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UN INSTRUMENTO PARA EL DESARROLLO DE LA ESTADÍSTICA DE BASE ADMINISTRATIVA: EL INVENTARIO DE FUENTES DE INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA DE ANDALUCÍA
José E. Molina Trapero
Mónica Ruiz Gabaldón
Elisa Caballero Ruiz
Instituto de Estadística de Andalucía
1.
Josefa Mata Torres
Universidad de Sevilla
Introducción
El paradigma central del aprovechamiento estadístico de las fuentes administrativas se asienta
en la implantación de estrategias que permitan utilizar con fines estadísticos la información que
recopilan las administraciones en el ejercicio de sus tareas de gestión. En las estadísticas así
elaboradas la fuente de información procede directamente de los actos y registros
administrativos, oficiales o no, en lugar de las respuestas a un cuestionario como sucede en las
estadísticas basadas en procesos de encuestación. El uso estadístico de los datos
administrativos no es, ni mucho menos, un enfoque novedoso; de hecho muchas de las
estadísticas con más antigüedad tienen su origen en la explotación de registros oficiales. Un
ejemplo de ello son las tradicionales estadísticas de comercio exterior.
Lo novedoso del planteamiento reside realmente en la oportunidad de articular en la mayor
medida posible el sistema estadístico público en torno a la información de origen administrativo.
Ésta es la opción que tomaron los países nórdicos hace décadas y que se fue consolidando en
los años noventa, momento en el que el uso de fuentes administrativas con fines estadísticos y
de investigación experimentó un crecimiento exponencial. A esta experiencia se han ido
sumando otras muchas en diversos países, incluso en los que cuentan con una fuerte
descentralización de las fuentes de información administrativa, aunque nunca con el enfoque
de sistema completo con el que se da en los países nórdicos.
En España una de las experiencias más desarrollada en el uso de registros administrativos la
ofrece el Directorio Central de Empresas (DIRCE) del INE, que combina los ficheros de
empresas que le proporcionan la Seguridad Social y la Agencia Estatal de Administración
Tributaria. A partir de ellos se elabora el citado directorio estadístico que se va enriqueciendo
con la aportación de otras fuentes, entre ellas las propias encuestas del INE.
En el ámbito de las personas, sin embargo, no se han alcanzado aún resultados con el mismo
nivel de consolidación. Se cuenta con la experiencia del Padrón Continuo, que podría llegar a
constituirse en la base idónea para la elaboración de un amplísimo espectro de estadísticas
referidas a las personas, pero lo cierto es que aún son incipientes las líneas de trabajo
formuladas en términos similares a lo que representa el DIRCE para las empresas.
2.
Marco conceptual de las fuentes de datos administrativos
Una fuente de datos administrativos es, básicamente, un archivo en el que hay almacenados
datos, emanados de actos administrativos, cuyos valores son susceptibles de utilizarse como
datos primarios para producir estadísticas. En este sentido, el interés prioritario del uso
estadístico de estas fuentes se centra en las variables registradas acerca de las unidades
(personas físicas o jurídicas, objetos, etc.) que contiene el archivo.
En sentido estricto, un archivo es un conjunto de documentos y el lugar donde están
guardados. El archivo, pues, puede ser una fuente de datos administrativos. Los documentos
del archivo actualmente pueden estar en forma de papel o en soporte informático (electrónico).
En la terminología estadística, podría reservarse la denominación de registro para el tipo de
1
archivo en el que se inscriban hechos que acrediten algo de forma oficial, como el Registro
Mercantil, de la Propiedad, Civil, etc.
Por su parte, un fichero es un receptor donde se guardan fichas en las que se contienen datos
generales, jurídicos, económicos, etc. Al igual que el archivo y el registro, los datos de las
fichas pueden estar en papel o en soporte informático. En la terminología estadística en
español, la palabra fichero designa al conjunto de microdatos en soporte electrónico
procedentes de una operación estadística.
En lo que se refiere a las fuentes que son competencia de la Administración Pública, éstas
pueden clasificarse en dos categorías caracterizadas según la naturaleza del sujeto informante:
por una parte, han de considerarse aquellas fuentes en las que la Administración actúa como
informante sobre su propia actividad, del mismo modo en que las personas físicas y jurídicas
privadas pudieran hacerlo sobre la suya (ejemplos: actividad de los juzgados, liquidaciones
presupuestarias de gastos e ingresos, gestión de personal, actividad de los centros escolares,
etc.); por otra parte, se encuentran las fuentes en las que la Administración es depositaria de
archivos que contienen datos sobre personas, empresas u otros organismos e instituciones que
la propia Administración recoge en el ejercicio de sus competencias en relación con los
administrados (ejemplos: recaudación de impuestos y tributos, variaciones residenciales,
hechos concernientes al estado civil de las personas, ayudas públicas, etc.).
A su vez, si se atiende al objetivo o finalidad de la información administrativa registrada se
pueden considerar cuatro grandes categorías:
� La información es necesaria para administrar las instituciones públicas (ejemplos:
liquidaciones presupuestarias de gastos e ingresos, gestión de personal)
� La información resulta de la obligación legal de registrar ciertos sucesos (ejemplos:
Registro Civil, circulación de bienes y personas en las fronteras )
� La información es necesaria para administrar la concesión de las ventajas y la
ejecución de los compromisos de asistencia (ejemplos: becas, pensiones, ayudas a
minusválidos, subvenciones, etc.)
