Acuerdos y Resultados de la Tercera

NOTA DE COYUNTURA
CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES GILBERTO BOSQUES
Senado de la República, 2 de julio de 2014
ACUERDOS Y RESULTADOS DE LA TERCERA CONFERENCIA DE REVISIÓN DE LA
CONVENCIÓN SOBRE LA PROHIBICIÓN DE MINAS ANTIPERSONA
Fuente: Noticias Medellín, septiembre de 2009. Consultado el 1 de julio de 2014 en:
http://noticias.telemedellin.tv/wp-content/uploads/2012/09/20120925_4844976w-585x523.jpg
Introducción
Del 23 al 27 de junio se celebró en Maputo, Mozambique, la tercera conferencia de revisión de la
Convención sobre la prohibición de minas antipersona (también conocida como Convención de
Ottawa). Durante esta conferencia, denominada Maputo +15, se abordaron los logros alcanzados a
15 años de que entrara en vigor la Convención de Ottawa, y se discutieron los retos actuales en la
materia tales como la necesidad de fomentar asistencia a las víctimas, el uso de minas antipersona
en conflictos bélicos recientes, y la adquisición y uso de este tipo de artefactos por actores no
estatales.
La Convención de Ottawa entró en vigor el 1 de marzo de 1999. Su propósito es prohibir el uso,
almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersona, así como exigir la destrucción,
tanto de las almacenadas como de las sembradas. Dicha Convención marcó un hito por ser la
primera vez que los Estados, basados en el derecho internacional humanitario, acordaron prohibir
completamente un arma de uso generalizado, ya que a principios de la década de 1990 las minas
antipersona habían causado una profunda crisis sanitaria, humana y social en casi todos los
conflictos en los que habían sido utilizadas1.
Las minas antipersona son artefactos explosivos que se caracterizan por ser activados al contacto
por las mismas víctimas. Están diseñadas para ser colocadas debajo, sobre o cerca de la superficie
de un terreno determinado y explotar por la presencia, proximidad o contacto de una persona.
Resulta imprescindible aclarar que esta Convención sólo prohíbe este tipo de minas, más no
aquellas diseñadas para detonar al contacto de un vehículo o tanque de guerra (minas antivehículo o
antitanque), ni tampoco los artefactos explosivos activados por control remoto2.
Aunque los principales países productores de minas antipersona como Estados Unidos, Rusia,
China e India no forman parte de la Convención de Ottawa, esta tercera reunión resultó relevante
porque el gobierno estadounidense anunció su intención de adherirse a ella, además de que advirtió
dará un giro radical a su política sobre el uso de estos artefactos pues no producirá ni adquirirá más
minas antipersona, ni siquiera para reemplazar su inventario actual a medida que vaya caducando.
Adicionalmente, los firmantes de la Declaración de Maputo acordaron fijar el año 2025 como fecha
límite para cumplir con las obligaciones estipuladas en la Convención, que incluyen destruir sus
arsenales, limpiar las áreas minadas en su territorio, y brindar asistencia médico-psicológica
adecuada a las víctimas.
El objetivo de la presente nota de coyuntura consiste en exponer los principales acuerdos
alcanzados en la Declaración y Plan de Acción de Maputo, así como analizar las implicaciones de
un eventual ingreso de Estados Unidos a la Convención de Ottawa. Posteriormente, se abordará la
participación de México en la reunión y se expondrán los logros y retos pendientes en la materia.
