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LOS ESTÁNDARES CONTABLES PÚBLICOS INTERNACIONALES. LA UTILIDAD DE SU APLICACIÓN EN LAS ADMINISTRACIONES PRESUPUESTARIAS LATINOAMERICANAS Por Issac Umansky Secretario de la Comisión del Sector Público de la Asociación Interamericana de Contabilidad IAC, Uruguay LA NECESIDAD DE TRANSPARENCIA La esencia del gobierno democrático se basa en el consentimiento ciudadano y de dicha anuencia extrae su legitimidad. Por lo tanto el verdadero compromiso de todo régimen que se precie de ser auténticamente representativo requiere la exigencia de disponer de una ciudadanía correctamente informada que se encuentre en situación de participar en las decisiones públicas. De allí que toda autoridad que pretenda ejercer sus cometidos debe dar cuenta de sus responsabilidades y del uso de los recursos que le fueron asignados, lo que en la cultura de los países angloparlantes se expresa por el difundido concepto de accountability. En nuestro idioma el término respondabilidad propone equivaler en nuestras administraciones financieras públicas al concepto extendido del término inglés accountability. Este término, en primera instancia, supone un leal y devoto cumplimiento de las funciones asignadas a los distintos funcionarios de los diferentes niveles organizacionales de una entidad pública. Todo servidor público, cualquiera sea el nivel que ocupe, debe ser considerado – siempre como un fiel mandatario de la decisión ciudadana a la cual debe rendir cuenta de todas sus acciones. Así la accountability, como ha sido definida por INTOSAI, organismo que representa a las entidades fiscalizadoras superiores de prácticamente todos los países, tiene el siguiente significado: “Es el deber de los funcionarios o empleados de rendir cuenta ante una autoridad superior y ante el público por los fondos o bienes del Estado a su cargo y/o por una misión u objetivo encargado y aceptado. Constituye un concepto que tiene una relación directa con la moral del individuo que guía su propia conciencia y se refleja en las creencias y compromisos sociales, culturales, religiosos, cívicos e ideológicos adquiridos durante su existencia “. La respondabilidad gubernamental se basa en la creencia de que la ciudadanía tiene el derecho de conocer y de recibir abiertamente toda la información de los hechos públicos y sus consecuencias. Esto debe permitir su consideración y debate público por parte de los representantes institucionales electos y de los ciudadanos. Habida cuenta del incremento de los niveles de conciencia en el público acerca de la responsabilidad de las personas o entidades que administran fondos públicos, la auditoria, en sus variadas formas, se convierte en una de las técnicas de mayor utilidad y funcionalidad para atender a las demandas derivadas de la accountability. La administración de la ética pública pasa a convertirse en un importante capítulo, y cada vez con mayor vigor, en la gestión de las entidades públicas de todos los países. Dado este panorama el desarrollo de instrumentos que transparenten la administración financiera del Estado hacia la ciudadanía debe ser prioritario para las autoridades por variadas razones, a saber: Para reflejar de la manera más integral posible la forma en que el gobierno cumple con sus responsabilidades. De tal manera la ciudadanía y sus representantes pueden participar de manera efectiva en la discusión de las prioridades presupuestarias propuestas por la administración para lo cual se requiere de mecanismos de rendición de cuentas y sistemas de información que reflejen de la manera mas integral posible la forma en que el gobierno toma sus decisiones y cumple con sus responsabilidades. En un mundo cada vez más integrado económica y financieramente la transparencia fiscal tiene un valor económico. Esto deriva del desarrollo de estándares internacionales en la materia que permiten generar información para analizar la estabilidad y el crecimiento económico y que a su vez permiten determinar el grado de confiabilidad en cada economía. Estos estándares permiten establecer comparaciones entre los distintos países con una variada gama de mediciones y son la fuente de índices y calificaciones diferenciales que se reflejan en el denominado " riesgo país " cuyo relacionamiento con las tasas de interés es notorio en materia de endeudamiento público Entre las instituciones que mas han avanzado en la aplicación de dichos estándares se encuentran la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE) y los organismos financieros multilaterales ( FMI, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo ) , la INTOSAI nucleamiento que agrupa a las entidades fiscalizadoras superiores de prácticamente la totalidad de los países y la IFAC, Federación Internacional de Contadores. Los organismos mencionados han trabajado en los últimos años en el desarrollo y sistematización de códigos y estándares de transparencia fiscal y de la información y los controles que le sirven de base. Se han elaborado las denominadas " buenas prácticas " en la materia. Estas tienen como objetivo servir de referencia a los países para el desarrollo de instrumentos y sistemas que transparenten los procesos y resultados de la administración financiera del Estado hacia la ciudadanía, el Poder Legislativo y el público en general. De esta forma, también, es posible establecer medidas de comparación que permiten evaluar en términos relativos la transparencia con que se desarrolla la administración financiera del Estado en los