Consolidación de un Sistema Integrado de Estadísticas Sociales

Consolidación de un Sistema Integrado de Estadísticas Sociales
La situación actual de las estadísticas sociales en Chile
Chile, crecientemente, destina anualmente un alto porcentaje del gasto a la aplicación de
políticas y programas sociales en ámbitos como la educación, salud, vivienda, políticas de
erradicación de pobreza, entre otras materias. Esto se traduce en una demanda de
información oportuna, adecuada y de buena calidad tanto para realizar diagnósticos
acertados, lograr una eficiente focalización de dichas políticas y programas, como para su
seguimiento y evaluación. Tal requerimiento reclama, a su vez, disponer de un sistema de
estadísticas sociales que de cuenta de manera oportuna, permanente, sistemática y
exhaustiva de los fenómenos socioeconómicos que tienen lugar en el país.
Actualmente, el país cuenta con una base de datos bastante extensa que cubre la medición
del acceso a los servicios sociales relacionados con la satisfacción de las necesidades
básicas, particularmente de salud, educación o vivienda. Existe también una multiplicidad
de registros administrativos elaborados por diversas instituciones públicas en torno a temas
relevantes para la elaboración o reformulación de políticas públicas.
De la información procedente de encuestas de hogares, destacan dos grandes operativos que
tienen una periodicidad definida y que son bases fundamentales de los más importantes
indicadores socioeconómicos: a) la Encuesta Nacional del Empleo (ENE) y b) la Encuesta
de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN). La primera es una encuesta
continua que produce resultados para trimestres móviles con una muestra de
aproximadamente 36 mil hogares. La segunda se realiza cada tres años con una muestra de
alrededor de 70 mil hogares. Genera una estimación de pobreza para las trece regiones del
país y para sus medios urbanos y rurales, cuantifica el acceso de la población a los
principales servicios gratuitos y transferencias monetarias del Estado, y permite estimar la
distribución del ingreso antes y después de la repartición de los servicios y transferencias
públicas. Estas dos encuestas se realizan como operativos independientes, uno por el INE,
el segundo por el Ministerio de Planificación.
A estos operativos se agregan otros de periodicidad decenal producidos por el INE: en
primer lugar, el Censo Nacional de Población y Vivienda, el Censo Agropecuario y otras
encuestas de gran envergadura, tales como la Encuesta de Presupuestos Familiares. Por otra
parte, el INE ha estado levantando sin una periodicidad preestablecida un conjunto de
encuestas de hogares, atendiendo demandas no sistemáticas y fondos presupuestarios
variables. Entre ellas se cuentan la Encuesta Nacional sobre Victimización (que mide la
victimización y percepción de la ciudadanía sobre materias de seguridad y que se
encuentra en su cuarta versión), Calidad de Vida, Consumo Cultural y Uso del Tiempo
Libre (que da cuenta de los hábitos y consumo de cultura de la población), Medición de la
Discapacidad, Trabajo Infantil, entre otras. Actualmente está en curso un estudio
experimental sobre Uso del Tiempo en el Gran Santiago, como paso preliminar para el
levantamiento a nivel nacional en 2009 y una Encuesta de Percepción de la Calidad de Vida
Urbana.
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Paralelamente, y como primeras expresiones del interés del INE en profundizar en el área
social, comenzó, a partir de la información arrojada del censo de población y Vivienda de
2002, una serie de publicaciones de análisis sobre temas sociales (género, pueblos
originarios, infancia, condiciones de vida, etc.), que han sido puestas a disposición del
público desde el año 2004.
Tal situación en relación a la producción de información social ha ubicado a Chile en un
lugar destacado en el concierto latinoamericano. Sin embargo, existe una carencia en la
coordinación y generación de estadísticas en forma ordenada y sistemática, lo que redunda
en una dificultad para analizar la realidad social desde un punto de vista integral,
vinculando diversos fenómenos o correlacionándolos. Por otra parte, es posible detectar
vacíos y falta de coordinación en cuanto a la producción de información sobre nuevos
fenómenos o frente a otros antiguos que hoy han emergido a la discusión pública y que
deben ser asumidos como problemas por parte del Estado (por ejemplo, la necesidad de
mediar la violencia de género o la creación de instrumentos e indicadores para la cohesión
social)
En síntesis, se observa que, al igual que en la mayoría de los países de la región, las
estadísticas sociales no han tenido el mismo ritmo de desarrollo que las económicas, lo que
es paradójico en un país que se ha comprometido con fuerza y firmeza con la superación de
la pobreza, de la inequidad y el logro de mayores niveles de bienestar para la población.
