Asistencia tecnica y pobreza alimentaria

Asistencia técnica y pobreza…
Asistencia técnica y pobreza alimentaria.
Desafíos para el Desarrollo Rural
María Angélica Quintero Peralta1 y César Adrián Ramírez Miranda2
Resumen
La situación de pobreza en la que se encuentra la mayoría de la población rural, en un
contexto de pérdida de la soberanía alimentaria, así como los magros resultados de los
programas gubernamentales dirigidos al campo, obligan a buscar nuevos diseños de
políticas públicas que conjuguen el enfoque territorial con el reconocimiento de la diversidad regional del campo mexicano. Esta contribución se centra en el componente
de la asistencia técnica al mismo tiempo que discute su necesaria conceptualización
como una herramienta para avanzar hacia procesos de desarrollo rural.
Vistos los resultados de una propuesta de modernización excluyente para el
campo mexicano, se apuesta por un desarrollo rural con campesinos, sustentado en
la participación amplia de las comunidades y en el papel protagónico de un nuevo
extensionismo plasmado en Agencias de Desarrollo Territorial, tanto como en un
renovado compromiso de la sociedad con la agricultura campesina expresado en
un nuevo trato para el campo.
Palabras clave: Extensionismo, agencias de desarrollo territorial, soberanía alimentaria, políticas públicas, agricultura.
Abstract
The poverty situation of a major portion of the rural population, in a context of lost
food sovereignty, as well as the underachieving results of governmental programs,
requires the search of new public policies which combine the territorial approach
with the recognition of regional diversity in the Mexican countryside. This paper
focuses on the technical assistance component. At the same time it also discusses
its necessary conceptualization as a tool toward rural development processes.
1 Estudiante del Doctorado en Desarrollo Rural de la Universidad de Córdoba, España.Correo-e: [email protected]
2 Profesor Investigador del Posgrado en Ciencias en Desarrollo Rural Regional, Universidad Autónoma Chapingo,
México.Correo-e: [email protected]
análisis del medio rural
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Escenarios y debates teóricos
Given the results of the exclusionary modernization policy for the Mexican
countryside, it is argued for an inclusive rural development policy with farmers.
This one must be based on broad participation of rural communities, and a main
role of a new extensionism embodied in Territorial Development Agencies, as well
as a renewed commitment from society with peasant´s agriculture expressed in a
new deal for the countryside.
Key words: extensionism, territorial development agencies, food sovereignty,
public policies, agriculture.
Agricultura debilitada y pobreza alimentaria. Razones para un viraje
La pérdida de la soberanía alimentaria en nuestro país se expresa en el hecho de
que actualmente importamos el 95% de soya, el 80% de arroz y el 56% de trigo.
Tenemos el primer lugar mundial como importadores de leche en polvo. En maíz
importamos casi 11 millones de toneladas, y en carne de res importamos el 40% del
consumo aparente, pese a que exportamos casi 2 millones de becerros a los EUA
(Ladrón de Guevara y Carrasco, 2013). La dependencia alimentaria de nuestro país
-que como promedio se ubica en 40% en el sector de granos- resulta más grave
y riesgosa debido a las tendencias alcistas de los precios agrícolas en el mercado
internacional: así, mientras las importaciones de maíz en 1998 eran a razón de
120 dólares por tonelada, en 2008 ascendieron hasta los 261 dólares (FAO, 2011,
citado en Ramírez y Flores, 2012).3
Dependencia alimentaria y pobreza están íntimamente ligadas en nuestro país.
El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)
define a la pobreza alimentaria como la insuficiencia del ingreso para adquirir la
canasta básica alimentaria, aun si el hogar hiciera uso de todo su ingreso disponible
exclusivamente para ello. Conforme a los datos de 2012 (CONEVAL, 2013)más
de 23 millones de mexicanos están en esta condición, de los cuales, 13.6 millones
se ubican en localidades consideradas rurales por tener hasta 2,500 habitantes, con
un criterio que subestima las dimensiones de la pobreza rural.
3 En el reporte de la Unidad de Evaluación y Control de la Cámara de Diputados sobre el Informe de la Cuenta Pública
2012, entregado en febrero de 2014 a la Auditoría Superior de la Federación se estima que las importaciones de alimentos
alcanzan ya el 45% del consumo nacional, por lo que se reconoce que la dependencia alimentaria “ha aumentado de
manera alarmante” (Méndez, 2014).
26
textual
Asistencia técnica y pobreza…
Desde una perspectiva más amplia,el 45.5% de la población se encuentra en
situación de pobreza multidimensional4 lo que significa que perciben ingresos inferiores a la línea de bienestar, definida por el costo de la canasta básica alimentaria
y no alimentaria, y además, presentan al menos una de seis carencias sociales:
rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad
y espacios de la vivienda, acceso a los servicios básicos de la vivienda y acceso a
la alimentación.El 9.8% de la población del país se ubica en pobreza multidimensional extrema, lo que significa que sus ingresos están por debajo de la línea de
bienestar mínimo, definida por el costo de la canasta básica alimentaria, y además
presentan tres o más de las carencias sociales mencionadas (CONEVAL, 2013a).
En la Gráfica 1, con base en las mediciones del ingreso, se aprecia la persistencia
de la pobreza en el campo durante las dos décadas recientes.
Gráfica 1. Evolución de la pobreza por la dimensión de ingreso.
Porcentaje de personas en áreas rurales
90.0
80.7
Porcentaje de personas en pobreza
80.0
70.0
66.5
69.2
62.6
60.0
50.0
44.1
75.9
69.3
57.4
61.8
53.5
42.6
51.7
36.2
39.8
37.0
34.0
28.0
20.0
60.7
39.1
37.8
63.6
40.2
32.6
42.4
34.0
60.9
54.6
49.9
47.5
40.0
30.0
64.3
59.0
32.3
31.8
24.4
29.2
30.9
2010
2012
10.0
0.0
1992
1994
1996
1998
Alimentaria
2000
2002
2004
Capacidades
2005
2006
2008
Patrimonio
Nota: Las estimaciones de 2006, 2008, 2010 y 2012 utilizan los factores de
expansión ajustados a los resultados definitivos del Censo de Población y
Vivienda 2010, estimados por el INEGI.
4 En 2010, con base en lo estipulado en la Ley General de Desarrollo Social promulgada en 2009, el CONEVAL estableció la medición de la pobreza multidimensional en la que se incorporan tres espacios de las condiciones de vida
de la población: el bienestar económico, los derechos sociales y el contexto territorial, bajo una nueva metodología.
análisis del medio rural
27
Escenarios y debates teóricos
Fuente: Elaboración propia con base en CONEVAL, 2013. Anexo estadístico
indicadores de pobreza 1992-2012. Estimaciones a partir de las ENIGH
1992 a 2012.
El estudio del Banco Mundial para el periodo 1992-2004, intitulado La Pobreza
Rural en México, mostró una tendencia muy similar a la presentada por el CONEVAL y ofreció una interpretación multifactorial:
“La falta de progreso generalizado en la reducción de la pobreza en el largo
plazo en las zonas rurales se puede explicar principalmente como resultado
de la crisis económica de 1995, la falta de dinamismo de la agricultura, el
estancamiento de los salarios agrícolas y el descenso en los precios reales
de los productos de este sector. Estas circunstancias se vieron compensadas
en cierta medida por el aumento de las transferencias públicas y privadas,
las mejorías en la orientación de segmentos de gasto público en zonas rurales y una expansión del empleo y el ingreso en las actividades rurales no
agrícolas” (Banco Mundial, 2005:70).
El impacto de la crisis alimentaria mundial se expresa en la gráfica precedente
como un aumento sustancial en 2008 de los tres tipos de pobreza, destacando la
alimentaria, que se elevó 7.4% por encima del año inmediato anterior; ello significó que 3´363,809 personas más se vieron imposibilitadas de adquirir la canasta
básica alimentaria (CONEVAL, 2013a). De modo que sin restar importancia a la
pobreza de capacidades y de patrimonio, es claro que la pobreza alimentaria, que
afecta a tres de cada diez pobladores de las zonas rurales, es la más alarmante por
razones naturales y de derechos humanos.