distintos países. LA INFORMACIÓN Y LA TRANSPARENCIA FISCAL El desarrollo económico en las últimas décadas ha impulsado una reestructuración productiva que se funda en la informatización y la innovación tecnológica. Existe una nueva forma de producción que se caracteriza por la internacionalización de las actividades económicas, la flexibilidad organizativa y el fortalecimiento de la dinámica empresarial privada. Las nuevas tecnologías de información desempeñan un papel fundamental en el desenvolvimiento de este escenario. Han facilitado las herramientas para establecer la comunicación a través de redes y mediante el almacenamiento y el procesamiento de la información, la coordinación del trabajo, así como el proceso de concentración y descentralización simultáneas en la toma de decisiones. Estas características promueven formas más flexibles y dinámicas para el gerenciamiento institucional ya sea público o privado dado que se requiere de un reenfoque profundo en lo que hace al manejo de los recursos. En los últimos años estos acontecimientos y tendencias se han manifestado en la economía global y es posible, describir una serie de eventos y fenómenos que ya han pasado a formar parte de nuestra realidad cotidiana, como ser: La mundialización de la economía y el deterioro progresivo de la capacidad decisoria de las economías nacionales , las cuales ven menguadas sus competencias debido al creciente vigor de los instrumentos financieros promovidos por los mercados internacionales. Se observa el advenimiento de una característica productiva original a la que podría denominarse informacionalismo El informacionalismo tiene como rasgos principales una manifestación en el plano de la generación de la riqueza distinta a la ya conocida y la creación de inéditos códigos culturales basados en la capacidad de desarrollo de la tecnología de la información El cuestionamiento del papel del Estado como agente económico privilegiado y como administrador de recursos, lo que se manifiesta en variadas formas en los distintos países y lleva crecientemente a la privatización de muchas de sus actividades. Una marcada tendencia a la descentralización y flexibilización de las organizaciones empresariales y estatales. Esto se presenta en forma conjunta con la crisis de los modelos de gestión rígidos, burocráticos y centralizados tanto en la actividad privada cuanto en la esfera estatal. El crecimiento del impacto de las nuevas tecnologías, que permiten incrementar la productividad y tienden a provocar la disminución de la importancia del sector industrial, como así también el crecimiento, a su vez, de los servicios y las actividades por cuenta propia, aumentando el desempleo y el subempleo. El conocimiento, la investigación científica y la informatización se convierten en factores decisivos del crecimiento y de la supremacía entre naciones y empresas. La búsqueda de un equilibrio apropiado entre mercado y Estado, tarea inherente a la meso economía, que en el caso de los países en vías de desarrollo implica una tarea activa de creación y reinvención de instituciones ya que muchas de las existentes están afectadas por patrones de comportamiento heredados del pasado y son disfuncionales a la nueva configuración productiva. En ese contexto, las nociones de Estado y mercado no son sinónimos de lo público y privado. Así, por ejemplo, es posible afirmar que existe interés público para que los agentes privados puedan transar fluidamente en el mercado, pues de esa manera se contribuye a crear una forma de institucionalidad necesaria para el mantenimiento del sistema económico nacional y ello permite que el Estado cumpla con su función de velar por la estabilidad macroeconómica. EL ORDENAMIENTO EN LAS CUENTAS PÚBLICAS La contabilidad gubernamental tiene una larga historia y ha sido practicada aún cuando no existían presupuestos sistematizados. Tradicionalmente fue aplicada en términos de mera teneduría de libros sin una teoría coherente que la sostuviera. Posteriormente hubo un movimiento que procuró superar el enfoque primitivo anterior para pasar a registrar las transacciones y a partir de ese reconocimiento de las operaciones acometió la tarea de establecer mediciones y comunicar la información financiera generada. A lo largo del siglo veinte fueron instrumentadas una serie de mejoras que se orientaron a obtener información de costos a partir de la contabilidad y que a su vez estos progresos sirvieran para una multiplicidad de propósitos pero que en general se proponían servir para la toma de decisiones. Esa toma de decisiones refería a las políticas fiscales y su evaluación periódica, atendiendo a los variados requerimientos de las transacciones realizadas y su exposición, así como a las reglas, las rutinas y los planes que le servían de sustento. De esta manera la forma y estructura de las cuentas y sus documentos relacionados comenzaron a adquirir una gran trascendencia e interés estableciendo una base significativa en lo atinente al desempeño institucional. Se comenzó por reconocer que las diferencias entre la contabilidad gubernamental y la privada eran desde el punto de vista técnico meramente marginales y referían a la ausencia de rentabilidad en el área pública así como que los administradores públicos debían cumplir con la legislación y los requerimientos sociales que constituyen la base de las organizaciones gubernamentales. Sin embargo estos criterios no son absolutos y podemos observar, por ejemplo, que las empresas públicas deben esforzarse por obtener utilidades