concepto po co claro y por ende fácilm en te “p o sicio n ab le ” en el d ebate de la ag enda pública. Se anuncia reiterad a m en te en los
m ed ios la co nstrucción de carreteras, escuelas, alcan tarillad o , etc.; pero
son p royectos aislados, sin una planificación coherente, que finalm ente se
q u ed an en el cam ino ju n to con la intención de atender lo so cial y ap licar
en lo ec o n ó m ico do sis red u cid as de in terv en ció n e sta ta l9. E sto se h ace
9
Archivo de Prensa, Comercio, 1989-2000.
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a p ít u l o
XI
365
m ás notorio h a c ia 1990, cuando B o rja firm a un a carta de in ten ció n con
el FM I en la que se co m prom ete a p ro m o v er las ex p o rta cio n e s y p ra c ti­
car una po lítica financiera m ás ab ierta y m e n o s reg u lad a p o r el E stado.
Se introducen refo rm as en el C ódigo L a b o ra l10 que p erm iten estab lecer
plan tas en sam b lad o res para la ex portación (T h o u m i, 1992).
Im p u lsa d o p o r el au m en to del p rec io del p etró leo de 1990 y 1991,
B o rja term ina su gobierno expandiendo el gasto p ú b lico y, en particular,
el gasto social.
B o rja im p le m e n to m e d id a s d rá s tic a s q u e a fe c ta ro n la s itu a c ió n
socioeconóm ica de los estratos m e d io -b ajo s de la p o b lació n . C ontó con
la colaboración del C ongreso en la co n secu ció n de sus m etas y m antuvo
u n a ac titu d n e g o c ia d o ra fren te a las tá c tic a s c o n fro n ta c io n a le s de los
sindicatos, que se habían d ebilitado y carecían de cap acid ad de c o n v o ­
catoria (T houm i, 1992).
b)
E l em bate neoliberal
i)
E l m od elo n eolib era l en lo socia l. E l g o b iern o d e D u rán B ailón
m antuvo el m o d elo n eoliberal y trató de im p u lsar la “m o d ern izació n del
E sta d o ” com o p arte de un proceso dirigido a ca m b ia r el papel del ap a­
rato estatal en la econom ía y, sobre todo, a p riv atiza r áreas estratégicas.
P rofu n d izó el ajuste para sald ar co m p ro m iso s ex tern o s. E n la “ carta de
in ten ció n ” firm ada con el FM I se estab leciero n las b ases p ara p riv atizar
las teleco m u n icacio n es, el sector eléctrico y los h id ro carb u ro s, así com o
para la reform a del sistem a de seguridad social, del m ercad o de trabajo
y de las leyes laborales.
10 Los principales cambios legales, en orden cronológico, son: el número mínimo de
trabajadores para una empresa pasa de 15 a 30 (1991); limitaciones de los contratos
colectivos; división entre trabajadores a los que cubre el Código de Trabajo de aque­
llos regidos por la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa (1991); introduc­
ción de nuevas modalidades de contratación: eventuales, ocasionales, de temporada;
legalización de la tercerización (que ya funcionaba en algunas empresas antes de las
reformas); limitación de contratos indefinidos; limitación y prohibiciones respecto
del derecho a huelga. En el sector público la participación se limita a una sola or­
ganización; contratación por horas; unificación salarial; incremento del período de
prueba de 90 a 360 días; introducción de la poliíuncionalidad laboral; supresión de la
obligatoriedad para celebrar el contrato colectivo con los trabajadores; eliminación de
la indemnización adicional por despido intempestivo y prohibición de la formación
de comités de empresa en agencias y sucursales; legalización de la tercerización (que
ya funcionaba en algunas empresas antes de las reformas).
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o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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L a ag e n d a te n ía los sigu ien tes ob jetiv o s: acelerar el p ro ceso de m o ­
d e rn iz a c ió n del E sta d o , e n te n d id a co m o la p riv a tiz a c ió n d e se rv ic io s
e statales o, a lo m enos, su ad m in istració n priv ad a; m e jo rar los serv icio s
p ú b lico s; au m en tar la pro d u ctiv id ad y aseg u rar la estab ilid ad nracro-econ ó m ica; m e jo rar el b ie n estar social (que no se define esp ecíficam en te en
la ag en d a). Se reafirm a así el d ia g n ó stic o de un E stad o fracasad o , d is­
fu n cional y derrochador. Se ju stifican las p riv atizacio n es p o r el deterio ro
de los serv icio s públicos.
Se crea el C onsejo N acional de M odernización (C O N A M ), que será el
o rg an ism o recto r de los p rocesos de p riv atiza ció n , en carg ad o de p ro m o c io n ar la v en ta de las em presas estatales en el m ercad o in tern acio n al.
L os organism os internacionales no sólo dan préstam os, sino que “p r e ­
m ia n al g o b iern o ”. L a A ID aporta 12 m illones de dólares al fo n d o social,
p ero ad em ás asum e un papel m ás d irecto en la p ro p u esta m ism a de las
p o lític a s y en su d iscu sió n : es m o n ito r de las p o lític a s de su in te rés y
p ro cu ra facilitar que las reform as se lleven a cabo m ed ian te la inversión
en p ro y ecto s “ de m o d e rn izac ió n ” que se m ultip lican en el país.
El m o v im ien to sindical sigue su p ro g re siv o d eb ilitam ien to , y o rg a­
n iz a c io n e s de la so c ied a d civil de re c ie n te cre ació n se o p o n en al afán
priv atizador.
L as pro p u estas de reform a de la seg u rid ad social tienen el ap o y o del
se c to r em presarial. M ás adelante, el tem a deja de se r p rio ritario p o lític a ­
m en te y se convierte en u n a cuestión “té cn ic a”, aunque siguen existien d o
m o v iliza cio n es sociales, en especial de los sectores indígenas.
L as m edidas salariales de flexib ilizació n laboral y de facilitació n de
la ro tació n de perso n al por las em presas, las que socavan la aso ciació n
la b o ra l y su c a p ac id a d de n eg o c ia c ió n , co n d u c en p a u la tin a m e n te a la
p rec ariza ció n (C O R D E S , 1999).
O tro p u n to de la a g e n d a es la L e y A g ra ria , e n fo c a d a a a p o y a r al
se cto r ex p o rtad o r y a p ro m o cio n ar las rela cio n e s de m ercad o en el agro:
fijar p recios y regularizar la p ro p ied ad p riv ad a y los m ercad o s p ara los
recu rso s naturales.
L a p o lítica social es de tipo asiste n cia l-b en e fic en c ia-p riv atiza ció n .
L a in v o cació n a las O N G ’s p ara id e n tificar y ap o y a r a los g ru p o s v u l­
n e ra b le s form a p arte del m o v im ien to a fav o r de la te rc e riz a c ió n de la
p o lítica social. H ay un intento d esce n tra liz ar la gestión social p ara que
ca d a nivel se hiciera cargo de sus pro p ias decisiones en p o lítica social,
pero co m p artiera esta responsabilidad con la sociedad civil y las O N G ’s
(Vos, 2003), aunque no tuvo eco.
C
a p ít u l o
XI
367
ii)
H a c ia la s p o lítica s d e “ un solo to q u e ” . A b d a lá B u c aram es el
ejem p lo del ejercicio del p o d er basad o en el len g u aje y otros sím b o lo s
p ara op o n er b arreras a la constitución de tem as de la p o lítica. El d iscurso
que identifica al gobierno con los po b res, que se u tiliz a en la ca m p añ a
electoral, es la im agen con que la m a y o ría de la p o b la ció n ec u ato ria n a
lo identifica to d av ía a finales de su m andato.
D u ran te este gobierno se acen tú a la p o lítica de en treg a fo ca liza d a de
servicios sociales, según criterio s partid istas, qu e p ro m u ev en relacio n es
clien tela re s entre el dirig en te y sus adeptos, d o n d e lo que se co m p ra y
se ven d e son servicios p o lític o s". Se trata del d en o m in ad o “clien telism o
n eo lib eral” .
L a agen d a de gobierno p ro p o n e un n uev o p ap el p ara el E stad o : “un
aju ste de cin tu ro n es de abajo a rrib a ” . Se p ro p o n en la co n v e rtib ilid a d ,
que requiere disciplina y control del gasto fiscal, y el logro de d eterm i­
nados niveles de co m petitividad; la p riv a tiza c ió n de áreas estratég icas;
la se g u rid a d so c ia l m ediante o rganism os ad m in istrad o res de fo n d o s de
p en sio n es; el equilibrio fiscal que co n llev a aju stes o rto d o x o s: el in c re ­
m ento de las tarifas de los servicios públicos, la elim in ació n del su bsidio
al gas dom éstico, el cobro en los hospitales p ú b lico s, y la p ersisten cia del
in crem en to del precio de los d erivados de p etró leo (g aso lin a y d iesel).
P o r otro lado, se ofrece un paq u ete de prestacio n es “p o p u la re s” : v iv ie n ­
da, alim entos, m aterial escolar (que m ás adelan te llevarían im p reso s el
lo g o tip o y la fo to g ra fía p re sid e n c ia l), lo qu e lo s co n v ierte en o b je to s
“ identificadores” de los pobres aunque el consiguiente estig m a no su scita
reacciones.
L a en tre g a directa de b ien es a la p o b la ció n - t a l com o se hizo en la
ca m p a ñ a e le c to ra l- revela el c a rácter clien tela r del g o b iern o de B u c a ­
ram . L os m edios anuncian la entrega de m och ilas, ju g u e te s y caram elo s
o b te n id o s p o r m ed io del T eletón, au n q u e ta m b ié n d estac an , es cierto ,
anom alías en la recaudación.
L a p ro p u esta para d esce n tra liz ar la g estió n social, que estab a en la
agenda del gobierno anterior, cobra form a en esta adm inistración. Se abre
la p o lé m ic a p o r la d ero g ació n del pag o de m atrícu la, in iciativ a g u b er­
nam ental que se frena po rq u e llev aría a que el E stado fuese in cap az de
m a n ten e r la infraestructura educativa, el pago de p ro feso res, etc.
E n síntesis, el plan de B ucaram tuvo tres características, al m argen de
lo económ ico: p resid en cialista en lo político ; co rto p lacista en lo social;
11 Entrevista, Quito, 25 de octubre de 2003.
368
P o l ít ic a
y p o l í t ic a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a df.
