Dictamen 092-2013 - Gobierno de Aragón

Consejo Consultivo de Aragón
DICTAMEN
Nº 92 / 2013
Materia sometida a dictamen: Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de
Planeamiento del Municipio de Arguís (Huesca), en el apartado del mismo que afecta a una
parcela de suelo no urbanizable protegido para sustituir su clasificación por la de suelo
urbano no consolidado.
ANTECEDENTES
Primero.- El Pleno del Ayuntamiento de Arguís, por acuerdo adoptado en sesión
celebrada el 13 de junio de 2008, aprobó inicialmente el Proyecto de Modificación de sus
Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, redactada por el Arquitecto del Colegio
Oficial de Aragón … de la mercantil …, S.L.
El municipio de Arguís, cuenta, para su ordenación urbanística, con las Normas
Subsidiarias de Planeamiento, aprobadas definitivamente por la Comisión Provincial de
Ordenación del Territorio de Huesca el 6 de abril de 1995, de cuyo Texto Refundido se tomó
razón por la Comisión el 20.12.1996, y han sido objeto de diversas modificaciones.
El objeto del Proyecto de Modificación aquí estudiado, entre otros extremos, consiste
en clasificar directamente como suelo urbano no consolidado, para que pase a constituir la
Unidad de Ejecución nº 8, una porción de terreno, al Sur del núcleo tradicional, entre éste y
una cabañera que discurre por encima del embalse de Arguís, y una superficie de 18.700,89
m2, para la construcción de 19 viviendas en tres manzanas, la creación de una parcela de
equipamiento público, una zona de equipamientos privados, así como zonas verdes, viales
públicos y apartamentos.
Parte de este nuevo suelo que se pretende clasificar como urbano no consolidado se
encuentra clasificado en las Normas Subsidiarias en vigor como suelo no urbanizable de
especial protección, dado que en estas Normas Subsidiarias se decidió otorgar esa especial
protección al área que circunda en 100 metros lineales al suelo urbano y al suelo apto para
urbanizar.
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Segundo.- Sometido el expediente al trámite de información pública mediante la
inserción de los correspondientes edictos en el Boletín Oficial de la Provincia de Huesca nº
137 de 16 de julio de 2008 y en el Diario del Alto Aragón de 12 de julio de 2008, así como en
el Tablón de Anuncios del propio Ayuntamiento, se formularon siete alegaciones que fueron
estudiadas, con propuesta de estimación o desestimación, por el equipo redactor, tal como
consta en el informe de 22 de septiembre de 2008.
Tercero.- Sometido el Proyecto a la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio
de Huesca, ésta, en su sesión de 27 de noviembre de 2009, acordó suspender la emisión de
su informe por numerosas razones formales y de fondo, entre las que se incluía la necesidad
de conjugar la normativa vigente para el suelo no urbanizable especial con la que se
contempla en el Proyecto de Modificación para la parte Sur del ámbito afectado por la misma.
Cuarto.- Previa a la oportuna tramitación ambiental del Proyecto que concluyó con la
resolución de 18 de septiembre de 2009, del INAGA, por la que se decidió no someter a
procedimiento de evaluación ambiental este Proyecto de Modificación, el equipo redactor, para
subsanar los defectos advertidos en aquel acuerdo de la Comisión Provincial de 27.11.09,
elaboró el denominado Anexo, fechado el 4 de octubre de 2010, que sustituye prácticamente
en su integridad al Proyecto de Modificación inicialmente aprobado, que fue remitido por el
Alcalde-Presidente del Ayuntamiento al Consejo Provincial de Urbanismo de Huesca mediante
oficio de 13.10.10.
El citado Consejo Provincial, en su sesión de 30 de noviembre de 2010, acordó emitir
su informe vinculante en relación a este Proyecto de Modificación, con carácter favorable,
salvo la necesidad de considerar una vía pecuaria y justificar la coordinación de unas
determinaciones para el suelo no urbanizable especial al Sur de la nueva UE-8, amén de
recordar la aplicación al procedimiento de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de
Aragón, y, por tanto, la necesidad de contar con el Dictamen de este Consejo Consultivo.
Para subsanar estos reparos, el equipo redactor, ha elaborado un Anexo al Proyecto
fechado el 23 de noviembre de 2012, remitiendo todo el expediente el Ayuntamiento de Arguís
al Consejero de Política Territorial e Interior del Gobierno de Aragón a fin de que éste pudiera
solicitar nuestro Dictamen.
Quinto.- Mediante oficio del Consejero de Política Territorial e Interior de 18.04.13,
(una vez completado el expediente por el Ayuntamiento en los términos requeridos por la
Vicesecretaria de este Consejo, en oficio de 13.03.13), se ha solicitado el oportuno Dictamen
sobre este Proyecto de Modificación a este órgano consultivo.