más allá del destino final de las mismas. Es evidente que hay muchas instancias en los que los elementos de la contabilidad gubernamental están expuestos a la interpretación y que es posible visualizar un potencial de prácticas discrepantes entre las distintas instituciones públicas de un país lo que no contribuye a lograr una información coherente. Por tanto, es necesario elaborar estándares para asegurar el cumplimiento uniforme de los organismos gubernamentales. Los estándares proporcionan un lenguaje contable común, y especialmente en nuestros días contribuyen a presentar una información más comprensible y fácil de comparar en un contexto internacional. También facilitan la consolidación de los datos surgidos de las distintas transacciones a través de la exposición de los estados patrimoniales y financieros que muestran los resultados de las diferentes entidades públicas. Finalmente, pueden contribuir a mejorar la transparencia gubernamental hacia sus múltiples usuarios e interesados. TRANSPARENCIA FISCAL Y CONTABILIDAD PÚBLICA La conformación de una nueva arquitectura del sistema financiero internacional ha llevado a múltiples organismos internacionales a desenvolver códigos de buenas prácticas en materia de políticas financieras y monetarias, así como códigos de transparencia fiscal. La fundamentación para establecerlos refiere a dos premisas fundamentales, a saber: La efectividad de las políticas que procuran regir puede ser fortalecida si las metas y los instrumentos que se procuran alcanzar exponen los fundamentos de las decisiones tomadas posibilitando que sean conocidas por la ciudadanía. En forma complementaria se facilita que las autoridades se comprometan públicamente con la ejecución de las determinaciones tomadas Habida cuenta que la estructura, funciones y objetivos de los gobiernos afectan a toda la economía se justifica que la demanda por transparencia tienda a incrementarse en forma persistente. Los inversores, los contribuyentes, los proveedores, las instituciones financieras, los empresarios, los analistas y múltiples usuarios adicionales requieren información para tomar las decisiones mas apropiadas a sus diversos objetivos. La formulación de la política fiscal y su periódica evaluación, los infinitos detalles de la contabilidad, las reglas y rutinas, los planes, los formularios en que se registra, la estructura de las cuentas y sus documentos asociados, todo adquiere una gran significación e interés y tienen un rol crucial en el desempeño. Sin embargo, a pesar del crecimiento de las operaciones y su cuantía en el sector público los sistemas contables no han recibido la atención que necesitan y merecen. Aunque los principios básicos de la contabilidad son similares en los ámbitos privados y público, será en la aplicación de algunos de estos principios y el contexto institucional en que se desenvuelven lo que determina que la contabilidad gubernamental tenga un área específica de acción. El sistema contable debe constituir una base confiable para poder realizar el seguimiento de los ingresos, los créditos presupuestales, los compromisos, los pagos, los diferimientos, los activos y los pasivos. La ejecución transparente del presupuesto depende de que se cuente con un sistema de contabilidad eficaz que abarque las transacciones fiscales en forma detallada, y de que exista un sistema idóneo de controles internos. Ahora bien, los estados financieros gubernamentales se elaboran de acuerdo a diversas metodologías, de acuerdo al objetivo analítico perseguido (económico, financiero, patrimonial, presupuestario). La contabilidad gubernamental, en nuestros días refleja la experiencia acumulativa de épocas precedentes y sus componentes representan el crecimiento de las demandas que se expresan en: La accountability y la necesidad administrativa de registrar los recursos y su utilización. En las primeras etapas los sistemas contables eran diseñados para mostrar el cumplimiento con los requerimientos legales y complementariamente con la ejecución presupuestal mediante una administración financiera que proveía controles administrativos en las diversas etapas. Mas tarde, a instancias del desenvolvimiento de la auditoria, las cuentas fueron establecidas para brindar una completa revelación de las actividades financieras del gobierno que sirvieran de base a las auditorias independientes que cubrían todas las transacciones y patrimonios estatales. En la segunda mitad del siglo XX los requerimientos del análisis económico y la programación del desarrollo plantearon demandas adicionales en materia contable. Actualmente la contabilidad tiene una importante función que cumplir en el ámbito de la presupuestación, la planeación económica, la evaluación y la accountability. Sin embargo la respuesta a estos desafíos es variada y de desigual elaboración analítica así como en lo que hace a su impacto en las prácticas de gestión institucionales. Las prácticas contables se han desenvuelto de diferente forma en los países desarrollados que en América Latina. Es preciso reconocer que la evolución de los sistemas contables en los países emergentes no ha sido seguida por los caminos experimentados por los países industrializados que se orientaron principalmente hacia la registración y consolidación de las variadas fases de los procesos de las transacciones como forma de simplificar el tratamiento contable. En ese contexto durante mucho tiempo se plantearon temas polémicos como el de la aplicabilidad de los formatos contables comerciales a la