� La información resulta del cumplimiento de obligaciones que las administraciones
públicas imponen a determinados colectivos de ciudadanos, empresas o entidades
(ejemplos: recaudación de impuestos y tributos, declaración de la renta de las personas
físicas, DNI, etc.)
En cualquier caso, para poder utilizar datos de origen administrativo en la elaboración de
actividades estadísticas, se necesita, en primer lugar, conocer su existencia y luego obtener, al
menos, la siguiente información sobre cada una de las posibles fuentes de datos identificadas:
� su contenido, especialmente unidades y variables que han sido registradas;
� su estabilidad, apreciando su posibl e sometimiento a frecuentes cambios de carácter
normativo, de gestión o de contenido;
� su accesibilidad, en cuanto a que existan limitaciones de carácter organizativo, técnico,
reglamentario o de otros tipos;
� el soporte de sus datos, observando si es en papel o de carácter electrónico;
� la forma en que está estructurada, en cuanto a ordenación y agrupación de unidades
sobre todo, y
� la calidad de su cobertura, de su actualización y de sus datos.
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3. Recogida de los datos administrativos para uso estadístico
La forma de recoger con fines estadísticos los datos de fuentes administrativas tendrá que
adaptarse a la especial situación en que se encuentre el correspondiente archivo. Parece
posible reducir los tipos de situaciones a los tres casos, con sus respectivas soluciones, que se
exponen a continuación:
1. Existe un formulario administrativo del que se puede obtener una copia para el servicio
estadístico, y este formulario puede estar en papel o en soporte informático. En esta
segunda modalidad, la utilización de los datos por el servicio estadístico no presenta
problemas, ya que éste puede acceder, vía informática a todo el archivo. En la modalidad
de soporte papel solamente, la utilización directa del archivo por el servicio estadístico
sería complicada, lenta, costos a y, en general, impracticable. Una solución vendría dada
por la adopción de algún tipo de muestreo a pequeña escala, a fin de aligerar la carga.
2. Existe un acto administrativo que produce, en general al mismo tiempo o próximo, un
formulario administrativo y un cuestionario estadístico. En estas circunstancias, el
correspondiente servicio administrativo enviará los cuestionarios cumplimentados al
servicio estadístico, ya sea en papel o preferiblemente en soporte electrónico, siendo la
operación casi siempre por enumeración completa.
3. Se cumplimenta un cuestionario estadístico con datos ya agregados en la propia fuente
administrativa, haciéndose la agregación para los datos correspondientes a todos los actos
acaecidos durante un período de tiempo (mes, trimestre, años) en un determinado centro
administrativo (escuela, juzgado, comisaría, etc.). Este procedimiento tiene su mejor forma
de aplicación cuando los datos administrativos se encuentran dispersos en muchos centros
de gestión, pero tiene algunos inconvenie ntes como son la carga de trabajo que representa
para los centros en cuestión, lo cual puede originar retrasos importantes, omisiones en los
datos, y la rigidez a que obliga en la presentación de resultados, sometidos al formato de la
agregación original. Generalmente, la transmisión al servicio estadístico de los datos
agregados en los centros se hará por enumeración completa sin necesidad de utilizar el
muestreo. Ya que en cada centro se procede a la agregación de sus datos, es frecuente
que la informatización de los mismos también tenga lugar en el origen de la fuente. De este
modo el servicio estadístico recibe ya la información en soporte electrónico.
4. Ventajas e inconvenientes de las estadísticas basadas en datos administrativos
La utilización de una fuente de datos administrativos para elaborar estadísticas nos puede
permitir cubrir importantes lagunas de información, a bajo costo y generalmente con calidad
suficiente; en ciertos casos podrá reemplazar, a menor costo, a actividades estadísticas ya
existentes con recogida directa de datos estadísticos. En ciertos tipos de encuestas por
muestreo, la fuente administrativa podría ayudar a complementarlas o mejorarlas –directorios,
base de muestreo, información auxiliar para estimaciones, contrastes de calida d, etc.–
Entre las ventajas que presenta la estadística basada en fuentes administrativas destacan
principalmente la reducción de costes frente a las operaciones con recogida de información
estadística, la posibilidad de ofrecer información muy detallada a escala de áreas territoriales
pequeñas con un alto grado de fiabilidad, las mejoras que ofrece en el diseño de las encuestas
y la ampliación de la capacidad de análisis:
� La disminución de los costes supone un beneficio tanto para el organismo encargado de la
elaboración de la estadística como para las empresas o ciudadanos que deben responder
a las encuestas. El motivo es que se simplifica la fase de recogida directa de información,
de manera que no se necesitan trabajos de campo sino simplemente el acceso a los
archivos donde ya se encuentra depositada la información, no existiendo además nuevas
cargas de respuesta para los informantes. Esta forma de obtener la información mejora la
calidad de la misma, además de permitir el acceso a un volumen de informac ión
impensable para una encuesta tradicional.
