Tumulto de setencias. Una exploración cuantitavia del litigio urbano en Mexico

APUNTES, PASAJES Y CITAS
“La ciudad y sus reglas: sobre la huella del derecho en el orden urbano”
Antonio Azuela (coordinador)
Universidad Nacional Autónoma de México Instituto de Investigaciones Sociales Procuraduría Ambiental y
del Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México
México, 2016
Paper: Tumulto de sentencias. Una exploración cuantitativa del litigio urbano en México
Antonio Azuela,* Camilo Saavedra** y Carlos Herrera***
“Es evidente que un creciente número de conflictos en torno a las transformaciones del espacio urbano
en México están siendo objeto de resoluciones judiciales. Tanto quienes quieren construir una obra o
desarrollar un proyecto urbano y sienten que el gobierno les impone restricciones indebidas, como
quienes se oponen a alguna obra o proyecto, tienden a recurrir al juicio de amparo para obtener la
protección de la justicia federal.”
“Hay que distinguir entre resultados y efectos de la actividad judicial. El contenido de una sentencia, que
es el resultado típico de un juicio, no garantiza que la misma producirá un efecto social determinado, ni
mucho menos una transformación del orden social. Bajo ciertas condiciones, una sentencia puede ser
desobedecida, pero también puede producir efectos imprevistos e incluso puede tener como efecto la
simple reproducción de una estructura social preexistente. Para que una sentencia (o un conjunto de
sentencias en un contexto espacio-temporal más o menos amplio) produzca algún efecto social, se
requiere un conjunto de condiciones extrajurídicas.”
“¿Qué tipo de conflictos urbanos dan pie a que se acuda al litigio constitucional? La temática de las
controversias constitucionales derivadas de conflictos urbanos es diversa. La regulación, la planeación y la
ejecución de obras públicas es la materia que ha suscitado un mayor número de casos (27%). El abanico
de este tipo de controversias es amplio, pues va desde la creación y operación de órganos colegiados con
atribuciones para autorizar y supervisar la ejecución de obra pública (expediente 19/2004, promovido por
el municipio de Hermosillo, Sonora), hasta la realización de expropiaciones vinculadas con la construcción
de grandes proyectos de infraestructura (los expedientes 1 y 9 de 2002, presentados respectivamente por
los municipios de Texcoco y Atenco, fueron parte de la disputa originada por el fallido proyecto para
desarrollar una nueva terminal aérea para la Ciudad de México)
.”
“Los conflictos derivados de disputas por cuestiones territoriales representan una de cada seis
controversias constitucionales urbanas. El expediente 39/2007 ilustra no sólo el grado de especificidad de
350 Antonio Azuela, Camilo Saavedra y Carlos Herrera estos casos, sino también la relevancia que para las
autoridades municipales tiene el contar con la posibilidad de conseguir que la scjn analice actos
decretados por autoridades de índole federal. ”
“La judicialización del conflicto urbano ocurre esencialmente en dirección “vertical” y “desde abajo”. El
77% del total de controversias constitucionales fueron presentadas por autoridades municipales. En el
caso de las que corresponden a conflictos urbanos, esta proporción es mayor y asciende a 90%. Lo
anterior muestra que el litigio constitucional en la materia objeto de este estudio es de manera muy
relevante producto de la actividad de las autoridades con menor jerarquía, pero que concentran buena
parte de las atribuciones en materia de gestión urbana.
”
“En otras palabras, uno de cada seis municipios del país ha recurrido al litigio constitucional para disputar
decisiones de otras autoridades; uno de cada cuatro de ellos lo hicieron para controvertir actos o normas
de índole urbanoambiental.”