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CONSIDERACIONES JURÍDICAS
-IEn primer lugar, hemos de indicar que en fecha 8 de abril de 2009 se publicó en el
Boletín Oficial de Aragón la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de
Aragón, constituido formalmente el 4 de marzo de 2010, por lo que, de acuerdo con la
Disposición Transitoria Primera de esta Ley, dejó de ejercer sus funciones la Comisión
Jurídica Asesora.
En el artículo 15.11 de esta Ley 1/2009 se atribuía al Consejo Consultivo la
competencia de dictaminar las modificaciones del planeamiento urbanístico que afectaran
a la ordenación de las zonas verdes y espacios libres de dominio y uso público y de los
suelos clasificados como no urbanizables de especial protección, en forma coherente con
las previsiones contenidas en el entonces vigente artículo 74.2 de la Ley 3/1999
Urbanística aragonesa, que señalaba lo siguiente: “Cuando la modificación del Plan tuviera
por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico del suelo no urbanizable especial o
de los espacios verdes y libres de dominio y uso público previstos en el Plan, se requerirá
como mínimo, para aprobarla, que la previsión del mantenimiento de la superficie de tales
espacios sea de igual calidad que la exigida para los espacios ya previstos en el Plan, así
como el previo informe favorable de la Comisión Jurídica Asesora”.
La Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragón, al regular la tramitación de
las modificaciones del planeamiento urbanístico, ha suprimido este requisito de dictamen del
órgano consultivo de la Comunidad Autónoma y, además, en su Disposición Derogatoria
expresa, dejó sin efecto el apartado 11 del artículo 15 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del
Consejo Consultivo de Aragón.
No obstante, la Disposición Transitoria Cuarta de esta Ley 3/2009, de 17 de junio, de
Urbanismo de Aragón, en su número 1 establece que “los instrumentos de ordenación
urbanística inicialmente aprobados a la entrada en vigor de esta Ley se regirán por la
normativa aplicable en el momento en que recayó el acuerdo de aprobación inicial sin
perjuicio de lo establecido en la Disposición Transitoria Novena”, (que determina el régimen
aplicable para la delimitación de sectores en suelo urbanizable no delimitado).
Consecuentemente, al haberse aprobado el Proyecto de Modificación del Plan
General que aquí nos ocupa con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 3/2009, de 17
de junio, resultan de aplicación a su tramitación, tanto las exigencias contenidas en la
derogada Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística, (en concreto, la exigencia de dictamen
contenida en su artículo 74.2), como la competencia para su emisión por parte del Consejo
Consultivo de Aragón que contemplaba ese apartado 11 del artículo 15 de la Ley 1/2009, de
30 de marzo.
Y dado su objeto, la emisión del dictamen corresponde a la Comisión de este Órgano
Consultivo (artículo 20 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, en relación con artículo 19 de su
Reglamento aprobado por Decreto del Gobierno de Aragón 148/2010, de 7 de septiembre).
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-IILa tramitación del procedimiento ha sido correcta al haberse evacuado en el mismo
cuantos trámites resultaban exigibles según la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística y el
Reglamento de Desarrollo Parcial de la misma en materia de Organización, Planeamiento
Urbanístico y Régimen de Pequeños Municipios aprobado por Decreto 52/2002, de 19 de
febrero.
En efecto, siendo el objeto del Proyecto el que antes hemos descrito la modificación
aislada de unas Normas Subsidiarias de Planeamiento de iniciativa municipal, su tramitación
exige atender a lo previsto en esta Ley 5/1999. Consecuentemente, a la vista de lo previsto en
el artículo 73.2 de esta Ley Urbanística, la tramitación del procedimiento estudiado se rige por
lo regulado en el artículo 50 de la misma para los Planes Parciales de iniciativa municipal,
(aprobación inicial por el Ayuntamiento pleno, información pública por el plazo mínimo de un
mes e informe en este caso de la entonces Comisión Provincial de Ordenación del Territorio
de Huesca (hoy Consejo Provincial de Urbanismo), con la especialidad de que, si este informe
fuera negativo y se comunicara al Ayuntamiento en el plazo de tres meses previsto en el
artículo 50.2, el mismo tendría carácter vinculante para el Ayuntamiento). En todo caso, al
conllevar la Modificación de las Normas de Planeamiento en vigor, según se manifiesta en la
Memoria de la Modificación y en los informes de la Comisión Provincial de Ordenación del
Territorio de Huesca y del Consejo Provincial de Urbanismo de Huesca citados en los
Antecedentes, un diferente uso urbanístico del suelo hasta ahora clasificado como suelo no
urbanizable de especial protección en el Plan vigente, que pasaría a suelo urbano no
consolidado, habrá que tener en cuenta el antes citado requisito especial contemplado en el
artículo 74.2 de la Ley Urbanística, es decir, que resulta necesario "como mínimo, para
aprobarla, que la previsión del mantenimiento de las superficies de tales espacios sea
de igual calidad que la exigida para los espacios ya previstos en el Plan, así como el
previo informe favorable de la Comisión Jurídica Asesora".