contabilidad publica. Se entendía que la contabilidad comercial no era aplicable en los gobiernos dado que las operaciones del sector público estaban directamente dirigidas a brindar servicios y no a obtener utilidades. Sin embargo los desafíos provenientes de crecientes y complejas actividades gubernamentales hicieron que las cuentas públicas y los sistemas de contabilidad se tornaran más sensibles a las demandas de cambios operativos. La necesidad de obtener logros en la aplicación de la política fiscal requiere de una gran cantidad de datos para proveer a los gerentes de una visión idónea y funcional para poder anticipar y por ende racionalizar su capacidad de planear y la habilidad para tomar decisiones rápidamente que puedan implementarse con rapidez. A su vez, la ciudadanía requiere información, no solamente sobre cuanto se ha cobrado, gastado o pedido prestado, sino sobre cómo se han gastado los recursos y cuál ha sido el fundamento de las decisiones. La atención comienza a concentrarse en la eficacia de los servicios brindados y en la búsqueda de opciones acerca de si se podrían haber brindado mejores servicios con menores costos. Esto ha llevado a que los responsables de la administración financiera debieron incrementar su habilidad para manejar mejores sistemas contables perfeccionando las prácticas que contribuyeran a desenvolverlos con mayor agilidad y fluidez. La información contable se ha convertido en necesaria para medir el desempeño de las organizaciones, así como servir al objetivo dominante en vigor en lo que hace a la formulación de políticas. Adicionalmente, la responsabilidad ha evolucionado, de estar limitada al cumplimiento de leyes y regulaciones sobre el flujo de recursos hacia la preocupación de cómo se utilizan los recursos y la eficacia en materia de resultados. ESTÁNDARES CONTABLES Si bien la contabilidad tiene una larga historia debe reconocerse que su forma de registrar ha estado expuesta a una gran variedad de interpretaciones. La contabilidad gubernamental no ha escapado a esa característica y a lo largo del tiempo ha cumplido diferentes funciones. Originalmente fue considerada como una teneduría de libros que debía ser consistente en sus operaciones para encarar los aspectos legales de los pagos realizados y asegurar la custodia del dinero cobrado por parte del Estado. De esta primera etapa se evolucionó hacia una segunda fase donde la mayor consideración refería a que las transacciones realizadas durante el año fiscal fueran sometidas a los poderes legislativos para su información y control procurando que los parlamentos pudieran realizar un examen ordenado para proceder a la aprobación de esas cuentas en caso de conformidad. Ante la evolución de la complejidad de las transacciones públicas se comenzó, en una tercera etapa, a exigir que los sistemas contables se adecuaran a los cambios que se estaban procesando en los distintos órdenes del quehacer gubernamental. En los años recientes de mayor involucramiento ciudadano se requiere mayor y mejor información no solamente sobre cuánto se ha cobrado, gastado, o pedido prestado, sino cómo se han gastado esos fondos y que resultados se han obtenido. Desde el enfoque macroeconómico - que procura analizar el desempeño de las políticas fiscales - se encuentra que muchos procedimientos de contabilidad son ambiguos, generalmente desactualizados y con bases endebles en lo que hace a la interpretación de los hechos por lo que se corre el riesgo de que puedan ser manipulados. Por su parte los responsables de los programas gubernamentales han expresado su desencanto respecto a la funcionalidad de los registros para poder llevar adelante una gestión racional que permita conocer los resultados e impactos de las actividades estatales. Todas estas demandas muestran que los elementos de la contabilidad gubernamental son pasibles de variadas interpretaciones lo que auspicia una falta de coherencia entre el accionar de los diferentes gobiernos o aún dentro de un mismo país. De allí surge la imperiosa necesidad de establecer estándares para asegurar el cumplimiento uniforme de los organismos gubernamentales. Una función que también cumplen los estándares es permitir visualizar y determinar las diferencias que existen entre los sistemas de contabilidad gubernamental y privada y permiten explicar las razones para esas discrepancias. Y en ese sentido es preciso distinguir entre los principios contables que se ocupan sobre las características generales y los objetivos de la contabilidad mientras que los estándares disponen de una naturaleza más específica y proveen una base para que las operaciones de los organismos tengan consistencia entre ellas y puedan ser aplicadas a las actividades diarias De allí que los principios contables deben estar necesariamente acompañados por la especificación que brindan los estándares que permiten con su acción guiar los múltiples aspectos de la contabilidad. Si se careciera de estándares se correría el riesgo de que las prácticas contables pudieran desvirtuar la recolección de los datos que sirven de sustento a las operaciones y se convertiría en una gran dificultad el evaluar el estado de las finanzas públicas. El requerimiento por establecer estándares tiene como finalidad hacer que la información se encuentre disponible y presentada de forma tal que la misma sea comprensible, relevante y confiable en lo que tiene que ver con la posición financiera, las actividades y los resultados de las operaciones gubernamentales en todos los niveles de la