Considerando la pobreza multidimensional en las zonas rurales, se puede observar una leve disminución en el periodo 2008-2012, ya que el índice pasó del
62.4 al 61.3%; en el mismo periodo la pobreza extrema se redujo en 7.1%, pero
la pobreza moderada aumentó del 36.2 al 42.3%. Aunque las carencias sociales
disminuyeron de 2008 a 2012 en las zonas rurales y una mayor proporción de la
población accedió a servicios básicos, la pobreza aumentó en mayor medida por la
disminución en los ingresos. El dato duro, en números absolutos es que los pobres
en México siguen aumentando: en 2010 eran 52.8 millones y en 2012 alcanzaron
53.3 millones (CONEVAL, 2013a).
Mención especial merece la población indígena que incrementó sus índices
de pobreza extrema y moderada: en 2012 el 72.3% de los indígenas tenían algún
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Asistencia técnica y pobreza…
nivel de pobreza (CONEVAL, 2013a). Así, “la pobreza extrema es, principalmente,
aunque no de manera exclusiva, un fenómeno rural: aunque sólo una cuarta parte
de la población mexicana vive en zonas rurales, cerca de dos terceras partes de
la población en pobreza extrema habita esas áreas” (Banco Mundial, 2005:68).
Al observar la vulnerabilidad de las personas a caer en pobreza5, resulta alarmante la mínima proporción de personas que no son pobres ni vulnerables (Gráfica 2).
Para el 2008 estas personas apenas representaban el 3.9% y para los dos siguientes
años de medición, apenas rebasaron los cinco puntos porcentuales.6
Gráfica 2. Población rural en pobreza y vulnerable 2008–2012
0.7%
3.9%
5.4%
33.0%
5.5%
1.5%
1.2%
31.6%
28.7%
Pobres o
vulnerables a
caer en pobreza
96.1%
62.4%
2008
Pobres o
vulnerables a caer
en pobreza
64.7%
Pobres o
vulnerables a
caer en pobreza
94.6%
94.5%
61.3%
2010
2012
Situación de pobreza
Vulnerable por carencias sociales
Vulnerable por ingresos
No pobre y no vulnerable
Fuente: Elaboración propia con base en CONEVAL, 2013. Medición de la
pobreza 2012. Anexo estadístico sin combustible 2008-2012. Estimaciones
del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008, 2010 y 2012.
5 Una persona es vulnerable por carencia social si tiene al menos una carencia y un ingreso superior a la línea de bienestar,
y lo es por ingreso cuando no tiene carencias sociales, pero su ingreso es inferior a la línea de bienestar (CONEVAL, 2013).
6 La pobreza afecta todos los ámbitos de la vida de las personas y limita la posibilidad de tener una vida productiva y
sana. “Las personas pobres reflejan su condición en forma de privación material: falta de dinero, empleo, alimentos,
vestido y vivienda suficientes, junto con un acceso inadecuado a los servicios de salud y al agua potable; pero también
pueden dar importancia a factores no materiales como la seguridad, la paz y el poder sobre las decisiones que afectan
sus vidas” (Rojo, 2007:832).
análisis del medio rural
29
Escenarios y debates teóricos
En la búsqueda de explicaciones al flagelo de la pobreza existen ya algunos
consensos, así el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA)considera que
la pobreza rural es consecuencia de la falta de activos, la escasez de oportunidades
económicas, una educación y unas capacidades deficientes, y una serie de desventajas derivadas de las desigualdades sociales y políticas (citado por Ceña, 2012:55).
La desigualdad es una de las principales características de la sociedad mexicana
que se expresa de manera multifacética y multidimensional. Aquí cabe subrayar la
desigualdad entre los espacios rurales y los urbanos, pero también la desigualdad
entre regiones y la que separa a las unidades económicas rurales.
En lo que respecta a la desigualdad entre los espacios rurales y urbanos, baste
referir que la tasa de pobreza se duplica cuando se pasa de localidades urbanas (más
de 15 mil habitantes) a semiurbanas (de 2,500 a 15,000), y se duplica de nueva
cuenta cuando se pasa de éstas a pequeñas localidades rurales (menos de 2,500
habitantes). La brecha que separa al mundo urbano del rural queda de manifiesto
por el hecho de que el 72.0% de las localidades de hasta 15 mil habitantes, en las
que reside el 47.0% de la población, están clasificadas por Conapo como de alta
y muy alta marginación (Ramírez y Flores, 2013).
En lo que se refiere a la desigualdad regional, ésta es una de las características
de la agricultura mexicana; su raíz se encuentra en la diversidad ambiental del país,
pero sobre todo en los procesos históricos que han delineado el rostro actual de la
sociedad rural al grado de que se puede hablar de dos países distintos: la pobreza
extrema que alcanza sólo al 6.5% de los habitantes en Baja California llega a cerca
del 60.0% en Chiapas y Guerrero. Esta desigualdad regional se expresa también
por el hecho de que los ocho estados más pobres del país cuentan con el 64.0% de
los pobres en el sector rural, y apenas el 18.0% del PIB agrícola (Gordillo, 2013).
La desigualdad entre los productores directos define el devenir de la sociedad
rural y la que menos se tiene en cuenta para el diseño de las políticas públicas. En
efecto, la política pública se orienta desde la década de los ochenta a lograr una
especialización agroexportadora del campo mexicano cuando casi tres cuartas
partes de sus unidades de producción están caracterizadas como unidades familiares de subsistencia que carecen de una orientación empresarial y un 8.3% más se
tipifican como unidades productivas en transición, lo que significa que las unidades
empresariales no llegan al 20.0% (FAO-SAGARPA, 2012).
La desigualdad en el campo mexicano, documentada ampliamente en el referido
estudio de la FAO, permite hablar de una estructura dual por la cual una porción
mayoritaria de la población rural es conceptualizada como población objetivo de los
programas asistenciales de combate a la pobreza y una reducida proporción de las
30
textual
Asistencia técnica y pobreza…
unidades económicas rurales es la que concentra los dividendos de los programas
gubernamentales de fomento productivo. Esta desigualdad en el acceso al gasto
público queda de manifiesto por el hecho de que el 10.0% de los productores más
grandes concentran el 80.0% de ingreso objetivo, 60.0% de los subsidios energéticos e hídricos, el 55.0% de desarrollo rural y el 45.0% de Procampo (Scott,
2011, citado por Gordillo, 2013).
Las graves consecuencias de asumir -como política de Estado- que una porción
importante de las unidades de producción rurales está conformada por mexicanos en
pobreza, más que por campesinos con capacidad para contribuir a la oferta alimentaria, no se circunscriben al ámbito económico o fiscal: las políticas asistencialistas
hacia el campo -con el marcado componente clientelar que inevitablemente las
caracteriza- expresan y reproducen una desvalorización social de los campesinos
más pobres, que se traduce de manera creciente en apatía por la producción, por el
cuidado de sus recursos naturales o por las tareas comunitarias; estos fenómenos
que se perciben en el trabajo de campo resultan funcionales para el dominio excluyente del agronegocio, pero conllevan un costo social muy elevado para el país.
Existen elementos suficientes para señalar el fracaso de las políticas hacia el
campo regidas por una orientación agroexportadora desde la segunda mitad de la
década de los ochenta del siglo pasado y basadas en el prejuicio -expresado por Luis
Téllez (1994)- de que uno de los principales problemas del campo mexicano es el
exceso de campesinos que ahí se mantienen. No obstante, desde esta perspectiva
tecnocrática-y a contracorriente de las voces que desde ambos lados del Atlántico
señalan la necesidad de un cambio de rumbo-7, el diagnóstico neoliberal es que a
las reformas estructurales les faltó profundidad.
