PONENCIA HILDA TORRES JORNADAS FACES 2015 VOLUCIÓN HISTÓRICA IMPUESTO INMUEBLES URBANOS

VIII Jornadas de Investigación
Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales “Dr. Rodolfo Quintero”
Facultad de Ciencias Económicas y Sociales
19 al 22 de mayo, 2015.
APORTE AL ESTUDIO DE LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL IMPUESTO
SOBRE INMUEBLES URBANOS EN LA CIUDAD DE CARACAS, 1603 – 2010.
1. Introducción.
En Venezuela, el Impuesto sobre Inmuebles Urbanos (IIU), es el tributo que los gobiernos
municipales aplican sobre el valor de las propiedades inmobiliarias urbanas, representando
la segunda fuente más importante de recaudación fiscal en las cuentas de ingresos propios.
Denominado en ámbito latinoamericano generalmente como Impuesto Predial Urbano
(IPU), tiene aplicación tanto a objetivos de recaudación fiscal, como a objetivos extra
fiscales de control urbano potenciales, que deben ser desarrollados bajo criterios de
eficiencia y equidad. A la vez, presenta ventajas sobre otras fuentes presupuestarias, por la
fijeza espacial de su base imponible y por su neutralidad o cumplimiento de metas de
eficiencia económica y urbanística, según su diseño. Dada su importancia y actual
subutilización en relación metas de recaudación (Torres, 2013), su optimización cobra
importancia, especialmente en el marco del fortalecimiento de los gobiernos municipales
autónomos y las economías locales.
El objeto de este estudio es la revisión de la evolución histórica de este impuesto en la
ciudad de Caracas1, con el fin de dar una contribución historiográfica sobre su origen y
aplicación, y hacer seguimiento a los aspectos de diseño, administrativos, y de desempeño
del instrumento: base imponible, alícuotas, exenciones, recaudación, metas extra fiscales.
Esta revisión complementa el estudio más amplio realizado en la tesis “Hacia la
optimización del impuesto predial urbano como fuente clave de ingresos propios a nivel
local. El caso del Distrito Metropolitano de Caracas” del Doctorado en Urbanismo,
Instituto de Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela (Torres, 2013).
Desde el punto de vista metodológico y epistemológico, el estudio histórico del IIU, con
énfasis en sus implicaciones económicas y dentro del ámbito de lo urbano, representaría
una contribución historiográfica para ambas disciplinas, economía y urbanismo, con una
visión multidisciplinaria integrada. De acuerdo a Almandoz (2003), la historiografía urbana
y la urbanística, así como la microhistoria urbana, se centran en la ciudad y en el proceso de
urbanización; señala que por extensión, también se suele designar así a la historia de las
disciplinas que se han ocupado del diseño y administración de la ciudad (Almandoz, 2003).
El límite que establece Almandoz para definir el inicio de la historiografía urbana como
disciplina, se explica por el surgimiento y la aparición definitiva del campo del urbanismo,
1
Más específicamente, en el actual Municipio Libertador, Distrito Capital, área administrativa que
ha contenido la sede administrativa de gobierno de la ciudad desde su fundación, más allá de las
definiciones territoriales y administrativas más amplias de la Provincia colonial y del período
Republicano, o de la más complejas y fragmentadas del Área Metropolitana de Caracas
contemporánea, compuesta adicionalmente por los Municipios Sucre, Baruta, El Hatillo, y Chacao
en conurbación con el Municipio Libertador.
1
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a partir del siglo XIX, y más específicamente a partir de la segunda mitad del siglo XX, así
como las corrientes, teorías y escuelas de interpretación de sus contenidos que aparecen
aproximadamente al mismo tiempo. Almandoz también hace referencia a la morfología y el
análisis comparativo de patrones urbanos, como objeto fundamental de análisis de la
historiografía urbana, presentando como innovación propia el énfasis en el estudio de la
cuestión de la transferencia de cultura urbana y urbanística (Almandoz, 2003),
especialmente a partir de fuentes historiográficas no tradicionales, fundamentalmente
literarias. En el análisis de este autor, no hay una particular identificación de elementos de
la economía urbana y particularmente de la fiscalidad local urbana vistos en retrospectiva,
como fuentes alternativas de construcción de la historia de la ciudad o de la urbanística,
aunque son tratadas tangencialmente en su obra, y en la de otros historiadores urbanos, más
como historia económica y social, de la que deriva la historia de las ciudades en la escuela
inglesa, en el ámbito internacional. La escuela latinoamericana de mediados del siglo XX,
de corte ideológico neo marxista, incorpora conceptos asociados a categorías del desarrollo
económico y la tesis de la dependencia en el estudio histórico del continente, y los
resultados de ello sobre la historia y la estructura urbano – territorial. Puede así
identificarse una visión historiográfica de la ciudad de corte multidisciplinario, más no una
investigación histórica que asocie directamente instrumentos de política económica, más
concretamente de tipo fiscal y de ámbito local, con políticas urbanísticas de control de la
forma y dinámica urbana a través del tiempo. Más localmente, la historiografía urbana y
económica en Venezuela, no ha dado mayor atención a los instrumentos fiscales locales, o a
los impuestos sobre la propiedad predial objeto de esta investigación en particular. Incluso
la recopilación de datos históricos o contemporáneos en este tema, ha exigido la consulta
casi exclusiva de fuentes primarias oficiales o institucionales del sector gubernamental,
dada la mínima cantidad de publicaciones especializadas de otra fuente.
El estudio asociado de aspectos historiográficos urbanos y urbanísticos, y aspectos de la
economía local urbana, particularmente la fiscal en el ámbito predial, permite descubrir
relaciones, que conllevan a la comprensión particular de los fenómenos estudiados. Aunque
no puede hablarse de políticas urbanísticas en el sentido moderno particularmente para el
período colonial, en el presente trabajo, sí han podido identificarse objetivos de control
urbano desde la época colonial, asociados a la aplicación de instrumentos de fiscalidad
local sobre predios urbanos, invitando así al desarrollo del registro histórico de esta
asociación. El estudio de la evolución del IIU que se presenta a continuación, se enmarca
dentro de esta perspectiva, ofreciendo elementos para la interpretación y el estudio del
pasado y presente de la fiscalidad local caraqueña.
2. Contenido: Fiscalidad local y propiedad de la tierra en la Caracas colonial. La
“contribución” recaudada en 1610. Primer antecedente.
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Caracas, fundada en 1567, y cabeza de Provincia desde 1576, dispuso de los recursos
presupuestarios de propios de naturaleza predial, que provenían de ejidos y solares bajo
control de los Ayuntamientos de acuerdo a la legislación establecida en la Recopilación de
Leyes de Indias, Libro IV, Título XIII, así como de otras fuentes de naturaleza no predial,
asociadas a la administración local.
Diversas figuras jurídicas fueron instrumentos para la conformación de la estructura de
propiedad predial en el período. Las “gracias” y “mercedes” reales, fueron los instrumentos
con los que inicialmente la Corona, propietaria de todo el territorio, cedió “regalías” a
particulares como derechos de posesión sobre tierras2. Mediante la figura de
“capitulaciones“, “adelantados“o conquistadores, hicieron reparto de tierras a nuevos
pobladores, con “peonías” y “caballerías”, sin perjuicio de las propiedades indígenas. El
reparto de solares a particulares por parte del Cabildo, también permitía que luego de un
lapso mínimo de cuatro años de posesión y usufructo, edificación y cultivo, se otorgara a
sus beneficiarios el disfrute de régimen pleno de propiedad, con antecedente en Real
Cédula del año 1525 (De Oviedo y Baños, 2004; Recopilación de Leyes de Indias, Libro
IV, Título V). La “composición” y la “confirmación” de tierras y “solares” otorgados por
“mercedes”, permitían el arreglo de títulos originales de territorios mercedados, mediante el
pago de tasas a la autoridad real por parte de los aspirantes a la propiedad. Ya en el año de
1591, se identifica el establecimiento de la figura de la Composición de Tierras ilegalmente
ocupadas por particulares, mediante Real Cédula de Composición y Restitución de Tierras a
la Corona de fecha 11 de enero de ese año, según la Recopilación de Leyes de Indias, Libro
IV, Título XII. Estas figuras fueron configurando el régimen de propiedad predial colonial
y su paulatina privatización.