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� La segunda ventaja que conviene destacar está relacionada con la progresiva
descentralización de la gestión pública hacia las entidades autonómicas y locales. Este
hecho ha ido generando nuevas necesidades de información tanto a nivel territorial como
por colectivos, lo que hace que las estadísticas registrales sean esenciales para analizar
pequeñas áreas geográficas (si la fuente contiene un código geográfico correspondiente a
dichas áreas) o colectivos específicos con un alto grado de fiabilidad. En general, no es
posible realizar este tipo de análisis con las estadísticas derivadas de encuestas, ya que en
ellas aumentan los errores de muestreo según se avanza en la desagregación, a la vez que
disminuye la con fianza que se puede depositar en la estimación puntual. Es imposible
reducir el error de muestreo sin incurrir en unos costes muy elevados e, incluso aunque se
asuma ese coste, las ganancias derivadas de un mayor tamaño de la muestra están
acotadas. En contraposición, las estadísticas basadas en fuentes administrativas carecen
de errores de muestreo, ya que dichas fuentes son, en general, consecuencia de
actuaciones administrativas obligatorias, lo cual garantiza una ratio de respuesta próxima a
uno.
� Por ot ro lado, los registros administrativos mejoran el diseño y la ejecución de las
encuestas en cuanto a la calidad de las mismas. Estas mejoras se consiguen a través de
varias vías. La primera y más importante procede de un mejor conocimiento de la población
que se desea investigar, al ofrecer las fuentes administrativas la posibilidad de crear y
mantener directorios estadísticos y marcos para censos y encuestas. Otras mejoras se
consiguen mediante la utilización de la información administrativa para efectuar
elevaciones, ponderaciones o imputaciones en diversas operaciones estadísticas.
� Por último, la cuarta ventaja a destacar de la información de base administrativa es la
posibilidad de abordar nuevos campos de análisis que, en general, son difíciles de lleva r a
cabo con las estadísticas basadas en la recogida directa de datos. Así, las fuentes
administrativas permiten plantear estrategias de sustitución total o parcial de captura de
datos basadas en la incorporación de toda aquella información que se puede obtener de
los registros, y que no sería útil preguntarla en una encuesta ya que se sabe que va a ser
deficientemente cumplimentada (este es el caso de la información sobre ingresos en las
encuestas de presupuestos familiares, que en algunos países se capta de los ficheros
tributarios y no se demanda a los informantes). Precisamente, en este terreno las fuentes
administrativas cobran una gran importancia para la aplicación de técnicas de fusión de
ficheros. Por otro lado, la utilización de la información admi nistrativa permite evaluar la
precisión de los resultados de múltiples productos estadísticos.
En lo que se refiere a los inconvenientes del uso estadístico de los registros administrativos, se
destacan los relativos a la calidad de la información que cont ienen en cuanto a su cobertura,
validez o representatividad, fiabilidad y consistencia espacial y temporal:
� El primero y más importante de los inconvenientes –la cobertura poblacional – se debe
fundamentalmente a que las fuentes de información administrativa no están concebidas
para el análisis, sino que son producto de la gestión administrativa. La información de estas
fuentes precisa una preparación siguiendo los pasos propios de la elaboración de cualquier
operación estadística, y de ello se deriva la nec esidad de una identificación precisa de la
población objetivo contenida en el archivo, especificando las características que la definen
y las exclusiones que se consideren, así como los controles de calidad que se efectúen
para la detección de inclusiones indebidas y omisiones. En general, ha de tenerse en
cuenta que en unos casos las fuentes administrativas contienen datos sobre las unidades o
los individuos que tienen relaciones con el aparato administrativo, más que sobre un
universo definido de forma in dependiente de tal aparato, por lo que no se mantiene
actualizada la inscripción en la fuente por medio de un proceso administrativo, en tanto que
en otros casos existe una obligación normativa de inscripción y actualización permanente
de los datos en los registros. En consecuencia, la diversidad de tipos de información
administrativa registrada da lugar a que sus objetivos sean determinantes para establecer
su calidad y tasa de cobertura.
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� Otra dificultad a considerar es la relativa a que los registros admi nistrativos se diseñan para
medir las variables necesarias para la gestión y el cumplimiento de la normativa. Estas
variables no tienen por qué ser la mejor aproximación estadística a las utilizadas
habitualmente en los análisis. Asimismo, las clasificaciones, los conceptos y las
definiciones utilizadas en el sistema administrativo no siempre coinciden con los utilizados
o que se estimen importantes en el análisis estadístico.
� En cuanto al ámbito temporal de las fuentes administrativas de datos, ha de señalarse que
aunque los sucesos son continuos en el período de referencia y así suelen captarse, su
almacenamiento y/o procesos suelen producirse de manera discontinua. En lo que se
refiere a su consistencia espacial, se ha de tener presente que las fuentes administrativas
conservadas a escala de comunidad autónoma pueden ser incompatibles entre sí.
� Por último, se ha de resaltar que los múltiples cambios normativos y en la gestión a los que
suelen estar sometidos los registros administrativos dan lugar a la modificación de la
población de referencia y las variables recogidas, distorsionando así la interpretación de los
resultados.
