cuerpo administrativo de la administración del principado de
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CUERPO ADMINISTRATIVO DE LA ADMINISTRACIÓN DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS VOLUMEN I ISBN: 9788467631425 Depósito legal: SE 6253-2009 (I) FECHA DE EDICIÓN: NOVIEMBRE DE 2009 FE DE ERRATAS Debido a un error en el proceso de edición, se ha omitido el contenido de los apartados 2.3 y 2.4 del tema 10. Es por ello que, a continuación, procedemos a ofrecer el contenido completo de dichos epígrafes. TEMA 10 Funciones de las Instituciones de la Unión Europea: El Consejo, el Parlamento, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas. Efectos de las diferentes fuentes del derecho comunitario: Tratados, Reglamentos, Directivas y Decisiones 2.3. DERECHO DERIVADO: REGLAMENTO, DIRECTIVAS Y DECISIONES 2.3.1. Introducción Se entiende por Derecho Comunitario secundario o derivado el conjunto de actos adoptados por las Instituciones en ejercicio de las competencias que les han sido atribuidas por los Tratados. En la actualidad el derecho derivado se encuentra integrado por dos tipos de normas: actos típicos y atípicos. Y entre los típicos cabe distinguir entre los de carácter vinculante y los no vinculantes. El Tratado de la CECA en su artículo 14 establecía que. “para el cumplimiento de la misión en ella confiada y en las condiciones previstas en el presente Tratado, la Comisión tomará decisiones, formulará recomendaciones o emitirá dictámenes”. El Tratado de Roma, bajo el epígrafe Disposiciones comunes a varias instituciones, en su artículo 249 establece que el Parlamento y el Consejo, el Consejo y la Comisión, para el cumplimiento de su misión: adoptarán reglamentos y directivas, tomarán decisiones, formularán recomendaciones y emitirán dictámenes”. Por su parte el Tratado de la CEEA en su artículo 161 y siguientes reproducía los artículos 249 y siguientes del TCE. Con motivo del Tratado de Amsterdam no se llevó a cabo una unificación de la terminología de los tres Tratados Constitutivos, resultando inadecuado el mantenimiento de singularidad terminológica y otros aspectos del régimen jurídico de los actos comunitarios hasta la extinción de la CECA en el año 2002. En el TUE no existe ningún precepto equiparable a los de los tratados comunitarios, utilizándose además una terminología diferente que remite a actos singulares. 2.3.2. Organos legislativos La competencia para producir derecho derivado corresponde, tras el Tratado de Maastricht, al Parlamento y al Consejo de modo conjunto, así como al Consejo y a la Comisión. Cualquiera de ellos de acuerdo con lo previsto en el artículo 249 del TCE pueden adoptar reglamentos, directivas y decisiones y podrán formular recomendaciones o emitir dictámenes cuando los Tratados lo prevean, de acuerdo con el procedimiento previsto al efecto. 2.3.3. Iniciativa legislativa En el TCE y en el TCEEA, la Comisión, salvo excepciones tiene competencia exclusiva en la iniciativa legislativa. El Parlamento sólo puede solicitarla a la Comisión, previa decisión adoptada por mayoría de sus miembros, que presente propuestas concretas en relación con un asunto que a juicio del Parlamento merezca la adopción de un acto comunitario en el marco del TCE. A su vez el Consejo puede solicitar de la Comisión que proceda a efectuar estudios y que le someta propuestas pertinentes. No obstante la posición de la Comisión en cuanto a iniciativa queda desdibujada en el TUE. 2.3.4. Los procedimientos para la producción del derecho derivado La participación del Parlamento en la adopción de actos comunitarios, se produce en el marco del TCE de acuerdo con lo previsto en el artículo 192, necesariamente dentro de los procedimientos regulados en los artículos 251 y 252 de TCE, así como emitiendo dictámenes conformes o consultivos en los casos previstos expresamente por el Tratado, mientras que el Consejo y la Comisión, que participan en todos los procedimientos referidos, pueden adoptar sus propios actos a través de otros procedimientos. El resultado de que sean varios órganos los que pueden dictar el mismo tipo de normas, mediante procedimientos diferentes e independientes del tipo de norma de que se trate, determina la extraordinaria complejidad del sistema de fuentes. Por lo que se refiere a los procedimientos legislativos, éstos se deducen del propio TCE, del Reglamento interno del Consejo, del Reglamento interno de la Comisión y del Reglamento del Parlamento. Los procedimientos serían los siguientes: A) Procedimiento simplificado o de consulta Este procedimiento se inicia por la Comisión mediante una propuesta al Consejo que antes de adoptar una acto definitivo, consultará al Parlamento y al Comité Económico y Social. B) El procedimiento del artículo 251 o procedimiento de codecisión A este procedimiento le denomina la Constitución procedimiento ordinario. Establece el artículo 251 del TCE: “1. Cuando en el presente Tratado, para la adopción de un acto, se haga referencia al presente artículo, se aplicará el procedimiento siguiente. 2. La Comisión presentará una propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo. El Consejo, por mayoría cualificada, previo dictamen del Parlamento Europeo: – Si aprobara todas las enmiendas contenidas en el dictamen del Parlamento Europeo, podrá adoptar el acto propuesto así modificado. – Si el Parlamento Europeo no propusiera enmienda alguna, podrá adoptar el acto propuesto. – En los demás casos, adoptará una posición común y la transmitirá al Parlamento Europeo. El Consejo informará plenamente al Parlamento Europeo de los motivos que le hubieran conducido a adoptar su posición común. La Comisión informará plenamente sobre su posición al Parlamento Europeo. Si, transcurrido un plazo de tres meses desde esa comunicación, el Parlamento Europeo: a) Aprobara la posición común o no tomara decisión alguna, el acto de que se trate se considerará adoptado con arreglo a esa posición común. b) Rechazara, por mayoría absoluta de sus miembros, la posición común, el acto propuesto se considerará no adoptado. c) Propusiera enmiendas de la posición común por mayoría absoluta de sus miembros, el texto modificado será transmitido al Consejo y a la Comisión, que emitirá un dictamen sobre estas enmiendas. 3. Si en un plazo de tres meses desde la recepción de las enmiendas del Parlamento Europeo, el Consejo aprobara por mayoría cualificada todas ellas, se considerará que el acto de que se trate ha sido adoptado en la forma de la posición común así modificada; no obstante, el Consejo deberá pronunciarse por unanimidad sobre aquellas enmiendas que hayan sido objeto de un dictamen negativo de la Comisión. Si el Consejo no aprobara todas las enmiendas, el presidente del Consejo, de acuerdo con el presidente del Parlamento Europeo, convocará en el plazo de seis semanas una reunión del Comité de Conciliación. 4. El Comité de Conciliación, que estará compuesto por los miembros del Consejo o sus representantes y por un número igual de representantes del Parlamento Europeo, procurará alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto, por mayoría cualificada de los miembros del Consejo o sus repre sentantes y por mayoría simple de los representantes del Parlamento Europeo. La Comisión participará en los trabajos del Comité de Conciliación y adoptará todas las iniciativas necesarias para favorecer un acercamiento de las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo. Al realizar esta misión, el Comité de Conciliación examinará la posición común sobre la base de las enmiendas propuestas por el Parlamento Europeo. 5. Si en el plazo de seis semanas después de haber sido convocado, el Comité de Conciliación aprobara un texto conjunto, el Parlamento Europeo y el Consejo dispondrán cada uno de seis semanas a partir de dicha aprobación para adoptar el acto en cuestión conforme al texto conjunto, pronunciándose respectivamente por mayoría absoluta de los votos emitidos y por mayoría cualificada. Si cualquiera de ambas instituciones no aprobara el acto propuesto dentro de dicho plazo, éste se considerará no adoptado. 