Dictamen 67 - Gobierno de Aragón

DICTAMEN
Nº 67 / 2010
Materia sometida a dictamen: Modificación nº 2 del Plan General de Ordenación Urbana de
Teruel, en el Sistema General de Vía Perimetral.
ANTECEDENTES
Primero.- Por escrito de 19 de mayo de 2010 (con registro de entrada en el Consejo
Consultivo de Aragón del día 24 de mayo de 2010), el Consejero de Política Territorial, Justicia e
Interior, remite a esta Comisión un expediente relativo a la Modificación nº 2 del Plan General de
Ordenación Urbana de Teruel, en el Sistema General de Vía Perimetral para la emisión del
correspondiente Dictamen. El expediente había tenido, a su vez, entrada en el Registro General del
Gobierno de Aragón (con fecha 14 de mayo de 2010) por oficio remitido por la Gerencia de
Urbanismo del Ayuntamiento de Teruel con fecha 13 de mayo de 2010.
Segundo.- Del conjunto de documentos incorporados al expediente remitido al Consejo
Consultivo de Aragón se deduce en cuanto al contenido de la modificación del Plan Parcial que se
pretende y en lo relativo, exclusivamente, a lo que son competencias de la Comisión Jurídica Asesora
(afectadas por la constitución del Consejo Consultivo de Aragón de la forma que se indicará en la
primera de las consideraciones jurídicas), lo siguiente:
a) Con fecha 22 de octubre de 2008 tuvo lugar acuerdo de aprobación inicial por el
Ayuntamiento de Teruel de la Modificación nº 2 del Plan General de Ordenación Urbana de Teruel,
en el Sistema General de Vía Perimetral, si bien dicha aprobación contenía la siguiente prescripción:
“antes de la remisión del expediente al Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón y a la
Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, y como requisito imprescindible para poder
continuar el procedimiento, el equipo redactor deberá completar la Memoria con una justificación
adecuada de las modificaciones afectantes a suelo no urbanizable especial a los efectos de lo
dispuesto en el art. 74.2 de la LUA, en los términos del Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora nº
140/2002”.
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Según resulta de la Memoria del proyecto de modificación, los objetivos de ésta consisten en
la adecuación del sistema general viario previsto por el planeamiento a lo realmente ejecutado a
través del Proyecto de ejecución del Sistema General denominado Vía Perimetral, al existir
variaciones mínimas entre ellos; en este sentido, se incrementa la anchura del sistema general en los
concretos puntos donde se hace necesario por la incorporación del carril bici o por modificaciones del
trazado, procediéndose a su clasificación como sistema general viario (ello afecta a una superficie de
9.425 m2 de suelo no urbanizable especial y a 8.293 m2 de suelo no urbanizable especial –cerámicas); se prevé la reclasificación del suelo que no ha sido necesario para la ejecución del viario,
devolviéndole la clasificación que anteriormente tenía, lo que afecta a una superficie total de 29.369
m2, de los que 6.467 m2 vuelven a ser clasificados como suelo no urbanizable especial y 10.720 m2
como suelo no urbanizable especial –cerámicas-; y finalmente se afecta una porción de sistema
general destinado a espacios libres y zona verde, de 5.020 m2, ubicada en la ladera del Cementerio,
que va a ser destinado a vial con el fin de dar continuidad al carril bici, por lo que, con la finalidad de
cumplir con lo dispuesto en el art. 74.2 de la LUA, por entonces vigente, se propone calificar de
sistema general zona verde una superficie total de 8.055 m2, que está situada en la misma zona que la
que ahora se reclasifica.
b) El documento fue sometido a información pública (BOP TE nº 224, de 21 de noviembre
de 2008) por el plazo de un mes. No se presentó alegación alguna, tal y como resulta del certificado
emitido en este sentido por el Secretario del Ayuntamiento de Teruel.