El arrendamiento y la venta en subasta de “solares”, tierras “vacas” “yermas” o
abandonadas, y las dadas “a censo”, luego “rescatadas” por la autoridad local, también
influyeron en la organización de la propiedad predial y en los ingresos de la Corona. En
este caso, se trata de “ejidos” o tierras no enajenables, previstos como reservas de uso
común para fines agrícolas y expansión de la ciudad colonial, para la recreación, salida de
ganado, pastizaje, agricultura, reparto a pobladores y para la expansión urbana, dehesas y
montes de uso común, que también derivaron en “propios” patrimoniales de los Cabildos
para proveer rentas e ingresos. Las tierras “baldías” o “realengas” de la Corona, servían al
otorgamiento de mercedes de tierra a pobladores, pero asimismo al Cabildo que lo
solicitase, para convertirlas en “ejidos”, en “propios”, o en espacios públicos tales como
plazas, fuentes y mercados (Landa, 2009)3.
También se conceden “regalías” sobre la explotación de recursos minerales, cultivos, tesoros, y
cargos públicos.
3
Arcila Farías (1957) resume las formas de propiedad territorial en la Hispanoamérica colonial
como: “propiedad privada española” con limitaciones, tales como comunidad de bosques, libertad
de tránsito y otras, “propiedad comunal indígena” distribuida como propiedad privada por Ley
republicana del 4 de octubre de 1821, “propiedad privada indiana absoluta”, derivada de la
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3
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Las tierras públicas de la época colonial que proveían de rentas periódicas por ocupación y
uso de particulares, fueron progresivamente privatizándose, especialmente a partir del
finales del siglo XVIII, durante de la administración borbónica, tanto por procedimientos de
prescripción adquisitiva previstos en la legislación colonial, como por cesiones, ventas y
remates a particulares. La administración se veía forzada a estos procedimientos, debido a
los apremios presupuestarios del régimen colonial en América, como también ocurría en
municipios de la Metrópoli española (Ruiz, 2000; Mateos, 2003; Serna, 1993; Contreras,
2008; Landa, 2009).
En el caso de Caracas, para 1592, la Real Cédula que autorizó a la ciudad a tener escudo de
armas, también estableció la obligación de “señalar propios” así como “tierras y solares”,
para el Cabildo de la ciudad. Las tierras ejidales fueron señaladas por el Gobernador Diego
de Osorio en 1594 (De Oviedo y Baños, 2004), en tanto que simultáneamente, se
estructuraba la organización parcelaria primigenia de la fundación, y el cobro de tributos de
naturaleza predial, a partir de la regular la asignación de solares a vecinos de la ciudad por
parte del gobierno y el cobro de “rentas a perpetuidad”.
Tal y como se evidencia por ejemplo en el Acta del Cabildo de Caracas, de fecha 2 de
junio de 1590, en ella se admitía la solicitud de otorgamiento de solar a un nuevo vecino
quien suplicaba:
"… al dicho cabildo, justicia y regimento le admitiesen por tal bezino desta çiudad,
que estaba presto a dar las fianças y hazer las diligencias nescesarias y contribuyr a
las derramas y demás repartimientos que, como tal vezino, fuere obligado a pagar; y
que se le hiziese merced de señalarle solar para su vivienda…”.
En Acta del 27 de octubre de 1600, se le otorgarían tierras por “veinte fanegadas“:
“…que se penden por [ha]berse acordado a no ser en perjuiçio desta çiudad…y por
ellas a de dar tributo perpetuo para propios desta çiudad, beynte pesos de oro cada
un año, y para que se le midan y señalen linderos y se otorg[u]e escritura en forma
de todo lo susodicho en fabor desta çiudad”.
Las tierras baldías o realengas de la Corona, también generaban rentas a la administración
central, más no a los Ayuntamientos o gobiernos locales. Por estas tierras, la Corona
obtenía directamente ingresos como la Alcabala de tierras, o la composición y
conquista directa del suelo por el propietario, “propiedades municipales” tales como “ejidos”, o
tierras de uso común como pastos y montes, tierras estas de propiedad comunal imprescriptible,
“propiedades de las misiones” de indígenas y religiosos, “propiedades de la Iglesia”, y
“propiedades del Estado” como “tierras realengas”, explotadas por este último.
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confirmación de títulos e incluso su venta, autorizada desde 1581 según Cédula Real del 13
de noviembre de ese año (Recopilación de Leyes de Indias, Libro VIII, Título XIIII; Brito,
1978; Glave, 2009). Sin embargo, entre las tierras realengas y los Cabildos, existía una
relación directa ya que las primeras pasaban a generar recursos presupuestarios para los
Cabildos, cuando servían también al otorgamiento de ejidos, dehesas y espacios públicos de
las ciudades tales como plazas y mercados. Siendo ocupadas por particulares, se
privatizaron paulatinamente bajo la figura de composición y confirmación, especialmente a
partir de 1754, con la instauración en Cédula Real del derecho de prescripción adquisitiva,
e incluso otras tierras, como las de propiedad comunal indígena, tendieron a pasar a manos
privadas por “despojos” y “composición”, reforzando la tendencia de privatización a lo
largo del período colonial (Quiroz, 1993; Arcila, 1957; Glave, 2009).
La mayoría de los ingresos de Cabildo colonial, provenían de actividades económicas de
naturaleza no predial. Sn embargo, el control de predios era apreciado tanto por los
gobiernos locales como por la Corona. En el año de 1610, en Acta de “Auto de aplicación
de propios” del Cabildo de Caracas, de fecha 31 de agosto, se concretaron por primera vez
con precisión las fuentes de ingreso para la Provincia. Los rubros incluidos en la
aprobación real fueron, entre otros:
1º Tasa y arancel sobre la cantidad “que se a de pagar de cada genero” [carga y
descarga de mercaderías que entran y salen en el puerto de La Guaira].
2º Pago al puerto “por guardar las mercadurías que se cargan y descargan en él”.
3º “Peso y romana que a de estar en las dichas atarasanas y aduana”.
4º “Propios” sobre “tierras realengas no compuestas” [no a lugar].
5º “Estanco y grangería del javón”; declarando “no aver lugar”.
6º “Cantidad por cada cavesa de ganado vacuno que se metiere y trujere en los
egidos desta ciudad” [el pago propuesto es de “un quartillo de rreal”].
7º Arrendamientos de “arrias para la carga al puerto” [no a lugar].
8º Arrendamientos de “pipas vazías y sus arcos de fierro que los mercaderes trujeren
con vino”.
9º “Propios” sobre “sobras de tierras y estancias”.
10º “Propios” sobre “fraudes que se hazen en el trato de los cueros bacunos” [no a
lugar].
11º Todo lo que “se hallare poderse y deverse hazer y que se consediese” en
adelante.
Se permitió entonces la obtención de propios sobre “sobras de tierras y estancias” de
tierras realengas, pero la incorporación a propios de las “tierras realengas no compuestas“,
fue denegada, lo cual sugiere la competencia sobre el recurso tierra entre autoridades reales
y del Cabildo sobre el recurso predial.
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En 1619 se redefinieron nuevamente propios del Cabildo, según consta en Acta de Cabildo
de fecha 31 de agosto, con rubros similares a los acordados en 1610, ordenando esta vez la
medición y control de titularidad de las “sobras de las tierras y estancias”, y la revisión
“dactas conforme a los títulos y linderos de los poseedores” que se darían a senso.
A pesar de su variedad, los propios de Cabildo, parecían siempre ser insuficientes,
particularmente los de naturaleza predial, y la recaudación parecía mermar debido a las
fallas en su control, lo que se manifestaba insistentemente en los documentos oficiales, así
como la poca disposición de pago de cualquier carga por parte de los vecinos. No parecían
suficientes los esfuerzos administrativos como el rescate de ejidos, la contratación de
personal para la tasación, y la aplicación de otras fuentes de ingresos no tributarias o
prediales, como los aportes de vecinos4, o la solicitud de asignación temporal de impuestos
reales para el aumento del ingreso. Pero además de objetivos de recaudación, también se
evidenciaba la asociación entre la administración de solares, el cumplimiento de controles
urbanísticos, y el de políticas de atención a los necesitados, que también se constituyen en
antecedente del uso de los instrumentos de naturaleza predial con fines extra fiscales,
tendencia que se reflejará en el diseño del IPU propiamente dicho a partir del siglo XIX.