6. Si el Comité de Conciliación no aprobara un texto conjunto, el acto propuesto se considerará no adoptado. 7. Los períodos de tres meses y de seis semanas a que se refiere el presente artículo podrán ampliarse, como máximo, en un mes y dos semanas, respectivamente, a iniciativa del Parlamento Europeo o del Consejo.” C) El procedimiento del artículo 252 o procedimiento de cooperación Establece el artículo 252 del TCE que: “Cuando en el presente Tratado, para la adopción de un acto, se haga referencia al presente artículo, se aplicará el siguiente procedimiento: a) El Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo, fijará una posición común. b) La posición común del Consejo será transmitida al Parlamento Europeo. El Consejo y la Comisión informarán plenamente al Parlamento Europeo acerca de las razones que han conducido al Consejo a adoptar su posición común, así como acerca de la posición de la Comisión. Si, en un plazo de tres meses después de dicha comunicación, el Parlamento Europeo aprobare dicha posición común o si no se hubiere pronunciado en dicho plazo, el Consejo aprobará definitivamente dicho acto de conformidad con la posición común. c) El Parlamento Europeo, en el plazo de tres meses contemplado en la letra b), podrá, por mayoría absoluta de los miembros que lo integran, proponer enmiendas a la posición común del Consejo. El Parlamento Europeo podrá también, por igual mayoría, rechazar la posición común del Consejo. El resultado de las deliberaciones será transmitido al Consejo y a la Comisión. Si el Parlamento Europeo hubiere rechazado la posición común del Consejo, éste sólo podrá pronunciarse en segunda lectura por unanimidad. d) La Comisión reexaminará, en el plazo de un mes, la propuesta con arreglo a la cual el Consejo haya fijado su posición común basándose en las enmiendas propuestas por el Parlamento Europeo. La Comisión transmitirá al Consejo, al mismo tiempo que su propuesta reexaminada, las enmiendas del Parlamento Europeo que no hubiere aceptado, acompañadas de su dictamen sobre las mismas. El Consejo podrá adoptar tales enmiendas por unanimidad. e) El Consejo, por mayoría cualificada, adoptará la propuesta reexaminada por la Comisión. El Consejo no podrá modificar la propuesta reexaminada por la Comisión si no es por unanimidad. f) En los casos contemplados en las letras c), d) y e), el Consejo deberá pronunciarse dentro de un plazo de tres meses. A falta de decisión dentro de este plazo, la propuesta de la Comisión se considerará no adoptada. g) Los plazos contemplados en las letras b) y f) podrán prorrogarse de común acuerdo entre el Consejo y el Parlamento Europeo por un mes como máximo.” 2.3.5. Actos típicos vinculantes Establece el Tratado Constitutivo que para el cumplimiento de su misión, el Parlamento Europeo y el Consejo conjuntamente, el Consejo y la Comisión adoptarán Reglamentos y Directivas, tomarán decisiones y formularán recomendaciones o emitirán dictámenes. A) El Reglamento El Reglamento tendrá un alcance general, es decir, regula supuestos de hecho y consecuencias jurídicas abstractas susceptibles de ser aplicables a cualquier sujeto de derecho que cumpla el supuesto de hecho previsto en el Reglamento en el ámbito de la Comunidad. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, no permite a los Estados miembros ni a los destinatarios finales la interposición de otra norma para su aplicación, salvo que lo prevea expresamente. El Reglamento es un instrumento para conseguir un mercado común como instrumento unificador. Este carácter obligatorio fue afirmado desde el principio por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 15 de julio de 1964, del caso Costa contra Enel. Sería posible diferenciar varios tipos de reglamentos. Una primera clasificación sería la de Reglamentos que no necesitan colaboración alguna de los Estados miembros para su completa efectividad y reglamentos que precisan la colaboración de los Estados miembros para su efectividad. Otra clasificación sería la de Reglamentos autónomos de los de aplicación o ejecución de otros reglamentos. Otra sería la que los diferencia en de base, de procedimiento, de aplicación y exención por categorías. Desde el punto de vista material el Reglamento es la “Ley” comunitaria. La denominación reglamento no debe confundirse con los Reglamentos en el derecho interno de los Estados miembros. Es el acto normativo por excelencia sobre la base del cual las instituciones establecen y desarrollan las políticas comunes en aquellas materias que han sido transferidas a la competencia comunitaria. El Reglamento desplaza a cualquier norma del Estado miembro sobre una determinada materia, es una norma que excluye a cualquier norma de cualquier rango sobre una determinada materia de orden interno de los Estados miembros. El Reglamento posee alcance y efecto directo, inmediato y general, y no precisa norma de integración interna, ni que se publique en el Diario Oficial correspondiente del Estado miembro. Su aplicabilidad inmediata se produce tras su publicación en el Diario Oficial de la Comunidad, aunque también caben Reglamentos que necesitan de desarrollo. El Reglamento tiene alcance general, en el sentido de que su ámbito de aplicación se extiende a las Instituciones, Estados miembros, personas físicas y jurídicas, cualquiera que sea su naturaleza y el ámbito de funciones. Según el Tribunal de Justicia, el Reglamento, de carácter esencialmente normativo, no se dirige a destinatarios limitados, designados o identificables, sino que se aplica a situaciones objetivamente determinadas. Produce efectos jurídicos inmediatos, en todos los Estados miembros, con respecto a las categorías de personas contempladas de manera general y abstracta. Característica del Reglamento es la aplicabilidad directa. Esto ha pasado a ser un de los principios básicos de las relaciones entre el Derecho Comunitario y los ordenamientos estatales. El Reglamento prevalece además sobre cualquier norma estatal y cabe alegarlo ante los Tribunales, que pueden plantear la cuestión prejudicial cuando se den las circunstancias establecidas. Consecuencia de la aplicabilidad directa es que no se necesita ningún acto adicional del Derecho estatal correspondiente para que el Reglamento despliegue sus efectos en el territorio de un Estado miembro. Además se excluye la posibilidad de que los Estados miembros sometan la ejecución del Reglamento a medidas adicionales por parte del Estado. En este sentido el Tribunal de Justicia ha establecido que: “es contraria al Tratado toda modalidad de ejecución cuyas consecuencias pudiera ser la obstrucción del efecto directo de los Reglamentos comunitarios comprometiendo así su aplicación simultánea y uniforme en el conjunto de la Comunidad”. La aplicabilidad directa implica también el derecho de los particulares a invocarlo directamente ante las autoridades estatales y la obligación de las mismas y de los tribunales, de garantizar la realización de los derechos que se deriven. En este sentido el Tribunal de Justicia establece que: “por razón de su naturaleza y de su función en el sistema de fuentes del Derecho Comunitario, produce efectos inmediatos y es como tal, apto para conferir a los particulares derechos que las jurisdicciones nacionales tienen la obligación de proteger”. Así pues, y de acuerdo con el artículo 249 del Tratado de Roma los reglamentos son obligatorios y directamente aplicables en cada Estado miembro. Son normas capaces de crear directamente derechos y obligaciones en el conjunto de sus destinatarios, ya sean particulares o personas jurídicas, públicas o privadas. Son normas que no necesitan ser adaptadas o transpuestas por normas o actos de los Estados miembros, que en ellas mismas contienen todos los elementos para su aplicación directa. Los reglamentos en el TCE pueden ser elaborados por el Parlamento Europeo y por el Consejo