c) Con el objeto de dar cumplimiento a la prescripción impuesta por el acuerdo de
aprobación inicial de la modificación proyectada, en fecha 27 de enero de 2007 la empresa redactora
de la Modificación del PGOU (Perfil 7 Estudio de Ingeniería SL) aportó un Anexo que justifica las
modificaciones afectantes a suelo no urbanizable, que, en esencia, indica que el suelo no urbanizable
especial se protege con la única finalidad de salvarlo de los tremendos cortados que produce la
extracción de arcillas para cerámica, por lo que una actuación viaria con empeño en recuperación de
imagen es lo necesario para preservar los valores por los que en su día se clasificó como no
urbanizable especialmente protegido, sin que, por lo demás, este suelo pueda ser sustituido por otro
de similares características; y en cuanto al suelo no urbanizable de especial protección –cerámicas-,
se le protegió para defender la existencia de la cantera históricamente usada para la extracción de
arcillas, y con la actuación de construcción de la vía perimetral se facilitará la extracción de áridos en
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otros puntos si bien no a pie de carretera, y sin que, al igual que en el caso anterior, este suelo pueda
ser sustituido por otro de similares características.
e) El Consejo de Ordenación del Territorio, en sesión celebrada el 18 de septiembre de 2009,
acordó informar favorablemente la Modificación proyectada.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
-IEn primer lugar debemos referirnos al ordenamiento jurídico relativo a las competencias
en esta materia del Consejo Consultivo de Aragón que es quien debe emitir el informe.
En ese sentido debemos indicar que la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo
Consultivo de Aragón (BOA de 8 de abril de 2009), en su art. 15.11 no contenía modificaciones
en relación al ordenamiento jurídico aplicable a la anterior Comisión Jurídica Asesora en este
tema. Así, el art. 15.11 continuaba otorgándole competencia para emitir dictámenes preceptivos
en relación a la “modificación de los instrumentos de planeamiento urbanístico regulados por la
ley cuando tuvieren por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de suelo no
urbanizable especial o de los espacios verdes y libres de dominio y uso público previstos en el
Plan”. La citada normativa ha de ponerse en correlación con el contenido del artículo 74.2 de la
Ley Urbanística aragonesa de 1999, que señalaba lo siguiente: “Cuando la modificación del Plan
tuviera por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico del suelo no urbanizable especial
o de los espacios verdes y libres de dominio y uso público previstos en el Plan, se requerirá
como mínimo, para aprobarla, que la previsión del mantenimiento de la superficie de tales
espacios sea de igual calidad que la exigida para los espacios ya previstos en el Plan, así como
el previo informe favorable de la Comisión Jurídica Asesora”.
Sin embargo muy poco tiempo más tarde la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de
Aragón, en su disposición derogatoria, además de derogar la Ley 5/1999, Urbanística, deroga
también “el apartado undécimo del artículo 15, de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo
Consultivo de Aragón” que es, precisamente, quien sostenía la competencia del Consejo
Consultivo. Dicha Ley 3/2009, no obstante, indica en su disposición transitoria cuarta que los
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instrumentos de planeamiento en tramitación se regirán por la normativa existente en el momento
de su aprobación inicial. En el caso que nos encontramos, la aprobación inicial tuvo lugar con
fecha 6 de agosto de 2007, reproduciéndose un acuerdo de aprobación de la nueva
documentación (que el Ayuntamiento, por motivos que se desconocen, no quiso llamar de
aprobación inicial) el 6 de abril de 2009, por tanto antes en cualquier caso de la entrada en vigor
de la Ley 3/2009, de 17 de junio, por lo que se debe aplicar la normativa vigente en el momento
de la aprobación inicial que implicaba la existencia de informe vinculante de la Comisión
Jurídica Asesora, informe vinculante que también debía emitir (pero con una Ley que solo estuvo
en vigor dos meses) el Consejo Consultivo de Aragón.
Tiene competencia, pues, este Consejo Consultivo, sucesor de la Comisión Jurídica
Asesora, para emitir el informe a que se refería la Ley 5/1999, en su artículo 74.2, vigente en el
momento de tener lugar la aprobación inicial y que ese informe es vinculante, es decir habilitante
de la actuación del órgano competente, en este caso el Ayuntamiento de Boltaña, para la
aprobación definitiva, en su caso, de la modificación del planeamiento parcial referido.
