Las Reformas que Necesita la Educación Mexicana

Las Reformas que Necesita
la Educación Mexicana
Coordinadores:
Reyes S. Tamez Guerra
y Felipe Martínez Rizo
Las Reformas que necesita
la E ducación M exicana
Propuestas
en busca de
consensos
C oordinadores :
Reyes S. T amez Guerra
Felipe M artínez Rizo
y
Primera edición en español, octubre de 2012
Edición no venal
C ontenido
Presentación ...........................................9
Título original:
Las Reformas que necesita
la Educación Mexicana.
Propuesta en busca de Consensos
Coordinadores: Reyes S. Tamez Guerra y Felipe
Martínez Rizo
Portada: Figura sobre fondo rosa y verde, Rufino
Tamayo © D.R. Rufino Tamayo / Herederos / México /
2012. Fundación Olga y Rufino Tamayo, A.C.
1
Aspectos conceptuales .........................25
1.2
La educación que necesitamos ...........................31
1.1
2
2.1
2.2
23
3
3.1
3.2
Impreso en México
Introducción ..........................................15
La sociedad que queremos ................................26
El escenario de partida: La educación
mexicana en el entorno nacional y
mundial .................................................43
El entorno mundial ha cambiado ........................43
México ha cambiado ..........................................50
El sistema educativo no ha avanzado
lo necesario .......................................................54
Propuestas para la educación de 0 a 18
años ......................................................75
Propuestas sustantivas ......................................75
Propuestas sobre medios ...................................85
3.2.1
El currículo ..........................................................................85
3.2.3
Directores, escuelas e instancias de apoyo ......................122
3.2.2
3.2.4
3.2.5
Los maestros: formación inicial y permanente .................111
Evaluación ........................................................................136
Investigación y desarrollo para la educación ....................147
4
Propuestas para la educación superior ..157
4.2
Propuestas sobre los medios ................................180
4.2.2
..................................................185
Vinculación y movilidad ..............................................194
Educación superior, ciencia, tecnología e innovación .........196
Nuevo marco jurídico ...................................................200
4.1
4.2.1
4.2.3
4.2.4
4.2.5
5
6
6.1
6.1.1
6.1.2
Propuestas sustantivas .........................................157
Acceso y permanencia con equidad ......................................180
Calidad y evaluación
Propuestas para la educación lo largo de la
vida ..........................................................207
Propuestas sobre condiciones
estructurales............................................219
Participación social ................................................219
Estrategias de cambio en la participación ciudadana..............225
Actores sociales como impulsores del cambio en educación..230
6.2
Financiamiento .....................................................240
6.4
Marco jurídico ......................................................255
6.3
Gobierno ..............................................................248
Conclusión ......................................................266
Anexos ....................................................273
I. Estructura del Sistema Educativo Nacional .........274
II. Fechas clave de la educación mexicana ...........276
III. Datos básicos de la educación ........................280
Siglas ......................................................285
Referencias .............................................289
PRESENTACIÓN
P resentación
El horizonte hacia donde podemos dirigir nuestra mirada, se
nos presenta a distintas distancias. El aquí y ahora, es donde
podemos actuar, el porvenir lo imaginamos para orientar
nuestro trabajo.
A
ctuar para impulsar una educación de buena
calidad, distribuida equitativa y pertinentemente
entre los diferentes grupos que conforman la
sociedad mexicana, es el motivo que nos reunió a
quienes suscribimos este documento, imaginando un
futuro deseado, que nos permita dar sentido a la
acción. Las reformas que necesita la educación mexicana.
Una propuesta en busca de consensos, se elaboró a
partir de análisis y reflexiones sobre el contexto
actual en que se inserta nuestro país, y sobre la
situación que guardan los asuntos concernientes a
la educación. Pretende ser un planteamiento propositivo y sustentado, que propone los fines y los
medios para alcanzarlos, en el corto y en el largo
plazos.
Convencidos de que no basta con adoptar posiciones críticas sino que, además, y más bien, es
necesario participar, constructiva y colectivamente, en la estructuración de los problemas públicos
y en la búsqueda de alternativas viables que ubiquen en su justa medida a la educación, como uno
de los motores de desarrollo en una sociedad cada
vez más cohesionada y democráticamente madura;
9
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
decidimos conjugar el conocimiento y la experiencia, a fin de conformar un equipo interesado y
capaz, que elaboró este documento.
Las propuestas se refieren a fines, en torno a los
cuales creemos que difícilmente habrá desacuerdos; pero, básicamente, se orienta a definir los
cómos, que ayudarán a avanzar sólidamente hacia
la construcción de la imagen objetivo de un México
acorde con los retos que nos plantea el mundo,
especialmente hacia la mejor y más justa distribución de la riqueza multicultural y de recursos
humanos, geográficos y materiales que tenemos. En ambos casos, al referirnos tanto a los fines
como a los medios, no pretendemos una postura
contundente; más bien, proponemos la búsqueda
de consensos en una sociedad cada vez más participativa e interesada en conjugar esfuerzos y
voluntades. Lo que consideramos ha de hacerse en materia
educativa, en tanto conocemos la complejidad del
sector, no es simple. Los cambios que se requieren son significativos. Sabemos que continuar
haciendo más de lo mismo, seguirá produciendo
más de lo mismo, ampliando la distancia que nos
separa de lo que queremos para nuestro país. Por
ello, a grandes rasgos, proponemos: re significar
el sistema educativo mexicano en términos conceptuales, de estructura y funcionamiento; revisar,
a profundidad y reelaborar, el marco jurídico en
que se sustenta la educación mexicana, especialmente en materia de responsabilidades de los tres
órdenes de gobierno; y replantear la orientación
de los diferentes tipos y modalidades de la educación para la vida y a lo largo de toda la vida.
México ya no es el mismo que cuando se plantea10
PRESENTACIÓN
ron las estructuras actuales y cuando se establecieron las leyes y reglamentos vigentes. En la elaboración de la propuesta y bajo la coordinación de Reyes Taméz Guerra y Felipe Martínez
Rizo, primer Director del Instituto Nacional de Evaluación Educativa, participamos mexicanos que,
desde distintas perspectivas, nos hemos dedicado
al estudio, investigación, formulación, implementación y evaluación de políticas públicas en materia
de educación. Sylvia Schmelkes del Valle, Directora del Programa de Investigación Educativa de Universidad Iberoamericana; Margarita Zorrilla Fierro,
Ex-Directora del Instituto Nacional de Evaluación
Educativa; Leonel Zúñiga Molina, Ex-Director del
Instituto de Investigación, Innovación y Estudios de
Posgrado para la Educación (IIIEPE); Julio Rubio
Oca, Ex-Subsecretario de Educación Superior de la
SEP, Sergio Cárdenas Denham, Investigador del
Centro de Investigación y Desarrollo Económico
(CIDE), y Jatzibe Castro Moreno, Ex-Directora del
Programa de Seguimiento y Evaluación de Política
Educativa de la SEP. Por su parte José María
Fraustro Siller, Secretario de Educación de Coahuila y Raúl Godoy Montañez, Secretario de Educación de Yucatán aportaron ideas y sugerencias
desde la experiencia de dirigir las instancias responsables de la educación en sus respectivas entidades federativas.
Recibimos también sugerencias y aportaciones de
expertos y autoridades educativas de la región
iberoamericana, de quienes agradecemos profundamente sus valiosas contribuciones. Todos ellos
interesados, no solo en contribuir con nosotros
sino en reflexionar juntos en torno a los problemas
que compartimos y sobre los cuales la reflexión
11
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
colectiva puede aportar ideas y opciones informadas y posibles. Este grupo lo conforman: Fernando Reimers, Director del Programa de Políticas
Educativas Internacionales de la Escuela de Graduados en Educación en la Universidad de Harvard; Cecilia Ma. Vélez White, Ex-Ministra de Educación de Colombia; Claudia Uribe, Especialista
Líder en Educación del Banco Interamericano de
Desarrollo en nuestro país; Sergio Bitar, Ex-Ministro de Educación de Chile; Marcela Gajardo, Directora del Programa de Reforma Educativa para
América Latina de la UNESCO; Juan Carlos
Tedesco, Ex-Ministro de Educación de Argentina;
José Francisco Soares, Especialista en Educación
de Brasil; Alejandro Tiana Ferrer, Ex-Secretario
de Educación de España; Miguel Ángel Canizales,
Ex-Ministro de Educación de Panamá y Harry
Patrinos, Economista líder del Departamento de
Educación del Banco Mundial.
Esperamos que este esfuerzo sea pretexto para la
reflexión colectiva y, a partir de ello, para la construcción de una política nacional de educación que
permita cultivar, en el corto plazo, las simientes de
una educación de buena calidad, equitativa y pertinente, que contribuya a crear las condiciones
para que en el mediano y largo plazos seamos un
país como el que aspiramos ser.
Reyes S. Tamez Guerra y Felipe Ramos Rizo
12
INTRODUCCIÓN
I ntroducción
E
n los tiempos que vive nuestro país, consideramos imprescindible impulsar una profunda
reforma de la educación nacional. Con ese
objetivo elaboramos este documento, que pretende ser un punto de partida hacia una reflexión
en la que se espera participen los sectores de la
sociedad mexicana interesados en el tema.
Nuestras propuestas parten de una visión de la
educación mexicana, que es consciente de las
serias carencias y los problemas que urge superar para que las nuevas generaciones enfrenten
con éxito los retos del siglo XXI, pero al mismo
tiempo reconoce los avances educativos que se
han alcanzado. Buscamos evitar posturas ingenuamente optimistas o demagógicamente triunfalistas, pero también las destructivas, negativas y
catastrofistas, con la convicción de que la única
postura adecuada para emprender un esfuerzo
serio de mejora es una que reconozca, objetiva y
serenamente, alcances y limitaciones.
Consideramos que las políticas educativas deben
ser parte integral de cualquier estrategia que pretenda atender con éxito los problemas más graves
del país, para que la sociedad mexicana tenga
una democracia madura, una fuerte cohesión
social que supere la inequidad y la violencia, y
una economía competitiva para desterrar la
pobreza.
15
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Entendemos también que las reformas educativas
que proponemos no se podrán hacer realidad si no
van acompañadas por cambios importantes en
otros ámbitos –social, cultural, político, jurídico y
fiscal— que permitan transformar la estructura, el
gobierno y el funcionamiento del sistema educativo. Estas transformaciones deberán involucrar
cambios sustantivos al interior del sistema, que
tienen que ver con la manera de concebir los elementos que lo conforman, sus relaciones y los
actores involucrados en los diferentes espacios
de acción del quehacer educativo.
Propuestas como las que hacemos requieren claridad en cuanto a los fines que persiguen, por lo
que el escenario de partida de la reflexión que se
concreta en este documento nos llevó a una deliberación sobre nociones fundamentales de filosofía social y ética. Ello nos permitió precisar las
características deseables de la sociedad mexicana, de las que se desprenden los rasgos que
deberían caracterizar al sistema educativo. La
idea de la sociedad que queremos para México, y
de la educación que necesitamos para construirla, supone una visión del aprendizaje que se
requiere para el mundo de hoy y de mañana,
teniendo en cuenta los avances de las ciencias
cognitivas, de las tecnologías de la información y
la comunicación, de la investigación educativa y
de la sociedad en general. Esta deliberación conceptual se plantea en la primera parte del documento.
En la segunda parte, se presenta una perspectiva
de la situación actual de la educación mexicana.
Ésta no pretende ser un diagnóstico más completo
que otros, por lo que, en general, no se incluyen
16
INTRODUCCIÓN
cifras que se pueden encontrar en otros lugares.
La intención es identificar los problemas más
graves y caracterizarlos, como escenario de partida para emprender acciones que busquen superarlos.
En los apartados siguientes se describen las propuestas para la mejora de los tres ámbitos educativos que consideramos: la educación de los 0 a
los 18 años, la educación superior y la educación
a lo largo de la vida; y para la adecuación de los
elementos estructurales que los condicionan.
Esas propuestas detallan los cambios que consideramos indispensables para que la educación
mexicana esté a la altura de los retos que enfrenta. En cada caso se incluye un diagnóstico más
detallado de la problemática que presenta cada
temática, en el que se sustentan la visión a largo
plazo y las metas que proponemos a 2018.
Los cambios que exponemos en cuanto a la educación de 0 a 18 años de edad, tienen que ver
con la necesidad de replantear la concepción del
aprendizaje y del currículo nacional, la forma en
que se integran y articulan los tipos educativos,
incluyendo la manera en que se ubica a la escuela en la estructura del sistema educativo. También se plantean cambios relacionados con los
principales recursos de la educación: maestros,
su formación inicial y permanente, directivos,
apoyos técnico pedagógicos, materiales educativos, aplicación de la tecnología, evaluación,
investigación y desarrollo de la educación.
En educación superior, se plantean estrategias
relacionadas con el acceso y la permanencia con
equidad, la mejora continua y el aseguramiento de
la calidad, y su relación con la evaluación y la
17
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
INTRODUCCIÓN
acreditación de instituciones y programas, la vinculación con sectores sociales, productivos y mercado laboral, la internacionalización y la movilidad
de estudiantes y personal académico. En este tipo
educativo, se plantea una reforma de la estructura
que le da sustento y la manera en que se habría de
vincular con la ciencia, la tecnología y la innovación en un marco de planeación y descentralización efectivas.
tribuyen y gastan los recursos, con la forma en que
se relacionan y asignan responsabilidades a las
autoridades en los tres órdenes de gobierno, y
cómo se coordinan entre ellos y con los demás
actores educativos y sociales. Los cambios también incluyen el marco jurídico que ha de actualizarse de tal forma que sea congruente con las circunstancias actuales del país y del sector, y
sustente las reformas que se proponen.
Las condiciones estructurales que deberán dar
sustento a las reformas que se proponen en vez de
obstaculizarlas, requieren a su vez de transformaciones significativas. En primer término se requieren nuevas formas de concebir la participación ciudadana y de los diferentes grupos de la sociedad
civil, en sintonía con la forma en que actualmente
se plantea en nuestro país la relación sociedadgobierno. Otros cambios necesarios tienen que ver
con el enfoque y la manera en que se asignan, dis-
No se trata de propuestas aisladas ni de corto
alcance. Entendemos que, por la complejidad de
los problemas del sistema educativo, y la de su
entorno jurídico, político, económico y social, no
será fácil implementar acciones que modifiquen a
profundidad la situación prevaleciente. Al mismo
tiempo, la visión que se deriva de los planteamientos conceptuales y el diagnóstico que se
incluyen en los primeros apartados del texto lleva
a la conclusión de que la seriedad de los problemas que enfrenta México, en el campo educativo
y en otros, hace indispensables cambios no sólo
de forma sino de fondo, sin los cuales no se puede
esperar que la calidad de los resultados mejore
sustancialmente.
En cuanto a la educación a lo largo de la vida, los
cambios que se proponen consideran la necesidad
de repensar la manera en que se conciben el
rezago de jóvenes y adultos, la alfabetización, la
certificación y por lo tanto los contenidos y la
aproximación pedagógica pertinente de estos
grupos poblacionales al conocimiento, la forma en
que se evalúa el aprendizaje de los adultos, y la
forma en que se atiende actualmente con personal
no profesional, todo ello con un enfoque de pertinencia regional. También se plantea la necesidad
de tomar en cuenta a los sujetos colectivos, y para
ello replantear la estructura de los sistemas estatales y el federal, de tal forma que se ofrezcan múltiples y adecuadas oportunidades de educación a
un sector de población cada vez más heterogéneo.
18
Las propuestas no son proyectos detallados a
poner en práctica sin más. Dada la complejidad de
los problemas educativos, las diversas condiciones
de las regiones del país y la pluralidad de puntos
de vista, se formulan en forma general, como grandes líneas de acción a discutir hasta llegar a consensos básicos que orienten el diseño de proyectos particulares, cuya implementación, requerirá
siempre de precisiones adicionales y adecuaciones
que tengan en cuenta las circunstancias particulares de cada contexto.
19
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
La complejidad de los factores involucrados implica que hacer realidad las propuestas más ambiciosas llevará, sin duda, más de un sexenio, pero
plantearlas es definir el rumbo, precisando la
visión de la educación que necesita México a
varias décadas de distancia. Pueden parecer
demasiado lejanas y, por ello, nada comprometedoras, pero el reto de tener una educación de
excelente calidad para todos los mexicanos es de
tales dimensiones que serán necesarios muchos
años para hacerlo realidad. Sabemos también que
los caminos, por largos que sean, comienzan con
los primeros pasos. Los avances de Corea del
Sur, los más espectaculares de los países de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) en la primera década del
siglo XXI, comenzaron a gestarse en la década de
1950.
Una sencilla reflexión permitirá apreciar que, en
educación, un horizonte de algunas décadas no es
demasiado lejano: suponiendo que no interrumpan
el trayecto educativo más convencional ni se rezaguen, los niños que nazcan en 2012, pudieran
estar terminando una maestría hacia el 2037 y un
doctorado hacia el 2040, y su vida profesional,
suponiendo que la edad de retiro se mantenga
como ahora, pudiera llegar hasta el 2077.
Las metas más cercanas, en un horizonte de seis
años, corresponden a una etapa más propicia para
la rendición de cuentas. Hacer realidad propuestas
ambiciosas en algunas décadas implica poner en
marcha de inmediato acciones precisas con metas
desafiantes también, alcanzables en un período
sexenal, al final del cual será posible definir de
manera más precisa lo que se pretende conseguir
20
INTRODUCCIÓN
en la siguiente etapa de mediano plazo, como sucesivos avances en el camino hacia la meta lejana.
Por tratarse de la primera etapa del trayecto, la
importancia estratégica de las metas al 2018 es
clara: serán los primeros pasos en una dirección
diferente de la que implica seguir la inercia del
pasado. Se trata de atreverse a romper con esa
inercia y emprender un rumbo diferente que, de
seguirse en forma consistente, permitirá hacer
realidad las metas más ambiciosas en un futuro
que ahora puede parecer remoto.
Esta combinación de la visión de largo plazo y las
metas de corto plazo muestra que nuestras propuestas no son planteamientos demagógicos;
tampoco se limitan a sugerir ligeros ajustes en
temas que requieren de cambios mayores, ni definen solamente fines sin tratar de los medios necesarios para alcanzarlos.
Estamos convencidos de que, sin un cambio profundo de su educación, México se rezagará en
forma irreversible en un contexto mundial marcado
por el impresionante desarrollo de la tecnología,
los cambios económicos y sociales, y el avance de
otras sociedades y otros sistemas educativos.
Consideramos también que un futuro mejor para la
educación nacional es posible, si las voluntades
se unen en un gran proyecto nacional, al que pretendemos contribuir con estas propuestas.
El consenso sobre propuestas ambiciosas de
reformas educativas puede facilitarse por el hecho
de que actualmente amplios sectores de la opinión
pública comparten una fuerte preocupación sobre
la calidad de la educación, que tiene sustento real,
ya que hay razones objetivas para considerar que
21
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
deberían mejorar muchas cosas, pero es más difícil ponerse de acuerdo en cuanto a las estrategias
que deberían adoptarse.
El documento pretende estimular una reflexión que
permita construir consensos básicos para emprender las reformas educativas necesarias. A continuación se hacen sugerencias para orientar la discusión productiva sobre éstas u otras propuestas:
reconocer lo valioso y corregir lo defectuoso; trabajar
con todos los actores, motivando una acción genuinamente conjunta.
La exploración de acuerdos no consiste en confrontar dos
posiciones y tratar de destacar las ventajas de la propia;
tampoco exclusivamente en buscar una posición intermedia
entre dos visiones contrapuestas, sino en examinar soluciones
que traduzcan los resultados esperados por ambas partes en
acción eficaz. Siempre hay un margen para avanzar de manera
que la situación inicial mejore en algún grado para todos. No
se trata de un juego de suma cero.
Especialmente importante nos parece la siguiente
recomendación: si realmente nos interesa conseguir cambios importantes, habrá que partir de lo
que ya existe, sin ideas preconcebidas de lo que
está bien y lo que hay que corregir, ya que:
Hay mucha gente comprometida de corazón, que efectúa
loables esfuerzos y se desempeña con excelencia. Caer en la
tentación de hacer juicios descalificatorios, ignorando los logros
alcanzados y las oportunidades de progreso, acarrea desánimo
a los mejores. Y, en educación, su buena disposición y entusiasmo
son fundamentales. Se debe actuar de manera firme con los
negligentes y estimulante con los diligentes. La escasa
comprensión de la complejidad de los factores involucrados en
el mejoramiento de la educación conduce a formular
apreciaciones tajantes como que “la educación es un desastre”,
que no sólo menosprecian los logros obtenidos y suelen venir
22
INTRODUCCIÓN
acompañadas de recetas fáciles e inconducentes, sino que alejan
cualquier posibilidad de solución y desmoralizan a profesores,
directivos, expertos, funcionarios, padres y estudiantes.
Las propuestas implican cambios importantes,
porque hay prácticas arraigadas a modificar, y
competencias complejas a desarrollar en los alumnos y en los maestros. Necesitamos cambios en
las prácticas en aulas, escuelas e instituciones
educativas, pero también de elementos organizacionales, gobierno, financiamiento, marco jurídico
y participación ciudadana. Habrá que comenzar
superando obstáculos estructurales, para asegurar
normalidad mínima en el funcionamiento cotidiano
de la educación, y progresivamente lograr los altos
niveles de calidad a los que aspiramos.
El documento precisa conceptos y sintetiza diagnósticos que justifican las propuestas, que se desarrollan con suficiente detalle para que el lector
pueda apreciar sus implicaciones y complejidad.
Queremos pensar que las personas interesadas en
la mejora de la educación considerarán que el
esfuerzo de recorrer estas páginas valdrá la pena.
Nuestras propuestas contienen las que, a nuestro
juicio son las reformas que necesita la educación mexicana para estar a la altura de los retos
que el país enfrenta, sabiendo que son arduas,
pero convencidos de que, además de necesarias,
son posibles.
Creemos que un futuro brillante para la educación
nacional es posible, si las voluntades de muchos
actores se unen en un gran proyecto, al que pretendemos contribuir.
23
ASPECTOS CONCEPTUALES
1
A spectos
conceptuales
L
a educación es un derecho humano fundamental, respecto de cuya cabal vigencia ha de responsabilizarse a la sociedad en su conjunto.
Todos los mexicanos tenemos el derecho de tener
acceso a una educación que nos permita una vida
digna, feliz y productiva, y todos tenemos el compromiso de participar en la educación, como parte fundamental de nuestras responsabilidades ciudadanas
y de nuestra contribución a la sociedad que queremos forjar.
En nuestro país, la educación no ha contribuido de
la misma manera y con la misma fuerza al desarrollo económico y social en todas las épocas históricas ni en beneficio de todos los sectores de la
sociedad. Recientemente se han multiplicado las
evidencias que sugieren limitaciones significativas
en su capacidad de impacto social. También, es
evidente que se han realizado enormes esfuerzos
para asumir un proceso amplio y acelerado de
expansión de la educación y que, además, se
enfrentan nuevos desafíos que, como en otros
países similares al nuestro, se evidencian en niveles insatisfactorios de calidad.
A pesar de los desafíos que enfrenta, lo importante es lograr que la educación contribuya a la construcción del México que queremos. Por ello, proponemos una visión que considera las relaciones
25
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
entre la educación y la sociedad, a la vez que las
características de la sociedad que queremos y de
la educación que necesitamos.
1.1
La sociedad que queremos
La educación no es capaz por sí sola de transformar a las sociedades. Para hacerlo, requiere de la
confluencia de muchos procesos tendientes a
transformar estructuras económicas, sociales,
políticas y culturales que condicionan el quehacer
de los seres humanos. Por ello una reforma educativa profunda deberá formar parte de un conjunto más amplio de reformas.
Sin embargo, la educación sí contribuye, y de
manera importante, en plazos largos, a forjar
sociedades como las que los pueblos desean. La
educación es una palanca que puede, en el largo
plazo, formar personas competentes, que transformen realidades y construyan estructuras alternativas y que, al mismo tiempo, sean capaces de asimilar y enriquecer un patrimonio cultural
determinado. La educación es la principal vía legítima a la movilidad social, y un mecanismo fundamental para la equidad social.
La educación cumple mejor todas estas funciones
en la medida en que las políticas públicas confluyen para combatir de manera coordinada las
causas económicas, sociales y educativas, que
impiden su cabal cumplimiento.
La educación logra cumplir con lo anterior, de
manera óptima, en la medida en que se desarrolla
en una sociedad democrática, socialmente cohesionada y próspera económicamente, con un
26
ASPECTOS CONCEPTUALES
estado eficaz que priorice el bienestar integral de
su población. En estas condiciones, la educación
opera realmente como una palanca del desarrollo.
La sociedad que queremos, es democrática, cohesionada socialmente y próspera.
Democrática
Aspiramos a una sociedad que avance progresivamente hacia una democracia profunda. Entendemos la democracia como forma de vida en la
que todos participemos en todas las decisiones
que nos afectan, y en la que todos podamos ejercer libertades y responsabilidades que nos son
comunes. Esto sólo se hace realidad escuchando
y atendiendo de manera adecuada a las minorías,
sobre todo a aquellas cuya situación se ve perjudicada por el estado de las cosas.
El sustento de una verdadera democracia ocurre
desde abajo: desde nuestros hogares, desde el
barrio o localidad, desde las instituciones en las
que laboramos; desde el municipio y el estado
hacia el país. La democracia se hace efectiva
cuando los ciudadanos nos organizamos para
ocuparnos de los asuntos que nos conciernen a
todos, desde lo local hacia lo nacional.
La sociedad que queremos progresa, también,
hacia una democracia representativa, que prevé
mecanismos para llamar a cuentas a las personas
que elegimos cuando éstas actúan en contra de la
ley, no cumplen sus compromisos o perjudican
con su actuar a determinados sectores sociales.
El perfeccionamiento de esos mecanismos y su
aplicación eficaz son requisitos indispensables
para el avance democrático.
27
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
En la sociedad que queremos la democracia previene contra todo tipo de discriminación y prejuicio contra grupos y personas por motivo de edad,
sexo, religión, grupo étnico, orientación sexual,
lugar de origen, orientación política o cualquier
otra característica, personal o grupal, que no perjudique a los demás.
La democracia supone el ejercicio de la libertad
individual y colectiva y, al mismo tiempo, el reconocimiento de responsabilidades individuales y
colectivas, dentro de un marco de legalidad legitimado mediante mecanismos de decisión y participación, social y culturalmente, válidos.
Cohesionada socialmente
La sociedad que queremos privilegia la vigencia
de los derechos humanos y, por lo mismo, da
prioridad a que todos tengan lo necesario para
vivir y desarrollarse: agua, alimentación, salud,
educación, vivienda, seguridad y trabajo. Por ello
combate la pobreza, tiende al pleno empleo y respeta los derechos laborales.
Más allá de estos derechos fundamentales, establece libertades para apropiarse de bienes y servicios; pero, al mismo tiempo, consciente del
daño que implican las grandes desigualdades,
persigue la equidad por encima de la acumulación de riqueza.
Aspiramos a que México tenga un Estado eficaz,
que respete libertades y ponga límite a excesos y
desigualdades, capaz de articular políticas sociales integrales para asegurar el bienestar de su
población, y que rinda cuentas al pueblo.
28
ASPECTOS CONCEPTUALES
Nuestra sociedad es diversa culturalmente, pero
muchos no lo reconocemos ni lo valoramos. En la
sociedad que deseamos la diversidad cultural se
reconoce, se aprecia y se vuelve fundamento de
una unidad nacional fortalecida, basada en el respeto de nuestras múltiples culturas y el enriquecimiento entre ellas. Por lo mismo, la sociedad que
queremos no admite asimetrías por razones de
pertenencia a culturas distintas a la mestiza. Combate explícitamente tales asimetrías sin imponer
modelos, sino propiciando la activa participación
en la definición del destino propio de cada pueblo.
Por ello también la sociedad mexicana que queremos: valora, respeta y protege la vida y la dignidad, la identidad e integridad personal y comunitaria, repudia la violencia y persigue la convivencia
armoniosa y la solución dialogada y no violenta de
los conflictos.
En esa sociedad el gobierno prioriza la seguridad
de personas y comunidades, procura prevenir los
conflictos y la violencia, así como resolver los que
se presentan, dando prioridad al diálogo y la aplicación de la inteligencia sobre el uso de la fuerza,
y en ningún caso con más violencia.
Económicamente próspera
Aspiramos a que la sociedad mexicana finque su
competitividad global en su democracia, su equidad social, y en su población adecuadamente educada y capacitada para asumir responsabilidades
laborales de diversa naturaleza.
Aspiramos a una sociedad que promueva la valoración y el enriquecimiento de las culturas que
integran nuestra nación, con especial énfasis en el
29
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
fomento de las múltiples expresiones del talento y
la creatividad de todos los mexicanos.
Aspiramos a una sociedad que reconozca en el
bienestar individual y colectivo de las personas, el
propósito fundamental de los esfuerzos realizados
para ampliar y enriquecer el caudal de las diferentes vertientes de un desarrollo humano, integral,
armónico y sustentable.
Aspiramos a una sociedad capaz de incorporarse,
de manera competitiva a la economía mundial,
sobre la base de un mercado interno vigoroso y
dinámico. Una sociedad que, para ello, desarrolle
la investigación científica y la consecuente innovación tecnológica, con el claro propósito de generar
una sólida base científica, tecnológica y productiva
nacional, que le permita participar, de manera
relevante, en el intercambio global de conocimientos, bienes y servicios, y contribuya al bienestar
personal y comunitario como finalidad primordial
del desarrollo económico nacional. Una sociedad
que impulse y fortalezca su industria y promueva
su crecimiento, en el entendido de que la transformación agrega valor y es la fuente más importante
y sólida de la riqueza nacional.
Aspiramos, en consecuencia, a una sociedad que
persiga la productividad del capital y del trabajo,
pero nunca a costa de las personas ni de la degradación del medio ambiente. Queremos una sociedad que asegure el bienestar de las personas por
encima de las ganancias y que, por ello, persiga
explícitamente la producción ecológicamente sustentable; que vele por la conservación de sus
recursos naturales, por su explotación racional y
por el uso de fuentes de energía y tecnologías que
tiendan a eliminar la contaminación ambiental.
30
ASPECTOS CONCEPTUALES
Aspiramos a una sociedad que procure un desarrollo regional equilibrado. Que evite los desplazamientos de población que sólo se justifican por el
afán de lucro. Que invierta y promueva el empleo
en las regiones menos desarrolladas.
Queremos una sociedad que, de manera especial,
reconozca el valor del territorio, de la agricultura,
y de la producción alimentaria, procurando, cuando
es posible, la autosuficiencia. Que invierta en el
campo para hacer de su explotación una forma de
vida digna y, cuando resulte viable, una fuente de
trabajo productivo y competitivo.
A partir de lo anterior es posible precisar el tipo de
educación que necesitamos, para que forme a los
mexicanos para la sociedad que queremos.
1.2
La educación que
necesitamos
Educación de 0 a 18 años
Ante todo necesitamos garantizar a los mexicanos, en condiciones equiparables, el acceso a una
educación universal obligatoria -dos años de preescolar, primaria, secundaria y media superiorque priorice la equidad y la calidad en los resultados. Dicha educación debe ser inclusiva e
intercultural en todos los tipos, niveles y modalidades, y la tarea de educar debe centrarse en la
adquisición de aprendizajes de alta relevancia
para la vida, por parte de cada una de las personas de las distintas edades que acuden a las
escuelas y demás instituciones y programas que
atienden los niveles de educación obligatoria.
31
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Ello supone el desarrollo de un currículo nacional
orientado al cumplimiento de finalidades claras
para todos, que promueva el desarrollo y la adaptación a las necesidades propias de la diversidad
de regiones, grupos sociales y culturas que hay en
nuestro país, sobre todo las que son características de grupos en situación de pobreza. Por otra
parte, deberán impulsarse prácticas educativas
congruentes con los aprendizajes que se pretende
alcanzar. Las experiencias de aprendizaje deben
plantear tareas que sean significativas y despierten el interés y la curiosidad de los alumnos, a la
vez que sean accesibles y cognitivamente demandantes.
La educación que necesitamos para contribuir al
desarrollo de la sociedad que queremos implica un
cambio sustantivo de la noción subyacente de
aprendizaje -que no deberá reducirse a que los
alumnos manejen un cúmulo de conocimientos
puntuales de manera superficial y memorísticasino que deberá incluir aspectos cognitivos, prácticos y actitudinales, para desarrollar competencias complejas que los niños y jóvenes apliquen
en su vida. El aprendizaje adquirido deberá ser
significativo para los alumnos y estar invariablemente asociado a una comprensión que se exprese en su aplicación a la solución de problemas, y
la interpretación y manejo de situaciones concretas de distinta naturaleza en distintos contextos.
Esta concepción del aprendizaje supone procurar
propósitos ambiciosos y aplicar estrategias pedagógicas apropiadas. En el punto relativo al currículo del cuarto apartado de este documento se
precisan las competencias más relevantes que
deberán desarrollar los alumnos en el transcurso
32
ASPECTOS CONCEPTUALES
de su educación, así como los procesos en los
que las escuelas deberán desempeñar un papel
primordial, que siempre deberá complementarse
con el esfuerzo educativo de las familias y otras
instancias de la comunidad.
En los niveles educativos previos a la educación
superior, la gestión educativa debe entenderse
como decisión de la escuela, asumida en colegiado, cuyos propósitos esenciales son asegurar la
cobertura, prevenir la reprobación y la deserción y
mejorar los aprendizajes. Las demás instancias
del sistema deben ponerse al servicio de las
escuelas, reconociendo que cada una de ellas es
única, como también lo son los educadores, los
educandos y las familias que en ellas interactúan.
Por todo lo anterior, coincidimos en que es preciso
que la atención al desarrollo de la educación se
centre en las escuelas, a las que se debe otorgar
un grado de autonomía considerablemente mayor
al que tienen para determinar las formas más adecuadas de llegar a los propósitos educativos comunes, así como a los particulares que en cada
escuela se definan.
Las decisiones que se adopten fuera de la escuela -que deberán ser compatibles con un amplio
margen de autonomía para cada una, en el marco
de una política coherente definida por la autoridad
competente- en particular las que tomen las autoridades educativas, deberán centrarse en brindar
a las escuelas los apoyos necesarios para que
quienes en ellas laboran puedan aplicar las decisiones que les competen como profesionales de la
educación. Por la importancia central de la escuela, es preciso aumentar y consolidar los esfuerzos
encaminados a ampliar la duración de la jornada
33
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
escolar, considerando que la permanencia en la
escuela tiene un valor intrínseco para los educandos y para la sociedad.
En el ámbito de la educación media superior y
ante el reciente carácter obligatorio de este tipo
educativo, establecido por el Congreso de la
Unión, resulta fundamental que en cada entidad
federativa se cuente con un plan de desarrollo de
la misma para el periodo 2012-2022 que permita
identificar las acciones requeridas para construir
las capacidades necesarias para la atención
oportuna de la demanda previsible en ese periodo. Se requiere también la implementación de un
Plan de Mejora de la Calidad de los programas e
instituciones, acordado entre la autoridad educativa federal y las autoridades estatales, mediante
el cual se otorguen recursos para implementar
proyectos que contribuyan a la mejora de los
indicadores de desempeño y gestión de las instituciones y con ello promover su ingreso al Sistema Nacional de Bachillerato y su promoción en el
mismo. El sistema por su parte, deberá incrementar los estándares requeridos para el ingreso
y promoción de instituciones considerando referentes internacionales de calidad y acompañarse
con mecanismos rigurosos de evaluación.
Además de la educación de naturaleza obligatoria,
necesitamos fortalecer el desarrollo de la educación inicial con la participación de las familias.
Debe darse prioridad al desarrollo de servicios de
educación inicial para familias de los grupos de
población más vulnerables, procurándoles los sustentos necesarios de alimentación y salud para
apoyar de manera adecuada el desarrollo de sus
hijos. En un entorno en el que la composición y
34
ASPECTOS CONCEPTUALES
estructura de las familias se modifica y la participación de las madres en la economía se incrementa
sustancialmente, el apoyo con centros de desarrollo con altos estándares de calidad que atiendan a
los niños desde los 45 días de nacidos no sólo es
necesaria, es indispensable.
La educación que necesitamos requiere de buenos
maestros. Por ello es indispensable cuidar, con
esmero, la formación inicial y el desarrollo profesional de los maestros. El maestro es el factor fundamental de la calidad educativa.
Deben tomarse las decisiones necesarias para
atraer y seleccionar a los candidatos más aptos para
la docencia; para que los futuros maestros fortalezcan las actitudes, adquieran los conocimientos y
desarrollen las habilidades que permitan apoyar eficazmente el progreso de sus alumnos hacia el logro
de aprendizajes relevantes; para que durante su formación inicial se incorporen progresivamente a la
práctica docente en ambientes escolares especialmente diseñados para ello, con la orientación de
maestros destacados por sus conocimientos y experiencia; para que, durante los primeros años de su
ejercicio profesional, cuenten con un acompañamiento pedagógico que les permita fortalecer sus
capacidades como profesionales; para que, con los
apoyos necesarios, resuelvan los problemas que se
les presentan en su práctica cotidiana y, con formación permanente, logren efectivamente irla mejorando; y para que puedan contar con oportunidades de
especialización y desarrollo profesional que les permitan acceder a niveles superiores de formación,
responder a formas de exigencia, y alcanzar un reconocimiento social, equiparables a los que han llegado a adquirir las profesiones de mayor prestigio.