A
m é r ic a
L
a t in a
y m o ralista en lo cultural. A la postre, su base de apoyo se resq u eb rajó ;
m ás aun, el frente que abrió con los sectores m edios y altos de la sierra
p ro v o có una ru p tu ra q u e llevó a su destitución.
iii)
L a c o n so lid a c ió n del m o d elo de p ro tec ció n so cia l: M a h u a d
y N o b o a . D u ran te la d écada de 1990, E cu ad o r sufrió un a in estab ilid ad
p o lítica deb id a p rin c ip a lm e n te a los p ro b lem as ec o n ó m ic o s. En cuatro
a ñ o s h u b o tres m a n d a ta rio s 12; el p rim e ro de ello s fue d e s titu id o a los
siete m eses, po r el d esco n ten to de la p oblación y el acu erd o coyuntura!
de los p artidos p o lítico s de o p osición; el segundo constitu y ó un gobierno
interino -n o m b ra d o por el C ongreso N ac io n al-, que duró un poco m ás de
un año, período en el que convocó a elecciones. Jam il M a h u ad asum ió
el poder, tras esas eleccio n es, a m ediados de 1998, con el m ay o r apoyo
en la histo ria d em o crática ecuatoriana -s a lv o , quizás, el de B o rja -, que
se co n so lid ó con la firm a de la paz con Perú.
Sin em bargo, la d em o ra en la p rese n tac ió n de la a g e n d a de g o b ie r­
no m o le stó a alg u n o s se cto res de in d u stria le s ag re m iad o s, q ue ex igían
re fo rm a s e c o n ó m ic a s, fiscales y de e sta b iliz a c ió n . L o s d em ás g ru p o s
co rp o rativ o s tom aron cierta distancia, confiando en el g ru p o de “té c n i­
cos ec u ato ria n o s de alto n iv e l” que se disp o n ía a m a n e ja r las p o líticas
p ú b lic as del g o b ie rn o 11.
En 1998, el fen ó m en o “El N iñ o ” y la d ism inución del p rec io del p e­
tró leo detonaron u n a severa crisis fiscal. La inflación alcan zó el 43,4% .
El año siguiente, pese a la recuperación del precio del p etró leo , el déficit
fiscal fue del 6,3% del P IB , y la inflación del 60% . L a falta de créditos
y las elevadas tasas de interés (que debían so sten er el tip o de cam bio),
d ep rim iero n al se cto r prod u ctiv o . L a falta de créditos era secu e la de la
p ro fu n d a crisis del sistem a fin an ciero de 1997 d e riv a d a del c ierre del
cré d ito ex tern o . M u c h as de las in stitu c io n e s fin a n c ie ra s ec u a to ria n a s
su friero n en su cartera la crisis de las em presas, lo qu e creó un círculo
vicioso: falta de créditos, decrecim iento de las em presas y aum ento de los
p ro b lem as de la banca, cuyos accionistas se v inculan, en m u ch o s casos,
a las m ism as em presas.
L a p o lítica eco n ó m ica de M ahuad com enzó con la su sp en sió n de al­
gun o s subsidios de la canasta básica. Para paliarlo, se creó un m ecanism o
de tran sferen cia directa de recursos m ediante un bono q u e se en treg ab a a
12 A bdalá B ucaram (1996), Fabián Alarcón (1997) y Jam il M ahuad (1998).
13 A rchivo de prensa, E l H o y , 1998.
C a p ít u l o
XI
369
m adres de fam ilia, an cianos y perso n as con d iscap acid ad , el cual p o d ía
co b rarse en los bancos. A esto se sum ó u n a refo rm a trib u ta ria tru n ca y
un m anejo precipitado de las tasas de interés p ara m a n ten e r la confianza
en la m oneda nacional.
Se intentó im plem entar la ag enda social co n stitu y e n d o eq u ip o s m ultid iscip lin ario s en la S ecretaría de D esa rro llo S ocial y, p o sterio rm en te,
en la O ficina de P lanificación (ex C onsejo N ac io n al de D esarro llo ). Se
p erseguían m etas de reducción de la p obreza co n sid eran d o el crecim iento
económ ico proyectado; se p ropuso la refo rm a in stitu cio n al y la m o d e r­
n ización (“tercerizació n ” , creación de cuasim ercad o s), la in co rp o ració n
de la ciu d ad a n ía a los p ro c e so s de g estió n so c ial, el in c re m en to d e la
c o b e rtu ra y la calid ad de los se rv ic io s so c iales b á s ic o s, y c rite rio s de
eq u id ad h o rizo n tal que im p lica b an a te n d e r las n e c e s id a d e s de g ru p o s
sociales particulares (m ujeres, niños, indígenas). P or otro lado, se incluyó
el análisis del financiam iento de la ag enda y de las relacio n es con otros
sectores de la po lítica p ú b lic a (O D E P L A N , 1999).
E l pro ceso de tom a de decisio n es se con v irtió en un a au tén tica “caja
n e g ra ” , cerrada y autorreferente. N o se incorporó a secto res de la so c ie­
dad civil, ni siquiera en la discusión pública. L a débil in stitu cio n alid ad
de lo so c ial - a p e sa r del bu en n iv el té cn ic o de q u ie n es tu v ie ro n a su
cargo las d iferentes carteras del se c to r-, la co n cen tració n en las p o líticas
económ icas y la em ergencia de la crisis, im p id iero n la co n so lid ació n de
la agen d a social.
Se elab o raro n dos p la n es so c iales de em e rg e n c ia q u e p ro p u sie ro n
d iferentes re fo n n a s y cam bios estructurales de im p o rtan cia d ecreciente.
L a “carta de intención” incorporó u n a “cláu su la so c ial” que “aseg u rab a”
recu rso s m ínim os para los p ro g ram as sociales p rio ritario s. C o m en zab a
a configurarse la in stitucionalización de la em erg en cia social, p u n to de
p artid a de la po lítica de “p ro tec ció n ” b asad a en el riesgo.
A ntes de cum plir un año de gobierno, M ah u ad en fren tó varias p ro tes­
tas co n tra m edidas drásticas tales com o el co n g elam ien to de las cu en tas
ban carias po r un año, el alza del com bustib le, el p ro ceso p ara salvataje
de la banca, las reform as tributarias y, finalm ente, la d o larizació n (que se
anunció com o condición p o lítica de la so b rev iv en cia del régim en).
F re n te a la se v erid ad de las crisis fiscal y fin an ciera, el p aís se vio
ob lig ad o a su sp en d er el pago de las deu d as in tern a y externa. P o r otro
lado, la n ecesidad de controlar el tipo de cam bio - q u e se co n v irtió en la
variable clave y tam bién en la m ás v u ln e ra b le -, o b ligó a elev ar las tasas
d e interés y a in terv en ir en el m ercad o c a m b ia d o m e d ian te u n a n u ev a
370
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
em isió n m o n etaria, que sirvió, de paso, p ara sa lv ar a la b anca. En 1999
la em isión rem o n tó al 150%.
L a caíd a del sistem a financiero obligó a que m ucho s b an co s p asaran a
m an o s del E stado, y a crear la A gencia de G aran tía de D ep ó sito s (A G D ),
que captó el 70% de la banca p riv ad a nacional, y p rog ram ó la dev o lu ció n
de los dep ó sito s y p riv atiza ció n de los bancos.
El presid en te tuvo que aban d o n ar el poder. El 87% de los em p resario s
lo co n sid erab a ineficiente en el plano económ ico; el 70% de la p o b lació n
p erc ib ía falta de solidaridad social; los m o v im ien to s so ciales reclam ab an
p o lítica s sociales, y al in te rio r de las fuerzas arm adas se g estab an m a n i­
festacio n es de reb elió n ju n to con el m ov im ien to indígena.
M ahuad fue sustituido por su vicepresidente, G ustavo N oboa. El C o n ­
greso aprobó las leyes y reform as n ecesarias para in stru m en tar el p roceso
de do larización, cuyos principales puntos corresponden a los cam bios del
esq u em a financiero, el control y las funciones de la A g en c ia de G aran tía
de D epósitos, las ta sas de interés y las opcio n es de refin an ciam ien to de
las d eu d as v ig en tes en el sistem a financiero. L as leyes sobre la m o d e rn i­
zació n y las refo rm as estru ctu rales p ro p u esta s p o r el g o b iern o no fueron
co n sid erad as. L os sucres se retiraron p au latin am e n te de la circu lació n y
se in trodujeron dólares.
A n te la em erg en c ia so cial, el g o b ie rn o de N o b o a p ro p u so un plan
b asado en la atención social a los grupos m ás necesitad o s y m ás afectados
p o r la crisis, con los sigu ien tes puntos básicos:
i)
n u tric ió n b ásic a p a ra to d o s los n iñ o s y las m u je re s e m b araz ad a s,
q ue incluye el B ono S olidario para m e jo rar la cob ertu ra en el secto r
rural;
ii) aten ció n m a tem o in fa n til, que incluye a los n iños, a sus m adres y a las
m u jeres em barazadas, y reo rien ta recu rso s invertid o s actu alm en te en
la p o b la ció n m ás pobre;
iii) asiste n cia y p erm an en cia en las escuelas, con el apoyo de becas es­
co lares, p ro g ra m as de n u trició n esc o la r y el fo rta le cim ien to de las
escuelas u n idocentes;
iv) p articipación de todos los sectores de la sociedad en el F ondo N acional
de P articip ació n Social, que financiaría la capacitació n y el fo rta le ci­
m iento de organ izacio n es com u n itarias y del F o nd o In d íg en a, y
iv) em pleo em ergente, que pro v eería em p leo en inversio n es y p ro y ecto s
p ú b lic o s, y un p ro g ra m a de m ic ro créd ito p ara ap o y ar la eco n o m ía
popular.
C
a p ít u l o
XI
371
L a p rom oción de los p ro g ra m as se b asó en la co n stitu c ió n de redes
clientelares, grandes p rese n tac io n e s y d en u n cias p ú b licas (in clu so ante
el M in istro de E co n o m ía) de la falta de p re su p u e sto p ara el sector. El
ingreso del único m inistro indígena ca m b ia ría p o ste rio rm en te la o rie n ­
tación de las políticas y el estilo de g obierno del sector, p ara m an ten er el
m odelo de p rotección social.