Por ejemplo, como se constata en Acta de fecha 15 de febrero de 1573, se ordenaba que los
terrenos vacos pasasen a propios de Cabildo en Caracas, pero en Acta de fecha 17 de
diciembre de 1593, se manifestaba la falta de estos, a la vez que el rechazo de mayores
cargas fiscales por parte de los contribuyentes. Esto llevó al Procurador Nicolás Peñalosa a
exponer su queja ante la Corona, por la exigencia real del aumento de pagos. Peñalosa
expresaba:
“…hicieron una ordenanza por la qual mandaros que todas las cargas que a esta
çiudad se tuxesen del puerto de la Guayra de rropa de España se pagase un tomín
para propios, lo qual es en gran daño de los vecinos desta çiudad…aunque dicha
çiudad esté muy necesitada por no tener propios…”.
Los aportes de vecinos así como los innumerables arbitrios de la Corona, competían con la
recaudación de ingresos para el Cabildo, y los requerimientos para diferentes obras
públicas, no eran cubiertos por la recaudación de propios. De Oviedo y Baños (2004)
reporta cómo Simón de Bolívar, Procurador General, fue designado por el Gobernador
Diego Osorio en 1589 para ir a España, con el fin de “poner en forma las cosas del
gobierno”, en relación con la disponibilidad de recursos por Merced Real, para la
adecuación del Puerto de La Guaira. Bolívar logra el objetivo, incorporando la aplicación
de algunos impuestos reales, entre otros y a título temporal, el impuesto de
“encabezonamiento de alcabala” en favor del proyecto:
4
De acuerdo al Libro IV, Titulo XVII de la Recopilación de las Leyes de Indias, de fecha 16 de
agosto de 1563, “De las obras publicas. Ley primera”, se ordenaba: “Que se hagan, y reparen
puentes, y caminos á costa de los que recivieren beneficio”.
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“…llegado a la Corte (ya por el año de noventa) consiguió sin dificultad, no sólo
los principales puntos de su encargo, pero otras muchas gracias y mercedes, que
fueron de grande consecuencia a la provincia, entre las cuales debemos contar por
las primeras el encabezamiento de alcabalas hecho a favor de las ciudades”.
Luego, según Acta del 4 de enero de 1603, se explica que la ciudad carecía de presupuesto
para “afer y abrir camino de la mar”, así que el Cabildo acudió entonces a la figura de
aportes, como en otros casos posteriores, sin abandonar el esfuerzo de recaudación y
control administrativo sobre propios: en Acta del 26 de marzo de 1607, se exigía a todos
los poseedores de tierras, las presentasen en seis días ante el Cabildo, so pena de declararlas
“bacas para ejidos y baldíos desta çiudad”, aunque poco más tarde, en Acta del 10 de
enero de 1621, el Cabildo reiteraba que eran deficiencias en el control del registro de estas
tierras, las que obstaculizaban la recaudación de una “considerable” renta, expresando:
“por quanto está aplicado para propios desta ciudad las sobras de las tierras deste
valle, y por la fforma que consta de la aplicación, y por no averse medido no se save
lo que se debe pagar y pedir, para que esto tenga efecto, conviene que los diputados
lo ejecuten con la brevedad que se requiere, pues por no averse hecho, a un año y
medio que la ciudad pierde esta renta que es considerable”.
Al tiempo, la dinámica alquileres de inmuebles de la ciudad, testimoniaban la privatización:
en Acta del 21 de noviembre de 1619, Simón Guillén solicitaba al Cabildo:
“…yo quiero hazer una casilla donde avitar y vibir en ella con mi familia porque no
puedo pagar casa de alquiler, y para la poder hazer tengo necesidad que vuesas
mercedes sean servido de mandarme dar un solar que está vaco y hiermo”.
Los alarifes eran determinantes para el control de predios, pero al parecer, no se disponía
de ellos permanentemente. En Acta del 27 de marzo de 1623, fue solicitada por el
Procurador Gaspar Dino, la contratación de los señores Medina (carpintero) y De Añasco
(albañil) para medir y tasar propiedades, expresando:
“que en ella no hay nombrado[s] alarifes públicos que vean y tasen las obras
pertenesientes al dicho officio y midan los solares y quadras que se provehen en este
cavildo”.
Según se comprueba en Acta del 25 de octubre de 1625, el Cabildo también debía ocuparse
del rescate de ejidos sin rendir ingresos a la administración:
“…si tienen ocupados los dichos ejidos, que dentro del tercero día, por último
apercebimiento, las desembarasen o las arrienden y alquilen al procurador general,
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a quien se le da comission para ello y cobrar sus arrendamientos, y de no lo aser, al
término pasado, desde luego se declaran por perdidas las casas, labransas, y
semesteras dellos, y se aplican a propios desta ciudad”.
Igualmente se presionaba por el desarrollo de los solares, o por el cumplimiento de la
disposición de edificaciones, reflejando la aplicación de los instrumentos fiscales sobre
objetivos de eficiencia y control urbano, puesto que la anterior disposición de rescate, era
aplicable a solares que no hubiesen sido “cercados y poblados”. Antes, en Acta del 15 de
noviembre de 1607, se hacía la exigencia a los vecinos de construir en un plazo máximo de
un año, so pena de “dar por baco” el solar de cada uno, y en Acta del 14 de marzo, se
otorgaba compensación al vecino Diego Alonso con “otro solar”, con la condición de que
lo hiciese “cortándolo derecho y dexando libre la forma de las calles”, por la cesión que
éste hizo a la ciudad en época de cuaresma para dar paso a la Procesión de San Mauricio,
pues Alonso expresaba en queja: “derribé unas tapias y dessocupé una esquina de un solar
para donde pudiese ir la prossiçion que iba de San Mauricio al Calbario”.
El 18 de julio de 1626, se exigió en Acta dar cuenta de propios, para el control
administrativo:
“…propuso el dicho señor governador que como diverssas veçes se a tratado en este
cavildo en razón de propios de la çiudad, tributos y pensiones de casas, quentas de
procuradores generales y guardas y otras pagas que deven hazer a la dicha ciudad,
que aún no se an hecho”.
El 4 de marzo de 1628, se ordenó nuevamente en Acta, la medición de tierras: “en quanto a
las sobras del balle de esta ciudad son de ella, se midan”, a propósito de la orden de
desalojo, o de arrendamiento de tierras no declaradas.
Las apropiaciones indebidas de ejidos, también llevaron al rescate de solares vacos y su
control: en Acta de 20 de enero de 1667, consta cómo esto se exigía al Cabildo:
“…que se haga vissita a los exidos y baldíos que tiene esta ciudad, y que las
personas que los ocupan sin lexíttimo título, sean lansçados de ellos…se haga
arançeles y se nombren comissarios para ellos, poniendo los precios más justos que
paressieren…”.
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En Acta del 3 de septiembre de 1668 se reiteraba la política de arrendamiento de propios, y
asimismo se daba testimonio de la aplicación de criterios de merced y limosna5 a través de
los instrumentos de naturaleza predial, según consta en petición y decreto de esta fecha:
“Pettizión. Andrés Gonzales, vecino de esta ciudad dijo: que habrá tiempo de dose
años poco (más o) menos que pedí un medio solar, de los últimos que se han
concedido serca del Guaire, … en que poder vivir con mi familia, el cual dicho
medio solar se me concedió con doce rreales de pensión en cada un año, siendo assi
que yo soi un hombre pobre de solemnidad que no tengo vienes algunos”.
“Decretto: …que attentto a lo conttenido en esta petición la revajaran a que pague
lo que deviere y quatro rreales más de pención cada año desde oy en adelante…”.
En Acta de Cabildo de 30 de septiembre de 1677, un año después, se ponía nuevamente de
relieve el problema de la escasez de solares para propios, además del estado de ruina de la
ciudad:
“…en la provesa de los natturales de Caracas, no es posible ni se halla la ciudad
con solares propios que poder dar en lugar de los que prettenden dejar [para
fortificaciones] porque todos o la mayor partte de ellos son eclesiàsticos y de
mayorazgos y aunque ay infinitas quadras ynavitables más de a quarenta años
que los dejó en este estado un temblor de que padeció, no se a redificado esto que
es lo mejor de la ciudad…”.