Por lo que no se observa ninguna irregularidad en la tramitación procedimental del
expediente al que se refiere el presente dictamen.
III
En la interpretación del artículo 74.2 de Ley Urbanística aragonesa trascrito en la
anterior consideración jurídica de este dictamen, tuvo oportunidad de señalar la Comisión
Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón (valga, por todos, el informe nº 271/01) que las
zonas verdes de dominio y uso público previstas en un Plan presentan una directa relación
con un standard de calidad de vida de los ciudadanos defendido desde la legislación
urbanística anterior y presente, al final de la cadena de planificación, en los Planes
Parciales, calidad de vida que está directamente relacionada con la utilización del suelo
urbano en los asentamientos poblacionales. Ese standard entendido como un mínimo
irrenunciable es el que justifica que cuando se pretenda la modificación del planeamiento
siempre deba existir una equivalencia entre la vieja y la nueva situación -presuponiendo la
adecuación a Derecho de la antigua, claro está- que, además, no lo sea solamente de
cantidad, sino de calidad para que, desde esta perspectiva, la mera igualdad de cifras no
pueda representar en algunos casos una burda violación de la legalidad material, y, por
supuesto, teniendo en cuenta que en modo alguno se infrinjan los mínimos de superficie
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presentes en la legislación urbanística. Esa razón explica que la Ley de 2 de diciembre de
1963, origen de la singular técnica defensora de las zonas verdes en los procedimientos de
modificación del planeamiento, previera la intervención defensora del Consejo de Estado en
las modificaciones de planeamiento que les afectaran, y ello haya llegado, por diversos
vericuetos legales, hasta la Ley Urbanística aragonesa.
Pero es evidente que la legislación estatal que contemplamos no introdujo un idéntico
régimen jurídico para las afecciones al suelo no urbanizable de especial protección en los
procedimientos de modificación del planeamiento porque la funcionalidad y sentido de este
último tipo de suelo es muy diferente al de las zonas verdes y, en general, las técnicas
jurídicas para operar sobre un suelo de contenido y funcionalidad urbana y sobre uno no
urbanizable con un grado especial de protección, diversas también. Los supuestos de
hecho son distintos y el régimen jurídico debe, matizadamente, serlo también por pura
razón de congruencia.
La posibilidad del “ius variandi” del planeamiento es algo expresamente admitido en la
Ley, pero tal posibilidad está vinculada a la mejor satisfacción del interés público, y ésta ha
de quedar explicitada en la Memoria y en los acuerdos que se adopten para su aprobación.
Ha de indicarse, reiterando el criterio de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de
Aragón expresado en sus Dictámenes (sirva de ejemplo el Dictamen 140/2005, de 20 de
septiembre) al referirse al mandato del artículo 74.2, según el cual “el mandato de
equivalencia de superficie en relación al suelo no urbanizable especial puede ser en
muchas ocasiones, como veremos, un imposible y es obvio que la consecución de algo en
sí mismo irrealizable no puede ser defendido como método válido de interpretación jurídica”,
Añadiendo seguidamente el Dictamen de referencia en su Consideración Jurídica III:.
“Y calificamos de esa forma el resultado de la aplicación del precepto porque ello
obligaría a calificar otro suelo -no nos planteemos en este caso cuál ni en qué medida
porque esa no es nuestra función- como urbanizable de especial protección del regadío
para que se mantuviera esa equivalencia de superficie de igual calidad que aparentemente
pide el texto legal. Y ello es as’ porque lo que es obvio es que si se reduce la cantidad del
suelo protegido no hay, no puede haber, en modo alguno equivalencia, y mucho menos de
calidad, entre lo nuevo y lo antiguo. La aplicación del precepto postularía que al margen del
cambio de clasificación del suelo apareciera en el Plan General modificado otra superficie
nueva de la misma protección, calificada, además, como suelo no urbanizable de especial
protección del regadío.