No obstante, a pesar de los inconvenientes que supone el uso con fines estadísticos de las
fuentes de información de origen administrativo, su empleo se incrementa cada vez más debido
al actual aumento de las necesidades de información. Del mismo modo, no debe olvidarse que
algunos de los inconvenientes señalados son comunes a gran parte de las operaciones
estadísticas derivadas de encuestas o censos. A modo de ejemplo, se puede considerar la
mala calidad de la información sobre ingresos de la Encuesta de Presupuestos Familiares
(EPF), o los cambios en la población de referencia que vienen afectando a encuestas tan
importantes como la EPA o la propia EPF.
En cualquier caso, el aprovechamiento estadístico de los registros administrativos debe partir
de una evaluación de sus ventajas e inconvenientes y ello podría llegar a suponer el diseño e
implantación de un nuevo documento base para rec oger la información, así como la
elaboración de una serie de instrucciones para su cumplimentación y archivo. El proceso de
trabajo en este ámbito plantea a la vez una serie de ventajas e inconvenientes asociados a la
necesaria implicación en el proceso de las unidades administrativas encargadas de la gestión
de los registros.
5. El Inventario de fuentes de información administrativa de Andalucía
Para hacer una utilización adecuada y amplia con fines estadísticos de las fuentes de datos
administrativos, es imprescindible elaborar un inventario completo, sistemático y bien
documentado de las mismas. A fin de dar respuesta a este requerimiento instrumental, el
vigente Plan Estadístico de Andalucía 2003-2006 encomendó al Instituto de Estadística de
Andalucía (IEA) la elaboración del Inventario de fuentes de información administrativa de
Andalucía.
Este proyecto se presenta como una tarea ardua y compleja, debido al extenso campo de
estudio que abarca. De hecho, aunque la actividad fue iniciada por el IEA en dos ocasiones
anteriores (1993 y 1997), no llegó a ofrecer resultados concretos. El principal obstáculo que
apareció en ambas experiencias fue la mencionada amplitud del ámbito de estudio, que
comprendía a todo registro o procedimiento administrativo existente en la Comunidad
Autónoma de Andalucía, oficial o no, susceptible de ser utilizado con fines estadísticos. Bajo
esta especificación, cualquier acto administrativo competencia de la Junta de Andalucía era a
priori potencialmente aprovechable y, por lo tanto, debería ser incluido en el Inventario. Tras las
primeras prácticas de recopilación de información se pudo comprobar que el proceso de
localización e inventariado de registros se ralentizaba enormemente, haciendo imposible la
consecución de resultados significativos a corto o medio plazo.
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Como solución a este problema, se ha optado por acotar inicialmente el campo de estudio,
tomando como punto de partida para el desarrollo de la actividad el análisis detallado del
estado actual y los niveles de aprovechamiento de la información de origen administrativo
usada en las actividades estadísticas desarrolladas por el Sistema Estadístico de Andalucía en
el marco del vigente Plan Estadístico. A través de este análisis no sólo se detectarán fuentes
administrativas que son competencia de la Administración Autonómica andaluza, sino que se
estudiarán igualmente las actividades estadísticas que utilizan fuentes administrativas propias
de otras administraciones. En esos casos también se incluirán estas fuentes en el Inventario.
Iniciar la operación de inventariado de información administrativa con esta estrategia brinda
mejores perspectivas de éxito, ya que actualmente se dispone de una operación instrumental
que en las anteriores experiencias no se encontraba consolidada: el Inventario de actividades
del Sistema Estadístico de Andalucía. Este inventario de actividades constituye el conjunto
ordenado y armónico de toda la información estadística pública de la Comunidad Autónoma de
Andalucía, teniendo como unidad básica de información la actividad estadística. Para cada una
de las actividades estadísticas dicho inventario recoge un volumen importante de información,
entre la que destaca un módulo de datos básicos relativos al posible origen administrativo de la
fuente de información que emplea la actividad estadística. Dicho módulo de datos básicos
conforma el campo inicial de estudio del proyecto Inventario de fuentes de información
administrativa de Andalucía. A dicho campo se ha convenido en denominarlo ámbito restringido
de estudio.
El ámbito de estudio se ampliará posteriormente con miras a abarcar finalmente todo el
espectro de fuentes de información administrativa que son competencia de la Junta de
Andalucía y que aún no son objeto de explotación estadística. No obstante, es conveniente
tener presente que el ámbito seguirá siendo lo suficientemente extenso como para hacer
fracasar el proyecto en caso de no disponer de una estrategia de acción precisa y un objetivo
claro y bien delimitado.
En este sentido, han sido los trabajos preparatorios para la elaboración del Anteproyecto de
Ley del Plan Estadístico de Andalucía 2007-2010 los que han fijado el objetivo del proyecto. El
IEA ha venido desarrollando a lo largo del año 2005 una intensa actividad de análisis,
evaluación, cons ulta y coordinación destinada a elaborar el futuro cuarto Plan Estadístico de
Andalucía. Como resultado de estos trabajos preparatorios se ha elaborado una propuesta
para su debate en relación con los objetivos generales, objetivos específicos y necesidades de
información estadística que estructurarán los contenidos del nuevo Plan Estadístico, con la
orientación de que este Plan se constituya en una herramienta que contribuya a fijar el papel de
la estadística pública en las estrategias para el desarrollo económico y social de la Comunidad
Autónoma y la contribución de ésta a la Segunda Modernización de Andalucía.