Frente a la situación descrita en este apartado –y derivado de los diferentes
diagnósticos– hay una gama amplia de respuestas: desde la Cruzada Nacional
contra el Hambre puesta en marcha por el Gobierno Federal, la propuesta de crear
un Programa Nacional Alimentario (Ladrón de Guevara y Carrasco, 2013) o crear
una Ley General de Soberanía Alimentaria que reglamente el Derecho a la Alimentación consagrado en el Artículo 4º Constitucional (Ramírez y Flores, 2013). La
perspectiva de los movimientos sociales, sintetizada por Vía Campesina, atiende
al problema desde la raíz: “Solo cambiando el modelo de agricultura industrial,
7 “Las experiencias previas nos muestran que las soluciones aplicadas en el pasado: mayor industrialización de la agricultura, menor intervención pública, mayor comercio internacional y la creación de redes de ayuda alimentaria durante
las crisis alimentarias más importantes, no son capaces de estabilizar el sistema alimentario a medio y largo plazo. Por
tanto, resulta necesario adquirir una mejor comprensión de la inserción del sistema agroalimentario en los sistemas
ecológicos y sociales” (Ortega-Cerdà y Rivera, 2010:54).
análisis del medio rural
31
Escenarios y debates teóricos
basado en las exportaciones de las grandes explotaciones y en el libre comercio, se
puede detener la espiral descendente de la pobreza, los bajos salarios, la migración
rural-urbana, el hambre y la degradación ambiental” (Rosset et al., 2006, citado
por Altieri y Toledo, 2011:607).
El errático rumbo del extensionismo, la capacitación y la asistencia técnica
El devenir del extensionismo refleja claramente los cambios en las orientaciones
de las políticas para el campo, tanto en lo que se refiere a las concepciones sobre
el rol que corresponde al sector en el conjunto de la economía y la sociedad, como
en lo que respecta al compromiso del Estado con la sociedad rural.
En efecto, el extensionismo tiene su origen en los maestros rurales del periodo postrevolucionario del siglo pasado, caracterizado por un conjunto de tareas
asociadas a la consolidación del nuevo régimen. La conformación de un vasto
entramado institucional para llevar adelante la modernización del campo mexicano
en el periodo desarrollista (Hewitt, 1985), incluyó la creación de instituciones y
centros de investigación agropecuaria, y otorgó un papel protagónico al sistema
de extensionismo rural con el propósito de modificar los patrones de producción e
incrementar la productividad, transfiriendo técnicas a los campesinos.8 Durante la
década de los ochenta, como consecuencia del proceso de ajuste estructural y reducción institucional, se desmanteló el cuerpo de extensionistas que laboraban en el
campo a través de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos(SAGARPAFAO, 2005).
Es hasta mediados de la década de los noventa, que el concepto de extensionismo
reaparece en el marco del Programa de la Alianza para el Campo, presentado el
31 de octubre de 1995, para iniciar operaciones en 1996, como eje de la política
agropecuaria del gobierno de Ernesto Zedillo. Conforme a sus diseñadores, este
programa hizo “énfasis en la participación social y la corresponsabilidad con los
gobiernos municipales y los gobiernos estatales”, considerándolo esencialmente
federalista y en el cual se retoma nuevamente el concepto de subsidios y la coordinación institucional (Mendoza, 1998).9
8 Viola (2000:47-48) al referirse al “razonable grado de consenso entre los estudiosos de la agricultura latinoamericana
en considerar como nefastos los efectos de los programas de modernización de la agricultura tradicional emprendidos a
partir de los años cincuenta”, destaca que la orientación marcadamente anticampesina de dicha modernización obedece
a tres prejuicios sobre el desarrollo: el prejuicio industrial, el urbano y el agroexportador, todos ellos acompañados del
prejuicio sobre el carácter atrasado, retrógrado e improductivo de los campesinos.
9 Las críticas a esta iniciativa fueron inmediatas: “Es más bien una serie de instrumentos desarticulados para fortalecer
32
textual
Asistencia técnica y pobreza…
La Alianza para el Campo se planteó generar una nueva visión de la intervención
institucional al considerar la participación directa de diversos actores en la toma
de decisiones sobre los recursos y su operación, a través de los Consejos Estatales
de Desarrollo Rural Sustentable y su equivalente a nivel municipal; en ellos se
buscó la representación de las instituciones del sector y de los productores a través
de organizaciones sociales y privadas; asimismo se consideraban aportaciones de
recursos tanto de los gobiernos estatales y municipales, como de los productores
que aspiraban a ser beneficiarios del programa.
Las evaluaciones críticas de Alianza para el Campo confirmaron el carácter
regresivo de esta política, acorde con la visión de mantener en el campo solo a
los productores competitivos. Aquí lo que cabe destacar es que uno de los déficit
más importantes de este encuadre institucional fue justamente el que se refiere al
fortalecimiento o formación de capacidades; en principio, en la medida en que
los servicios de asistencia técnica y capacitación formaron parte de los programas
creados para cada uno de los subsectores –Fomento Agrícola, Fomento Ganadero
y Desarrollo Rural– de tal manera que su abordaje quedó relegado a un papel
secundario y un tanto incierto, como puede apreciarse en la Figura 1.
la capitalización y la capacidad productiva de quienes cuentan con condiciones de rentabilidad. Es así un programa de
fomento agropecuario y de ninguna manera una política de desarrollo rural que supone valores, conceptos y realidades
mucho más complejos. Es obvio que se busca la sustentabilidad económica pero no la sustentabilidad social del sector
rural. Se rehúye el reto esencial de avanzar hacia un desarrollo soberano, equilibrado, incluyente y equitativo” (Bartra,
1995). O bien: “La Alianza para el campo no resolverá, a pesar de sus intenciones explícitas, los problemas sustanciales
del agro mexicano ni atraerá inversiones privadas ni dará certidumbre ni solucionará la caída de rentabilidad del sector.
Sí propiciará una mayor polarización social y hará más difícil la sobrevivencia de los pequeños agricultores campesinos. Algunas de las medidas que propone tienen un fuerte carácter regresivo: concentran los apoyos gubernamentales
en quienes más tienen y confirman una de las leyes básicas de la actual administración: subsidios públicos, ganancias
privadas. (Hernández, 1995).
análisis del medio rural
33
Escenarios y debates teóricos
Figura 1. Asistencia técnica y capacitación dentro
de los programas de SAGARPA
2007
2000
1996
2011
2013
1998
Programa de Desarrollo de
Capacidades, Innovación
Tecnológica y Extensionismo Rural
2002
Programa Elemental
de Asistencia Técnica
(PCE-DR)
Programa de
Capacitación y
Extensión (PEAT-DR)
Programa de Desarrollo de
Capacidades en el Medio
Rural (PRODESCA-DR)
Desarrollo de Proyectos Agropecuarios Integrales
(DPAI-FG)
1997
Programa de Extensionismo y Servicios
Profesionales (PESPRO-DR)
Programa Desarrollo Regional de
Proyectos Agropecuarios (FG)
Investigación y Transferencia de Tecnología (FA)
Programa
Soporte
2010
2008
Programa
Integral de
Desarrollo
Rural.
Componente
de Extensión
e Innovación
Productiva
(CEIP)
2014 …
2001
Nota: FA: Fomento Agrícola; FG: Fomento Ganadero; DR: Desarrollo Rural.
Fuente. Elaboración propia con información de SAGARPA, FAO.
Compendio estadístico. Consultas y gráficas del Compendio Estadístico
(1996-2007).
En la figura se observan las modificaciones de los programas en que se encuadran
los servicios de desarrollo de capacidades. Es en la Subsecretaría de Desarrollo
Rural, a cargo del programa del mismo nombre, donde se registra una mayor actividad en la búsqueda de diseños para la asistencia técnica y la capacitación. Por
ello nos concentraremos en su análisis, además de que sobre el terreno se puede
decir que el subprograma Desarrollo de Proyectos Agropecuarios Integrales (DPAI)
y el Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (PRODESCA),
eran los dos programas de desarrollo de capacidades de la Alianza para el Campo
34
textual
Asistencia técnica y pobreza…
y que estrictamente no existía un subprograma que brindara tales servicios al
subsector agrícola.10
Sobre el DPAI baste señalar que los beneficiarios podían ser grupos de productores organizados dentro de cuencas ganaderas, instituciones académicas,
de investigación, organizaciones de productores, asociaciones o colegios de
especialistas.11 Es importante observar, que los pagos asignados a las personas
o despachos que ejecutarían las acciones concertadas, representaban los mismos
montos y se establecían en función del papel que desempeñaba, ya sea Promotor
o Coordinador, sin considerar las acciones que se deberían de realizar, los costos
de logística asociados a las actividades, ni el número de productores que debería
atender, entre otros aspectos12.
En cuanto a las acciones de asistencia técnica y capacitación enmarcadas en el
programa de Desarrollo Rural, el Programa de Capacitación y Extensión (PCE) y el
Programa Elemental de Asistencia Técnica (PEAT) conformaron, de 1996 al 2000,
el Sistema Nacional de Capacitación y Extensionismo Rural Integral (SINDER).