E n síntesis, a lo largo de sus d istin to s g o b iern o s, E cu a d o r “ av an zó
to rtuosam ente hacia el aju ste” , p ro y ectan d o los v aiv en es de sus p olíticas
m acroeconôm icas. Se p ropusieron reform as de distinta índole, algunas se
im plem entaron exitosam ente y otras abortaro n , d ebido a p resio n es se c ­
toriales (T houm i, 1992). El período se distin g u e p o r la d isc o n tin u id a d de
las p olíticas y la falta de un hilo co n d u cto r de largo plazo.
P or otro lado, el concepto de focalizació n se v u elv e recu rren te en el
discurso político, y el país se caracteriza po r la d ebilidad de sus institucio­
nes y la escasa o nula cred ib ilid ad del gobiern o ante la sociedad c iv il14.
D. El nivel m icro y la concreción
de las acciones en el sector social
1. E l g a s to s o c ia l
E n los ú ltim o s 20 años el gasto social m u e stra im p o rtan tes flu ctu a­
ciones asociadas a los ciclos económ icos y políticos: entre 1980 y 2001,
el gasto del G obierno C entral fue del 4,5% del PIB ; entre 1981 y 1984
(gobiernos de R oídos y H urtado), el gasto social n o m in al d ism in u y ó del
6,12% al 4,88% del P IB , debido p rin cip alm en te a la im p lem en tació n de
un p ro g ram a de ajuste fiscal m uy contractiv o . E n ese m ism o p erío d o el
gasto social cayó, en térm inos reales (Vos, 2 0 0 3 ), del 13,5% al 11,4%
del PIB.
R odrigo B o rja en frenta el d esafío de aju star la elev ad a inflación que
h e re d a del g o b iern o anterior. S in em b arg o , el au m en to d el p rec io del
petró leo perm ite que el período presid en cial term ine con un a expansión
14 R o d rik afirm a que la globalización ha afectado la g o b em ab ilid ad y ha lim itado la
form ulación de políticas nacionales. P lantea la existencia de un trilem a de política:
el m an tenim iento del E stado-nación, la integración m undial, y la d em o cracia son
incom patibles, e hipotetiza que, en el m ejor de los casos, dos de estos objetivos son
alcanzables (R odrik, 2002).
372
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
del g asto social real (Vos, 2003 ). El gasto social a p recio s co rrien tes, p o r
su p arte, d ism in u y e lig eram en te del 4 ,7 5 % al 4 ,3 6 % del PIB.
E ntre 1992 y 1996 se aplicó una p o lítica de estab ilizació n orto d o x a,
b asad a en u n a fuerte contracción m o n e taria y fiscal. El gasto social e sti­
m ad o , a p recios corrientes, se in crem entó del 4 ,3 7 % al 5,13% del P IB ,
no o b stante (Vos, 2003) habría d ism in u id o el gasto social real del 5,5%
al 3,8% del PIB .
G asto social g obierno central com o p o rcen taje del P IB
2001 a precios corrientes).
G
r á f ic o
1.
(1980-
Fuente: M inisterio de E conom ía y Finanzas, B anco C entral del Ecuador.
E n los años subsig u ien tes, cae el gasto social nom in al del G obierno
C en tral. E n tre 1996 y 2000, se re d u c e del 5,13% al 3,77% del P IB . A
p artir de 2000 la recu p eració n de la eco n o m ía e c u a to ria n a 15 eleva el p o r­
cen taje de gasto social hasta alcanzar, en térm inos co rrien tes, el 4 ,97%
del PIB en 2001 y 6,4% en 2002 (Vos, 2003). En este período se da m ayor
im p o rtancia a los p rogram as de transferencias y asisten cia social com o el
del B o no S olidario, el de A lim en tació n esco lar y el de B ecas escolares.
15 L a recuperación económ ica está vinculada en gran m edida a los altos precios inter­
nacionales del petróleo, y el envío de rem esas internacionales.
C a p ítu lo X I
373
2. L a s p r in c ip a le s a c c io n e s , p r o y e c to s y p r o g r a m a s
e n e l s e c to r s o c ia l16
E n los últim os veinte años la concreción de las agendas de las políticas
de b ien estar y eq uidad en E cu ad o r ha tenido lim itacio n es crecien tes, ex ­
plicad as po r factores del proceso de la to m a de d ecisio n es, p o r los filtros
del sistem a político y de la capacidad institu cio n al, p o r las restriccio n es
presu p u estarias, y po r la crecien te incorporació n de n u ev o s acto res inestatales en la gestión y la adm inistració n de los p ro g ra m as sociales.
L a política social de los años setenta tuvo al E stad o co m o p ro m o to r
y a c to r p rin c ip a l, y se fu n d a m e n tó en u n a p ro p u e sta n a c io n a lista del
rég im en m ilitar de la época y en m odelos de b ie n estar v in cu lad o s al tra ­
bajo asalariado. E n los prim ero s años de esa d écad a E cu a d o r era el país
m ás p obre en A m érica L atina, y tenía la m ás alta tasa de in equidad. L os
recursos p ro v en ien tes del petróleo cam biaro n esta situación.
Efn E stado c e n traliza d o r-p lan ificad o r d iseñ ó , fin an ció y su m in istró
los servicios sociales. P ara com batir la p obreza ru ral se crearo n 40 in sti­
tuciones gubernam entales, 15 de las cuales tenían o b jetiv o s so ciales. Se
ap lic a ro n 17 políticas asociadas al diseño de un sistem a n acio n al de salud,
y se d estinaron recu rso s a in crem en tar el p erso n al y am p lia r la in fra es­
tru ctu ra (Sierra, 19 9 8 ),s. E n cuanto a la educación, la escu ela p rim a ria se
universalizo y se form aron colegios técnicos. P o r otro lado, el g obierno
invirtió en la co nstrucción de viviendas y servicios de san eam ien to , con
lo que se redujo sustan cialm en te la o cupació n de v iv ien d as precarias.
E n la década de 1970 la seguridad social, incluido el seg u ro ca m p e­
sino, incorporó a u n a bu en a parte de la P E A , con lo q ue la co b ertu ra se
in crem en tó sig n ificativ am en te. El seg u ro social se co n so lid ó en to n ces
en un m odelo de p resta cio n es m ú ltip les en las qu e se in c o rp o ró b an ca
directa m ediante créditos.
L as p o lítica s tu v ie ro n e fe cto s p o sitiv o s: la e x p e c ta tiv a d e v id a se
in c rem en tó de 52 años en 1974 a 59 en 1982; los años de esco la rid ad
au m entaron de 3,6 en 1974 a 5,1 en 1984, y el an alfab etism o d ism inuyó
de 25,8 a 16,5 en el m ism o período. L a interv en ció n m ilitar en E cu ad o r
16 Sección b asada en Vos e t a l (2003) y Sierra (1998).
17 S e c re ta ría T é c n ic a del F re n te S o cial / S1ISE, E l D e s a r r o llo S o c ia l e n E c u a d o r :
p o b r e z a y c a p ita l h u m a n o , 1997.
18 D e acu erdo con S ierra (1998), pese al increm ento im portante de recu rso s, éste no
llegó por igual a todas las áreas, y operó un sistem a poco arm ónico e ineficaz.
374
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
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m é r ic a
L
a t in a
en la po lítica pública, tanto en cl co n ten id o co m o en los resu ltad o s se d i­
ferencia m ucho de la de o tros reg ím en es m ilitares en A m érica del Sur.
3. E f e c tiv id a d d e la s p o lític a s p ú b lic a s y e q u id a d :
a lg u n o s in d ic a d o r e s d e r e s u m e n e n e l c o n te x to d e lo s
p r o c e s o s d e la a g e n d a s o c ia l
E n los años seten ta E cu a d o r era uno de los p aíses con p eo r d e s e m ­
p eño en sus in d ic a d o re s so c iales de la región la tin o a m e ric a n a . E n las
d o s d éc ad a s sig u ie n te s los c o n tin u o s p ro c e so s de e sta b iliz a c ió n d e la
ec o n o m ía que viv ió el país se reflejaron en p ro b lem as de bienestar. En
efecto , el ingreso efectiv o de la p oblación desm ejo ró su stan cialm en te; y
si bien a finales de los años n o v en ta hubo una recup eració n -re s p e c to de
los ú ltim os años de la d écada de 1 9 8 0 -, no fue suficiente para alcan zar
los n iv eles del in icio de esta década.
2. E cuador: ingresos efectiv o s 1980-2001.
índice 1990=100
USS corrientes / mes
G r á f ic o
Fuente: S istem a Integrado de Indicadores S ociales del E cuador, SIIS E V.3.5.
E n tre 1987 y 2001 la p o b re z a u rb a n a se m a n tu v o p o r en c im a del
30% , siendo los “ m e jo res” años los últim os de la p resid en cia de D urán
B allén y del conflicto con Perú, y los p rim eros del g obierno de A bdalá
B ucaram . El crecim iento económ ico fue uno de los m ás bajos, p o r lo que
el resu ltado en térm in o s de p obreza pudo deberse a co y u n tu ras com o la
estab ilid ad de los p rec io s o el in crem ento del gasto social, au n q u e sin
lleg ar a los niv eles de la década anterior.
C a p ítu lo XI
375
L os p eores p eríodos fueron 1989-1992 y 1998-2000. El p rim ero c o ­
rre sp o n d e al único gobiern o so c ial-d e m ó crata de las dos d écad as, que
ten ía un m odelo de E stado de b ien estar inversio n ista, pero term in ó ac ep ­
tando cam bios im puestos por la banca intern acio n al, y puso en m archa
pro ceso s inten so s de ajuste económ ico. El seg u n d o co rresp o n d e al g o ­
bierno de M ah u ad en que el desastre econó m ico y el d esem p leo p ro d u ­
je ro n una catástro fe social sin precedentes.
3. E cuador: pobreza u rbana 1988-2001.
G r á f ic o
60% 50% 40% 30% 20%
-
10% 0%
-
| P | Incidencia %
•----- • B recha %
Fuente: Sistem a Integrado de Indicadores Sociales del E cuador, SIISE V.3.5.