En el siglo XVIII, la solicitud de mayores recursos del Cabildo caraqueño, y las quejas por
la escasez de fuentes de recaudación seguía siendo reiterada, lo que no sólo ocurría en la
ciudad de Caracas, ya que escasez y privatización de tierras eran comunes a otras capitales
del país como Valencia, donde entre 1750 y 1760 se manifestaban las mismas quejas y
políticas (Contreras, 2008). Esto obligaba a las administraciones citadinas, a solicitar
también la asignación de arbitrios por parte de la Corona.
Así, en Acta del Cabildo de Caracas del 13 de diciembre de 1784, se pedía la concesión
adicional de “propios...hasta en número de cien pulperías con inclusion de las treinta que
goza, y aplican a este fondo el calor de las señas de que se aprovechan los pulperos”. Esto
se requería por la:
“ineptitud y miserable constitución en que se halla el fondo de Propios de esta
Capital los empeños en que en la actualidad se ve agravado, las obras
5
Prevalecían para entonces visiones de beneficencia dentro de ideales humanistas, y otros
medievales de atención piadosa de mendigos en las ciudades (Martín, 2010; Perrotta, 2000; Lopez,
2003).
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importantíssimas que faltan a su ornato y comodidad y a que es forzoso atender, y
la absoluta improporción que hay en su empobrecido vezindario…”.
El Rey otorgó las pulperías de ordenanza, más no las de composición, correspondientes a la
Real Hacienda (Mago et al. 2002).
Dado el régimen original predominante de propiedad pública que aquí apenas se esboza, los
mandatos acerca de propios y ejidos, y los problemas de registro, control y tasación de la
tierra, es razonable que no estuviese instituido un impuesto sobre la propiedad predial,
ajeno además a la tradición española. Sin embargo, a medida que en el tiempo se va
consolidando la escasez de tierras del Cabildo, la privatización general, y probablemente el
giro ideológico liberal, se van creando las bases para el establecimiento del impuesto a
partir del siglo XIX, que acentuaría los objetivos fiscales y extra fiscales ya evidenciados
en el manejo de propios coloniales.
Sin embargo, en Acta del 15 de noviembre de 1610, se relata el singular cobro de aportes o
contribuciones con un criterio de naturaleza predia:
“se cobró a los vecinos desta ciudad que gosan de las acequias, por combertirse en
su utilidad y provecho de cada uno, prorrata conforme al solar y sitio que tubiere,
conforme al asiento que se hiso y firmólo de su nombre”.
Este podría considerarse un primer antecedente remoto del IPU en Caracas, ya que pondera
el monto del aporte exigido, con base en la calidad y localización de la propiedad
inmobiliaria. La contribución fue establecida con el fin de financiar el contrato de Domingo
Alvares, para “aderesar y encañar” acequias de la ciudad, contrato que hizo el Cabildo,
habiendo luego dado cuenta de no tener propios para efectuar el pago.
3. El “Impuesto de Medios Alquileres de Casas”: 1821 y 1875. Primeros antecedentes
directos del IIU.
Ya en vigencia el período republicano y el régimen que consolidaba el derecho de
propiedad privada, según el texto Constitucional aprobado en 1811, la novísima Ordenanza
Municipal de “Impuesto sobre Casas, Tiendas y Almacenes u otros Edificios Alquilados”,
publicada en la Gaceta de Caracas Nº 42 del miércoles 9 de mayo de 1821, Fº 185,
estableció el Impuesto sobre casas, tiendas y almacenes u otros edificios alquilados que
fijaba por primera vez un tributo basado en el valor de la propiedad predial. El arbitrio
tendría carácter provisional, ya que cesaría el 31 de diciembre de ese año, y no aplicaba
sobre casas o tiendas habitadas por sus propios dueños, que sí debían cancelarlo sobre sus
propiedades en situación de arrendamiento. Este constituye un giro fiscal explicable por la
heredada precariedad de propiedades municipales, en contraste con un relativamente
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dinámico de mercado de inmuebles privados, aún en tiempos de incertidumbre y guerra6. El
texto de la Ordenanza indicaba:
“…Art. 3º. Siendo conforme a justicia que todas las clases que poseen propiedades
contribuyan en igualdad a las graves atenciones del Estado, no habiéndoles hecho
hasta ahora sino las de agricultura y comercio, se establezca una imposición
moderada y directa sobre las casas, tiendas y almacenes u otros edificios alquilados
en población que hasta ahora nada han contribuido, …”.
Se invitaba a los Ayuntamientos al nombramiento de recaudadores, con comisión del 1½
por ciento sobre los cobros, y se aplicaba también a “casas en el campo”, alquiladas “con
destino a recreo”, con base en “los últimos recibos que tengan los inquilinos”. Aunque esta
norma data de 1821, las Ordenanzas de Presupuesto de la Administración de Rentas
Municipales del Distrito Federal (DF), reportan el cobro del Impuesto de Casas al menos
desde 1820 (ver tabla Nº 1).
Tabla Nº 1. Estado de ingreso y egreso de las cajas generales de Hacienda
Pública de esta capital, correspondiente a julio de 1820 (pesos y reales). Caracas.
(Ps.)
8.000 Ps.
67 Ps. 7 Rs.
48 Ps. 6 ½ Rs.
4.000 Ps. 4 Rs.
399 Ps.
483 Ps. 5 ½ Rs.
3.215 Ps.
6.315 Ps.
6 Ps.
146 Ps. 2 ½ Rs.
164 Ps. 1 ½ Rs.
607 Ps. 4 Rs.
Suplemento de la Renta de Tabaco
Casa de moneda
Hospital de San Pablo
Novenos de diezmos
Remesas de administraciones subalternas
Venta y renuncia de oficios
Hospital de San Lázaro
Alcabalas
Diferentes efectos de almacenes
Donativos
Impuesto de casas
Ramo de secuestros
Fuente: Gaceta de Caracas Nº 5 del miércoles 30 de agosto de 1820, Fº 29 . Elaboración propia.
En la Gazeta de Caracas 378 del 8 de noviembre de 1811, se anunciaba: “una tiendesita que quedó
por muerte de Juana Eugenia Tovar situada en la esquina de a (sic) Gorda por la quebrada á las
orillas de esta, frente a las Marianas, se vende: está valorizada en 546 pesos 7 reales”, y en Gazeta
380 del 22 de noviembre de 1811, se indicaba: “A inmediaciones del Pueblo de Petare … vende el
ciudadano Guillermo Alzuru su hacienda de café, con ochenta mil matas frutales, oficinas y
màquinas completas…”.
6
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La nueva legislación republicana, asignaba crecientes competencias a las municipalidades,
como se constata en la Constitución de la Provincia de Caracas de 1812, inspirada en
principios constitucionales, liberales y federalistas (Brewer, 2012). Esta atribuía a los
Ayuntamientos controles sobre la propiedad, garantía de dotación de aguas públicas, aseo y
orden de calles y plazas, alivio de los pobres, salubridad pública, cárceles y prisiones, pesos
y medidas, licencias para pulperos, espectáculos y diversiones públicas, abolición de juegos
prohibidos, caminos públicos y navegación de los ríos, entre otras competencias. Del
mismo modo daba facultad para “…ordenar otras contribuciones suaves y moderadas…
sobre las personas con propiedad, que nada contribuyen para las cargas del Estado, y
gozan de todas las ventajas del órden social” (Art. 76º y 77º), indicando la obligación de
efectuar censos de propiedades prediales, como obligación de rango Constitucional7, y
sugiriendo especialmente la conveniencia de imponer tributos a la tierra:
“Art. 190… Para facilitar el establecimiento de un sistema de imposición y
recaudación de contribuciones más ventajoso à las rentas del Estado…se execute un
censo exâcto de las propiedades ò bienes raíces que posean los particulares…, para
que quando se crea útil y oportuno, se altere el metodo actual de los impuestos
calculado sobre los frutos y productos, y le substituya otro que se refiera al valor de
los mismos bienes raizes, moderado, equitativo, y proporcionado á las exîgencias del
Gobierno” 8.