35
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Educación superior
En este tipo educativo necesitamos sostener los
esfuerzos encaminados a generalizar las oportunidades de acceso y permanencia a una educación
superior de reconocida buena calidad, reduciendo
las brechas de atención entre entidades federativas y entre las actividades académicas y el mundo
de las responsabilidades sociales y del trabajo. En
este ámbito, necesitamos, sobre todo, ampliar y
diversificar las opciones de educación de buena
calidad para los jóvenes que proceden de los sectores de población de bajos niveles de ingreso,
fortaleciendo, en particular, la cobertura y operación del Programa Nacional de Becas para Educación Superior (PRONABES) en las entidades
federativas e instituciones e incorporando en él los
otros programas de becas existentes operados
exclusivamente por la SEP, para brindar apoyos,
coordinados por las autoridades educativas estatales, para el acceso, permanencia y terminación
oportuna de los estudios.
Es importante continuar impulsando la mejora continua y el aseguramiento de la calidad de las instituciones públicas y su internacionalización, a
través de un esquema renovado del Programa
Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI) que
amplíe su cobertura para incluir a los institutos
tecnológicos bajo las mismas reglas; así como de
las instituciones particulares mediante un nuevo
esquema que considere una vigencia temporal
para el otorgamiento del RVOE con base en criterios mínimos aceptables de calidad y su renovación con base en criterios de acreditación.
Se deberán fortalecer y articular los organismos
especializados para la evaluación y acreditación
36
ASPECTOS CONCEPTUALES
de la educación superior, asegurando procesos de
evaluación rigurosos, confiables y transparentes,
utilizando marcos de evaluación con estándares
internacionales de calidad y en constante actualización, en los cuales se considere, en particular,
la evaluación del logro de los perfiles de egreso
considerados en los planes de estudio para promover la mejora continua de la calidad de los programas y procesos educativos, así como de los
niveles de aprendizaje alcanzados por los estudiantes.
De especial interés resulta impulsar la descentralización de instituciones dependientes de la SEP y
el CONACYT para sustentar adecuadamente la
construcción y desarrollo de sistemas estatales de
educación superior, ciencia , tecnología e innovación, caracterizados por la colaboración y el intercambio académico entre las instituciones de educación superior y los centros públicos de
investigación y esquemas efectivos de coordinación y planeación para la formación de profesionales, científicos, tecnólogos y humanistas y para la
atención de problemáticas del desarrollo social y
económico de la entidad con los más altos estándares nacionales e internacionales de calidad.
Tendremos que invertir más recursos y desarrollar
nuevos espacios institucionales e iniciativas para
impulsar la aplicación educativa de los avances de
la ciencia y la tecnología. Se deberá fortalecer la
capacidad de instituciones de educación superior
con el perfil para el desarrollo científico, tecnológico y la innovación, establecer y consolidar instituciones orientadas específicamente a la investigación y el desarrollo tecnológico, apoyar la formación
de investigadores y, en general, asegurar un apoyo
37
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
económico continuo y consistente al desarrollo
científico y tecnológico.
Reconocemos que, en muchos casos, el trabajo
que puede hacerse en las instituciones es insuficiente. Por ello queremos poner de relieve la necesidad de impulsar la creación y fortalecimiento de
opciones educativas de naturaleza no escolarizada, que contribuyan a complementar y, de ser
necesario, suplir los esfuerzos que se llevan a
cabo en las instituciones.
En todos los casos deben tomarse las medidas
necesarias para que los estudiantes adquieran
aprendizajes de alta relevancia, en función de sus
características individuales y de las circunstancias
en que se encuentran, en el marco de las expectativas de aprendizaje asumidas por el currículum
nacional.
Participación social
Necesitamos un impulso renovado de la participación ciudadana en el desarrollo de la educación.
Siendo la educación un derecho y una responsabilidad de todos, debemos abrir nuevos espacios y
ampliar los existentes para que, con sustento en
un marco normativo adecuado, los ciudadanos
organizados podamos asumir la responsabilidad
de escuelas, instituciones y programas de educación pública, en todos los tipos, niveles y modalidades de la educación obligatoria. Con ello se
promovería la articulación y complementación de
finalidades, recursos y esfuerzos, tanto de carácter público como privado, mediante organizaciones no gubernamentales que cumplan con requisitos establecidos de manera explícita en la Ley, a
fin de asegurar el desarrollo y fortalecimiento de
38
ASPECTOS CONCEPTUALES
opciones educativas de buena calidad para quienes están en situación de mayor vulnerabilidad y
no pueden atenderse adecuadamente por los servicios educativos existentes, garantizado el carácter laico y gratuito, así como las demás características que debe cumplir la educación pública.
Equidad del financiamiento educativo
A fin de avanzar hacia la educación que necesitamos es indispensable asegurar equidad en la
distribución del financiamiento. Es necesario asegurar una base igualitaria con la referencia del
costo per cápita de los alumnos por tipo y nivel
educativo.
También es indispensable asegurar recursos
adicionales, y adecuados, para que las escuelas
e instituciones que laboran en condiciones difíciles ofrezcan una educación de buena calidad.
Además, es necesario hacerlo de tal manera que
no se asocien los recursos con imposiciones de
programas o proyectos, sino que estén destinados a apoyar la búsqueda de mejoramiento de
cada escuela, en el sentido de mejorar la calidad
y la equidad de los aprendizajes de sus alumnos.
En particular, es indispensable canalizar recursos adicionales para las escuelas que atienden
zonas de pobreza y población dispersa, con
población que habla una lengua indígena, o que
integran a niños con necesidades educativas
especiales.
Los recursos adicionales destinados a las escuelas en condiciones difíciles deben destinarse a la
formación y acompañamiento a los docentes y a
la dotación de materiales apropiados para asegurar el logro de los propósitos educativos comunes
39
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
y particulares. En la procuración de estos recursos adicionales, debe estimularse la participación
organizada de los municipios y las entidades federativas, así como de entidades no gubernamentales.
Descentralización para la gobernabilidad
La educación que necesitamos requiere consolidar
el proceso de descentralización emprendido hace
años, y un esquema de gobernabilidad viable para
el sistema educativo en el ámbito central y, sobre
todo, en el local.
Urge replantear la distribución de responsabilidades entre el Gobierno Federal y las autoridades
locales, avanzando hacia un sistema educativo
nacional integrado por los sistemas de las entidades federativas, cada una de las cuales debe
asumir la responsabilidad plena por el desarrollo
de la educación, dentro de su jurisdicción.
40
El escenario de partida
2
El
escenario de
partida : L a
educación
mexicana en el
entorno nacional
y mundial
E
ste apartado parte de una visión general del
contexto del sistema educativo. Se presentan
los cambios que están teniendo lugar en el
mundo y en México, y se desemboca en una visión
sintética de varios puntos relevantes de la educación nacional, en relación con los retos que plantean los cambios del entorno.
2.1
El entorno mundial ha
cambiado
El panorama mundial en la actualidad, y el que se
avizora para el resto del siglo XXI, es y será cada
vez más diferente del que prevalecía hace no
mucho tiempo, como producto acumulado de cambios en ámbitos importantes de la vida social.
43
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
• El campo de la ciencia y la tecnología, cuyo avance
cada vez más rápido tiene profundas implicaciones
sobre la salud y la esperanza de vida, las formas de
producción y el avance de las comunicaciones que,
a su vez, traen consigo cambios en los ámbitos
económico, político y cultural que no pueden menos
que considerarse revolucionarios.
• El ámbito de la demografía, que se manifiesta en el
crecimiento explosivo de la población y en la prolongación de la esperanza de vida, con el cambio en la
forma de la pirámide de población y sus repercusiones en empleo, educación y participación política,
además de la migración internacional relacionada
con las diferencias de los niveles de desarrollo.
• El ámbito económico, con el aumento de la productividad que hace posible niveles de consumo sin
precedentes, que a su vez implica presiones y amenazas, inéditas también, en relación con la sostenibilidad ambiental, la igualdad y el gobierno de los
países ante aspectos de la globalización que incluyen, además de las migraciones a las que ya se ha
hecho alusión, la presencia de mecanismos financieros incontrolables y la de consorcios económicos
transnacionales, tanto en actividades legales como
en las relacionadas con formas diversas de criminalidad, en especial las asociadas a la producción, el
tráfico y el consumo de estupefacientes.
• El ámbito del mundo del trabajo en el que, como
resultado de los cambios tecnológicos, demográficos y económicos, se transforman a ritmo acelerado
las formas de organización, producción y distribución de bienes y servicios y se modifican las ocupaciones y profesiones. En los países económicamente avanzados, el número de puestos de trabajo que
44
El escenario de partida
implican tareas rutinarias, no sólo manuales, sino
también intelectuales, se reduce, ya que las personas que las llevan a cabo pueden ser sustituidas por
máquinas o por trabajadores ubicados en países en
que los salarios son menores; en cambio aumenta
fuertemente el número de puestos de trabajo que
implican creatividad y competencias complejas, así
como los de servicios.
• El ámbito cultural, en el que las formas habituales
de socialización parecen incapaces de transmitir
valores y normas tradicionales; en que expresiones
religiosas fundamentalistas, en el mundo islámico y
el cristiano, evidencian los límites del desencantamiento del mundo de Weber; y en el que las tendencias postmodernas manifiestan, a su vez, los
límites de la modernidad.
• El terreno político, en el que todos los cambios anteriores se reflejan, con los retos a las formas tradicionales de participación y gobernanza que traen consigo los cambios en la composición de la población
por edad, las migraciones, las tecnologías de la
información y la comunicación (TIC), los poderes
económicos globales legales o ilegales, las manifestaciones culturales postmodernas y los fundamentalismos religiosos, todo ello junto al reconocimiento de los derechos humanos y el de la
democracia como única forma legítima de gobierno.
Combinados de múltiples maneras, todos esos
cambios explican la transformación del escenario
mundial en formas que hace pocas décadas eran
impensables. El mundo de la segunda mitad del
siglo XX, tras la Segunda Guerra Mundial, era
bipolar, con los Estados Unidos y la Unión Soviética al frente de los dos bandos enfrentados en la
45
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Guerra Fría, con otro jugador sin importancia, el
Tercer Mundo formado por colonias europeas y
países pobres formalmente independientes, con
población en su mayor parte analfabeta y regímenes políticos no democráticos.
Hace poco más de 20 años el mundo se volvía
unipolar al desmembrarse la Unión Soviética y el
bloque socialista; pero también se consolidaba la
Unión Europea, comenzaba a hacerse visible el
despegue de los países del Asia Oriental y el liderazgo de Mandela llevaba a Sudáfrica a la democracia, mientras el resto de África, así como buena
parte del mundo árabe y del sur de Asia seguían
en el subdesarrollo, como ocurría con otros matices en América Latina, donde Chile comenzaba
apenas su nueva etapa democrática y Brasil aún
no encontraba el camino del progreso. Luego los
avances científico-técnicos y económicos, pero
también educativos, han puesto en el foco de la
atención a los países del lejano oriente, ya no tanto
a Japón sino a Corea, Singapur y, sobre todo, a
China.
Al peso demográfico de Asia se añade ahora el
económico, el educativo, el científico-tecnológico
y, cada vez más el político. Según el sociólogo
Peter L. Berger, Alguien dijo en broma alguna vez
que si todos los millones de chinos se pusieran a saltar
al mismo tiempo la tierra se saldría de su órbita. Tal
vez ya lo están haciendo. (2009: 149)
El mundo ya no es unipolar, con el surgimiento de
China y otros dragones del oriente, el de otras economías intermedias como las de la India, Brasil y
Rusia, los conflictos armados del mundo islámico,
la primavera árabe y el desigual desarrollo de Amé46
El escenario de partida
rica Latina y el África al Sur del Sahara y, al mismo
tiempo, con los Estados Unidos sin recuperarse del
todo de la crisis de 2008 y los problemas de la
Unión Europea, que se reflejan en los movimientos
de los indignados, en su mayoría jóvenes insatisfechos con las consecuencias del modelo económico
y político prevaleciente.
Hasta donde puede preverse, el mundo del siglo
XXI será multipolar pero, además, marcado por
otros cambios que afectan las formas de gobierno,
en particular el peso de las franjas de la población
que forman las clases medias, que cuentan con
niveles relativamente altos de escolaridad, y la creciente presencia de tecnologías que permiten la
formación de redes sociales por vías virtuales.
Todos esos cambios tienen repercusiones directas
sobre los sistemas educativos, cuyo panorama es
también muy distinto del que prevalecía hace unas
décadas. Muchos países de desarrollo intermedio,
incluyendo varios de América Latina, han alcanzado tasas de cobertura cercanas al total en educación primaria y secundaria y se proponen generalizar la educación media superior, como comenzaron
a hacer los países anglosajones y europeos hace
medio siglo. La educación, además, no es sólo una
variable dependiente, sino que ha jugado un papel
propio y activo, influyendo por sí misma no sólo en
el avance científico, sino también en los ámbitos
demográfico, económico, cultural y político. (Cfr.
Baker, 2011)
El avance tecnológico, basado a su vez en el científico, hace que la sociedad del conocimiento sea ya
una realidad y que la competitividad de las economías dependa cada vez más de la educación de su
47
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
fuerza de trabajo y menos de la disponibilidad de
materias primas y mano de obra barata.
Además de decisivas implicaciones en cuanto al
desarrollo económico, los avances científicos y técnicos tienen relación directa con la educación, ya
que inauguran formas nuevas de acceder al conocimiento, abren vías alternativas a las formas tradicionales de enseñar o aprender y, al mismo tiempo,
descubren oportunidades inéditas para el desarrollo
educativo. En particular todas las previsiones parecen quedar cortas ante el avance real de la Internet, las múltiples versiones de redes sociales, la
nube y otros desarrollos de gran impacto.
La globalización de procesos productivos y de
comercialización tiene implicaciones directas sobre
los sistemas educativos. Al mismo tiempo se hace
evidente el impacto negativo de las tradicionales
formas de desarrollo económico, en especial en
cuanto al medio ambiente, lo que enfatiza la necesidad de desarrollar tecnologías sustentables. La
reconversión de industrias tradicionales requiere de
la presencia de personal altamente calificado en
electrónica e informática, biotecnología y nanotecnología, entre muchos otros campos de punta.
En lo político, el reconocimiento de la democracia
como única forma legítima de gobierno, así como
de los derechos humanos, hace cada vez menos
aceptable un sistema autoritario o la intervención
de las potencias en los países débiles, pero también enfrenta retos por las fallas de los medios
habituales de ejercer el poder, incluyendo el desprestigio de cuerpos legislativos y partidos, la ineficacia de los gobiernos y de la justicia. Los síntomas
de corrupción se manifiestan en los más diversos
48
El escenario de partida
países, y el peso de sectores privados, en particular
los medios de comunicación, parece avasallar a las
formas institucionales de participación.
Las formas tradicionales de convivencia, basadas
en la familia y la comunidad local, se muestran
insuficientes para asegurar la socialización de las
generaciones jóvenes, cuya subcultura resulta difícil de entender para los adultos, situación que complica la presencia de fenómenos como el empleo de
estupefacientes y de patrones de consumo y conducta muy diferentes de los tradicionales.
Además del peso creciente de las clases medias, el
nuevo papel de la mujer en la sociedad, con su creciente participación en los mercados laborales, en
los puestos directivos y en la educación, es otro
cambio social de primer orden.
La globalización tiene una dimensión cultural fundamental, que incluye la riqueza potencial de la
diversidad, más allá de la convivencia tolerante,
pero también el riesgo de tensiones derivadas de la
relación entre cosmovisiones diferentes.
La compleja interacción de los ámbitos científicotécnico, demográfico, económico, político y cultural,
y los dispares efectos que dicha interacción produce en distintas partes del mundo, dan actualidad a
la afirmación de Ralf Dahrendorf en el sentido de
que parece imposible avanzar simultáneamente en
la consecución de la prosperidad económica, la
democracia política y la cohesión social.
Sin que sea sencillo encontrar una solución a tan
compleja problemática, parece claro que un componente indispensable, aunque no suficiente, será
la presencia de una ciudadanía pensante, participativa y crítica, solidaria, inclusiva y tolerante.
49
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
El papel de una buena educación en la formación
de esos ciudadanos es cada vez más claro, ante
la imposibilidad de las familias contemporáneas
de asumir solas la tarea. Este papel no se reduce,
desde luego, a la educación de niños y jóvenes,
sino que incluye la educación permanente de los
adultos, tanto en el sentido de recuperación de los
rezagos acumulados por quienes no pudieron
beneficiarse de la escuela en la edad convencional para hacerlo, como en el sentido de la continuación del aprendizaje a lo largo de toda la vida.
2.2
México ha cambiado
Los cambios de los ámbitos sociales descritos en
el apartado anterior se han manifestado en una
forma específica en nuestro país. La segunda
mitad del siglo XX se vio marcada en especial por
el crecimiento demográfico, que hizo que la población pasara de 25 millones de habitantes en 1950
a 100 millones en 2000, sin contar los nacidos en
México que emigraron a los Estados Unidos que,
según las mejores estimaciones representan 12
millones más.
Este ritmo de crecimiento, similar al que tuvieron
por la misma época otras naciones de América
Latina, no se había observado antes en ningún
otro lugar, y sólo después fue emulado en África y
el sur de Asia. El reto que planteó este fenómeno
a los sistemas educativos explica en buena medida
tanto el crecimiento de la matrícula de la educación básica, como los bajos niveles de rendimiento, debidos, en parte, a la presencia de modalidades precarias de servicios educativos que se
50
El escenario de partida
incrementaron para enfrentar la explosión demográfica, como el doble turno y las escuelas multigrado en primaria, y las telesecundarias en el nivel
siguiente.
Además de lo anterior, y en especial en la última
década del siglo XX y la primera del XXI, la sociedad mexicana experimenta cambios en todos los
ámbitos. En esas fechas México dejaba atrás la
etapa de la transición demográfica que había ocupado la segunda mitad del siglo pasado, por lo
que las cohortes que llegaban a primaria ya no
eran mayores cada año a las del anterior. Se abría
la ventana de oportunidad demográfica, período
propicio para el crecimiento del PIB per cápita,
porque la población en edad productiva (de 15 a
64 años de edad) crecería más que la población
de niños (de 0 a 14 años) y la de ancianos, de 65
años y más.
A fin de aprovechar esa oportunidad se requieren
dos condiciones: avance en la escolarización de
los jóvenes e inversión para crear puestos de trabajo de alta productividad, aprovechando la fuerza
de trabajo calificada. Esas dos condiciones no se
han cumplido suficientemente, por lo que parte de
la ventana de oportunidad ha quedado atrás y se
aproxima el momento, hacia 2025-2030, en que
la siguiente fase de la transición demográfica presentará de nuevo un escenario desfavorable para
el crecimiento económico, por el peso creciente de
las personas de la tercera edad.
El Censo de 2010 mostró que el crecimiento de la
población fue mayor al previsto. Entre otras cosas,
esto se refleja en un ligero aumento del número de
localidades de menos de 100 habitantes, que
había comenzado a disminuir desde 1995. Este
51
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
cambio en el patrón de crecimiento demográfico
refleja también uno histórico en la tendencia del
saldo migratorio que, según las más recientes
informaciones, entre 2005 y 2010, y por primera
vez en mucho tiempo, mostró que el total de personas que regresaron a México, fue mayor que las
que salieron del país en ese lapso.
En lo económico, el insuficiente crecimiento de la
inversión se debe, a su vez, a la persistencia de
los vicios ancestrales de un modelo que no responde a las necesidades del mundo actual. En
1990 no se firmaba todavía el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte, ni el país era
miembro de la OCDE.
Hoy las expectativas asociadas a esos hechos
dejan el sitio a una decepción creciente. No han
podido superarse los problemas estructurales de
la economía mexicana, incluyendo la ancestral
desigualdad de la distribución de la riqueza, una
de las mayores del mundo, la baja recaudación e
inversión y la rigidez de los mercados laborales,
relacionada con el corporativismo sindical, con un
marco legal que complica la creación de empresas, no da certeza a la inversión privada y resta
eficiencia a la pública.
Todo ello hace que el crecimiento económico del
país sea mediocre y se pierda competitividad internacional. Los indicadores de pobreza se reducen
en las mejores épocas, pero en momentos de
crisis vuelven a dispararse, de manera que los
niveles actuales no son muy distintos de los de
1994.
En el ámbito cultural y de las relaciones sociales,
en nuestro país se presentan con fuerza cambios
52
El escenario de partida
en los patrones culturales que se observan en
otros lugares, como el creciente peso de clases
medias y mujeres. En México es importante el
reconocimiento, al menos teórico, del potencial
positivo de la sociedad multiétnica, pero también
de los retos que la pluralidad implica. Los cambios
de las formas tradicionales de convivencia presentan modalidades especiales por la persistencia
de amplios sectores de la población en pobreza, la
elevada proporción de jóvenes desempleados o
subempleados, la migración a los Estados Unidos,
el tráfico de estupefacientes hacia ese país y su
creciente consumo dentro del nuestro y por las
preocupantes expresiones de violencia asociadas
a lo anterior.
Sin perder de vista otros aspectos de la problemática nacional, en los últimos años las expresiones
de violencia y crueldad sin precedentes son las
que más preocupan a la población. La seriedad
del problema -que afecta directamente a las
escuelas por el creciente número de niños cuyo
desarrollo se ve obstaculizado- ha puesto en evidencia deficiencias del sistema político que, en
buena parte, explican la insuficiencia de los esfuerzos del Estado para combatir al crimen organizado.
En 1990 la transición democrática había dado
pasos, pero el régimen emanado de la Revolución
mantenía sus rasgos esenciales. Hoy hemos visto
la alternancia en la titularidad del ejecutivo federal
y la presencia de los principales partidos en el
Congreso; el poder casi absoluto del presidente
de la República ha dejado el lugar a una división
efectiva de poderes; las entidades tienen un
margen de autonomía real y un peso en las deci53
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
siones antes inimaginables. Hay avances en
cuanto a juego electoral con reglas previamente
acordadas y la reforma del Estado ha dado sus
primeros pasos. Sin embargo la eficacia del ejercicio del poder está limitada por la incapacidad de
los principales actores políticos para construir consensos, y el avance en la protección de los derechos humanos es insuficiente.
Los cambios tecnológicos están presentes también, con su carga de retos y de oportunidades.
Aunque las cifras del país son sin duda inferiores
a las de los países más avanzados, la proporción
de personas con acceso a Internet y a las herramientas informáticas de última generación es considerable y creciente.
Todos los tipos educativos se ven afectados por
los cambios anteriores, y en general se aprecia
que las instituciones escolares tienen un papel
más bien pasivo y defensivo frente a ellos, en vez
de aprovechar las oportunidades y de ponerse al
frente de los cambios necesarios.
2.3
El sistema educativo no ha
avanzado lo necesario
Sin pretender sustituir diagnósticos más completos (v. gr. INEE 2008), la situación de la educación mexicana, tratando de destacar, tanto los
principales logros, como los desafíos más importantes que aún deben enfrentarse, se sintetiza
como sigue:
54
El escenario de partida
Educación de 0 a 18 años
La educación inicial, dirigida a niños 0 a 2 años de
edad, tiene un nivel de desarrollo muy inferior al
de la educación preescolar, primaria y secundaria.
Esto es explicable, y no se pretende la generalización, y menos aún la obligatoriedad de esta educación temprana. Sin embargo, hay al menos dos
razones que llevan a proponer que se le preste
atención más significativa que en el pasado. Por
una parte, el carácter decisivo de los primeros
años de la vida para el desarrollo futuro de las
personas, que muestran con claridad diversas
investigaciones; por otra, la creciente imposibilidad de asumir la tarea en muchos hogares, en
especial aquellos en que los dos cónyuges trabajan y los mono-parentales.
Lo anterior y la especial dificultad de los padres de
familia de menor nivel socioeconómico y cultural
para atender de manera apropiada a sus hijos en
esas edades, muestra la necesidad de esfuerzos
focalizados en los sectores más necesitados. Algo
similar debe decirse de la educación especial, integrada en todos los niveles de la básica.
En cuanto a la educación preescolar, el carácter
asistencial que originalmente se le atribuyó comenzó a cambiar en los años 70, y su consolidación
definitiva como parte de la educación básica, con
visión pedagógica, tuvo lugar en los años de la
década de 1980. En esa misma época comenzó a
ofrecerse atención comunitaria a poblaciones urbano-marginadas y rurales, y el nivel se expandió
sobre todo a partir de la década siguiente, cuando
la matrícula se incrementó en cerca de un millón de
alumnos. No obstante ello, el avance curricular de
este nivel educativo se descuidó después de la
55
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
descentralización en 1993, ya que durante casi diez
años la agenda de la política educativa nacional y
las atribuciones normativas de las autoridades
federales se concentraron en la educación primaria, lo que se reflejó en el hecho de que la educación preescolar enfrentó retos importantes para ser
reconocida como un eslabón importante de la
educación básica.
La situación cambió a partir de 2002, cuando se
definieron como obligatorios los tres grados de
preescolar. La cobertura de los dos últimos años, a
los que deben asistir los niños de cuatro y cinco de
edad, es cercana al total desde 2004. En 2002 se
puso en marcha también una reforma curricular de
este nivel, buscando mejorar la calidad y asegurar
la equidad en la atención de los alumnos; los planes
y programas de estudio derivados se están implementando. La reforma busca también transformar la
práctica educativa, así como la organización y operación de los planteles, con el fin de mejorar las
experiencias formativas de los niños. Sin embargo,
para que los propósitos del Programa de Educación
Preescolar 2004 (PEP 2004) se concreten se
requiere que las escuelas, las aulas y sus actores
cuenten con las condiciones adecuadas para la
atención de los alumnos. Sin ambientes favorables,
las experiencias educativas pueden tener efectos
negativos en el desarrollo de los educandos, en vez
de fortalecerlo.
La historia de la educación primaria ha sido diferente. El crecimiento de la población mexicana
durante la segunda mitad del siglo XX llevó a tomar
medidas como el doble turno en las primarias, e
hizo difícil alcanzar la vieja meta de brindar educación primaria a todos los niños, cuyo cumplimiento
56
El escenario de partida
se hizo posible hasta que las tendencias demográficas comenzaron a cambiar, a principios de la
década de 1980, cuando las cohortes de niños que
llegaban a la edad de seis años dejaron de ser
mayores cada año.
La expansión de los cursos comunitarios hizo posible que disminuyera la parte de la demanda no
atendida por ubicarse en numerosas poblaciones
pequeñas, de 100 habitantes o menos. Al mismo
tiempo la reducción de la repetición hizo bajar también el abandono escolar antes de terminar la primaria, por lo que la cobertura neta en ese nivel se
acercó al 100 por ciento desde la última década del
siglo XX.
A partir de 1982 también aumentó la cobertura de
secundaria, en buena parte por la expansión de la
oferta de telesecundaria, aunque la deserción ha
hecho que todavía en 2012 la cobertura neta en
ese nivel no rebase el 90 por ciento, pese a que
es legalmente obligatorio desde 1993.
Esos logros en términos de cobertura no son
menores en el contexto demográfico del país. Sin
embargo, el que la oferta se extendiera, en parte,
mediante servicios educativos que cuentan con
menores recursos, no pudo menos que afectar los
niveles de aprendizaje de los alumnos, como se
ha constatado en la primera década del siglo XXI.
Además de bajos en promedio, los niveles de
aprendizaje muestran grandes diferencias, en las
que se refleja la desigualdad que afecta principalmente a niños indígenas, a los que viven en el
medio rural -sobre todo en localidades pequeñas
y dispersas-, a los migrantes y a los de medios
urbanos desfavorecidos.
57
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Gracias a las evaluaciones nacionales e internacionales hoy sabemos que ni siquiera las escuelas a
las que asisten los alumnos de medios más favorables consiguen que, al terminar la secundaria, la
mayoría tenga los niveles de competencia en lectura, matemáticas y ciencias que necesitarán para
una vida plena como adultos en una economía
competitiva, y también para vivir en una democracia
madura y en una sociedad cohesionada.
No obstante esto, la visión catastrofista que se
suele presentar al difundir los resultados de evaluaciones internacionales no tiene sustento. Los
resultados de los mexicanos son más bajos que
los de alumnos de naciones más desarrolladas,
pero revelan algunos avances si se comparan
razonablemente con países con desarrollo similar
al de México; los datos más recientes permiten
comparar resultados a lo largo del tiempo a partir
del 2000 y muestran que, además de claros avances en cobertura, se aprecia una modesta mejoría
en el aprendizaje en primaria y estancamiento en
secundaria.
Además de la presión del número, otros factores
hacen difícil alcanzar mejores niveles de aprendizaje. Se puede mencionar un currículo sobrecargado y rígido, que teóricamente se organiza por
competencias pero en la práctica propicia procesos superficiales de enseñanza y de aprendizaje;
las deficiencias de la formación inicial y actualización en servicio de muchos docentes; la nula capacidad de decisión de las escuelas y sus directores;
la inexistencia o debilidad de instancias de apoyo
pedagógico; el centralismo del sistema y el papel
de la Secretaría de Educación Pública (SEP), con
sus múltiples dependencias, que muchas veces
58
El escenario de partida
impone programas y dificulta la tarea de las escuelas en vez de facilitarla; aunado a lo anterior, la
desigual atención que prestan a la educación los
gobiernos de las entidades federativas, y con frecuencia la repetición a escala estatal de los vicios
del centralismo; la cesión de facultades de la autoridad a las instancias gremiales; la inexistencia,
hasta hace poco, de mecanismos de evaluación, y
el enfoque inadecuado que han adoptado algunas
de las evaluaciones recientes; la debilidad de la
investigación y su escasa vinculación con la toma
de decisiones y con el trabajo de los maestros.
Como resultado de todo lo anterior, la proporción
de jóvenes que entran a la educación media superior dista mucho del 100 por ciento, y hay cifras
elevadas de deserción, sobre todo en el primer
semestre, lo que hace que los que terminan ese
tipo educativo hacia los 18 años de edad no sean
muchos más de la mitad. La obligatoriedad de la
educación media superior recientemente aprobada
por el Congreso de la Unión impulsará el aumento
de la cobertura, pero los obstáculos que impiden
el acceso y la permanencia de una proporción
mayor de jóvenes no desaparecerán fácilmente. El
cuerpo docente de la educación media superior es
heterogéneo, y muchos de sus integrantes tienen
poca preparación específica para realizar correctamente su tarea educativa.
La política educativa descuidó mucho tiempo la
educación media superior, situación que sólo se
comenzó a corregir con la reestructuración de la
SEP en 2005; también es el tipo educativo que
tradicionalmente ha recibido menos recursos. Por
todo ello no es sorprendente que los niveles de
aprendizaje de los alumnos sean bajos en prome59
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
dio, con la peculiaridad de que, aún sin descontar
el efecto del nivel social, económico y cultural de
los mismos, no se observan mejores resultados en
los planteles privados, como ocurre en primaria y
secundaria.
La educación media superior no estuvo comprendida en el ANMEB de 1992 por medio del cual se
descentralizó la educación básica, y en este tipo
educativo sigue presente una gran diversidad de
subsistemas, cada uno con su modelo curricular, lo
que ha dificultado la movilidad de los alumnos,
situación que comienza apenas a enfrentarse en la
construcción del Sistema Nacional de Bachillerato.
Educación superior
Como resultado combinado del crecimiento demográfico y la expansión de los niveles previos desde
la década de 1960, la matrícula del nivel terciario
se expandió aceleradamente en las de 1970 y
1980, lo que fue acompañado por un deterioro de
la calidad en dos sentidos: en instituciones públicas, sobre todo en algunas universidades estatales, la masificación, la escasez de recursos y, en
algunos casos, una politización radical y altos
grados de corrupción, se tradujeron en bajísimos
niveles de calidad; en el sector privado, la laxitud
del Estado y la existencia de diversas posibilidades de obtener el Reconocimiento Oficial de Validez de Estudios (RVOE) llevaron a la proliferación
de instituciones de una calidad igualmente inaceptable.
Deben destacarse varias facetas de inequidad que
el modelo de expansión y financiamiento de la
educación superior ha traído consigo: por una
60
El escenario de partida
parte, la concentración de la matrícula en jóvenes
pertenecientes a hogares que se ubican en los
tres deciles superiores de la distribución del ingreso, y muy escasa representación de los deciles
inferiores; por otra, la concentración de la oferta
de educación en algunas entidades federativas y,
dentro de éstas, en las respectivas capitales.
En las dos últimas décadas las políticas relativas
a educación superior incluyeron una serie de medidas que han hecho que el panorama actual sea
muy diferente al de 30 o 40 años atrás y se haya
avanzado en el fortalecimiento de cobertura, pertinencia y calidad, aunque los avances sean todavía insuficientes.
En los años 90 se crearon los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de Educación Superior (CIEES), el Centro Nacional de Evaluación
para la Educación Superior (CENEVAL), el Padrón
Nacional de Posgrados de Calidad (PNP) y una
tipología de instituciones con criterios de calidad
para cada tipo de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior
(ANUIES).
En 2000 se estableció el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES), para
regular los procesos de reconocimiento de calidad
de programas educativos, y a partir de 2001 se
impulsó la creación de agencias acreditadoras de
programas educativos en diversas áreas académicas.
Se desarrolló un esquema similar de evaluación
para instituciones del sector privado, de la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de
Educación Superior (FIMPES), y varios esquemas
61
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
de financiamiento extraordinario para las instituciones, supeditado a la realización de ejercicios
de autoevaluación y planeación, como el Fondo
para la Modernización de la Educación Superior
(FOMES), el Programa Institucional de Fortalecimiento Institucional (PIFI), y similares, mediante
los cuales se ha promovido la mejora de la calidad
de las instituciones públicas.
En el caso de las universidades públicas, con
pocas excepciones, las fallas más graves de los
años 70 y 80 del siglo pasado están quedando
atrás; la presencia de pasantes de licenciatura en
el profesorado ha dejado el lugar a una mayoría
de posgraduados, con proporciones significativas
de doctores; la planta física, los laboratorios y las
bibliotecas han mejorado sustancialmente; la
matrícula se ha controlado e incluye proporciones
crecientes de alumnos de posgrado; muchos estudiantes se someten a evaluaciones estandarizadas al ingresar y, en menor proporción, al egresar
de una carrera; un número creciente de programas
han sido evaluados o acreditados por alguna de
las instancias mencionadas.
Esfuerzos similares están en marcha en los institutos tecnológicos y en las universidades tecnológicas y, con menor avance, en las escuelas normales, en las universidades politécnicas y en las
universidades interculturales.
Por su parte las instituciones particulares, específicamente las de tamaño pequeño y mediano, han
participado escasamente en los procesos de evaluación externa y acreditación, lo que evita contar
con evidencia acerca de la calidad de sus programas, procesos y resultados educativos.
62
El escenario de partida
Otro paso positivo es el desarrollo de carreras
superiores cortas, con las universidades tecnológicas desde 1991, cuyo número rebasa ya el centenar, con una oferta novedosa de programas
vinculados a las empresas, con edificios, equipamiento e instalaciones de buena calidad.
Algunas universidades privadas se consolidan
como instituciones de calidad, y un número creciente, aunque minoritario, se ha sometido a
mecanismos de evaluación similares. La SEP es
actualmente más exigente para el otorgamiento de
los RVOE y ha revocado un número considerable
de ellos.
Al lado de esos avances persisten problemas
importantes. Las tasas de cobertura en casi todas
las entidades federativas siguen siendo muy inferiores a las de los países de más desarrollo, e
incluso a no pocos de desarrollo similar, en particular de América Latina, y se distribuyen de
manera heterogénea, lo que da cuenta de un problema de inequidad en el acceso.
Debe señalarse, sin embargo, que la calidad de
las estadísticas y los indicadores disponibles es
dudosa, por lo que un reto que se debe atender de
inmediato es el de mejorar los sistemas de información para contar con bases más sólidas que
sustenten juicios al respecto. La amplitud de la
gama de edades de los alumnos de educación
superior hace que las tasas de cobertura, brutas o
netas, no sean los mejores indicadores. Éstos
deberán ser sustituidos o complementados por
tasas de asistencia y tasas de escolaridad promedio por edad específica o grupos de edad.
63
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
La matrícula de educación superior sólo podrá
aumentar si se reducen las tasas de reprobación y
deserción de la educación media superior, de
modo que mejore significativamente su eficiencia
terminal. Además importa disminuir la excesiva
demanda de carreras tradicionales, cuyos egresados no ejercen su profesión o lo hacen con remuneraciones por debajo de sus necesidades. Un
punto particular es la baja proporción de la matrícula inscrita en carreras de dos años de duración,
pese al considerable número de universidades
tecnológicas de buena calidad que se han creado.
Además de innegables factores culturales, eso
tiene que ver con un modelo académico que exige
dedicación exclusiva de los estudiantes, en lugar
de ofrecer gran flexibilidad para atraer personas
que quieran combinar estudio y trabajo.
Los sistemas de evaluación antes mencionados
para la evaluación y reconocimiento de la calidad
de programas tanto de TSU, licenciatura y posgrado y la certificación de personas, dan muestras de
limitaciones y parecen producir ya algunos efectos
no deseables que, de no corregirse, en poco
tiempo podrían ser graves, si no es que comienzan a serlo ya, como simulación, inflación de
resultados, atención a los datos y no a la calidad
misma, ordenamientos de instituciones o programas de engañosa precisión y poca confiabilidad y
procesos de evaluación con estándares heterogéneos de calidad.