conjuntamente, a través de los procedimientos establecidos en los artículos 251 y 252. También pueden adoptar reglamentos el Consejo y la Comisión. Los reglamentos del Consejo se adoptan de ordinario a propuesta de la Comisión y previa consulta del Parlamento Europeo y otros órganos consultivos de la Comunidad. Los reglamentos de la Comisión son adoptados en el ámbito interno de la misma. Pueden adoptar reglamentos también el Banco Central Europeo en la línea de los adoptados por la Comisión. La identificación de la procedencia de los reglamentos viene determinada por la fórmula de su encabezamiento. En todo caso los reglamentos se encabezarán con el título del Reglamento, seguido del número de orden, la fecha de su adopción y la indicación del objeto. B) La Directiva La Directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. Son normas de resultado y un instrumento para armonizar las legislaciones de los Estados miembros. Son normas de resultado porque deja a los Estados miembros la elección y la forma de los medios, para realizar la transposición. La finalidad de la directiva es la aproximación entre legislaciones o políticas, de los Estados miembros, sobre la base de que dichas legislaciones se adapten a la directiva de que se trate, aunque la forma y los medios no sean los mismos en cada Estado. La directiva será una norma de resultado que no condiciona ningún elemento, formal o material, del proceso de cada Estado para llevar a cabo la transposición de la misma a cada uno de los Derechos nacionales. En principio no tiene efecto directo, aunque sí carácter obligatorio, y precisa de su transposición al derecho interno de cada Estado, quien en función de su sistema de distribución de competencias deberá legislar y ejecutar en la materia de que se trate. En España corresponderá transponer la Directiva al Estado o a las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus competencias, aunque el responsable del cumplimiento ante la CE será el Estado Español. El Tribunal Superior de Justicia ha declarado: el Estado miembro incumplidor no puede alegar disposiciones, ni circunstancias de su Ordenamiento interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos de una Directiva. A diferencia del Reglamento la Directiva tiene alcance limitado, porque tiene destinatarios concretos, que es a quien obliga. Los destinatarios son los Estados miembros, todos o algunos de ellos. Así las Directivas pueden ser generales, que será la norma, o dirigirse a uno o varios Estados miembros. La Directiva es el instrumento de armonización de las legislaciones. No va a establecer una normativa uniforme, sino que tiende a fijar objetivos comunes eliminando las disparidades en las legislaciones estatales. Por ello la obligación que contiene alcanza solamente a los Estados miembros, cuya normativa debe adaptarse al fin establecido en la misma. Al contrario de lo que se pudiera pensar, la Directiva es una norma obligatoria en todos sus elementos, en la medida en que lo que contiene son obligaciones para los Estados, que sean de resultado no implica que su carácter vinculante sea más limitado que el Reglamento. De ello resulta que todos los elementos de la Directiva son de carácter obligatorio pues no se pronuncia sobre los medios y forma en que los Estados miembros destinatarios han de emplear para acatarla. La ausencia de efecto directo de las Directivas no es total. El Tribunal de Justicia ha señalado que si la Directiva es clara y detallada puede generar derechos aunque no esté transpuesta al Ordenamiento interno. El Tribunal ha precisado también que durante el plazo de integración los Estados miembros no pueden adoptar medidas que comprometan sus objetivos. Por otro lado la Directiva puede desplegar sus efectos más allá del ámbito estricto de sus destinatarios, al aceptar que ciertas disposiciones de las Directivas son susceptibles de hacer surgir para los particulares derechos que las jurisdicciones nacionales tienen la obligación de salvaguardar. Según el Tribunal de Justicia, para ello deben concurrir los siguientes requisitos: – Que la obligación sea incondicional. – Que la obligación que se impone al Estado venga formulada de manera suficientemente precisa. – El transcurso del plazo establecido en la Directiva. Las directivas pueden ser elaboradas por el Parlamento Europeo y el Consejo conjuntamente a través de los procedimientos establecidos en los artículos 251 y 252, así como por el Consejo y la Comisión. Además es posible la adopción de directivas por los procedimientos de aproximación de las legislaciones regulados en los artículos 94 y 97 del TCE. El Tratado prevé dos regímenes para la entrada en vigor de las directivas. Las adoptadas con arreglo al artículo 251 o que tengan como destinatarios a todos los Estados miembros se publicarán en Diario Oficial de la Unión Europea y entran en vigor en la fecha que las mismas se fijen y en su ausencia en veinte días de su publicación. Por el contrario las demás directivas deben ser notificadas a sus destinatarios y surten efecto a partir de dicha notificación. C) La Decisión La decisión será obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios. Mediante las decisiones, las Instituciones comunitarias persiguen la regulación de asuntos concretos en relación con los Estados miembros o personas físicas o jurídicas determinadas a las que se dirigen. Tiene carácter limitado puesto que, aunque es obligatoria, no suele tener carácter general sino que va dirigida a destinatarios concretos. La decisión tiene destinatarios determinados, con la particularidad de que éstos no son necesariamente Estados, sino que también pueden serlo los particulares. Las Decisiones dirigidas a los Estados miembros pueden tener un alcance indirectamente normativo en la medida en que se les imponga obligaciones que aquellos tengan que hacer efectivas necesariamente. Las Decisiones dirigidas a los particulares, que son actos de aplicación de las normas de derecho comunitario, su efecto jurídico se agota en el propio ámbito de sus destinatarios, sin posibilidad de que surtan efecto normativo alguno. Así pues, las decisiones tal y como prevé el artículo 249 del TCE y que ratifica la sentencia del TJCE de 6 de octubre de 1970, son obligatorias en todas sus partes para los destinatarios, teniendo además de esta eficacia vertical, eficacia horizontal, medida que puede ser alegada por los afectados ante los Tribunales nacionales que la deberán tener en consideración. En relación con los Reglamento, Directivas y Decisiones, establecen los artículos 253 y 254 del Tratado Constitutivo que: – Los Reglamentos, las Directivas y las decisiones adoptadas conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, así como los Reglamentos, las Directivas y las decisiones adoptados por el Consejo o la Comisión deberán ser motivados y se referirán a las propuestas o dictámenes preceptivamente recabados en aplicación del Tratado. – Los Reglamentos, las Directivas y las decisiones adoptados con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 serán firmados por el Presidente del Parlamento Europeo y por el Presidente del Consejo y se publicarán en el Diario Oficial. Entrarán en vigor en la fecha que ellos mismos fijen o, a falta de ella, a los veinte días de su publicación. – Los Reglamentos del Consejo y de la Comisión, así como las Directivas de estas instituciones que tengan como destinatarios a todos los Estados miembros, se publicarán en el Diario Oficial. Entrarán en vigor en la fecha que ellos mismos fijen o, a falta de ella, a los veinte días de su publicación. – Las demás Directivas, así como las decisiones, se notificarán a sus destinatarios y surtirán efecto a partir de tal notificación. En relación con este tema, el Banco Central Europeo, tiene la potestad de normar a través de Reglamentos y puede tomar decisiones, formular recomendaciones y emitir dictámenes. La producción de reglamentos y decisiones se rige por el artículo 110 y los artículos 253 a 