Para el 14 de octubre de 1830, el Congreso Constituyente sancionó dos leyes
fundamentales: la Ley sobre el Régimen y Organización Política de las Provincias, y la Ley
que establece las Rentas Municipales y su Destino. Se estableció definitivamente el tributo
“sobre las casas de alquiler solamente”, retomando el impuesto establecido en 1821,
además del arrendamiento de ejidos y resguardos indígenas, censos de solares de las
ciudades y solares sin dueños, carcelajes, alquileres de casas, tiendas y portales
7
Se refiere a Censos Civiles cada cinco años, prescritos por la Constitución de 1812; Art. 188.
El mismo año de 1821, se elabora el Código Administrativo de Rentas Municipales de la
Provincia de Caracas, reimpreso por la Diputación Provincial, con un apéndice de reformas
sufridas en 1821 y 1832, publicado por Valentín Espinal en 1832: se ubicó en la Biblioteca
Nacional de Venezuela, encontrándose en clasificación, no disponible para consulta. Tampoco la
Ordenanza sobre la Clasificación y Tarifa de los Impuestos Municipales y Reglas para su
Recaudación, Imprenta A. Damirón, 1834, o la Ordenanza sobre el Arreglo del Sistema de
Recaudación e Inversión de las Rentas Municipales de la Provincia de Caracas, A. Damirón, 1834,
las Ordenanzas Municipales del 11-1-1882; 28-6-1898; 13-4-1926 y 25-7-1927 en el archivo del
Municipio Libertador, aunque aparecen citadas en otras Ordenanzas revisadas por sus fechas de
derogación, ni la “Ordenanza sobre la Clasificación y Tarifa de los Impuestos Municipales y Reglas
para su Recaudación”, Imprenta A. Damirón, publicada en 1834 por la Diputación Provincial de
Caracas o las Ordenanzas sobre el tema en los años 1835, 1837 a 1840, 1847, 1852, 1854 y 1855.
En cuanto a la recomendación de imponer tributos a la tierra, es posible la influencia anglosajona,
con tradición respecto a este impuesto (Carlson, 2004).
8
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Municipales9. Las Rentas Municipales se destinarían a los gastos corrientes Provinciales y
Municipales, así como al pago de “fiestas nacionales de los patronos”, de “maestros de
escuelas de primeras letras”, a “la construcción y reparo de las cárceles, casas y demás
edificios propiedad de los pueblos”, al “reparo de los caminos públicos, de la navegación
de los ríos, puentes y cuanto mire á la policía rural y urbana”, y “a todo lo que mire á la
salubridad, comodidad y ornato de los pueblos”.
Para 1832, recién creado el DF de Caracas, la Ordenanza Municipal del 28 de noviembre,
conminaba a los vecinos a registrar sus propiedades, con la meta de que dos mil solares
fuesen matriculados en dos meses, pero según se reporta luego, sólo seis personas se
presentaron ante el Cabildo. En Resolución del 9 de diciembre de 1834, el Cabildo intentó
el registro de “terrazgos, solares y ejidos”, para ser ceder en enfiteusis y asignar pensiones
“como corresponde a los propios de la ciudad”, debiendo declarar los propietarios, la renta
que tenían dichos terrenos. En caso contrario, los propietarios eran obligados a vender
edificios o plantaciones “por lo más que se ofrezca” o a pagar un canon de 5% anual.
Quienes no presentasen sus títulos, perderían sus enfiteusis y el derecho al dominio o
titularidad. En acuerdo del Cabildo de fecha 23 de noviembre de 1839, se nombró una
comisión de administración de rentas municipales, para hacer el cálculo de valor de cada
finca del común y solares sin dueño.
La Ley sobre Rentas Municipales del año 1839, asignaba nuevamente como ingresos
locales, entre otros, el “Impuesto Sobre alquileres de casas” y el 28 de noviembre de 1842,
se aprobaría una Ordenanza ratificatoria, “fijando el derecho de las casas alquiladas y
dando aplicación á su líquido producto”, con exención de casas habitadas por sus
propietarios y edificaciones públicas o religiosas, pero se asignaba a sus dueños, la
obligación del mantenimiento de sus frentes. En esta regulación se establecieron
condiciones de pago y la elaboración de un padrón dentro de los tres primeros meses del
año:
“…cada año à las rentas provinciales, las casas de alquiler de las ciudades y villas
cabezeras de canton de la provincia con la mitad del alquiler que ganen en un mes,
cualesquiera que sea el tiempo del año en que esten alquiladas…las casas habitadas
por sus propios dueños nada pagarán; pero estos, los dueños de los solares y
escombros y los administradores ó encargados de las rentas de los conventos,
iglesias y demàs edificios públicos quedan desde luego en la obligación de componer
Otros “propios” aprobados en 1830, se agregan a los ingresos municipales: puestos en mercados
públicos, peaje de carretas, caballerías, reses y cerdos, “pasaje de ríos donde hubiere barqueta o
cabuya”,” arrendamiento de tierras de los egidos y resguardos indígenas desocupadas”, censos y
solares de las ciudades sin dueños, carcelajes, alquileres de casas, tiendas y portales, rifas y
vendutas, multas por trasgresiones de las ordenanzas de policía.
9
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sus respectivos frentes dentro del término que se les señale…[salvo en el caso de]
“casas, solares y escombros de los notoriamente pobres”.
También se indicaba suspender el cobro del impuesto a las “Cabezeras de Cantón” cuyo
padrón no alcanzase a los cincuenta pesos. El censo debía levantarse, incluyendo las casas
desocupadas, a partir de “las noticias que adquieran los gefes políticos, tanto de las
personas de confianza, como de los inquilinos de las casas y de los mismos propietarios”.
La Ordenanza de fecha 30 de noviembre de 1848, establecía el cobro de medios alquileres
de casas particulares de habitación y comercio, y contemplaba el cálculo tripartito, en caso
de desacuerdo entre propietarios y la administración. En 1850, la Ordenanza del 30 de
noviembre estableció dos novedades, al indicar que: “…las casas situadas en parroquias
que no sean cabeceras de cantón, pagarán el mismo impuesto”, y que los inquilinos
pagarían el tributo “…en defecto de los propietarios, por ausencia, enfermedad,
arrendamiento, hipotecas y otros casos…descontando a los inquilinos lo que satisfagan á
las Rentas”, ampliando así la base imponible.
La Ordenanza Municipal del 23 de julio de 1875 resultó nuevamente un hito en la
evolución del instrumento. Sancionaba el “Impuesto de Medios Alquileres de Casas”,
extendido esta vez a casas habitadas por sus propietarios, considerándose antecedente del
actual IIU (Trujillo et al., 1964). La Ordenanza proponía:
“Art. 1º Las casas del Distrito ocupadas por inquilinos pagarán desde el presente
semestre en adelante a la Administración de Rentas un impuesto equivalente a la
mitad del alquiler que ganen en un mes, como contribución anual que se les señala
cualquiera que sea la parte del año que hayan estado alquilada... Art. 2º…que las
casas habitadas por sus propios dueños, han recibido los beneficios de composición
de sus calles y aceras sin haber contribuido con nada hasta ahora a las rentas del
Distrito para fomento y ornato público como era justo… 3º...que debiendo ser las
contribuciones iguales para todos los ciudadanos, los dueños de casas deben pagar
por las que ocupan lo mismo que pagarían en el caso de tenerlas alquiladas…Art.3º
Se exceptúan del pago de esta contribución las casas propias cuyo valor no exceda
de ochocientos venezolanos”.
La relación de ingresos de fecha 16 de agosto de 1876 o Movimiento de Caja de esta
Oficina en el primer semestre del presente año, indicaba una recaudación de fuentes
prediales de 13.593,55 venezolanos, sobre un total recaudado de 94.502,25 venezolanos
(ver tabla Nº 2).
La Gaceta Oficial Nº 2572, del miércoles 11 de enero de 1882, derogó la Ordenanza de
1875, pero se mantuvo el cálculo del importe establecido y la base del impuesto, se
incorporó a la base imponible los edificios localizados en Municipios foráneos, y se
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actualizó las exenciones al impuesto, aplicables a inmuebles de bajo valor, edificaciones
públicas, y otras dedicadas a la beneficencia, la educación y los gremios. También se
dispuso realizar un “padrón general de todas las casas cada dos años”. En 1889 se produce
un retroceso en el diseño de cobro de los medios alquileres de casas en situación de
arrendamiento. El Decreto del 20 de diciembre, dispuso que quedasen “…libres del
impuesto de medios alquileres, en el Distrito Federal, las casas que estuvieren habitadas
por sus propios dueños”. Otras disposiciones e instrumentos posteriores a la Ordenanza del
año 1875, modificaron parcialmente el IPU aprobado ese año, pero sólo hasta 1973, se
presentó un cambio fundamental en su diseño.