L a d istrib u c ió n del in g reso ta m b ié n em p eo ró h ac ia fin ales del p e ­
ríodo. E n tre 1988 y 2001 la d esig u ald ad v aría 20 p u n to s p o rce n tu ale s
y se profu n d iza con las reform as estatales ten d ien tes a red u cir el secto r
p ú b lico social, lo que refleja - m á s que los m o d elo s qu e su b y acen a la
m odern izació n del E sta d o -, los pro b lem as de gestión y la im p o sib ilid ad
de ec h ar a an d a r las re fo rm a s19. L a red u c ció n del E stad o afe ctó a las
fam ilias cuyo ingreso dependía de dichos servicios.
L a desigualdad se observa al analizar la distribución del ingreso entre
el quintil m ás rico y el m ás pobre, que al final del período llegan a d iferen ­
ciarse en m ás de 60 veces. El quintil superio r se dispara, y a qu e resp ecto
al q uintil que le antecede hay m ayor distancia que entre los dem ás niveles
(cuadro 1). Esto tiene que ver con la pauperización de la clase m edia, pero
19 C ab e re c o rd a r q u e lo ú n ico q u e se p riv a tiz ó e fe c tiv a m e n te en E cu ad o r han sido
p eq u eñ as em p resas y los procesos de reform a del E stado se han lim itado a red u cir
los recursos y el personal de las instituciones públicas.
376
P
o l ít i c a y p o l í t ic a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r jM a d e
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m é r ic a
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a t in a
en m a y o r m ed id a puede d eriv ar de que el m o d elo ec o n ó m ico d o la rizad o
b enefició, al m en o s en sus prim ero s años, a q uienes licuaron sus d eu d as
y co n v irtiero n sus activos fin ancieros en una m a cro d ev alu ació n . D ieg o
B o rja (1999) sostiene que la dolarizació n diferen ció a los agen tes e c o n ó ­
m ico s m o n etizad o s del pais en "polos d o la rizan tes” , ex tracto res de v alo r
fren te a otros secto res de la eco n o m ía. La equiparació n del p recio de los
artícu lo s de co n su m o interno con los del ex terio r g o lp eó a las fam ilias
ec u ato rian as du ran te varios años.
C
uadro
1. E cuador: d esig u ald ad de ingresos (secto r u rbano).
Quintiles de ingreso
Años
2
1
3
4
5
1988
3,87%
9,94%
14.55%
21.01%
50,63%
1989
4.63%
10,30%
14,60%
21,33%
49.15%
1990
4,59%
9,22%
13.69%
20,49%
52,00%
1991
4,01%
8,12%
12.85%
19,50%
55,52%
1992
3,83%
8,54%
13.42%
20,33%
53,88%
1993
3,56%
8.02%
12,62%
19,38%
56,41%
1994
3,87%
8,72%
13,44%
19,69%
54,28%
1995
4,13%
8,71%
13.03%
19,19%
54,93%
1996
4,09%
9,04%
13.92%
20,90%
52,06%
1997
4,21%
8,69%
13,28%
19,57%
54,25%
1998
3,53%
8,08%
13.39%
20,62%
54,38%
1999
2,46%
6.43%
11.28%
18,62%
61,21%
2000
2,17%
6,10%
11.06%
18,16%
62.52%
2001
1,71%
5,85%
10,83%
17,29%
64,32%
Fuente: S istem a Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, SJJSE, V.3.5.
E. Breves reflexiones finales
1. L a c o n s tr u c c ió n d e la s a g e n d a s e n e l m a rc o d el
m o d e lo d e E s ta d o
A u n q u e el diseño de las p olíticas sociales tien e un lu g ar im p o rtan te
en el d ebate público, éstas se desarticulan de las p o líticas eje (las ec o n ó ­
C a p ítu lo
XI
377
m icas). Sólo el discurso de p resen tació n de la ag en d a de los dos ú ltim o s
g o b ie rn o s se refirió a la p o lític a social con co n c ep to s com o d esarro llo
h um ano, capital social y p ro tecció n social, y la d iferen ció claram e n te de
la p o lítica económ ica.
L os sindicatos han visto las accio n es sociales - c o m o “ sie m p re”- , in ­
suficientes y reaccionarias. L a interv en ció n sindical p erd ió ca p acid ad de
m ovilización y contenido discursivo: durante los ú ltim o s gob iern o s se li­
m itó a h acer reclam os salariales y del cu m p lim ien to del gasto público.
O tros grem ios - c o m o las cám aras de in d u stria le s- destacaron el tem a
salarial en su d iscurso sobre las p o lític a s y, a fines de los añ o s n o v e n ­
ta, la form ación y la ca p acitació n del “cap ital h u m a n o ” . E sto s g rem io s
a p o y a ro n a los g o b ie rn o s en el m o m e n to in ic ia l, esp eran d o re fo rm a s
eco n ó m icas que no se efectuaron, por lo cual retiraro n su apoyo casi de
inm ediato.
L a h isto ria de la constitu ció n de las ag en d as de la p o lítica y la to m a
de posició n de los distintos g o biernos perm ite d istin g u ir tres etapas:
a) U n a de p rofundo cu estio n am ien to y m o v ilizacio n es cu y a d u ració n y
capacid ad de desestab ilizació n dependen de la d em o ra del g o b iern o
en anunciar las agendas, los pro ceso s de acu erd o s p rev io s, las co n ­
v o ca to rias y el apoyo del C ongreso, lo que d enuncia, p o r u n lado, la
debilidad de los gobiernos al asum ir el cargo y, p o r el otro, la debilidad
de las in stituciones estatales para ap o y ar este proceso.
b) L a segunda (a veces d isco n tin u a y de duración variab le), de “la issez
f a i r e ” m ie n tras to m a n p o sic ió n los ac to res p o lític o s qu e tie n en la
v ista p uesta en las siguientes eleccio n es y d escu b ren los vacíos de las
agendas o de su ejecución.
c) L a últim a, de prep aració n p ara el n uev o gob iern o , en q ue d estacan
los errores de los p ro g ram as del gobierno saliente. E sta suele ser u n a
etap a de crisis de los p ro b lem as econó m ico s que no se reso lv iero n
con el ajuste y se am ortiguan, p aradójicam en te, con in crem en to s de
ú ltim a h o ra en el gasto p ú b lic o , con el c o n sig u ie n te d eseq u ilib rio
fiscal que hereda el siguiente gobierno. La ejecución de accio n es en
el secto r social queda p o r lo g eneral rezag ad a, o éstas se reem p lazan
p o r acciones de “ em erg en cia” en p roceso s de ajuste p resu p u estario .
E n e ste c o n te x to , la tr a n s f e re n c ia de las p o lític a s se d a en tre s
planos:
378
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
1) el id e o ló g ic o c o n c e p tu a l, q u e en los añ o s o c h e n ta y n o v e n ta casi
siem pre tu v o influencias ex tem a s (p o lítico -fin an cieras) y en alg u n o s
casos grandes m o v iliza cio n es p o pulares;
2) el p r o g r a m á tic o , en el q u e p a rtic ip a n m u c h o s secto res y ac to res in stitu cio n alizad o s o n o - , d onde m ás que las p rio rid ad e s de la p o lítica
y los criterio s de eficien cia y equidad, se discu te el p resu p u esto . Es
ahí d o n d e se d esd ib u ja n las agendas de la política;
3) el de la viabilidad/'operativiclad que tiene, a su vez, dos niveles: el de
la concreción de las p ro p u esta s en el im aginario co lectiv o m ed ian te la
p articip a ció n , la d isc u sió n y la gestión d irec ta de acto res de la c o m u ­
n id ad y la so cied ad civil; y el de la ejecución de accio n es, p ro g ra m as
y p roy ecto s, que p asa - o n o - p o r la capacid ad de las b u ro crac ias p ara
m a n eja r recursos, d eto n ar pro ceso s de acción, e jec u tar cam b io s so b re
la m archa, en fren ta r trab as regulatorias, concretar p ro ceso s de gestión
ad m in istra tiv a y fin an ciera, e inclusive lev an tar fondos ad icio n ales.
L o s dos n iv e le s “n a c io n a le s ” o in te rn o s del p ro c e so de d ise ñ o de
las p o lítica s (“p o lic y -m a k in g ” ) tienen, al p arecer, filtro s p ara p asar de
la ag en d a a la ejecución, en los que se pierden no sólo recu rso s, sino la
p o sib ilid a d de u n a d isc u sió n rele v an te . D e aquí que los resu ltad o s no
reflejen los p la n tea m ie n to s de los gobiernos ni los de sus d etracto res, y
sí, en cam bio, u n a serie de accio n es inerciales, p ro d u cto de u n a o p e ra ­
ción b urocrática im p erm eab le a los cam bios, pero tam p o co co n v id ad a a
d iscu tir las refo rm as o incluso las p ropias políticas.
Si rev isam o s la literatu ra sobre las políticas so ciales de los ú ltim o s
años, nos en c o n tram o s con q u e la estrateg ia “e ste la r” , la tran sfe re n cia
d irec ta (sobre la q u e se so b rep o n e n otros b eneficios e in terv en cio n es),
es p arte del p ara d ig m a p ro p u esto p o r los grupos té cn ic o s de las ag en cias
internacionales, que se estructura con base en dos núcleos: “ focalizació n ”
y “g ru pos v u ln e ra b les” o de “alto riesg o ” (gen eralm en te v in cu lad o s con
la n o ció n de p o b rez a extrem a). E sto s conceptos p la n tean u na visión “re ­
sid u a l” de la p o lítica social, allí donde el m ercad o no lleg a (L o V uolo,
1998). L a p rotección social, tal com o se conoce - y esto es ap licab le por
en tero al caso e c u a to ria n o - aparece para sustitu ir lo que se co n sid era el
caos de la seguridad social y las p restacio n es universales, en un m arco
de au steridad fiscal. Se trata de la m ás “rac io n al” de las co m b in acio n es
de las p olíticas eco n ó m ica y social en el m arco del neo lib eralism o ec o ­
nóm ico.