El otorgamiento de RVOE por gobiernos estatales
y universidades autónomas en varios casos sigue
siendo laxo, con normas que establecen criterios
vagos e insuficientes para la toma de decisiones,
lo que, con la ausencia de mecanismos confiables
64
El escenario de partida
de evaluación y seguimiento para refrendar tales
reconocimientos, hace que la calidad de muchas
instituciones particulares siga siendo muy mala.
La planeación y coordinación de la educación
superior y su articulación con la ciencia, la tecnología y la innovación en las entidades federativas
es una asignatura pendiente, entre otros aspectos,
por la diversidad de regímenes de las instituciones
(federales y descentralizadas de los gobiernos de
los estados) y los esquemas poco adecuados para
lograr ese propósito. Las Comisiones Estatales
para la Planeación de la Educación Superior
(COEPES) o no funcionan o su funcionamiento y
agendas no contribuyen a una efectiva planeación
y coordinación de la educación superior en la entidad, además de que su composición ya no responde a los requerimientos actuales.
Por otra parte, los programas y acciones de los
Consejos Estatales dedicados a promover la ciencia, la tecnología y la innovación no se articulan
adecuadamente con las políticas y programas
estatales para el desarrollo de la educación superior en la entidad, en buena medida, por seguir los
programas, normas y esquemas de asignación de
recursos federales, establecidos por la SEP y el
CONACYT, que adolecen, en general, de una suficiente articulación de objetivos y de coherencia
entre los mismos, lo que genera dispersión de
esfuerzos institucionales y poca efectividad de los
mismos .
Es necesario construir nuevos esquemas que, bajo
la responsabilidad de las autoridades locales, propicien la ampliación, articulación y potenciación de
las capacidades existentes en cada entidad, para
la formación de profesionales, científicos, huma65
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
nistas y tecnólogos y la construcción de espacios
caracterizados por la intensa colaboración entre
instituciones de educación superior y entre éstas y
los centros públicos de investigación, en el desarrollo de proyectos que contribuyan a atender
oportunamente y con altos estándares de calidad,
necesidades del desarrollo social y económico de
las entidades.
La internacionalización de la educación superior
aunque ha avanzado, por medio de la incorporación de alumnos extranjeros en los programas
educativos y en la participación de instituciones
públicas y particulares en redes internacionales de
formación y de generación y aplicación del conocimiento, aún no alcanza los niveles deseables.
Las instituciones que tienen un mayor grado de
internacionalización son aquellas que cuentan con
un modelo y políticas para ello y han logrado avanzar significativamente, en la última década, en el
fortalecimiento de su capacidad y competitividad
académicas, así como de sus esquemas de gestión. Se requiere dar continuidad a los esfuerzos
en pro de la internacionalización de la educación
superior por medio de un conjunto fortalecido de
políticas que promuevan la mejora y el aseguramiento de la calidad de las funciones institucionales con los más altos estándares internacionales.
Otro desafío fundamental es el que tiene que ver
con la investigación y, asociado a ella, el posgrado de alta calidad. Algunas instituciones de educación superior son parte importante del sistema
de ciencia y tecnología del país, pero en muchas
más la investigación tiene un desarrollo menor. Es
indispensable buscar que algunas instituciones
completas de educación superior y centros públi66
El escenario de partida
cos de investigación, algunas áreas de instituciones grandes, y algunos consorcios de instituciones de menor tamaño, alcancen los más altos
niveles de calidad en campos precisos, claramente relacionados con prioridades del desarrollo
nacional, regional y estatal, convirtiéndose en
polos importantes de innovación.
La educación superior de México deberá tener
algunas áreas o instituciones “de clase mundial”,
pero no todas las instituciones podrán alcanzar los
niveles a los que alude esa expresión, ni tendrían
por qué proponérselo, ya que la misión de muchas
casas de estudio deberá centrarse en la formación
de profesionales de nivel técnico superior o licenciatura que atiendan necesidades de la comunidad
a la que se deben, en lo económico y también en
lo social y lo cultural. La expresión “de clase mundial” debería aplicarse más bien al sistema de
educación superior de México, que deberá tener
cierto número de instituciones con ese perfil, y
muchas más que cumplan el propósito de formar
profesionales competentes.
Educación a lo largo de la vida
La concepción predominante sobre la educación de
jóvenes y adultos ha estado marcada por el rezago
educativo, el número absoluto y la proporción de
personas de 15 años o más que no saben leer o no
terminaron la primaria o la secundaria. La población
en tales situaciones se redujo regularmente en términos porcentuales desde mediados del siglo XX;
el analfabetismo representa ya alrededor del 7 por
ciento, que significa más de cinco millones de personas de cada vez más edad. El grupo que no tiene
primaria se ha reducido, reflejando la alta cobertura
67
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
alcanzada desde la década de 1980. Las personas
sin secundaria son más numerosas, incluyendo
muchas de 15 a 29 años, debido a la todavía considerable cantidad de jóvenes que abandonan la
escuela sin terminar ese nivel, aunque haya sido
definido como obligatorio desde 1993. Si se sigue
estimando el rezago en la forma tradicional, la obligatoriedad de la educación media superior hará
que las cifras aumenten mucho con el gran número
de personas que no han llegado hasta ese nivel.
Además de redoblar esfuerzos para evitar el abandono temprano de la escuela, con lo que se cerraría
la llave que alimenta el rezago, parece necesario
cambiar la orientación de la educación dirigida a los
jóvenes y adultos que no terminaron la educación
obligatoria en su momento, dándole un enfoque
que destaque las competencias para la vida, tanto
laborales como para otros papeles de la vida adulta,
como los de padres y madres de familia y ciudadanos.
La preocupación por los jóvenes que “ni estudian ni
trabajan” hace que estas consideraciones sean muy
actuales. La gravedad del desempleo de los jóvenes en muchos países, y su participación en actividades ilegales, innegable, aunque difícil de estimar,
hacen que esa inquietud parezca justificada.
Las mayores estimaciones del tamaño de esta
población –en el orden de ocho millones de jóvenes— probablemente son demasiado altas, por
incluir a personas que se dedican a actividades que
en amplios sectores de nuestra sociedad son valoradas y tienen también valor económico, como es el
caso de las mujeres que se dedican a la crianza de
los hijos. Las menores estimaciones, casi 20 veces
inferiores, son demasiado bajas. Necesitamos esti68
El escenario de partida
maciones más confiables, pero aunque las cifras
reales sean la mitad o la tercera parte de las mayores, se trata de millones de vidas humanas que
merecen todo el apoyo para salir adelante.
Hay que trasladar el énfasis a otro tipo de educación de adultos, la “educación a lo largo de la
vida”. Esta concepción parte de la idea que, en la
sociedad actual, lo que se haya aprendido en la
escuela, incluso en la enseñanza superior, nunca
será suficiente para enfrentar las necesidades
derivadas de los avances científicos y técnicos,
sociales y culturales.
Son escasas las oportunidades para que toda persona que quiera adquirir nuevos conocimientos y
competencias pueda hacerlo fácilmente, independientemente de su nivel de escolaridad. Las opciones de actualización son reducidas y en muchos
casos se enmarcan en programas escolarizados
rígidos, con numerosos obstáculos burocráticos e
irrelevantes, pero que dificultan enormemente el
acceso y la permanencia de los interesados.
Es imperioso modificar tal situación, multiplicando
oportunidades de educación a lo largo de la vida,
con propósitos laborales, académicos o simplemente por curiosidad intelectual y ganas de aprender algo, abriendo rutas sin obstáculos artificiales
para transitarlas.
Las condiciones externas y el funcionamiento del
sistema educativo
La mejora de la educación deberá alcanzar todos
los tipos y niveles del sistema, desde antes del
preescolar hasta el doctorado y a lo largo de la
vida, y esto requiere más que mejoras en las
69
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
escuelas e instituciones. Dada la importancia de
los factores del entorno familiar y social en el rendimiento escolar, la mejora de la calidad educativa implica esfuerzos extraordinarios para reducir
las desigualdades sociales que caracterizan al
país e impiden que una gran parte de la población
tenga éxito en la escuela.
La educación básica no está contrarrestando,
siquiera parcialmente, la desigualdad, como se
esperaría; más bien refuerza las desigualdades
del hogar, ya que las escuelas a las que asisten
los niños más pobres son también las que cuentan con menos recursos en cantidad y calidad. Es
el caso de las escuelas rurales e indígenas, los
cursos comunitarios, las primarias multigrado y la
telesecundaria. Estos servicios, como en su
momento el doble turno en primaria, permitieron
llevar la educación a segmentos de la población
que no tenían acceso a ellos, lo que sin duda fue
meritorio, pero lo hicieron con limitaciones, porque
los recursos que se pusieron a su alcance fueron
muy inferiores, en términos per cápita, a los que
se destinaban a los servicios convencionales.
Debe advertirse la especial importancia de las
brechas que separan a los hijos de familias indígenas del resto de los niños mexicanos. Las cifras
residuales de niños sin primaria pertenecen invariablemente a esos grupos vulnerables, en especial de jornaleros agrícolas migrantes, indígenas y
habitantes de poblaciones rurales de menos de
100 habitantes. La desigualdad social se refleja
en la reprobación, repetición y extra edad en primaria, así como en deserción y no terminación de
la secundaria, además de los niveles de logro.
70
El escenario de partida
Al combinarse las desventajas de la escuela con las
del hogar, no sorprende que los resultados de los
alumnos de esos servicios educativos sean inferiores a los de quienes son atendidos en otros
sectores del sistema educativo. Por eso las políticas que promuevan la equidad deben tener alta
prioridad.
Hay que tener presentes estas consideraciones al
plantear las formas de ampliar la oferta en preescolar, por una parte, y por otra en educación media
superior y superior. Tradicionalmente la extensión
de la oferta se ha hecho con base en el modelo de
derrama paulatina de beneficios, que llega primero
a los que tienen más capacidad de demanda y
presión, y sólo al último a los más necesitados.
Este fenómeno ya se ha presentado al establecerse la obligatoriedad del preescolar, que llevó a
extender la oferta educativa mediante grupos
grandes y personal insuficientemente calificado,
con un número reducido de horas diarias.
Manifestaciones de esa perpetuación de la inequidad comienzan a presentarse en educación media
superior, con el tele-bachillerato y, en otra forma,
en educación superior, con la expansión de la
matrícula basada en buena parte en la oferta de
instituciones públicas y privadas de baja calidad.
Reducir significativamente esas desigualdades no
será fácil e implicará esfuerzos importantes, que
en todo caso supondrán dedicar a la educación
más recursos de los que se destinan actualmente,
aún siendo considerables, y procurar una distribución de esos recursos que permita atender, de
manera prioritaria, a los grupos más vulnerables
de población.
71
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
La importancia de la primera infancia en el futuro
desempeño en la escuela hace concluir que reducir la desigualdad implica apoyar a las familias de
menores recursos para que sus niños tengan los
cuidados necesarios para un desarrollo adecuado
desde el nacimiento hasta el ingreso a preescolar,
y luego una educación de buena calidad, cuyo
costo será superior al promedio. Ese es el principio de equidad o discriminación positiva.
Esto no quiere decir extender la obligatoriedad
escolar hasta el primer año de vida lo que, además
de excesivo e inviable, tendría efectos inequitativos. Lo que sí debe pensarse es que las brechas
que se manifiestan en el rendimiento escolar de
los niños en la escuela primaria y secundaria se
gestan desde el nacimiento, y que no podrán
superarse mientras las condiciones de los hogares
presenten las diferencias que existen actualmente.
Evitar simplificaciones pesimistas no implica ignorar que los resultados de las evaluaciones de los
alumnos del sistema educativo mexicano son una
seria llamada de atención porque muestran que el
nivel actual dista mucho del necesario para que el
país no se quede atrás y, sobre todo, para que los
jóvenes reciban la formación que los preparará
para ser ciudadanos activos que den vida a una
sociedad democrática, y personas honestas, solidarias y con valores que hagan realidad un país
incluyente y cohesionado.
La idea de proponer cambios educativos importantes, como hace este documento, parte de la
convicción de que la situación actual no es la que
el país necesita para que los mexicanos puedan
tener una vida satisfactoria en el siglo XXI.
72
El escenario de partida
Esto no significa que todo lo que hay en la educación mexicana está mal, que no hay aspectos positivos que valga la pena conservar. Los educadores
mexicanos han conseguido logros de los que
pueden estar orgullosos, pero a la vez, los retos por
enfrentar son mayúsculos. Consideramos que los
cambios que están teniendo lugar en diferentes
ámbitos, en el mundo y en nuestro país, exigen
cambios importantes del sistema educativo, pero
también ofrecen oportunidades inéditas para
emprender tales cambios, sobre todo por las posibilidades que presentan los avances tecnológicos.
La situación justifica la demanda de que la educación reciba el apoyo necesario para poner en
marcha esos cambios, apoyo no sólo en cuanto a
recursos, necesarios pero no suficientes, sino también en términos de condiciones políticas y de la
participación de la ciudadanía en los esfuerzos que
se emprendan.
73
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
3
3.1
C
P ropuestas
para
la educación de 0
a 18 años
Propuestas sustantivas
onsideramos que todo mexicano deberá asistir
a la escuela al menos hasta el fin de la educación media superior, al llegar a la mayoría de
edad, a los 18 años.
Por ello proponemos extender el concepto de educación básica, que actualmente abarca el preescolar, la primaria y la secundaria, para que incluya
los servicios educativos que atienden a niños y
jóvenes desde pocas semanas de nacidos hasta
los 18 años de edad. En la organización vigente
de grados y niveles educativos, la educación obligatoria estaría referida al segundo y tercer grado
de preescolar, así como a los niveles de primaria,
secundaria y media superior.
Proponemos, en consecuencia, que el primer
grado de preescolar, al que deben asistir los niños
de tres años de edad, deje de ser obligatorio, permitiendo a cada familia decidir si desea que sus
hijos asistan a la escuela desde esa edad o no, y
que el tramo obligatorio de la educación básica
75
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
incluya dos grados de preescolar, seis de primaria,
tres de secundaria básica y tres de educación
media superior.
La educación de 0 a 3 años, o inicial, será parte de
la educación básica, sin carácter de obligatoria
para las familias, pero sí con el compromiso para
el sector público de brindarla a proporciones crecientes de niños, con prioridad a los de los hogares
vulnerables, en una perspectiva de reducción de
las desigualdades, y con modalidades que incluyan
apoyo a las familias para que se brinde en el hogar
o en diferentes tipos de instituciones, como Centros de Desarrollo Infantil y otras.
Incluir en educación básica la inicial se justifica por
la importancia de los primeros años de la vida en
el desarrollo de la persona, y la media superior por
la creciente necesidad de llegar al menos a ese
nivel escolar para tener el bagaje necesario para
participar en forma adecuada en la sociedad actual.
Consideramos que, vista así, la educación básica
conforma el mínimo que la sociedad mexicana
debe ofrecer a todo futuro ciudadano, sin identificar este derecho con su obligatoriedad para los
individuos, noción que entendemos referida al
compromiso del Estado de asegurar que todo niño
y joven tenga oportunidad real de acceder a esos
servicios.
Esta ampliación de la noción de educación básica
no implica una forma particular de organizar las
etapas o niveles que comprende, pudiendo haber
planteles en que se ofrezca solamente preescolar,
o primaria, o secundaria, o media superior, en tanto
que otros planteles incluyan varios niveles. Lo que
se debe asegurar es la coherencia de propósitos y
76
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
la continuidad entre niveles para que al final del
trayecto se alcance el propósito de que todos los
jóvenes, a los 18 años de edad, tengan el bagaje
mínimo de competencias (conocimientos, habilidades y actitudes) necesarias para continuar estudios superiores o para insertarse en el mundo del
trabajo y, en todo caso, para participar de manera
activa y significativa en una sociedad democrática,
cohesionada y próspera.
Para ello los propósitos de la educación básica,
redefinida como proponemos, no pueden reducirse
a buscar que los alumnos manejen conocimientos
puntuales de manera superficial y memorística,
sino que deben incluir tanto aspectos cognitivos
como prácticos y actitudinales, buscando siempre
el desarrollo de competencias complejas e integradoras que permitan a los jóvenes aplicarlas en su
vida adulta, incluyendo competencias laborales y
relativas a la ciudadanía.
La información hoy disponible muestra que el nivel
de aprendizaje que se observa en las escuelas
mexicanas de educación básica y media superior
es inferior al de muchos países, y sin duda no basta
para que la economía mexicana sea competitiva en
el mundo del siglo XXI, ni es base sólida para el
funcionamiento de una democracia madura y una
sociedad cohesionada, pero también hay datos
sólidos que muestran aspectos positivos. Unos se
refieren al indudable crecimiento de la cobertura de
todos los niveles de la educación básica que,
aunque no pueden bastar para considerar que hay
una educación de buena calidad, no dejan de ser
notables en el contexto del fuerte crecimiento
demográfico que el país vivió durante la segunda
mitad del siglo XX.
77
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
En lo relativo a los niveles de aprendizaje no todos
los datos que hay son negativos. Los únicos datos
que se pueden comparar en el tiempo se refieren
a la primera década del siglo XXI, ya que antes no
se contaba con pruebas que permitieran hacerlo, y
muestran en ese lapso avances significativos en
primaria y resultados estables en secundaria, pese
a un fuerte aumento de la cobertura.
Además, si bien es verdad que los resultados de
México en las evaluaciones internacionales son
inferiores a los de países como Finlandia, Canadá
o Corea del Sur, también lo es que son similares
a los de Chile, Costa Rica y Uruguay, y mejores
que los de casi todos los demás países latinoamericanos salvo Cuba, pero incluyendo a Argentina,
Brasil o Colombia.
Esos resultados, que son similares en las pruebas
PISA de la OCDE y en las del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad Educativa,
son tanto más dignos de mención cuanto que Chile
tiene sólo 17 millones de habitantes, Costa Rica
cuatro millones y medio y Uruguay tres millones y
medio, y ninguno de esos países tiene una población indígena importante, como la tiene México,
donde alcanza al diez por ciento de sus 113 millones de habitantes.
Los niveles de competencia de los estudiantes de
15 años que muestran las evaluaciones de PISA
hacen ver la dimensión del reto que enfrenta el
sistema educativo mexicano: el 38 por ciento de
los jóvenes mexicanos de 15 años no alcanzan el
nivel de competencia lectora necesario para desempeñarse adecuadamente en una economía y
una democracia avanzadas; en ciencias la proporción de los chicos que están en esa situación es
78
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
alrededor del 49 por ciento, y del 51 por ciento en
matemáticas.
Los resultados de las entidades federativas mexicanas muestran las dimensiones de las brechas
de desigualdad del país, pues en la Ciudad de
México, D.F. sólo 20 por ciento de los jóvenes de
15 años está por debajo del nivel adecuado en
lectura, 27 por ciento en ciencias y 32 por ciento
en matemáticas, en tanto que en Guerrero tiene
ese nivel inaceptable alrededor del 66 por ciento
de los jóvenes en lectura, 70 por ciento en ciencias y otros tantos en matemáticas.
La proporción de alumnos de tercero de bachillerato que no tiene el nivel mínimo de competencia
lectora es de 21 por ciento; esto quiere decir que
incluso con dos grados más de estudios, los jóvenes mexicanos que llegan al tercero de media
superior, que son poco más de la mitad del total,
están todavía ligeramente abajo del promedio de
los jóvenes de 15 años en la OCDE.
La importancia de los resultados al final de la educación media superior se desprende del consenso
al que lleva la evolución de las sociedades contemporáneas, en el sentido de que la primaria y la
secundaria no son suficientes para que los ciudadanos tengan una vida satisfactoria, no sólo en lo
económico, sino también en lo político y lo cultural, y que para ello son necesarios 12 años de
escolaridad. Por otra parte, llevar a todos los jóvenes hasta ese grado, con dominio suficiente de
competencias necesarias para una vida adulta
plena, no es fácil; así lo muestra el que ningún
país lo ha logrado todavía en 2012, y en que algunos de los más desarrollados enfrentan serias dificultades para ello.
79
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Según las cifras más recientes, la proporción de
mexicanos que termina al menos la media superior es ligeramente superior a 60 por ciento, mientras que en Chile y España se acerca al 70 por
ciento. El Reino Unido no llega a 80 por ciento y
Francia supera ligeramente esa cifra; Estados
Unidos y Alemania tienen cerca de 90 por ciento
sin avances en los últimos 20 años; países escandinavos y de Europa central llegan a 95 por ciento,
al igual que Corea del Sur, pero hace 30 años la
cifra de Corea era similar a la actual de España.
En 2000 la Unión Europea fijó como prioridad
para las políticas educativas de sus países reducir
el abandono escolar temprano, con la meta de que
en 2010 la proporción de jóvenes de 18 a 24 años
que no siguiera estudiando después de terminar la
secundaria básica no excediera del 10 por ciento.
Sin embargo, en 2008 sólo Polonia y Finlandia
tenían cifras menores a ese porcentaje; Italia tenía
19.7 por ciento, España 31.9 por ciento y Portugal
35.4 por ciento.
Estas cifras muestran las dimensiones del reto
que representa que todos los jóvenes terminen
ese nivel educativo. La meta de que el 100 por
ciento lo consiga para el 2021 no parece posible
de alcanzar, y más difícil aún será hacerlo con un
aumento significativo del nivel de aprendizaje.
Además, para que todos los jóvenes terminen la
media superior con los niveles de competencia
deseables, los esfuerzos deben comenzar mucho
antes, para que desde su nacimiento todo niño
crezca en condiciones que le permitan comenzar
preescolar sin desventajas y transitar por los sucesivos niveles sin retrasarse, siempre con niveles
satisfactorios de rendimiento.
80
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
Por eso la primera propuesta general en cuanto a
la educación 0-18, la más importante de todas, a
cuya consecución deberán contribuir las demás,
es:
Lograr que todos los jóvenes estudien
al menos hasta los 18 años, con niveles
de competencia que les permitan
tener una vida adulta plena, para lo
cual todos deberán cubrir a tiempo y
con rendimiento adecuado los niveles
educativos previos.
La propuesta general, pues, no se refiere sólo a
cobertura, sino que incluye la calidad de la educación que deberán recibir los jóvenes, en términos
de competencias para la vida, incluyendo los rasgos
que se enumeran en el aparatado del documento
relativo al currículo de la educación obligatoria.
La situación del país lleva a poner en primer lugar
esta meta porque la existencia de millones de
jóvenes que dejaron la escuela sin terminar la
secundaria, además de ser una desventaja casi
insuperable para ellos mismos y de trasgredir su
derecho a la educación, es también un lastre para
la competitividad de la economía y una amenaza
para la democracia y la cohesión social, cuya
manifestación más visible es la inserción de los
jóvenes sin escuela ni trabajo en las actividades
económicas informales e ilícitas, la delincuencia
organizada y la violencia.
81
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Sin atribuirle en exclusiva la responsabilidad de
esos lacerantes problemas, el sistema educativo
debe tener un papel relevante para construir condiciones para superarlos. Es claro también que la
escuela sola no podrá hacerlo, sino que se necesita el concurso de toda la sociedad y la presencia
de muchos elementos, en particular maestros profesionales y escuelas dignas.
Como no se podrá lograr que los jóvenes estudien
al menos hasta los 18 años si su trayecto escolar
anterior no es adecuado, la equidad es fundamental. Para que todos los jóvenes permanezcan en la
escuela al menos hasta los 18 años es necesario
que terminen a tiempo y con aprendizajes adecuados los niveles previos. Ello requiere fortalecer los
servicios a los que acuden los alumnos más
pobres, de manera que la escuela compense las
carencias del hogar en el grado suficiente, a fin de
que todos alcancen el nivel necesario y puedan
seguir adelante.
Alcanzar la meta implica corregir las desigualdades que caracterizan los servicios educativos que
se ofrecen a niños de diferente condición social en
preescolar, primaria y secundaria, y evitar que la
expansión de la oferta de educación media superior siga la lógica de derrama paulatina que siguió
la expansión en los niveles previos y trajo consigo
las desigualdades prevalecientes.
Por todo ello, sabiendo que se trata de un esfuerzo monumental que no se podría completar en un
sexenio, la meta se especifica en puntos particulares que configuran una visión de los rasgos que
el sistema educativo deberá presentar en el largo
plazo. En ese horizonte, la educación mexicana se
caracterizará porque:
82
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
ϕϕ Todos los niños de medios vulnerables tendrán
oportunidad de acceder a la educación inicial, con
diversas modalidades, para reducir las desventajas
con que llegan al preescolar.
ϕϕ Todos los niños de 4 y 5 años cursarán preescolar,
los de 6 a 11 primaria y los de 12 a 14 secundaria;
todos estarán en el grado que corresponda a su
edad y al menos 90 por ciento terminará cada nivel
con grados suficientes de competencia.
ϕϕ Cursos comunitarios, primarias multigrado y telesecundarias habrán sido sustituidos por servicios convencionales o fortalecidos de tal manera que ofrezcan educación de la misma calidad que aquellos.
ϕϕ Todos los jóvenes de 15 a 17 años cursarán la educación media superior en instituciones y programas
educativos reconocidos por su buena calidad.
ϕϕ El 100 por ciento de las escuelas de bachillerato
formarán parte del Sistema Nacional de Bachillerato, lo que propicia esquemas de mejora continua y
aseguramiento de la calidad de las escuelas y se
habrán consolidado los esquemas para la evaluación y reconocimiento de la calidad de este tipo
educativo.
ϕϕ Todo joven terminará el bachillerato o equivalente al
menos con niveles básicos de competencias cognitivas, laborales y ciudadanas.
En un horizonte más cercano, las propuestas se
concretan precisando los pasos que la educación
mexicana deberá dar cuanto antes, los primeros
de la marcha hacia la meta lejana. Estos pasos
implican alcanzar las siguientes metas 2018:
83
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ϕϕ Brindar educación inicial a 50 por ciento de niños
en pobreza alimentaria, con apoyo de salud y desarrollo social e involucrando a los padres.
ϕϕ Tener en preescolar a todos los niños de 4 y 5 años
y a todos los de 6 a 11 en primaria, con extra edad
menor al 10 por ciento; 100 por ciento transición
primaria-secundaria; al menos 95 por ciento terminando ese nivel y al menos 80 por ciento a tiempo;
tasa de transición secundaria-media superior de 90
por ciento, con eficiencia terminal en media superior
de 75 por ciento.
ϕϕ Conseguir que las brechas de los niveles de aprendizaje por nivel socioeconómico se hayan reducido,
de manera que al menos 90 por ciento de los alumnos tengan niveles suficientes de competencia al fin
de preescolar y primaria, al menos 80 por ciento al
fin de secundaria y al menos 90 por ciento de los
alumnos del tercer grado de media superior se
sitúen arriba del nivel 2 de PISA y al menos 25 por
ciento en los niveles 4 a 6.
ϕϕ Generalizar la jornada completa sin sacrificar calidad y transformar en servicios convencionales o fortalecer sustancialmente al menos 50 por ciento de
cursos comunitarios, primarias multigrado y telesecundarias.
ϕϕ En todas las entidades federativas se contará con
un plan de desarrollo de la educación media superior que orientará las acciones a emprender para
construir las capacidades requeridas para lograr
que, en el ciclo escolar 2021-2022, los jóvenes en
el grupo de edad típica puedan realizar estudios de
educación media superior, acorde con lo establecido en el transitorio de la reforma a la Constitución
84
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
en la que se estableció la obligatoriedad de este tipo
educativo.
ϕϕ Contar con una tasa de cobertura de la educación
media superior al menos del 80 por ciento, sin grandes diferencias entre las entidades federativas.
ϕϕ Al menos el 30 por ciento de las escuelas de bachillerato formarán parte del Sistema Nacional de
Bachillerato y contarán con proyectos financiados
de mejora para su promoción dentro del mismo, los
cuales se evaluarán periódicamente para identificar
avances y el cumplimiento de las metas establecidas en los mismos.
En lo relativo a la educación de 0 a 18 años estas
metas son las más importantes, ya que se refieren
a los logros sustantivos que el sistema educativo
debe alcanzar para estar a la altura de los retos
del futuro.
3.2
Propuestas sobre medios
3.2.1
El currículo
Partimos del reconocimiento del maestro y los directores como profesionales de la educación, cuyo trabajo incluye tomar decisiones fundamentales. Durante su formación y su actualización, que debe realizar
a lo largo de su vida profesional, el Estado tiene la
responsabilidad de garantizarle las oportunidades y
asegurarle las condiciones propicias para adquirir y
desarrollar los conocimientos, habilidades, actitu85
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
des y valores que le permitan desempeñar responsablemente su profesión.
El reconocimiento de la capacidad de los directores y de los maestros para tomar decisiones es
especialmente relevante en un contexto como el
de nuestro país, que reporta una enorme diversidad cultural, étnica, lingüística y geográfica.
México se define como un país pluricultural en el
Art. 2° de la Constitución Política de los estados
Unidos Mexicanos. Esto obliga al Estado, sobre
todo mediante su sistema educativo, a fortalecer
las lenguas y las culturas que nos constituyen
como pluriculturales. El currículo, si ha de tener
significado para las diferentes culturas y regiones
del país, y si ha de fortalecer las lenguas y las culturas que nos hacen diversos, no puede ser homogéneo.
México tiene problemas de calidad en educación
y, sobre todo, de distribución de esa calidad. Los
grupos culturales formados por habitantes de
zonas urbanas de clase media son quienes responden mejor al currículo homogéneo actual y
reportan mejores resultados. En cambio las grandes mayorías, que viven en zonas de pobreza
urbana, rurales o indígenas, reportan resultados
educativos significativamente inferiores en las
pruebas nacionales e internacionales.
Uno de los principales componentes de una educación de calidad es la relevancia de los aprendizajes. Debido a que las escuelas no pueden tomar
decisiones sobre el currículo y se ven en la necesidad de seguir el nacional, la enseñanza que
imparten es poco significativa para la mayoría de
los alumnos. La homogeneidad del currículo y la
limitada capacidad de decisiones por docentes y
86
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
escuelas se convierten así en una de las causas
importantes de la mala calidad de los aprendizajes
y de inequidad en la distribución de una oferta
educativa de calidad.
Los currículos actuales para la educación primaria
y secundaria, así como el de media superior, al
igual que los que los precedieron, se encuentran
en extremo sobrecargados. En ellos todavía predominan conocimientos, muchos de ellos no indispensables, cuyo aprendizaje se da a costa del
tiempo que se debería destinar al desarrollo de
habilidades básicas y superiores y de valores de
convivencia, que deberían adquirir mucha mayor
prioridad en el currículo.
Contenidos curriculares
Hay conocimientos que debe dominar todo egresado de la educación obligatoria. Entre ellos están
el conocimiento de la historia que nos une y nos
da identidad, en el contexto de una historia más
amplia de la humanidad; el conocimiento del país
en el que vivimos y de los derechos que tenemos,
así como de nuestra forma de gobierno; de las
formas democráticas de gobierno, sus implicaciones y ventajas sobre otras formas de gobierno de
carácter autoritario; de nuestra cultura común, de
las culturas que forman nuestro país y de otras
representativas del mundo; de nuestro lugar en el
mundo y en el cosmos; del mundo natural y lo
necesario para su cuidado, aprovechamiento y
conservación; del funcionamiento del cuerpo
humano, su alimentación y cuidado.
Hay muchos más conocimientos, un menú infinito
del cual el maestro podrá echar mano en función
de aquello que a los alumnos interesa, cautiva y
87
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
despierta su capacidad de asombro y su gusto por
aprender. Estos conocimientos, tanto los básicos
como los que decida trabajar cada escuela y cada
maestro, en función de la edad de los niños, del
contexto en el que viven y/o de sus intereses,
habrán de trabajarse de manera que los alumnos
aprendan a acceder a ellos por su cuenta, pues en
el mundo actual ya no se trata de que los conocimientos se transmitan, sino que aprendamos a
aprender.
Las actividades que se hagan con esos conocimientos deberán propiciar el desarrollo, hasta lograr
el dominio, de las habilidades básicas (escuchar,
hablar y escribir con corrección, entender lo que se
lee, resolver problemas matemáticos de la vida
diaria, buscar y procesar información), así como de
las habilidades superiores de pensamiento: análisis, síntesis, pensamiento lógico, inducción, deducción, inferencia, sistematización, interpretación,
pensamiento hipotético, creatividad, criticidad. Las
actividades que proponga el currículo deben plantear desafíos cognitivos de complejidad creciente.
En este proceso habrá que favorecer el desarrollo
de valores de convivencia que permitan participar
en forma responsable; reconocer la dignidad de
toda persona humana y valorar la vida; respetar y
apreciar a los otros, similares y diferentes; utilizar la
libertad de manera responsable; reconocer la importancia de la justicia y actuar conforme a ella; argumentar tomas de postura y juicios valorales en torno
a sucesos de la vida cotidiana, del acontecer nacional y mundial, de la historia y de la literatura, y
aprender a dialogar y a discutir respetuosamente
en torno a ellos. La escuela debe convertirse en el
lugar donde conocimientos, habilidades básicas y
88
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
superiores, y valores cívicos y de convivencia, se
desarrollen con calidad.
De especial importancia en el terreno de la formación en valores es la educación para la paz y en
contra de la violencia. Para ello resulta indispensable que la vida escolar misma permita vivir estos
valores – se genere un clima de convivencia – y
que en el aula se analicen los incidentes de violencia que se presentan en la escuela y se trabaje
para valorar la vida y la integridad personal y para
aprender a convivir en la diversidad. Los lineamientos nacionales han de hacer énfasis en la
importancia de crear, en el aula y en la escuela,
un clima de acogida, respeto y seguridad en el
que cada uno de los integrantes de la comunidad
interna se sienta a gusto, tenga certeza y confianza, y se sepa respetado.
La educación para la paz y contra la violencia
implica adquirir competencias socioemocionales
que tienen que ver con un proceso vivencial que
muestra a los alumnos como conocerlas, sentirlas
y adquirirlas. Este proceso les lleva a identificar, reconocer, comprender y moderar sus emociones, evaluar las opciones de comportamiento y
sus efectos para sí mismo y los demás, ser más
conscientes, elegir opciones con responsabilidad y
manejar conflictos. Los conocimientos y habilidades que adquieren los estudiantes les ayudan a
reaccionar con actitudes que permiten construir
una convivencia sana a nivel individual y social,
aprender efectivamente y asumir nuevos roles en
su ambiente familiar, escolar, comunitario y luego
profesional: son herramientas que ayudan al éxito
en la escuela y la vida.
89
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Como resultado de este proceso, los alumnos aprenden a identificar y controlar sus emociones, lo que resulta en mejor autoestima, autonomía, mayor capacidad de concentración,
desempeño académico y reducción de comportamientos de riesgo. Con esto ellos tienen más oportunidades de superar desafíos, generar soluciones, transformar su realidad e influenciar a su
mundo positivamente. El currículo debe contemplar también el desarrollo
de las competencias genéricas para el trabajo productivo y para el emprendimiento. Debe implicar
esfuerzos educativos encaminados a que quienes
concluyan la educación obligatoria cuenten con
antecedentes mínimos de formación para incorporarse, de manera responsable y digna, al ejercicio
de las responsabilidades ciudadanas y al mundo
del trabajo. Al terminar la educación media superior sería muy conveniente que todo egresado contara, además, con la certificación de al menos
algunas competencias laborales de naturaleza
genérica o que respondan a las necesidades del
contexto.
Los currículos deben ser ligeros en contenido y
claros en sus propósitos. Esto permitirá tanto la
adaptación del currículo nacional a las circunstancias locales como el desarrollo, por parte de la
escuela, de contenidos relevantes para los alumnos de contextos diversos y con diferentes talentos y capacidades. Un currículo nacional ligero en
contenido y claro en propósitos permite la educación intercultural e inclusiva. Permite que lo que
se aprende resulte significativo, relevante y pertinente para los alumnos.
90
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
Concepción del aprendizaje: competencias a
desarrollar y estrategias pedagógicas
Nuestra visión de educación implica un profundo
cambio de la noción misma de aprendizaje, que
abandone concepciones memorísticas e incluya lo
necesario para el desarrollo de competencias
complejas que los jóvenes apliquen en su vida. En
seguida se desarrollan algunas de las competencias más relevantes que deberán desarrollarse a
lo largo del trayecto de la educación obligatoria,
de los 4 a los 18 años de edad.
Competencias del ámbito cognitivo
• Aprender de manera autónoma
La educación garantizará que los alumnos tengan
oportunidad de orientar, valorar y controlar su proceso de aprendizaje, comprendiendo su naturaleza, finalidad, significado y utilidad; que puedan
optar por aprendizajes alternativos, o formas distintas de adquirirlos; que constaten sus logros y
dificultades, e identifiquen los medios más adecuados para apoyar su propio progreso; y que
tengan oportunidades concretas para aplicar y
compartir los aprendizajes adquiridos.
La acción educativa deberá propiciar el desarrollo
de capacidades básicas para aprender, en especial las asociadas con el uso eficaz de la lectura.
Los alumnos deberán adquirir una comprensión
básica del funcionamiento cerebral y dominar habilidades relacionadas con el control de las emociones y los estados de conciencia, así como con el
uso eficiente de la memoria. Al concluir su educación obligatoria, los alumnos estarán familiariza91
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
dos con las opciones y recursos para continuar su
educación y seguir aprendiendo a lo largo de toda
la vida.