Y por la misma lógica que venimos siguiendo, debe resultar competente la Comisión de
este Consejo Consultivo de Aragón para la emisión del informe referido.
-IILa tramitación del procedimiento plasmada en el expediente remitido a esta Comisión ha sido
correcta al haberse evacuado en el mismo cuantos trámites resultan exigibles según la Ley 5/1999, de
25 de marzo, Urbanística y el Reglamento de Desarrollo Parcial de esa Ley aprobado por Decreto del
Gobierno de Aragón 55/2002, de 19 de febrero. Han existido, así, informes de personal del
Ayuntamiento de Teruel, informes de distintos órganos y entidades externos a dicho Ayuntamiento,
información pública sin que se presentara alegación alguna.
Ha intervenido, finalmente, el Consejo de Ordenación del Territorio, que ha emitido informe
favorable a la modificación de planeamiento proyectada por el Ayuntamiento.
-IIIPasando a las cuestiones de fondo hemos de indicar que en la interpretación del artículo
74.2 de Ley Urbanística aragonesa 5/1999 trascrito en la primera de las consideraciones jurídicas de
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este dictamen, ya ha tenido múltiples ocasiones la Comisión Jurídica Asesora, antecesora de este
Consejo Consultivo de Aragón (valga, por todos, el informe nº 271/01 y muchos otros posteriores) de
señalar que las zonas verdes de dominio y uso público así como los terrenos clasificados como no
urbanizables de especial protección previstos en un Plan, presentan una directa relación con un
standard de calidad de vida de los ciudadanos defendido desde la legislación urbanística anterior a
la Ley Urbanística aragonesa y presente, al final de la cadena de planificación, en los Planes
Parciales, calidad de vida que está directamente relacionada con la utilización del suelo urbano en
los asentamientos poblacionales. Ese standard entendido como un mínimo irrenunciable es el que
justifica que cuando se pretenda la modificación del planeamiento siempre deba existir una
equivalencia entre la vieja y la nueva situación -presuponiendo la adecuación a Derecho de la
antigua, claro está- que, además, no lo sea solamente de cantidad, sino de calidad para que, desde
esta perspectiva, la mera igualdad de cifras no pueda representar en algunos casos una burda
violación de la legalidad material, y, por supuesto, teniendo en cuenta que en modo alguno se
infrinjan los mínimos de superficie (estándares) presentes en la legislación urbanística. Esa razón
explica que la Ley de 2 de diciembre de 1963, origen de la singular técnica defensora de las zonas
verdes en los procedimientos de modificación del planeamiento, previera la intervención defensora
del Consejo de Estado en las modificaciones de planeamiento que les afectaran, y ello haya
llegado hasta la Ley Urbanística aragonesa de 1999 (que amplió el parámetro de protección
tradicional con la mención a las zonas clasificadas como suelo no urbanizable de especial
protección), con independencia de que la nueva legislación urbanística aragonesa aprobada en
2009 haya prescindido, por las razones que fueren y que no corresponde, en absoluto, cuestionar
aquí, de la intervención de este órgano que desarrolla en la Comunidad Autónoma funciones
semejantes a las atribuidas al Consejo de Estado.
Por otro lado, ha de indicarse, reiterando el criterio de esta Comisión expresado en
anteriores Dictámenes (sirva de ejemplo el Dictamen 233/2001, de 30 de octubre) al referirse al
mandato del artículo 74.2, según el cual “el mandato de equivalencia de superficie en relación al
suelo no urbanizable especial puede ser en muchas ocasiones, como veremos, un imposible y es
obvio que la consecución de algo en sí mismo irrealizable no puede ser defendido como método
válido de interpretación jurídica”, Añadiendo seguidamente el Dictamen de referencia en su
Consideración Jurídica III:.