La Convención de Ottawa
La Convención fue el resultado de la conferencia diplomática sobre la prohibición total de minas
terrestres antipersona que tuvo lugar en Oslo el 18 de septiembre de 1997. De acuerdo con el
artículo 15, la Convención se abrió para la firma de todos los Estados desde el 3 de diciembre de
1997 hasta el 4 de diciembre de 1997 en Ottawa, Canadá, y posteriormente permaneció abierta en la
sede de las Naciones Unidas en Nueva York hasta que entró en vigor. En diciembre de 1997 un
total de 122 gobiernos firmaron el tratado en Ottawa (Canadá). En septiembre del año siguiente,
1
ONU, “Convention on the Prohibition of the Use, Stockpiling, Production and Transfer of Anti-Personnel Mines and on their
Desctruction”, 1997. Consultado el 30 de junio de 2014 en: http://www.un.org/Depts/mine/UNDocs/ban_trty.htm
2
Comité Internacional de la Cruz Roja, “Convención sobre la prohibición de las minas antipersonal”, 2007. Consultado el 30 de
junio de 2014 en: http://www.icrc.org/spa/resources/documents/legal-fact-sheet/landmines-factsheet-150807.htm
Burkina Faso se convirtió en el 40º país en ratificar el acuerdo, dando lugar a su entrada en vigor 6
meses más tarde, el 1º de marzo de 1999. De acuerdo con el Instituto Español de Estudios
Estratégicos (IEEE) el logro más importante de la Convención de Ottawa es el incremento notable
en el número de países que la han ratificado, puesto que en diciembre de 199 eran 55, mientras que
en 2014 suman ya 161 los Estados Parte3.
El objetivo de la Convención de Ottawa es prohibir el empleo, almacenamiento, producción y
transferencia de minas antipersonales, además de contribuir a proteger a la población civil durante y
después de un conflicto bélico. La Convención se compone por 22 artículos y sus principales
disposiciones son comprometer a sus miembros a: 1) destruir todas sus existencias de minas
antipersonales, a más tardar en un plazo de cuatro años; 2) proceder al desminado de todas zonas
minadas que se encuentren bajo su jurisdicción en un plazo de 10 años; 3) realizar campañas
educativas sobre el peligro de las minas; 4) ayudar a las víctimas de las minas, mediante el cuidado
y la rehabilitación; 5) procesar y castigar a las personas que realizan actividades prohibidas por la
Convención; 6) presentar informes anuales al secretario general de las ONU; y, 7) cooperar con
otros Estados Partes para facilitar la aplicación de la Convención4.
La Declaración de Maputo y el Plan de Acción 2014-2019
La Declaración de Maputo y el Plan de Acción fueron los dos principales documentos emanados de
la conferencia Maputo +15, donde se contó con la participación de alrededor de 1,000 participantes
provenientes del sector público, privado y social de los 162 países miembros de la Convención de
Ottawa. Por primera vez, participaron también delegaciones provenientes de 12 Estados no Parte,
como China, Libia y Estados Unidos. Además, Omán anunció planes para adherirse en los meses
siguientes y China indicó informalmente que ha ido destruyendo progresivamente su arsenal, el cual
ha sido considerado el mayor a nivel mundial5.
La Declaración de Maputo resalta los logros alcanzados por los 161 Estados Parte de la
Convención de Ottawa entre 1999 y 2014 y considera que sus miembros deben basar sus esfuerzos
en la cooperación y asociación que son las formas más factibles de acelerar la “limpieza” de zonas
minadas. También subraya la necesidad de involucrar a las víctimas de minas antipersona en la
formulación e implementación de políticas públicas nacionales e internacionales, y establece 2025
como el año para cumplir con los compromisos adquiridos en virtud de la Convención6.
El Plan de Acción señala una hoja de ruta para los próximos cinco años (2014-2019), con miras a
cumplir el objetivo de lograr un mundo libre de minas antipersona en 2025. Se compone de 31
puntos centrados en ocho objetivos. A continuación se ofrece una breve tabla con las principales
medidas para cumplir con los ocho objetivos:
Objetivo
1.Universalización
2.Eliminación
inventarios
antipersona
3
de
los
de minas
Medidas
Promover la adhesión formal a la Convención de los países que no forman Parte.
Promover la observancia universal de las normas de la Convención, así como condenar cualquier
violación a sus disposiciones
Los Estados Parte que no cumplan con sus obligaciones deberán enviar antes del 31 de
diciembre de 2014, un plan de acción para la destrucción de sus arsenales.
Elaborar informes anuales de transparencia en torno a sus planes y progresos realizados.