estructura publica. Dado que existe una gama muy amplia de usuarios de la gestión pública se debe prestar suma atención en la formulación de estándares a la identificación de los temas en cada área y como proceder a tratarlos para que den una respuesta genérica y coherente a los requerimientos crecientes y diferenciados de los demandantes de información. LA INFORMACIÓN CONTABLE INTERNACIONAL, UN BIEN PÚBLICO GLOBAL ASCENDENTE La desregulación de la economía - que es una de las características salientes de nuestro tiempo - conlleva al abandono de las visiones locales y por ende a una exigencia impostergable a la adaptación de criterios, enfoques, normas y procedimientos que son de uso habitual en los mercados internacionales. El ámbito nacional resulta estrecho para integrar los instrumentos de la acción económica en ambientes supranacionales, que suelen abarcar eventos de mayor extensión. Por ende, la magnitud de la información crece y en el marco de esa tendencia la información contable es un componente fundamental para poder manejarse en los mercados abiertos contribuyendo a la formación de un bien público global como es la credibilidad nacional referida a los comportamientos de cada país en el escenario internacional. Existe un mayor acercamiento entre países, bloques y regiones que comienzan a interactuar por razones económicas y políticas. Comienzan a desarrollarse acciones colectivas entre los países que se caracterizan por una fuerte interdependencia entre los mismos. De la misma manera que en las economías nacionales es necesaria la provisión de bienes públicos para que haya una actividad económica eficiente, en la economía internacional se inicia un movimiento muy similar al ya desenvuelto en los espacios estatales originarios. En ese entendido la información contable publica que se expone en un país debe ser expresada en términos uniformes con los otros países de forma tal que se construya un lenguaje universal entendible en lo que hace a los objetivos, criterios, normas y procesos que rigen en la exposición de la información contable en los mercados mundiales. Por tanto podemos establecer que se cumple con los requerimientos de un bien publico global, es decir que se distingue por la universalidad de sus usuarios ( las ciudadanías en su conjunto ), beneficiando a todos los países y a la totalidad de los segmentos de la población, así como a la visión intergeneracional que debe sostener cada sociedad. La información contable internacional se inserta en la definición de bien público global dado que es caracterizable por brindar beneficios no exclusivos y de consumo no rival que trasciende las fronteras, las generaciones y los grupos sociales. LOS ESFUERZOS DE ESTANDARIZACIÓN La profesión contable ha encarado estos variados requerimientos a través de iniciativas que a lo largo del tiempo han ido plasmándose en el establecimiento de estándares contables internacionales que también se ocupan del sector público. Así en el año 1977 fue fundada la Federación Internacional de Contadores conocida por su acrónimo en ingles IFAC. La misión de la IFAC es servir al interés público a través de su contribución al desarrollo, adopción e implementación de estándares de alta calidad internacional que sirvan de guía a la actividad contable. Se propone el desenvolvimiento de organizaciones fuertes en materia de contabilidad profesional y establecer prácticas del mismo nivel de los estándares promoviendo el valor de la profesión y el perfeccionamiento de la especialización en todo el mundo. Esta organización se ha establecido para fortalecer la misión pública de la profesión contable a través de: El desarrollo de estándares de alta calidad en contabilidad, auditoria y seguridad, contabilidad del sector público, normas éticas y educación especializada. Facilitar la colaboración y cooperación entre sus miembros integrantes La colaboración y cooperación con otras organizaciones internacionales Constituirse en el portavoz internacional de la profesión contable. Habiéndose iniciado con 63 miembros fundadores en 1977 cuenta actualmente con 164 miembros (en particular con entidades nacionales emisoras de normas) en 125 países. En 1986 fue creada en su ámbito la Junta Internacional de Estándares Contables del Sector Público conocida por su acrónimo en inglés de IPSASB que aborda los temas específicos del área gubernamental. Esta Junta desenvuelve en forma continua y sistémica, a través de un procedimiento que abarca una multiplicidad de eventos, transacciones y cambios en el sector público, las transformaciones que se generan en el área con el propósito de intercambiar con las entidades nacionales la información y cooperación necesaria para establecer los estándares internacionales. Compuesta por 18 miembros, 15 de los cuales son designados por los distintos países y representan básicamente a las entidades nacionales emisoras de normas contables publicas y tres miembros públicos independientes nombrados por sus antecedentes profesionales y científicos. Asimismo, las Naciones Unidas, la Unión Europea, la OCDE, el FMI, el Banco Mundial y la propia IFAC asisten como observadores y aunque no disponen de la facultad de votar las normas pueden hacer oír sus criterios y opiniones que en muchos casos son integrados a las normas. La Junta reafirma el objetivo de la IFAC y en particular promueve el establecimiento y adherencia a los estándares profesionales de alta calidad fomentando la convergencia de dichos estándares amparando de esta forma la opinión profesional