“¿Qué éxito tienen en la scjn las autoridades que litigan conflictos urbanos? El examen del tipo de
resoluciones en las que declara la invalidez de la norma y/o acto impugnado arroja que el grado de éxito
de los litigantes está positivamente relacionado con su jerarquía en el sistema federal. Las autoridades
federales consiguen un resultado positivo en 55.9% de los litigios, cifra que se reduce tomando en cuenta
sólo a los de carácter urbano, pero no sustancialmente. Las autoridades de carácter estatal obtienen
resultados positivos en 23.3% de todas las controversias que presentan, proporción que se reduce al
considerar únicamente a las originadas en conflictos urbanos. El grado de éxito de las autoridades
municipales es de 13.8% en formal general y de 23% en el caso de controversias urbanas.”
“¿A qué conclusiones se puede llegar a partir de los resultados planteados en esta parte? En primer lugar,
los hallazgos de esta aproximación inicial advierten que el litigio constitucional ha sido, efectivamente, un
mecanismo a través del cual se ha procesado un número importante de conflictos urbanos. El grado de
uso del litigio constitucional indica que la materia urbana ha formado parte relevante del proceso de
judicialización que ha vivido México en las últimas dos décadas. En segundo lugar, la revisión realizada
muestra que existe una asociación entre el litigio constitucional y la jerarquía de los litigantes. En el caso
de los conflictos urbanos, el número de controversias constitucionales presentadas por municipios
advierte que para éstos es aún más importante contar con un acceso directo a la scjn para poder disputar
decisiones de otras autoridades públicas. En tercer lugar, no existe un predominio claro en cuanto a la
naturaleza del conflicto. En el plano jurídico, los conflictos derivan de disputas por competencias entre
autoridades. No obstante, lo que está en juego adquiere formas diversas que van desde la ejecución 356
Antonio Azuela, Camilo Saavedra y Carlos Herrera de grandes obras de infraestructura hasta la
construcción de vivienda en predios específicos. En cuarto lugar, el litigio constitucional derivado de
conflictos urbanos no está exclusivamente asociado a poblaciones con un grado de urbanización
consolidado. Los municipios con urbanización incipiente recurren también a la scjn para resolver disputas
en materia urbana. Finalmente, existe una asociación entre el éxito en la justicia constitucional y la
jerarquía de los litigantes. En el caso de los conflictos urbanos, particularmente en los litigados por
municipios y autoridades estatales, esta asociación podría estar mitigada por una menor disparidad en el
acceso a recursos económicos, políticos y jurídicos.”
“En los últimos años, en la medida en que se ha reforzado la autonomía del Poder Judicial, el amparo se
ha convertido en el vehículo por medio del cual las decisiones gubernamentales sobre el espacio urbano
pueden ser impugnadas. Lo que antes se resolvía en la “esfera administrativa” (con procedimientos no
siempre legales) ahora tiende a llevarse al Poder Judicial.”
“Comenzando con los actores del litigio, los hemos clasificado en dos grandes grupos: vecinos y
promotores. Los primeros son aquellos que recurren al amparo con la intención de detener, o al menos
de someter a un escrutinio, un proyecto urbano. Casi siempre ese proyecto consiste en una obra o un
“desarrollo” que los vecinos consideran como una amenaza ya sea a su calidad de vida, a algún entorno
natural o a un elemento del patrimonio urbano que consideran particularmente valioso. Otras veces el
proyecto es un intento de regulación por parte de la autoridad que haría posible el desarrollo de obras o
proyectos como los anteriores. Casi siempre la movilización de los vecinos está asociada con lo que se ha
llamado conflictos de proximidad (Melé, 2012), es decir, conflictos que giran en torno a transformaciones
del entorno que afectan particularmente a un sector de población dentro de una aglomeración urbana…
[…]La segunda categoría, la de promotores, incluye a los actores que pretenden llevar a cabo alguna obra
o proyecto o que de algún modo ponen en cuestionamiento los actos de la autoridad o las normas
jurídicas que restringen esa pretensión. […]Más allá de los factores que podrían explicar esa diferencia, lo
que es interesante como tendencia general es que hoy en día los vecinos despliegan un nivel de
movilización que décadas atrás era impensable. En otras palabras, la proporción de los juicios que son
promovidos por vecinos no es despreciable, y es por eso que uno de los grandes retos que enfrentan los
jueces mexicanos frente a los conflictos urbanos es el del reconocimiento de los vecinos como actores
legitimados para ser parte de un juicio de amparo.