• Expresar la creatividad
Los educandos tendrán oportunidad de tener contacto y experimentar con diversas expresiones de
la sensibilidad y la inteligencia humanas, así como
de participar en actividades de carácter lúdico y
deportivo, artístico y cultural. En las escuelas se
organizarán actividades para aplicar y desarrollar
la imaginación, generando formas alternativas de
percibir y expresar la realidad, así como de identificar problemas y proponer soluciones para resolverlos; se brindará oportunidad de familiarizarse
con metodologías diseñadas para propiciar el
desarrollo del pensamiento creativo.
• Utilizar los instrumentos fundamentales de la cultura
para representar, analizar y actuar, de manera eficaz, sobre situaciones y problemas relevantes
La educación garantizará el dominio de la lengua
materna y su expresión oral y escrita, instrumento
de comunicación, descripción y análisis de situaciones y problemas, para representar razonamientos y adquirir nuevos aprendizajes. La educación
propiciará el desarrollo de capacidades de razonamiento lógico, en términos de la construcción de
deducciones e inducciones en escenarios de incertidumbre, así como el dominio de los conceptos y
procedimientos básicos de la matemática y las
ciencias, para representar, analizar y actuar sobre
situaciones de la vida cotidiana, la sociedad y la
naturaleza.
92
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
Los alumnos adquirirán el dominio de las aplicaciones más actuales y de uso más generalizado
de las tecnologías de la información, como instrumentos de comunicación y como herramientas
para apoyar los procesos de aprendizaje. Adquirirán también un dominio suficiente del inglés para
demostrar la comprensión de textos de interés
general, así como para poder comunicarse en
situaciones características de la vida cotidiana, en
ese idioma.
Competencias relativas a la vida económica, el
trabajo y la responsabilidad social
• Adquirir capacidades para incorporarse a la vida
económica y el mundo del trabajo
Antes de cumplir la mayoría de edad, los nuevos
ciudadanos contarán con los conocimientos y
habilidades para desarrollar, de manera informada
y competente, las actividades más relevantes de
la vida económica, como las relacionadas con la
realización de transacciones comerciales, el
manejo del dinero, la creación y organización de
pequeñas empresas y la búsqueda de empleo,
entre otras. En particular, habrán adquirido los
aprendizajes relevantes a fin de que, si así lo deciden, puedan incorporarse de manera informada,
honesta, digna y competente al mundo del trabajo.
• Integrar visión coherente de la naturaleza, las interacciones sociales y la vida personal
Los alumnos podrán construir interpretaciones
coherentes del mundo y de su experiencia, que
les permitan sustentar decisiones sobre el sentido
de su propia vida, y sobre el ejercicio de sus res93
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ponsabilidades políticas y sociales. Participarán
en experiencias que les permitan la vivencia y
valoración de los mecanismos fundamentales de
funcionamiento de la democracia. Habrán demostrado una comprensión de sus derechos y deberes
fundamentales, como ciudadanos libres y responsables.
En el transcurso de su educación obligatoria, y en
especial durante los últimos de la misma, los alumnos, tendrán la oportunidad de explorar, de manera
sistemática, sus intereses, y las capacidades que
han adquirido, con el propósito de discernir su
orientación vocacional, explorar el rumbo que quisieran darle a su vida, y apreciar un panorama de
las posibles opciones que pudieran tener para ello.
En particular, habrán adquirido aprendizajes relevantes para asumir, de manera responsable, las
decisiones involucradas en la maternidad y la
paternidad, así como en el establecimiento, sostenimiento y desarrollo de una familia.
Competencias del ámbito de la convivencia
democrática
• Interactuar de manera libre, responsable, respetuosa,
solidaria y constructiva
Es necesario desarrollar ambientes educativos en
los que se promueva la toma de decisiones autónomas, la deliberación sobre principios éticos, la
adopción personal y colectiva de normas explícitas de comportamiento y la aceptación de consecuencias y responsabilidades por las acciones
realizadas; que propicien la interacción constructiva, por medio de prácticas coherentes con el
94
respeto de la dignidad e integridad de las personas, así como de los derechos humanos; que estimulen la colaboración en actividades, en torno a
propósitos compartidos, con acciones solidarias
con quienes enfrenten situaciones de más desventaja; que atiendan al desarrollo de actitudes y
habilidades para acordar propósitos y tareas,
compartir esfuerzos y cumplir plazos.
• Aprender a resolver los conflictos mediante el diálogo y la construcción de acuerdos
Las actividades educativas brindarán oportunidades diversas de aprecio y valoración de otros
puntos de vista en torno a situaciones concretas
que pudieran incidir sobre la solución de problemas de la vida cotidiana, en el medio escolar o
comunitario. Se desarrollarán prácticas sistemáticas de deliberación sobre cursos alternativos de
acción para llevar a cabo actividades relevantes
para los educandos y propiciar la construcción de
acuerdos atendiendo a intereses distintos, a la luz
de propósitos que expresen el bien común. Habrá
también actividades para analizar y controlar los
factores que inciden sobre comportamientos violentos, así como a favorecer una expresión constructiva de las emociones. Se enfatizará la preservación individual y colectiva de la salud, del
medio ambiente y de los bienes públicos, como
formas de contribuir al desarrollo de una convivencia democrática de alta calidad. En el mismo
sentido, se enfatizará la protección de la integridad y seguridad de las personas, tanto en el
ambiente escolar, como en el medio familiar y
comunitario.
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Estrategias pedagógicas
Para crear condiciones favorables al logro de estos
aprendizajes, es necesario realizar esfuerzos educativos sostenidos y coherentes desde los primeros años de vida hasta la edad adulta, con enfoques pedagógicos apropiados. Estos enfoques no
son distintos de los que sustentan teóricamente
las reformas más recientes de la educación básica,
pero sí implican no limitarse a la introducción de
terminologías novedosas sin que las prácticas
docentes cambien en profundidad. Algunos lineamientos a considerar son los siguientes.
• Focalizar el esfuerzo en el progreso alcanzado por
cada alumno hacia el cumplimiento de expectativas
relevantes de aprendizaje
El logro de propósitos como los propuestos hace
necesario organizar las actividades de enseñanza y aprendizaje en torno al progreso alcanzado
por cada educando. Cada alumno será identificado, reconocido y valorado individualmente. El
maestro tendrá conocimiento personal de cada
alumno, en especial de los antecedentes que
pudieran incidir sobre su progreso; adoptará
métodos de enseñanza que permitan atender a
los intereses y capacidades individuales de cada
estudiante y tendrá en cuenta el progreso que
cada uno logre. Asimismo, aplicará procedimientos específicos para constatar, mostrar y apreciar
los aprendizajes de cada educando, de forma
que maestros y alumnos puedan identificar las
oportunidades que se les pudieran presentar y
los desafíos que deben superar, a fin de sostener
el progreso en el aprendizaje.
96
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
• Definir mapas de progreso y trayectos formativos
para articular el aprendizaje
Para apreciar y valorar el progreso alcanzado por
cada alumno se establecerán mapas de progreso
en los que se describirán y ejemplificarán los
aprendizajes centrales que deberán alcanzar los
educandos de la edad correspondiente, en los
grados o ciclos escolares. Los marcos de referencia para evaluar el progreso de los alumnos, se
alinearán con los aprendizajes a ser alcanzados,
los cuales podrán expresarse en términos de
estándares de desempeño. A partir de los mapas
de progreso para cada edad y campo formativo se
identificarán trayectos recomendables, se precisarán los aspectos más relevantes a atender en el
progreso de los educandos y se ejemplificarán las
estrategias pedagógicas más recomendables.
• Empezar cuanto antes
Es necesario iniciar lo antes posible el desarrollo
de las capacidades con que los niños cuentan
desde su nacimiento, emprendiendo cuanto antes
esfuerzos cuyos resultados puedan manifestarse
desde los primeros años vida. Para ello se deberán desarrollar programas de educación prenatal,
para madres y padres de familia, con especial
atención a los grupos más vulnerables de población, cuidando, sobre todo, la salud y alimentación
de las madres, para asegurar un curso normal del
embarazo, así como para prevenir problemas que
pudieran incidir en el desarrollo de los recién nacidos.
Se deberá apoyar también la educación inicial
(0-3 años), atendiendo la estimulación y el desarrollo temprano de la capacidad para el aprendiza97
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
je que tienen los niños en esa edad. En tal sentido, prestar especial atención a la identificación de
niñas y niños con características excepcionales en
relación con la manifestación de determinadas
capacidades y la adquisición de tipos de aprendizaje adecuados.
• Adoptar procedimientos para apreciar y valorar el
desarrollo de los nuevos ciudadanos
A partir de la educación inicial, se aplicarán procedimientos específicos para valorar las capacidades de cada alumno y su progreso en el aprendizaje. La aplicación de esos procedimientos se
extenderá hasta que los estudiantes adquieran la
condición de adultos. Esos procedimientos permitirán integrar un registro individualizado de los
principales logros de aprendizaje alcanzados, en
relación con las expectativas y mapas de progreso
para las diferentes edades.
En el registro que se propone, se recabará información específica sobre las fortalezas apreciadas
en el aprendizaje, así como sobre las dificultades
experimentadas, y los apoyos específicos que, en
cada caso, hayan resultado eficaces. De esta
forma, la información sistemática sobre el desarrollo de los alumnos, y sobre su progreso en el
aprendizaje, llegará a convertirse en un recurso
fundamental para ellos mismos, así como para
quienes deban apoyarlos en su progreso educativo a lo largo del tiempo.
Definición del currículo
El currículo de la educación preescolar se reformó
en 2004, el de secundaria en 2006 y el de primaria a lo largo de la administración 2007-2012. Las
98
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
tres reformas están basadas en el enfoque de la
enseñanza por competencias y, aunque en su
momento fueron realizadas de manera independiente, se trató de articularlas para darles unidad
mediante el Acuerdo 592, de 2011.
Sin embargo esa articulación no se logró del todo,
y en cambio se diseñó un currículo que tiene
aspectos positivos, como la definición de estándares en lengua y matemáticas y la recomendación
del trabajo pedagógico por proyecto, pero resulta
demasiado complejo, con exceso de contenidos,
en ocasiones inconexo y desorientador para los
maestros, por lo que es difícil de implantar.
Además, la reforma de la educación básica y,
sobre todo, la de primaria, intentó orientar la elaboración de libros de texto pero éstos, sobre todo
en algunas áreas, son a todas luces deficientes,
mal dosificados, y poco adaptados a las etapas
evolutivas del alumno. Si el currículo real que
sigue el maestro es el que contienen los libros de
texto, éstos siguen propiciando un énfasis en la
cobertura de mucho material y en la transmisión
de conocimientos, más que en el desarrollo de
habilidades y valores.
Por lo anterior, nos parece que deberá desarrollarse un nuevo diseño curricular, planteado desde
una perspectiva diferente, que permita articular los
esfuerzos educativos en todos los grados y niveles, simplifique los contenidos, resulte claro en los
resultados esperados, y estimule la creatividad de
los docentes para responder a las necesidades de
cada uno de sus alumnos, poniendo énfasis en el
logro de habilidades básicas y superiores de pensamiento y de valores de convivencia.
99
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Por ello el currículo nacional deberá centrarse en
la definición clara de finalidades y expectativas,
expresadas en términos de los aprendizajes fundamentales esperados o perfiles de egreso, con
mapas de progreso por grados y nivel, de manera
que puedan verificarse los logros alcanzados por
cada estudiante. Se definirá a partir de lo que
debe saber y hacer todo alumno, y de los hábitos,
actitudes y valores que debe desarrollar, de acuerdo con los elementos señalados en puntos anteriores.
El currículo nacional privilegiará las habilidades
básicas y superiores. Las primeras (lectura, escritura, solución de problemas matemáticos) se
siguen desarrollando a lo largo de toda la formación, pues no por ser básicas son objeto sólo de la
educación primaria. Las habilidades superiores,
complejas, se comienzan a desarrollar desde preescolar, pues ser superiores no significa que no
deban iniciar su desarrollo desde temprana edad.
Como parte integrante del currículo nacional se
recomendarán procesos básicos de enseñanza.
Se definirán criterios básicos para poder distinguir:
• Procesos de enseñanza que se recomiendan para
los diferentes niveles y, en su caso, para diferentes
áreas curriculares, por ejemplo la participación activa en los procesos de aprendizaje a través de la
investigación, exposición, observación y experimentación; el trabajo en equipo; las situaciones didácticas; el estudio de casos; la participación en actividades de servicio comunitario; el aprendizaje
colaborativo en grupos heterogéneos; la práctica del
deporte organizado; la aplicación de lo aprendido; la
objetivación y la meta cognición; la capacidad de
100
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
preguntar; la reflexión; el desarrollo de proyectos; la
deliberación y aplicación de códigos de ética; la
identificación y manejo de emociones; el control de
sentimientos para lidiar adecuadamente con situaciones conflictivas; la discusión sobre situaciones de
la vida diaria, incluyendo situaciones morales; la
reflexión sobre la diversidad, etc.
• Procesos de enseñanza aceptados pero no recomendados, como clases fundamentalmente expositivas y frontales, las tareas que sustituyen lo que el
maestro debe lograr en clase o la respuesta a cuestionarios.
• Procesos de enseñanza no aceptables, como la distribución de los alumnos en el salón o entre salones
de acuerdo con sus calificaciones o con sus edades, las planas, los dictados, las copias, las mecanizaciones y ejercitaciones no referidas a problemas.
• Procesos de enseñanza prohibidos y sancionados,
como el maltrato físico y psicológico, la discriminación o la exclusión. Las sanciones por recurrir a
estas prácticas deben definirse y poderse aplicar.
Todo lo anterior debe ser del conocimiento de los
padres de familia por medio de los mecanismos
que se definan para la participación social a nivel
escolar.
Desarrollo del currículo y materiales educativos:
entidades, escuela y director
En cuanto al contenido, el currículum nacional
considerará un número reducido de áreas temáticas y contenidos de alta relevancia, las entidades
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PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
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federativas complementarán el currículo nacional
con temas propios de su contexto, evitando
sobrecargar nuevamente lo que se espera que el
docente desarrolle en el aula. En un espíritu de
verdadero federalismo, las autoridades educativas estatales podrán hacerlo sin necesidad de
consultar a las autoridades nacionales. Las
escuelas desarrollarán el currículo nacional con
contenidos que sean especialmente pertinentes
para su contexto y para los niños que atienden.
Para que lo anterior sea posible, deben redefinirse
las funciones del director y los procesos para desarrollar las capacidades respectivas. El director debe
poder decidir con relativa autonomía, y rendir cuentas sobre el logro de los propósitos curriculares
aplicados en la escuela. La evaluación periódica
de su función, deberá repercutir en estímulos,
monetarios u otros, tendrá como elemento fundamental el cabal cumplimiento de sus funciones.
Para ello debe movilizar a su equipo docente y
lograr el compromiso tanto con los propósitos de
diseño o adecuación curricular, como con el logro
de los resultados esperados con todos los alumnos. Esto implica tener mecanismos de planeación, evaluación y actualización docente; informar y obtener apoyos de las autoridades
educativas y de las familias de los alumnos, y de
los propios alumnos, procurando su participación
en el logro de los propósitos escolares; y rendir
cuentas sobre los avances alcanzados a la comunidad, a través de los mecanismos de participación social que se definan.
Las zonas de educación básica deberán contar a
su vez con apoyo de instancias estatales para
cumplir con calidad la función de apoyar el desarrollo de una creciente capacidad para atender la
diversidad y lograr mayor equidad de resultados de
aprendizaje por parte de las escuelas. Las autoridades educativas deberán funcionar con criterios
de equidad, procurando apoyar con mayores
esfuerzos y recursos a las escuelas de su región
que más lo necesiten. Las autoridades serán evaluadas periódicamente en función del logro de esos
propósitos, e incentivadas y recompensadas en
forma adecuada.
Corresponde al director de escuela ejercer el
liderazgo académico que permita cuidar la enseñanza y asegurar que los alumnos avanzan hacia
el logro de los propósitos del currículo. También
le toca conocer características contextuales, culturales y lingüísticas e identificar necesidades
locales que no pueden ser satisfechas a partir de
las expectativas incluidas en los currículos nacional, estatal o regional, y que requieren de diseño
propio o adaptación, y se debe asegurar de que
el currículo propio, desarrollado en la escuela, se
cumpla.
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Las escuelas deberán tener márgenes considerables de autonomía para definir, además de los propósitos nacionales y estatales, finalidades y contenidos del currículum según las características de
su contexto y alumnos. Puesto que escuelas y
docentes no han tenido la libertad de construir un
currículo adaptado a sus circunstancias, necesitarán importantes apoyos para poderlo hacer. Este
apoyo deberá proceder de las zonas de educación
básica y las instancias intermedias de que se
hablará posteriormente, para lo cual se deberá
priorizar el desarrollo de capacidades de supervisores y asesores técnico-pedagógicos.
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El gobierno federal diseñará, editará y distribuirá
materiales educativos diversos de apoyo al currículo. Su uso no tendrá carácter obligatorio, aunque
serán de distribución gratuita. Las entidades federativas también elaborarán sus materiales educativos, congruentes con sus propias propuestas
curriculares. Tanto el gobierno federal y las autoridades estatales, aprovecharán las posibilidades
crecientes que ofrecen las tecnologías de la información y la comunicación, en particular las asociadas con la Internet, para generar nuevas formas
de desarrollo y uso de materiales educativos de
alto grado de eficacia. Deberá hacerse mayor uso
de los libros electrónicos interactivos. Las zonas
de educación básica y las escuelas también podrán
elaborar materiales en apoyo al currículo que definan.
Todos los materiales educativos que se elaboren
en cualquiera de las instancias mencionadas serán
de libre acceso, o distribución gratuita, para la
población.
El control del currículo: la evaluación
Los propósitos del currículo nacional deberán
lograrse en todas las escuelas, pero podrán alcanzarse mejor en la medida en que se trabajen contenidos a partir de las definiciones que cada escuela haga de las necesidades y potencialidades de
aprendizaje de sus alumnos y de los mejores procedimientos pedagógicos para atenderlas. Los
perfiles de egreso y los mapas de progreso deberán ayudar a los docentes y a la escuela a ir constatando los avances que respecto del currículo
nacional vayan teniendo sus alumnos.
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Las evaluaciones nacionales de aprendizaje, censales y basadas en muestras, darán información a
las autoridades sobre los niveles de logro y las
diferencias entre entidades federativas, tipos de
escuela y regiones rurales y urbanas o de distinto
nivel de marginación, que deberán atenderse. Las
evaluaciones externas estarán basadas en los
propósitos del currículo nacional, enfatizarán el
desarrollo de habilidades y competencias y no
incluirán contenidos susceptibles de sesgo para
determinados grupos poblacionales.
Las pruebas nacionales deberán diseñarse y utilizarse para identificar áreas en que las instancias
de apoyo a las escuelas deban centrar la atención, así como las escuelas que requieren una
atención más cercana para que todos los alumnos
desarrollen las competencias establecidas.
Las zonas de educación básica apoyarán a las escuelas
para evaluar sus propósitos complementarios. Idealmente las propias escuelas desarrollarán las capacidades necesarias para evaluar sus logros e iniciar nuevos
ciclos de mejora. De las evaluaciones que ellas mismas
realizan deberán dar cuenta a las autoridades de las
zonas escolares.
Lo anterior no debe hacer perder de vista que el
principal evaluador del progreso del alumno es su
maestro y el propio alumno. La evaluación más
importante es la que se basa en la evidencia emanada de cada experiencia de aprendizaje.
La evaluación que realiza el maestro tiene tres
propósitos fundamentales:
• Retroalimentar al alumno, de manera que éste sepa
lo que ya logró, lo que le falta, cuáles son sus dificultades, cómo superarlas, y cómo alcanzar los pro105
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pósitos. Es un mecanismo para atender a cada
alumno en función de sus características específicas.
• Retroalimentar al maestro, de forma que pueda
revisar sus prácticas de enseñanza en función del
grado en que está logrando lo que se propuso, en el
tiempo en que se lo propuso, y con todos los alumnos y, en su caso, innovar estrategias didácticas y
formarse o autoformarse para poderlo llevar a cabo.
Los procesos de formación de maestros deben
tomar como escenario de partida la evaluación de
sus alumnos.
• Permitir al maestro identificar cuáles alumnos están
logrando de manera aceptable los objetivos y cuáles
no, en función del avance hacia los perfiles de egreso, para atender oportunamente a los que tengan
dificultades para lograr los propósitos y expectativas
de aprendizaje y no permitir que se genere el rezago escolar. Asimismo, el maestro podrá identificar
intereses y talentos para que los alumnos que sí
alcanzan los propósitos persigan sus intereses en el
tiempo disponible para ello.
La evaluación que hace el alumno complementa a
la del maestro y tiene como propósitos:
• Permitir al alumno valorar lo aprendido y darse
cuenta de cómo lo logró, para que sea cada vez
más capaz de transferir procesos exitosos de aprendizaje a otras tareas.
• Permitirle identificar qué debe hacer para lograr los
propósitos y, junto con el maestro, trazar un plan y
un calendario para alcanzarlo.
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• Permitirle identificar sus fortalezas y debilidades,
gustos, aptitudes y actitudes.
Es preciso evitar el rezago escolar, desde sus orígenes en el aula y atender de manera inmediata
a los alumnos que, por alguna razón, experimentan rezagos en su progreso hacia el logro de
aprendizajes relevantes.
La reprobación debe ser sustituida por prácticas
que permitan la identificación y solución, oportuna
y eficaz, de los problemas de aprendizaje que
enfrenten los alumnos. Desde la federación, los
estados y zonas escolares se impulsará la evaluación formativa en el ámbito escolar, de manera tal
que el rezago escolar sea atendido y resuelto tan
pronto como se presente y no se permita la acumulación de rezagos que culminan al final del año
escolar en reprobación; ésta se deberá evitar previniéndola, pues se sabe que es causa importante
de la deserción. Esta última también deberá ser
evitada; la federación y las entidades establecerán
los lineamientos necesarios para que no ocurra, y
las zonas escolares brindarán apoyo a las escuelas para evitarla.
Educación destinada a poblaciones indígenas
Los indígenas tienen derecho a ser educados en
su lengua, además del español, y respecto de los
contenidos propios de su cultura. Hasta ahora esto
no se ha desarrollado bien en nuestro sistema
educativo y los indígenas son los que menos
aprenden en la escuela. La segregación de la educación indígena en una entidad marginal del sistema educativo ha permitido que se desarrolle con
estándares propios, personal poco calificado y
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PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ausencia lamentable de pedagogías que permitan
el bilingüismo y la educación intercultural. Por eso
parece conveniente que la educación indígena se
administre desde el corazón de los sistemas educativos estatales, no de manera segregada.
Cuando se atiende a poblaciones indígenas,
siguiendo los principios básicos de la atención de
la diversidad, deberá asegurarse que las escuelas
tengan profesores que dominen la lengua indígena, además del español. La metodología a seguir
debe ser de doble inmersión: una parte del día
deberán trabajarse las asignaturas básicas (lectoescritura y matemáticas) en la lengua materna
de los alumnos. La otra parte se trabajarán las
demás asignaturas (ciencias naturales, ciencias
sociales, educación artística) en español, con una
pedagogía de segunda lengua.
Mediante la definición regional y escolar de contenidos, las escuelas cuidarán que los contenidos
culturales propios del pueblo indígena que se está
atendiendo se incorporen al currículo. Esto supone
que el Estado invierta de manera importante en la
formación de docentes indígenas para que manejen su lengua de forma escrita y la pedagogía de
la enseñanza de primeras y segundas lenguas; y
en la formación de docentes regulares en la enseñanza del español como segunda lengua. Esta
situación debe ser vigente a lo largo de toda la
educación obligatoria.
En escuelas regulares con población multicultural,
la educación intercultural debe ser el enfoque educativo que prevalezca, de manera que la diversidad se convierta en ventaja pedagógica y los
saberes de los alumnos culturalmente diversos
sirvan para enriquecer el aprendizaje de todos, en
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un ambiente que priorice el respeto y sancione
toda manifestación de discriminación. Apreciar la
diversidad lingüística debe ser parte del enfoque
intercultural en las escuelas con estas características.
Con base en lo anterior, la propuesta general que
formulamos en lo que toca al currículo, es que el
sistema educativo mexicano deberá:
Sustituir el actual currículo de educación
básica por otro centrado en un conjunto
reducido de finalidades, expresadas
en términos de competencias clave,
que permita a estados, regiones, zonas
y escuelas decidir sobre contenidos y
métodos en función de necesidades
locales y condiciones de los alumnos.
La propuesta se concreta en varios puntos que
forman la visión de lo que México necesita en el
largo plazo. En ese horizonte, la situación se
caracterizará porque:
ϕϕ En las escuelas mexicanas estarán operando múltiples formas de acceder a los estándares nacionales
y múltiples procesos tendientes a objetivos adecuados a condiciones regionales y locales.
ϕϕ Las entidades federativas constituirán espacios vitales de innovación educativa y de fortalecimiento de
la función docente.
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ϕϕ Los tres niveles de gobierno estarán produciendo
materiales educativos de alto nivel, tanto aprovechando pedagógicamente las TIC, como en papel y
en otros medios.
ϕϕ Habrá mecanismos en marcha para asegurar la
participación social en la escuela, en los municipios,
en los estados y a nivel nacional, de tal forma que
ésta se oriente a mejorar la calidad, pertinencia y
equidad de los procesos educativos en el nivel
correspondiente.
En un horizonte más cercano, la propuesta se
concreta señalando que los primeros pasos a dar
para transformar los aspectos curriculares implican en particular que se alcancen las siguientes
metas 2018:
ϕϕ Reformular el currículo de educación obligatoria
(4-18), claramente articulado y con mapas de progreso.
ϕϕ Elaborar materiales diversificados de apoyo a dicho
currículo.
ϕϕ Establecer mecanismos que aseguren el apoyo cercano a las escuelas desde las zonas de educación
básica, basados en una evaluación formativa de la
práctica docente.
ϕϕ Diseñar y aplicar instrumentos de evaluación que
permitan conocer cómo avanza cada escuela en el
logro de los estándares definidos a nivel nacional.
ϕϕ Poner en operación mecanismos para asegurar que
las escuelas que muestren dificultades para lograr
los estándares con todos sus alumnos reciban los
apoyos correspondientes.
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PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
3.2.2
Los maestros: formación inicial y
permanente
Los inicios de la formación profesional de maestros de educación elemental se remontan a la
segunda mitad del siglo XIX, con la fundación de
normales. Tras la creación de la SEP, Vasconcelos
impulsó la expansión del sistema educativo para
llegar a las masas rurales lo que, en las décadas
de 1920 y 1930, incluyó la escuela rural mexicana
y las normales rurales. Todavía a principios de la
década de 1940 buena parte de los maestros de
primaria no tenía formación profesional. Entre 1943
y 1946 Jaime Torres Bodet impulsó la creación del
Instituto Federal de Capacitación del Magisterio,
“la escuela normal más grande del mundo”. En el
Plan de Once Años, Torres Bodet impulsó la expansión de la primaria y la formación de maestros, con
los centros regionales de educación normal.
Para fines de la década de 1970 la mayoría de los
docentes de primaria tenía ya formación de normal
básica. Esto, la reducción de la presión demográfica y, como consecuencia, la disminución correlativa de la demanda de maestros, llevó a que en
1984 la preparación de los futuros docentes se
elevara a nivel licenciatura y se encomendara a la
Universidad Pedagógica Nacional, creada en 1978,
la tarea de que los maestros en servicio alcanzaran ese nivel. Como resultado, prácticamente todos
los maestros de primaria, hoy activos, cuentan con
el nivel de licenciatura que, en una abrumadora
mayoría, obtuvieron en una escuela normal. En el
caso de los maestros de secundaria, la mayoría
contaba ya con licenciatura, y una minoría significativa con formación de licenciatura universitaria.
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Pese a ello, la formación de muchos maestros
mexicanos tiene limitaciones claras, tanto en lo
que se refiere al dominio de los contenidos disciplinarios como en aspectos pedagógicos, sobre
todo teniendo en cuenta las exigencias que plantean a los docentes la revolución cognitiva y los
avances tecnológicos. Las sucesivas reformas
curriculares de la educación preescolar, la primaria y la secundaria, así como la Reforma Integral
de la Educación Básica de 2011, han tratado de
incorporar los avances psicopedagógicos mencionados, pero lo han hecho de manera limitada y la
formación inicial de los docentes no se ha reformado de manera oportuna y congruente.
El gran número de normales creadas en la década
de 1960 no se redujo cuando la matrícula de primaria dejó de crecer a principios de la de 1980,
aunque sí lo hizo el alumnado, cuando el requisito
de acceso a los estudios dejó de ser la secundaria
y fue el bachillerato. Cerca de 450 normales, alrededor de la mitad públicas, atienden en promedio
unos 300 alumnos cada una, con recursos precarios y personal que en pocos casos tiene posgrado. Sólo a partir de 2005 se emprendieron esfuerzos por hacer que las normales tuvieran realmente
las características de una institución de educación
superior, aunque los avances logrados son aún
insuficientes.
El plan de estudios de la Licenciatura de Educación Primaria de las normales tiene poca profundidad respecto al conocimiento de las asignaturas
que se imparten en la escuela: lengua, matemáticas, español, ciencias naturales, geografía, formación cívica y ética, educación artística y educación
física. Aunque una competencia profesional nece112
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
saria según el perfil de egreso es el adecuado
dominio del contenido de las asignaturas, el análisis del plan de estudios muestra que la mayor
parte del tiempo se dedica a la formación pedagógica, y en proporciones mínimas a conocimientos
contextuales de la práctica docente y a contenidos
disciplinarios.
Los esfuerzos de actualización de los maestros en
servicio suelen adolecer también de serias limitaciones: aunque las actividades son numerosas, en
general se trata de cursos de corta duración, de
contenido a veces poco relevante y por lo general
teórico, con una metodología basada en presentaciones por personas supuestamente conocedoras
del tema, pero el enfoque de cascada que se
suele utilizar hace que no pocos de los expositores tengan en realidad un dominio insuficiente de
los contenidos que manejan.
De las deficiencias de la formación inicial y la
actualización en servicio se derivan las limitaciones de la preparación de gran parte de los maestros mexicanos. A la endogamia y las carencias y
el escaso rigor académico de las escuelas normales, se añade la presencia de mecanismos de
acceso a la profesión, permanencia en ella y promoción horizontal que no toman exclusivamente
en cuenta las competencias demostradas de los
aspirantes, sino privilegios corporativos y lealtades políticas que es necesario eliminar.
Los aumentos salariales y estímulos del programa
Carrera Magisterial, resultado del Acuerdo Nacional
para la Modernización de la Educación Básica
(ANMEB), consiguieron mejorar el ingreso de los
docentes (que se compara favorablemente con el
de otros trabajadores mexicanos y el de maestros
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PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
de países desarrollados, según el PIB per cápita)
pero no impulsaron la profesionalización del
magisterio.
Para asignar los estímulos, el programa Carrera
Magisterial estableció criterios que incluían una
evaluación de conocimientos de los maestros y
otra de los conocimientos de sus alumnos, según
sus resultados en la prueba ENLACE. El peso de
los factores para asignar los estímulos se ha modificado y en la actualidad el de los resultados de
ENLACE es de 50 por ciento. Según la opinión de
los especialistas, usar los resultados de los alumnos no es buena base para sustentar decisiones
sobre maestros y escuelas individuales. Además,
el hecho de que los resultados de esas evaluaciones tengan ese tipo de consecuencias, propicia la
aparición de actividades que deterioran la práctica
docente y corrompen la evaluación misma.
Ha persistido la discrecionalidad en la asignación
de plazas docentes y la falta de información sobre
su número y distribución, lo que propicia abusos.
Sólo hace poco, por la presión de algunos sectores de la sociedad, los criterios y formas de acceder a las plazas comenzaron a transparentarse, en
un esfuerzo insuficiente todavía. La fuerza de la
principal organización sindical del magisterio y la
debilidad de la autoridad del sector, ha llevado al
sindicato a ocupar posiciones de autoridad e intervenir inapropiadamente en temas ajenos a las
relaciones laborales, donde esa intervención es
legítima. Esto se acentúa en cuestiones relativas
al magisterio, incluyendo las escuelas de formación inicial y los mecanismos de promoción.
En lo relativo a educación media superior, el
diseño y la implementación de la Reforma Integral
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PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
de la Educación Media Superior (RIEMS) puso de
manifiesto la deuda que se tiene con este tipo
educativo, en particular lo referido a los docentes,
en donde hay también carencias de profesionalización. Si bien el profesorado de media superior
procede de diversas formaciones, más de la tercera parte no terminó estudios superiores, y su formación pedagógica es escasa o deficiente.
Una de las acciones de la RIEMS es el Programa
de Formación de Docentes de Educación Media
Superior, cuyo objetivo es contribuir a alcanzar el
perfil docente correspondiente, formado por capacidades para promover en los educandos los valores, habilidades y competencias que demanda la
sociedad actual. El Programa comprende un Diplomado en Competencias Docentes en el Nivel
Medio Superior, coordinado por la ANUIES, y
especialidades impartidas por la Universidad
Pedagógica Nacional, así como un programa de
certificación. También se ha definido una serie de
competencias de liderazgo de los directivos de
planteles de educación media superior y se ha
puesto en marcha un programa de formación similar al de docentes. Hay, pues, un esfuerzo de la
Secretaría de Educación Pública, en acuerdo con
las autoridades educativas estatales, por atender
la formación de docentes y directivos. En ambos
casos el escenario de partida fue la definición de
un perfil deseable, para luego colocar apoyos para
que todos los docentes y directivos lo alcancen.
Sin embargo el camino por recorrer es largo. En
particular, es necesario no sólo lograr que los
docentes acrediten el Diplomado en Competencias
Docentes sino la certificación correspondiente,
aspecto en el cual el avance es mínimo hasta el
momento, lo que no contribuye a que las escuelas
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PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ingresen al Sistema Nacional de Bachillerato y se
promuevan dentro del mismo.
La obligatoriedad de la educación media superior
ubica en nueva perspectiva la RIEMS. La incorporación de planteles al Sistema Nacional de Bachillerato se hará con más rapidez de continuar la
política de promoción de la reforma y asignación
de recursos para apoyar los planes de mejora de
las instituciones. Habrá urgencia por contar con
programas de desarrollo profesional de docentes y
directivos.
Este sucinto diagnóstico sugiere que, para contar
con los docentes necesarios para mejorar sustancialmente la calidad de la educación básica y
media superior, o la educación básica en la perspectiva propuesta en este documento, se tienen
que plantear propuestas de las que deriven acciones muy distintas de las que hasta ahora se han
implementado.
La importancia de los maestros en cualquier
esfuerzo por tener una educación de calidad para
todos, no es exagerada. Decir que la educación no
puede mejorar al margen de sus docentes no es un
lugar común. Es una afirmación sustentada, pues
en el maestro recae buena parte de la mejora de
los procesos pedagógicos y de gestión de las
escuelas, y no se podrá aspirar a mejorar resultados si no se mejoran los procesos para obtenerlos.
Esta afirmación debe entenderse en relación con
las ideas sobre enseñanza, aprendizaje y currículo
de los apartados anteriores. En forma consistente
con esas ideas, creemos que los maestros y las
maestras deben dejar de ser tratados como técni116
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
cos que operan lo que otros diseñan; instancias
educativas y sociedad deben tratarlos como los
profesionales que son y, en particular, profesionales del aprendizaje y la enseñanza.
La profesionalización docente refiere a la capacidad, las competencias, la responsabilidad y el
compromiso del docente para tomar decisiones, e
implica al menos cinco componentes interrelacionados:
• Dominio de los contenidos a manejar y de las formas de propiciar y orientar su aprendizaje, lo que
especifica el carácter de profesionales de la pedagogía, tarea cada vez más compleja en una sociedad dominada por el cambio científico y tecnológico.
• Conocimientos sobre la naturaleza de los educandos y sobre las circunstancias socioeconómicas y
culturales en que viven, cuya complejidad y dinamismo son desafíos adicionales para ejercer con
eficacia la función pedagógica.
• Capacidad para analizar, reflexionar y evaluar el
propio desempeño y buscar, junto con otros docentes, caminos para su mejoramiento.
• Capacidad de rendir cuentas sobre su trabajo, en el
marco de una ética profesional que se ve ensanchada a lo largo del tiempo.
• Capacidad de organización profesional, centrada el
fortalecimiento de la calidad de la profesión, distinta
de la sindical cuya función es la defensa de las condiciones laborales y salariales.
Las políticas de desarrollo profesional de docentes
deberán darse en dos ámbitos relacionados: la forma-
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PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ción inicial y continua; y las condiciones laborales y
salariales que inciden necesariamente en la calidad de
su trabajo.
Con base en las consideraciones anteriores, la propuesta general que hacemos respecto a este punto se
sintetiza diciendo que el sistema educativo mexicano
deberá:
Renovar las instituciones y programas
para la selección, formación inicial y
actualización en servicio de los docentes,
evaluando el desempeño de éstos con
sistemas confiables, acordes con la
complejidad de su tarea, a fin de que en
todas las escuelas se cuente con maestros
competentes a los que se remunere y
reconozca en forma congruente con su
responsabilidad.
El mayor desafío es construir una visión articulada, sólida, creíble y viable de la trayectoria profesional docente, y diseñar e implementar acciones
de selección, formación y evaluación que aseguren la más alta calidad profesional y humana de
los docentes y directivos escolares. Es necesario
un trabajo colectivo que, con un liderazgo fuerte,
permita definir qué es para México la buena enseñanza.