A h o ra bien, la te n d en c ia a reducir el E stado subyace a su “ fracaso ”
co m o p ro m o to r de b ie n e sta r y aseg u rad o r de d erecho s. E sta te n d en cia
C
a p ít u l o
XI
379
no ha respondido, en el caso ecuatoriano, a p ro ceso s de refo rm a de g es­
tión o m odern izació n , sino al afán de liberació n de recu rso s fiscales, y
a instrucciones incorporadas expresam en te en co m p ro m iso s fin an ciero s
internacionales. El retiro del E stado ha ten id o co m o co n tra p arte , no la
constitu ció n de un nuevo m odelo de bienestar, sino in iciativ as del tercer
secto r que pueden considerarse -sig u ie n d o a B u s te lo - co n sp irativ as por
parte de quienes antes d efendieron el m od elo estatista. El E stado ec u a ­
toriano financió, pues, el traspaso a la g estió n p riv ad a, p ero co n serv ó las
áreas poco rentables y de alto riesgo, tal com o suced ió en o tro s países. El
“peso del aju ste” se d istribuye entre las activ id ad es estatales de reducido
fin an ciam ien to , p o r un lado, y las estra te g ias de so b re v iv ie n c ia de las
fam ilias (em pleo ju v e n il e infantil, m igració n , su stitu ció n de g asto s con
trabajo no rem unerado), por el otro.
2. N u e v a s a g e n d a s , n u e v o s a c to r e s
E n esta revisión se han destacado las distintas p o stu ras ante la “p o líti­
ca so cial” de los gobiernos. Se trata de un acercam ien to m uy débil - s i no
p alia tiv o -, que b u sca aten d er los efectos de las p o líticas eco n ó m icas. D e
aquí que grupos corporativos o m ovim iento s sociales (ya o rg án ico s o no;
y a institucionalizados o no), se pronuncien p ara in cid ir en la form ulación
de las políticas. L a particip ació n de estos co lectiv o s es p ro p o rcio n al a la
paup erizació n y a la profu n d izació n de la ineq u id ad y la ex clu sió n . E sta
p a rtic ip a c ió n es, ad em ás, p a ra le la a los d isc u rso s in te rn a c io n a le s que
prom ueven las m anifestaciones en to m o a necesidades específicas (tierra,
recursos n aturales) y a reiv in d icacio n es identitarias. P o r sup u esto qu e el
m ovim iento indígena ha estado p resen te en la aren a p o lítica ecu ato rian a
desde m ucho antes de que estas tendencias se co n so lid aran ; sin em bargo,
el reclam o identitario ya no es el único estan d arte de la lu ch a indígena.
En definitiva, la consecución de la equidad es -d e s d e el punto de v ista
de los a c to re s-, u n a lab o r co lectiv a donde el E stad o d eb e p ro m o v er el
p roceso de construcción de “un E sta d o p lu rin a cio n a l, d o n d e la eq u id a d
se a un tem a dentro d e... ”. El discurso se h a in co rp o rad o en el d eb ate n a ­
cional y, si bien aún no se concreta en acciones, está p resen te en cam bios
legales im portantes.
N uestro concepto inicial de equidad horizontal parte de la b rech a entre
ricos y pobres, y se refleja en las disp arid ad es reg io n ales q ue acusan la
concentración de la riqueza. L o m ism o pued e decirse de la im posibilidad
de acceder a espacios de decisión.
380
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
D el an álisis an terio r se puede inferir:
a) q u e en la so c ied ad ec u ato ria n a los ac u erd o s so ciales b asad o s en p rin ­
cip io s p asan p o r las d iferencias y los elem en to s de p o d er ex p u esto s;
b) qu e el p rin cip io de equidad no está claro, ni lo están los m ecan ism o s
p ara conseg u irla;
c) qu e au nque se den acuerdos de p rin cip io al in terio r de los go b iern o s,
siem pre hay un acto r externo que decide en el plan o id eo ló g ico y pone
en riesgo los acuerdos internos;
d) q u e la m o d a lid a d de b ie n e s ta r en E c u a d o r no h a p ro m o v id o la
equidad;
e) que la tarea red istrib u tiv a se le sig u e atrib u y en d o al E stado, a la vez
q ue se lim itan sus recursos, sus funciones y su capacidad;
f) q u e la p o lítica social considera a los su jetos com o b en eficiario s p a si­
vos, sin cap ac id a d de agencia o cam bio;
g) q ue en la ú ltim a década coincide con los p la n tea m ie n to s liberales de
p ro v isió n de un m ínim o de subsistencia p ara q u ien es están en situ a­
ción de d esventaja relativa, pero o lvida el principio fu n d am en tal del
lib eralism o que es la p osibilidad de elección.
F in a lm e n te , tras la p o ca e fe ctiv id ad del E sta d o e c u a to ria n o co m o
d istrib u id o r de recu rso s hay dos asp ecto s estru c tu rale s: la in ex isten cia
d e un E stado co n so lid ad o com o rector, regulador, p ro m o to r y ejecu to r
de p o líticas p ú b licas de alcance nacional y la falta de líneas d e p o lítica
cong ru entes, consistentes y de largo plazo que respondan a m odelos ideo­
lógicos y conceptuales internos que trasciendan la coy u n tu ra p o lítica y le
den co ntin u id ad a visio n es básicas sobre las cuales d iscu tir agendas con
p le n a ca p acid ad de negociación frente a las tran sfe re n cia s externas.
C
a p ít u l o
X I
381
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C a p ítu lo X I
383
TERCERA PARTE
O T R A S P O L ÍT IC A S PÚ B LIC A S
C A P ÍT U L O X II
POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y
ARTICULACIÓN POLÍTICA:
C Ó M O SE G E S T A R O N L A S R E C IE N T E S
R E F O R M A S A L S IS T E M A D E C IE N C IA Y
T E C N O L O G ÍA E N B R A S IL
Carlos Américo Pacheco
ntre 1999 y 2002 se concibieron, negociaron e im plantaron im p o rtan ­
tes reform as al sistem a nacional de C ien cia y T ecn o lo g ía (C & T ) de
B rasil. La dim ensión de estas reform as se expresó en la creación de catorce
F o n d o s S ectoriales p ara financiar el esfuerzo nacio n al de in v estig ació n y
desarro llo. La m agnitud de los recursos p resu p u estario s de los F ondos,
y su n o v ed ad , co ncentró la atención de los p rin cip ales acto res so ciales y
p o lítico s, en el plano n acional, y d espertó el interés de v ario s países. Sin
em b arg o, los cam bios em pren d id o s fueron m ucho m ás lejos: im plicaron
g ran d es reform as institucionales en el diseño del sistem a, en sus ag en ­
cias, en las p o líticas operacionales, y culm in aro n con la p resen tació n al
C o n g reso de n uevas leyes, intentando actu alizar el sistem a n acio n al de
innovaciones. E ste artículo trata, esencialm ente, de cóm o se gestaron estos
E
cam b io s, en térm inos de sus concepciones e im plem entació n , y de cóm o
se articu laro n p o líticam en te los actores sociales in v o lu c rad o s1.
D u ra n te el co rto p erío d o en que Itam ar F ra n co estu v o al fren te del
E jecu tiv o b rasileño (1994), y durante el p rim e r m an d ato del g obierno de
F e m a n d o H en riq u e C ardoso (1995 a 1998), la acción del g obierno fed e­
ral en el área de C & T se caracterizó, en los p rim ero s años (1 9 94-1996),
p o r un increm ento del gasto (becas y fo m en to , en g en eral), m ás tarde,
favorecido por la negociación de un im portante préstam o del B anco M u n ­
1
U n a sín tesis de los cam b io s en el área de la p o litica tecn o ló g ica (el asp ecto de la
política de C & T dirigido al sector em presarial), puede ver en: Pacheco (2003a).
387
d ia l2, po r u n a ac tu alizació n del m arco reg u la d o r del secto r (n u ev a L ey
de P atentes, L ey de B ioseg u rid ad , L ey de C u ltivos, etc.) y p o r el la n za­
m iento de algunos p ro g ra m as nuev o s, po r ejem p lo , el P R O N E X - P r o ­
g ram a de G rupos de E x ce len c ia3- , así com o p o r el in ten to de lo g rar tina
m e jo r p rogram ación del fom ento, esp ec ialm en te del C o n sejo N acio n al
de D esarrollo C ientífico y T ecnológico, C N Pq, p rincipal agen cia nacional
de fom ento de las activ id ad e s científicas. C abe d estac ar qu e el p rim e r
“F ondo S ectorial” (com o serán llam ados p o sterio rm en te los presu p u esto s
d estin ad o s al im pulso científico y te cn o ló g ico de secto res esp ecífico s)
fue cre ad o en e se p erío d o , a p a rtir de la n u ev a L ey del P etró le o , que
d estin ó p arte de los ro y alties g en e rad o s p o r el se cto r a ac tiv id ad e s de
in v e stig a ció n (C T P e tro ). E se F o n d o , sin em b arg o , só lo c o m e n z a ría a
fu n c io n a re n 19994.
A p esar de estos avances, la gestión de la p o lítica de C& T, p a rtic u ­
larm ente al final del p rim er m andato del p resid en te F e m a n d o Flenrique
C ardoso, term inó en frentando un clim a de p ro g resiv o d esg aste en la c o ­
m unidad acad ém ica, debido a la crisis fiscal de fines del año 1997. E n
1998, el fom ento fue fuertem en te restringid o , co m p ro m etien d o incluso
al P R O N E X recién lanzado, y el p resu p u esto p ara b ec as sufrió u n a re ­
ducción nom inal. P aralelam ente, la F in an c iera de E stu d io s y P ro y ecto s,
F IN E P 5, siguió u n a p o lítica sin d irecció n , o frecien d o b ajo el ró tu lo de
2
El Program a de A poyo al Desarrollo Cientifico y Tecnológico (PADCT 111), iniciado en
1998, fue el te rc e r a c u e rd o de p ré sta m o e n tre el g o b ie rn o b ra sile ñ o y el B a n co
M undial, BIR D . El PADCT, iniciado en 1984, fue un instrum ento com plem entario
a la política de fom ento de la C& T, cuyo propósito fue aum entar cuantitativam ente
el apoyo financiero a la investigación, la introducción de nuevos criterios, m ecanis­
m os y procedim ientos inductivos de apoyo en áreas definidas com o prioritarias (ver:
h ttp ://w w w .cnpq.br/areas/padct/index.htm ).