El PCE se orientaba a dar atención a municipios prioritarios, en tanto el PEAT a
productores rurales con potencial productivo, mediante técnicos y extensionistas
que realizaban actividades de planeación, capacitación, extensión, asesoría y
asistencia técnica para mejorar la producción y productividad de las unidades de
producción familiar o de las organizaciones económicas campesinas, con el fin de
incrementar los ingresos de los productores (SAGARPA-FAO, 2002).
En 2001 el PCE y el PEAT derivaron en el Programa de Extensionismo y
Servicios Profesionales (PESPRO), en lo que se reconoce como un periodo de
transición hacia un nuevo enfoque en la asistencia técnica, vista ahora como “un
servicio profesional técnico integrado” y “orientado a la generación de valor para
los productores”, con la finalidad de establecer “las bases para una adecuada competitividad y eficiencia en la prestación de servicios técnicos” (SAGARPA-FAO,
10 Ello aún cuando formalmente se contara con el subprograma de Investigación y Transferencia de Tecnología, que
para el año 2007 seguiría bajo la operación de las Fundaciones Produce y estaba orientado a responder a las demandas de
las cadenas productivas. Las acciones para el desarrollo de capacidades relacionadas con los Subprogramas de Fomento
Agrícola, podrían ser apoyadas por el PRODESCA (SAGARPA, 2003).
11 Se cubrían los componentes de “contratación, capacitación, actualización, pago de giras de intercambio técnico y
material didáctico de los Coordinadores y Promotores del Desarrollo” quienes eran los encargados de brindar los servicios y podían ser profesionistas o técnicos y laborar de forma independiente o estar integrados a despachos de servicios
agropecuarios, según lo establecían las Reglas de Operación 2003 de la SAGARPA.
12 Este programa se operaba bajo las modalidades de Ejecución Federalizada y Ejecución Nacional. En el primer
caso, la aportación federal para un Promotor de desarrollo, ascendía a $54,000 anuales, en tanto para un Coordinador
a $69,600 (SAGARPA, 2003).
análisis del medio rural
35
Escenarios y debates teóricos
2002).13 Si bien el PESPRO pone énfasis en buscar que los productores rurales se
apropien de la cadena productiva, también reconoce la diversidad de actividades
de las unidades de producción, por lo que la asistencia técnica se plantea responder integralmente a las necesidades de los diversos sistemas de producción, y a
los aspectos sociales y económicos de los productores, hecho en el que se había
avanzado desde 1999 cuando se dejó de considerar únicamente a los productores
de cultivos básicos como beneficiarios de la asistencia técnica.14
Los ajustes organizacionales referidos se acompañaron de una importante
derrama de recursos, pues en 2001 los programas de extensionismo erogaron, a
precios constantes, cerca de un 270% más que en 1996 (SAGARPA-FAO, 2002).
Pero ello no significó que la asistencia técnica llegara a las unidades de producción
más pobres. De Janvry y Sadoulet (2000) destacaron que -en lo que se refería al
ejido- Alianza para el Campo sólo estaba alcanzando al 13.0% de los hogares, y
que entre los hogares más pobres que se encuentran por debajo de la media de
ingresos dentro del sector ejidal, el 62.0% de ellos tiene muy pocas posibilidades
de acceder a la asistencia técnica.
La promulgación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en diciembre de
2001 confirió renovada importancia al desarrollo de capacidades en el medio rural,
así como a promover y apoyar la participación de los productores y sus organizaciones (DOF, 2002). Por ello a partir de 2002 y hasta 2007 el PRODESCA se
convirtió en el subprograma más importante para el desarrollo de capacidades,
tanto por los montos presupuestales que le fueron asignados, como por su población objetivo y propósitos. El objetivo del PRODESCA era: “Desarrollar las
capacidades de la población rural elegible…mediante el subsidio a los servicios de
capacitación, asistencia técnica y consultoría, proporcionados por una red abierta
y competida de prestadores de servicios profesionales certificados en cuanto a su
perfil y desempeño” (SAGARPA, 2003).
Este es el momento de máxima prueba de los Prestadores de Servicios Profesionales (PSP), quienes, mediante pago por tipo de servicio y por producto,
podían realizar seis servicios diferentes: diseño de proyectos; puesta en marcha de
proyectos; asesoría técnica y consultoría profesional; capacitación para empresas
13 En ese año -2001- existían 29 programas de la Alianza para el Campo con componente PESPRO. (SAGARPA, 2001).
14 De igual manera, desde la concepción del SINDER, se buscó mejorar la permanencia de los extensionistas, mediante
el alargamiento de los periodos de contratación, modificando las áreas de atención y otorgándoles estímulos económicos,
especialmente a los que atendían zonas prioritarias. Adicionalmente, el PESPRO buscó generar mejoras en la intervención
institucional, tanto a nivel administrativo y de coordinación, como operativo, en el marco de una descentralización y
reasignación de funciones (SAGARPA-FAO, 2002).
36
textual
Asistencia técnica y pobreza…
rurales; promoción de proyectos de desarrollo en zonas marginadas, y programas
especiales de desarrollo de capacidades (SAGARPA-FAO, 2005). Este esquema
de trabajo modificó al precedente, en el que los técnicos laboraban bajo un pago
mensual por nómina; adicionalmente, se incorporó el requisito de que los PSP
estuvieran acreditados por el INCA-Rural.
Por otro lado, se consideraba autorizar la contratación, a través de la Unidad
Técnica Operativa Estatal (UTOE) y con fines de inducción, a empresas de servicios
o agencias de desarrollo para promover, formular y poner en marcha proyectos de
desarrollo en localidades de muy alta marginalidad, conforme a los criterios del
Consejo Nacional de Población (CONAPO) y que de acuerdo con la Comisión
Estatal de Desarrollo Rural de cada entidad, no contarán con una oferta suficiente
de PSP (SAGARPA, 2003).
El cambio de la administración pública federal y las definiciones del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se expresaron en la cancelación del PRODESCA
y la redefinición de la asistencia técnica y la capacitación como componentes del
Programa de Soporte, que operó de 2008 a 2010 con el objetivo de: “Apoyar la
gestión técnica, económica y sanitaria de los productores agropecuarios, acuícolas,
pesqueros y rurales, que les permita una inserción sostenible de sus productos en
los mercados”. (SAGARPA, 2010). Esta definición se acompañó del ordenamiento
y compactación de los programas de la SAGARPA, al dejar únicamente ocho en
operación.
Cabe destacar que en el último año de operación del Programa de Soporte
se incorporó dentro del tipo de apoyo denominado Asistencia Técnica para la
Innovación, el concepto de extensionismo tecnológico, que retorna a la idea de
mejoras enfocadas exclusivamente a la producción, dejando de lado los aspectos
organizativos, comerciales y formativos de los productores, especialmente los
más pobres. También se dificultaron las condiciones de acceso de los productores
rurales y los PSP a este tipo de servicio.15
En este esquema, los servicios de asistencia técnica y capacitación, seguían
siendo proporcionados por PSP; únicamente en el apoyo dirigido a proyectos de
desarrollo en comunidades o municipios de alta y muy alta marginación, que se
15 Ello al establecerse como requisito que: “La asistencia técnica tendrá que basarse en la demostración de al menos
tres componentes tecnológicos aprobados por una entidad técnica competente (Universidades, Centros de Investigación,
Fundaciones Produce, etc.) estableciendo con los propios beneficiarios los módulos de demostración correspondientes”,
esto cuando la operación era a través de las Entidades Federativas. Cuando el componente era ejecutado por Agentes
Técnicos, el apoyo se dirigía a “…proyectos de capacitación y asistencia técnica de prioridad nacional, impacto regional
o nacional definidos por la Secretaría o presentados por los sistema producto, Entidades Federativas, Agentes Técnicos
u Organizaciones Económicas” (SAGARPA, 2010).
análisis del medio rural
37
Escenarios y debates teóricos
referían básicamente al Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (PESA)16,
se hacía referencia a empresas de servicios o agencias de desarrollo rural.