No es un trabajo sencillo, porque hay que alcanzar
los consensos sociales y del magisterio que permitan a todos reconocer y aplicar los conocimientos, habilidades, destrezas, aptitudes y valores de
la enseñanza, promover el logro de aprendizajes
de alta relevancia y asegurar una gestión eficaz
para las escuelas de México. A partir de ello, con118
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
seguir hacer realidad lo que se defina será una
tarea que implicará definiciones, diseño, implementación y evaluación.
Mención especial requiere la profesionalización de
los formadores de docentes. Si la calidad de un
sistema educativo no puede ser mayor que la de
sus docentes, la calidad de la formación de éstos
no será mayor que la de los formadores. Por ello
es necesario construir mecanismos que permitan
abrir la formación de docentes de educación inicial a media superior a la participación de otros
profesionales que contribuyan a ampliar los horizontes de conocimiento y cultura rompiendo el
círculo endogámico que suele existir en las instituciones formadoras de docentes.
Partiendo de una definición consensuada de
buena enseñanza, el primer paso de la trayectoria
profesional será atraer buenos aspirantes a la
profesión docente y aumentar el nivel de exigencia para entrar a excelentes instituciones de formación inicial. Seguirá asegurar la calidad de esa
formación con un buen currículo, formadores de
docentes con el perfil idóneo de un profesor de la
educación superior, evaluación rigurosa del aprendizaje alcanzado y práctica monitoreada. Después
deberá haber mecanismos exigentes para otorgar
plazas con periodos de prueba supervisados.
Durante la vida profesional deberá haber mecanismos diversos para la profesionalización de
docentes en servicio, un sistema de evaluación
orientado a la mejora, que reconozca la complejidad de la actividad, asociado con la promoción
horizontal mediante estímulos económicos de
apoyo a la mejora permanente de la práctica
docente.
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PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
A partir de todo ello, la propuesta en lo relativo al
magisterio se concreta en varios puntos que conforman la visión de lo que nuestro país necesita
en el largo plazo:
ϕϕ La educación obligatoria tendrá docentes profesionales, capaces de tomar decisiones e implementar
prácticas adecuadas a las características de sus
alumnos, para alcanzar los propósitos definidos en
el currículo nacional y propio de la escuela.
ϕϕ Los docentes se formarán en programas de casas
de estudio que tengan la estructura y los recursos
humanos y materiales adecuados para desarrollar
con excelente calidad todas las funciones que
corresponden a una institución de educación superior.
ϕϕ Los procesos de ingreso a esos programas permitirán seleccionar a los mejores candidatos que, tras
recibir una formación adecuada, se integrarán a las
escuelas con el acompañamiento necesario para
asegurar una correcta selección y una adecuada
integración.
ϕϕ Estarán en operación sistemas de evaluación de
docentes en ejercicio que tendrán en cuenta la complejidad de sus funciones y serán base confiable
para las decisiones de permanencia y promoción,
certificación y recertificación.
ϕϕ Con base en esos sistemas los maestros recibirán
remuneraciones apropiadas y estímulos, así como
el reconocimiento de la sociedad.
En el corto plazo la propuesta se concreta señalando que los primeros pasos a dar para transformar el perfil del magisterio mexicano implican que
se alcancen las siguientes metas 2018:
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PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
ϕϕ Diseñar una política de profesionalización docente
que recupere las mejores prácticas al respecto a
partir de una definición consensuada de buena enseñanza, caracterizando las etapas de la trayectoria
profesional e identificando necesidades de desarrollo de cada una.
ϕϕ Diseñar y comenzar a aplicar un sistema de evaluación docente precisando propósitos, mecanismos,
períodos y consecuencias.
ϕϕ Universalizar los concursos para asignar todas las
plazas docentes.
ϕϕ Contar con planes estatales que estimen el número
de docentes que se requerirán en cada ciclo escolar, con un horizonte de 30 años, considerando
nuevas plazas y vacantes por jubilación u otro motivo.
ϕϕ Definir un nuevo marco institucional para la formación inicial de docentes, que considere escuelas
normales fortalecidas como instituciones de educación superior y permita a otras instituciones de educación superior tener programas de este tipo,
fomentando alianzas entre normales y universidades, centros de excelencia y redes nacionales.
ϕϕ Tener esquemas de profesionalización de formadores de docentes.
ϕϕ Formar especialistas para la educación de 0 a 2
años de edad.
ϕϕ Evaluar los alcances y límites de la RIEMS en cuanto a formación de docentes y directivos e impulsar
nuevas acciones en ese sentido.
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PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
3.2.3
Directores, escuelas e instancias de
apoyo
Los docentes a que se refiere el apartado anterior
son la pieza clave del sistema educativo, pero su
trabajo no se realiza de manera aislada, sino junto
con otros maestros, en una escuela y una zona
escolar que pertenecen al sistema de una entidad
federativa. Por eso cualquier esfuerzo de mejora
de la calidad debe tener en cuenta la figura del
director de escuela y el apoyo que docentes y
escuelas deben recibir por parte de las instancias
superiores del sistema. Escuelas, zonas e instancias superiores tienen competencias y cumplen
funciones que se pueden organizar de distinta
manera. Analizaremos los límites de la forma en
que esas estructuras operan actualmente y propondremos una alternativa.
La acción educativa tiene lugar en escuelas de
muy diverso tipo y tamaño: unas con sólo un nivel
(preescolar, primaria, secundaria o media superior) y otras en las que operan varios. Unas grandes, con varios grupos y más de 100 alumnos por
grado, con uno o más docentes para cada uno,
director y personal de apoyo; otras pequeñas, de
organización incompleta, un docente para varios
grados y/o varias asignaturas, sin director ni personal de apoyo. Las diferencias de infraestructura
y equipamiento son grandes. En cada entidad y a
nivel nacional existen instancias de coordinación y
dirección, así como cuerpos de apoyo de varios
tipos. Todos esos elementos conforman el sistema
educativo nacional.
Hay diversas formas de organizar ese conjunto.
Desde los inicios de la educación pública en
México en la segunda mitad del siglo XIX hasta la
constitución de 1917, la responsabilidad funda122
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
mental recaía en los estados. Tras un breve paréntesis en que se pretendió municipalizar el sistema,
a partir de 1921 coexistieron sistemas estatales
con uno federal de crecientes dimensiones y peso,
lo que condujo a una fuerte centralización, sobre
todo de la década de 1930 a la de 1970. Comenzaron luego pasos en dirección de una creciente
descentralización. En marzo de 1978 se crearon
las delegaciones de la SEP en los estados, que en
la década siguiente se transformaron en Unidades
de Servicios Educativos a Descentralizar.
La Ley General de Educación (LGE) de 1993,
fruto del Acuerdo Nacional para la Modernización
de la Educación Básica (ANMEB) del año anterior, ha sido hasta ahora el paso más importante
en la dirección mencionada. Además de definir a
los tres años de la secundaria como obligatorios y
parte de la educación básica, el ANMEB y la LGE
plantearon una amplia descentralización de ese
tipo educativo.
A 20 años de distancia es posible advertir, sin
embargo, que el planteamiento fue insuficiente y
que la organización del sistema y la distribución
de competencias entre los órdenes de gobierno
federal, estatal y municipal sigue siendo un tema
pendiente, tanto más importante cuanto que hay
una relación muy distinta a la que prevalecía en
1992 entre el ejecutivo federal y los de las entidades federativas, que no se refleja en la forma en
que se regula el sistema educativo actualmente.
La distribución de competencias que establece la
LGE deja en manos del ejecutivo federal todos los
aspectos normativos y asigna a las entidades un
papel que se reduce a la gestión de las escuelas,
con intervención limitada en cuestiones clave. No
se asigna tampoco papel significativo al municipio.
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PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Esa distribución debe replantearse dando lugar a
un verdadero sistema federal, acorde con la
estructura jurídica de la nación y su nueva realidad
política. Las decisiones fundamentales deberán
ser atribuidas al conjunto de las entidades, no sólo
al ejecutivo federal y, además habrá de reconocerse la importancia del nivel municipal. La incompleta descentralización de 1992 propició además
que en los estados se reprodujeran los vicios del
centralismo nacional, sin reconocer la importancia
del trabajo de cada escuela y la necesidad de un
considerable grado de autonomía, sin el cual será
insuficiente transferir competencias federales al
estado, o incluso al municipio.
Los estados grandes tienen instancias regionales
pero en general atienden fundamentalmente asuntos administrativos. Algunas entidades han establecido Centros de Desarrollo Educativo (CDE)
como medios para la instrumentación de las políticas y fines estatales resultado de la planeación y
para brindar apoyo técnico pedagógico a conjuntos de escuelas, y la Reforma Integral de la Educación Básica de 2011 plantea como una estrategia nacional la creación de ese tipo de instancias.
Sin embargo el papel de las figuras individuales
que se sitúan en esas instancias, en particular los
directores de escuela y los supervisores, tradicionalmente ha sido sobre todo administrativo. Lo
anterior es notorio en el caso de los supervisores,
que están a cargo de zonas que van de una docena
a más de medio centenar de escuelas, y suelen
contar con el apoyo de los asesores técnico-pedagógicos.
El director de una escuela pública de educación
básica no puede tomar prácticamente ninguna deci124
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
sión importante para el buen funcionamiento de la
escuela a su cargo, en lo pedagógico –el currículo
nacional es exhaustivo y rígido— y lo administrativo, pues todo lo relativo a la contratación de docentes y su promoción depende de otras instancias.
Si se tiene presente lo que dice la investigación
sobre escuelas eficaces en cuanto a la importancia
del papel de un buen director, que puede lograr que
los maestros de un centro escolar trabajen en
equipo con un propósito común, y mediante un
esfuerzo colectivo consigan que los alumnos tengan
mejores niveles de aprendizaje, se podrá dimensionar el peso de estos rasgos deficientes de nuestro
sistema educativo.
Por otra parte, la federalización derivada del
ANMEB no incluyó a la educación media superior,
por lo que sigue habiendo en las entidades alumnos en planteles que dependen de la SEP, además
de instituciones estatales, dependientes de las
universidades autónomas, o privadas. La Reforma
de la Educación Media Superior intenta dar coherencia al conjunto, pero los avances son todavía
incipientes.
Como se ha dicho, la magnitud del sistema educativo mexicano y la variedad de condiciones de las
entidades y regiones del país hacen inadecuado
un currículo detallado y único, que es uno de los
factores que explican la desigualdad de resultados. En el mismo sentido, una estructura centralizada y vertical, como la que prevalece aún después de la insuficiente descentralización derivada
del ANMEB –con atribuciones limitadas para las
entidades y prácticamente nulas para las escuelas, la prevalencia de funciones administrativas en
125
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
las instancias de apoyo y reglas que no permiten
que los directores de escuela ejerzan el liderazgo
que les correspondería— no es la mejor para un
funcionamiento dinámico de las escuelas, como
exigen las condiciones de la sociedad y la pedagogía del siglo XXI.
Por ello, en lo que se refiere a los directores, las
escuelas y las instancias que deben brindar apoyo
a unos y otras, nuestra propuesta general es:
Reorientar la operación de la educación de
0 a 18 años poniendo en el centro escuelas
con directores facultados para tomar
decisiones pedagógicas y administrativas
e instancias cercanas que les brinden
apoyo. Con esquemas de planeación y
coordinación que den respuestas oportunas
a los problemas con una visión integral
de todos los niveles, de tal forma que se
constituyan 32 sistemas estatales plenamente
responsables de la gestión escolar, que en
conjunto integren un sistema nacional en
el que la instancia federal tenga un papel
estratégico y compensatorio.
Esta propuesta de largo plazo implica una profunda transformación del sistema educativo, pero es
consistente con la naturaleza federal del estado
mexicano y con la idea de que la calidad de la
educación se consigue mediante el progreso individual de cada alumno en la adquisición de aprendizajes de una alta relevancia, alcanzado en cada
salón de clases y en cada escuela, por lo que el
centro de gravedad debe situarse en la base de la
126
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
estructura, con los niveles regional, estatal y nacional como elementos de apoyo para la base, en
forma congruente con el principio de subsidiariedad.
En esta perspectiva, el sistema educativo nacional
será el conjunto de 32 sistemas educativos de
otras tantas entidades federativas, cada una de
las cuales será plenamente responsable del
mismo, y no sólo la ejecutora de decisiones tomadas centralmente. Las funciones normativa y de
evaluación no serán ya competencia exclusiva del
nivel federal, sino compartida por las autoridades
educativas de las 32 entidades. El papel de la
federación será fundamentalmente de visión estratégica nacional, de coordinación de esfuerzos,
compensatorio y de supervisión general de la rendición de cuentas.
Lo anterior, junto con la noción de una educación
básica que incluya los servicios que se ofrecen a
personas de 0 a 18 años de edad, implica la federalización completa de las modalidades de la actual
educación media superior, así como de la oferta
educativa del Consejo Nacional de Fomento a la
Educación (CONAFE), a fin de que todos los servicios para las personas en el rango de edad mencionado dependan de las autoridades estatales.
En el régimen de obligatoriedad de la educación
media superior resulta indispensable establecer
en cada entidad federativa esquemas efectivos de
coordinación y planeación, que permitan tomar,
con toda oportunidad, las decisiones más adecuadas para ampliar las capacidades de atención y la
asignación de los espacios disponibles a los egresados de la secundaria, mejorando la oportunidad
127
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
de acceso a una educación de buena calidad contribuyendo a la equidad. Las Comisiones para la
Planeación y Programación de la Educación Media
Superior (CEPPEMS) que hay en los estados
deberían contribuir a esta tarea, pero su composición actual y la ineficacia de su funcionamiento
obligan a pensar en otros esquemas. En su lugar,
y buscando la articulación con los niveles previos,
en cada entidad debería establecerse un sistema
que integre a todas las instituciones de educación
media superior y por subsistemas, teniendo en
cuenta diferencias de identidad, régimen jurídico y
patrimonio, buscando que todas contribuyan de
manera coherente al logro de los objetivos de los
planes de desarrollo estatales.
En preescolar, primaria y secundaria es necesario
adoptar una noción de escuela diferente de la
actual, cuando incluso cada uno de los turnos que
operan en un mismo edificio tiene por sí mismo
estatus de centro de trabajo. En el caso de planteles pequeños, más autonomía implicará que
varios, ubicados en lugares diferentes, operen
como uno solo. La autonomía de la escuela requerirá adecuaciones en las estructuras superiores,
instancias cercanas que le brinden el apoyo necesario y una descentralización plena.
La noción de Centro de Trabajo en el limitado sentido de unidad administrativa que tiene clave
(CCT) deberá modificarse para concebir cada
Centro Educativo como un conjunto con suficientes alumnos y docentes (de uno o varios turnos o
planteles y uno o más niveles, preescolar, primaria, secundaria y también media superior) que
permita un trabajo colegiado, con un solo director
128
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
con capacidad ejecutiva y participación de los
padres de familia, de manera que cada Centro
tome decisiones relevantes pedagógico-administrativas, dando continuidad a los niveles de la educación 0-18.
En lo pedagógico, para que haya congruencia en
los procesos educativos que tienen lugar a lo largo
del trayecto de preescolar a secundaria –y ahora
hasta media superior, sin dejar de lado la inicial—
es necesario que los aprendizajes esperados, las
competencias y los estándares del currículo de
cada nivel estén alineados con los de los demás
niveles, pero no basta: es necesario que los procesos de enseñanza y aprendizaje sean también
consistentes. Independientemente de que se agrupen niveles educativos en uno o varios planteles,
se deberá buscar la forma de asegurar tal congruencia. La noción de Centro Educativo que se
propone deberá facilitarlo.
Las decisiones pedagógicas permitirán que cada
Centro Educativo desarrolle y concrete el currículo
y planifique la enseñanza según las condiciones
locales, buscando que todos los alumnos alcancen
los estándares nacionales, con ritmos de avance
diferentes según las características individuales y
las circunstancias de cada uno. Las decisiones
administrativas incluirán lo relativo a la contratación de maestros, a su permanencia en un centro
de trabajo, su cambio a otro o los estímulos que
reciba. Estas decisiones, además de basarse en
evaluaciones confiables, tomarán en cuenta de
manera principal el punto de vista de los equipos
docentes y los padres de familia de cada escuela.
Para que los centros educativos asuman ese papel
activo, crucial en un sistema realmente descentra129
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
lizado, es fundamental que la SEP y las instancias
estatales dejen de tomar decisiones, que es más
adecuado asumir localmente, incluyendo la planeación de la docencia y la evaluación del avance
de los alumnos.
Para ello el currículo nacional debe tener la concepción propuesta que defina las grandes finalidades, expectativas y metas a alcanzar al término de
tramos importantes del trayecto formativo, pero
deje a cada centro la tarea de precisar los pasos
concretos que deberán dar sus alumnos, ya que
para ello es necesario tener en cuenta las circunstancias particulares de cada lugar, y las características individuales de cada alumno.
La necesidad de ampliar los márgenes de autonomía de los centros educativos, que la investigación
y la experiencia muestran es necesaria para su
mejor funcionamiento, debe entenderse en el
marco de un sistema en el que las autoridades
estatales y federales tienen facultades precisas
para definir políticas generales en sus respectivos
ámbitos de competencia, incluyendo currículos
nacionales y regionales centrados en finalidades y
no en contenidos detallados, y que la evaluación
en gran escala debe ser precisamente el instrumento para monitorear que los centros educativos
cumplan, en su propio contexto y en la forma en
que decidan, con los propósitos educativos nacionales y estatales.
Por otra parte es claro también que, para que los
centros educativos estén en condiciones de usar
adecuadamente de su mayor autonomía, será
necesario fortalecerlos individualmente y brindarles apoyo desde instancias cercanas, como se
propone en este documento.
130
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
Necesaria como es la tarea de concreción del
currículo de acuerdo con las circunstancias locales, es también compleja, por lo que incluso centros de tamaño medio no lo harán fácilmente. Las
instancias estatales y, con mayor razón, las nacionales, están demasiado lejos para apoyar a cada
centro. De allí la necesidad de un nivel más en la
estructura del sistema: instancias bastante grandes para tener grupos de apoyo técnico-pedagógico, relacionados con la supervisión, pero no demasiado grandes, para estar cerca de las escuelas y
responder ágilmente a sus demandas.
El concepto de Centros de Desarrollo Educativo
(CDE), que se ha probado ya en varias entidades,
coincide con esta idea y es una estrategia general
de la Reforma Integral de la Educación Básica.
Falta mucho, sin embargo, para que la idea se
generalice sin reducirse a la construcción de instalaciones y la asignación de plazas, sino que signifique realmente un cambio profundo en la dinámica
de la educación básica y de los sistemas educativos de las entidades federativas.
En unos casos, la región a que deberá servir cada
uno de esos CDE podrá coincidir con un municipio;
en otros podrá corresponder a grupos de municipios pequeños o a subdivisiones de uno grande.
Dado el peso de los municipios en la estructura
política mexicana, la asociación de las regiones
educativas con ellos es de gran importancia; los
crecientes recursos que se les están asignando
son otro argumento a favor de esta idea, ya que
parece natural que sean esas instancias, cercanas
a las escuelas, las que asuman la responsabilidad
de aspectos como el mantenimiento de la planta
física. Los alcaldes o grupos de alcaldes son figu131
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ras indispensables en los órganos de gobierno de
esos sistemas educativos locales.
Además de 14,000 planteles de educación media
superior, el sistema educativo nacional tiene más
de 222,000 escuelas en los tres niveles de educación básica (cerca de la mitad sin al menos un
docente por grado) en 32 sistemas estatales con
pocas facultades, y una SEP central enorme, burocrática y lejana, de la que dependen muchas decisiones.
Los sistemas de Colima y Aguascalientes tienen
poco más de 1,000 planteles de educación básica,
Veracruz tiene más de 20,000, el Estado de México
más de 19,000 y Chiapas más de 17,000. Los sistemas de las entidades más grandes tienen diversas
regiones, y en casos como Yucatán y Aguascalientes
hay avances sustantivos en la creación de Centros
de Desarrollo Educativo.
En contraste con lo anterior, la estructura del sistema que se propone comenzar a construir entre
2012 y 2018 deberá tener un número mucho
menor de Centros Educativos -tal vez unos 50,000agrupados en uno o dos millares de regiones con
varias zonas escolares y el apoyo de un Centro de
Desarrollo Educativo en cada región.
Cada estado tendrá la estructura necesaria para la
gestión del sistema y la SEP será una instancia
pequeña, con enfoque estratégico, normativo, de
evaluación y compensatorio, sin delegaciones en
los estados. En el nivel federal y en cada entidad
podrá haber, además de la secretaría o equivalente, entes especializados con autonomía técnica,
coordinados por la autoridad educativa, para desarrollar el currículo, elaborar materiales educativos,
132
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
e impulsar la aplicación de tecnologías de la información y la comunicación a la educación, y promover la investigación aplicada, entre otras actividades de alto impacto sobre el desarrollo de la
educación.
La propuesta se concreta en una visión de los
rasgos que, en el largo plazo, consideramos deberán caracterizar a directores, escuelas e instancias de apoyo:
ϕϕ La multiplicidad de escuelas de tamaños y condiciones dispares habrá dejado el lugar a centros escolares de dimensión y recursos suficientes para ofrecer educación de buena calidad.
ϕϕ Cada centro tendrá amplio margen de autonomía
para gobernarse en forma participativa y tomar decisiones sobre la enseñanza, sobre contenidos adicionales a los nacionales, y sobre la contratación de
maestros. Todo ello en el marco de las políticas
nacionales y estatales correspondientes.
ϕϕ Los directores serán profesionales calificados que
ejercerán un liderazgo positivo y tendrán facultades
de decisión congruentes con su responsabilidad.
ϕϕ Además de las instancias estatales habrá otras cercanas a las escuelas con funciones de apoyo técnico pedagógico y supervisión.
ϕϕ Todos los tipos educativos estarán plenamente descentralizados y formarán sistemas cuya gestión
133
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
corresponderá a cada entidad; la planeación del sistema se hará a partir de las necesidades de las
entidades y no de arriba hacia abajo.
ϕϕ Se habrá precisado el papel del municipio; la SEP y
otras instancias federales tendrán sólo funciones de
visión estratégica, normativas y compensatorias, de
evaluación y rendición de cuentas.
Los pasos a dar para emprender los cambios del
sistema educativo y hacer realidad la visión sobre
directores, escuelas e instancias de apoyo, se
refieren ante todo al marco jurídico, para tener uno
que permita que cada entidad avance a su paso
en la dirección señalada y que la SEP cambie su
papel en el sistema. Por ello en este caso las
metas 2018 incluyen conseguir que, para esa
fecha, el marco jurídico se modifique de modo que
logre:
ϕϕ Redefinir la noción de Centro Educativo, los alcances y condiciones de su autonomía, decisiones que
se tomarán en cada uno, participación de los padres
en su gobierno, rol del equipo docente y liderazgo
del director.
ϕϕ Combinar el fortalecimiento de la autonomía de los
centros educativos y la federalización con una redefinición del papel de la autoridad estatal, y con sistemas de rendición de cuentas para verificar el cumplimiento de metas sustantivas definidas por la
autoridad educativa estatal, con participación de los
niveles siguientes, y gracias a evaluaciones confiables.
134
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
ϕϕ Organizar los subsistemas de educación inicial, preescolar, primaria y secundaria básica y superior de
los estados definiendo regiones de tamaño adecuado para que en cada una opere un centro de apoyo
técnico-pedagógico y supervisión, precisando sus
competencias como instancias de planeación y de
prestación de servicios a las escuelas.
ϕϕ Definir una estructura realmente federal para el sistema nacional, que precise el papel de SEP, entidades y municipios a partir de los centros escolares
como nivel clave, con las instancias regionales,
estatales y federal con funciones definidas con base
en el principio de subsidiariedad, y en el logro de
estándares nacionales que fijen metas comunes
teniendo en cuenta la diversidad del país.
ϕϕ Precisar los plazos en que deberá completarse la
descentralización de los subsistemas de educación
media superior de la SEP, previendo la forma en
que se apoyará a las entidades para desarrollar, en
los menores plazos posibles, la capacidad de gestión cuando sea necesario.
ϕϕ Asegurar que las entidades tengan capacidad para
atender la demanda de acceso a la educación media
superior obligatoria.
ϕϕ Promover la incorporación de planteles a Sistema
Nacional de Bachillerato.
135
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
3.2.4
Evaluación
Entendemos por evaluación el juicio de valor que
resulta de contrastar el resultado de la medición de
una realidad con un parámetro previamente definido. Es frecuente identificar la evaluación con la
que tiene por objeto el aprendizaje de los alumnos,
pero la noción debe extenderse a otros aspectos,
como el desempeño de docentes y directores de
escuela, los plateles como unidades organizacionales, la infraestructura educativa, las políticas
educativas,o el sistema educativo como tal.
Hay evaluación interna o externa; se pueden
emplear diversas metodologías y perseguir diferentes propósitos: diagnosticar la situación inicial,
valorar la final (evaluación sanativa) o retroalimentar y propiciar mejoras (evaluación formativa);
puede haber evaluaciones de selección o ingreso,
de certificación, etc. Según el uso de los resultados y las consecuencias, se puede distinguir entre
evaluaciones de alto y bajo impacto. Cada tipo
tiene ventajas y límites según sus características
técnicas que, a su vez, dependen de su propósito.
Los resultados de una evaluación no deben usarse
para propósitos para los que no fue diseñada, o
para los que sus características no son apropiadas.
En cuanto las evaluaciones que atraen más la
atención, las del aprendizaje de los alumnos, se
puede distinguir la evaluación en aula, que cada
maestro hace del avance de sus alumnos, y la evaluación en gran escala, basada en la aplicación de
pruebas estandarizadas a muestras representativas de la población, o incluso a todos sus miembros, por ejemplo todos los alumnos de ciertos
grados escolares.
136
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
La situación de la evaluación ha cambiado mucho
en las últimas décadas en el sistema educativo
mexicano, en particular la que se refiere al aprendizaje de los alumnos. Las primeras pruebas que
se aplicaron en educación básica, en los años de
1970, tenían el propósito de seleccionar alumnos
para su ingreso a secundaria; luego se comenzaron a aplicar pruebas de rendimiento a muestras
de alumnos de primaria. En 1991 se desarrolló el
Programa para Abatir el Rezago Educativo, que
incluyó la aplicación de pruebas para valorar el
aprendizaje de los alumnos.
A partir de 1993-94 las pruebas del Factor Aprovechamiento Escolar de Carrera Magisterial se aplicaron masivamente en los cuatro últimos grados
de la primaria y los tres de secundaria básica. En
1996 se emprendió un trabajo de definición de
estándares curriculares y se desarrollaron las
Pruebas de Estándares Nacionales, que se aplicaron por primera vez en 1998. Hasta 2004 se aplicaron cada año a muestras de primaria y, desde
2000, también de secundaria.
En 2002 se creó el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), para evaluar el
sistema educativo en los niveles anteriores a educación superior. En 2003 el INEE retomó las pruebas de Estándares de la SEP y, a partir de 2005,
comenzó a aplicar otras de mejor calidad técnica
denominadas Exámenes de la Calidad y el Logro
Educativo (EXCALE).
En 2006 la SEP comenzó la aplicación de pruebas censales en cuatro grados de primaria y los
tres de secundaria, llamadas Exámenes Nacionales del Logro Académico en Centros Escolares
(ENLACE). La difusión de resultados de evalua137
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ciones por escuela y alumno, con el creciente peso
que se le ha dado, ha dado gran visibilidad a estas
pruebas, que han pasado a ser un referente fundamental de la política educativa.
En 1995 México participó por primera vez en una
prueba internacional, el TIMMS, si bien luego impidió que se difundieran los resultados del país. En
1996 participó en el primer estudio del Laboratorio
Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la
Educación (LLECE) y, desde 2000, en las aplicaciones trienales de la prueba PISA de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y en los nuevos estudios del LLECE.
En educación media superior los avances tardaron
más en ponerse en marcha, tras la creación de la
Subsecretaría de Educación Media Superior. Surgieron así las pruebas ENLACE y EXCALE para
Media Superior, y luego la Comisión para la Evaluación de la Educación Media Superior (COPEMS).
En el ámbito la educación superior se ha logrado
construir un esquema mediante el cual es posible
evaluar de manera externa a las instituciones; la
calidad de los programas de TSU, licenciatura y
posgrado -por medio de los CIEES, organismos
acreditadores reconocidos por el Consejo para la
Acreditación de la Educación Superior y el CONACYT-, la trayectoria académica de los profesores
-por medio del Programa de Mejoramiento del
Profesorado (PROMEP) y del Sistema Nacional
de Investigadores (SNI)-, el funcionamiento y
organización de los cuerpos académicos y su producción académica -por medio del PROMEP del
CONACYT y el SNI-, así como los niveles de
aprendizaje alcanzados por los estudiantes al
egresar de los programas educativos de TSU y
138
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
licenciatura -por medio de las pruebas estandarizadas del Centro Nacional para la Evaluación de
la Educación Superior (CENEVAL)-.
Dado el carácter no obligatorio de estas evaluaciones, existe una diferenciada participación de
las instituciones públicas y particulares en el
mismo, siendo la de las primeras mucho mayor
que la de las segundas. Además, la evaluación de
los aprendizajes alcanzados, a través de pruebas
diseñadas por el CENEVAL o por medio de instrumentos de las propias instituciones, no es una
práctica frecuente en un buen número de ellas, en
particular en las particulares, lo que evita el conocimiento acerca de los niveles de formación de
sus egresados, con lo cual los procesos de mejora
y aseguramiento de la calidad de los programas
carecen de este importante insumo.
En cuanto a otras dimensiones de la calidad educativa, como la cobertura o la eficiencia terminal,
en la década de 1970 la recolección de estadísticas educativas se perfeccionó (Formas 911), se
regularizó su publicación y se mejoraron los métodos de construcción y cálculo de indicadores de
eficiencia y proyecciones.
En 2003 el INEE y la SEP comenzaron a desarrollar un sistema de indicadores que incluía elementos de contexto, mediciones de logro educativo,
resultados de estudios sobre los recursos humanos y materiales con que cuentan las escuelas de
preescolar, primaria y secundaria, así como sobre
algunos de los procesos que tienen lugar en ellas.
De esta manera se ha logrado tener un conocimiento más integral de la complejidad de la educación y el sistema educativo en su conjunto.
139
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Las pruebas mencionadas del Factor Aprovechamiento Escolar del programa de Carrera Magisterial y las de ENLACE son parte de un sistema de
evaluación de maestros, con base en el cual se
asignan estímulos económicos a maestros y
escuelas. Los resultados de los alumnos en esas
pruebas tienen, pues, un peso en la evaluación de
los maestros, que desde 2011 representa el 50
por ciento del total.
No es exagerado afirmar que hasta el año 2000
había en México muchos datos, pero no se llegaba
a juicios de valor sobre la educación, derivados de
integrar resultados de pruebas y estadísticas y
contrastarlos con parámetros pertinentes. Menos
aún se llegaba a explicar y utilizar los resultados
para sustentar decisiones de mejora. Esta situación cambió mucho en la primera década del siglo
XXI, con avances y también con limitaciones.
En el lado positivo se pueden mencionar:
• Existencia de EXCALE y ENLACE, indicadores y
estudios sobre recursos y procesos educativos; inicio de evaluaciones para media superior; participación en PISA y LLECE.
• Los avances técnicos y la formación de especialistas de buen nivel, frente a la casi total ausencia previa de personas preparadas.
• La creciente conciencia ciudadana del derecho a
conocer los resultados de las evaluaciones, frente al
hermetismo anterior.
• El que autoridades del nivel federal y algunos estados comiencen a usar los resultados de las evaluaciones para tomar decisiones.
140
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
Pero también hay limitaciones en la evaluación de
todos los tipos educativos:
• El manejo de ENLACE ha sido inadecuado, con
riesgo de efectos contraproducentes y de influir
negativamente en la evaluación que hacen los
maestros en aula.
• La puesta en marcha del COPEMS ha sido lenta, y
el número de planteles evaluados es todavía una
fracción muy pequeña de los existentes; otras evaluaciones para media superior tienen también un
desarrollo insuficiente.
• No se cuenta con un sistema de evaluación de
maestros y directores de educación básica que
ofrezca resultados válidos y confiables.
• No se ha conseguido integrar los indicadores de la
SEP y el INEE y, en general, no se ha logrado articular las diferentes evaluaciones.
• Las entidades, y en particular las escuelas, los
maestros, así como los alumnos y sus familias, suelen tener pocos elementos para usar resultados de
las evaluaciones nacionales, complementarlas y
aprovecharlas para orientar políticas y el desarrollo
de las actividades de enseñanza y aprendizaje.
• Es creciente un uso inapropiado de los resultados
de las pruebas en gran escala, en particular para
evaluación de maestros y escuelas.
• El esquema de evaluación de la educación superior
no cuenta con un mecanismo de coordinación de
los organismos que llevan a cabo esta tarea, a la
vez de propiciar que los marcos de evaluación utili141
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
zados por los CIEES y los organismos reconocidos
por el COPAES cumplan con criterios comunes
indispensables que incluyan, en particular, la evaluación de los aprendizajes alcanzados por los
alumnos. Asimismo el esquema de evaluación de
los posgrados del CONACYT evidencia problemas
de rigor y consistencia en la aplicación de los criterios y aplicación de estándares, y en general, no
permiten nuevas formas de diseño e implementación de programas innovadores, particularmente
con enfoque multa e interdisciplinario sustentados
en la colaboración entre dependencias, profesores y
cuerpos académicos.
• Los criterios de evaluación del Sistema Nacional de
Investigadores que privilegian y estimulan la producción académica individualizada se encuentran
en plena contradicción con las políticas de educación superior, que han venido promoviendo por casi
dos décadas, la organización de los profesores en
cuerpos académicos y el trabajo colaborativo entre
profesores, grupos y cuerpos académicos.
Para que las perspectivas favorables asociadas con
pruebas y evaluaciones se concreten es necesaria una visión más amplia de sus posibilidades.
Su eficacia está en función de la información que
pueden aportar para la adopción de políticas eficaces y la adopción de decisiones pedagógicas
pertinentes. Las pruebas, sobre todo si son censales, si cubren muchos grados y se aplican frecuencia, tienen una capacidad limitada para evaluar competencias importantes; no pueden sustituir
al docente para hacer la evaluación más importante de cada niño, una que incluya todos los
aspectos del currículo y los niveles cognitivos
142
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
complejos con la frecuencia necesaria para retroalimentar oportunamente.
La evaluación más pertinente y detallada sólo
puede hacerse en el aula, con acercamientos más
finos que los viables en gran escala, pero muchos
docentes no tienen buena preparación para ello.
Los nuevos marcos de referencia curriculares de
la Reforma Integral de la Educación Básica (RIEB)
incluyen propuestas para desarrollar prácticas de
evaluación novedosas, de enfoque formativo,
centradas en el avance del aprendizaje de cada
educando, lo que permitiría que la asignación tradicional de calificaciones fuera reemplazada por
información precisa sobre los aprendizajes alcanzados por cada estudiante.
Para que esto pueda concretarse, los programas
de estudio deberán adoptar el enfoque de finalidades que se ha propuesto, dejando de centrarse
en contenidos numerosos y que no pueden tener
en cuenta los contextos de los estudiantes. En
cambio hace falta que se precisen mejor los
estándares de desempeño que se espera alcancen los alumnos en áreas fundamentales de cada
campo formativo y en los grados y etapas definidos, conformando trayectos de aprendizaje o
mapas de progreso que serán el referente adecuado tanto para la evaluación en aula como para
las pruebas en gran escala.
Las decisiones de reprobación o promoción entre
grados o niveles se reemplazarán por decisiones
pedagógicas para resolver, oportuna y eficazmente las deficiencias específicas que se identifiquen.
Para ello habrá que desarrollar modalidades espe143
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
cializadas de atención para superar aquellas deficiencias que se registren con mayor frecuencia.
La adopción de expectativas de aprendizaje de
alta relevancia, desarrolladas en mapas de progreso para las distintas edades, servirá como
base para articular las evaluaciones aplicadas en
las escuelas con las evaluaciones externas. Todos
los involucrados: maestros, educandos y familias,
podrán tener acceso a información precisa sobre
la orientación y el contenido de las evaluaciones,
que no serán sorpresivas, ya que estarán referidas a los aprendizajes relevantes, establecidos
en el currículo, en torno a los cuales se habrá
organizado el esfuerzo educativo. Los resultados
podrán referirse al progreso en el aprendizaje
alcanzado por cada estudiante, y podrán ser utilizados como recurso adicional para desarrollar y
afianzar ese progreso.
Sin minimizar su importancia, los avances logrados son todavía insuficientes para tener un verdadero sistema de evaluación, formado por todas
las instancias, de manera que las aportaciones de
cada una se complementen con las de las otras y
que se asegure el trabajo de todas mantenga los
más altos estándares de calidad técnica y de pertinencia, y que además se conciban como complemento de las evaluaciones a cargo de los
maestros y no como sustitutos de ellas. Sólo así
la evaluación apoyará realmente acciones que
lleven a mejorar la calidad educativa.
A partir de lo anterior, la propuesta general que
hacemos en lo relativo a evaluación se sintetiza
diciendo que el sistema educativo mexicano
deberá:
144
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
Crear y fortalecer instancias con
capacidad
técnica
para
evaluar
a
todos
los
actores,
recursos,
procesos y resultados educativos con
procedimientos apropiados, desde el
aula hasta el sistema nacional, y con
una cultura de evaluación que asegure
que los resultados se difundan y utilicen
para retroalimentar las decisiones
pedagógicas y las políticas, así como la
rendición de cuentas.