3
C reado en 1985, el P rogram a de A poyo a N úcleos de E xcelencia (P R O N E X ) es un
program a de estím ulo a la investigación y al desarrollo científico, que apoya a g ru ­
pos de alta com petencia, que tengan liderazgo y un rol aglutinador en su sector de
actuación. Es el fruto de la m ovilización de una serie de instituciones, que se inicia
el 19 de octubre de 1995. Las licitaciones hechas entre 1996 y 1998 financiaron 206
proyectos.
4
El C T P etro (Plan N acio n al de C iencia y T ecnología del S ector Petróleo y G as N a ­
tural) se creó en 1997 en el contexto de flexibilización del m onopolio de la U nión
para las actividades de explotación, desarrollo y producción de petróleo y gas natural
(ver: h ttp ://w w w .m ct.gov.br/index.php/content/view /l416.htm l).
5
C reada en 1966, la FIN EP es una em presa pública vinculada al M inisterio de Ciencia
y T ecnología (M CT), con el objeto de financiar el esfuerzo de desarrollo tecnológico.
E jerce, entre otras funciones, el im portante papel de S ecretaría E jecutiva del Fondo
388
P o l í t i c a y p o l í ti c a s p ú b lic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
m o d e rn izac ió n y ap oyo a la g estion y a la calidad, créd ito s p ara cap ital
de giro con elev ad as tasas de interés y riesg o s en aum en to , y con p lazo s
in c o m p a tib le s co n la e stru c tu ra de c a p ta c ió n e x iste n te , g e n e ra n d o un
cu ad ro de in c u m p lim ien to creciente que d eb e ría en fren tarse en los años
sig u ien tes.
Al inicio del segundo m andato, se hizo ev id en te la n ec esid ad de un a
a m p lia re fo rm a del s is te m a '1. A un así, la d im e n sió n d e esta a g e n d a y
las m e d id as efe ctiv a s a se r im p lem e n ta d as sólo fuero n co m p letam e n te
d elin ea d as a fines de 19997. En enero de 2000, este p ro g ra m a de trab ajo
p u d o ser expu esto al P resid en te. Se form alizaro n , en to n ces, los p aso s a
se g u ir en el p erío d o 2 0 0 0 -2 0 0 3 . de los que se destacan:
a) R eestru c tu rac ió n del fin an ciam ien to sin re to m o , in clu y en d o la c re a ­
ció n de catorce F o n d o s S ectoriales, ad em ás del F o n d o del P etró leo
(C T P etro ), que p asó a operar a p artir de 1999, y del F U N T T E L - p a r a
'el sector de las te le c o m u n ic a c io n e s- p rev isto en la L ey G en eral de
T eleco m u n icacio n es de 1997, pero que sólo entró en fu n cio n am ien to
en 2002. E n realid ad , doce de estos F ondos son efectiv am en te “se c to ­
riales” , en tanto que dos de ellos son h orizontales, uno que se ap lica en
in fra estm ctu ra de investig ació n y otro dirigido a ap o y ar la in teracció n
u n iv e rsid ad -em p re sa, fo calizad o en el fom ento te c n o ló g ic o 8.
b) Se reto m a el d iálogo con la co m u n id ad científica y te cn o ló g ica co n la
p u b lic ac ió n del L ibro V erde sobre la P o lític a N acio n al de C & T 9 - e l
d o cu m en to g u b ern am en tal m ás exhaustivo y co m pleto sobre el se cto r
rea liza d o en el p a ís -, y la realizació n , en sep tiem b re de 2 0 0 1 , de la
C o n fere n cia N acional de C& T, d onde p articip an m ás de 1.200 p e r­
N acio n al d e D esarro llo C ientífico y T ecnológico, FN D C T , donde se consignan los
recu rso s de los nuevos F ondos S ectoriales (ver: http://w w w .finep.gov.br/).
6
La co n d u cció n del M C T estuvo a cargo del m inistro B resser P ereira h asta ju n io de
1999. L a b rev ed ad d e este m andato no p erm itió iniciar esos cam bios en el p rim e r
sem estre de ese año. La gestión del m inistro R onaldo S ardcnberg, que se inicia en
ju lio del m ism o año, perm itió estructurar e im plem entar esa reform a y organizar una
ag en d a co n sisten te, lo q u e facilitó re c u p e ra r en corto tiem p o la cred ib ilid ad de la
com unidad científica y del em presariado.
7
El d o cu m en to del M in isterio de C ien c ia y T ecnología, M C T, “ L a aceleració n del
esfuerzo nacional d e C & T ” , que incluye la justificación y el detalle de esta agenda,
se co n clu y ó exactam ente a fines de 1999.
8
P ara una d escripción general de estos Fondos, ver: P acheco (2003a).
9
Ver: http://w w w .m ct.g o v .br/indcx.php/contcnt/view /18843.htm l.
C a p ítu lo X ll
389
sonas, en un clim a de bú sq u ed a de acu erd o s con todos los seg m en to s
de la sociedad civil y las dem ás áreas secto riales del g o b iern o , qu e
culm inará con la pu b licació n del L ibro B lan co de C ien cia, T ecnología
e In n o v ac ió n 10.
c) R eestructuración del área de crédito de la FIN EP, a trav és de u n a n u e­
v a po lítica operativa, cen trad a en las activ id ad es de In v estig ació n y
D esarro llo (I& D ) del secto r privado, y un a p ro fu n d a ree stru ctu ració n
interna (creación del com ité de créditos; del área de recu p eració n de
créditos; concursos públicos; im plantació n del plan de d im isió n in ­
ce n tiv a d a; refo rm a gen eral de los p ro c e d im ie n to s ad m in istra tiv o s;
creación del área de capital de riesgo; etc.).
d) R eform a de los Institutos de Investigació n del M in isterio de C ien cia y
T ecnología (M C T ) ahora reunidos bajo la co o rd in ació n de u n a m ism a
secretaría del M in isterio , que se inicia con un p ro ceso de ex h au stiv a
evaluación de sus m is io n e s" , con el estab lecim ien to de n u ev o s m o ­
delos de gestión, la selección de los directo res a trav és de co m ités de
selección, la elaboración de térm inos de co m p ro m iso s de g estió n , la
transform ación de las m ejores u nidades en O rg an izacio n es S o cia les12,
la definición de m etas y de objetivos estratég ico s p ara cad a u n id ad
con concursos pú b lico s, etc.
e) In corporación de la d im ensión innovació n en la ag en d a del M C T, con
g ran énfasis en los p ro g ra m as coop erativ o s entre in stitu to s, u n iv e rsi­
dades y el sector privado. E nfasis, adem ás, en la recu p eració n de la
infraestructura te cn o ló g ica de apoyo al secto r p riv ad o (m etro lo g ia) y
en nuevos program as capaces de estim u lar el au m en to de la p ro d u c ­
tiv id ad y de la com petitividad.
10 Ver: h ttp ://w w w .cgee.org.br/arquivos/livro_branco_cti.pdf.
11 E ste largo proceso, que significó dos años de trabajo y el in v o lu cram ien to de m ás
de 100 consultores, fue coordinado por la S ecretaria recién creada, dirigida entonces
p o r el astrofísico Joao Steiner, que será conocido por su Relatorio Final, denom inado
“ R c la to rio T u n d isi” , n om bre del in v estig ad o r que c o o rd in ó las a ctiv id ad es de la
C om isión evaluadora externa.
12 O rganización Social es un tipo particular de institución no-estatal, sin fines de lucro,
destinada a desarrollar actividades com únm ente realizadas por el P oder Público. Las
OS constituyen una innovación institucional y gozan de una autonom ía adm inistrati­
va m ayor de la que es posible dentro del aparato de Estado, debiendo ser calificadas
p ara h abilitarse y recibir recursos financieros y para adm inistrar bienes del E stado.
En co n trapartida, están ob lig ad as a celebrar un contrato de gestión, por m edio del
cual se fijan m etas de d esem peño que buscan asegurar la cualidad y la efectividad
de los servicios prestados.
390
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
f) R e cu p e ra ció n de los in centivos para el desarro llo de l& D p o r p arte de
las em p re sas privadas. E sto se inicia co n la ren o v a ció n de la L ey de
In fo rm á tica (leg islació n específica de B rasil, que surge de la n ec esi­
d ad de m in im izar los d iferen tes regím enes trib u tario s v ig en tes en el
p aís, debido a la existen cia de un área su b v e n cio n a d a lo calizad a en la
A m azo n ia b rasileñ a -Z o n a F ranca de M a n a u s-) y p o r la ap ro b ació n
de la L ey 10.332/01. Esta ley crea m e can ism o s directo s de apoyo a
las actividades de I& D realizadas po r el sector p riv ad o en fo rm a de
su b v en cio n es, n iv e lac ió n de las tasas de interés e in cen tiv o s al capital
de riesgo, utilizan d o recursos fiscales del F ondo V erd e-A m arillo , re s­
tab lecien d o así, de una m anera m ás interesante, los in cen tiv o s fiscales
que hab ían sido fu ertem en te red u cid o s d u ran te la crisis fiscal d e fines
de 1997. E sto cu lm in a con la apro b ació n de la L ey 10.637/02 en el
seg undo sem estre de 2002, que p o sib ilita la dism in u ció n a la m itad,
p ara efectos fiscales, de los gastos en in v estig ació n te cn o ló g ica que
term in en en p a te n te s1’.
g) In corporación de la A gencia E spacial B rasile ñ a (A E B ) y de la C o m i­
sión N acional de E nergía N uclear (C N E N ), así com o de las actividades
d e control de b ien es sensibles, al M C T 14.
h) In co rp o ració n de u n a agen d a reg io n al ex p lícita de las accio n es del
M C T, que fo rtalezca el pacto federativo y la articu lació n de los inte­
reses locales, tanto a trav és de la o b lig a to ried a d de los n u ev o s fondos
de aplicar en las reg io n es N orte, N o re ste y C e n tro -O e ste un m ínim o
de 30% de sus recursos, com o p o r m ed io de la creación de un a ase­
so ría de acción reg io n al, que a rtic u la las accio n es de cad a U n id ad
d e la F ed era ció n , así com o p o r el la n za m ie n to de un p ro g ra m a de
S istem as L ocales de Innovación, que se leccio n an ap ro x im ad am en te
100 agrupam icntos prod u ctiv o s locales, ap oyados p o r la U nión y los
E stad o s, com o estím ulo a la innovación del secto r privado.
i) R ed u cció n del aislam ien to del M C T, p articu la rm en te con la creación
de los F ondos S ectoriales, y la co n secu en te m a y o r in terlo cu ció n con
los m in isterio s sectoriales, al definir las p rioridades de asig n ació n de
los recursos d estinados al fom ento de la C& T.