256 del TCE. 2.3.6. Actos típicos no vinculantes Las recomendaciones y los dictámenes también están previstos con carácter general, pero no serán vinculantes. No tienen alcance normativo ni crean obligaciones ni derechos para los sujetos del ordenamiento comunitario, sean Estados o particulares. Los destinatarios de las recomendaciones son sobre todo los Estados, pero también pueden serlo otras instituciones o adoptadas por una Institución a propuesta de otra. Los destinatarios no están vinculados jurídicamente a la recomendación. Pero ésta puede ser preceptiva para la adopción de otros actos comunitarios o ser requisito para llevar a cabo actividades como la de iniciar la negociación de acuerdos internacionales. Pese a no tener carácter obligatorio, las recomendaciones y dictámenes tienen efectos políticos y jurídicos considerables, en la medida que pueden ser preceptivos o preparatorios, en el caso de no seguirse el contenido de los mismos por sus destinatarios, de actos comunitarios obligatorios. Como se ha dicho, tanto los dictámenes como las recomendaciones no son vinculantes para sus destinatarios. Mención especial en este aspecto merecen los dictámenes del Parlamento en su modalidad de conformes, en la medida que se trata de actos vinculantes para sus destinatarios. Habida cuenta de su naturaleza jurídica, los Tratados nos se refieren al procedimiento de elaboración de recomendaciones y dictámenes. 2.3.7. Otras disposiciones establecidas en el TCE Establecen los artículos 255 y 256 del TCE que: (255) 1. Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de conformidad con los apartados 2 y 3. 2. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, determinará los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos, en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam. 3. Cada una de las instituciones mencionadas elaborará en su reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos. (256) Las decisiones del Consejo o de la Comisión que impongan una obligación pecuniaria a personas distintas de los Estados serán títulos ejecutivos. La ejecución forzosa se regirá por las normas de procedimiento civil vigentes en el Estado en cuyo territorio se lleve a cabo. La orden de ejecución será consignada, sin otro control que el de la comprobación de la autenticidad del título, por la autoridad nacional que el Gobierno de cada uno de los Estados miembros habrá de designar al respecto y cuyo nombre deberá comunicar a la Comisión y al Tribunal de Justicia. Cumplidas estas formalidades a instancia del interesado, éste podrá promover la ejecución forzosa conforme al Derecho interno, recurriendo directamente al órgano competente. La ejecución forzosa sólo podrá ser suspendida en virtud de una decisión del Tribunal de Justicia. No obstante, el control de la conformidad a Derecho de las medidas de ejecución será competencia de las jurisdicciones nacionales. 2.3.8. Actos atípicos En el ejercicio de sus funciones, las instituciones comunitarias adoptan también actos que no fueron descritos por los redactores de los Tratados, pero que contribuyen a la mejor realización de los objetivos de los mismos. Algunos de estos actos se han consolidado por la práctica, de manera que las instituciones recurren a ellos de forma habitual y sobre bases consuetudinariamente establecidas. A) Actos previstos por los Tratados Aunque no tipificados por los Tratados, son actos a los que aquellos se refieren encomendando su adopción a las instituciones para la realización de determinados fines. En este sentido están los Reglamentos internos de las instituciones o los actos preparatorios de los actos típicos, entre otros. Además junto a los actos comunitarios convencionales, existen actos que pueden encontrar su habilitación en preceptos concretos de los Tratados o en el artículo 308 del TCE como las resoluciones, programas, programas de acción… al margen del artículo 249 del TCE y cuya calificación debe hacerse caso por caso pues dichos actos pueden ser desde no tener relevancia jurídica externa a ser actos encuadrables parcial o totalmente en las categorías mencionadas. B) Actos derivados de la práctica Se trata de actos no previstos en los Tratados, pero a los que la práctica institucional ha acabado por otorgar carta de naturaleza. C) Otras fuentes 1. El derecho internacional general El derecho internacional general no regula las relaciones entre la Comunidad y sus Estados miembros, ni el de estos entre sí en el seno de la Comunidad. No obstante, las relaciones de la Unión Europea con terceros Estados y Organizaciones Internacionales están sujetas a las reglas de derecho internacional y a los Tratados o Acuerdos suscritos. 2. Los Acuerdos Internacionales La Comunidad puede celebrar acuerdos con terceros Estados y con organizaciones internacionales, si bien son diferentes las modalidades de los mismos dependiendo del marco del Tratado en que se produzca. 3. Los principios generales del derecho La determinación de los mismos se ha llevado a cabo por el TJCE. Particular relevancia tiene la inclusión por el Tribunal del respeto a los derechos fundamentales como parte integrante de los principios generales del derecho que asegura el Tribunal. Por otra parte es posible destacar una serie de principios interpretativos materiales de especial fuerza, que se deducen de los Tratados y que el Tribunal de Justicia ha utilizado con frecuencia en sus sentencias. Son principios: – Igualdad: se deduce o establece en gran número de preceptos, los que se refieren a la creación de un espacio sin fronteras, igualdad entre hombre y mujer, entre otros. – Cooperación, de leal cooperación, de los Estados miembros y las instituciones comunitarias para asegurar el cumplimiento de los fines de la Comunidad se deduce directamente del artículo 10 del TCE. – Solidaridad entre los Estados miembros se deriva de la adhesión a la comunidad e impide que los intereses nacionales puedan romper de modo unilateral el equilibrio entre beneficiarios y cargas derivadas de dicha presencia. – No discriminación, que es uno de los principios que más proyección jurisprudencial ha tenido. – Otros principios son el de subsidiariedad, principio de atribución de competencias, principio de proporcionalidad o intensidad, o principio de moderación, principio de economía legislativa, principio de confianza legítima. 2.4. LAS RELACIONES ENTRE EL DERECHO COMUNITARIO Y EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LOS ESTADOS MIEMBROS 2.4.1. Introducción La ejecución del derecho comunitario tiene dos vertientes. De una parte la ejecución del derecho que no requiere actos internos de los Estados miembros para que se aplique: Esto es el derecho comunitario de aplicación directa. En este caso todos los poderes públicos deben ejecutar el Derecho Comunitario aunque sólo el Estado miembro es responsable de la inejecución. Cuestión diferente plantea el derecho no aplicable directamente el derecho que precisa actos intermedios de aplicación o transposición de los Estados miembros. En estos casos, la obligación y la responsabilidad de dictar dichos actos internos, recae sobre los Estados miembros, aunque la estructura federal, autonómica o regional de algunos Estado miembros determine que sean los Estados federados, autonomía, comunidades o regiones quienes deben llevar a cabo la efectiva ejecución del derecho de la Unión. Los caracteres distintivos del ordenamiento jurídico comunitario nos sitúan ante un ordenamiento específico, distinto de los Estados miembros, y autónomo, dotado de un canon de validez y de un sistema de fuentes propio, generado como consecuencia de la atribución del ejercicio de competencias derivadas de las Constituciones de los Estados miembros a la organización que ellos mismos crean. Primacía y efecto directo son dos conceptos íntimamente relacionados, son conceptos que persiguen una misma finalidad: garantizar la imperatividad y aplicación directa del derecho comunitario, garantizar, en suma, su eficacia. Dado que el derecho comunitario no es un ordenamiento aislado, sino que coexiste con los ordenamientos de los Estados miembros e incluso reclama su colaboración, precisa de mecanismos que impidan que los demás ordenamientos puedan condicionar o limitar su eficacia. Estos mecanismos son la primacía y el efecto directo. Primacía y efecto directo constituyen así cláusulas de cierre, presupuestos lógicos del ordenamiento jurídico comunitario, son principios, a juicio del TJCE, inherentes al sistema de los tratados y coherentes con el proceso de integración del ejercicio de competencias estatales; cumplen la función de garantizar la conservación y la eficacia del propio sistema jurídico. Ninguno de estos dos principios está formulado expresamente, ninguno está positivizado en los tratados constitutivos, salvo, la mención al efecto directo que el Tratado de Amsterdam introdujo al definir las decisiones marco y las decisiones del pilar del CPJP. Ambos son fruto de una construcción jurisprudencial, han sido introducidos del sistema del Tratado por el TJCE, ante resignación unas veces, la reticencia otras y la tolerancia siempre de los Tribunales Constituciones de los Estados miembros. 