en los asuntos públicos donde se expresa la experiencia y destreza mas relevante de la profesión. Funciona como una junta permanente de IFAC que emite y promueve guías que sirven de punto de referencia y facilitan el intercambio de información entre sus integrantes (países, asociaciones profesionales, usuarios, etc.). En este sentido actúa como una red internacional y actualizada en la materia adaptándose a los requerimientos de una economía globalizada. IPSASB recibe asistencia de varios de sus integrantes para desarrollar sus estándares, a saber es apoyada por: Los gobiernos de Canadá, Estados Unidos y Suiza Por los órganos de las Naciones Unidas que adoptan sus decisiones Por IFAC través de su Comité de Naciones en Desarrollo Por el Fondo Monetario Internacional La Junta Internacional de Emisión de Estándares Contables (IASB) de IFAC Emisores nacionales de estándares Banco Mundial Bancos de Desarrollo ( Interamericano y Asiático ) La Junta puede emitir varios tipos de documento incluyendo: Las IPSAS o estándares contables públicos internacionales que son requerimientos que deben regir obligatoriamente en la materia y son establecidos por dicha Junta conocida por su acrónimo en inglés IPSASB Otras publicaciones que incluyen estudios, informes de investigación y análisis específicos no periódicos que refieren a los informes financieros públicos Para desenvolver las IPSAS, la Junta sigue un riguroso y debido proceso que normalmente, aunque no en forma necesaria, incluye las siguientes fases: Estudio de los requerimientos nacionales y de sus prácticas en materia contable así como un intercambio de puntos de vista con los temas que ocupan a las entidades emisoras de normas contables en cada país. Se hace la consideración de los pronunciamientos emitidos por : La Junta Internacional de Estándares Contables (IASB) Entidades nacionales de emisión de estándares, autoridades regulatorias, y otros cuerpos calificados en la materia. Los entidades de profesionales contables Otras instituciones interesadas en los informes financieros del Sector Público Asimismo, se forman subcomités o grupo de tareas para proveer de insumos a la IPSASB en sus proyectos. La IPSASB (Board) desarrolla las normas que se aplican en el enfoque que tiene como base el devengado contable así como aquellas otras que son utilizadas con el criterio de caja Las IPSAS establecen el reconocimiento, medición, presentación y revelación referidas a las transacciones y los eventos a ser expuestos en los estados financieros con propósito general. Las IPSAS son diseñadas con el objetivo de ser aplicadas a los estados financieros públicos con fines generales para todo el sector público. Las entidades del sector publico incluyen gobiernos nacionales, gobiernos regionales, como ser estados, provincias, territorios, gobiernos locales (municipalidades, alcaldías) y sus entidades componentes( departamentos, agencias, juntas, comisiones) salvo que se determine otro criterio Pueden incluir organizaciones internacionales como ser las Naciones Unidas Los estándares no se aplican a empresas comerciales y/o industriales del sector publico A dichas empresas se les aplican las normas sobre los informes financieros establecidos por los estándares internacionales generales. Las empresas comerciales publicas, a su vez, son caracterizadas de la siguiente manera : Es una entidad que tiene las siguientes características: Tiene el poder de contratar en su propio nombre Se le ha asignado la autoridad operativa y financiera para llevar adelante sus propios objetivos Vende bienes y servicios- en el habitual cumplimiento de sus fines- a otras entidades con ganancias o con recuperación de sus costos totales. No depende del financiamiento gubernamental y no tiene el peligro de generar un problema patrimonial público por insolvencia. Está controlada por una entidad del sector público LA SITUACION EN AMERICA LATINA Es evidente que la formación de los estándares públicos internacionales responde a una visión muy ligada al desarrollo económico de los países mas industrializados. En dichos países existen áreas sumamente diferenciadas para la gestión de las organizaciones y en especial eso se reafirma en la nítida separación de las actividades públicas y privadas. De allí que el enfoque predominante que ha existido en la elaboración de dichos estándares es un punto de vista técnico en que se destaca la independencia de las distintas disciplinas procurando enfatizar las herramientas contables. Abordar el tema contable en dichos países es desenvolver los métodos y procedimientos contables ya utilizados en el sector privado y analizar el grado de variación que los mismos tienen cuando deben ser aplicados al sector público. Ello no excluye el reconocimiento de transacciones específicas del sector público los cuales son analizados en una óptica que permita asimilarlos al fenómeno contable general. Esto se grafica en extremo cuando se realizan las definiciones que atienden a la empresa publica comercial que es prácticamente asimilada a una empresa privada por lo cual rigen en ese caso los estándares utilizados en el área privada. Distinta ha sido la situación latinoamericana en que se ha tenido una visión más específica y convergente del sector público en que se encaró la gestión gubernamental a través de la instrumentación de una serie de subsistemas dependientes entre sí que procuraron servir de apoyo para suministrar los servicios públicos y facilitar la administración de la economía. En nuestros países los tópicos