María del Mar Hidalgo García, “Maputo +15: logros y desafíos en la lucha contra las minas antipersonas”, Instituto Español de
Estudios Estratégicos, 25 de junio de 2014. Consultado el 1 de julio de 2014 en: http://goo.gl/OJwnBx
4
ONU, op. cit.
5
Campaña Colombiana Contra Minas, “Estados Unidos cambia su postura frente a la prohibición de las minas”, 27 de junio de 2014.
Consultado el 1 de julio de 2014 en: http://www.colombiasinminas.org/index.php?page=estados-unidos-cambia-su-postura-frente-ala-prohibicion-de-las-minas
6
El
documento
oficial
de
la
Declaración
de
Maputo
puede
consultarse
en:
http://www.maputoreviewconference.org/fileadmin/APMBC-RC3/3RC-Declaration-SP.pdf
3.“Limpieza” de terrenos
4.Asistencia a víctimas
5.Cooperación y asistencia
internacional
6.Transparencia
e
intercambio de información
7.Medidas para garantizar su
cumplimiento
8.Apoyo a la implementación
Cada Estado Parte tendrá la obligación de cuantificar y calificar las zonas bajo su jurisdicción que
requieran ser “limpiadas”, antes del 30 de abril de 2015.
Las Partes deben armonizar y homologar la “limpieza” de terrenos con los estándares, políticas y
metodologías internacionales aprobadas por la ONU.
Los gobiernos deben desagregar por sexo y edad los datos de las víctimas, con la finalidad de
evaluar y canalizar sus necesidades a los servicios públicos existentes.
Antes del 30 de abril de 2015, se debe informar sobre los indicadores que medirán el
cumplimiento de políticas que contribuyan a la participación igualitaria de las víctimas en la
sociedad.
Las Partes que estén en posibilidad de hacerlo, deberán apoyar a los demás miembros en cuanto
a limpieza de minas, educación para la reducción del riesgo de ser víctima de una mina
antipersona y atención a víctimas.
Las Partes deberán proveer información confiable y actualizada anualmente.
Quienes conserven un arsenal de minas antipersona por las razones consentidas en la
Convención deberán mantenerlo al mínimo permitido.
En caso de que alguna Parte sospeche que otra Parte no cumpla con las prohibiciones de la
Convención, deberá proveer información sobre la situación a todos los Estados Parte de forma
expedita, con la finalidad de buscar una solución de forma cooperativa.
Las Partes que estén en posibilidad de hacerlo, deberán proveer a sus contrapartes de los
recursos financieros necesarios para la implementación efectiva de las disposiciones de la
Convención.
Fuente: Elaboración propia con información de: Maputo Review Conference, “Maputo Action Plan”, 26 de junio de
2014. Consultado el 1 de julio de 2014 en: http://www.maputoreviewconference.org/fileadmin/APMBC-RC3/3RCMaputo-action-plan-adoption-26Jun2014.pdf
El primer propósito es claramente el más importante y, al mismo tiempo, el más difícil de cumplir
en sus términos, ya que aunque son 161 los Estados que han ratificado la Convención de Ottawa,
existen ausencias importantes como las de China, India, Corea del Norte, Rusia y Estados Unidos.
Implicaciones del ingreso de Estados Unidos a la Convención de Ottawa
Indudablemente, el principal legado de esta conferencia es el anuncio de la intención del gobierno
de Estados Unidos de unirse a la Convención de Ottawa y de que detendrá la producción y
adquisición de minas terrestres antipersona. Huelga recalcar que desde hace 15 años, organizaciones
no gubernamentales y defensores de los derechos humanos habían exhortado a distintas
administraciones estadounidense a sumarse a la Convención. Como antecedente, el ex presidente
Bill Clinton (1993-2001) había propuesto adherirse al Tratado, pero el gobierno de su sucesor,
George W. Bush (2001-2009) desechó la propuesta. Sin embargo, el actual presidente, Barack
Obama, ordenó una revisión de la política en la materia cuando asumió el poder hace cinco años, lo
que resultó en el anunció del pasado viernes 27 de junio, cuando el embajador de Estados Unidos en
Mozambique, Douglas M. Griffiths, afirmó que la delegación que participó en la reunión Maputo
+15 dejó en claro que Estados Unidos buscará de manera diligente soluciones que cumplan con la
Convención de Ottawa así como su eventual suscripción7. El Embajador Griffiths advirtió también
que Estados Unidos no producirá ni adquirirá más minas antipersona en el futuro, ni reemplazará las
reservas existentes en cuanto expiren.