2011 también resultó ser un año de importantes cambios en los programas de
la SAGARPA, ya que sus focos de atención se concentraron en cinco programas
y un sexto rubro de proyectos transversales17. En este contexto surge el Programa
de desarrollo de capacidades, innovación tecnológica y extensionismo rural, con
tres componentes: (a) Apoyos para la integración de proyectos; (b) Desarrollo de
capacidades y extensionismo rural; y (c) Innovación y transferencia de tecnología. Este programa opera durante tres años, del 2011 al 2013 con el objetivo de
“fortalecer las capacidades técnicas y administrativas de las unidades económicas
agropecuarias, pesqueras y acuícolas para que mejoren su productividad y competitividad a través del otorgamiento de apoyos en servicios de asistencia técnica,
capacitación, extensionismo…” (SAGARPA, 2013); con ello se reafirma la tendencia de la Secretaría a enfocar los esfuerzos de asistencia técnica y capacitación
para mejorar la productividad y competitividad de las unidades de producción. En
efecto, salvo las instituciones que pueden ser beneficiadas a través de este programa, durante los dos primeros años de ejecución, el otorgamiento de los servicios
se limitó a los productores con potencial productivo, lo que nuevamente dejó de
lado a los que se ubican en las zonas de mayor marginación y son los más pobres;
para el 2013, esto se eliminó. Un aspecto que también sobresale, es que dentro de
la población objetivo, se rebasó el ámbito agropecuario, incluyendo actividades
acuícolas y pesqueras; de transformación, de servicios y oficios en la población
rural. (SAGARPA, 2011, 2012 y 2013).
Concretamente, para los servicios de asistencia técnica y capacitación, puesta
en marcha y elaboración de proyectos y estudios, se planteaba que se ejecutaran
a través de PSP. Especialmente para los componentes de PESA, Conservación
y Uso Sustentable de Suelo y Agua (COUSSA), Desarrollo de Zonas Áridas y
otros servicios especializados en desarrollo rural, se requería que se realizaran
por medio de agencias de desarrollo rural o equipos técnicos constituidos como
personas morales.
Entre los servicios que podían ofrecerse a través de instituciones de investigación y educación superior, educación media superior y otras del sector especiali16 Hasta 2010, el PESA no se incluía en las Reglas de Operación, a partir de 2011 aparece como uno de los Proyectos
Transversales de la SAGARPA.
17 En 2012 los proyectos transversales pasan a ser “estratégicos” y se incorpora uno nuevo: el Programa de Acciones
en Concurrencia con las Entidades Federativas en Materia de Inversión, Sustentabilidad y Desarrollo de Capacidades.
38
textual
Asistencia técnica y pobreza…
zadas en investigación y capacitación, se encuentra el extensionismo, asesorías,
consultorías, asistencia técnica o capacitación para el desarrollo de actividades
productivas u oficios agropecuarios, acuícolas y pesqueros; y diseño y puesta en
marcha de proyectos, incluyendo proyectos territoriales, entre otros (SAGARPA,
2013). Ello, en sí mismo, representa un cambio significativo en la forma en que se
visualizó el otorgamiento de la asistencia técnica, capacitación y extensionismo.
Aunque resulta difícil medir los resultados de la intervención de las instituciones
de investigación y educación en el lapso de tres años, y las formas en que algunas
de ellas realizaron los mencionados servicios, podemos señalar que la experiencia
más relevante fue la de los Centros Estatales de Capacitación y Seguimiento a la
Calidad de los Servicios Profesionales (CECS) y que los indicios disponibles la
muestran como una experiencia predominantemente burocrática o administrativa de
las universidades. Puede destacarse que, en general, estas instituciones carecieron
de propuestas de extensionismo universitario que hubieran podido implementar, y
tampoco se plantearon construirlas, quizá porque para muchas de las áreas involucradas, el extensionismo, la capacitación, la asistencia técnica y la evaluación,
rebasaban el ámbito de sus acciones. Baste mencionar que una de las principales
actividades de los CECS era conocer, apropiarse y transferir la metodología de la
Estrategia de Desarrollo Territorial de la SAGARPA a los Equipos de Asistencia
Técnica a Consejos (EATC), para que estos la aplicaran directamente en los territorios, sin embargo dicha metodología les era totalmente ajena, lo que derivó en
resultados nada alentadores en el campo.
Desde luego, la experiencia referida no atañe sólo a la capacidad y voluntad
de las instituciones educativas para involucrarse en las tareas del extensionismo,
sino a la vez muestra la ausencia de un diseño gubernamental para involucrar a las
universidades en el desarrollo de capacidades de los productores rurales.
Un poco más de lo mismo: Reglas de operación SAGARPA, 2014
La nueva administración pública federal, al concluir la primera mitad de 2014,
no había ofrecido aún definiciones claras en materia de políticas hacia el campo,
debido a que otorgó mayor prioridad a las reformas estructurales en materia energética, laboral, educativa y fiscal. La grave situación referida en el primer apartado
de este artículo mereció la inmediata puesta en marcha de la llamada Cruzada
Nacional contra el Hambre, como una iniciativa presidencial de señalados tintes
clientelares y mediáticos, pero los foros para la reforma del campo iniciarían en
mayo, un mes después de instalada la Comisión Permanente de la Reforma para
análisis del medio rural
39
Escenarios y debates teóricos
la Transformación del Campo, con la intención de llevar la propuesta de reforma
al Congreso de la Unión en septiembre de 2014.
Lo concreto es que en las Reglas de Operación de la SAGARPA para el 2014,
se define que la intervención de esta institución en el sector rural será a través de
nueve programas18, en los que de manera destacada se hace énfasis en incrementar
la productividad de las actividades consideradas. En siete de esos programas, se
contemplan los servicios de asistencia técnica y capacitación como parte de los
conceptos de apoyo de los distintos componentes que los conforman, es decir
como complementos para incrementar la productividad a través de los bienes que
se pueden obtener a través de tales programas.
El Programa Integral de Desarrollo Rural, cuyo objetivo es “contribuir a reducir
la inseguridad alimentaria prioritariamente de la población en pobreza extrema
de zonas rurales marginadas y periurbanas” (SAGARPA, 2014), es el único que
tiene un componente específico en materia de desarrollo de capacidades, el cual se
denomina Componente de Extensión e Innovación Productiva (CEIP). A su vez,
este componente tiene cinco conceptos de incentivos: Extensionismo en Entidades Federativas; Servicio Social Gratificado; Proyectos Integrales de Innovación
y Extensión (PIIEX); Vinculación con Instituciones Nacionales y Extranjeras, y
Capacitación y Extensión de Educación Agropecuaria. Los dos primeros serán de
ejecución en concurrencia y el resto de ejecución directa.
Según lo establecido, el extensionismo en los estados, será el que reciba la mayor parte del presupuesto en concurrencia (80.0%) el cual se destinará a realizar
“eventos de intercambio de conocimientos, experiencias y proyectos relevantes”,
en tanto el resto, 20.0%, se destinará para el pago de prestadores de servicio social
que podrán ofrecer servicios a los productores, grupos y organizaciones elegibles.
En los conceptos de ejecución directa, se destinará el 60.0% a PIIEX de “organizaciones legalmente constituidas en el ámbito de las entidades federativas y en su caso
nacionales”, el resto a la vinculación con instituciones nacionales y extranjeras para
servicios de soporte y modelos de extensionismo; finalmente, en el caso del concepto
de Capacitación y Extensión de Educación Agropecuaria, los recursos podrán aplicarse indistintamente para servicios de soporte, modelos de extensionismo, apoyo a
organizaciones para capacitación productiva y agroalimentaria, y otros en apoyo al
desarrollo de capacidades vinculadas a las prioridades nacionales (SAGARPA, 2014).
18 Dichos programas son: (1) Innovación, Investigación, Desarrollo Tecnológico y Educación; (2) Concurrencia con las
Entidades Federativas; (3) Fomento a la Agricultura; (4) Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria; (5) Fomento a la Productividad Pesquera y Acuícola; (6) Comercialización y Desarrollo de Mercados; (7) Fomento Ganadero; (8) Productividad
y Competitividad Agroalimentaria; (9) Integral de Desarrollo Rural (SAGARPA, 2014).
40
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Asistencia técnica y pobreza…
Si se observa la proporción de los recursos destinados a cada caso, los conceptos
en que podrán aplicarse y los destinatarios finales, destaca la fuerte desproporción
entre los montos destinados, así como la calidad de los servicios a los que se pueden
acceder; también queda asentada la discrecionalidad con la que se pueden dirigir
los recursos, especialmente hacia las organizaciones corporativas.