En este marco, el propósito de la ampliación del campo de estudio del proyecto de inventario
de fuentes administrativas queda incardinado en la detección y evaluación de las fuentes de
información administrativa de la Junta de Andalucía que pueden contribuir a cubrir las
necesidades de información estadística recogidas en el Anteproyecto de Ley del Plan
Estadístico de Andalucía 2007-2010. Así entendido, este campo de análisis será denominado
ámbito extendido de estudio.
Asimismo, hay que señalar que en el propio Anteproyecto del Plan se destaca la importancia
capital del uso estadístico de las fuentes administrativas. Una de las principales conclusiones
derivadas de la fase de estudio acometida para la elaboración del nuevo Plan Estadístico ha
sido la identificación de un catálogo de objetivos instrumentales que deben formar parte del
Plan. Entre estos, se recoge la especial atención al tratamiento de los aspectos instrumentales
de la estadística pública, con objeto de constituirlos en principios para la mejora de la calidad
del Sistema Estadístico de Andalucía. La observación de las fuentes de información
administrativa se encuentra entre estos aspectos instrumentales y, concretamente, en el nuevo
Plan se ha marcado como objetivo específico “incrementar el aprovechamiento de los registros
administrativos para la obtención de información estadística, mediante el establecimiento de
sistemas de mejora continua de la calidad de las clasificaciones estadísticas y de los procesos
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de creación y mantenimiento de los registros administrativos”. A la luz de este objetivo
específico, se entiende que la elaboración del Inventario de fuentes administrativas de
Andal ucía dotará al Sistema Estadístico de Andalucía con un instrumento esencial para el
adecuado desarrollo del nuevo Plan Estadístico.
6. Proceso de elaboración del Inventario de fuentes de información administrativa de
Andalucía
La responsabilidad de la realización del Inventario de fuentes de información administrativa de
Andalucía recae en el IEA, pero necesariamente tendrá que disponer de la colaboración de las
unidades estadísticas de las consejerías de la Junta de Andalucía como requisito
imprescindible par a la consecución de resultados a medio plazo.
La elaboración del inventario de fuentes administrativas se articula en torno a las siguientes
fases:
� Fase I: Identificación de fuentes administrativas
La primera tarea a realizar consiste en la identificación de las fuentes de información
administrativa relativas al ámbito restringido de estudio. Para ello, se ha efectuado una
consulta de selección en el Inventario de actividades estadísticas del Sistema Estadístico
de Andalucía con objeto de filtrar aquellas operaciones estadísticas que para su
elaboración emplean fuentes o registros de origen administrativo.
En cuanto al ámbito extendido de estudio, la tarea de identificación de las fuentes
administrativas se desarrollará a través del estudio de las estructuras orgánicas y
competenciales de las consejerías y organismos públicos de la Junta de Andalucía. A partir
de este análisis se elaborará una relación de los registros más relevantes que tengan
encomendados en el ejercicio de sus funciones así como de las actuaciones
administrativas que ejerzan sobre los administrados. Los objetivos y fines de estos
registros y actuaciones se contrastarán con las necesidades de información estadística
establecidas en el Anteproyecto del Plan Estadístico de Andalucía 2007-2010, en orden a
delimitar una propuesta inicial de fuentes administrativas carentes de explotación
estadística que son de interés para el desarrollo del futuro Plan Estadístico de Andalucía.
Paralelamente, se llevará a cabo otra tarea consistente en la preparación de un borrador de
cuestionario a cumplimentar por las unidades estadísticas de las consejerías para cada una
de las fuentes identificadas en el ámbito restringido de estudio y en la propuesta inicial del
ámbito extendido de estudio.
Una vez que las consejerías conozcan el proyecto de cuestionario, el IEA convocará unas
reuniones con ellas, que pueden desarrollarse en forma de seminario, para discutir las
formas de identificar las fuentes y explicar cada una de las rúbricas del cuestionario.
� Fase II: Recopilación de información
Sobre la base de las fuentes administrativas identificadas en la fase I, las unidades
estadísticas de las consejerías recopilarán la información relativa a las mismas mediante
consulta a los servicios responsables de su mantenimiento y gestión, con objeto de
cumplimentar los correspondientes cuestionarios.
Complementariamente, las unidades estadísticas harán una prospección in situ de posibles
fuentes de datos no detectadas inicialmente en cada uno de los centros directivos de sus
consejerías, sin olvidar los organismos autónomos y empresas que de ellas dependan, a fin
de cerrar la propuesta definitiva del ámbito extendido de estudio con nuevas fuentes
administrativas de interés para el desarrollo del futuro Plan Estadístico.
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� Fase III: Depuración de la información
Una vez finalizada la fase II, las consejerías remitirán sus colecciones de cuestionarios al
IEA, donde se procederá a su depuración y grabación en base de datos.