Esta propuesta se precisa en una visión de lo
que México país necesita en el largo plazo en
cuanto a evaluación educativa, que deberá distinguirse porque:
ϕϕ Contará con instancias de evaluación independientes de alto nivel técnico, en el nivel federal y las
entidades federativas, integradas en un sistema con
propósitos claros y criterios comunes, que evalúen
el sistema educativo y los sistemas estatales, políticas educativas, programas importantes, instituciones y personas en lo individual.
ϕϕ Consolidará mecanismos para evaluar tanto los
planteles de educación media superior como los de
los niveles previos, cuya calidad se certificará y
recertificará periódicamente.
ϕϕ Concebirá la evaluación estandarizada como complemento de la que hacen los docentes, que tendrá
un enfoque formativo. Ambas estarán orientadas
hacia la valoración del logro de las finalidades,
expectativas y estándares de aprendizaje establecidos en el currículo.
145
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ϕϕ Difundirá regularmente los resultados de las evaluaciones teniendo en cuenta su propósito y alcances,
en formas accesibles al público.
ϕϕ Habrá extendido la cultura de la evaluación entre
autoridades y ciudadanos, favoreciendo el uso apropiado de los resultados y la rendición de cuentas.
En la perspectiva de corto plazo, para que la propuesta y la visión se puedan alcanzar, los pasos a
dar en las primeras etapas para fortalecer sustancialmente la evaluación educativa, implican que se
alcancen estas metas 2018:
ϕϕ Alinear las pruebas de aprendizaje con las finalidades, expectativas y estándares establecidos en el
currículo.
ϕϕ Fortalecer la capacidad de evaluación de los maestros, como pieza clave del conjunto, a la que apoyará la evaluación en gran escala.
ϕϕ Precisar el papel de EXCALE y ENLACE, suprimir
cualquier otra evaluación nacional de aprendizajes y
asegurar la participación de México en las evaluaciones internacionales relevantes.
ϕϕ Consolidar un sistema único de indicadores INEESEP.
ϕϕ Diseñar y poner en marcha los sistemas de evaluación de docentes y directores a los que se hace
referencia en otros puntos.
ϕϕ Consolidar la independencia del INEE y otras instancias, en una forma congruente con su naturaleza
de organismos técnicos.
146
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
ϕϕ Establecer o consolidar instancias estatales de evaluación.
ϕϕ Consolidar al COEPEMS que, por las agencias que
reconozca, habrá certificado al menos al 30 por
ciento de planteles de media superior, que formarán
parte del Sistema Nacional de Bachillerato. Fortalecer las capacidades del COPAES para garantizar el
seguimiento y evaluación rigurosa de los organismos acreditadores, así como de sus marcos de evaluación para el reconocimiento de la calidad.
ϕϕ Definir el marco legal para integrar las instancias de
evaluación de los diferentes tipos educativos en un
sistema integral que tenga criterios homogéneos y
mecanismos que aseguren su cumplimiento y avanzar en su aplicación.
ϕϕ Adoptar una política de evaluación que defina los
usos aceptables o no de los resultados de las evaluaciones, establezca criterios para difundir resultados y lineamientos para promover la cultura de la
evaluación en todos los medios.
3.2.5
Investigación y desarrollo para la
educación
La noción de investigación y desarrollo para la
educación (I&D-E) que se utiliza busca evitar dos
posturas extremas: una demasiado limitada, que
reduce su ámbito a trabajos que usan metodologías complejas cuantitativas y experimentales; otra
demasiado laxa, que incluye todo trabajo aunque
carezca de elementos básicos de rigor, considerando que los fenómenos educativos escaparían a
147
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
acercamientos sistemáticos. Aquí se considera
que la I&D-E puede incluir una amplia gama de
trabajos, con enfoques y metodologías diferentes,
siempre que apliquen criterios básicos de rigor.
Esta postura coincide con la American Educational
Research Association que define la investigación
educativa de manera amplia, incluyendo la básica,
aplicada y evaluativa, con tal que justificación,
diseño e interpretación de resultados se desarrollen de acuerdo con los principios científicos, según
los cuales toda buena investigación debe contar
con:
Una cadena de razonamiento lógico con base en evidencias;
métodos apropiados para responder las preguntas; diseños
observacionales o experimentales e instrumentos que ofrezcan
hallazgos confiables y generalizables; datos y análisis adecuados
para apoyar los hallazgos; explicación clara y detallada de
procedimientos y resultados, incluyendo la especificación de
la población a la que se pueden generalizar los hallazgos;
adhesión a las normas profesionales de revisión por pares;
diseminación de los hallazgos para contribuir al conocimiento
científico; acceso a los datos para poder hacer análisis
secundarios de los mismos, replicarlos y tener la oportunidad
de construir a partir de los hallazgos. (AERA, 2008)
Sin desconocer los matices que deben hacerse a
esta afirmación, en general se considera que en
México la I&D-E es un campo relativamente poco
avanzado, con una proporción importante de trabajos poco rigurosos, y que el sistema educativo
utiliza los resultados en una medida limitada, tanto
en lo que se refiere a la escala del aula y la escuela, como en cuanto a las decisiones mayores de
política.
148
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
Esta situación está cambiando en los sistemas
educativos más consolidados, donde la psicología
conductista ha dejado paulatinamente el lugar a
los planteamientos de la revolución cognitiva, a lo
largo de la segunda mitad del siglo XX. En los
comienzos del XXI los avances de las ciencias
cognitivas, con los de la neurología y las nuevas
tecnologías de la información y al comunicación
(TIC) pueden traen consigo cambios educativos a
los que no puede aplicarse otro calificativo que el
de revolucionarios.
En México la I&D-E se ha desarrollado sobre todo
desde mediados del siglo XX, y ha llegado a contar
con investigadores e instancias que producen una
cantidad importante de trabajos, pero todavía está
lejos de ofrecer un conocimiento suficiente de la
realidad educativa. Los avances de la investigación psicológica, neurológica y la relacionada con
las TIC no cuentan en el país con estudiosos que
puedan analizar su solidez y pertinencia en nuestro contexto, y menos que puedan hacer aportaciones originales.
Para precisar las necesidades del campo hay que
distinguir algunos tipos de I&D-E:
• Investigación básica: que busca avanzar la frontera
del conocimiento desde el punto de vista de diversas disciplinas, como psicología, sociología, economía, historia e incluso de la biología o las neurociencias. Aquí pueden incluirse dos subtipos de trabajos
que en sí mismos no son investigaciones, pero sí la
base para otros:
»» La sistematización de estadísticas educativas y la conformación de bases de datos a
las que se pueda acceder fácilmente.
149
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
»» La integración de bancos de información
con resultados de muchas investigaciones
para que los estudiosos puedan aprovechar
lo hecho previamente, a partir de revisiones o
síntesis del tipo estados del conocimiento o
meta-análisis: bancos de trabajos académicos (clearing houses), y bancos de trabajos
aplicados sobre temas de interés para la políticas del tipo “lo que funciona” (what works).
• Investigación aplicada, que no busca avanzar el
conocimiento sino utilizar lo que se sabe sobre un
tema para sustentar intervenciones que busquen
modificar la situación. Conviene distinguir tres subtipos:
»» Investigación pedagógica, buscando la
mejor forma de conseguir que los alumnos
desarrollen sus conocimientos o competencia
en áreas como lectoescritura, matemáticas,
ciencias naturales o sociales, etc.
»» Trabajos orientados al desarrollo, puesta
en práctica y evaluación de innovaciones
educativas distintas a las pedagógicas, como
nuevas formas de gestión, introducción de
nuevas tecnologías, entre otras.
»» Estudios en función de políticas, como la
investigación evaluativa y trabajos descriptivos para tener información confiable sobre
los datos básicos de un sistema educativo,
estudios experimentales o cuasi-experimentales sobre el impacto de ciertos programas,
entre otros.
Aunque todos los tipos de investigación pueden
desarrollarse en distintos lugares, es más frecuente que se lleven a cabo en espacios específicos:
150
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
• La investigación básica se desarrollará más naturalmente en áreas de las universidades y en centros
especializados.
• El espacio natural de la investigación aplicada pedagógica es el de las instituciones formadoras de
maestros y otros profesionales de la educación, así
como el de las propias escuelas.
• La investigación aplicada sobre políticas deberá
desarrollarse sobre todo en dependencias como la
SEP y sus homólogas en las entidades federativas,
así como en otras instancias especializadas del
sector educativo.
• Los trabajos de infraestructura para la investigación,
como bancos de bases de datos y bancos de información pueden ubicarse en universidades, centros
de investigación e instituciones formadoras de
maestros; pero si se tiene en cuenta que suelen
implicar cantidades considerables de tiempo y recursos, por lo general su puesta en marcha y operación
requerirá de apoyos específicos por parte del sector
público.
Un paso más en el diagnóstico consiste en señalar
que una política de fomento o impulso de la I&D-E
implica mucho más que la aportación de recursos
para su financiamiento. La experiencia ha mostrado la ineficacia de estrategias simplistas que esperaban que la capacidad de I&D se desarrollara
rápidamente con la construcción de instalaciones,
la adquisición de equipamiento, o la realización de
unos cuantos cursos intensivos, sin prestar la
debida atención a un elemento crucial, que requiere de tiempos y estrategias más amplios, la formación de investigadores. Como señaló hace tiempo
un especialista:
151
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
...Una masa crítica de investigadores capaces requiere de
algún tipo de elemento unificador para organizar y estructurar
sus esfuerzos. En general, la masa crítica debe preceder al
elemento unificador, y los investigadores existir antes que la
institución. Cuando no sucede así, como pasa muchas veces en
el tercer mundo, el paisaje se ve sembrado de los cascarones
vacíos de instituciones de investigación muertas, que fueron
creadas por las agencias internacionales que proporcionan
ayuda antes de que hubiera investigadores preparados para
llenarlas. (Shaeffer, 1981: 329).
A fines de la década de 1970 y principios de la de
1980, el CONACYT tuvo programas para promover la investigación en campos específicos. Uno
fue el Programa Nacional Indicativo de Investigación Educativa (PNIIE), que impulsó actividades
que impactaron fuertemente el campo, con reuniones de responsables de posgrados, el primer Congreso Nacional de Investigación Educativa o el
Índice de Revistas sobre Educación e Investigación Educativa (IRESIE). Después no ha habido
en el CONACYT un equivalente a esos programas, y el apoyo a la investigación (recursos para
proyectos, becas de posgrado, estímulos para
posgrados de excelencia, estímulos para investigadores con base en su productividad vía el SNI,
apoyos para revistas científicas de buena calidad,
etc.) se lleva a cabo con criterios uniformes, que
no tienen suficientemente en cuenta el grado de
desarrollo de los diversos campos del trabajo de
investigación.
Más recientemente se han establecido fondos sectoriales –entre ellos el de SEP-CONACYT con
sub-fondos para ciertos tipos educativos y otras
actividades, como la evaluación— así como fondos
mixtos con las entidades federativas, muchos de
152
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
los cuales consideran temas de educación. Esto
no es suficiente. Los responsables de estos fondos
se enfrentan en forma recurrente al problema de
que no hay bastantes propuestas sólidas para
asignar los limitados recursos con que cuentan.
Son necesarios esfuerzos más variados para
romper el círculo vicioso de que no se hace investigación porque no hay recursos, y no se pueden
aprovechar bien los pocos recursos disponibles
porque no hay capacidad suficiente para presentar
propuestas. Incluso en un sistema educativo tan
grande y rico como el de los Estados Unidos el
gobierno federal tiene mecanismos que brindan
apoyos específicos a la I&D-E (Cfr. Shavelson y
Towne, 2002). En México, dada la menor consolidación de la I&D-E, el papel del estado es fundamental para que esta actividad pueda ofrecer
resultados valiosos que alimente tanto la práctica
como la política educativa.
A partir de lo anterior, la propuesta general de
este documento en lo que se refiere a las actividades de investigación y desarrollo para la educación, consiste en:
Contar con una vigorosa actividad de
Investigación y Desarrollo en temas
educativos, de orientación básica y
aplicada, pedagógica o para sustentar
políticas, con una rica comunicación
con maestros y tomadores de
decisiones.
La propuesta se concreta en una visión de los
rasgos que deberá presentar la I&D-E, que se
sintetizan diciendo que, en una perspectiva de
largo plazo:
153
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ϕϕ Habrá instancias que desarrollen I&D-E de gran
calidad en las diferentes modalidades de estas actividades.
ϕϕ Los resultados de las actividades de I&D-E serán
aprovechados para sustentar innovaciones que incidan en la calidad del aprendizaje y de la educación
como política pública.
ϕϕ Los resultados serán aprovechados también para
definir políticas, con base en evaluaciones rigurosas
de programas y proyectos.
La propuesta y la visión anteriores se concretan
precisando los pasos que se deberán dar en el
corto plazo, que implican alcanzar las siguientes
metas 2018:
ϕϕ Redefinir la operación de fondos y programas federales y estatales para que sean mecanismos eficaces de fomento, teniendo en cuenta el grado de
consolidación que tienen las instancias mexicanas
que pueden realizar actividades de I&D-E en sus
diversas modalidades.
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS
ϕϕ Fomentar investigación pedagógica para mejorar la
práctica docente, en especial en instituciones formadoras de maestros, en relación con posgrados
articulados al desarrollo profesional.
ϕϕ Impulsar la innovación en las escuelas, buscando
hacerlas organizaciones que aprenden y aprovechan los productos de I&D-E.
ϕϕ Apoyar la creación de instancias que concentren y
difundan la producción de I&D-E (Clearing Houses y
bancos What Works), con metodologías eficaces
para transferir los resultados al ámbito escolar, identificando y diseminando buenas prácticas y recursos
generados en el ámbito nacional e internacional.
ϕϕ Institucionalizar mecanismos de comunicación entre
investigadores y tomadores de decisiones para propiciar el uso de resultados de I&D-E y promover
redes de investigación en el plano internacional.
ϕϕ Apoyar la creación de algunos centros de calidad
internacional en los estados para que hagan I&D-E
en temas prioritarios con alto potencial de contribución al desarrollo de la educación, como los relacionados con el aprendizaje y la enseñanza de competencias de alta relevancia, la aplicación educativa
de las tecnologías de la información y la comunicación, y la aplicación de los avances de la neurobiología y las ciencias cognitivas.
ϕϕ Dar apoyo a trabajos rigurosos de evaluación del
impacto de programas e innovaciones.
154
155
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
4
4.1
P ropuestas
para
la educación
superior
Propuestas sustantivas
La expansión en la cobertura de educación básica
experimentada por nuestro sistema educativo en
las últimas décadas se ha visto reflejada en la
demanda creciente de servicios de educación
superior. Esta demanda aumentará, y habrá más
exigencia sobre los criterios para orientar su desarrollo, en la medida en que se sostengan altos
niveles de cobertura en la educación obligatoria,
en que un número cada vez mayor de alumnos
concluya con éxito sus estudios, y en que la calidad de los resultados se supere en forma sistemática. Lo anterior se aplica en particular a la educación media superior. Es previsible que la gradual
implementación de la obligatoriedad de este nivel
genere una creciente demanda de jóvenes con
deseos de continuar estudios de educación superior, en particular, y de manera prioritaria, en las
instituciones públicas.
Además de los factores que se derivan de la dinámica interna del sistema educativo, conviene considerar que en las últimas décadas se han mostra157
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
do con mayor intensidad dos de los fenómenos
que inciden de manera determinante sobre la naturaleza y magnitud de la demanda de servicios de
educación superior: la diversificación creciente y la
transformación acelerada de los distintos campos
del conocimiento y la actividad humana, así como
el incremento sostenido de la esperanza de vida de
la población.
A la luz de estos hechos resulta inevitable anticipar
que la educación superior enfrentará presiones crecientes. Cada vez más personas pedirán respuestas adecuadas a necesidades cada vez más diversas, durante más tiempo. La educación superior no
podrá verse ya como etapa terminal, con efecto
selectivo, para atender las necesidades de unos
pocos. Deberá plantearse necesariamente como
posibilidad al alcance de las mayorías, en el marco
de una educación relevante para la vida y a lo largo
de toda ella. Ello supone impulsar acciones que
contribuyan al incremento continuo de la tasa de
cobertura en todas las entidades federativas privilegiando la equidad y la calidad, cerrar brechas entre
ellas, disminuir la concentración geográfica de la
oferta, así como fortalecer la equidad en el acceso
y permanencia a los recursos y resultados. Todo
ello considerando necesidades y características de
personas y grupos demandantes, que a la vez aseguren la calidad de los programas e instituciones,
según su naturaleza y propósitos específicos.
La ampliación de la plataforma institucional existente, como estrategia principal para generar respuestas adecuadas a estas demandas, será insuficiente,
por más recursos que se quieran comprometer. Es
impostergable el desarrollo de modalidades alternativas para dar respuesta a las demandas cre158
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
cientes y, cada día más diversas, a las que deberá
responder la educación superior de nuestro país.
Es preciso seguir fortaleciendo nuestra capacidad
de respuesta en el marco de las instituciones establecidas. Sin embargo, es necesario asumir que las
modalidades tradicionales son insuficientes, y en
buena medida inadecuadas, para responder de
manera oportuna a los desafíos que debemos
enfrentar.
Sobre todo es preciso reconocer que las transformaciones radicales que las sociedades contemporáneas están experimentando en la forma de generar, difundir y utilizar el conocimiento, establecen
un contexto en el que se perfilan oportunidades
novedosas para hacer realidad la aspiración a una
educación de buena calidad al alcance de todos,
relevante para la vida y a lo largo de ella.
A continuación se refieren elementos de diagnóstico que sustentan nuestras propuestas.
Matrícula, cobertura y programas educativos
En 2010-2011 la matrícula ascendió a 2 981,313
estudiantes. De éstos 2 773,088 estudiaban programas de Técnico Superior Universitario (TSU) y
licenciatura (incluyendo 128,891 de normal), y
otros 208,225 en posgrado. El régimen público
atendió 68.5 por ciento de la matrícula y el particular 31.5 por ciento.
El 21 por ciento de los estudiantes de TSU y licenciatura que realizaron sus estudios en el ciclo escolar de referencia provienen de familias en los primero cuatro deciles de ingreso de la población, o
sea el 40 por ciento de la población que tiene
menores ingresos.
159
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
La matrícula escolarizada se distribuyó así: 42.7
por ciento en Ciencias Sociales y Administrativas;
31.0 por ciento en Ingeniería y Tecnología; 12.6
por ciento en Educación y Humanidades; 8.9 por
ciento en Ciencias de la Salud; 2.3 por ciento en
Ciencias Agropecuarias; y 2.3 por ciento en Ciencias Naturales y Exactas. El 25.9 por ciento de la
matrícula escolarizada de TSU y licenciatura se
concentra en cinco programas: Derecho, Contabilidad, Computación y Sistemas, Administración y
Educación Básica.
La matrícula en la modalidad no escolarizada
alcanzó la cifra de 355,166 estudiantes, lo que
representa el 10.3 por ciento del total. El 93 por
ciento de esta matrícula se encuentra registrada
en instituciones localizadas en cinco entidades
federativas; Veracruz (24.7 por ciento), Chiapas
(23.5), Guerrero (15.7 por ciento), Distrito Federal (15.6 por ciento) y Oaxaca (13.1 por ciento).
El 42 por ciento de la matrícula, en la modalidad
no escolarizada, se concentra en siete programas
educativos: Derecho (11.8 por ciento), Ciencias
de la Educación (9.4 por ciento), Contaduría
Administrativa (4.9 por ciento), Administración de
Empresas (4.3 por ciento), Educación Indígena
(4.3 por ciento), Ingeniería (4.1 por ciento) y
Administración (4.1 por ciento).
Los estudiantes realizaron sus estudios en 30,751
programas, de los cuales, 1,437 corresponden a
TSU (4.7 por ciento); 19,700 a licenciatura (64.
0 por ciento); 1,357 a licenciatura normal (4.4 por
ciento); 1,710 a especialización (5.6 por ciento);
5,610 a maestría (18.2 por ciento) y 937 a doctorado (3.1 por ciento). Del total de programas educativos, 12,458 (40.5 por ciento) son impartidos
160
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
por instituciones públicas y 18,293 por particulares (59.5 por ciento).
La tasa de cobertura alcanzó el 27.5 por ciento en
el ciclo escolar 2010-2011, considerando el grupo
de edad de 18 a 22 años, y de 27.9 por ciento
para el grupo de edad 19 a 23 años. La cobertura
se distribuye de manera desigual entre las entidades federativas. Las cinco con una tasa superior al
35 por ciento son el Distrito Federal, Nayarit,
Sonora, Nuevo León y Sinaloa; mientras que
Oaxaca, Chiapas y Quintana Roo tienen una tasa
de cobertura menor al 20 por ciento.
Para promover el incremento de la cobertura, el
Gobierno Federal ha impulsado, en el periodo
2007-2011, una política que ha dado lugar a la
creación de nuevas instituciones públicas y programas educativos, la ampliación de las capacidades de las instituciones públicas para aceptar más
estudiantes en los programas existentes, el uso
más eficiente de la capacidad instalada y la ampliación de la oferta no escolarizada.
En los últimos cinco años, el incremento de la
matrícula en las universidades públicas estatales
ha estado sustentado en la apertura y ampliación
de cupos. No ha sido visible una política que precise cuales son las instituciones que pueden crecer
sin poner en riesgo su gobernabilidad y calidad,
situación que merece particular atención en los
próximos años.
Algunos datos al respecto en instituciones que han
tenido importantes incrementos de matrícula, revelan que el tamaño de los grupos ha aumentado
significativamente en deterioro de la atención de
los estudiantes, así como las tasas de deserción
161
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
durante el primer año del plan de estudios. Como
resultado de lo anterior las tasas de titulación y
egreso van a la baja, lo que produce altos costos
de operación y la frustración de aquellos que no
logran terminar sus estudios.
El incremento de la matrícula sin el acompañamiento necesario de los recursos para su atención
adecuada (nuevas plazas para la contratación de
profesores de tiempo completo, ampliación de instalaciones físicas y equipamiento de laboratorios y
otras instalaciones) está produciendo adicionalmente un desequilibrio en el desarrollo de las actividades docentes, de tutoría, investigación, difusión y gestión de los profesores de tiempo
completo, en particular en las universidades públicas estatales. Esto pone en riesgo la obtención
y/o la permanencia del reconocimiento del perfil
deseable por parte del PROMPEP y su adscripción al SNI. Atender esta grave problemática
requiere en el corto plazo, promover la identificación y atención de necesidades de personal y de
equipamiento de laboratorios y otras instalaciones
de apoyo al desarrollo de las funciones institucionales y el fortalecimiento de los fondos de financiamiento.
Como una medida más para incrementar la tasa
de cobertura, la administración federal 2007-2012
modificó el modelo educativo de las universidades
tecnológicas. Actualmente estas universidades
imparten, en adición a los programas de TSU y
licencia técnica (3 años), programas de licenciatura de cuatro años en diversas áreas de la ingeniería y de las ciencias administrativas. La matrícula total de estas universidades asciende, en el
ciclo escolar 2011-2012, a 149,313 estudiantes,
162
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
de los cuales 75.1 por ciento realiza sus estudios
en programas de TSU, 0.5 por ciento en programas que otorgan la licencia técnica y 24.4 por
ciento en programas de licenciatura.
Esta modificación del modelo de las universidades
tecnológicas no ha ido acompañada de una política para elevar el nivel de formación del profesorado, lo que sin duda repercute en la calidad de los
programas de licenciatura de estas universidades,
que difícilmente podrían lograr que su calidad sea
reconocida por los organismos evaluadores reconocidos por el Consejo para la Acreditación de la
Educación Superior (COPAES). En particular, el
nivel de formación de los profesores, mayoritariamente con título de licenciatura, que es adecuado
para impartir programas de TSU, pero no de licenciatura, genera brechas significativas de calidad
entre los programas de los dos niveles, e impacta
negativamente en la calidad reconocida de estas
instituciones a nivel de TSU y en la promoción de
la equidad educativa.
Por otra parte, durante la presente administración
federal se continuó con la aplicación de la política,
impulsada desde 2004, de ampliar las oportunidades de acceso a la educación superior, en particular de estudiantes indígenas, con universidades interculturales. Este modelo busca ofrecer
nuevas perspectivas de desarrollo profesional que
conjugan saberes populares y conocimientos científicos para impulsar el desarrollo de los pueblos
indígenas.
Actualmente operan 10 de universidades interculturales, situadas en los estados de México,
Michoacán, San Luis Potosí, Tabasco, Chiapas,
Veracruz, Puebla, Guerrero, Quinta Roo y Sinaloa.
163
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
En el ciclo escolar 2010-2011 atendieron, en conjunto, un total de 9,448 estudiantes. A la fecha no
existe información acerca del nivel de formación
alcanzado por los egresados de estas universidades, así como de egresados y empleadores que
permita identificar el grado de cumplimiento de los
objetivos institucionales. Sus programas aún no
alcanzan el reconocimiento de la calidad por los
esquemas nacionales vigentes de evaluación y
acreditación, lo que representa un aspecto importante a impulsar en el marco de las políticas federal y estatal de educación superior, en los siguientes años.
En lo que se refiere a cobertura, el reto fundamental consiste en continuar incrementando la tasa,
ampliando las oportunidades de acceso a educación superior de buena calidad. Ello supone, de
manera prioritaria, mejorar las tasas de egreso de
secundaria y de la educación media superior. Al
mismo tiempo, implica dar prioridad al fortalecimiento y aplicación de la política pública federal
de ampliación de oportunidades de acceso, con
especial atención a las entidades con las cifras
más bajas, a fin de cerrar las brechas actuales.
Becas
Existe evidencia de que el Programa Nacional de
Becas para Educación Superior (PRONABES) ha
contribuido a disminuir las tasas de deserción, a
incrementar la permanencia y la terminación oportuna de los estudios y a mejorar el desempeño de
estudiantes en condiciones económicas adversas.
En el ciclo escolar 2010-2011, se otorgaron un
total de 397,423 becas, de las cuales 310,690
correspondieron al PRONABES, 41,310 al Progra164
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
ma de Beca Apoyo a la Práctica Intensiva y al
Servicio Social (PROBAPIS) y 41,423 al de Fortalecimiento de Becas (Fortalecimiento). La cobertura del PRONABES alcanzó el 38.8 por ciento,
considerando la población estudiantil que proviene
de familias en los primeros cuatro deciles de ingreso de la población.
Las instituciones públicas de educación superior
no suelen contar con esquemas de seguimiento y
evaluación del impacto del PRONABES, lo que
incide negativamente en la posibilidad de realizar
adecuaciones oportunas a su funcionamiento, que
contribuyan a mejorar su eficacia en el cumplimiento de sus objetivos.
Un reto del PRONABES es mejorar la eficacia de
su operación en todas las instituciones de educación superior, lo que requiere del acompañamiento
de políticas institucionales que coadyuven a la
permanencia, buen desempeño y terminación
oportuna de los estudios. También es importante
ampliar su cobertura para lograr que un mayor
número de estudiantes, provenientes de familias
que se ubican en los cuatro primeros deciles de
ingreso de la población, tengan acceso a la educación superior, para lo cual es necesario incrementar continuamente los recursos destinados a
su operación.
Una limitante del programa de becas es el otorgamiento de becas directamente por la SEP, lo que
ha debilitado, en los últimos cinco años, la descentralización educativa y las capacidades de planeación y coordinación de las autoridades educativas estatales.
165
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
Reconociendo la relevancia fundamental del PRONABES, es preciso destacar, asimismo, la necesidad de ampliar y diversificar las vías de apoyo
financiero a los estudiantes y sus familias, a fin de
que nadie que cuente con los antecedentes de
preparación necesarios se vea imposibilitado de
acceder a la educación superior por falta de recursos económicos.
miento. El resto de programas de TSU y licenciatura, que son la mayoría, no ha logrado aún ser
acreditado por un organismo reconocido por el
COPAES, lo que constituye un importante y complejo reto que tendrá que atenderse en los próximos años, con nuevas políticas y estrategias acordadas entre la autoridad educativa federal, las
estatales y las de las instituciones.
Calidad de los programas educativos de TSU y
licenciatura
El número de informes de evaluación diagnóstica
de los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES) alcanzó la
cifra de 6,316 y las recomendaciones formuladas
ascendieron a 122,389, a finales de 2011. Las
recomendaciones más frecuentes y abundantes de
estos comités se encuentran en los ámbitos de los
planes de estudio, personal académico, organización administrativa, infraestructura y eficiencia terminal.
En los últimos años se ha avanzado en el desarrollo de un esquema de evaluación y acreditación de
programas de TSU y licenciatura; en particular se
han fortalecido la estructura y las condiciones de
operación del COPAES. Actualmente hay 27 organismos acreditadores reconocidos por ese Consejo, que abarcan casi todos los programas que ofrecen las instituciones de educación superior. Existe,
sin embargo, la necesidad de asegurar la transparencia y el más alto rigor en los procesos de reconocimiento de la calidad tanto por parte de los
CIEES como de los organismos recocidos por el
COPAES, eliminando prácticas no deseables que
se han construido en los últimos años y que no
contribuyen al objetivo de contar con un sistema
de evaluación y acreditación sólido y confiable.
El número de programas de TSU y licenciatura
que han logrado el reconocimiento de calidad por
medio de los esquemas nacionales vigentes de
evaluación y acreditación ascendió a 3,499 en el
ciclo escolar 2010-2011. Esto significa que el
16.5 por ciento de los programas de estos niveles
que se ofrecen por las instituciones de educación
superior en el país cuentan con este reconoci166
La atención por parte de las instituciones públicas,
a las recomendaciones formuladas por los CIEES,
así como de los organismos acreditadores reconocidos por el COPAES, ha constituido, desde 2001,
un aspecto prioritario en la formulación de los Programas Integrales de Fortalecimiento Institucional.
La formulación e implementación de estos programas ha sido un coadyuvante eficaz en la evolución
en la clasificación de los programas en el Padrón
de Calidad de los CIEES y en el logro de su acreditación.
En efecto, el número de programas reconocidos
por su buena calidad, al ser clasificados en el nivel
1 del Padrón de los CIEES, pasó de 290 en 2001
a 2,229 en 2011. Los programas clasificados en el
nivel 2 pasaron de 455 a 651, mientras que los
167
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
clasificados en el nivel 3 pasaron de 348 a 149 en
el periodo 2001-2011.
El porcentaje de estudiantes que realiza sus estudios en los programas de TSU y licenciatura clasificados en el nivel 1 del Padrón de los CIEES,
representó el 52.8 por ciento de la matrícula total,
mientras que aquellos que realizan sus estudios
en programas acreditados por agencias reconocidas por el COPAES alcanzó el 34.4 por ciento.
El que 16.5 por ciento de los programas de TSU y
licenciatura, que cuenta con reconocimiento de
calidad, concentre más de la mitad de la matrícula,
quiere decir que muchos programas que no cuentan con tal reconocimiento atienden a un número
pequeño de estudiantes. Por otra parte, el que la
mayoría de programas de TSU y licenciatura no
tenga aún la acreditación por un organismo reconocido por el COPAES es un reto que debe atenderse de manera prioritaria, e implica crear más
organismos acreditadores con capacidad para
cumplir con su función, así como fortalecer las
capacidades de respuesta de los organismos existentes, asegurando los más altos estándares de
rigor académico.
El número de programas de calidad reconocida
por organismos extranjeros y de alcance internacional es escaso. Sólo algunas instituciones están
transitando hacia ese tipo de acreditación, que
constituye un medio importante para sustentar la
internacionalización de la educación superior
mexicana. El establecimiento de un esquema para
reconocer la calidad y confiabilidad de los organismos internacionales representa un asunto a
atender a la brevedad, con el fin de orientar a las
instituciones que aspiren a lograr la acreditación
168
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
de sus programas por organismos de acreditación
de alcance internacional.
No se han desarrollado todavía esquemas apropiados para asegurar la calidad de las modalidades no escolarizadas de educación superior, así
como de otras modalidades destinadas a atender
las necesidades educativas de grupos de población en situación de mayor vulnerabilidad, como
es el caso de las universidades interculturales.
Es necesario, por lo tanto, establecer políticas que
inhiban la apertura de programas que no tengan
condiciones básicas de operación, según los criterios de evaluación y acreditación vigentes, y al
mismo tiempo promover la diversificación de opciones formativas asociadas al desarrollo local y
regional, según las necesidades educativas de las
nuevas generaciones.
Fortalecimiento del perfil del profesorado
Desde 1995 se ha emprendido un esfuerzo sostenido por mejorar el nivel de habilitación de los profesores de las instituciones públicas de educación
superior, por medio del Programa para el Mejoramiento del Profesorado (PROMEP). A la fecha,
casi la totalidad de las universidades públicas
estatales cuentan con porcentajes del orden de 90
por ciento de profesores de tiempo completo con
estudios de posgrado, de los cuales alrededor del
35 por ciento poseen el doctorado.
La organización de los profesores de tiempo completo en cuerpos académicos ha avanzado también, acorde a lo proyectado en el diseño del
PROMEP, y en la actualidad un buen número de
universidades cuenta con números apreciables de
169
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
cuerpos académicos consolidados o en una fase
avanzada del proceso de consolidación. Esto ha
propiciado la mejora de la calidad de los programas educativos y el fortalecimiento de las capacidades institucionales para la generación y aplicación del conocimiento.
Si bien el avance en la mejora del nivel de habilitación de los profesores de tiempo completo muestra logros importantes en las universidades públicas, en los institutos tecnológicos federales y
estatales, y en las escuelas normales, los avances
no son aun tan significativos y requiere de esfuerzos adicionales en los próximos años.
Calidad de la educación normal
En otro lugar se aborda el tema de los docentes
de los niveles de educación anteriores a la superior. Aquí nos limitamos a tratar lo relativo a la
necesidad de integrar la educación normal al
ámbito de la educación superior, así como al aseguramiento de su calidad.
La planeación del desarrollo de la educación
normal en cada entidad, en el marco del Programa
Estatal de Fortalecimiento de la Educación Normal
(PEFEN), iniciado en 2005, ha promovido la
mejora de la calidad de las escuelas normales.
Como resultado ya hay programas clasificados en
el nivel 1 del Padrón de los CIEES, y cuerpos académicos en formación reconocidos por el Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP).
A pesar de los avances evidentes el camino por
recorrer aún es largo para asegurar una sólida formación de los profesores de educación básica, y
para asegurar la transformación de las escuelas
170
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
normales en instituciones de educación superior,
en condiciones equiparables a las demás instituciones de este nivel: instituciones en las que se
cultive la formación de nivel superior de profesionales de la educación; la investigación aplicada,
en especial en los ámbitos de la educación normal
y básica; y la difusión de la información en torno a
los temas de mayor relevancia en educación.
Estos aspectos son retos a superar en los próximos años, lo que exige dar continuidad y fortalecer algunas políticas vigentes y establecer otras,
complementarias o alternativas, que contribuyan:
a incrementar el nivel de habilitación de los docentes, elevar el rigor académico y la eficacia de la
formación de profesionales de la educación; a
conseguir más vinculación de las escuelas normales, entre sí y con universidades y demás instituciones de educación superior; a asegurar la contratación de profesores con alto nivel de habilitación
académica por medio de mecanismos abiertos,
rigurosos y transparentes; y a actualizar la normativa y fortalecer la capacidad de gestión de estas
instituciones.
Calidad de los programas educativos de posgrado
El número de programas de posgrado que se
encuentra registrado en el Programa Nacional de
Posgrados de Calidad (PNPC) del CONACYT,
ascendió en 2012 a 1,374, de los cuales 699
(50.8 por ciento) se encuentran registrados en el
Padrón Nacional de Posgrados (PNP) y 675 (49.1
por ciento) en el Programa de Fomento a la Calidad (PFC). Del total de los programas de posgrado en el PNP, 124 cuentan con la categoría de
“competente a nivel internacional”.
171
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
La oferta total de posgrado de las instituciones de
educación superior asciende a 8,257 programas:
44.2 por ciento en instituciones públicas y 55.8
por ciento en particulares. Sólo 8.5 por ciento
forma parte del PNP. Esta situación revela una
debilidad de la educación superior y sus instituciones para asegurar la formación de profesionales,
científicos, humanistas y tecnólogos de alto nivel
que coadyuven efectivamente con el desarrollo
social y económico de la nación.
En casi la totalidad de las instituciones públicas y
particulares existen importantes brechas de calidad entre la oferta de programas de licenciatura y
posgrado que es necesario superar. Por lo tanto,
los retos para los próximos años son aumentar el
número de posgrados reconocidos por su calidad;
incrementar el número de ellos en la vertiente de
competente a nivel internacional; y conseguir que
los que se encuentran en el Programa de Fomento alcancen su registro en el PNP. Debería inhibirse la apertura de nuevos programas que no tengan
condiciones para lograr su registro en el PNPC
procurando, al mismo tiempo, ampliar las posibilidades de acceso a programas de buena calidad.
Lo anterior demanda del fortalecimiento y una
mayor articulación de las políticas federales de
fomento a la mejora continua y al aseguramiento
de la calidad de los programas de posgrado.
Se requiere también de una reforma al esquema
de evaluación actual con el objetivo de superar
debilidades existentes, contar con criterios y
estándares que reconozcan las mejoras prácticas
internacionales y la operación de programas innovadores sustentados en la colaboración entre instituciones y al interior de las mismas, particular172
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
mente de aquellos con un enfoque multi e
interdisciplinario.