Los desafíos de las políticas públicas para el campo mexicano
La grave situación por la que atraviesa el campo mexicano justifica ampliamente
redefiniciones en tres planos de las políticas públicas relacionados con el tema de
este artículo: (1) el de la conceptualización del papel que le corresponde jugar a
la agricultura en su acepción amplia, en la construcción de un país con soberanía
alimentaria, equidad, democracia y sustentabilidad; (2) el de la configuración
de políticas verdaderamente públicas con mayor impacto regional y eficiencia
del gasto, y (3) el de la organización y operación de los servicios institucionales
orientados al desarrollo de capacidades.
Sobre el primer ámbito, basta señalar que las prospecciones de la FAO sobre
por lo menos dos décadas de alimentos caros le otorgan una nueva dimensión al
reclamo por la recuperación de la soberanía alimentaria. Los elevados niveles de
pobreza en el campo y el hecho de que ahí resida por lo menos una tercera parte de
la población del país, en condiciones de debilitamiento del patrimonio natural, tanto
como del tejido social e institucional, sustentan el llamado que desde la academia
y las organizaciones sociales se hace por una revaloración de los espacios rurales
y en especial de la agricultura campesina e indígena atendiendo a su importancia
tanto social como productiva. No obstante, todo indica que la anunciada reforma
para el campo, en tanto anticipa la transformación del marco jurídico agropecuario,
será congruente con el sentido de las reformas constitucionales de 2013 y discurrirá
a contracorriente de lo que el país requiere, abriendo la puerta a la producción
de transgénicos y profundizando la orientación agroexportadora, productivista y
excluyente que tanto daño le ha hecho.19 Ello implica que la mencionada revalo19 Esta nueva reforma estructural plantea como slogan un campo justo, productivo, rentable y sustentable y ofrece un
proceso de consulta amplio e incluyente con 7 foros nacionales temáticos, 6 foros regionales con vocación territorial,
32 foros estatales y un foro nacional global. Conforme a las declaraciones presidenciales del 6 de enero de 2014, consignadas en diversos medios, el campo justo se refiere a la dotación de servicios de salud y protección social; el campo
productivo a la generación de empleos locales y mejores ingresos; el campo rentable al aumento de la eficiencia y la
competitividad en las cadenas de valor, y el campo sustentable a que los rendimientos se basen en la innovación científica
y tecnológica, y no a costa de los suelos, bosques y selvas. Además se postula garantizar la seguridad alimentaria como
una condición fundamental para la soberanía y la estabilidad social.
análisis del medio rural
41
Escenarios y debates teóricos
ración del campo y su población mayoritaria no será producto de la reflexión de la
clase política, sino de las imperiosas circunstancias y lo que la sociedad sea capaz
de reorientar en su momento.
En el ámbito de la configuración de las políticas públicas, también existen elementos suficientes para sustentar la necesidad de un profundo rediseño institucional.
La reducida eficiencia y eficacia de los programas gubernamentales documentada
hace casi una década (Banco Mundial, 2005) tiene que ver en el fondo con el
divorcio entre la intervención institucional y la lógica que articula las estrategias
de la mayoría de las unidades de producción del campo mexicano.20 Pero desde
una óptica centrada en las instituciones se explica por problemas tanto con la
concepción y diseño de los programas, como con su operación (Quintero, 2013).
De manera muy puntual, los principales problemas de los programas derivados
de su formulación tienen que ver con: su carácter anualizado y mayoritariamente
individual; la falta de reglas de operación sencillas; carencia de un enfoque territorial y multisectorial; diseño burocrático, generalizado y centralizado; desconocimiento de las necesidades y condiciones reales de los productores, así como de
la diversidad de problemáticas regionales.21
En lo referido a la operación de los programas, los problemas más evidentes
son, además de la ejecución de acciones sujeta a ciclos anuales: la desarticulación
entre las dependencias responsables, la multiplicidad de los diagnósticos base, la
duplicidad de acciones, las trabas de la normatividad; la falta de continuidad y de
planeación; y la subordinación a los tiempos e intereses políticos.
Todos estos problemas son ampliamente reconocidos en el ámbito institucional
y en el papel están siendo erradicados mediante una mayor participación social y
profesionalización de los servidores públicos; pero el hecho sobre el terreno es que
persisten. Por ello, vista la amplitud de la brecha entre el discurso y la práctica,
resulta evidente que buena parte del problema radica en la cultura política clientelar
y en las estructuras del sistema político mexicano.
El escenario configurado por los dos ámbitos ya referidos otorga gran complejidad a la urgente reorganización de los servicios institucionales para el desarrollo
de capacidades. El punto de partida no resulta muy alentador en tanto enfrenta
20 Ello explica, por ejemplo, que los importantes montos que algunas instituciones destinan a combatir la pobreza
mediante la transferencia directa de dinero sean destinados por las familias al consumo, y no deriven en inversiones o
en la generación de empleos.
21 Quizá la excepción sean los programas que se enfocan a zonas marginadas o población en pobreza, como el PESA.
De cualquier modo vale destacar que en el caso de los servicios de asesoría, asistencia técnica y capacitación, los programas se encuentran cada vez más acotados y con menos posibilidades de apoyar eficientemente a los productores.
42
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Asistencia técnica y pobreza…
una contradicción fundamental: la capacitación, asistencia y consultoría para un
desarrollo rural que atienda los problemas de la pobreza y recupere la soberanía
alimentaria deberá otorgar un papel protagónico a la agricultura familiar, campesina
e indígena, en un contexto en que éstas se encuentran fuera de las prioridades del
régimen político.
No obstante, la propuesta que en seguida se esboza es pertinente por lo menos
gracias a las siguientes razones: existe un contexto internacional de creciente reconocimiento a la importancia de la agricultura familiar debido a la crisis alimentaria
mundial que desde 2007 se mantiene latente; en la esfera institucional existe un
espacio, así sea reducido, en el que se reconoce la importancia de fortalecer la
producción familiar, así como una importante experiencia que puede ser valorizada
bajo nuevos diseños organizacionales; en el ámbito local se puede apreciar, con
matices regionales, una lenta pero creciente ciudadanización de la vida pública,
pese al impacto de los procesos migratorios sobre el tejido social.
En todo caso se trata de una apuesta por la porción mayoritaria de la población
rural y más específicamente por el fortalecimiento de las unidades de producción, de
las comunidades y de las regiones del país, partiendo de un enfoque territorial que
reconozca la complejidad del problema y al mismo tiempo se aboque a movilizar
los recursos para encararlo a partir de la participación social y el fortalecimiento
de las capacidades en el territorio.
Algunas premisas básicas de la propuesta son: (1) Impulsar un enfoque integral,
amplio y gradual sobre las actividades productivas de las familias, que implica
reconocer su pluriactividad, tanto como la necesidad de mejorar, junto con las
capacidades técnicas y la productividad, las capacidades comerciales, administrativas, financieras, organizacionales y de gestión.22(2) Coadyuvar al cambio en la
actitud de los productores, para que no se asuman como receptores permanentes de
la oferta institucional, e intervengan en las decisiones sobre los servicios dirigidos
al desarrollo de capacidades.23 (3) Procurar el fortalecimiento de las comunidades
rurales y de su tejido social atendiendo los elementos culturales que sustentan las
22 Ello implica romper con el enfoque productivista-economicista vigente y sustituirlo por uno que sea integral, gradual, focalizado, humano e incluyente; no basta incrementar la producción, se requiere potenciar los desempeños de los
productores, para que además sean capaces de planear y dirigir su actividad económica e identificar los mecanismos y
herramientas necesarios, así como ser capaces de enfrentar las contingencias del camino.
23 Este ha sido un círculo vicioso cuyos eslabones son más difíciles de romper en los sectores donde la pobreza resulta
ser el principal problema de las personas y donde los programas asistencialistas han generado y reforzado una fuerte
dependencia hacia las instituciones. Es urgente crear mecanismos para que los productores rurales cuenten con las
herramientas que les permitan mejorar su vida productiva y social, lo cual solo es posible si tenemos una población
activa, productiva, educada y capacitada.
análisis del medio rural
43
Escenarios y debates teóricos
relaciones de reciprocidad, confianza y cooperación, así como el reconocimiento y
reapropiación de sus patrimonios territoriales. (4) Hacer efectiva la responsabilidad
del Estado por garantizar los derechos básicos de la población rural y procurar el
desarrollo rural sustentable.