2.4.2. Primacía El principio de primacía implica la prevalencia del derecho comunitario sobre el derecho interno en caso de conflicto. Es en palabras de P. Pescatore, es un presupuesto lógico del sistema jurídico comunitario, su condición existencial y constituye por ello la condición de posibilidad de un derecho común a todos los Estados miembros, de un derecho que varíe en la ordenación y ejercicio de las competencias atribuidas a la UE dependiendo de cada Estado y de su propias normas nacionales. La ausencia de una norma explícita que establezca expresamente en los Tratados la primacía del derecho comunitario para articular este ordenamiento con los estatales fue suplida por el TJCE en la 10 Sentencia de 15 de julio de 1964 (Sentencia Costa c. Enel). La sentencia disponía que a las reglas comunitarias no es oponible ningún acto unilateral posterior de un Estado miembro. El Tribunal fundamenta la primacía en esta sentencia sobre cuatro importantes bases: – Naturaleza y características específicas de las Comunidades Europeas y de su ordenamiento, a las que ya se refirió en la sentencia Van Gend en Loos de 1963 sobre el efecto directo. El Tribunal tiene en cuenta que las Comunidades están dotadas de poderes efectivos tanto en el plano interno como externo. – La primacía se basa también en el carácter obligatorio de las normas comunitarias de Derecho derivado, expresamente previsto en el artículo 249 del TCE: los Estados han conferido expresamente a los reglamentos, directivas y decisiones el carácter de normas obligatorias. – El compromiso de cooperación leal en el cumplimiento de los Tratados y del Derecho derivado, aceptado expresamente por todo Estado miembro, les obliga a abstenerse de toda medida susceptible de poner en peligro la realización de los objetivos de los Tratados. – Los Estados miembros han aceptado que los Tratados y el Derecho derivado se apliquen sin discriminación basada en la nacionalidad de los particulares. A tenor de estos cuatro argumentos, el Tribunal de Justicia ha seguido el único camino posible desde una lógica evidente. El Derecho Comunitario surge de la voluntad común de los Estados que da origen a los Tratados y esa voluntad común tiene que prevalecer sobre las voluntades particulares de las Partes. La sentencia establece las siguientes consideraciones: – En primer lugar establecerá que el ordenamiento jurídico comunitario es “un ordenamiento jurídico integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros”. – La segunda consideración relevante establece que los poderes de la Comunidad Europea tienen su origen en “una limitación de competencia o de una transferencia de atribuciones de los Estado de la Comunidad”, de modo que “los Estados han limitado, aunque con ámbitos restringidos, sus derechos soberanos”. – Finalmente el Tribunal establece que el Derecho Comunitario pueden engendrar en la esfera de los justiciables derecho que los órganos jurisdiccionales internos deben salvaguardar. La doctrina de la primacía ha encontrado expresa confirmación en sentencias posteriores del Tribunal de Justicia, entre otras la de 17 de diciembre de 1970, caso Internationale Handelsgesellschaft. En una sentencia posterior de 9 de marzo de 1978 (Simmenthal), el Tribunal de Justicia recordó esta tesis, si bien para resolver la antinomia entre derecho comunitario y derecho interno, utilizó indistintamente como efectos de la primacía las categorías de inaplicabilidad e invalidez, con lo que el derecho comunitario, no sólo disfrutaba frente al interno de fuerza pasiva y preferente aplicación, sino también de fuerza activa, que generaba la invalidez consiguiente, o al menos bloqueaba la adopción válida, de la norma nacional incompatible. Así la firmeza jurisprudencial en materia de primacía tuvo un nuevo desarrollo en la sentencia Simmenthal. El Tribunal deduce del principio de primacía varios efectos: – El primero, si la norma interna incompatible es anterior a la norma comunitaria, la norma comunitaria hace inaplicable de pleno derecho, desde su entrada en vigor, toda disposición contraria de la legislación nacional. – El segundo efecto, si la norma interna incompatible es posterior a la norma comunitaria, la vigencia de la norma comunitaria impide la formación válida de nuevos actos legislativos nacionales en la medida en que fueran incompatibles con las normas comunitarias. – El tercero es que ya sea norma interna anterior o posterior, el órgano judicial no debe esperar a que la norma interna incompatible sea derogada ni debe plantear la cuestión de constitucionalidad. – El cuarto es que el juez del litigio concreto puede y debe excluir la norma interna y aplicar la norma comunitaria. La fundamental consecuencia práctica que se deduce de la sentencia es que se debe excluir la aplicación de la norma interna posterior incompatible. 11 La primacía vincula a todos los órganos del Estado y especialmente a los jurisdiccionales. La integración del derecho comunitario en los ordenamientos de los Estados miembros produce una modificación de la posición y de las potestades de los órganos jurisdiccionales ordinarios nacionales. Como vemos, la primacía implica la prevalencia del derecho comunitario en las materias atribuidas y se traduce en la inaplicabilidad de la norma interna contraria, cualquiera que sea su rango y en la sustracción de la materia al poder de regulación eficaz por parte de los Estados miembros. A tenor de la jurisprudencia del TJCE, la primacía del derecho comunitario es general, absoluta e incondicional. Es general porque se predica no sólo del derecho originario, sino también de las demás fuentes del ordenamiento, es decir, la primacía beneficia al ordenamiento comunitario en su conjunto. Es absoluta e incondicional, puesto que el derecho comunitario prevalece sobre el derecho interno contrario de cualquier rango, opera frente a cualquier fuente, tanto anterior como posterior, del derecho interno. Por ello se comprende que la primacía se predica respecto de toda norma interna, no solamente respecto de la ley, sino también sobre normas constitucionales de los Estados miembros. Ya en la sentencia Costa c. Enel, el Tribunal mantenía que el Derecho nacido del Tratado no podría verse oponer judicialmente a un texto interno cualesquiera que sea. El TJCE no hace referencia explícita a la norma constitucional, pero se expresa en términos tan contundentes que no deja dudas sobre el alcance de la primacía sin excepción alguna para la Constitución; esa fórmula indirecta aparece en más sentencias, ya sea en ese estilo, ya sea afirmando que las disposiciones del Derecho Comunitario priman sobre toda norma nacional. Las peculiaridades del sistema de fuentes de la Unión Europea hace precisa la colaboración entre los Estados miembros en la tarea de construcción europea. Por ello una de las declaraciones de las Conferencias de los respectivos representantes de los Gobiernos convocados en Roma y Bruselas respectivamente en 1990 y 1992, fue la relativa a la aplicación del Derecho Comunitario. En dicha declaración se recuerda que “para la coherencia y la unidad del proceso de construcción europea es esencial que todos los Estados miembros transpongan íntegramente a su derecho nacional las directivas comunitarias de las que sean destinatarios dentro de los plazos dispuestos en las mismas”. Finalmente la Conferencia reconociendo competencias de los Estados miembros en la aplicación del Derecho Comunitario, en el respeto a lo establecido en el artículo 249 del TCE, considera “necesario para el buen funcionamiento de la Comunidad que las medidas adoptadas en los distintos Estados miembros conduzcan a una aplicación del Derecho Comunitario con la máxima eficacia y rigor en la aplicación de sus respectivos derechos nacionales”. 