relevantes de la gestión pública pueden clasificarse en cuatros temas: La administración del sector público Marco legal para el desarrollo Información y transparencia Accountability ( en los últimos años ) Como se ve las prioridades en los dos casos (países industrializados y nuestras economías ) han sido diferentes. Ello ha derivado en una evolución del análisis del fenómeno público muy distinta. que ha caracterizado de forma diferente a ambas realidades en lo que hace al manejo de las técnicas. En América Latina, en primer lugar, la contabilidad financiera es considerada una rama de los eventos contables que no es contemplada como muy prominente en nuestros países y que básicamente depende del presupuesto público. Generalmente en nuestra región se ha hecho predominar los eventos legales y las responsabilidades funcionales que deben orientar a los recursos humanos y que ha llevado al énfasis en saber acerca de lo que se gasta y quien lo gasta. Bajo esta concepción las actividades contables se han convertido en una rama de la normativa legal. Adicionalmente, la manera de registrar las transacciones ha sido muy fragmentaria y se ha separado en varios subsistemas: cuentas presupuestarias, exposición de las cuentas del Tesoro, registros sobre las propiedades, reconocimientos y asientos sobre la deuda externa que en los hechos han tenido poca consistencia y fiabilidad. El paradigma contable en nuestros países se ha volcado en los últimos años en la implementación de sistemas de información financiera procurando integrar presupuesto y contabilidad en forma simultánea y automática, intentando instrumentar un proceso de reconciliación entre ambas disciplinas que fuera el más económico en sus costos y su exposición final. En esencia, esa es la condición básica requerida para el diseño de la contabilidad para la gestión administrativa en la orientación del sector público, argumentándose que ello es necesario para lograr un proceso de integración entre contabilidad y presupuesto. Esto, en primer lugar, permite comenzar a reconocer la importancia de tener una información confiable y oportuna en el sector financiero público. En segunda instancia subraya la necesidad de estandarizar la información que fluye de los diversos centros de suministros de datos como ser el presupuesto, la contabilidad, el tesoro, el crédito público, las compras gubernamentales y la administración de los activos. Hasta la década del 90 del siglo pasado no existía una contabilidad integrada para revelar y exponer las transacciones económicas y financieras y el presupuesto era el principal instrumento que gobernaba al resto de los subsistemas. Desde entonces los procesos de implementación de los sistemas de administración financiera integrada han permitido exponer los subsistemas de presupuesto, tesorería, deuda pública y contabilidad que han sido consolidados por medio de la registración contable basada en un plan de cuentas que abarca la contabilidad general, el presupuesto y el tesoro. La contabilidad integrada aplicada a las instituciones públicas puede mostrar periódicamente los siguientes estados: Referidos al presupuesto Ejecución de los recursos Ejecución de los gastos En relación con el sistema de contabilidad general Estados financieros de ingresos y egresos Estados de orígenes y aplicación de fondos Balances generales Implementación de la caja presupuestaria y disponibilidad de los fondos Estado de la deuda pública En relación a las cuentas económicas Cuenta ahorro- inversión- financiamiento Este esquema permite asimismo exponer las estadísticas de las finanzas públicas como un producto del sistema integrado lo que permite una visión de conjunto de las operaciones y las necesidades de financiamiento así como del impacto de estas transacciones en el ingreso nacional, la revelación de la posición financiera y sus efectos en la balanza de pagos. Como consecuencia de este proceso la adhesión a los procedimientos contenidos en los manuales de finanzas públicas promovidos por los organismos internacionales se ha ido incrementando en forma paralela a la transparencia de las cuentas públicas. ADOPCIÓN DE LOS LATINOAMERICANAS ESTÁNDARES EN LAS ADMINISTRACIONES PRESUPUESTALES Como producto de este estado de situación es posible admitir que el mecanismo denominado “debido proceso “que utiliza el IPSASB permite la adaptación de cada una de las realidades de nuestros países en lo que hace al requerimiento de elaboración de los estándares contables. Su sistema de consulta a las entidades responsables de emisión de estándares contables públicos y el análisis que también se somete a las asociaciones profesionales de cada Estado permite recoger las diversas situaciones que se presentan en cada contexto local. A su vez para adecuarse a estos parámetros internacionales sería necesario crear y/o fortalecer a las entidades nacionales responsables de la emisión de estándares contables. Las decisiones sobre desarrollo justifican un enfoque financiero cuyo insumo básico es la registración contable, ya que ninguna acción, plan o programa puede ser evaluado y analizado sin por lo menos alguna clase de medición y comprensión de su efecto final sobre los recursos, flujos y requerimientos financieros. Habida cuenta que el costo de los servicios estatales se ven afectados directa o indirectamente por los cambios en los niveles de crecimiento económico y desarrollo, los Estados requieren contar con una orientación apropiada en materia de administración financiera y una definición de su alcance y su