En caso de detectar cuestionarios defectuosos, estos serán devueltos a la respectiva
Consejería para que sean corregidos. En caso de ser necesario, un funcionario del IEA se
desplazaría para completar y/o mejorar las respuestas, e incluso si procede, establecer las
cuestiones que falten.
Paralelamente, se procederá a una validación y ampliación de los datos referidos a la
normativa reguladora de las fuentes investigadas mediante la consulta de bases de datos
legislativas. El propósito es, por un lado, anexar al inventario el repertorio de
modificaciones e incorporac iones a las bases normativas reguladoras de las fuentes
administrativas y, por otro, detectar o verificar las posibles restricciones legales al acceso y
utilización estadística de dichas fuentes.
� Fase IV: Explotación del inventario de fuentes administrativas
Una vez que se tenga depurado y completo el fichero informatizado de fuentes
administrativas de datos con posible uso estadístico, el IEA establecerá un programa para
el estudio sistemático de dichas fuentes en cuanto a su posible uso estadístico,
descartando las que no sean utilizables o accesibles y tratando de mejorar el contenido y la
gestión de aquellas que puedan dar origen a estadísticas de calidad con un bajo costo
soportable. En este estudio sistemático, se dará prioridad a las estadísticas que permitan
satisfacer las necesidades de información estadística establecidas en el Anteproyecto del
Plan Estadístico de Andalucía 2007-2010.
Cada una de las nuevas actividades estadísticas con base en estas fuentes serán
responsabilidad de las unidades estadísticas correspondientes – por lo general, la ejecución
de la actividad estadística corresponderá a la unidad administrativa responsable de la
gestión de la fuente, en tanto que la coordinación técnica y la supervisión metodológica
corresponderá a la unida d estadística–. Las unidades estadísticas serán las responsables
de establecer los respectivos proyectos técnicos para que las actividades sean incluidas en
los programas anuales que desarrollen el Plan Estadístico de Andalucía.
7. Conclusiones: objetivos, líneas de actuación y requisitos necesarios respecto a las
fuentes administrativas
Como ha quedado establecido, el objetivo planteado en cuanto a las fuentes administrativas de
datos de uso estadístico consiste en ampliar el campo de las estadísticas utilizables,
completando lagunas importantes, al mismo tiempo que se logra una economía de recursos
económicos escasos sin menoscabo –más bien potenciación – de la calidad de los productos
estadísticos, entre cuyos componentes se encuentra su puntualidad.
Las líne as de actuación que podrían facilitar el logro de dichos objetivos concretos (completar,
abaratar y mejorar la producción de estadísticas) se resumen como sigue:
� inventariar las posibles fuentes administrativas de datos de uso estadístico;
� aunar la colaboración de todas las unidades estadísticas para conseguir la información
necesaria de todos los órganos de la Administración Autonómica andaluza;
� organizar un seminario para explicar el inventario y homogeneizar criterios entre las
unidades estadísticas, prestando posteriormente, por parte del IEA, la asistencia
técnica necesaria;
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� mejorar el contenido y la accesibilidad de las fuentes consideradas útiles,
contribuyendo a su informatización, revisando su contenido (clasificaciones, variables,
etc.) para hacerlo más idóneo al uso estadístico, resolviendo dificultades de acceso de
carácter normativo o técnico y recurriendo a otras actuaciones encaminadas al mismo
fin de hacer que las fuentes administrativas sirvan a la producción de estadísticas, y
� lograr una participación del IEA, por imperativo legal, en la formulación de la normativa
que cree, modifique o suprima fuentes de datos administrativos que sean susceptibles
de utilización estadística.
No parece que existan requisitos indispensables en relación con el uso de datos de origen
administrativo; únicamente se requiere la voluntad de trabajar en este sentido. Sin embargo,
hay algunas actuaciones que pueden facilitar la tarea, como en el terreno informático, el
normativo, la preparación del personal, la colaboración institucional y otras con carácter similar.
Una medida que tendría importantes ventajas sería la promulgación de una normativa,
obligatoria para los registros y archivos administrativos, a fin de que las clasificaciones que
utilicen sean compatibles con las clasificaciones estadísticas de uso obligatorio.
Obviamente no es fácil ni gratuito implementar un sistema de producción estadística basado en
registros administrativos. Hay que salvar numerosos obstáculos, desde legales hasta de simple
recelo por parte de las unidades administrativas que gestionan los registros. Por ello es preciso
plantear estrategias globales a largo plazo que propicien cambios en la concepción del propio
sistema estadístico público.
En un futuro, las operaciones instrumentales relativas al aprovechamiento de las fuentes
administrativas habrán de avanzar en la línea de la fusión de ficheros, lo cual permitiría
incorporar al conjunto de variables en estudio otras que podrían resultar de interés. Se abrirían
de esta forma enormes posibilidades para el análisis.
8. Anexo: aspectos legales de la utilización de fuentes administrativas
El fundamento jurídico del acceso a las fuentes administrativas de datos se encuentra en:
� el Reglamento (CE) nº 322/97, de 17 de febrero de 1997, del Consejo de la Unión
Europea sobre la estadística comunitaria,
� el Código de buenas prácticas de las estadísticas europeas, adoptado por el Comité
del Programa Estadístico el 24 de febrero de 2005,
� la Ley 12/1989, de 9 de mayo de 1989, de la Función Estadística Pública,
� la Ley 4/1989, de 12 de diciembre de 1989, de Estadística de la Comunidad Autónoma
de Andalucía,
� la Ley 8/2002, de 17 de diciembre, del Plan Estadístico de Andalucía 2003-2006,
y en las leyes de estadística de las restantes comunidades autónomas que se han promulgado
hasta la fecha.