2.4.3. Efecto directo A) concepto y distinción Aunque suelen identificarse con frecuencia, la aplicabilidad directa y el efecto directo, conviene distinguir ambas expresiones. La aplicabilidad directa o inmediata suele entenderse como una característica formal de la norma comunitaria, como aquella propiedad que la hace no precisar de interposición normativa para integrase en el ordenamiento de los Estados miembros. El efecto directo ha de entenderse en sentido material, como la invocabilidad de la norma comunitaria. Se trata de un derecho de los particulares de invocar ante las jurisdicciones nacionales la aplicación del derecho comunitario en sus relaciones jurídicas con las administraciones públicas o con los particulares. El efecto directo tampoco está recogido expresamente en los Tratados como una regla general, o sólo lo está respecto de los Reglamentos. Ante el silencio de los tratados, el efecto directo ha sido como la primacía reconocida por el TJCE a lo largo de la jurisprudencia. El Tribunal de Justicia tuvo una oportunidad bastante temprana de referirse al principio de eficacia directa en la célebre sentencia Van Gend en Loos de 5 de febrero de 1963. Para el Tribunal implica que el Tratado de la CEE constituye algo más que un acuerdo que se limitara a crear obligaciones mutuas entre los Estados contratantes; en otras palabras, el Tratado CE no es un Tratado como otros muchos, es algo más que una norma internacional, pues expresa la existencia de unas complejas 12 relaciones que desbordan las iniciales relaciones entre los Estados que cooperaron en la adopción de los Tratados. El principio de eficacia directa de las normas comunitarias se funda en el carácter objetivo de los Tratados. En efecto, el respeto a los Tratados y a los actos de las Instituciones se impone cualquiera que se vea afectado por el campo de acción de una norma comunitaria. El TJCE considera que las disposiciones de los Tratados, aunque destinados en principio a regular relaciones interestatales, pueden ser invocadas por los particulares y que éstos deduzcan, de las obligaciones asumidas por los Estados, derechos en su favor protegibles por Instituciones nacionales. En consecuencia, el efecto directo, a la luz de la sentencia Van Gend en Loos, significa: – Que las normas de los Tratados pueden producir efectos jurídicos inmediatos, por sí mismas, sin precisar de normas nacionales para su aplicación o sin que éstas sean obstáculo para su aplicación. – Que posparticulares pueden hacer valer ante los poderes públicos nacionales los derechos que se deriven de las normas comunitarias, y dichos poderes deben asegurar el respeto a las obligaciones asumidas por los Estados en los Tratados y proteger los derechos individuales. El Tratado de Amsterdam, al introducir en el pilar de la CPJP dos tipos de actos, las decisionesmarco y las decisiones, establece expresamente: “Las decisiones marco obligan a todos los Estados miembros en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. Las decisiones serán obligatorias y no tendrán efecto directo”. B) Efecto directo de los Tratados y de los Reglamentos Los Tratados nada dicen de especial en su eficacia directa en los ordenamientos jurídicos de los Estado miembros. Existen disposiciones de los Tratados que son aplicables directamente en las medida que son normas completas y otras que por su propia naturaleza no son aplicables directamente. Los Tratados tendrán efecto directo según el TJCE cuando: – Que se trate de un disposición clara y suficientemente precisa, aspectos que pueden ser resueltos por el TJCE en el ejercicio de sus competencias. – Que la norma sea incondicional, es decir, que no requiera medidas de ejecución de la Comisión o de los Estados miembros, y que no hubiera concedido a estas autoridades facultad de apreciación. Sin necesidad de declaración por el TJCE deben entenderse aplicables directamente a los Estados, particulares y empresas un conjunto de preceptos que crean derechos e introducen prohibiciones, como son los artículo 28, 31.2 y 81 del TCE entre otros. El Reglamento tendrá efecto directo pleno, tanto con carácter vertical, como horizontal. El Tribunal de Justicia lo ha reconocido así en sucesivas ocasiones. C) Efecto directo de las Directivas y las decisiones dirigidas a los Estados miembros Mientras que los Tratados consagran explícitamente la aplicabilidad directa de los Reglamentos, los caracteres que el tratado atribuye a Directivas y decisiones dirigidas a los Estados miembros, constituyen a primera vista razones negativas para que se les reconozca efecto directo. En efecto: – El Tratado, a diferencia de lo que sucede con el Reglamento, omite el carácter directamente aplicable. – La Directiva es una norma prototipo de las de carácter mediato o indirecto, ya que precisa el complemento normativo del Estado miembro. – La Directiva tiene como destinatario al Estado miembro, carece de alcance general. – La Directiva impone un resultado y por su misma naturaleza deja margen de apreciación en cuanto a medios y formas a los Estados. Sin embargo, el TJCE reconoció la posibilidad de que en un primer momento las decisiones dirigidas a los Estados miembros y después las Directivas tengan, si reúnen determinados requisitos, efecto directo vertical. 13 El Tribunal exige: – Que las disposiciones de la Directiva, desde el punto de vista de su contenido, no estén sujetas a condición alguna y sean lo suficientemente precisas. Así, para que tengan efecto directo deben definir derechos de los particulares, que de haberse introducido mediante la norma o acto correspondiente por los Estados miembros hubieran eliminado una obligación o reconocido un derecho. – El Estado no haya adaptado el derecho nacional a la Directiva dentro del plazo señalado o lo haya hecho incorrectamente. La expiración del plazo dado a los Estados para transposición de la Directiva constituye una condición sine qua non para deducir la posibilidad de efecto directo de la misma. Así la primera condición para que una directiva tenga efecto directo en el territorio de un Estado miembro, es que éste no haya transpuesto la directiva en cuestión (o que la haya transpuesto incorrectamente). Es decir, el efecto directo está condicionado a que el Estado miembro haya incumplido la obligación específica del artículo 229 del Tratado de Roma en el plazo estipulado o cuando proceda una adaptación incorrecta. D) El efecto directo de otros actos obligatorios También otros actos obligatorios distintos de los Reglamentos y de las Directivas tienen efecto directo. Las decisiones dirigidas a los particulares tienen en principio efecto directo. Parte de la doctrina niega que esta invocabilidad de las decisiones dirigidas a los particulares sea un caso de efecto directo, ya que generan efectos directamente en el ordenamiento comunitario y no en el interno. Asimismo, la construcción jurisprudencial del efecto directo, se aplica a los acuerdos internacionales en los que son parte las Comunidades. 