Al considerar las premisas anteriores se destaca una paradoja de la mayor importancia: el grado de debilitamiento productivo de la mayor parte de las familias
rurales hace ineludible la intervención del Estado mediante políticas públicas
que de manera inmediata coadyuven a un resurgimiento de sus capacidades productivas; pero al mismo tiempo y de manera creciente, la reactivación de la vida
comunitaria en amplias franjas del espacio rural parece tener como condición un
cierto distanciamiento de las instituciones públicas.
Si lo anterior es cierto, el principal desafío en el campo mexicano va más allá
del ámbito técnico y organizativo ya que se refiere a la construcción de una relación
distinta entre las comunidades rurales y las instituciones gubernamentales. Sobre
la base de esta nueva relación es que se pueden desatar importantes acciones relacionadas con el fortalecimiento o desarrollo de capacidades, mismas que se pueden
agrupar en dos vertientes: (1) las dirigidas a la recuperación de la economía familiar
y su soberanía alimentaria, al mejoramiento de la vivienda, a la alfabetización y
en general a la satisfacción de las necesidades básicas; y (2) las encaminadas al
fortalecimiento de la economía local, comunitaria o micro regional, mediante la
generación de ingresos, el mejoramiento de la infraestructura social y productiva,
y la recuperación y conservación de recursos naturales. Pero empezando por el
principio, el desafío es configurar esa relación distinta a la que ya nos referimos.
Y justo ahí se ubica el papel de un nuevo extensionismo rural.
Propuesta para un nuevo extensionismo rural
Los elementos hasta aquí expuestos permiten sustentar que es imperativo modificar la organización y operación de los servicios institucionales que se destinan al
desarrollo de capacidades en el medio rural. La situación del campo mexicano así
lo demanda por razones de orden social, económico, político y ambiental ampliamente documentadas que se sintetizan en la necesidad de recuperar la soberanía
alimentaria y abatir la pobreza rural, principalmente.
Un nuevo diseño institucional debe apostar fundamentalmente a la movilización
de los recursos locales y regionales para el desarrollo rural y superar en definitiva
los esquemas hasta ahora agotados, caracterizados por ofrecerse a través de PSP,
técnicos, operadores o promotores, esto es, de forma individualizada, discontinua
44
textual
Asistencia técnica y pobreza…
y poco oportuna respecto a las demandas productivas, y en múltiples ocasiones,
por personas sin el perfil profesional requerido. Esto ha generado una gran ineficiencia del gasto realizado a través de las instituciones gubernamentales, en buena
medida porque para la población en pobreza, las inversiones en bienes de capital
tienen una viabilidad restringida si no están acompañadas de servicios técnicos
eficaces y de calidad.
Con base en lo anterior, se postula un nuevo diseño de extensionismo rural en
el que se contemplen globalmente los servicios de capacitación, asistencia y consultoría, otorgados a través de equipos técnicos integrados y organizados bajo la
figura de Agencias de Desarrollo Territorial (ADT), con el fin de contribuir a que
las comunidades rurales dinamicen sus propios procesos de desarrollo, asumidos
y conducidos por los productores y para que los recursos públicos invertidos sean
eficientes y contribuyan a reactivar el campo mexicano.24
Se entiende por ADT a una entidad constituida legalmente e integrada por un
equipo multidisciplinario, cuyas profesiones sean afines al ámbito rural, preferentemente con experiencia en el medio, en trabajo comunitario o gruposy con cierto
tiempo de integración y operación como equipo, lo que contribuye a garantizar la
seriedad y responsabilidad con que asuman los compromisos y la posibilidad de
ofrecer servicios integrales.25
En lo que se refiere a la inserción institucional, si bien se plantea que las ADT
sean órganos que aglutinen y coordinen la acción de las diferentes instituciones que
convergen en el territorio, es claro que deben responder en términos contractuales
y de obligaciones a la cabeza del sector –SAGARPA- la que a su vez debe ser la
que dirija las acciones institucionales dentro del territorio; ello implica realizar
una reorganización interinstitucional que parta de una verdadera coordinación de
acciones y presupuestos.
Al mismo tiempo es fundamental configurar el mecanismo para que las ADT
rindan también cuentas a las comunidades y a los productores organizados, en el
marco de la nueva relación a la que hemos hecho referencia.
24 Existen experiencias relevantes de agencias de desarrollo rural o local, así como de asociaciones civiles, que permiten anticipar la viabilidad de las ADT; por ello es importante retomar y fortalecer este esquema, adecuándolo a las
condiciones requeridas actualmente por el país.
25 La FAO respalda el esquema de agencia de desarrollo rural bajo el siguiente criterio: “El problema de marginación
es muy complejo para resolverlo con profesionistas aislados. Se requiere del esfuerzo de un equipo de profesionales
que actúen de manera coordinada y ataquen varios aspectos tales como educativos, culturales y económicos. Dado el
aislamiento de las comunidades y su lejanía de los centros de desarrollo, se requiere de equipos locales que brinden
atención eficiente y permanente. Permite el desarrollo de instituciones locales con mayores posibilidades de fortalecimiento” (www.pesamexico.org).
análisis del medio rural
45
Escenarios y debates teóricos
Las instituciones que concurren en el campo deben asumir plenamente la importancia de las ADT. Por más que se cuente con una concepción, diseño, mecánica
operativa y recursos suficientes para buscar un mayor impacto de los programas
gubernamentales en las unidades de producción, si estos no se ejecutan en campo,
con responsabilidad y profesionalismo, no alcanzarán los resultados esperados y
continuará la ineficacia del gasto público. El proceso de selección y contratación
de las agencias debe ser transparente y adecuado a los resultados que se esperan
de las mismas en apego a los requerimientos de los territorios, lo que implica un
alto grado de compromiso tanto de las agencias como de las instituciones y, en
muchos casos, de romper las inercias clientelares.
Una ventaja adicional de operar bajo el esquema de agencias en contraposición
al esquema individualizado, es que contribuye a reducir los costos de operación
y transacción de las instituciones de gobierno y las acciones de administración y
supervisión institucional pueden realizarse más eficientemente. Al mismo tiempo,
las instituciones estarían generando un mercado de servicios técnicos que inducen
la demanda por asistencia técnica y subsidian la oferta a través del pago de costos
de operación de las ADR y nómina de PSP (Ríos, et al., 2009).
Principios de funcionamiento de las ADT
Existe una vasta literatura académica y de las organizaciones internacionales de
cooperación acerca de los elementos normativos sobre los que debe discurrir la
intervención a favor de los procesos de desarrollo rural. Sin duda el enfoque más
influyente es el de Desarrollo del Territorio Rural (DTR) delineado hace una década
por Schejtman y Berdegué (2004). En este contexto y para efectos del tema que
nos ocupa, a continuación se exponen los que desde nuestro punto de vista constituyen los principios básicos para el funcionamiento de las ADT; desde luego su
jerarquización expresa una conceptualización del desarrollo rural y una valoración
sobre las necesidades más imperiosas en el campo mexicano.
1.
46
Arraigo en el territorio. Es indispensable que las ADT estén enraizadas
en el territorio y permanezcan ahí realizando acciones continuas; no sólo
por un criterio de eficiencia técnica derivado del conocimiento detallado
de la complejidad territorial, sino porque es fundamental para las tareas del
desarrollo rural generar la confianza que permita planificar con los actores
regionales las acciones a realizar, gestionarlas de manera conjunta e integral, ejecutarlas, acompañar los procesos y darles seguimiento durante los
periodos de maduración requeridos, para finalmente evaluar las acciones y
textual
Asistencia técnica y pobreza…
re-planificar. El horizonte de largo plazo es que los territorios generen sus
profesionales del desarrollo rural;26 mientras ello sucede las ADT habrán
de alimentarse de personal con arraigo y permanencia en el territorio.
2.