Así, el Reglamento del Consejo sobre la estadística comunitaria establece en su artículo
16:
“1. Con el fin de reducir la carga de las unidades informantes, y con sujeción a lo
dispuesto en el apartado 2, las autoridades nacionales y la autoridad comunitaria
tendrán acceso a las fuentes de datos administrativos, cada cual respecto de los
ámbitos de actividad de sus propias administraciones públicas, en la medida en que
dichos datos sean necesarios para la producción de estadísticas comunitarias.
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2. Los estados miembros y la Comisión determinarán, en sus respectivos ámbitos de
competencia, cuando proceda, las modalidades prácticas y los límites y las condiciones
para conseguir que el acceso sea efectivo.
3. El uso de datos confidenciales obtenidos a través de fuentes administrativas u otras
fuentes por parte de las autoridades nacionales o de la autoridad comunitaria para la
producción de estadísticas comunitarias no afectará al uso de esos datos para los fines
para los que se obtuvieron inicialmente dichos datos.”
A su vez, el Código de buenas prácticas de las estadísticas europeas, adoptado por el
Comité del Programa Estadístico el 24 de febrero de 2005, establece quince principios que
tienen por objeto aumentar la confianza en la independencia, la integridad y la responsabilidad
de las autoridades nacionales de estadística y de Eurostat, así como en la credibilidad y la
calidad de las estadísticas que elaboran y difunden, y promover la aplicación de los mejores
principios, métodos y prácticas entre todos aquellos que elaboran las estadísticas europeas a
fin de aumentar su calidad. La aplicación de estos principios se revisará periódicamente
utilizando indicadores de buenas prácticas.
Entre los principios e indicadores relativos al uso estadístico de las fuentes de datos
administrativos, el Código de buenas prácticas establece los siguientes:
Principio 2: mandato de recogida de datos. Las autoridades estadísticas deben tener un
mandato jurídico claro para recoger información des tinada a la elaboración de estadísticas
europeas. A petición de las autoridades estadísticas, se podrá obligar por ley a las
administraciones, las empresas, los hogares y el público en general a que permitan el acceso a
los datos destinados a la elaboració n de estadísticas europeas o a que presenten dichos datos.
Indicadores
La legislación nacional permite a la autoridad estadística la utilización de
expedientes administrativos a efectos estadísticos.
Principio 8: procedimientos estadísticos adecuados. Unas estadísticas de calidad deben
apoyarse en unos procedimientos estadísticos adecuados, aplicados desde la recogida de los
datos hasta la validación de los mismos.
Indicadores
Cuando las estadísticas europeas se basan en datos administrativos, las
definiciones y los conceptos utilizados a efectos administrativos deben aproximarse
bastante a los requeridos a efectos estadísticos.
Principio 9: una carga para los encuestados que no sea excesiva. La carga que supone la
notificación debería ser proporcionada respecto a las necesidades de los usuarios y no ser
excesiva para los encuestados. La autoridad estadística controla la carga que supone
responder a la encuesta y fija objetivos para reducirla progresivamente.
Indicadores
Cuando es posible se utilizan fuentes administrativas para evitar que se dupliquen
las solicitudes de información.
Principio 10: relación coste-eficacia. Los recursos deben utilizarse eficazmente.
Indicadores
Se están realizando esfuerzos proactivos para mejorar el potencial estadístico de
los registros administrativos y evitar encuestas directas costosas.
Por su parte, la Ley de la Función Estadística Pública recoge los siguientes aspectos:
10
� Se indican las unidades administrativas que podrán utilizar con fines estadísticos los datos
de fuentes administrativas:
Artículo 26.f “Corresponderá al Instituto Nacional de Estadística la utilización con fines
estadísticos de los datos de fuentes administrativas, así como la promoción de su uso
por el resto de los servicios estatales”
Artículo 33.d “Corres ponderá a los servicios estadísticos de los departamentos
ministeriales la utilización con fines estadísticos de los datos de origen administrativo
derivados de la gestión del departamento al que estén adscritos”.
� Se señala la obligación que incumbe a las instituciones y entidades públicas de la
Administración General del Estado, las comunidades autónomas y las corporaciones
locales de facilitar, para uso estadístico, los datos de las fuentes administrativas bajo su
custodia:
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Artículo 10.3 “La misma obligac ión (artículo 10.2 ) incumbe a todas las instituciones y
entidades públicas de la Administración del Estado, las comunidades autónomas y las
corporaciones locales. Cuando para la realización de estadísticas sea precisa la
utilización de datos obrantes en fuentes administrativas, los órganos, autoridades y
funcionarios encargados de su custodia prestarán la más rápida y ágil colaboración a
los servicios estadísticos”.