2.4.4. Las Comunidades Autónomas y el Derecho Comunitario 2.4.4.1. Introducción La Constitución Española no ofrece respuesta explícita sobre la participación de las Comunidades Autónomas en la actividad exterior del Estado. En el artículo 148 no aparece ninguna mención directa o indirecta a una acción normativa relacionada con las obligaciones convencionales del Estado. Por el contrario el artículo 149 establece como competencia exclusiva del Estado las relaciones internacionales. A pesar de ello, no se puede mantener que el Estado posea una competencia exclusiva e ilimitada en las relaciones internacionales, ya que de esa forma traería consigo graves consecuencias en el sistema constitucional. Por ello, la reserva de exclusividad en la materia sólo conllevaría las competencias de verdadera proyección exterior, como sería la de adoptar las posiciones y prioridades de la política exterior, la representación exterior o conclusión de Tratados, nacionalidad, inmigración, extranjería, entre otros. Sin embargo hay otras competencias ligadas a las relaciones internacionales, que serían de proyección interior. Este sería el caso de la formación de las delegaciones negociadoras o de representación del Estado y la presencia en ellas de representantes de las Comunidades Autónomas, o la información a diversos entes u organismos, o las peticiones o solicitudes al Gobierno en materia de política exterior. En lo que respecta a la Unión Europea, un diálogo entre todas las Comunidades Autónomas y el Estado sería un objetivo esencial en el proceso interno de formación de la posición nacional que España vaya a defender en el Consejo, y previamente en sus grupos de trabajo y el Comité de Representantes Permanentes. Las regiones están interesadas en llevar al conocimiento del Estado sus necesidades e intereses y la Administración Central así lo debería apreciar para de esa forma poder realizar una mejor defensa de sus intereses. Sobre la participación en la formación de la posición nacional en asuntos comunitarios tampoco se pronuncia la Constitución. Los Estatutos de Autonomía de la mayoría de las Comunidades Autónomas contienen una cláusula por la que el gobierno se obliga a informar de los Tratados que puedan afectar a las materias de su 14 específico interés. Se trata de un derecho a ser informadas y por lo tanto oídas por el Estado sobre competencias que sean objeto de regulación en una norma comunitaria. Este derecho de coparticipación no es una competencia que deba ser reconocida como tal por los Estatutos de Autonomía sino que esta participación encuentra su fundamento en la titularidad autonómica de la materia sobre la que recae la decisión comunitaria. El núcleo de la cuestión se centra en las formas de articulación de la participación autonómica. En la actualidad las Comunidades Autónomas tiene garantizada la participación en la formación de la voluntad del Estado tanto en el aspecto orgánico como en el procedimental. 2.4.4.2. La participación de las Comunidades Autónomas en la elaboración del derecho comunitario Después de varios proyectos en 1992 se llegó al acuerdo de institucionalización de la Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE), en el que se abordan las cuestiones de elaboración y aplicación del Derecho Comunitario y de las políticas comunitarias. Este acuerdo fue tramitado posteriormente como ley en 1997. La Conferencia se apoya a su vez en las Conferencias Sectoriales que regulan la coordinación por materias entre la Administración central y las autonomías, mientras que la de Asuntos Comunitarios tratará asuntos comunitarios que carezcan de conferencia sectorial, lo que la convierte en una conferencia sectorial de carácter residual para problemas concretos jurídico- institucionales. En el seno de la CARCE se adoptó en 1995 el Acuerdo sobre la participación interna de las Comunidades Autónomas en los Asuntos comunitarios europeos a través de las Conferencias sectoriales. Este acuerdo contiene el procedimiento marco de participación en una fase ascendente que se aplicará en cada conferencia sectorial cuando se debatan asuntos comunitarios. – Cuando el asunto afecte exclusivamente a las competencias reservadas al Estado y las Comunidades Autónomas invoquen su interés en el asunto, la Administración les informará en la Conferencia Sectorial respectiva. – Cuando el asunto afecte a competencias legislativas exclusivas de las Comunidades Autónomas, si las Comunidades Autónomas llegan a una oposición común entre ellas, ésta será tenida en cuenta de forma determinante a efectos de fijar la posición negociadora inicial del Estado. – Cuando el asunto comunitario incida sobre competencias compartidas o concurrentes del Estado y de las Comunidades Autónomas, si se llega a una posición común con el Estado, tal acuerdo será determinante a efectos de fijar la posición negociadora inicial del Estado. – En los dos últimos supuestos, si la posición inicial del Estado variase de forma sustancial como consecuencia del proceso de negociación, siempre que los plazos lo permitan, la Administración del Estado informará en el seno de la respectiva conferencia sectorial para facilitar una nueva posición común. Si los plazos no lo permiten, y si lo solicitan las Comunidades Autónomas, explicará los motivos de tal variación. – Si las decisiones son susceptibles de originar aumento de gasto o disminución de ingresos de las Administraciones Públicas, la posición común de las Comunidades Autónomas se consensuará con la posición de la Administración del Estado. – Cuando se alcance una posición común por parte de las Comunidades Autónomas, la Administración del Estado tomará conocimiento de los argumentos expresados por las Comunidades Autónomas. El acuerdo aclara que participarán sólo aquellas Comunidades Autónomas cuyas competencias estén afectadas por el asunto comunitario en cuestión. Así la participación de las Comunidades Autónomas en materias técnicas se instrumenta a través del mecanismo tradicional de las Conferencias Sectoriales a las que se inserta un procedimiento marco específico para los temas comunitarios, mientras que las materias que no encajan en las conferencias sectoriales serán competencia de la Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas. 15 2.4.4.3. Aplicación del derecho comunitario por las Comunidades Autónomas En coherencia con el principio de soberanía del Estado, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha declarado que cada Estado miembro es libre de atribuir como juzgue oportuno las competencias en el plano interno y de aplicar una directiva por medio de medidas adoptadas por las autoridades regionales o locales. En definitiva afecta únicamente al sistema constitucional de cada Estado miembro. La noción de aplicación fue interpretada por el Gobierno y el Tribunal Constitucional tan restrictivamente que casi ha impedido el desarrollo legislativo y reglamentario de las normas comunitarias no directamente aplicables y también los actos de mera ejecución. La aplicación de los Tratados tal y como aparece en algunos Estatutos de Autonomía no se limita a la mera función administrativa ni al mero cumplimiento. Todas las administraciones públicas están obligadas a aplicar el Derecho Comunitario. Por ello cuando la norma comunitaria permite ser desarrollada, el reparto interno de las competencias entre las Instituciones centrales del Estado y las Comunidades autónomas no puede verse modificado y esa aplicación no se limita necesariamente al mero respeto y vigilancia de su cumplimiento. Así pues las Comunidades Autónomas pueden desarrollar legislativa y reglamentariamente el Derecho Comunitario si la materia necesitada de desarrollo les corresponde según sus respectivos Estatutos de Autonomía ajustándose directamente a los exigido o permitido por la norma comunitaria. Respecto de las materias de competencia exclusivas del Estado, cuando la competencia legislativa y reglamentaria de las Comunidades Autónomas a tenor de la Constitución, deba tener en cuenta la legislación básica