La necesidad de contar con un Sistema de Estadísticas Sociales
De acuerdo a lo señalado en las líneas precedentes, contar con una gran producción de
estadísticas sociales no garantiza la medición de los procesos y fenómenos que se van
produciendo si esa información no está sistematizada y sintetizada en torno a indicadores
definidos de acuerdo a criterios y lineamientos preestablecidos. En este contexto, lograr
sistematizar la producción estadística del área social es un esfuerzo que debe desplegarse en
varias dimensiones.
Construcción de un Sistema de Indicadores Sociales
En primer lugar, para que las estadísticas sociales sean una provisión de insumos para la
toma de decisiones en el ámbito del desarrollo social, se requiere de su sistematización e
integracion, conceptualizar, operacionalizar y medir, por medio de un conjunto de
indicadores sociales, la diversidad de aspectos que conforman conceptos
pluridimensionales tales como el bienestar, la calidad de vida, la cohesión social, el
desarrollo humano o cual sea el marco teórico que le de sentido al sistema.
La construcción de un sistema de indicadores sociales no puede plantearse como simple
recopilación y tratamiento estadístico de datos empíricos de algún modo relacionado con
temas sociales, sino que cada uno de ellos debe ser seleccionado teniendo presente los
presupuestos implícitos en la definición de la variable teórica, ya que la definición del
concepto de calidad de vida, cohesión social o bienestar, representa en sí misma una
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opción. Por tal motivo, son el hilo conductor que permitirá guiar el sentido de la producción
de información.
Considerando que los indicadores sintetizan situaciones importantes y permiten conocer su
evolución en el tiempo, la heterogeneidad de las fuentes se perfila como una de las tareas
más difíciles en el proceso de construcción de indicadores sociales que pretenda alcanzar
un grado de consistencia razonable. De allí deriva la necesidad de utilizar la gran variedad
de registros administrativos disponibles tanto de salud, educación, justicia, previsión,
social, etc., también bajo un prisma de integración que lleve a la selección, revisión y
sistematización de los ya existentes, pero fundamentalmente, que permita tras su
sistematización y ordenamiento, detectar los vacíos de información que pudieran contener.1
Los fundamentos de un Sistema Integrado de Encuestas de Hogares
Una segunda dimensión sobre la que es imperativo trabajar es lograr un tratamiento
integrado de las encuestas de hogares. Esto es, recopilar la información desde esta fuente
privilegiada del conocimiento social, en forma integrada, lo que implica un marco
conceptual y muestral común. Para ello, el INE ha decidido en el último año enfrentar esta
situación de una manera audaz y creativa, impulsando la creación de un sistema integrado
de encuestas de hogares (SIEH).
Un fundamento del SIEH lo constituye la incorporación del Marco Muestral Maestro
desarrollado por el INE a partir de la constatación de que la información entre censos
comienza rápidamente a envejecerse y por ende los marcos muestrales, así como las
muestras obtenidas de él han ido perdiendo representatividad. Conciente de esto, el INE
creó un nuevo marco muestral que consiste en un registro actualizado de viviendas
permanentes, a través de diferentes fuentes de información, entre ellas: censos de
población, Registros Administrativos Municipales (CRF y Planos de Loteo), Fotogrametría
del SAF (Sistema Aerofotogramétrico de la Fuerza Aérea) entre otras fuentes. Con este
marco se espera cubrir los requerimientos necesarios de contenido y precisión de las
distintas encuestas. Contar con un marco muestral de esta naturaleza aumenta la eficiencia,
al evitar duplicaciones en la actualización de las unidades de muestreo; la calidad, ya que se
cuenta con información actualizada permanentemente; rapidez y economía, por cuanto los
procesos de selección son más rápidos.