Desarrollo de capacidades como eje dinamizador del territorio. Es fundamental entender al desarrollo de capacidades como un proceso continuo,
específico e integral que debe dar respuesta a los requerimientos puntuales
del territorio; asimismo, como un proceso transversal a todas aquellas acciones que se generen. La capacitación integral, vista también como un diálogo
respetuoso y abierto con el conocimiento tradicional de las comunidades,
debe considerar aspectos de desarrollo humano y bienestar social y enfocarse
a todos los miembros de la familia, no solo a los que están inmersos en las
actividades productivas.
3.
Enfoque territorial. El enfoque territorial para el desarrollo rural implica, además de una visión integradora, la puesta en marcha de procesos de
construcción territorial. Aquí radica uno de los principales desafíos de las
ADT pues asumir que el territorio no es sólo un espacio geográfico o una
unidad operativa para administrar las intervenciones, implica reconocerle
su estatus de construcción social mediante la efectiva movilización de los
actores sociales en torno a la configuración de una visión compartida o idea
fuerza. Ello significa que las acciones de fortalecimiento de capacidades,
obligadas a considerar de forma integral los recursos territoriales para el
desarrollo, no pueden tomar como punto de partida un eje predeterminado, sino que dicha determinación deberá ser producto de la interacción
con los actores sobre el terreno. Desde luego existen muchos elementos
para construir una hipótesis sobre la pertinencia de iniciar con el ámbito
productivo, ya que éste impacta en muchos aspectos de la vida individual
y comunitaria, tales como la soberanía alimentaria, la dependencia hacia
mercados regionales o usureros, en la economía familiar, en aspectos
nutricionales y de salud, entre otros; sin embargo, lo que hace diferente
a este enfoque del extensionismo sobre las versiones productivistas y
tecnocéntricas precedentes es la vocación de diálogo con los productores
26 Ello requiere un replanteamiento del papel de las instituciones de enseñanza agrícola superior hacia perfiles de
formación acordes con las necesidades regionales del campo mexicano y basados en una estrecha vinculación con los
actores del medio rural. En esa dirección se han orientado los esfuerzos para la creación de programas docentes en el
Sistema de Centros Regionales de la Universidad Autónoma Chapingo (Flores y Ramírez, 2013).
análisis del medio rural
47
Escenarios y debates teóricos
directos y la aceptación de que existen caminos diferentes para que las
comunidades mejoren sus condiciones de vida.27
4.
Planear y ejecutar acciones adecuadas a las condiciones actuales. La
construcción territorial efectiva, mediante agencias arraigadas en sus espacios de trabajo y decididas a dinamizar los territorios mediante acciones de
fortalecimiento, recuperación o creación de capacidades, posibilita la identificación y jerarquización de los ámbitos de acción más relevantes para reducir
la vulnerabilidad de las familias rurales. En lo que se refiere a la cuestión
alimentaria este proceso permite además dimensionar las relaciones entre las
condicionantes ambientales, el deterioro de los recursos y los bajos ingresos
de las familias.
5.
Gradualidad en los servicios de desarrollo de capacidades. El concepto
de gradualidadparte de que cada persona, grupo productivo, comunidad o
territorio tiene distintos conocimientos y profundidad en los mismos, por
lo que en algunos casos solo se debe considerar el fortalecimiento de tales
conocimientos y en otros, será necesario desarrollarlos, independientemente
del ámbito del que se trate. Así, la gradualidad que se plantea como principio
para el trabajo de las ADT puede seguir la siguiente lógica:
(a) Capacitación. Ofrecer capacitación se requiere cuando existe muy poco,
limitado o nulo conocimiento en algún rubro específico, por lo que es la
base del desarrollo de capacidades. Debe ser responsable, de calidad y
continua hasta que los conocimientos sean realmente transferidos y aplicados. Puede estar en función de las actividades productivas y económicas
que se estén impulsando, y preferentemente abarcar temas más allá de los
estrictamente técnicos. Una vez que se reconoce la utilización y aplicación
de los conocimientos, es posible pasar a la etapa de asistencia técnica o
asesoría puntual.
27 Desde esta perspectiva, el nuevo extensionismo está obligado a reconocer que “Muy a menudo, dicho tecnocentrismo
es, también, un etnocentrismo tecnológico, basado en la creencia en la ineficiencia de las tecnologías locales y en la
intrínseca superioridad de todo producto de la tecnología occidental”. Y que cada vez es más reconocida “la necesidad
de seleccionar tecnologías apropiadas, caracterizadas por criterios como su pequeña escala, por el uso de un máximo de
materiales locales y de fuentes de energía descentralizadas y renovables, por su facilidad de manejo y mantenimiento,
o por requerir una baja inversión de capital” (Viola, 2000: 49).
48
textual
Asistencia técnica y pobreza…
(b) Asistencia técnica. Aún cuando los productores rurales estén capacitados
en alguna actividad específica, siempre se encontrarán con problemas y
requerirán herramientas para enfrentarlos; es en este momento cuando se
requiere ofrecer asistencia técnica, o asesoría puntual, y colaborar con
los productores a resolver las situaciones inesperadas; esto, sin duda, es
una manera de fortalecer e incrementar las capacidades. Con los servicios
de capacitación y asistencia técnica es posible realizar transferencia de
tecnología, la cual resulta indispensable en el campo mexicano.
(c) Consultoría. Este servicio es el último eslabón de la cadena, ya que
únicamente se ofrecería cuando existieran aspectos muy puntuales sobre
los que es necesario intervenir y que son más generales, comparados con
aquellos que requieren una respuesta estrictamente técnica.
6.
Capacitación permanente al interior de la agencia. Es indispensable sostener en el equipo técnico un nivel de capacidades adecuado a los retos que
se enfrentan en las actividades con los territorios rurales, por lo que un factor
central en una agencia es propiciar y ofrecer capacitación permanente a sus
miembros. Realizar buenos desempeños en las comunidades y actuar con
sentido de responsabilidad, contribuye decididamente a establecer relaciones
de confianza, elemento clave que apuntala el desarrollo comunitario.
Conclusiones
La grave situación del campo mexicano, expresada en la pobreza de la mayor parte
de sus habitantes y en la alarmante dependencia alimentaria, obliga a revalorar el
papel de la agricultura campesina y al consecuente replanteamiento general de las
políticas hacia el sector. Sin dejar de reconocer que dicho replanteamiento es poco
probable en la actual coyuntura –debido al balance de fuerzas políticas y sociales,
por lo que la reforma estructural para el campo seguramente fortalecerá el papel
del agronegocio mediante cambios jurídicos a favor de las empresas transnacionales– debemos insistir en la importancia de desarrollar las capacidades de los
campesinos y restituir su papel central como productores de alimentos, así como
impulsar la capitalización de sus unidades de producción y fortalecer sus mercados.
Bajo cualquier escenario, dado que el Estado seguirá canalizando al campo
importantes recursos económicos, materiales y humanos, es indispensable generar
verdaderas políticas públicas con la participación de todos los actores sociales e
análisis del medio rural
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Escenarios y debates teóricos
institucionales, para mejorar la eficacia y eficiencia del gasto público, lo que implica
romper las inercias institucionales que hasta la fecha han prevalecido.
Un nuevo extensionismo que tenga como protagonistas a las Agencias de Desarrollo Territorial funcionando bajo los seis principios señalados y bajo el rediseño
institucional correspondiente para movilizar los recursos locales y regionales para el
desarrollo rural, implica reconocer que los diseños precedentes no han funcionado
y aceptar -como lo hace la propia FAO en el Año Internacional de la Agricultura
Familiar- que los campesinos deben tener un papel fundamental para resolver el
problema alimentario.
La revaloración social de los actores rurales más desfavorecidos, mediante
políticas públicas que contribuyan a su reinserción como productores de alimentos
-y no sólo como población objetivo de los programas sociales- resulta fundamental
como punto de partida para emprender procesos de desarrollo rural a escala local
y regional basados en la participación de ciudadanos sabedores de su importante
contribución social.
El asistencialismo clientelar puede ofrecer dividendos de corto plazo a los actores tradicionales del sistema político mexicano, pero resulta sumamente costoso
en términos sociales, humanos y financieros; de modo que restituir a la agricultura
campesina, y en general a las actividades económicas que se realizan en el campo,
su reconocimiento como un modo de vida digno, significa también avanzar hacia
un país más democrático y menos vulnerable en el incierto escenario de nuestro
tiempo.
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