Tabla Nº 2. Administración de Rentas Municipales. Movimiento de caja de
esta oficina en el primer semestre de 1875. Caracas, Distrito Federal (parcial).
(V.)
7.766,29
32.975,02
30,25
586,12
13.714,20
3.922,80
247,80
13.593,55
3.928,53
464,70
200,80
200,00
5.589,20
282,37
14,00
70,45
2.272,90
180,75
649,80
314,00
1.100,00
Carros y coches
Patentes de Industria
Planchas de agricultura
Impuesto sobre malojo
Consumo de reses
Consumo de cerdos
Consumo de chivos
Medios alquileres de Casas
Puestos en el mercado
Multas
Diversiones públicas
Derechos de galleras
Agua limpia
Derecho de cuarta parte de Registro
Aferición de pesas y medidas
Derecho de ejidos
Impuesto sobre casas propias (1876)
Aseo público
Impuesto sobre casas propias (1875)
Fiestas Nacionales
Alquileres de fincas
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Fuente: GM del Distrito Federal. Relación de ingresos de fecha 16 de agosto de 1876, primer
semestre. Elaboración propia.
4. Del Impuesto de Medios Alquileres de Casas al Impuesto sobre Inmuebles Urbanos en
el Distrito Federal, Municipio Libertador, 1905 – 2008. Modernización: 1973.
El "Impuesto de Medios Alquileres de Casas" permaneció vigente hasta el año de 1905,
cuando ocurre un cambio singular, aunque efímero, en la denominación y en el diseño del
IPU, y una vuelta al cobro parcial sobre casas habitadas por sus dueños, únicamente
aplicable a una sola finca por familia. Según la Ordenanza de Impuesto de Frentes para los
Departamentos Libertador, Vargas, Sucre y Guaicaipuro, que componían la Sección
Occidental del DF, Gaceta del Gobierno del DF del sábado 08 de abril, la contribución se
estimó como una tasa por metro lineal del frente principal de las fincas que se rentasen
como casas separadas, en ningún caso menor al medio alquiler.
La base imponible, correspondía a los inmuebles clasificados de acuerdo a su situación
central o en contornos de la ciudad, ocupación (solares no habitados, y a fincas en
parroquias foráneas), estableciendo alícuotas desde Bs. 15,00 a Bs. 30,00 por metro lineal
de frente de las propiedades. Aunque el Impuesto de frentes entra en vigencia en 1905 (ver
tabla Nº 3), ya se reporta con esta denominación en la Relación de Caja del DF del año
190110.
Tabla Nº 3. Departamento Libertador. Ingresos presupuestados, 1905.
Licores y Tabacos
Patentes de Industria e Impuesto de vino
Aguas de Caracas
Aguas foráneas
Frentes de casas
Id. Foráneas
Mataderos
Mercados
Clubs de Recreación
Loterías
Diversiones públicas
Terrenos egidos (sic)
Multas
(B.)
220.000,00
650.000,00
200.000,00
5.500,00
200.000,00
3.000,00
400.000,00
200.000,00
100.000,00
240.000,00
500
600
1.000,00
10
Probablemente se encuentra aquí el origen de la denominación coloquial y generalizada que en
Venezuela se da al tributo como derecho de frente.
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Afericiones
Derechos de taladro
400
200
Fuente: Gaceta Municipal Nº suelto de fecha 30 de enero de 1905, Presupuesto de ingresos para el
Departamento Libertador. Elaboración propia.
El diseño del Impuesto de frentes, dio paso a veintiséis Ordenanzas sucesivas, cambiando la
denominación a la de Impuesto de Casas a partir de 1915, y reinstaurándose en 1916 la
práctica del cobro de una proporción de 50% del alquiler mensual de casas urbanas y
foráneas, y un 25% del alquiler mensual para casas de temperamento, en la Ordenanza de
Impuesto de Casas del DF, Gaceta Municipal Nº suelto del 7 de noviembre de ese año. En
la Ordenanza del 31 de diciembre de 1925, las casas ocupadas por sus propios dueños
fueron objeto de consideraciones especiales según "la situación del edificio, el estado
económico de sus propietarios y sus circunstancias".
Las Ordenanzas de 1925, 1933, 1935, 1936, 1937, y 1941, no modificaron la naturaleza o
el diseño del instrumento, aunque sí impusieron algunas precisiones como el carácter
urbano y general de la base imponible, que en 1937, la Ordenanza sobre Impuesto de Casas
y otros edificios, GM Nº Extra del 2 de enero, definió como "todas las casas y edificaciones
construidas en el Distrito Federal en lugares donde estén completos los servicios
municipales de agua, luz, calles", incluyendo expresamente "otros edificios", además de las
casas de habitación. Se especificó el cobro del impuesto por tramos de valor de la renta
anual según valores crecientes y se aplicó una política de ordenación urbanística, al
dispensar del pago a nuevas construcciones en "terrenos anteriormente edificados... de
conformidad con la Ordenanza de Arquitectura Civil y de las indicaciones de la Ingeniería
Municipal".
En 1941, la Ordenanza de Impuesto de Casas, otros edificios y terrenos sin construir,
Gaceta Municipal Nº 5829 del 28 de octubre, hizo referencia a la actualización catastral
anual, y se estableció como nuevo diseño una alícuota única simplificatoria de 6½ % del
alquiler, canon o enfiteusis anual de inmuebles registrados por propietarios o poseedores.
Además exoneró de pago a terrenos de hasta 2.500 metros cuadrados contiguos a las
construcciones. La recaudación reflejaba el impuesto como se muestra en las Ordenanzas
de presupuesto de la época, con un importante predominio del impuesto predial sobre otros
rubros de recaudación, por ejemplo en el año 1945, lo cual resulta excepcional (ver tabla Nº
4).
Tabla Nº 4: Distrito Federal . Rentas, 1945.
Contribución al I.N.O.S. de acuerdo a lo contratado para
construcción del acueducto
(B.)
600.000,00
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Aseo Domiciliario
Casas, otros edificios y terrenos sin construcción
Patentes de industria y comercio
Patentes de vehículos
Afericiones
Impuestos sobre avisos
Cementerios
Certificaciones
Derechos sobre construcciones
Impuesto sobre espectáculos
Inserciones en la Gaceta Municipal
Matrícula de perros
Mercados
Rentas de autobuses
Terrenos ejidos
Reintegros
Ingresos varios y eventuales
Situado Constitucional
Lotería de beneficencia publica, Industria de los Hospitales e
ingresos varios
800.000,00
5.750.000,00
3.508.716,40
1.860.000,00
624.608,00
100.000,00
330.000,00
77.030,00
150.000,00
850.000,00
39.000,00
7.790,00
711.000,00
1.000.000,00
80.540,00
95.000,00
782.558,00
5.616.912,00
128.622.268,00
Fuente: Gaceta Municipal de 1 de enero de 1945, Ordenanza sobre Presupuesto de Rentas y
Gastos del Distrito Federal. Elaboración propia.
Estas consideraciones permanecieron vigentes hasta el año 1973, cuando la Ordenanza de
Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, Gaceta Municipal N° 13.954 del 22 de enero, presentó
novedades, que hasta cierto punto marcaron la pauta del actual IIU, y acompañaron los
cambios en escala y complejidad de la metrópolis contemporánea11. Otras Ordenanzas
aprobadas entre 1941 y 1973 fueron: la Ordenanza sobre Impuesto Predial Urbano. GM Nº 5704
del 08–01–1941; la Ordenanza de Impuesto de Casas, otros edificios y terrenos sin construir, GM
N° 7203 del 10-10-1950, y la Ordenanza de casas, otros edificios y terrenos sin construir del 2510-1960.