Con esta base muestral el SIEH se concibe como una estrategia de producción de
información sobre las características demográficas y socioeconómicas de los hogares y las
personas, basada en el diseño y ejecución coordinada de un conjunto de encuestas que,
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Como resultado de la observación de la carencia de información sistemática sobre la población indígena en
Chile –salvo la proporcionada por los censos de población y vivienda- y tras declarar como temas
transversales a las estadísticas sociales las variables pobreza, género, etnia y discapacidad, se comenzaron en
2007 las gestiones para incorporar en las Estadísticas Vitales la información sobre pertenencia étnica en los
formularios de nacimiento, matrimonios y defunciones. Esta información permitirá contar con información
desagregada sobre la población indígena que constituye el 4,6% de la población nacional, facilitando la
focalización de políticas públicas, pero también, constituye una importante fuente de información para el
cálculo de los factores de expansión sobre esta población al incorporarla como variable en las encuestas de
hogares.
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siendo diferentes entre sí en cuanto a sus objetivos y alcances, comparten un marco
conceptual y metodológico, complementan sus temas de investigación, sincronizan su
realización en el tiempo y optimizan el uso de los recursos humanos y financieros. Las
encuestas incorporadas se conciben como parte de un sistema integrado que aportan
información de la población y de los hogares referida a distintas áreas temáticas y que
programan su investigación en términos temporales de acuerdo a la naturaleza de cada
tema.
En este marco, surge necesariamente una visión sistémica de funciones realizadas por un
gran número de organismos e instituciones productoras y usuarias de información
estadística para el diseño y ejecución de políticas sociales y el INE, cuyo objetivo es
contribuir con dicha información a la formulación de políticas públicas. Esta función hace
que tales organismos se conviertan en socios estratégicos en las etapas de producción de
información que permita un monitoreo continuo de la realidad nacional por medio de
indicadores simples y de utilidad para la toma de decisiones.
De este modo, la generación del SIEH requiere del trabajo conjunto entre diversas
instituciones y el INE como eje articulador para, de este modo, dotar al país de un sistema
de información social de mejor calidad estadística y que permita superar deficiencias en el
plano conceptual entre los instrumentos utilizados para la medición de los fenómenos
sociales.
El diseño y puesta en práctica del SIEH implica definir la pertinencia de los temas a
investigar, el marco conceptual general de cada investigación, el tipo de encuestas que se
levantarán, la periodicidad y cobertura geográfica y socioeconómica de cada una de ellas,
así como los recursos destinados. Implica armonizar y complementar distintas encuestas,
cada una de las cuales presenta, en función de sus objetivos y diseño, determinadas
aptitudes y limitaciones para capturar información socioeconómica de los hogares.
Lo anterior significa iniciar un trabajo de integración gradual de las encuestas de hogares
producidas en el sector público aprovechando las ventajas comparativas de cada institución,
en el marco de un Sistema Integrado de Encuestas de Hogares que, a su vez, sea coherente
y complementario con los registros administrativos. Todo lo anterior, concebido en el
marco de un sistema de indicadores sociales que presente información concisa, por cuanto
un solo indicador puede contener en sí información procedente de varias series estadísticas.
Por las propias características metodológicas de los indicadores sociales, la información
que contienen es selectiva, expresiva y sistemática, por cuanto no es sólo el resultado de la
reunión de datos sociales dispersos, sino de la organización de un conjunto de indicadores
que es significativo respecto de un marco de referencia previo que estructura las variables
representadas.
Los Registros Administrativos
Como se mencionaba inicialmente, existe una gran cantidad de registros administrativos en
un buen número de instituciones públicas y privadas del área social. No obstante, han
surgido más bien como respuesta a la necesidad del control de la gestión de los organismos
que los producen. Por tal razón, es indispensable un proceso de revisión y sistematización
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de los registros administrativos para transformarlos en estadísticas que permitan
complementar la información social de que dispone el país. Demás está hacer referencia a
la importancia de este tipo de registros, que permiten el conocimiento continuo de los más
diversos hechos sociales.
Tomando en consideración lo expuesto, el INE dará comienzo a una línea programática
dirigida a la realización de diagnósticos, evaluaciones de la calidad y el establecimiento de
un plan de asistencia técnica a las instituciones productoras de los registros administrativos,
ejerciendo de esta forma, su rol rector en la producción de la información estadística,
incorporando estándares de calidad que permitan la comparabilidad internacional.