La ONG International Campaign to Ban Landmines (ICBL) reconoció que el anuncio de la
administración de Barack Obama significa cierto progreso, puesto que Washington reconoció que la
Convención de Ottawa es la solución más factible para eliminar las minas antipersona. Sin
embargo, alertó que hasta el momento el gobierno estadounidense no ha estipulado cuál será su
plazo límite para adherirse a la Convención, además de que se reserva el derecho a usar su arsenal
estimado en 10 millones de minas antipersona en cualquier parte del mundo. Por ello, ICBL
7
Rick Gladstone, “U.S. Lays Groundwork to Reduce Land Mines and Join Global Treaty”, The New York Times. 27 de junio de
2014. Consultado el 30 de junio de 2014 en: http://www.nytimes.com/2014/06/28/us/us-to-cut-its-land-mine-stockpile.html?_r=0
considera que Estados Unidos tiene que demostrar su voluntad política fijando en el corto plazo una
fecha límite para adherirse al tratado y comprometerse inmediatamente a no usar las minas bajo
ninguna circunstancia, y a comenzar la destrucción de su arsenal8.
La ONG Physicians for Human Rights, uno de los miembros fundadores de ICBL, expresó su
beneplácito por la decisión del gobierno estadounidense de dejar de producir minas antipersona,
pero resaltó que ese anuncio es insuficiente, pues debe adherirse al tratado, ya que su ingreso le
daría la oportunidad de liderar los esfuerzos en la materia para prevenir la muerte de civiles y niños.
También afirmó que es contradictorio que, por un lado, Estados Unidos done millones de dólares
para financiar fondos y programas de desminado extremadamente costosos en otros países; pero
que, por otro lado, continúe siendo uno de los principales productores de minas antipersona a nivel
mundial9. La asociación Arms Control Now celebró el anunció, pero expresó su preocupación por la
ausencia de un plazo de tiempo determinado para destruir el arsenal pues considera que sin ello, el
anuncio tendría poco efecto práctico durante los años venideros.10
Es importante enfatizar que algunos sectores militares estadounidenses se oponen al cese de la
producción y al desmantelamiento del arsenal de minas antipersona, ya que consideran que estos
artefactos tienen el propósito fundamental de disuadir ciertas operaciones por tierra. La principal
objeción de algunos funcionarios del Pentágono, según se dio a conocer en la prensa, es que Estados
Unidos podría experimentar dificultades en caso de que se produzca un escenario hipotético en el
que tenga que defender a Corea del Sur de Corea del Norte, ya que la zona desmilitarizada entre
ambas está plagada de minas antipersona, las cuales son consideradas como un elemento esencial de
la primera línea de defensa surcoreana. Sin embargo, otros sectores militares consideran que las
minas en esa zona son una reliquia de la Guerra Fría, ya que si Pyongyang decide atacar Seúl no lo
haría mediante una invasión terrestre, por lo que Estados Unidos debería suscribir el tratado11. Es
importante recordar que la última vez que Estados Unidos utilizó minas antipersona fue durante la
Guerra del Golfo en 199112.
En consecuencia, varios miembros de la administración del Presidente Obama, incluyendo a la
consejera de seguridad nacional, Susan E. Rice, han insistido en que Estados Unidos no debe
negarse a suscribir el tratado. Asimismo, desde que inició la revisión de la política sobre minas
terrestres en 2009, la administración de Obama ha recibido cartas de apoyo para unirse a la
Convención firmadas por 68 senadores, gobiernos de países miembros de la OTAN, veteranos de
guerra y altos oficiales militares, líderes de ONG’s, víctimas de minas antipersona, y más de
200,000 ciudadanos13.