La Ordenanza aprobada en el año 1973, definió la tasación de los inmuebles según “el valor
del terreno, de lo edificado o construido y de instalaciones incrustadas”, en lugar de
medios alquileres, siendo este quizás el cambio más resaltante. Presentó una nueva
definición de la base imponible constituida por los “casas, edificios o apartamentos,
locales comerciales, oficinas y similares ocupados o no por sus dueños", ubicados en
“zonas urbanas” según plano elaborado por la Oficina Municipal de Planeamiento Urbano
11
Algunas de estas novedades fueron sugeridas en el informe Misión Shoup (1958), reportando
subvaloración y subregistro catastral. Proponía eliminar la base imponible de “alquileres”, e
implementar alícuotas diferenciales, superiores para terrenos que para edificaciones.
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(OMPU)12, incluyó la consideración de atributos de localización y edificación para su
valoración, y la declaración jurada de justiprecio por parte de los propietarios. Estableció
alícuotas crecientes según escalas de valor, considerablemente superiores a las vigentes
desde el año 1941, y dispuso la exoneración de viviendas con valor menor, previo estudio
económico familiar. La moderna orientación urbanística del instrumento, se evidenció
también al favorecer con una tarifa menor a terrenos dedicados a estacionamientos, y con la
disposición de gravar con una tarifa superior y creciente en el tiempo a los terrenos
vacantes que hubieren sido rezonificados, o a terrenos con edificios que hubiesen sido
objeto de demoliciones, presionando así a su desarrollo.
Destaca la consideración de excepciones a la exoneración revocable del pago del IIU en
inmuebles del sector público, "…si mermase considerablemente los ingresos municipales
por su magnitud". Asimismo se exoneraron los terrenos zonificados como área verde, y
terrenos no desarrollables e invadidos, probablemente como reconocimiento de las
insuficiencias vigentes en este tema. Un mecanismo novedoso incluido en la Ordenanza,
fue el alquiler de tierras vacantes por parte del Municipio, a fin de destinarlos a actividades
deportivas provisionales de libre acceso, donde el pago del arrendamiento sería equivalente
al impuesto que pagaría el propietario del terreno.
En las Ordenanzas sucesivas a la del año 1973 hasta 2008, Ordenanzas de Impuesto sobre
Inmuebles Urbanos GM Extra N° 377 del 23-10-1974, GM Extra N° 424-A del 28-04-1976; GM
Nº 668 del 21–01–1987; GM N° 997 del 31-10-1990; GM Extra N° 1500-A del 01-02-1995; GM
N° 1807-2 del 20-11-1998, muchas de estas novedades, fueron desapareciendo: se propició la
disminución de alícuotas, se eliminaron las alícuotas crecientes en el tiempo para terrenos,
y se establecieron rebajas a terrenos vacantes; se incorporaron algunos otros criterios de
control urbano como la rebaja de la alícuota para inmuebles que se integrasen con fines de
desarrollo urbanístico, y la definición más afinada de suelo urbanizado y urbanizable
programado, pero esta constituyó una precisión no necesariamente reflejada en los planes
urbanos o reglamentaciones de la ciudad.
12
La Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano (OMPU) fue el organismo asesor en materia
de urbanismo de los Concejos Municipales de los Distritos Federal y Sucre de Caracas, hasta 1991.
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Tabla Nº 5. Índices deFacultad
desempeño
y recaudación tributaria. Municipio Libertador 1990
19 al 22 de mayo, 2015.
– 2000
(MM Bs.F. 2010).
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
227,1 195,7 209,9 59,4 116,0 121,9 72,7 61,5 43,3 78,7 66,19
Recaud. IIU
600,1 541,4 651,5 601,7 702,7 644,9 497,0 651,9 884,3 888,2 896,0
Recaud. IAE
865
769
892
693
841
782
590
732
952
983
927
Imp. Indirect.
26,2 25,4 23,5
8,6 13,8 15,6 12,3
8,4
4,5
8,0
7,1
% IIU / Indir.
69,4
70,4
73,0
86,9
83,6
82,5
84,2
89,1
92,9
90,3
96,6
% IAE / Indir.
113,8 97,77 104,5 29,53 57,46 60,26 35,84 30,23 21,25 38,52 32,35
IIU per cápita
300,8 270,5 324,6 299,0 348,3 318,8 245,1 320,7 434,1 434,9 437,9
IAE per cápita
Nota: Impuestos indirectos como suma de Impuesto de Casas o IIU, IAE, propaganda, espectáculos,
apuestas, autobuses, deuda morosa, y otros indirectos, los años 69-71,87, 91-92, 94, 2002. Fuente:
Ordenanzas de Presupuesto e Informes de Memoria y Cuenta. Municipio Libertador. Elaboración propia.
Tabla Nº 5. Índices de desempeño y recaudación tributaria. Municipio Libertador 2001 – 2010
(MM Bs.F. 2010).
2001 2002 2003 2004 2005 2006
2007
2008
2009
2010
57,02 45,09 30,15 28,08 26,30 31,07 28,84 23,92 24,42 19,88
777,5 619,7 615,1 687,3 625,4 968,0 1.172,3 1.160,5 1.165,3 1.174,3
835 691 707 743 683 1.065 1.265 1.240 1.239 1.240
6,8
6,5
4,3
3,8
3,8
2,9
2,3
1,9
2,0
1,6
93,1 89,6 87,0 92,5 91,5
90,9
92,6
93,6
94,0
94,7
27,79 21,92 14,62 13,57 12,68 14,94 13,83 11,44 11,65
9,45
379,0 301,3 298,2 332,3 301,6 465,47 562,1 554,9 555,6 558,3
Nota: Impuestos indirectos como suma de Impuesto de Casas o IIU, IAE, propaganda, espectáculos,
apuestas, autobuses, deuda morosa, y otros indirectos, los años 69-71,87, 91-92, 94, 2002. Fuente:
Ordenanzas de Presupuesto e Informes de Memoria y Cuenta. Municipio Libertador. Elaboración propia.
Recaud. IIU
Recaud. IAE
Imp. Indirect.
% IIU / Indir.
% IAE / Indir.
IIU per cápita
IAE per cápita
1.250.000,00
1.000.000,00
Gráfico Nº 1. Recaudación del IIU y del IAE. M. Libertador 1969-2010.
MMBs.F. 2010. Fuente: Elaboración propia.
IAE
IIU
750.000,00
500.000,00
250.000,00
2008
2005
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
-
Fuente: Elaboración propia.
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2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
9,45
1990
120,00
100,00
80,00
60,00
40,00
20,00
-
Gráfico Nº 2. Evolución del IIU per cápita. (Bs.F. 2010/hab.). M. Libertador
1990-2010.
113,83
Fuente: Elaboración propia.
Se mostró sin embargo una acentuación de políticas orientadas a objetivos de equidad, al
establecer rebajas y exenciones del pago del IIU a viviendas ocupadas por sus dueños con
un valor tope, a residentes en vivienda principal mayores o jubilados mayores, así como a
inmuebles invadidos sin contraprestación, a sujetos de ocupación temporal por
expropiación, terrenos inhabitables obras de construcción, y los que se acogiesen a las
disposiciones arquitectónicas y de ornato.
En 1996, la Ordenanza de Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, GM Extra N° 1627-1 del 31
de octubre, presentó como cambio fundamental, una alícuota única para todo valor
estimado, con un complicado sistema de indexación y "proporciones fiscales" de valores,
que resultó en una rebaja generalizada a los contribuyentes. La vigente Ordenanza de
Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, GM del jueves 22 de mayo de 2008, N° 3016-2, aplica
alícuotas diferenciadas por usos, pero no define una sectorización espacial de valores, y
estima actualizaciones indexadas sobre “proporciones de valores”, estimados según
métodos tradicionales, e índices generales de precios.
A pesar de la actualización del IIU en la Ordenanza del año 1973, quizás los cambios en
Ordenanzas sucesivas, deterioraron la base imponible de modo que la recaudación entre
1969 y 2010 muestra un notable descenso de la recaudación del tributo en el Municipio
Libertador, en cifras absolutas y per cápita, muy inferior a la recaudación del Impuesto
sobre Actividades Económicas (ver tablas Nº 5 y 6 , y gráficos Nº 1 y 2)
5. Aspectos relevantes y hallazgos de la investigación.
A partir de la investigación realizada, puede afirmarse que existe una tradición que parte
desde el período colonial en el establecimiento de tasas, contribuciones e impuestos con
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base en la propiedad predial pública y privada, en el ámbito de gobierno municipal. Esta
tradición tiene además fundamentos legales y constitucionales en el s. XX, que mantienen
vigentes los recursos basados en la imposición a la propiedad predial, como fuente de
ingresos propios exclusiva de los gobiernos locales.