”
“si una de las funciones elementales de una sentencia es “contar una historia” de tal manera que la
decisión resulte comprensible, suele suceder que el motivo fundamental de un conflicto no aparece con
claridad en la narrativa de la sentencia. A veces da la impresión de que quien ha escrito la sentencia no
tiene una idea muy clara (o no le interesa tenerla) acerca de lo que está en juego para los actores en tanto
personas que habitan en (o construyen sobre) la ciudad.”
“Lo que resulta más llamativo es que la proporción de resultados favorables a los vecinos no es
significativamente menor que la correspondiente a los promotores. Sin embargo, esa diferencia puede ser
más marcada cuando se ve de cerca el asunto, ya que al leer las sentencias se observa que, cuando los
jueces fallan a favor de los vecinos, suelen hacerlo otorgando el amparo “para efectos”, es decir, abren el
espacio para que la autoridad reponga el procedimiento, sin que ello signifique indicar en qué sentido
debe resolver la autoridad. Lo que sí pueden lograr los vecinos en estas circunstancias es retrasar el inicio
de un proyecto, y entre más se prolongue el retraso, se hace posible el abandono del proyecto.”
“Lo que parece indudable es que las posibilidades que tienen los promotores de obtener la protección de
la justicia federal por leyes, reglas o actos administrativos en materia urbanística son mucho mayores que
las que tienen los vecinos afectados por lo que perciben como cambios desfavorables a su calidad de vida
urbana.”
“Pero hay un hallazgo que nos parece más destacable porque contradice claramente lo que circula en los
medios de la administración pública, e incluso en algunos medios de comunicación, es decir, que la
recurrencia cada vez mayor al amparo está bloqueando el ejercicio de las políticas públicas e incluso la
aplicación de la legislación administrativa.24 Es verdad que hay muchos casos, algunos de ellos
escandalosos, en los que se ha abusado del amparo, lo que ha beneficiado tanto a promotores
inmobiliarios que han recurrido a abogados audaces y/o inescrupulosos, como a organizaciones vecinales
a las cuales ciertos jueces han otorgado amparos injustificadamente con el afán de procurarse notoriedad
o por algún tipo de solidaridad con la población que se siente amenazada.25 Pero la imagen que resulta
después de haber analizado 353 sentencias es muy distinta. De 108 amparos que pusieron a prueba actos
de los gobiernos municipales, 62% fueron resueltos en favor de los mismos y solamente 29 en su
contra.26 Esto podría resultar sorprendente si se piensa que muchos municipios carecen de la capacidad
jurídica para enfrentar a los abogados de los promotores inmobiliarios, y es obvio que la cuestión amerita
un examen más cercano antes de arribar a una conclusión”
“Lo que hemos encontrado en las sentencias analizadas es que, efectivamente, los argumentos
procedimentales son importantes, ya que se utilizaron en 43% de los casos, mientras que los argumentos
sustantivos están presentes en 27%. Pero más nos interesa destacar aquí el hecho de que en 30% de los
casos el argumento para tomar una decisión es el de la capacidad del actor para movilizar al juez, esto es,
lo que en México se denomina interés (jurídico o legítimo).”
“Finalmente, es preciso hacer notar que, aun cuando los jueces recurren a argumentos sustantivos, éstos
rara vez son los que la doctrina y la propia ley han establecido como los más relevantes. Nos referimos, en
particular, a los relativos a la función social de la propiedad y al interés público. Lo cierto es que las
sentencias no sólo no suelen acudir al concepto de función social de la propiedad, sino que ni siquiera
suelen ver al derecho de propiedad como algo problemático. En lugar de examinar ese derecho y sus
límites, lo que hacen es ponderar la validez del acto administrativo.”