o la ordenación general del Estado, tales principios o bases pueden quedar sustituidos por el contenido de la disposición comunitaria. La atribución no sería a favor de las Comunidades Autónomas, sino que la beneficiaria es la Comunidad Europea por efecto del artículo 93 de la Constitución. El Tribunal Constitucional a partir de su sentencia 252/88 de 20 de diciembre, estableció el principio general conforme al cual la ejecución del derecho comunitario en España corresponde al ente materialmente competente de acuerdo con las normas internas de delimitación de competencias. Además el Tribunal se ha referido al principio de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas en relación con los asuntos comunitarios. Por otro lado el TC ha declarado que los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias no resultan alterados ni por el ingreso de España en la CEE ni por la promulgación de normas comunitarias; la cesión del ejercicio de competencias a favor de organismos comunitarios no implica que las autoridades nacionales dejen de estar sometidas en cuanto poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Por último la cooperación en la fase de aplicación se ha instrumentado mediante acuerdos específicos para materias concretas y mediante un acuerdo general. El Acuerdo General de 1995 sobre participación en la aplicación del Derecho Comunitario fue logrado en la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas en 1995. Parte de dos principios fundamentales: la autonomía institucional par el cumplimiento de las obligaciones comunitarias y que dicho cumplimiento debe llevarse a cabo conforme la distribución de competencias resultante del bloque de constitucionalidad. Se acuerda que las administraciones que proyecten la aprobación de una norma de desarrollo, pondrán en conocimiento de la Conferencia Sectorial el proyecto del texto y si lo estiman conveniente se podrán concertar para dar un contenido semejante al texto de aplicación. Otros de los acuerdos fue el Acuerdo en Materia de Ayudas Públicas de 1990 firmado por la Administración Central y las Comunidades Autónomas. Regula los problemas surgidos en las ayudas públicas y su objetivo es poner en marcha un procedimiento de comunicación entre todas las instituciones implicadas. Otro acuerdo es el de 11 de diciembre de 1997 que tiene por objeto que el Estado asuma el deseo de una Comunidad Autónoma de impugnar una norma comunitaria o de interponer un recurso por inacción de una Institución comunitaria o un recurso contra un Estado miembro. Otros acuerdos en el seno de la CARCE han sido el relativo a la presencia de un Consejero Permanente de las Comunidades Autónomas en al Representación Permanente de España ante la UE, otro sobre la presencia de las Comunidades Autónomas en la Delegación de España en los Comités de la esfera de la Comisión. 16 2.4.4.4. El control del cumplimiento del derecho comunitario por las Comunidades Autónomas La regla clásica de derecho internacional según la cual al Estado se le atribuyen los actos de sus entidades territoriales y responde por ellos se aplica también en el derecho comunitario y ha sido proclamada en diversas ocasiones por el TJCE. Si la obligación de aplicar el Derecho Comunitario por los poderes públicos internos es una cuestión de Derecho interno, el TJ ha afirmado que: “en la medida en los Estados eligen distribuir entre varias Instituciones nacionales el cuidado de tomar diversas medidas de ejecución necesarias, incumbe a dichas instituciones nacionales vigilar para asegurar, por los medios adecuados, la coordinación de medidas que adopten de forma que no comprometan el funcionamiento de la organización de mercado. En resumen, que para el TJ la responsabilidad de un Estado miembro en caso de incumplimiento queda comprometida sea cual sea el órgano del Estado cuya acción u omisión esté en el origen de la infracción, aun en el caso de que se trate de una Institución constitucional. De forma más explícita el Tribunal ha declarado que: “Un Estado miembro no puede alegar disposiciones prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno, ni siquiera las que se derivan de su organización federal, para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos”. No obstante, en la práctica el TJ ha declarado diversos incumplimientos por acciones u omisiones de entes territoriales contrarios al Derecho comunitario; en el caso de España ha sucedido en la sentencia de 3 de agosto de 1993 por incumplimiento de la Comunidad Autónoma de Cantabria de la Directiva 79/409/CEE de 2 de abril de 1979. En otras ocasiones España ha sido condenada en alguna ocasión por incumplimiento de transposición de directivas en materias que afectaban a competencias compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El TJCE ha declarado en sentencia de 1 de octubre de 1998 que: “Por lo que se refiere, en particular, a la alegación basada en el hecho de que el retraso de que se trata se debe especialmente a que el Estado y las Comunidades Autónomas disponen de competencias concurrentes, procede recordar que es jurisprudencia reiterada que un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por una Directiva”. No cabe duda de que el principio de colaboración es un mecanismo preventivo que sirve para atajar los posibles incumplimientos, aunque el Estado y las Comunidades Autónomas han sido capaces de acordar distintos procedimientos para desarrollar en el seno de cada Conferencia Sectorial cuya aplicación permitirá asegurar la correcta ejecución del derecho comunitario en España por el ente que materialmente le corresponda. Las Comunidades Autónomas deben respetar las obligaciones comunitarias contraídas por España, pero si hubiera un acto autonómico contrario al derecho comunitario el Estado en su conjunto sería la responsable ante la Unión Europea. De ahí la necesidad de establecer mecanismos constitucionales para controlar el cumplimiento de las obligaciones comunitarias. Existirían diversas formas: – Por un lado el control por los jueces y tribunales, que en su condición de jueces de derecho comunitario aplicarán los principios de efecto directo y primacía del ordenamiento y plantearán cuando proceda la cuestión prejudicial, recurriendo en su caso a la facultad de suspender la aplicación de la norma interna. En este caso el poder judicial español debe asegurar el respeto del derecho comunitario y para ello dispone de los poderes que éste le reconoce. Si existe una norma autonómica, pero es contraria a normas comunitarias, los mecanismos serían jurisdiccionales. La existencia de contradicción entre la norma autonómica y comunitaria debe ser constatada por un órgano jurisdiccional para controlar la legalidad. De existir contradicción se produce la inaplicación de la norma autonómica y su sustitución por la comunitaria. – De otro el artículo 93 de la Constitución establece que: “Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión”. Este artículo refuerza el poder de control ordinario que deriva de la Constitución a favor del Estado; en esta vía, el Tribunal Constitucional ha señalado el poder de vigilancia del Estado con el fin de que no se produzcan diferencias en la ejecución o aplicación del bloque normativo. 17 – En el supuesto de carencia o insuficiencia de una o varias Comunidades Autónomas en materia de desarrollo o aplicación del Derecho Comunitario, el derecho estatal sería supletorio del autonómico. – Si la aplicación del derecho comunitario llevase a resultados distintos en cuanto a derechos y obligaciones dimanantes de una norma comunitaria, sería de aplicación las leyes de armonización del artículo 150. 3 de la Constitución. – Por último existe el mecanismo del artículo 155, que conlleva el cumplimiento forzoso, tramitado de acuerdo con lo previsto en el citado artículo. En resumen, el sistema de control del cumplimiento del derecho comunitario no necesita de medios específicos puesto que existen mecanismos específicos dentro de la Constitución. 18