13 P ara m ayores detalles, ver: Pacheco (2003a).
14 E stas dos agencias nacionales estaban vinculadas anteriorm ente a la Presidencia de
la R ep ú b lica, a trav és de la S ecretaría de A su n to s E stratégicos, extinta en ju n io de
1999.
C
a p ít u l o
X II
391
j)
R efo rm a e im p lem en tació n de p o líticas d irig id as a co n so lid a r un sis­
tem a nacio n al de innovación, centrando las accio n es, esp ecialm en te,
en el fo rta le c im ie n to de las in te rre la c io n e s en tre el se cto r p ú b lic o
y el privado. E sto culm in ará con u n a co n su lta p ú b lic a y el en vío al
C ongreso N acional de la L ey de In nov ació n . E sta im p lica cam b io s
in stitu c io n ale s im p o rtan tes, en el sen tid o d e lo g rar m a y o r ag ilid ad
y flex ib ilid ad en las institu cio n es de in v e stig a ció n p ú b licas, y abre
nuevas o p o rtu n id ad es de cooperación con el secto r privado,
k) R edefinición y refo rm a de la cooperació n in tern acio n al, al elab o rarse
m em orandos de entendim iento con los prin cip ales p aíses d esarrollados
y en desarro llo ; ad em ás de la creació n del P R O S U L , P ro g ram a de
C o operación con los P aíses de A m érica del Sur; inicio de accio n es
destin ad as a atraer h ac ia B rasil em presas ex tran jeras q ue d esarro llan
actividades de I& D ; b ú sq u e d a de u n a m e jo r in serció n de B rasil en
la C & T m u n d ial, en el co ntexto de la era del co n o cim ien to y de la
inform ación.
1) B ú sq u ed a p erm a n en te de u n a orien tació n m ás estratég ica p ara la e je­
cució n d e activ id ad e s en el área de C& T, p o r m ed io de p ro y e c to s
estru c tu ran te s y m o v iliza d o re s, c a p ac es de a rtic u la r co m p ete n cias
científicas y te cn o ló g icas del sector p riv ad o y d e la u n iv e rsid ad en
tem as de gran im pacto económ ico y social; recu p eració n d e la ca p a­
cidad de m ira r h ac ia el futuro y de p ro p o n er in iciativ as co o rd in ad as
de m ediano y largo plazo,
m ) C reación de la O rganización S ocial “ C en tro de G estió n y E stu d io s
E stratég ic o s” (C G E E ), que surge de la d iscu sió n p ú b lic a so sten id a
en la C o n feren cia N acional de C& T, y p articip a ció n , en el C onsejo
de A dm in istració n , de las p rin cip ales in stitu c io n es de la co m u n id ad
cientifica, del sector p riv ad o y del gobierno, p ara o rien tar las acciones
de los nuev o s F on d o s S ectoriales, a trav és de estu d io s p ro sp ec tiv o s
p ara la d etección de los grandes estran g u lam ien to s y de las o p o rtu n i­
dades de inversión en C& T.
En función de estas acciones, la actuación del g obierno de C ardoso en
el sector de C & T constituyó, especialm ente d u ran te el segundo m andato,
un m arco reco n o cid o para establecer los parám etro s d e las p o líticas p ú ­
blicas. El diálogo p erm anente con la com un id ad científica, con los dem ás
órganos del g o b iern o y con el secto r p riv ad o , y la p ro p u esta de u n a p o lí­
tica nacional afirm ativa p ara el sector, posib ilitaro n avances concretos en
d iversas direcciones, todos obtenidos a p artir d e un g ran consen so entre
392
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
los p rin c ip a le s ac to res. C o n sen so , d estac am o s, que su p o tra s c e n d e r el
trad icio n a l co rp o rativ ism o de los p rin cip ale s actores del sistem a.
L a co n v e rg en cia de o piniones se alim en tó del en fo q u e ab a rcad o r que
se le dio a la po lítica y a sus m etas, que surgía del am plio reco n o cim ien to
de las tran sfo rm ac io n e s de la ec o n o m ía en curso, y del p ap el clav e que
cu m p len la cien cia, la te cn o lo g ía y la inno v ació n en la co n stru cció n de
las so cied ad es m odernas. E ste rec o n o cim ien to está aso ciad o a la d efin i­
ción del rol del co n o cim ien to en la n u ev a din ám ica social y eco n ó m ica,
y ha sido alim en tad o p o r el debate sobre categorías o ex p re sio n es tales
co m o “ so ciedad del co n o c im ien to ” , “so c ied a d de la in fo rm ac ió n ” o, aun
m ás, “ nu ev a e c o n o m ía ” . Si estos co n c ep to s to d a v ía p ec an p o r falta de
p recisión, reflejan la im portancia creciente de esta nuev a agenda. El L ibro
V erde de la C o n fere n cia N acional de C & T se refería así a esto s tem as:
“ L a p ro d u cc ió n de co n o c im ien to y su in c o rp o rac ió n a in n o v a­
ciones tecnológicas son instrum entos cruciales p ara el desarrollo
sustentable. Por el lado del desem p eñ o econó m ico , esto se debe
al hecho de que las inn o v acio n es son el d eterm in a n te p rin cip al
del au m en to de la p ro d u ctiv id ad y de la gen eració n de n u ev as
o p o rtu n id ad es de inversión. Y u n a característica central de la
inno v ació n tecn o ló g ica en las eco n o m ías in d u strializad as es la
c re c ie n te in c o rp o rac ió n de co n o c im ie n to cien tífic o ca d a vez
m ás com plejo. ( .. .) P or otro lado, el avance del co n o cim ien to
y de la in nov ación posee un po ten cial en o rm e p ara ay u d ar a la
so cied ad a forjar respuestas a la altura de los g ran d es desafíos
a en fren tar en la b ú sq u ed a de m e jo rar la calid ad de v id a de la
p o b lació n . ( ...)
En B rasil, la sociedad y el E stado em p ren d iero n co n sid era­
bles esfuerzos, en los últim os cin cu en ta años, p ara co n stru ir un
sistem a de C iencia y T ecnología que se destaca en tre los países
en desarrollo. ( .. .) Sin em bargo, el llam ado sistem a de C iencia
y T ecnología brasileño p resenta p ro b lem as y d eficien cias que
d ificu ltan su resp u e sta a los n u ev o s d esafío s q u e se p re se n ­
tan p ara el ingreso de la so cied ad b rasileñ a a la so c ied ad del
cono cim ien to y a los beneficios que ella p u ed e trae r a to d a la
población. ( ...) Lo que ( ...) se q uiere se ñ alar es la n ecesid ad de
trascender desde un sistem a de C & T centrado en las acciones-del
g obierno federal y de algunos estados de la F ed eració n , y en sus
instituciones de enseñanza e investigación, a un sistem a nacional
de C iencia, T ecnología e Innovación, con am p lia p articip ació n
C
a p ít u l o
X II
393
de agentes púb lico s y privados, y fu erte p rese n cia en to d o s los
sectores. E sta es u n a tarea de gran en v e rg ad u ra q u e ex ig e la
particip ació n de las o rg anizacion es p ú b licas de in v estig ació n ,
de las universid ad es, del gobierno en sus d istintas esferas, m as
tam bién, de las em presas y de la gran v aried ad de in stitu cio n es
de la sociedad civil que funcionan en B rasil” 15.
L a síntesis de estas afirm aciones es que el co n o cim ien to d ev ien e un a
variab le clave del desarrollo. L a com petitiv id ad de cu alq u ier se cto r de la
eco n o m ía es altam ente dependiente de la inco rp o ració n de co n o cim ien to
a los p ro ce so s productivos. L as p ropias em presas tien d en a tran sfo rm ar­
se in ternam ente -m u c h a s veces tercerizando la p ro d u cció n f a b r il- para
co n cen trarse en segm entos m ás intensivos en co n o cim ien to a lo largo de
la cadena productiva.
L a co n v e rg en cia de o p in io n e s se susten tó , e n to n ce s, en la c o n v ic ­
ció n de que estas p o lític a s eran cen trale s p ara el d e s a rro llo n ac io n a l.
E n sín tesis, u n a estra te g ia c e n trad a en el p ap el del c o n o c im ie n to qu e
incorporase la dim ensión de la innovación en la p o lítica in d u strial y que
v alorizase los activos resultantes de las inv ersio n es realizad as en el área
de investigación duran te los últim os cincuenta años. U na estrateg ia que
bu sc ab a , adem ás, ro m p er el aislam iento y el letargo que ex istían en la
relación u n iversidad-em presa.
A. Rom per el aislam iento: bases para una acción
afirm ativa en Ciencia, Tecnología e Innovación
La innovación -n u e v o s procesos, pro d u cto s y serv icio s, o m e jo r aun,
el co n o c im ien to que se lle v a al m e rc a d o - es hoy un ejem p lo clav e de
todas las p o líticas de d esarro llo social y eco n ó m ico de los p rin cip ale s
países desarrollados o en desarrollo. E s un elem en to central de todas las
p olíticas nacionales de C& T.
L o que se buscaba, con las reform as iniciadas entre 1999 y 2002, era
rep ro d u cir la m ism a con cien cia en B rasil. La realización en 2001 de la
C onferen cia de C iencia, T ecnología e Innovación (C & T & I) fue, en este
sentido, un evento de fundam ental im portan cia p ara la p o lítica nacional
de C& T. P or prim era v ez en la historia brasileña, el tem a de la in n o v a­
15 M inisterio de C iencia y T ecnologia, L ib ro Verde s o b re la P o lític a N a c io n a l d e C & T,
B rasilia, 2001 (http://w w w .m et.gov.br/index.php/content/view /18843.htm l).
394
P o lí t i c a y p o lític a s p ú b lic a s e n l o s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
ción tuvo p rese n cia ju n to a la de C& T. E sta no fue sólo una o p ció n del
g o b iern o , sino que contó con un am plio y significativ o ap o y o de to d a la
co m u n id ad científica y tecnológica.