Eso, decimos, es una interpretación absurda que deriva de aplicar el mismo régimen
jurídico a los suelos no urbanizables de especial protección que a las zonas verdes de uso y
dominio público, cuando unos y otros tienen distinto origen y justificación. Las zonas verdes
con esas características jurídicas, en concreto, presentan una directa relación con un
standard de calidad de vida de los ciudadanos defendido desde la legislación urbanística y
presente, al final de la cadena de planificación, en los Planes Parciales, calidad de vida que
está directamente relacionada con la utilización del suelo urbano en los asentamientos
poblacionales. Ese standard entendido como un mínimo irrenunciable es el que justifica que
cuando se pretenda la modificación del planeamiento siempre deba existir una equivalencia
entre la vieja y la nueva situación -presuponiendo la adecuación a derecho de la antigua,
claro está- que, además, no lo sea solamente de cantidad, sino de calidad para que, desde
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esta perspectiva, la mera igualdad de cifras no pueda representar en algunos casos una
burda violación de la legalidad material, y, por supuesto, teniendo en cuenta que en modo
alguno se infrinjan los mínimos de superficie presentes en la legislación urbanística. Esa
razón explica que la Ley de 2 de diciembre de 1963, origen de la singular técnica defensora
de las zonas verdes en los procedimientos de modificación del planeamiento, previera la
intervención defensora del Consejo de Estado en las modificaciones de planeamiento que
les afectaran, y ello haya llegado, por diversos vericuetos legales, hasta la Ley Urbanística
aragonesa. Pero es evidente que la legislación estatal que contemplamos no introdujo un
idéntico régimen jurídico para las afecciones al suelo no urbanizable de especial protección
en los procedimientos de modificación del planeamiento porque la funcionalidad y sentido
de este último tipo de suelo es muy diferente al de las zonas verdes y, en general, las
técnicas jurídicas para operar sobre un suelo de contenido y funcionalidad urbana y sobre
uno no urbanizable con un grado especial de protección, diversas también. Los supuestos
de hecho son distintos y el régimen jurídico debe, matizadamente, serlo también por pura
razón de congruencia.
Lo indicado en esta consideración no quiere decir que en ningún caso la protección
del suelo no urbanizable de especial protección no requiera cuando su superficie y/o
ubicación deba modificarse, de elementos compensatorios, de sustitución total o parcial,
quizás, de superficies para mantener su funcionalidad. En modo alguno queremos llegar a
esa conclusión radicalmente negativa que puede ser tan irracional como la contraria que
negamos. Lo que indicamos es que ello no puede decidirse a priori y que deberá
contemplarse dentro del examen del conjunto de los presupuestos que justificaron en su
momento la calificación de un suelo como no urbanizable de especial protección y con el
examen, a su vez, de los motivos y presupuestos de la modificación de planeamiento
postulada teniendo en cuenta el interés público que siempre deberá apreciarse en dichas
modificaciones. No puede todo esto transformarse en una mecánica e insensible aplicación
de un precepto legal porque no es posible postular en la tarea de interpretación jurídica, que
la norma aboque a resultados que puedan merecer el calificativo de absurdos. Es un
presupuesto de toda interpretación jurídica que el Legislador, la mens legislatoris, no ha
podido en modo alguno pretender esa consecuencia de su actuación.
Pero es que, además y por último, es obvio que la intervención con informe favorable
de esta Comisión Jurídica Asesora -al margen de la siempre posible en un Estado de
Derecho de los Tribunales- es la última y mejor garantía de que mediante las
modificaciones de los instrumentos de planeamiento, no se afecte a los valores de
protección del hombre y de la naturaleza queridos desde la norma más alta de nuestro
ordenamiento jurídico, la Constitución y la clara apuesta que el texto supremo del
ordenamiento jurídico realiza por el medio ambiente en su art. 45”.
Pues bien, controlando la adecuada aplicación del citado ordenamiento jurídico, en
especial del artículo 74 de la Ley Urbanística de Aragón, al caso que nos ocupa en este
momento, procede informar favorablemente la modificación puntual propuesta, por todo lo
anteriormente expuesto, y porque, por un lado, se justifica suficientemente en el expediente
el cumplimiento por la zona de terreno que se pretende reclasificar los requisitos legalmente
exigibles para ser suelo urbano no consolidado (como ha reconocido expresamente en su
informe favorable el Consejo Provincial de Urbanismo de Huesca), y, por otro, la
clasificación de parte de estos suelos como suelo no urbanizable de especial protección, en
el área que circunda en 100 metros lineales al suelo urbano y al suelo apto para urbanizar, no
supone la preexistencia de determinados valores dignos de protección respecto de los cuales
debiera acreditarse su desaparición.
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Consejo Consultivo de Aragón
Por cuanto antecede, la Comisión del Consejo Consultivo de Aragón, formula el
siguiente DICTAMEN:
Que se estima procedente emitir informe favorable respecto al Proyecto de
Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Arguís
(Huesca), en el apartado del mismo que afecta a una parcela de suelo no urbanizable
protegido para sustituir su clasificación por la de suelo urbano no consolidado.
En Zaragoza, a veintisiete de mayo de dos mil trece.
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