La modalidad propuesta
Para la construcción de un sistema de estadísticas sociales en las dimensiones mencionadas,
es preciso tomar en consideración las diversas interrelaciones entre el marco de referencia,
la operacionalización de los indicadores y la disponibilidad de datos
Una posibilidad es partir de la construcción teórica de un marco de referencia conceptual y
metodológico y, en base a este modelo teórico previo, diseñar los indicadores
correspondientes, planteando la forma de obtenerlos, independientemente de la
disponibilidad de datos existentes. Esta modalidad, si bien presenta entre sus fortalezas la
posibilidad de detectar las lagunas de información en las fuentes, así como también la de
proporcionar líneas de desarrollo para las estadísticas y su implantación de manera
coherente y comparable, el sistema puede resultar rígido para la incorporación de
desarrollos metodológicos posteriores que puedan implicar algún cambio en la orientación
metodológica inicial, además de los altos costos que implica.
Otra forma es prestar mayor atención a la disponibilidad de datos para adaptar los
indicadores a la información disponible, lo que implica el aprovechamiento de la
información existente, sin contemplar dimensiones teóricas que no puedan ser cubiertas por
el sistema de información de referencia.
En la situación chilena, la principal ventaja con que se cuenta para el desarrollo del Sistema
de Estadísticas Sociales es que ya se tiene una base de datos básicos bastante extensa que
cubre en gran parte la medición de la satisfacción de las necesidades de la sociedad chilena.
Por otro lado, la existencia de una gran diversidad de instituciones gubernamentales que
actúan en el campo social, demanda esfuerzos centrados principalmente en la coordinación
y orientación técnica que asegure unicidad de criterios y eficiencia.
La opción propuesta es, por tanto, la construcción (a corto plazo) de un modelo teórico
acorde a la disponibilidad de las fuentes de información para satisfacer los requerimientos
de un conjunto de indicadores iniciales. Por su parte, los generadores de fuentes de
información deben tener en cuenta (a mediano y largo plazo) los indicadores que
paulatinamente vayan surgiendo para la caracterización del bienestar y la calidad de vida de
las personas.
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Tal modalidad implica, en primer lugar, realizar un inventario de las fuentes estadísticas
disponibles para satisfacer los datos demandados por un conjunto de indicadores iniciales
seleccionados.
Para este objetivo, la coordinación del INE de un Comité Técnico de Estadísticas Sociales
representa un activo de primera importancia. En este Comité, cada institución productora de
estadísticas puede suministrar la información sobre las fuentes con que alimenta o
alimentará los indicadores elaborados, junto a una breve descripción metodológica (forma
de cálculo, nomenclaturas o clasificaciones utilizadas), la disponibilidad de períodos de
referencia y de desagregación de las variables principales relevantes en cada caso (sexo,
edad, nivel de estudios, etc.).
Como resultado esperado surgirá una primera propuesta de indicadores sociales viables, de
acuerdo al desarrollo de las fuentes de datos y, por tanto, el punto de partida sobre el que el
sistema de indicadores y los informes sociales se basen.
Así concebido, el Sistema de Estadísticas Sociales estará conformado por un conjunto de
agentes públicos y privados que interactúan en forma coordinada en labores de producción
y uso de la información social. Las funciones y roles de cada agente interesado en
conformar dicho sistema, así como los temas e indicadores componentes del mismo serán
parte del proceso de construcción de un marco de referencia conceptual, analítico y
metodológico. Para concretizar tal iniciativa, es de vital importancia la interacción de
diversas instituciones – en particular, los Ministerios del área social- a fin de detectar la
disponibilidad de la información requerida y se decide cuales son las áreas y con qué
periodicidad se necesita producirla para dar cumplimiento a las metas propuestas. De tal
forma, un sistema de estadísticas sociales integrado se transforma en una poderosa
herramienta que acompaña al diseño y evaluación de la política social.
En síntesis, la creación de un sistema de estadísticas sociales que se nutra de un sistema
integrado de encuestas de hogares y de estadísticas basadas en los registros administrativos
sociales, cohesionados en un sistema integrado de indicadores sociales, es la respuesta a la
urgente demanda de información estadística que requiere el desarrollo social del país. Su
puesta en marcha, dotará al país de un programa de desarrollo de información social
coordinado y consistente para los próximos años, que facilite y apoye el diseño y puesta en
práctica de políticas y programas eficaces, generando insumos que el país requiere para la
toma de decisiones en materia de políticas públicas.
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