Participación de México
La Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) informó que la delegación mexicana estuvo
encabezada por el embajador Jorge Lomónaco, representante permanente de México ante los
organismos internacionales con sede en Suiza. El diplomático refrendó el compromiso de México
con las normas establecidas por la Convención de Ottawa y señaló que la fecha incluida en la
8
International Campaign to Ban Landmines, “United States Changes Mine Ban Stance, Announces Steps Towards Mine Ban Treaty
Accession”, 27 de junio de 2014. Consultado el 1 de julio de 2014 en: http://www.icbl.org/en-gb/news-and-events/news/2014/icblclosing-press-release-mine-ban-treaty-third-review-conference.aspx
9
Physicians for Human Rights, “PHR Comments on Landmine Treaty Announcement”, 27 de junio de 2014. Consultado el 1 de julio
de 2014 en: http://physiciansforhumanrights.org/press/press-releases/phr-comments-on-landmine-treaty-announcement.html
10
Daryl G. Kimball, “U.S. Pledge Not to Produce Landmines Positive, But Falls Short: It Is Time to Accede to Mine Ban Treaty”,
Arms Control Now, 27 de junio de 2014. Consultado el 1 de julio de 2014 en: http://armscontrolnow.org/2014/06/27/u-s-pledge-notto-produce-landmines-positive-but-falls-short-it-is-time-to-accede-to-mine-ban-treaty/
11
Rick Gladstone, op. cit.
12
AFP, “Para EU producción de minas antipersona”, Reforma, 27 de junio de 2014, consultado el 1 de julio de 2014 en versión
impresa.
13
Daryl G. Kimball, op. cit.
Declaración de Maputo para concluir con la destrucción total de minas terrestres antipersona, debe
ser una meta inamovible. Paralelamente, México manifestó su beneplácito por el anuncio de
Estados Unidos y señaló que si se concreta su adhesión a la Convención, aumentaría la confianza
internacional en dicho instrumento y se consolidaría el valor de la prohibición de esos artefactos 14.
Cabe recalcar que México fue parte del grupo de países que inició el proceso para negociar la
Convención de Ottawa, en coordinación con organizaciones de la sociedad civil. Además, por
invitación del gobierno de Mozambique, México fue invitado a integrar el Grupo de Amigos que
negoció los documentos emanados de la Conferencia Quinquenal de Examen, y será parte del
Comité Coordinador de la Convención a partir del 201515.
Logros y retos
Asimismo, desde su entrada en vigor, los Estados Parte han destruido 47 millones de minas
antipersona pero todavía quedan alrededor de 11 millones. Otros logros cuantificables son: 1) la
superficie total “descontaminada” en los últimos diez años fue de casi 22,000 km²; 2) el número de
minas antipersona eliminadas durante la última década ascendió a 3.3 millones; 3) en 2012, se
limpiaron aproximadamente 281 km² de tierra (47% más que en 2011); 4) en ese mismo año se
destruyeron 240,000 minas antipersona y 9,300 antivehículo. Cabe señalar que los principales
esfuerzos se han realizado en Afganistán, Camboya, Croacia y Sri Lanka.16. Otro aspecto positivo
es que en 2012, la ayuda económica para solventar los problemas derivados de las minas
antipersona ascendió a 681 mil millones de dólares, de los cuales el 80% fue aportado por Estados
Unidos, Unión Europea, Japón, Noruega, Países Bajos, Australia, Alemania y Reino Unido.