Calidad de los programas que ofrecen las
instituciones particulares
La participación de las instituciones particulares
en los procesos de evaluación diagnóstica y de
acreditación de programas educativos, es a la
fecha, bastante escasa. Un porcentaje pequeño
de los programas de TSU y licenciatura que ofrecen esas instituciones ha sido reconocido por su
calidad. Sólo algunas instituciones, generalmente
las más grandes, han incursionado en procesos
de acreditación. Por ello, impulsar la evaluación
obligatoria de los servicios que ofrecen las instituciones particulares por organismos externos es
una tarea importante que deberá atender la política federal y estatal de los próximos años.
En la actualidad el marco regulatorio para otorgar
el Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios
(RVOE) a los programas educativos que ofrecen
las instituciones particulares, no da el sustento
adecuado para promover y asegurar la calidad de
los programas que imparten esas instituciones.
Es evidente que se requiere un nuevo marco para
la regulación de los servicios educativos que ofrecen los particulares, que, en particular, asegure su
participación en los procesos de evaluación externa con fines de acreditación y promueva adecuadamente la rendición de cuentas sobre la calidad
de los programas educativos que ofrecen, así
como para dar mayores capacidades a los gobiernos de los estados para sustentar una más efectiva planeación, evaluación y coordinación de las
173
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
instituciones de educación superior públicas y particulares, en las entidades federativas.
Planeación y coordinación de la educación superior
en las entidades federativas
En general, las Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior (COEPES) o no
funcionan o lo hacen con muy limitada efectividad.
En casi todos los casos no tienen un sustento jurídico de actuación sólido ni una agenda que permita impulsar los trabajos de planeación de la oferta
educativa y la coordinación de las instituciones en
los estados.
Además, actualmente su composición no responde a los retos que enfrenta la planeación y coordinación de la educación superior y su articulación
con el desarrollo económico, científico, tecnológico, humanístico y con la innovación en cada una
de las entidades federativas.
En el corto plazo es necesario establecer nuevos
esquemas que permitan mejorar la planeación de
la educación superior y su articulación efectiva
con el desarrollo de la ciencia, la tecnología y las
humanidades, en cada entidad federativa, a fin de
responder de manera pertinente y oportuna, a las
demandas del desarrollo social y económico en
cada una de ellas.
Financiamiento
A precios de 2009 el gasto federal en educación
superior alcanzó la cantidad de 85,610 millones
de pesos, y el costo promedio por alumno 48,733
pesos. Prevalece el problema de la inequidad en
la asignación del subsidio por alumno entre insti174
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
tuciones federales y estatales, y entre éstas últimas. Además, con base en los esquemas de financiamiento existentes, (subsidios y cuotas
escolares) se subsidia 16 veces más a los estudiantes que provienen de familias en los tres deciles de más alto ingreso de la población en relación
a los estudiantes que provienen de familias cuyos
ingresos se encuentran en los tres deciles más
bajos: se subsidia más a los que más tienen,
aspecto que da cuenta de un esquema de financiamiento que requiere modificarse profundamente
para evitar la reproducción y multiplicación de la
inequidad.
Existe una escasa aportación de recursos por
parte de algunos gobiernos estatales para el desarrollo de las instituciones públicas de educación
superior en sus jurisdicciones, así como una aportación poco predecible de recursos por parte de la
mayoría de ellos, lo que genera un ambiente de
incertidumbre constante, que pone en riesgo la
planeación efectiva y la consolidación de un futuro
de desarrollo sostenido. La generación de ingresos propios, de fuentes diversas, por parte de las
instituciones públicas de educación superior, sigue
siendo una asignatura pendiente y revela una de
sus debilidades a atender en los próximos años.
Descentralización
Desde 1989 los programas sectoriales del Gobierno Federal han enfatizado la importancia de impulsar la descentralización de todos los tipos y niveles educativos. Para avanzar en la descentralización
de la educación superior se ha establecido, a lo
largo del tiempo, un conjunto de políticas que ha
probado su efectividad. Como resultado de su
175
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
aplicación se observa, por ejemplo, que un alto
porcentaje de las instituciones públicas son organismos descentralizados de los gobiernos de los
estados: es el caso de las universidades tecnológicas, politécnicas, interculturales, así como de los
institutos tecnológicos regionales-estatales.
Sin embargo, se han seguido adoptando medidas
que tienden a mantener esquemas de centralización, tanto en el campo de la educación superior
como en lo concerniente al impulso del desarrollo
científico y tecnológico. Las políticas impulsadas
por la SEP y el CONACYT, así como sus fondos
de financiamiento, suelen tener fallas de coordinación y coherencia, lo que trae consigo una alta
dificultad para integrar coherentemente la educación superior con la ciencia, la tecnología y la
innovación en las entidades federativas.
El marco jurídico actual, y la forma en que operan
los programas federales, no facilitan que los
gobiernos estatales conformen verdaderos sistemas de educación superior, ciencia, tecnología e
innovación, cuyo funcionamiento y objetivos estén
alineados con sus planes de desarrollo social,
económico y educativo. La fuerza centralizadora
que aún ejercen la SEP y el CONACYT en la toma
de decisiones es excesiva y limita la implementación de iniciativas novedosas para impulsar el
desarrollo de la educación superior y su articulación efectiva con la ciencia y la tecnología por
parte de los gobiernos de las entidades federativas.
Teniendo en cuenta los avances y retos del sistema nacional de educación superior, la propuesta general que hacemos, se sintetiza en estos
términos:
176
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
Lograr que proporciones crecientes de
personas -en particular en condición de
desventaja- hagan estudios superiores
que respondan a las necesidades del
país, desde programas cortos hasta
posgrado, en instituciones reconocidas
por su buena calidad, que promuevan la
capacidad de innovación y contribuyan
a mejorar el nivel de desarrollo humano
de la sociedad mexicana.
Los puntos en que se concreta esta propuesta
general, que definen la visión de la educación
superior mexicana en el largo plazo, son los
siguientes:
ϕϕ México tendrá una educación superior incorporada
plenamente al desarrollo social, económico y cultural del país, capaz de atender, de manera equitativa
y con altos niveles de calidad, a todas las personas
interesadas en continuar su formación más allá de
los niveles obligatorios.
ϕϕ La educación superior estará plenamente descentralizada y se articulará con el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación, a través de sistemas estatales, caracterizados por la intensa
colaboración y el intercambio académico entre las
instituciones que los integran. Las instituciones de
educación superior, y los organismos a cargo del
desarrollo científico y tecnológico impulsarán proyectos de innovación de alto impacto sobre el bienestar humano, en colaboración con empresas, organismos e instituciones relevantes del sector público
o privado.
177
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ϕϕ La educación superior se orientará y desarrollará
prioritariamente desde cada entidad federativa. Las
instancias nacionales que impulsan su desarrollo,
ofrecerán servicios altamente valorados, que beneficien al conjunto del país y que, al mismo tiempo,
contribuyan a promover las iniciativas adoptadas en
el ámbito local y regional.
los perfiles de egreso y los niveles de aprendizaje
alcanzados por los estudiantes. Los esquemas
reconocerán adecuadamente la producción relacionada con el desarrollo científico, humanístico, tecnológico y la innovación realizada en colaboración
entre profesores, cuerpos académicos y/o grupos
de investigación.
ϕϕ Todas las instituciones de educación superior contarán con mecanismos para asegurar la calidad y
pertinencia de los programas educativos que ofrezcan, darán cuenta de la naturaleza y complejidad de
los aprendizajes alcanzados por sus egresados y
rendirán cuentas oportunamente a la sociedad sobre
el cumplimiento de sus funciones.
ϕϕ Existirán mecanismos diversos de financiamiento
para cubrir los costos educativos, adecuados a los
intereses y características de los estudiantes y sus
familias. Nadie que cuente con los antecedentes
indispensables se quedará sin oportunidades pertinentes y de calidad de educación superior por falta
de recursos.
ϕϕ Todas las instituciones de educación superior contarán con modelos reconocidos de Responsabilidad
Social para la gestión socialmente responsable de
la formación, de la investigación y la cultura y de la
institución en su conjunto.
ϕϕ Las instituciones de educación superior contarán
con facultades y medios para recurrir a fuentes
diversas de financiamiento, tanto públicas como privadas, así como para generar y ejercer sin trabas
burocráticas recursos financieros propios.
ϕϕ Se contará con esquemas y mecanismos consolidados y coordinados para la evaluación de la educación superior, la ciencia, la tecnología y la innovación que tomarán en cuenta las mejores prácticas
internacionales y los más altos estándares nacionales e internacionales de calidad. Se privilegiará en
los esquemas de evaluación de los programas educativos de TSU, licenciatura y posgrado el logro de
178
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
ϕϕ La formación de los profesionales de la educación
se hará en programas que funcionarán en condiciones de acceso, calidad y gestión institucional que
serán equiparables a las que sean características
de las profesiones de mayor prestigio en el país.
ϕϕ La educación superior mexicana será internacionalmente reconocida por su equidad y calidad. Un
número significativo de instituciones y programas
participará activamente en esquemas de internacionalización.
ϕϕ El otorgamiento del RVOE será competencia exclusiva de la autoridad estatal, para propiciar una
mayor planeación de la educación superior y de la
pertinencia de la oferta educativa en cada entidad
federativa, utilizando normas y criterios sustentados
en estándares audiatbles de la más alta calidad a
nivel nacional e internacional.
179
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ϕϕ Se contará con un marco normativo que dé sustento adecuado a la descentralización de la educación
superior, la ciencia y la tecnología y a la regulación
de la calidad de programas educativos impartidos
por instituciones públicas y particulares.
En este lugar no se presentan metas en el horizonte de corto plazo del año 2018; se hará al final
de los incisos del siguiente apartado, en los que
se discuten los medios necesarios para avanzar
en dirección de la propuesta general y la visión
anteriores.
4.2
Propuestas sobre los medios
4.2.1
Acceso y permanencia con equidad
Ampliación de la oferta
Ampliar las oportunidades de acceso a una educación superior reconocida por su buena calidad,
sobre todo para jóvenes de los sectores desfavorecidos, es indispensable para promover la equidad. Para ello hay que impulsar acciones enmarcadas en políticas acordadas entre la autoridad
federal y las de las entidades, cuidando la gobernabilidad institucional y con esquemas de gestión
para asegurar la calidad de programas y procesos,
mejorar las tasas de egreso y titulación, y los niveles de aprendizaje de los egresados.
En cada entidad deberá haber planes de desarrollo de la educación superior, la ciencia, las humanidades, la tecnología y la innovación. Estos
180
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
planes serán el marco orientador para la toma de
decisiones, en particular en cuanto a la creación
de nuevas instituciones, tipología de las mismas y
naturaleza de su oferta, la ampliación, en su caso,
de los servicios existentes garantizando su calidad, y el desarrollo de programas y proyectos
estratégicos para fortalecer las capacidades de las
instituciones de educación superior y centros
públicos de investigación en la atención de problemáticas relevantes del desarrollo social y económico de las entidades.
Los planes precisarán la forma de impulsar la
educación superior y su articulación con la ciencia, las humanidades, la tecnología y la innovación. Para su formulación y actualización se tomará
en cuenta las orientaciones de los planes estatales de desarrollo, estudios de oferta y demanda,
capacidad instalada en instituciones, oferta de
profesionales con posgrado, ámbitos estratégicos
del desarrollo social y económico de la entidad, y
tendencias nacionales e internacionales, entre
otros aspectos.
En el proceso de ampliación de la oferta educativa
es fundamental cuidar el perfil del profesorado, de
tiempo completo y de tiempo parcial. Para ello la
política deberá considerar la naturaleza de la oferta
educativa para asegurar la proporción adecuada
entre profesores de tiempo completo y tiempo parcial. Para la contratación de los profesores de
tiempo completo deberán considerarse aquellos
que al menos cuenten con una maestría y preferentemente con un doctorado, así como la viabilidad de conformar y desarrollar cuerpos académicos cuyas líneas de generación y aplicación del
conocimiento respondan efectivamente a intereses
181
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
del desarrollo social y económico y contribuyan a
elevar el nivel de desarrollo humano de cada entidad federativa.
Nuevas modalidades de educación superior
Se establecerán estímulos para que universidades
e instituciones de educación superior, públicas o
privadas, desarrollen una oferta innovadora para
atender las necesidades de las personas que no
tienen acceso a la educación superior por medio
de los flujos escolares convencionales, en especial mayores de 21 años que hayan adquirido, por
cualquier medio, las competencias para acceder a
la educación superior.
Se aprovecharán plataformas ya existentes, integradas con recursos públicos en el ámbito de la
comunicación educativa, en instituciones como el
ILCE, la Dirección General de Televisión Educativa, Radio Educación y el Canal 11, entre otras. Se
procurará aprovechar los elementos que hayan
mostrado mayor eficacia en experiencias de educación a distancia, tanto en el ámbito nacional
como internacional, teniendo en cuenta el potencial de herramientas generadas en el ámbito de la
Internet.
En particular, se impulsará el desarrollo de la Universidad Abierta y a Distancia de México; al hacerlo se aplicarán medidas conducentes a asegurar la
calidad y pertinencia de su oferta educativa. Entre
otras, se adoptarán las que se orienten a promover la acreditación de sus programas educativos;
asegurar la pertinencia, calidad y efectividad de
sus esquemas de acompañamiento estudiantil;
desarrollar y consolidar su sistema de gestión de
la calidad; y transformar su régimen actual de
182
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
organismo desconcentrado de la SEP que limita
su desarrollo, a uno en el cual la institución cuente
con autonomía de gestión.
De igual manera deberá impulsarse la creación de
servicios estatales de educación abierta y a distancia en los que se privilegie la impartición de
programas educativos innovadores y pertinentes
que contribuyan a atender necesidades identificadas de la entidad.
Becas y crédito educativo
Se ampliará la cobertura e impacto del PRONABES en las entidades federativas, y se mejorará
su eficiencia. Será necesario incrementar los
recursos federales y estatales destinados al programa, e integrar los programas de becas PROBAPIS y Fortalecimiento, con el propósito de evitar
dispersiones innecesarias y mejorar su operación
y eficacia en cada una de las instituciones públicas. Se eliminará el otorgamiento de becas directamente por la SEP, lo que ha debilitado, en los
últimos cinco años, la descentralización educativa
y las capacidades de planeación y coordinación de
las autoridades educativas estatales.
Se privilegiará el otorgamiento de becas a estudiantes que quieran realizar estudios en programas estratégicos para el desarrollo de las entidades, según los planes de desarrollo de la educación
superior, ciencia y tecnología de cada una. Se
asegurará que el PRONABES atienda prioritariamente a estudiantes en condiciones de desventaja, en particular los que provienen de grupos indígenas, para lo cual es importante incorporar el
enfoque intercultural en el modelo educativo de
las instituciones y esquemas de acompañamiento
183
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
estudiantil pertinentes para la atención de problemáticas de este grupo de estudiantes.
Se deberán realizar estudios periódicos de la eficacia y operación del PRONABES en las instituciones y entidades y, en su caso, establecer medidas para asegurar el cumplimiento de sus objetivos.
Las Reglas de Operación precisarán la obligación
de las instituciones de contar con esquemas para
dar seguimiento y practicar evaluaciones del funcionamiento del programa y sus impactos, así
como esquemas de acompañamiento de los alumnos que contribuyan a mejorar la permanencia, el
desempeño y la terminación de los estudios.
Proponemos la creación de un instituto nacional
para impulsar el desarrollo de sistemas de becas
y crédito para la educación superior. Esa entidad
se encargaría de optimizar la difusión y el aprovechamiento, por los estudiantes, de las becas disponibles, en México y otros países, para seguir
estudios de nivel superior y posgrado. Se encargaría, asimismo, de impulsar el desarrollo de programas de crédito educativo, con una amplia participación tanto de instituciones públicas y privadas
de educación superior, como financieras.
La institución estaría facultada para administrar
fondos de becas de diversa naturaleza y origen,
así como distintos esquemas de crédito educativo.
Tendría atribuciones para promover y coordinar
mecanismos conducentes al aprovechamiento de
los recursos destinados a becas y crédito en el
ámbito de la educación superior, así como para
aplicar medidas para evaluar resultados e impacto
derivados de la aplicación de esos recursos. En
particular se encargaría de fortalecer las capacidades y esquemas de organización y planeación
184
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
en las entidades federativas, a fin de prever la
demanda de becas, dar seguimiento al funcionamiento del PRONABES, y evaluar sus resultados y
su impacto, en cada una de las instituciones públicas que cuenten con becarios de ese programa.
4.2.2
Calidad y evaluación
Mejora continua y aseguramiento de la calidad
La ampliación de oportunidades de acceso a la
educación superior deberá ir acompañada por políticas de aseguramiento de su calidad. No deberán
ofrecerse programas nuevos que no cuenten con
las condiciones básicas para asegurar una educación de buena calidad, de acuerdo con la naturaleza y finalidad de los distintos tipos de instituciones.
Debe prestarse especial atención a la planta académica, planes de estudio, recursos para el aprendizaje, esquemas de acompañamiento estudiantil y
condiciones básicas de infraestructura para desarrollar los programas y procesos educativos.
Juzgamos importante regresar al modelo original
de las universidades tecnológicas, pero flexibilizando el currículo para facilitar la incorporación y
permanencia de los estudiantes en el mundo laboral, mientras realizan sus estudios. Es importante
establecer esquemas de reconocimiento de estudios en institutos tecnológicos y universidades
politécnicas para los egresados de las universidades tecnológicas que deseen continuar su formación a nivel licenciatura, lo que podría hacerse de
manera más efectiva en cada entidad federativa.
Consideramos fundamental ampliar la cobertura
del PROMEP para apoyar de forma efectiva los
185
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
procesos de formación de profesores de tiempo
completo y su organización en cuerpos académicos, en los institutos tecnológicos, las universidades tecnológicas, politécnicas, interculturales y
escuelas normales.
Proponemos renovar el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI) con un esquema
que corrija las prácticas institucionales no deseables que se han construido en el tiempo, manteniendo el propósito de promover la superación
académica de instituciones, la mejora continua y el
aseguramiento de la calidad de programas de TSU,
licenciatura y posgrado y procesos académicos y
administrativos, y el fortalecimiento de los cuerpos
académicos y sus capacidades para la generación
y aplicación innovadora del conocimiento, en particular para atender problemáticas relevantes del
desarrollo social y económico de la zona de influencia de las instituciones.
El esquema renovado se sustentaría en una tipología de instituciones y un mecanismo que permita el
reconocimiento de su nivel de desarrollo. A cada
uno de los niveles de desarrollo, y de acuerdo a la
tipología de la institución, se asociarían indicadores y estándares de calidad y desempeño que
tomarían en cuenta marcos nacionales e internacionales de evaluación y acreditación.
En la formulación inicial de los nuevos PIFI la institución identificaría su perfil tipológico y el nivel de
desarrollo que guarda con base en el esquema
establecido. Una vez reconocido el escenario de
partida, la institución formularía los medios para
alcanzar niveles superiores de desarrollo en el
periodo que se considere. En particular deberán
establecerse los medios necesarios para cerrar
186
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
brechas de calidad entre los programas de licenciatura y posgrado que ofrece la institución y lograr
que un mayor número de posgrados alcance su
clasificación en la vertiente de competente a nivel
internacional.
Los PIFI deberán ser formulados bajo ese nuevo
esquema por universidades públicas federales y
estatales, universidades tecnológicas, universidades politécnicas, universidades interculturales, institutos tecnológicos federales y estatales y por las
escuelas normales.
Para financiar los PIFI es necesario consolidar un
solo fondo, evitando la dispersión de los fondos
actuales, que no contribuyen a una planeación institucional efectiva con visión integral. En la asignación de recursos, en una primera fase se tomaría
en cuenta en forma prioritaria la calidad y pertinencia de los programas para propiciar el cambio
en el nivel de desarrollo de la institución, y en una
etapa posterior el cumplimiento de los compromisos establecidos por las instituciones para alcanzar niveles superiores de desarrollo e internacionalización.
En este proceso es importante promover, por
medio de un renovado conjunto de políticas públicas, una nueva visión de la universidad, considerándola el eje del desarrollo social y económico de
su entorno.
Evaluación y acreditación de instituciones y
programas
Se han alcanzado logros significativos en cuanto
al desarrollo de esquemas para asegurar la cali187
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
dad de los programas y evaluar el desempeño de
las instituciones de educación superior. Es necesario, sin embargo, desarrollar nuevos esfuerzos
para consolidar esos esquemas y ampliar su aplicación, para que puedan responder de manera
más adecuada a los desafíos que debe enfrentar
la educación superior en nuestro país, a las necesidades educativas de los alumnos y a la naturaleza de los distintos tipos de instituciones.
A tal efecto consideramos necesario establecer un
sistema nacional de evaluación y acreditación de
programas educativos e instituciones de educación superior, con un esquema comprehensivo y
procedimientos adecuados que consideren las
características propias de las instituciones y los
programas que existen en el país. Este sistema
supone el desarrollo de mecanismos para articular
la participación del Gobierno Federal y los de las
entidades; para coordinar los organismos de evaluación y acreditación que ya existen; para dar
seguimiento al desarrollo de la evaluación y acreditación; y para asegurar una eficaz participación
social en esta materia. En el marco de la integración y puesta en marcha del sistema que proponemos, deberán impulsarse las siguientes acciones:
• Fortalecer las capacidades de seguimiento, supervisión y evaluación del COPAES. Para ello, promover el
reconocimiento por el Consejo de más organismos
acreditadores para las diferentes áreas, ampliar las
capacidades existentes, dar respuesta oportuna a las
demandas de las instituciones de educación superior
y evitar monopolios. El COPAES deberá asegurar que
los organismos acreditadores apliquen de manera
rigurosa los marcos de evaluación que previamente
aprobó para los procesos de evaluación.
188
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
• Abrir un nuevo espacio de participación de los CIEES,
facultándolos para reconocer y certificar sistemas de
gestión de calidad de instituciones de educación superior y los modelos de responsabilidad social. Como ya
existen organismos acreditadores para casi todos los
programas de TSU y licenciatura, eliminar el Padrón
de los CIEES establecido en 2001 como medida transitoria para el reconocimiento de la calidad de los programas educativos, para mantener únicamente el
padrón de programas acreditados por organismos
reconocidos por el COPAES. La actividad de los
CIEES deberá centrase en evaluaciones diagnósticas
útiles para las instituciones en su planeación y evaluación, y en la certificación de los sistemas de gestión
para la mejora y el aseguramiento de la calidad, así
como de los modelos de responsabilidad social.
• Establecer marcos confiables para la evaluación de
programas educativos no escolarizados y mixtos, en
todos los niveles de educación superior.
• Seguir promoviendo la consolidación del Padrón
Nacional de Posgrados de Calidad, asegurando la
superación de las debilidades de los procesos de evaluación actuales, la actualización permanente de los
procesos, criterios y estándares de evaluación y su
reconocimiento a nivel internacional.
• Promover la aplicación de Exámenes Generales de
Egreso del CENEVAL en instituciones de educación
superior, públicas y particulares. Impulsar la consolidación del Padrón de Licenciaturas de Alto Rendimiento
del CENEVAL, asegurando que el reconocimiento que
otorga a los programas se articule con la acreditación
de organismos reconocidos por el COPAES, y con los
tipos de programas e instituciones de la tipología
correspondiente.
189
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
• Impulsar la evaluación externa de programas de
universidades politécnicas, institutos tecnológicos
federales y estatales, universidades interculturales y
escuelas normales para diagnóstico y acreditación,
así como la evaluación de los aprendizajes alcanzados por sus estudiantes.
• Utilizar el esquema tipológico como impulso a la formulación de los PIFI para identificar el grado de
desarrollo de las instituciones particulares y promover su evolución hacia mayor desarrollo y consolidación, por medio de reconocimientos sociales y la
simplificación del otorgamiento del RVOE, bajo un
nuevo marco normativo.
• Integrar al sistema nacional de acreditación y evaluación lo relacionado con el otorgamiento del
RVOE, facultando a algunos organismos del sistema para supervisar, validar y, en su caso, ratificar
de manera sistemática ese reconocimiento. De esta
manera, el RVOE otorgado por la autoridad educativa estatal tendrá el carácter de procedimiento inicial y básico para asegurar la calidad de los programas educativos en un periodo de tiempo establecido,
y su renovación requerirá de la acreditación del mismo por algún organismo reconocido por el COPAES.
• Establecer una instancia especializada que se
encargue de desarrollar un sistema de información
estadística e indicadores que responda a las características y necesidades de los programas y las instituciones de educación superior. Esta instancia, se
encargaría de producir y difundir, de manera sistemática, análisis sobre la situación y perspectivas de
desarrollo de la educación superior en México.
190
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
Mejora de la calidad de las normales
Son necesarios esfuerzos especiales para impulsar la transformación de las escuelas normales en
instituciones de educación superior no sólo formalmente, sino en el sentido más pleno de la
expresión. Consideramos necesario, además, propiciar que las universidades y demás instituciones
de educación superior participen en la formación
de profesionales de la educación anterior a la
superior, en particular por medio de programas de
especialización y de posgrado, orientados a la formación de personal docente y directivo para los
distintos niveles y modalidades educativos.
Para conseguir lo anterior recomendamos impulsar las siguientes acciones:
• De acuerdo con las circunstancias de cada entidad
federativa, deberá impulsarse la integración de las
numerosas escuelas existentes para conformar un
número menor de instituciones más sólidas, considerando la figura de autonomía académica para las
instituciones consolidadas o sub-sistemas estatales
de educación normal, y su eventual incorporación
al ámbito de las universidades, como unidades
especializadas.
• Impulsar la planeación a nivel estatal de la educación normal, en conjunto y la de cada escuela, en el
marco del PEFEN, asegurando la identificación de
medios efectivos para fortalecer la coordinación y
planeación, y la mejora continua y el aseguramiento
de la calidad de sus programas académicos.
• Impulsar el establecimiento, en las entidades federativas, de institutos especializados de investigación, innovación y estudios de posgrado, cuya
191
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
acción esté centrada en la mejora de la calidad de
los servicios educativos y que, al mismo tiempo,
permitan impulsar y articular el desarrollo de las
capacidades académicas de las escuelas normales,
así como la articulación de la mismas con las universidades y otras instituciones de educación superior.
• Colaborando con universidades y otras instituciones
de educación superior, las normales deberán desarrollar programas de especialización y posgrado
para atender necesidades de profesionalización en
campos específicos, cuyo desarrollo se requiera
para mejorar el funcionamiento de las escuelas de
educación básica.
• Ampliar la cobertura del PROMEP para apoyar la
formación de profesores de las escuelas normales,
en programas de posgrado, preferentemente a nivel
doctoral, reconocidos por su buena calidad. En cada
institución deberán tomarse las medidas necesarias
para que la formación de profesores a nivel posgrado obedezca a un plan de desarrollo de la planta
académica, y para que los profesores se organicen
en cuerpos académicos que cultiven líneas de generación y aplicación del conocimiento en áreas específicas, a fin de contribuir a la atención de problemáticas relevantes de la entidad. De especial
importancia resulta la conformación y desarrollo de
cuerpos académicos en las instituciones formadoras
de docentes para fortalecer sus capacidades para la
generación, aplicación y difusión del conocimiento.
Evaluación internacional de programas e instituciones
Proponemos que, cada tres años, se realice una
evaluación del desarrollo de la educación superior
192
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
y del impacto de las políticas públicas federales y
estatales. Esta evaluación habrá de ser independiente, por organismos internacionales de prestigio. Los resultados deberán utilizarse para realizar
las adecuaciones necesarias.
Proponemos también promover la acreditación de
programas educativos por organismos internacionales de prestigio, para sustentar la internacionalización de la educación superior y la movilidad de
estudiantes. Para que la acreditación internacional
cuente con un aval adecuado, en el marco de las
políticas y de los procedimientos de asignación de
recursos extraordinarios a las instituciones, se
deberá asegurar que los organismos internacionales correspondientes cuenten con el reconocimiento del COPAES.
Programa de instituciones o áreas de clase mundial
El desarrollo de México depende, de manera creciente, de su capacidad de actuación en el escenario internacional. En ese marco, la internacionalización de la educación se expresa, cada vez
más, como una de las vertientes más significativas
de participación de los países. México cuenta con
una base de desarrollo institucional que puede
asegurarle, en un plazo razonable, un papel destacado en la internacionalización de la educación
superior.
Para ello se requieren políticas adecuadas. Proponemos establecer un programa de instituciones o
áreas de clase mundial, en cuyo marco:
a) Se identifiquen las entidades en donde existen
condiciones para la creación de este tipo de
instituciones y/o el fortalecimiento de algunas
193
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
de existentes que cuenten con altos grados de
gobernabilidad, alto porcentaje de programas
educativos de licenciatura y posgrado reconocidos por su calidad, un número significativo de
cuerpos académicos consolidados, y hayan
mostrado un proceso continuo de mejora de su
calidad desde 2001;
b) Se establezcan las reglas de operación del
programa por la SEP, en coordinación con los
gobiernos de las entidades en las que sea posible implementar el programa;
c) Se formule un Plan de Acción que establezca
los compromisos del gobierno federal, el estatal y las instituciones de educación superior o
investigación que corresponda, para consolidar
la calidad de sus programas, cuerpos académicos, esquemas de acompañamiento estudiantil,
infraestructura de apoyo al trabajo académico y
sistema de gestión de la calidad, entre otros
aspectos; y
d) Se establezca un fondo de financiamiento
extraordinario en el que se precisen las participaciones de los gobiernos federal y estatal y
los criterios de asignación a las instituciones.
4.2.3
Vinculación y movilidad
Vincular educación superior, sectores productivos y
mercado laboral
Teniendo en cuenta la naturaleza y orientación de
las instituciones de educación superior, se fortalecerá la vinculación entre sus programas y otras
194
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
organizaciones y empresas en que se desarrollan
actividades productivas. Al hacerlo, se estimulará
su participación en el diseño, gestión y evaluación
de los programas educativos.
Se fortalecerán en especial, modalidades orientadas a diversificar la oferta de educación superior
tecnológica. Se buscará contribuir a la formación
de técnicos especializados que, a la vez que
puedan incorporarse de manera digna, competente y expedita al mundo del trabajo, tengan acceso
a oportunidades de formación que les permitan
continuar su desarrollo profesional y humano. En
tal sentido se fortalecerán los programas desarrollados en torno al propósito original de las universidades tecnológicas, así como de otras modalidades educativas que se han venido estableciendo
con la finalidad de diversificar la oferta de educación superior tecnológica.
En vinculación con las organizaciones y empresas
del entorno de las instituciones educativas, se
impulsarán programas para satisfacer necesidades de formación para la producción de bienes y
servicios. Se compatibilizará el reconocimiento y
certificación de los aprendizajes y las competencias que se adquieran, tanto desde el punto de
vista académico como desde el punto de vista
laboral, de modo que los avances en la formación
puedan ser objeto de crédito académico y certificación de competencias laborales. Se enfatizará
el diseño de programas centrados en la adquisición y desarrollo de competencias de alta relevancia para el desempeño eficaz en el mundo del trabajo y de las interacciones sociales.
195
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Movilidad de estudiantes y personal académico
Como un medio para diversificar y enriquecer las
oportunidades de acceso y experiencias de aprendizaje, se estimulará el diseño de trayectos formativos que permitan la movilidad de los estudiantes
y el personal académico entre áreas diversas de
especialización. Al fortalecer los esquemas de vinculación entre la educación superior y el mundo
del trabajo, se prestará especial atención a la
apertura de oportunidades para que, tanto los
estudiantes como los profesores, puedan alternar
e integrar experiencias de aprendizaje con actividades relevantes en el mundo del trabajo. De esta
forma las instituciones de educación superior tendrán más posibilidades de actuar como centros de
innovación y mejora social.
La interacción con entidades productivas e instituciones sociales se aprovechará para impulsar programas y proyectos educativos y de investigación
e innovación, de carácter interinstitucional, que
propicien la movilidad y el intercambio de alumnos
y académicos entre las distintas instituciones de
educación superior. Se fortalecerá el intercambio
de alumnos y personal académico en el ámbito
internacional.
4.2.4
Educación superior, ciencia,
tecnología e innovación
Descentralización y planeación estatal
Por su conformación histórica, las instituciones de
educación superior y las instancias para impulsar
la ciencia, tecnología e innovación, tienen estruc196
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
turas y formas de operar diversas. Aspectos significativos de políticas y programas en estos campos
siguen bajo el control de instancias centralizadas,
lo que resta eficacia para responder a las demandas locales y regionales. Por ello proponemos
impulsar un proceso gradual de descentralización
de la educación superior, la ciencia, la tecnología
y la innovación, a fin de vincularlas de manera
más estrecha y eficaz con el desarrollo social y
económico de las entidades federativas.
El proceso de descentralización deberá expresarse en un plan de acción y un conjunto de reglas
acordadas en el seno del Consejo Nacional de
Autoridades Educativas (CONAEDU) que tenga,
entre otros, los objetivos de articular y potenciar
las capacidades de las entidades en la formación
de profesionales, científicos, tecnólogos y humanistas, así como de contribuir al desarrollo y la
competitividad de las entidades federativas, articulando educación superior, ciencia, tecnología e
innovación. Serán necesarios nuevos esquemas
de planeación y coordinación que sustenten los
procesos de descentralización.
Proponemos crear en cada entidad federativa un
sistema estatal de educación superior, ciencia,
tecnología e innovación con los siguientes subsistemas:
• Universitario, con universidades autónomas y, en su
caso, interculturales
• Tecnológico, con universidades tecnológicas, politécnicas e institutos tecnológicos
• Normal, que agruparía a las escuelas normales y las
unidades de la Universidad Pedagógica Nacional
197
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
• Particular que integraría a todas las instituciones
particulares
• Centros de investigación, públicos y privados
• Empresas de base tecnológica.
Las autoridades estatales responsables de la coordinación de estos sistemas deberán formular
planes de desarrollo de la educación superior, la
ciencia, la tecnología y la innovación de mediano
plazo, que sean el marco orientador para la toma
de decisiones, en particular en cuanto a la creación de nuevas instituciones, el tipo de las mismas
y la naturaleza de su oferta, así como en lo relativo a la ampliación, en su caso, de los servicios
existentes.
Secretaría de Educación Superior, Ciencia,
Tecnología e Innovación
Impulsar la conformación y desarrollo de sistemas
de educación superior, ciencia, tecnología e innovación en cada entidad federativa requiere de una
reforma a la estructura del Gobierno Federal, que
considere la creación de la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación.
Esta Secretaría tendría como objetivo armonizar y
potenciar las políticas para el desarrollo de la educación superior, en forma articulada con las de la
ciencia, la tecnología y la innovación. Substituiría
a la Subsecretaría de Educación Superior de la
SEP y al CONACYT y aprovecharía las capacidades instaladas en cada una de esas entidades,
evitando la creación de nuevas plazas y de una
mayor burocracia.
198
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
Entre las principales facultades de la nueva instancia estarían las relacionadas con la formulación
de políticas de impulso y articulación entre la educación superior, la ciencia, la tecnología y la innovación, y entre estas y el desarrollo social y económico de las entidades federativas y el país. La
creación de esta Secretaría no debería dar lugar a
un debilitamiento del financiamiento al desarrollo
científico, tecnológico y la innovación en aras de
incrementar el financiamiento de la educación
superior pública. Sería una medida necesaria para
articular y asegurar la coherencia entre las políticas que promueven el desarrollo de la educación
superior y aquellas que impulsan el desarrollo
científico, tecnológico y la innovación.
En el marco de esta propuesta, resulta de especial
importancia modificar las reglas de operación de
los fondos mixtos para alinearlos con los objetivos
de los planes de desarrollo de educación superior,
ciencia, tecnología e innovación de las entidades
federativas, y asegurar la participación de dichas
entidades en la definición de los términos de referencia, apoyos y mecanismos de evaluación.
En las entidades federativas que cuentan ya con
capacidades reconocidas para el desarrollo científico-tecnológico y la innovación, sería recomendable que el gobierno correspondiente considerara la
creación de, al menos, una subsecretaría, y preferentemente una secretaría, encargada de coordinar el desarrollo del sistema estatal de educación
superior ciencia, tecnología e innovación. En esos
casos desaparecería el respectivo Consejo Estatal
de Ciencia y Tecnología.
199
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
4.2.5
Nuevo marco jurídico
A fin de establecer las condiciones adecuadas
para aplicar y desarrollar nuestras propuestas, se
hace necesario contar con un marco normativo
adecuado. Para ello, proponemos formular una
Ley General de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación, así como leyes estatales en
la materia.
La Ley General de Educación Superior, Ciencia,
Tecnología e Innovación deberá definir esas actividades como bienes públicos; las facultades y
responsabilidades de las autoridades federales;
las instancias nacionales de apoyo a la educación
superior, la ciencia y la tecnología; y, en particular, las facultades de las autoridades de las entidades federativas parar coordinar los sistemas de
educación superior, ciencia, tecnología e innovación en cada entidad. Deberá, además, definir los
lineamientos normativos fundamentales referidos
a la formulación de políticas generales para el
desarrollo de la educación superior y su articulación efectiva con la ciencia y la tecnología; el aseguramiento de la equidad y la calidad en esos
ámbitos; los tipos y modalidades institucionales; la
participación de las instituciones de educación
superior en la formación de profesionales de la
educación; la organización de los sistemas de
educación superior, ciencia y tecnología de las
entidades federativas; el financiamiento de la educación superior, la ciencia y la tecnología; y, el
sistema nacional de evaluación y acreditación de
programas e instituciones de educación superior.