función, así como de las instituciones técnicas responsables de la ejecución y el mantenimiento de la información básica. Dado que en América Latina se ha optado por la implementación de sistemas de administración financiera integrados debe plantearse como adaptarse a la normativa internacional sin perder la mecánica compuesta de sus subsistemas. En ese sentido ha sido la práctica más usual, en nuestros países, la inclusión de todos los ingresos y gastos gubernamentales, cualquiera sea su naturaleza, origen o uso, de todas las entidades gubernamentales, sean del gobierno central, descentralizadas, autónomas, regionales o sectoriales. No es este el mismo criterio que sirve de base a las IPSAS que solo refieren a lo que se considera gobierno central y éste sería un primer tema a dilucidar que admitiría variadas opciones que podrían oscilar entre propuestas en dicho organismo para admitir esta realidad y elaborar normas para todo el sector público o de lo contrario avanzar en normas que regirían en el sector público más allá de los sectores del mismo donde se apliquen. Este es un tópico abierto y requerirá de importantes esfuerzos entre las partes – administraciones latinoamericanas e IPSASB - en caso de buscarse una convergencia o admitir especificidades dentro de los estándares. Sin perjuicio de ello existen algunos importantes temas que están siendo analizados por parte del órgano rector emisor de normas que merecen el interés de los países de la región como ser por ejemplo dos temas de relieve: la sostenibilidad fiscal y la armonización de la información referida al registro contable, las estadísticas de las finanzas públicas y las cuentas nacionales. Así por ejemplo en materia de sostenibilidad fiscal algunos países desarrollados han desenvuelto metodologías de sumo interés que pueden servir de base en nuestras administraciones presupuestarias. Estas metodologías se basan en la estimación de que la sostenibilidad fiscal debe ser analizada en un doble enfoque: examinando las consecuencias de las pasadas actividades gubernamentales y las potenciales derivaciones de las futuras acciones. Se asume que por sus acciones anteriores los gobiernos han acumulado activos – físicos y financieros - así como obligaciones. Las pasadas actividades también han creado ciertos flujos financieros futuros – por ejemplo contrataciones ya realizadas, pagos de pensiones a cumplir – pero también recibirá futuros ingresos principalmente de la tributación. Por lo tanto la estimación de la sostenibilidad a largo plazo consiste en resumir las consecuencias fiscales de las actividades pasadas y futuras por lo que se despliega a partir de esta aseveración una variada gama de instrumentos económicos y financieros que permiten tener una visión mas afinada de los eventos en cierne. En materia de armonización de las cuentas públicas cabe mencionar la conformación de un grupo de trabajo liderado por el IPSASB que procuró en el año 2006 basándose en los estándares contables públicos internacionales conciliar criterios con el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI, el Sistema de Cuentas Nacionales y el Sistema de Cuentas Europeo. Este grupo obtuvo algunos progresos en las siguientes áreas: Realizar el seguimiento y documentar las diferencias entre los sistemas de cuentas y el sistema estadístico Promover el desarrollo de los estándares contables para la revelación de la información financiera del gobierno general que fue adoptada por la entidad que se ocupa de las estadísticas de las Finanzas Públicas, el FMI Delinear los sectores público y privados basados en el control contable que fue aceptada por la institución estadística. Clarificar los conceptos de deuda y reestructuración de la deuda La forma de dilucidar como deben ser reconocidos los impuestos y los créditos Reconocer en la información estadística ciertos tipos de garantías concedidas. Determinar como registrar las transacciones entre el gobierno general y las empresas públicas en las estadísticas del sector público. Establecer en el Sistema de Cuentas Nacionales un capítulo que se ocupa de los informes del sector público del subsistema estadístico que es casi equivalente al informe de todo el gobierno general que se utiliza para elaborar los estándares contables. Toda esta temática así como los esfuerzos para crear y reforzar la institucionalidad y procedimientos de la información contable son un desafío abierto a las administraciones presupuestarias latinoamericanas. Este desafío deberá encararse con rapidez como forma de perfeccionar y actualizar a dicha administración de manera tal que sea posible establecer una relación fluida con las nuevas realidades internacionales que se han ido configurando en las últimas décadas. Es un reto que requerirá de esfuerzos conjuntos de las variadas disciplinas que componen nuestra administración financiera así como una voluntad de convergencia adaptativa con los logros que se están obteniendo en el plano internacional. La posibilidad de tener la información gubernamental basada en un sistema de cuentas homogéneo y flexible expresado en un lenguaje común es una estimulante perspectiva en el marco de una reforma continua de nuestras instituciones públicas. El Colegio de Contadores Públicos de México, se reserva la reproducción total o parcial de este material. El contenido de los artículos firmados es responsabilidad del autor, sin que este necesariamente refleje la opinión del Colegio sobre el tema tratado. 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