� Se fijan las restricciones a la cesión para uso estadístico de datos de fuentes
administrat ivas:
Artículo 10.4 “Podrán exceptuarse de lo establecido en el apartado anterior (artículo
10.3), los organismos públicos que custodien o manejen datos relativos a las
necesidades de la seguridad del Estado y la defensa nacional.
En cuanto a los datos de naturaleza tributaria, se estará a lo dispuesto en la legislación
específica reguladora de la materia”.
� Se determinan las garantías de protección y amparo por el secreto estadístico de los datos
personales que obtengan los servicios estadísticos a través de fuentes administrativas
Artículo 13.1 “Serán objeto de protección y quedarán amparados por el secreto
estadístico los datos personales que obtengan los servicios estadísticos tanto
directamente de los informantes como a través de fuentes administrativas”.
� Se establecen las excepciones en lo que respecta al secreto estadístico de los registros
públicos, que estarán sujetos a su legislación específica:
Artículo 15.2 “La comunicación a efectos no estadísticos entre las administraciones y
organismos públicos de la información que obra en los registros públicos, no estará
sujeta al secreto estadístico, sino a la legislación específica que en cada caso sea de
aplicación”.
� Se dispone la adecuación de las fuentes administrativas para facilitar su uso estadístico:
Artículo 34.3 “Los ministerios ordenarán los registros y archivos de sus actividades que
puedan tener utilidad estadística, informatizándolos para facilitar, tanto la explotación
de datos administrativos a efectos estadísticos, como la entrega a los interesados de
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Artículo 10.2 “Todas las personas físicas y jurídicas que suministren datos, tanto si su colaboración es obligatoria
como voluntaria, deben contestar de forma veraz, exacta, completa y dentro del plazo a las preguntas ordenadas en la
debida forma por parte de los servicios estadísticos ”.
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cualesquiera informaciones contenidas en dichos registros y archivos en los términos
que establezca la legislación sobre la materia”.
� Se promueve la explotación conjunta, para usos estadísticos, por parte de la
Administración General del Estado y de las comunidades autónomas de los datos
procedentes de las respectivas fuentes administrativas:
Artículo 43.d) “El Comité Interterritorial de Estadística velará por la coordinación, la
cooperación y la homogeneización en materia estadística entre el Estado y las
comunidades autónomas, a cuyo efecto promoverá la explotación conjunta, por parte
de la Administración del Estado y de las comunidades autónomas, de los datos
procedentes de las respectivas fuentes administrativas que sean susceptibles de
utilizac ión en la elaboración de estadísticas para fines estatales o autonómicos ”.
� Se establece la posibilidad de que los ministerios puedan celebrar convenios con el
Instituto Nacional de Estadística para la informatización de sus archivos y registros:
Disposición transitoria segunda “Conforme a lo dispuesto en el artículo 34.3 de esta
Ley, los ministerios podrán celebrar convenios con el Instituto Nacional de Estadística
para la informatización de sus archivos y registros”.
En cuanto a la Ley 4/1989, de 12 de diciembre de 1989, de Estadística de la Comunidad
Autónoma de Andalucía, se establece:
Artículo 3.3.b) “La actividad estadística se realizará tomando como base datos
administrativos existentes de la Administración andaluza”.
Artículo 4.3.c) “El Plan Estadístico de Andalucía contendrá en el caso de datos de
origen administrativo, la forma en que se incorporarán a la actividad estadística”.
Artículo 9.3 “[...] Los datos de origen administrativo quedan amparados por el secreto
estadístico, dentro de los órganos estadísticos, desde el momento en que se
incorporan a los mismos”.
Artículo 14.2 “[...] La obligación [de suministrar información] se extiende también a
todas las administraciones y entidades públicas en lo que se refiere a las actividades
llevadas a cabo dentro del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía...”
Asimismo, la Ley 8/2002, de 17 de diciembre, del Plan Estadístico de Andalucía 2003 -2006
establece:
Artículo 37 “Todos los organismos a los que el Plan Estadístico de Andalucía 2003 ­
2006 atribuye la realización de actividades estadísticas podrán acceder a las fuentes
de datos administrativos que obren en poder de la Administración de la Junta de
Andalucía, organismos autónomos y demás entidades y empresas dependientes de la
misma, siempre que dichos datos sean necesarios para la elaboración de las
actividades estadísticas”.
Artículo 41 “El uso de datos confidenciales obtenidos a través de fuentes
administrativas u otras fuentes por parte de los órganos estadísticos para la producción
de estadísticas incluidas en el Plan Estadístico de Andalucía 2003-2006 no afectará al
uso de esos datos para los fines para los que se obtuvieron inicialmente los mismos”.
Finalmente, hay que señalar que el acceso y utilización de las fuentes administrativas de datos
también está sujeto a la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos
de Carácter Personal. Así, esta Ley establece que:
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� Cuando los datos de carácter personal no hayan sido recabados del interesado, no se
precisa comunicarle que son objeto de tratamiento con fines estadísticos (artículo 5,
apartados 4 y 5)
� Cuando la cesión de datos se produzca entre administraciones públicas y tenga por objeto
el tratamiento posterior de los datos con fines estadísticos, no se precisará el
consentimient o del interesado (artículo 11, apartados 1 y 2.e).
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