L a con stru cció n de este consenso, sin em bargo, no es triv ial y o cu lta
d em andas, percepciones, visiones y tiem pos m uy distintos entre los innu­
m erab les acto res que in teractúan p ara definir las p rio rid ad e s del sistem a
de C& T. E ste debate, evidentem ente, alcanza m ayor significación cuando
se pone en cuestión la asignación de fondos púb lico s, y su v ig o r au m enta
m ien tras m ás im p o rtan tes sean los p resu p u esto s de estos n u ev o s fondos.
En síntesis, estos acto res p resentan argum entos sólido s y, resp ecto de su
lógica interna, absolutam ente verdaderos, com o verem os en las siguientes
líneas:
a) L os rep resen tan tes académ icos -cuyo d esem peño, m ed id o por p a p ers
p u b licad o s en rev istas internacionales o p o r la form ació n de d o cto ­
res, es efe ctiv a m e n te extraordinario, a d iferencia del d esem p eñ o del
sector privado brasileñ o que es p recario, al m e d írsele p o r el registro
de paten tes - argum entan que la m ayor parte del esfuerzo n acional de
in v estigación es realizado en instituciones públicas, y que justam ente
éstas, po r n u m erosas razones, sufren la discontinuid ad de las in v ersio ­
nes públicas. Tal com o sucede en los prin cip ales p aíses d esarro llad o s
y en desarrollo, cabría al sector público financiar estas actividades,
esp ec ialm en te en lo que respecta a in v estig ació n fu n d am en tal y al
av ance del co nocim iento, fuerza vital de la nueva eco n o m ía, com o el
p ropio m ercado lo reconoce. T ratándose de la asig n ació n de fondos
p ú blicos, no habría por qué no p rio rizar la inversión en las in stitu cio ­
nes p úblicas de investigación, bases del nuevo cono cim ien to . Es esto,
incluso, lo que dem anda el sector privado en los E stados U nidos, lo
que es ab so lu tam en te verdadero y coin cid en te con las d eclaracio n es
de las grandes em presas am ericanas. A un m ás, si el co n o cim ien to es
una variable estratégica para el desarrollo nacional, el m ay o r activo
brasileño es la capacidad instalada para investigación, realizad a en las
universidades públicas, en especial en su sistem a de post-graduación.
b) El secto r privado brasileño, a través de m uchos p o rtav o ces, incluso
de la p ropia academ ia, argum enta -c a d a vez con m ay o r p ersistencia,
esp ecialm en te d espués de la creación de los fondos s e c to ria le s- que
la in n o v ació n es rea liza d a esen c ialm en te en las em p resas. Señala,
co rrectam en te, que gran parte de las innovaciones son increm én tales
y realizad as por la industria. Si el centro de la p o lítica de C & T & I es la
in n ovación, y su papel com o inductor de una m ay o r co m p etitiv id ad y
C a p ítu lo
XII
395
una m ayor inserción internacional, sería lógico esp erar que los nuevos
fondos públicos fuesen dirigidos prioritariam en te a las em p resas. E ste
es el punto débil del sistem a de innovació n b rasileñ o , y p o r esta razón
deb ería ser el centro p rincipal de la política.
c) L os estados de la F ederació n y p ro g resiv am en te tam b ién los m u n ic i­
pios -m o tiv a d o s por el esfuerzo realizad o p o r el M C T p ara in cen tiv ar
las asociaciones locales y reh ab ilitar los F o ro s de S ecretario s estaduales y los F oros de las F undaciones de A p o y o - com en zaro n a exigir un a
particip ació n m ás activ a en la política n acio n al, en la p ersp e ctiv a de
u n a m ayor descentralización. E sta v isión p retende in stau rar un sistem a
de partició n de las respon sab ilid ad es, al igual que en otras políticas
públicas b rasileñas, com o en las áreas de ed u cació n y salud, co n el
traspaso autom ático de los recursos de la U n ió n a los E stad o s y m u n i­
cipios. E n este sentido, se argum enta q u e las d im en sio n es territo riales
de B rasil y su diversid ad so c io eco n ó m ica reco m ien d an p o líticas cada
vez m ás d escentralizadas, con m en o res co sto s o p eracio n ales y m ayor
eficacia, ya que son im p lem en tad as p o r in stitu c io n es p ú b licas m ás
próxim as de las respectivas clientelas, con p o sib ilid ad es de co m p arar
y evaluar m ejor la d em anda de recursos. F in alm en te, en virtu d de los
g ran d es d eseq u ilib rio s so c io e c o n ó m ic o s ex iste n tes en B ra sil, esta
descentralización sería im perativa, m ás aun en el m o m en to en que el
conocim iento p asa a ser u n a variab le crítica del desarrollo.
d) L os m inisterios y las agencias sectoriales reg u lad o ras, p o r su parte,
p resentan solicitudes de asignación de recu rso s, p ro ced en tes de los
nuev o s fondos, p ara la agen d a de p rio rid ad e s de sus resp ectiv as ca r­
teras. A rgum entan que el sistem a b rasileñ o de C & T carece de sentido
de urgencia, el que definiría m ejor la o p o rtu n id ad de las d ecisio n es
sectoriales. E s sobre los m in isterio s secto riales y sus ag en cias donde
rec aen las dem an d as de la so cied ad p ara la so lu ció n de p ro b lem as
concretos. E n este sentido, sería m ucho m ás racional seguir las o rien ta­
ciones sectoriales, al m om ento de definir las p rio rid ad es de los fondos,
que guiarse po r las reco m en d acio n es de las ag en cias del M C T, que
no estarían fo calizadas y cuyos criterio s p ara asig n arlo s no estarían
asociados a resultados, estando invariab lem en te m ás ligados a la d e ­
m an d a de la com unidad científica y a las líneas de in v estig ació n de
m ay o r d ensidad académ ica, no oblig ato riam en te co in cid en tes con los
p ro b lem as m ás ap rem ian tes de las políticas sectoriales.
T odos estos argum entos son, efectiv am en te, reales y lógicos cuando
se analizan en form a aislada. Pero, invariablem en te, cond u cen a u n ju eg o
396
P
o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e
A
m é r ic a
L
a t in a
•de resultado cero. S uperarlos requiere co m p ren d er la lógica de la in n o v a­
ció n y el sentido de la con stru cció n de un sistem a n acio n al, en el que la
in n o v ació n es la resu ltan te de m últip les actores y de su articu lació n . El
ex am en de las m ejores exp erien cias in te rn acio n ale s ay u d a a co m p re n d er
e ste argum ento.
B. Políticas de oferta versus políticas de dem anda:
un conflicto perm anente
L a inno v ació n es, esen cialm en te, un p ro ce so co n d u cid o p o r la em ­
p resa. Y es, ta m b ié n , m a y o rita ria m c n te in c rem en tal. Su m o to r son las
ex ig en c ias del m ercad o de introducir nuev o s p ro d u cto s y p ro ceso s. R e ­
q u iere de un am b ien te m a cro eco n ô m ico fav o rab le y un co n ju n to de a s­
p e c to s ex tern o s p o sitiv o s. En té rm in o s m acro , el asp ec to ce n tral es la
red u cción del riesgo asociado al desarrollo tecnológico: acceso al crédito
en co n d icio n e s co m p atib les con el riesgo; su b v e n cio n e s y en carg o s en
áreas de interés estratégico, y políticas de incentivos a la com petencia. En
térm in o s m icro, se req u iere m ucho m ás: un co n ju n to de ex tern alid ad es
fav o rab les y de un m edio propicio.
En B rasil subsisten dos grandes o b stáculos p ara co n seg u ir un m ayor
esfu erzo p riv ad o en l& D . En prim er lugar, la h ere n cia de la sustitución
de im portaciones, que derivó en una cultura que no v alo riza el desarrollo
te cn o ló g ico . La tecn o lo g ía siem p re fue ob jeto de co m p ra, y su acceso
- a lo largo de la exito sa tray ecto ria de la industrializació n b ra s ile ñ a - fue
siem p re la m atriz o el p ro v ee d o r de bienes de capital. L os ejem p lo s de
éxito son excep cio n es a la regla, algunas p ocas em presas nacionales, o el
secto r productivo estatal, com o P etrobrás u otras iniciativ as recien tem en ­
te p riv atizad as, com o la E m braer o el sistem a T elebrás. En segundo lu­
gar, la in novación requiere de un am biente m a cro eco n ô m ico com p atib le
co n el riesgo tecnológ ico. Y este am biente no ha fav o recid o la inversión
p riv ad a , d eb id o a la larga tray e cto ria de inflació n c ró n ic a y de aju ste
fin an ciero del E stado, durante los años ochenta, o de su suced án eo , lue­
go de la estabilización, que generó una trayectoria de bajo crecim ien to ,
co ex istien d o u n a elevada carga tributaria y altas tasas reales de interés.
L as p o lítica s m a cro eco n ô m icas son in c o m p atib le s con las in v ersio n es
que im plican riesgo, com o las actividades de I& D , en la m ed id a en que
d esestim ulan las inversiones y som eten a las em presas a co sto s fin an cie­
ros ex trem ad am en te altos.
C
a p ít u l o
XII
397
Es cierto que el interés del sector privado b rasileñ o está cam b ian d o y
existe una preocupación m ucho m ayor por la innovación. C oncretam ente,
este aspecto de la política industrial com enzó a estar presen te en la ag e n ­
d a de los representantes del sector privado. L o rev elan los estu d io s de las
prin cip ales en tid ad es que rep resen tan a la in d u stria b rasileñ a , co m o el
Instituto de E studios para el D esarrollo Ind u strial (1ED1), la F ed eració n
d e la Industria del E stado de Sáo P aulo (F1ESP) y la C o n fed eració n N a ­
cional de la Industria (C N I)'6. A un así, falta m u ch o p ara que esa p o stu ra
p en e tre en el día a día de las em presas, com o lo m u e stran las d e m a n ­
das m ás inm ediatas, aquellas que se expresan en los llam ad o s “fo ro s de
co m p etitiv id ad ” 17, cuyas agendas están dedicad as, fu n d am en talm en te, a
los tem as de costo, p ro tec ció n y crédito, co n un h o rizo n te de m ed id as
de corto plazo.
En rea lid ad , el d eb a te