Las fechas clave identificadas, se corresponden con la aparición de instrumentos de
gobierno relacionados con el IPU o como antecedentes del mismo. La evolución de los
instrumentos está asociada a la evolución de la propiedad predial, y a las necesidades
crecientes de recursos locales. Estos recursos son necesarios en la medida del aumento
continuo de competencias de gobierno, básicamente para la construcción de obras citadinas
indispensables desde la colonia, y para la modernización urbana e institucional,
especialmente en el s. XX.
El IPU como tributo sobre la propiedad inmueble, aparece en la legislación Provincial de
Caracas como cobro generalizado a la renta de las propiedades, en el año de 1875, razón
por la que se le considera primer antecedente del actual IIU en la literatura local. Se
consolida constitucionalmente, en el año de 1947. Sin embargo, puede establecerse que
existen en la legislación consultada, dos antecedentes indirectos del instrumento. El
primero fue la imposición temporal establecida en 1821 sobre casas habitadas por sus
dueños, también puede considerarse un antecedente directo del moderno IIU. El segundo, la
imposición de “medios alquileres” anuales sobre casas particulares en situación de
arrendamiento, y sobre inmuebles comerciales, ocupados o no por sus dueños, desde el año
1848, que se establece definitivamente a partir de 1875. Luego, pasando por diferentes
denominaciones, el actual IIU se incorpora con tal denominación a la Constitución
Nacional en 1947 y a las Ordenanzas de Impuesto de Caracas, Municipio Libertador, en
1973 (ver tabla Nº 7).
Tabla Nº 7: Fechas clave en la evolución del IPU en Caracas y sus antecedentes.
1603 Acta del Cabildo de Caracas del 4 de enero de 1603: solicitud por leyes reales de que
los vecinos, den los peones y “se haga repartimientos” para “afer y abrir camino de la
mar” hacia La Guaira. Implica un antecedente en la fiscalidad local como
contribuciones de particulares para obras públicas.
1610 Acta del Cabildo de Caracas de fecha 31 de agosto de 1610. Especifica el “Auto de
aplicación de propios desta ciudad”. Estableció “Propios” sobre “tierras realengas
no compuestas”, “en el distrito desta çiudad”, ordenando el censo para “propios”, lo
cual fue declarado sin lugar “por ser en perjuicio del rreal patrimonio”. También
manda el establecimiento de propios” sobre “sobras de tierras y estancias . Es una
alusión temprana a la propiedad predial en Caracas como fuente de recursos locales,
que será desarrollada en el tiempo, definición de fiscalidad local en general. También
en Acta del 15 de noviembre de este año, se relata el cobro de contribuciones por el
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1821
1842
1875
1905
1947
1973
uso de acequias “prorrata conforme al solar y sitio que tubiere, conforme al asiento
que se hiso y firmólo de su nombre”, en clara referencia a los inmuebles y su
localización como base del cobro, y la realización de censos catastrales.
“La Ley de Rentas Municipales” de la Provincia de Caracas, estableció el “Impuesto
sobre Casas, Tiendas y Almacenes u otros Edificios Alquilados” del año de 1821:
impuso por primera vez, un tributo temporal a las propiedades raíces particulares en
situación de alquiler, calculado como una tarifa proporcional al monto de la renta de
las edificaciones (la Administración de Rentas Municipales reportaba sin embargo al
menos desde 1820 el cobro de “Impuesto de Casas”).
“Impuesto de Medios Alquileres”, estableció en 1842, definitiva y ya no
temporalmente, el cobro de tributos sobre inmuebles privados en situación de
arrendamiento.
“Impuesto de Medios Alquileres de casas habitadas por sus propios dueños”
implementado en 1875, modificó la base imponible, ampliándola a todas las
propiedades, alquiladas u ocupadas por propietarios. Esta ampliación se revierte en
1889.
“Impuesto de Frentes” se instituye por Ordenanza Municipal, en Gaceta Municipal del
Gobierno del Distrito Federal Sección Occidental del sábado 08 de abril de 1905,
extendiendo de nuevo la base imponible a casas habitadas por sus propios dueños.
Esta forma de cálculo es relativamente efímera (no así la expresión “derecho de
frente” que hasta hoy se utiliza en el lenguaje común). En 1915 se modifica el
instrumento, volviendo al cálculo de rentas de los inmuebles como base de valor, y a
la denominación: “Impuesto de Casas”. El diseño del IPU en 1905, es también el
primero identificado con una estructura compleja de definición de tramos de valor de
los inmuebles, exenciones, y otros atributos, En 1915, la clasificación de los
inmuebles incluye su carácter urbano, rural o de “temperamento”.
Inclusión del IPU en el texto Constitucional de ese año, bajo la denominación de
“Impuestos y contribuciones sobre inmuebles urbanos” .
El “Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, consagrado en el texto Constitucional del
año 1961, incorpora criterios complejos y propuestas relativas a aspectos urbanísticos,
novedosos desde esta fecha, en la Ordenanza Municipal del mismo año.
Fuente: Documentos oficiales citados. Elaboración propia.
El método para la valoración de la base imponible (inmuebles) es discrecional, desde el
origen del impuesto en el s. XIX. Se realiza por apreciación de funcionarios, y contrastando
con las declaratorias de valor exigidas a los propietarios e inquilinos. Esta valoración va
con el tiempo siendo más refinada, incorporando con criterios de “justicia” en el cálculo de
alícuotas y exenciones, y criterios de valoración de atributos propios de los inmuebles, su
dotación en equipamientos o servicios urbanos, y su localización, especialmente a partir del
siglo XX.
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El sujeto del impuesto establecido desde 1875 es el propietario, pero también el
arrendatario está en la obligación de pago en sustitución del dueño en los casos necesarios.
Los elementos de justicia social o equidad, favorecen a los propietarios de inmuebles con
valores menores, así como a edificaciones públicas o de beneficencia, con antecedente en
las normas coloniales.
La evolución de las figuras coloniales, republicanas y modernas de propiedad de la tierra,
permiten comprender cómo la privatización, como tendencia sostenida, la base de
consolidación del impuesto predial, especialmente a partir de mediados del s. XIX. La
autonomía municipal, declarada en la legislación del período, aunque en buena medida
limitada por la pugna entre centralismo y descentralización, la asignación de competencias
crecientes al poder municipal, con tradición colonial, también sustenta la comprensión de la
evolución del IPU y de otros instrumentos fiscales revisados.
Los tributos de naturaleza predial y los objetivos de mejoras urbanísticas van estrechamente
asociados. El destino de los ingresos locales, desde el período colonial, es la obra pública
urbana: puentes, caminos, acueductos, plazas; pero también sirve el instrumento para
obligar a vecinos y propietarios al mantenimiento de sus frentes, al oportuno desarrollo
constructivo de los terrenos, y a la conservación del espacio publico. También las
contribuciones especiales, vigentes hasta entrado el siglo XIX, acompañan al IPU, y por
cierto son retomadas como ingreso fiscal municipal en la legislación venezolana
recientemente.
No se puede aventurar una hipótesis sobre las causales del desempeño en los montos
recaudados en cada época por concepto de ingresos locales de naturaleza predial, ya que
ello depende de diversas variables tanto administrativas como urbanísticas y económicas,
sobre las cuales no se profundiza en este trabajo, pero sí es evidente que la merma en dicha
recaudación aparece históricamente relacionada con variables técnicas, como la falta de
“alarifes” en la época colonial, o el poco control sobre el registro de tierras hasta la época
actual, además del diseño propiamente del impuesto, en sus variables fundamentales: base
imponible, alícuotas, exenciones. Asimismo, la impronta del impuesto predial sobre el
control urbano es un elemento históricamente presente, cuyo aprovechamiento debe ser
objeto de atención actual, en virtud de las ventajas propias del IPU en este sentido, así
como la posibidad que ofrece para el logro de objetivos simultáneos de equidad y
eficiencia.
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