“Y calificamos de esa forma el resultado de la aplicación del precepto porque ello obligaría
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a calificar otro suelo -no nos planteemos en este caso cuál ni en qué medida porque esa no es
nuestra función- como urbanizable de especial protección del regadío para que se mantuviera esa
equivalencia de superficie de igual calidad que aparentemente pide el texto legal. Y ello es así
porque lo que es obvio es que si se reduce la cantidad del suelo protegido no hay, no puede haber,
en modo alguno equivalencia, y mucho menos de calidad, entre lo nuevo y lo antiguo. La
aplicación del precepto postularía que al margen del cambio de clasificación del suelo apareciera
en el Plan General modificado otra superficie nueva de la misma protección, calificada, además,
como suelo no urbanizable de especial protección del regadío.
(....)
Lo indicado en esta consideración no quiere decir que en ningún caso la protección del
suelo no urbanizable de especial protección no requiera cuando su superficie y/o ubicación deba
modificarse, de elementos compensatorios, de sustitución total o parcial, quizás, de superficies
para mantener su funcionalidad. En modo alguno queremos llegar a esa conclusión radicalmente
negativa que puede ser tan irracional como la contraria que negamos. Lo que indicamos es que ello
no puede decidirse a priori y que deberá contemplarse dentro del examen del conjunto de los
presupuestos que justificaron en su momento la calificación de un suelo como no urbanizable de
especial protección y con el examen, a su vez, de los motivos y presupuestos de la modificación de
planeamiento postulada teniendo en cuenta el interés público que siempre deberá apreciarse en
dichas modificaciones. No puede todo esto transformarse en una mecánica e insensible aplicación
de un precepto legal porque no es posible postular en la tarea de interpretación jurídica, que la
norma aboque a resultados que puedan merecer el calificativo de absurdos. Es un presupuesto de
toda interpretación jurídica que el Legislador, la mens legislatoris, no ha podido en modo alguno
pretender esa consecuencia de su actuación.
Pero es que, además y por último, es obvio que la intervención con informe favorable de
esta Comisión Jurídica Asesora -al margen de la siempre posible en un Estado de Derecho de los
Tribunales- es la última y mejor garantía de que mediante las modificaciones de los instrumentos
de planeamiento, no se afecte a los valores de protección del hombre y de la naturaleza queridos
desde la norma más alta de nuestro ordenamiento jurídico, la Constitución y la clara apuesta que el
texto supremo del ordenamiento jurídico realiza por el medio ambiente en su art. 45”.
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Pues bien, controlando la adecuada aplicación del citado ordenamiento jurídico, en especial
del artículo 74 de la Ley Urbanística de Aragón, al caso que nos ocupa en este momento, procede
informar favorablemente la modificación puntual propuesta, ya que, por un lado, y respecto de la
alteración de la zonificación de suelo no urbanizable especial, ha quedado suficientemente
explicitado en el expediente, a nuestro entender, las razones que justifican ese cambio (de las que
ya hemos dejado constancia en los antecedentes fácticos) y la imposibilidad de encontrar suelos de
las mismas o similares características que puedan ser así protegidos en su sustitución, por lo que
podemos entender sobradamente justificada esa modificación.
Por otro lado, en cuanta a la distinta zonificación de las zonas verdes, los criterios que para
ello defiende el art. 74.2 de la Ley 5/1999, Urbanística, están presentes en la propuesta de
modificación, ya que no sólo hay una notable ampliación de los espacios libres previstos, sino que
ello representa, además, cuanto menos el mantenimiento de la calidad en el uso de los mismos, por
lo que también debemos dar nuestro informe favorable a este aspecto de la modificación
proyectada.
Es claro, por lo tanto, que la modificación pretendida atiende a consideraciones de interés
público y es respetuosa con la normativa aplicable en esta materia por lo que debemos emitir
informe favorable a dicha propuesta de modificación.
En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente DICTAMEN:
Que procede informar favorablemente el proyecto de Modificación nº 2 del Plan General de
Ordenación Urbana de Teruel, en el Sistema General de Vía Perimetral, exclusivamente en cuanto
afecta a las competencias específicas que por aplicación de la normativa transitoria tiene este Consejo
Consultivo y dado que en la modificación relativa a los suelos no urbanizables de especial protección
y a las Zonas Verdes se respetan los criterios a que hace referencia la normativa aplicable.
En Zaragoza, a trece de julio de dos mil diez.
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