Finalmente, en cuanto a la producción de minas antipersona, desde la entrada en vigor de la
Convención de Ottawa, el número de países productores de este artefacto se redujo de 50 a 12.17
Con todo, el desmantelamiento de las minas antipersona continúa siendo un gran reto para los
gobiernos y representa un grave peligro para su población, ya que son muchos los riesgos asociados
a éstas y a los residuos explosivos de guerra, principalmente para civiles y niños. Durante 2012, se
registraron 3,628 víctimas, de las cuales el 78% correspondía a civiles, 18% a elementos de alguna
fuerza de seguridad y 4% a personal implicado en tareas de desminado. Otro reto importante es que
se estima que 32 Estados que no son Parte de la Convención, poseen arsenales que rondan los 160
millones de minas antipersona, y la mayoría de ellos argumenta que los mantiene para el
entrenamiento de sus Fuerzas Armadas. Los países que cuentan con los mayores arsenales, de
acuerdo con una investigación reciente, son: China (110 millones); Rusia (24.5 millones); Estados
Unidos (10 millones); Pakistán (6 millones); e India (de 4 a 5 millones).18
Por último, el uso de minas antipersona por parte de grupos insurgentes constituye otro desafío para
la Convención. Estos grupos armados pueden adquirirlas de forma ilegal accediendo a los arsenales
de países productores, o inclusive tienen la capacidad para fabricar manualmente artefactos
explosivos improvisados de funcionalidad similar y con los mismos efectos que las minas
antipersona. Los Estados, por supuesto, tienen importantes obligaciones en este sentido derivadas
de la Convención que, sin embargo, resultan extraordinariamente complejas en su implementación.
14
Secretaría de Relaciones Exteriores, “México expresa beneplácito por éxito de la tercera conferencia de examen de la Convención
sobre la Prohibición de Minas Antipersonal”, 29 de junio de 2014. Consultado el 1 de julio de 2014 en:
http://embamex.sre.gob.mx/francia/index.php/es/home/269-mexico-expresa-beneplacito-por-exito-de-la-tercera-conferencia-deexamen-de-la-convencion-sobre-la-prohibicion-de-las-minas-antipersonal
15
Ídem.
16
Las principales zonas de este tipo se encuentran en Laos, Afganistán, Iraq, Azerbaiyán, Nagorno-Karabaj, Sri Lanka y Camboya.
17
María del Mar Hidalgo García, op. cit.
18
Ídem.
Conclusiones
La historia reciente ha demostrado que las minas antipersona son un desafío para los Estados, en la
medida en que a pesar de que los conflictos hayan concluido, estos artefactos se mantienen activos
y ocultos en los territorios donde fueron sembrados. Adicionalmente, la limpieza de terrenos con
minas antipersona representa sólo una parte de la solución al problema, pues los gobiernos deben
también enfocar sus políticas en atender a las víctimas que requieren de servicios de salud y sociales
de muy alta calidad y costo para su rehabilitación. En general, los Estados han reconocido que el
mejor enfoque para abordar el problema de las minas antipersona es la colaboración internacional,
por lo que hasta el momento la estrategia más factible es suscribir y ratificar la Convención de
Ottawa.
El uso de las minas antipersona en conflictos bélicos representa una grave violación al derecho
internacional humanitario –sobre todo porque más del 90% de las víctimas potenciales de las
mismas están constituidas por civiles en escenarios de conflicto19-, por lo tanto, la comunidad
internacional debe encaminar sus esfuerzos a lograr que la Convención de Ottawa sea de carácter
universal para convocar a los Estados que no son Parte a destruir paulatinamente sus arsenales.
Igualmente importante resulta la necesidad de implementar la Convención en las legislaciones
nacionales a fin de que se garantice el cumplimiento estricto de los compromisos adquiridos. En
cuanto a la intención del gobierno estadounidense de sumarse a la Convención de Ottawa sin duda
se trata de un dato positivo que, de materializarse en fecha próxima, impulsaría a otros países a
suscribir la Convención. En todo caso, la Declaración de Maputo supone un compromiso de
extraordinaria relevancia para el cumplimiento de los objetivos de la Convención de Ottawa. Es
importante, por ello, conocerla y difundirla ampliamente entre los distintos actores involucrados en
la comunidad internacional entera.
19
La Asamblea General de la ONU declaró en la resolución 60/97 de la Asamblea General del 8 de diciembre de 2005, el 4 de abril
como el Día Internacional de Información sobre el peligro de las minas y de asistencia para las actividades relativas a ellas. La
resolución misma se ocupa de explicar el carácter letal de estas minas y la manera en que la población civil es su víctima principal en
escenarios de conflicto.