Para que pueda hacerse realidad el conjunto de
propuestas particulares anteriores, en las que se
200
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
concreta la propuesta general y la visión de largo
plazo que la desarrolla, en el horizonte de corto
plazo creemos que se deberán perseguir las
siguientes metas 2018:
ϕϕ Alcanzar una tasa de cobertura en educación superior de, al menos, 38 por ciento, con al menos 10
por ciento en programas de TSU.
ϕϕ Incrementar, en al menos 30 por ciento, el acceso
de estudiantes a los programas de TSU y licenciatura, provenientes de familias en los primeros tres
deciles de ingreso de la población.
ϕϕ Poner en marcha un programa para ampliar la oferta educativa vinculada con los sectores productivos
y el mercado laboral.
ϕϕ Promover nuevas modalidades para atender las
necesidades de quienes no tienen acceso a la educación por los flujos escolares convencionales.
ϕϕ Consolidar la Universidad Abierta y a Distancia
como entidad autónoma, con todos sus programas
acreditados.
ϕϕ Crear un instituto nacional de becas y crédito educativo.
ϕϕ Aumentar la cobertura del PRONABES en al menos
35 por ciento con prioridad para grupos de población en desventaja que realicen estudios pertinentes
para el desarrollo estatal.
ϕϕ Establecer parámetros para valorar la movilidad de
estudiantes y académicos con programas de cooperación interinstitucional, en el ámbito nacional e
internacional y con el mundo del trabajo.
201
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ϕϕ Regresar al modelo original de las universidades
tecnológicas flexibilizando el currículo y asegurando
su participación para formar técnicos especializados
que contribuyan al desarrollo económico de las entidades federativas.
ϕϕ Lograr que el 100 por ciento de los profesores de
tiempo completo de las universidades públicas estatales y al menos, el 70 por ciento de los institutos
tecnológicos, cuenten con estudios de posgrado,
con una mayoría de ellos con doctorado.
ϕϕ Consolidar las plantas académicas de las universidades tecnológicas con profesores que al menos
cuenten con la maestría y amplia experiencia profesional.
ϕϕ Asegurar que los profesores de tiempo completo de
las universidades politécnicas y de las universidades interculturales cuenten al menos con la maestría y preferentemente con el doctorado.
ϕϕ Incrementar al menos el 50 por ciento de los cuerpos académicos consolidados en las universidades
públicas estatales.
ϕϕ Incrementar al menos en un 40 por ciento los programas de TSU, licenciatura y posgrado reconocidos por su calidad por los esquemas nacionales
vigentes de evaluación y acreditación, incrementando significativamente la participación de las instituciones particulares.
ϕϕ Lograr que todos los programas de TSU de las universidades tecnológicas, los de licenciatura de las
universidades politécnicas e interculturales y los de
licenciatura de las instituciones formadoras de
docentes sean acreditados por organismos recono202
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
cidos por el COPAES. Contar con Programas Integrales de Fortalecimiento Institucional con base en
el esquema renovado para todas las instituciones
públicas de educación superior.
ϕϕ Contar con planes estatales o regionales de desarrollo y transformación de la educación superior
pedagógica.
ϕϕ Establecer institutos de investigación, innovación y
estudios de posgrado que impulsen el desarrollo de
las capacidades pedagógicas y académicas de los
profesionales de la educación así como de los formadores de docentes para todos los niveles y
modalidades educativas, así como la articulación de
las instituciones formadoras de docentes con las
universidades y centros de investigación en la materia.
ϕϕ Ampliar la cobertura del PROMEP para apoyar la
formación de profesores de tiempo completo de los
institutos tecnológicos, las universidades politécnicas y tecnológicas, interculturales y de las instituciones formadoras de docentes, con programas de
posgrado reconocidos por su buena calidad, así
como su organización en cuerpos académicos.
ϕϕ Establecer un programa de instituciones o áreas de
clase mundial.
ϕϕ Establecer un esquema renovado del PIFI que siga
promoviendo la superación académica institucional,
la mejora continua y el aseguramiento de la calidad,
tomando en cuenta una tipología de instituciones.
ϕϕ Integrar un Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación de Instituciones y Programas que responda
a las necesidades actuales y al desarrollo futuro de
203
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
la educación superior, en el que se integre el RVOE,
como etapa inicial y básica, renovable en forma
periódica con base en la acreditación de los programas.
ϕϕ Focalizar la actividad de los CIEES en evaluación
diagnóstica y reconocimiento de sistemas de gestión de calidad y modelos de responsabilidad social;
eliminar el padrón de programas de calidad de los
CIEES para que sólo permanezca el padrón de programas del COPAES.
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
ϕϕ Crear sistemas estatales de educación superior,
ciencia, tecnología e innovación.
ϕϕ Crear la Secretaría de Educación Superior, Ciencia,
Tecnología e Innovación del Gobierno Federal.
ϕϕ Promulgar la Ley General de Educación Superior,
Ciencia, Tecnología e Innovación.
ϕϕ Fortalecer las capacidades del COPAES y de los
organismos acreditadores de programas educativos. Ampliar el número de organismos acreditadores en las áreas en las que existe un importante
número de programas hasta ahora no acreditados
como en ingeniería y ciencias sociales, y con ello
evitar también monopolios.
ϕϕ Iniciar la realización periódica de evaluaciones independientes de la educación superior nacional, por
organismos internacionales de reconocido prestigio.
ϕϕ Contar con un nuevo esquema de evaluación de la
calidad de los programas de posgrado que superen
las deficiencias observadas y que reconozcan nuevas formas de implementar programas bajo la colaboración de instituciones, profesores, grupos y cuerpos académicos.
ϕϕ Establecer una instancia para desarrollar una nueva
plataforma de información estadística e indicadores
de educación superior.
ϕϕ Contar en cada entidad federativa con un plan de
desarrollo de mediano plazo de educación superior,
ciencia y tecnología e innovación.
204
205
5
P ropuestas
para
la educación lo
largo de la vida
M
éxico tiene 33 millones de personas de 15
años y más que no han concluido su educación básica: 5.3 millones de analfabetos, 10
millones de personas sin primaria completa y 17
millones de personas que terminaron primaria pero
no secundaria. Esto representa casi una tercera parte de su población total y la mitad de la de 15 años y
más.
El llamado “rezago adulto” en condición de analfabetismo ha disminuido en términos porcentuales
de manera consistente: de cerca de 80 por ciento
a principios del siglo XX y más de 40 por ciento a
mediados del mismo, a 12.4 por ciento en 1990 y
6.9 por ciento en 2010. Sin embargo, el crecimiento de la población hace que el número absoluto de analfabetas disminuya muy lentamente, de
6.7 millones en 1970 (y desde principios del siglo
pasado), a 5.3 millones en 2010.
El porcentaje de adultos sin educación primaria
también se ha reducido de manera consistente. En
1990, éstos representaban 23.5 por ciento de la
población de 15 años y más, ahora son ya 14.9
por ciento. El porcentaje de personas de 15 años
y más sin secundaria se ha mantenido casi esta-
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ble, con una tendencia de disminución muy ligera,
en alrededor de 24 por ciento.
En el año 2005, por primera vez, el rezago educativo dejó de crecer, pues debido a la expansión
de la educación básica escolarizada para niños y
jóvenes menores de 15 años, la población que se
incorpora a la cohorte de 15 años y más sin educación básica concluida dejó de aumentar. A
pesar de ello, el número de personas que se
agrega a esta cohorte sin la educación básica
concluida, anualmente, sigue siendo cercana a
los 500 mil.
Un porcentaje tan alto de la población sin concluir
la educación que México define como básica,
limita el potencial del país. La educación está
asociada, en lo individual a niveles más altos de
bienestar, mayor participación en la vida pública,
mayores niveles de empleo y de ingreso en general. A nivel colectivo, una sociedad mejor educada
tiene mejores niveles de participación en la vida
pública, el tejido social se fortalece, la democracia se profundiza, y la productividad y competitividad como país aumenta.
Los efectos inter-generacionales de la educación
de la población han sido bien estudiados: el nivel
educativo de una generación explica el aumento
en la escolaridad promedio de la siguiente.
Un país que no se preocupa por la educación de
su población joven y adulta, sobre todo por la que
no ha podido cursar la educación básica y probablemente carecerá de competencias para enfrentar la vida de forma digna y eficaz, no desarrolla
el potencial de su población. Por el contrario,
atender educativamente a la población joven y
208
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN LO LARGO DE LA VIDA
adulta trae consigo el desarrollo integral de las
personas y de la sociedad como un todo.
La atención educativa de la población joven que
está fuera de la escuela, y de la población adulta,
se reconoce como actividad fundamental en las
sociedades desarrolladas. Ahora se entiende que
la educación no termina con la etapa de la niñez
y la juventud ni con la asistencia a la escuela,
sino que el aprendizaje tiene lugar a lo largo de
toda la vida – de la cuna hasta la tumba – y en
todo lugar.
Es función del Estado, con la concurrencia de la
sociedad, proporcionar las oportunidades para
que las poblaciones puedan seguir aprendiendo a
lo largo de su vida lo que requieren para desarrollarse y que les interesa aprender. Ello significa
que una sociedad preocupada por el bienestar de
su población fomentará la existencia de múltiples
oportunidades para acceder a aprendizajes relevantes para todos los sectores de la población,
principalmente para los menos beneficiados, de
manera diversificada y con calidad.
Puesto que para muchas esferas de la vida los
certificados de estudios son importantes, es necesario abrir la oferta a la población joven y adulta
para satisfacer la necesidad de certificar los niveles educativos obligatorios y post-obligatorios, a
cualquier edad y en cualquier lugar, de manera
diversificada y con calidad. Esto es lo que busca
el INEA, que para hacerlo de manera relevante y
variada para los jóvenes y los adultos ha desarrollado el Modelo de Educación para la Vida y el
Trabajo. Es recomendable ampliar este modelo
considerablemente para dar lugar a la atención de
sectores específicos.
209
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Importa especialmente privilegiar sin exclusiones
a la población de 15 a 29 años, certificar estudios
a quienes lo requieran y asegurar que lo que
adquieran en el proceso educativo sean competencias para una vida digna y que lo que se certifique sea precisamente la adquisición de dichas
competencias. En este sentido, también resulta
importante modificar la forma en que se evalúa el
aprendizaje de los adultos para obtener los certificados, pues actualmente no podemos saber, a
partir de los resultados, si ellos han desarrollado
las competencias básicas y superiores que la educación básica supone.
Habrán de ampliarse considerablemente las oportunidades para certificar competencias laborales y
también, con un enfoque de pertinencia regional,
las competencias laborales que pueden certificarse. El énfasis de esta certificación debe estar también en la población de 15 a 29 años que ahora
constituye el ejército de personas que ni estudia ni
trabaja. Esta concepción de educación a lo largo
de la vida conduce a plantear la necesidad de
redefinir el “rezago” de jóvenes y adultos, que no
debe definirse en función de niveles educativos no
concluidos, sino como el grupo de personas que
no han tenido la ocasión de desarrollar competencias para la vida y su dimensionamiento debe
orientar los propósitos y las metas de atención de
la educación de esta parte importante de nuestra
población.
La educación destinada a jóvenes y a adultos,
tanto la orientada a la certificación como la que
proporciona múltiples oportunidades de aprendizaje, debe desarrollar competencias básicas, con
miras al mejoramiento del bienestar y de la calidad
210
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN LO LARGO DE LA VIDA
de vida, aplicables en diferentes contextos. Estas
competencias deben guardar relación con los
aprendizajes esperados del currículo de educación
obligatoria para niños y jóvenes, que también
deben estar orientados a la vida.
Debe cambiar también la noción de alfabetización,
dejar de verse como una etapa de la educación de
adultos en la que se logra el conocimiento del
alfabeto, para convertirse en el proceso de adquisición de habilidades complejas para el manejo de la
lengua escrita, que ocurrirá a lo largo de la educación básica o en el transcurso del desarrollo de
actividades educativas elegidas por su pertinencia.
Desde el punto de vista del impacto de la educación de jóvenes y adultos, es conveniente privilegiar a los sujetos colectivos (trabajadores de empresas, comunidades de campesinos e indígenas,
locatarios de mercado, conscriptos, campamentos
de jornaleros agrícolas migrantes) y ofrecerles un
contenido educativo apropiado a sus contextos, que
les permitan comprenderlos mejor y transformarlos
para mejorar su calidad de vida en ellos.
Entre otras cosas, estos procesos formativos deben
atender las necesidades educativas básicas: el
conocimiento de sus derechos humanos y de cómo
hacerlos valer; del país en el que viven y de las instituciones que están a su servicio; de la democracia
y la participación cívica; de la equidad de género.
Deben incluir los principios básicos para una adecuada nutrición y un mantenimiento de la salud
individual y colectiva y la prevención de enfermedades, con especial énfasis en la salud reproductiva, así como los requerimientos de una buena
crianza para el desarrollo infantil integral.
211
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
La educación para jóvenes y adultos puede apoyarse en, y fomentar, el desarrollo de organizaciones para el bienestar, ciudadanas y productivas; y
debe proponerse ofrecer una formación para el
trabajo productivo apropiado a diferentes contextos, con énfasis en el desarrollo sustentable.
La certificación de competencias laborales debe
diseñar y ofrecer oportunidades permanentes para
los jóvenes y los adultos que ya no están en la
escuela. En el caso del trabajo con comunidades
indígenas, es menester atender el respeto y el fortalecimiento de su lengua y su cultura, y en el caso
de todos los educandos, desarrollar el conocimiento, el respeto y el aprecio por la diversidad cultural.
Puede lograrse mucha mayor eficiencia y eficacia
en la educación de jóvenes y adultos en la medida
en que se capacita en los principios básicos de la
educación de adultos al personal de dependencias
gubernamentales que trabaja con adultos en los
sectores salud, vivienda, desarrollo agrícola, económico, social, etc., de tal forma que estas actividades tengan un contenido educativo. De la misma
manera, y para fortalecer la participación de la
sociedad civil en estos procesos, es recomendable
impulsar las actividades barriales, comunitarias,
deportivas y culturales, acompañadas de proyectos educativos y de servicio, privilegiando el trabajo con jóvenes, que puede permitir formarlos y a la
vez involucrarlos en actividades de servicio a su
comunidad, a la niñez, a las personas de la tercera edad, y a otros sectores con necesidades especiales.
La educación de jóvenes y adultos, debidamente
enfocada, impulsa la equidad social. Por eso es
importante privilegiar en todos los casos la aten212
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN LO LARGO DE LA VIDA
ción educativa a los sectores menos favorecidos,
especialmente a las mujeres, a los indígenas, a
los campesinos sin tierra, así como atender de
manera especial a los jóvenes, con programas
educativos que respondan a sus intereses y necesidades. Como se sabe que no está constituida la
demanda social por educación de adultos, sobre
todo precisamente entre las poblaciones en condiciones de pobreza, será menester diseñar mecanismos de estímulo, con becas, por ejemplo, para
motivar a los adultos a aprovechar las oportunidades de educación.
Los contenidos de la educación para jóvenes y
adultos deben propiciar el desarrollo de habilidades cognitivas superiores y de valores para la convivencia, la participación y la vida democrática.
Debe incluir el respeto a la diversidad. Asimismo,
todo trabajo educativo con jóvenes y adultos debe
estar atravesado con un énfasis en el dominio de
la lectura y de la escritura, de manera que se conviertan en medio efectivo para la solución de los
problemas de la vida cotidiana, además de fuente
de auto aprendizaje y entretenimiento.
Operativamente esto podrá realizarse en la medida
en que la institución especializada en la educación
de personas jóvenes y adultas a nivel central, el
INEA, se coordine y ayude a fortalecer las actividades de los institutos estatales, así como de la
sociedad civil. En la actualidad hay duplicidad de
instituciones que ofrecen educación básica de
adultos, por lo que debería haber una institución
rectora, dotada de autoridad frente a ellas y otros
sectores de gobierno, para que pueda asegurar el
enfoque educativo de toda actividad en este ámbito
por parte de organismos públicos.
213
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
El INEA opera en forma descentralizada, con institutos autónomos en la mayoría de las entidades
federativas. Estos deben fortalecerse de manera
que vayan ganando en capacidad para atender las
necesidades de los diversos sectores poblacionales de jóvenes y adultos en su entidad, con la calidad que ello exige.
Se considera necesario modificar la Ley de Educación de Adultos, para que esta actividad deje de
depender de la solidaridad social. Es necesario
profesionalizar a los educadores de adultos y retribuirles por cumplir una función prioritaria. Muchas
organizaciones de la sociedad civil realizan actividades importantes de educación de personas
jóvenes y adultas. Estas organizaciones merecen
el apoyo del Estado cuando así lo requieran.
Debe fortalecerse y apoyarse la investigación y la
innovación sistematizada en el campo de la educación de jóvenes y adultos, con la activa participación de instituciones especializadas como el
Centro de Cooperación Regional para la Educación de Adultos (CREFAL), pero también de las
universidades e instituciones de educación superior y de las propias organizaciones de la sociedad
civil.
Con el tiempo, es de esperarse que vaya disminuyendo la necesidad de atender el llamado “rezago
adulto” y más bien se requiera ofrecer múltiples
oportunidades de educación a lo largo de la vida a
un sector más heterogéneo de adultos. Para ello
será necesario el concurso de las instituciones
educativas en general, y de las instituciones de
educación superior en especial, quienes deberán
abrir, en todos los casos, actividades educativas
pertinentes y adecuadas destinadas al sector
214
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN LO LARGO DE LA VIDA
adulto de la población, orientadas a la satisfacción
de problemas de la vida, a formar para el trabajo
certificando competencias laborales, o a la satisfacción de las ansias de aprender. Estas instituciones deberán ofrecer tanto cursos libres como
programas acreditables para una demanda de
población joven y adulta que esperamos vaya creciendo con los años. Esto hay que preverlo y prepararlo en el corto plazo, de manera que poco a
poco vaya diversificándose la matrícula de educación de jóvenes y adultos orientada a un aprendizaje a lo largo de la vida.
Por todo lo anterior, en lo relativo a educación a lo
largo de la vida, la propuesta general se expresa
en estos términos:
Acabar con el rezago educativo
de jóvenes y adultos, apoyando a
quienes no terminaron los niveles
obligatorios con opciones adecuadas
para que alcancen las competencias
necesarias
para
la
vida,
y
desarrollando una oferta pertinente
y de buena calidad de educación a
lo largo de la vida para los que la
requieran.
Esta propuesta se concreta en varios puntos que
definen la visión de la educación a lo largo de la
vida en el horizonte de largo plazo, en el que anticipamos que:
ϕϕ Toda la población del país dominará las competencias básicas para la vida, esbozadas en el texto de
este documento.
215
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ϕϕ Habrá desaparecido el “rezago adulto” –adultos sin
educación básica concluida-; la educación de adultos atenderá la demanda de las personas que se
sigan formando a lo largo de la vida en función de
sus necesidades.
ϕϕ Cada región del país habrá asegurado que sus jóvenes y adultos poseen las competencias requeridas
para enfrentar la vida en sus regiones y localidades,
en función de las necesidades específicas.
ϕϕ Las más diversas instituciones asumirán su responsabilidad de contribuir a conformar una oferta significativa de educación a lo largo de la vida en los
diversos ámbitos: productivo y laboral; participativo
y ciudadano; acceso a conocimientos, habilidades y
destrezas específicas; educación para la crianza,
los valores y la convivencia; en el caso de poblaciones indígenas, educación en su propia lengua y
sobre su propia cultura.
ϕϕ El servicio de educación de jóvenes y adultos se
encontrará totalmente profesionalizado y será
socialmente valorado.
Los pasos a dar en un horizonte más cercano,
para que la visión anterior se haga realidad en su
momento, consisten en alcanzar estas metas
2018:
ϕϕ Modificar la Ley de Educación de Adultos de manera que el servicio al que se refiere pueda profesionalizarse.
ϕϕ Establecer programas de investigación y formación
profesional de alto nivel en el campo de la educación de jóvenes y adultos.
216
PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN LO LARGO DE LA VIDA
ϕϕ Incrementar gradualmente del presupuesto destinado a estas actividades e invertirlo en la diversificación de la oferta, en su mejor distribución geográfica
y en la profesionalización del servicio.
ϕϕ Desarrollar programas de certificación de competencias laborales adecuados a los diferentes contextos nacionales.
ϕϕ Ofrecer servicios de educación de adultos en lengua
indígena, tendientes a fortalecer la identidad indígena y el conocimiento y valoración de la cultura propia, además de ofrecer las competencias necesarias para la vida.
ϕϕ Lograr que las dependencias que trabajan directamente con los sectores de jóvenes y adultos que no
han concluido su educación, tengan personal capacitado e incluyan en su funcionamiento ordinario
actividades educativas que ofrezcan mejorar la calidad en el uso de sus servicios.
ϕϕ Vincular la educación formal con la educación de
jóvenes y adultos con los que tienen contacto las
escuelas de educación básica y media superior y
también las instituciones de educación superior.
ϕϕ Elaborar planes de desarrollo de la educación de
adultos en cada entidad federativa, acordes con las
necesidades de la región, y contar para ello con
recursos crecientes.
ϕϕ Propiciar el concurso de diversas organizaciones de
la sociedad civil, del sector empresarial y del sector
educativo en la oferta profesional de servicios de
educación de jóvenes y adultos.
217
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
6
6.1
U
P ropuestas
sobre
condiciones
estructurales
Participación social
no de los aspectos que se asocian con la construcción y operación de sistemas educativos
efectivos es la participación de todos los actores sociales en la definición de sus objetivos y de los
medios que se establecen para alcanzarlos. Para
asegurar el éxito de reformas educativas profundas
no basta un proyecto bien sustentado técnicamente;
se requiere que haya mecanismos de colaboración
entre las propias escuelas, actores gubernamentales,
ciudadanos, gobiernos locales y empresarios.
La participación de estos actores asegura no sólo
que las reformas tengan en cuenta los principales
problemas públicos, sino también una ejecución
adecuada y, por encima de todo, el soporte político que una reforma de fondo requiere para dar
resultados, con una implementación invulnerable a
los cambios políticos que se presenten.
Una participación efectiva de los actores sociales
en la educación no debe reducirse a la que se
realiza por medio de las estructuras formales de
218
219
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
representación que han operado en el país, como
los consejos de participación social y las asociaciones de padres de familia. Estas estructuras han
logrado, en algunos casos, resultados apreciables.
Sin embargo, han resultado en una participación
insatisfactoria para muchos ciudadanos. Por ello,
es preciso definir los espacios de colaboración y
participación en una perspectiva amplia, coherente con el ejercicio comprometido de la ciudadanía
en una sociedad democrática.
La búsqueda de espacios de participación supone
mejorar los mecanismos para que los padres de
familia intervengan en las actividades escolares,
lo que es relevante pero no suficiente. Se requiere, además, la creación de espacios de concertación y colaboración de todos los actores que quieran contribuir a mejorar el sistema educativo.
Desde esta perspectiva es necesario asumir una
nueva forma de entender la participación social en
la educación porque, en una sociedad democrática, la educación debe ser una tarea y responsabilidad compartida por todos los ciudadanos. También es necesario transitar hacia una política
educativa participativa, en la que se asegure la
construcción de agendas de políticas basadas en
intereses comunes, que eviten la captura del sistema por algunos actores, en la que exista la posibilidad de un acuerdo real sobre los fines de la
educación, los medios para lograrlos y, sobre todo,
la sostenibilidad de las reformas educativas.
Las aspiraciones compartidas en torno a la necesidad de ampliar y sostener los esfuerzos encaminados a la construcción de una sociedad equitativa, abierta, cohesionada y próspera, están
conformando una base común de entendimiento
220
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
para impulsar consensos relevantes sobre la naturaleza y el sentido de las interacciones entre las
personas, así como sobre los mecanismos para
lograr una mejor convivencia. La educación es
percibida como un factor determinante para hacer
realidad esas aspiraciones y afianzar esa base
común de entendimiento. Por ello, se ha situado
como uno de los ámbitos en los que se requieren
acuerdos sociales amplios y trascendentes.
A continuación delineamos el escenario que sirve
como escenario de partida para apreciar el sentido
de la participación ciudadana frente a los desafíos
que debemos superar, a fin asegurar el acceso a
una educación de buena calidad para las futuras
generaciones.
El contexto de las instituciones educativas experimenta cambios profundos y acelerados, como
reflejo de las transformaciones que se observan
en la sociedad mexicana. Han surgido además,
formas novedosas de interacción entre las personas y los grupos sociales, relacionadas, de manera
sobresaliente, con la búsqueda de expresiones
eficaces de los derechos y responsabilidades de
los ciudadanos en el ámbito educativo. Al mismo
tiempo, han surgido nuevas maneras de generar,
difundir y utilizar la información, así como de valorar el conocimiento. Esto representa nuevos retos
para el Estado y los diseñadores de políticas. La
interacción social y el uso del conocimiento se
están asociando, de manera creciente, con la
innovación científica y tecnológica, sobre todo en
el campo de la información y la comunicación. La
sociedad del conocimiento, en continua transformación, se está expresando como una sociedad
capaz de aprender de manera permanente y de
221
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
exigir, por lo tanto, la creación de mecanismos
distintos para atender los problemas públicos.
En el nuevo contexto social, el saber es valorado
por su impacto en la vida de las personas y los
grupos sociales. Las formas de percibir la realidad
e interpretar la experiencia se asumen, cada vez
más, como recursos, siempre limitados, para construir visiones coherentes del mundo, y no como
manifestación de verdades absolutas, adquiriendo
mayor relevancia la búsqueda de instituciones
educativas que aseguren una distribución adecuada de oportunidades para adquirir conocimientos.
Las instituciones sociales que tradicionalmente se
vinculan con la preservación de valores fundamentales para dar sentido a la convivencia humana,
enfrentan el desafío de la relevancia ante las circunstancias y demandas del nuevo contexto. Las
familias, iglesias, organizaciones políticas y sociales, los órganos del poder público y, en especial,
las instituciones educativas, son apreciadas, cada
vez más, por su capacidad de influir en la valoración y realización de las potencialidades de las
personas y de su bienestar, y no tanto, por su
intervención en el establecimiento de verdades
incontrovertibles, o códigos inapelables de comportamiento, decididos de forma unilateral.
Como consecuencia de los cambios señalados, es
posible observar hoy un número creciente de actores sociales que participa en el debate público
sobre la educación, que impulsan iniciativas novedosas para incidir en su orientación y desarrollo, y
se convierten en grupos de interés que intentan
influir en la agenda de políticas.
El acervo de información disponible sobre el desempeño del sistema educativo contribuye sin duda
222
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
al creciente interés de la sociedad por el tema.
Disponer de mayor información ha resultado en
mayor presión social para mejorar la calidad del
sistema, contribuyendo también a la definición de
una agenda educativa.
Ya no es suficiente con mostrar que los programas
educativos atienden a sectores cada vez más
amplios de la población. Desde distintos sectores
sociales se demanda una clara rendición de cuentas sobre la forma en que se educa y, en especial,
sobre los resultados derivados de la educación.
En particular, se demanda transparencia sobre el
ejercicio de los recursos destinados a las instituciones educativas, y sobre las responsabilidades
que deben ejercer los profesionales de la educación.
La disponibilidad de información sobre los resultados de la educación ha abierto nuevas interrogantes sobre lo que debiera considerarse una educación de buena calidad, y sobre los atributos que
debieran distinguir a las personas bien educadas.
Esos atributos tienden a expresarse en términos
del desarrollo de determinadas competencias.
La medición del efecto de la educación en la
adquisición de los aprendizajes es parte de un
debate público que, aunque incipiente, señala una
tendencia en la participación ciudadana que deberá
ser reconocida por los responsables del sistema
educativo.
Por otra parte, la diferenciación genérica entre
educación pública y educación privada, en el
ámbito de la educación formal, como referente
fundamental para analizar el desarrollo educativo,
limita la formación de una percepción más certera
del esfuerzo social empeñado en la tarea de
223
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
educar. Existe una gran diversidad de organizaciones que, desde perspectivas diversas, desarrollan tareas educativas de carácter no formal o
informal, a veces de gran relevancia, sin medios
para darles visibilidad social. En tal sentido resultan de particular importancia las acciones educativas que organizaciones de la sociedad civil (OSC)
realizan con algunos de los grupos más vulnerables de la población. Con frecuencia, este tipo de
organizaciones, actuando en los linderos del sistema formal, o más allá de ellos, llevan actividades
educativas innovadoras y de una alta relevancia
social.
A la luz del escenario delineado, coincidimos en
señalar que la participación ciudadana es una condición necesaria para impulsar, orientar, encauzar
y hacer sostenibles, de manera oportuna y pertinente, las reformas educativas de mayor relevancia.
Anticipamos, además, que el impulso a nuevas
formas de vinculación de diversos actores sociales
con la educación será un ingrediente necesario de
los principales cambios que se requieren en la
educación de nuestro país.
Por ello creemos conveniente enfocar el tema de
la participación ciudadana desde una perspectiva
amplia, como expresión de diversas formas de
participación social, que se refiera a distintos actores, así como a diversos aspectos de la estructura
y del funcionamiento del sistema educativo, y que
asuma la necesidad de impulsar nuevas formas de
concebir y llevar a cabo los procesos educativos.
A continuación presentamos las propuestas que
consideramos de mayor trascendencia a fin de
224
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
desarrollar la participación ciudadana, como medio
para contribuir al desarrollo de una educación de
buena calidad para todos. Primero se presentan
algunas estrategias generales, y luego se hacen
consideraciones sobre el papel de algunos actores
clave.
6.1.1
Estrategias de cambio en la
participación ciudadana
Consensos sobre los fines de la educación y los
cambios necesarios
Hay distintos planteamientos sobre las transformaciones que debieran impulsarse para garantizar
una educación de buena calidad para todos los
mexicanos. Para que propuestas de reformas de
alto impacto, similares a las que se incluyen en
este documento, puedan llevarse a la práctica, es
necesario que se sustenten en consensos amplios,
que permitan asumirlas como propósitos compartidos. Por ello queremos destacar la necesidad de
impulsar este tipo de consensos sobre los cambios
que deberán impulsarse para lograr los propósitos
comunes de bienestar educativo equitativo.
Para alcanzar consensos es necesaria la difusión
de información sobre las propuestas, la promoción
del diálogo y la reflexión en torno a su contenido
entre quienes las generan y con los responsables
de las políticas públicas, así como el establecimiento de mecanismos para llegar a una expresión compartida en torno a los consensos que se
generen.
225
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Sin prejuzgar sobre la naturaleza y alcance de los
consensos que pudieran establecerse, es posible
anticipar que, en la construcción y exploración de
los mismos, debieran incluirse algunos de los
temas consideradas en las propuestas que se presentan en este documento y otros similares. En
particular, debieran identificarse los elementos
fundamentales de una política de Estado, que
habría de sostenerse en el largo plazo, más allá
de los ciclos sexenales. Una política que pudiera
plasmarse en un nuevo marco jurídico de la educación y en una reestructuración del sistema educativo que resulte coherente con el aseguramiento
de una educación de buena calidad para todos.
Censo nacional de educación
La realización de un censo nacional de educación,
similar a los censos especializados, que ya existen en otros ámbitos, ayudaría a conformar una
percepción social, más completa y precisa, de los
recursos y los esfuerzos que el conjunto de la
sociedad está dedicando a la educación, así como
de la naturaleza de las actividades que está llevando a cabo con esos recursos. De esta forma,
de manera progresiva, se conformaría una visión
más precisa de la forma en que el conjunto de la
sociedad asume la responsabilidad de educar.
Un censo nacional de educación contribuiría a
identificar, de manera sistemática, las oportunidades existentes para unificar propósitos, mejorar
estrategias y complementar y compartir recursos,
en beneficio del desarrollo educativo de nuestro
país. También permitiría documentar las acciones
desarrolladas por los ciudadanos a la par de las
actividades gubernamentales promovidas por
226
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
diversas entidades públicas, con objeto de identificar prácticas adecuadas, incentivar la participación organizada, y mostrar que los retos que
enfrenta la educación pública pueden ser resueltos también por intervenciones ajenas a la esfera
gubernamental.
Con el tiempo, el censo nacional de educación llegaría a transformarse en un referente de la mayor
relevancia y visibilidad para establecer una base
de entendimiento común sobre el quehacer de la
educación como resultante de esfuerzos desarrollados por el conjunto de la sociedad; para contextualizar otros datos sobre su amplitud y calidad; y
para desarrollar estrategias eficaces de ampliar y
mejorar los programas e instituciones educativas,
independientemente del tiempo o período de
gobierno.
Oportunidades de fomento de la participación y
organización de los ciudadanos
Como resultado de una percepción generalizada
del carácter de la educación, como una responsabilidad y un bien de carácter público, de la necesidad de participar en la operación del sistema
educativo y de la oportunidad de influir en la
agenda de políticas educativas, hay una demanda
social de apertura de la información sobre las instituciones educativas, sobre todo, aunque no únicamente, las públicas; se quiere saber la forma en
que funcionan, la manera en que utilizan los recursos y sus resultados. El establecimiento de instancias formales, integradas por ciudadanos de
extracciones diversas, para pronunciarse con
independencia de criterio sobre el funcionamiento
y los resultados de las instituciones educativas,
227
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
así como sobre los ejercicios de rendición de cuentas llevados a cabo en los distintos ámbitos del
poder público, puede ser una de las formas más
eficaces de responder a las nuevas demandas de
participación ciudadana.
Por ello, es conveniente establecer instancias ciudadanas para ejercer funciones asimilables a las
que realizan los ombudsman, en este caso con el
fin de salvaguardar el derecho a la educación que
tienen todos los habitantes del país.
La participación de varios actores sociales puede
ser un mecanismo de presión que incida en el
comportamiento de las instituciones educativas.
También puede verse como una oportunidad de
generar respuestas más pertinentes a las demandas de la sociedad. Para ello hay que desarrollar
formas eficaces de cooperación entre los nuevos
actores interesados en incidir en la educación y
los que se dedican profesionalmente a ella. Es
preciso generar nuevos espacios para que los
nuevos actores puedan incidir de manera organizada en el desarrollo de la educación, evitando
ineficiencias y conflictos.
También es importante la cooperación entre instituciones educativas de distintos niveles y modalidades, y la cooperación entre instituciones públicas y privadas, que podrían ayudar a impulsar
nuevas formas de participación ciudadana, y consolidarse como factor eficaz de cohesión social.
La construcción de alianzas estratégicas entre instituciones públicas y privadas, para perseguir propósitos compartidos, de equidad y calidad, es un
ejemplo de la posibilidad de asumir actitudes diferentes para superar conflictos ancestrales que han
dividido a la sociedad de nuestro país.
228
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
La construcción local de microsistemas educativos, en el marco de la integración de los Centros
Educativos que se han propuesto, también puede
ser parte importante de las estrategias para impulsar la equidad y la calidad de la educación, al permitir que ciudadanos y organizaciones asuman
una mayor responsabilidad en cuanto a las condiciones en que opera el sistema educativo.
Órganos locales y regionales de gobierno
participativo
Proponemos establecer órganos de gobierno local
y regional que apoyen las acciones y las decisiones de las escuelas públicas, que estarían integrados por representantes de los padres de familia, de los maestros y demás profesionales de la
educación, de los gobiernos locales y de otras
organizaciones relevantes del entorno. Contarían
con las facultades necesarias para fortalecer y
desarrollar el funcionamiento de las escuelas, en
etapas graduales de mayor autonomía, asociada a
mejores niveles de calidad, bajo la supervisión de
los ciudadanos y organizaciones locales que compartan la preocupación por alcanzar una mayor
efectividad del sistema educativo bajo criterios de
igualdad y justicia.
Fondos especiales para apoyar iniciativas ciudadanas
El establecimiento de fondos especiales, con
financiamiento público y privado, para fortalecer y
desarrollar iniciativas educativas ciudadanas de
alto impacto, sería uno de los indicios más evidentes de una visión renovada, y un compromiso firme
para impulsar la participación ciudadana en la
educación. El establecimiento de ese tipo de
229
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
fondos implica un reconocimiento de las grandes
potencialidades sociales que existen en el país
para llevar a cabo transformaciones de gran relevancia en el campo de la educación. Además
supone ampliar y afinar la visibilidad social de una
gran diversidad de acciones educativas que se
están llevando a cabo desde la sociedad civil,
asegurando su sostenibilidad y creando a la par
un laboratorio de innovaciones basadas en la colaboración entre los sectores público, privado y
social.
Atención educativa para mexicanos en el extranjero
Como un aspecto particular en el que la participación social puede tener considerable peso, destacamos la importancia de la atención educativa de
mexicanos en el extranjero, que supone el establecimiento de nuevas formas de interacción con
millones de mexicanos que, más allá de nuestras
fronteras, procuran no sólo su bienestar y el de
sus familias sino que, además, contribuyen de
manera significativa al desarrollo de México. Las
modalidades educativas para quienes viven fuera
del país sólo podrán desarrollarse y consolidarse
tomando en cuenta las formas de participación y
organización que ellos han desarrollado a ambos
lados de nuestras fronteras.
6.1.2
Actores sociales como impulsores del
cambio en educación
Además de las estrategias descritas en el punto anterior, consideramos que la participación de algunos
actores sociales es determinante para impulsar cam230
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
bios de gran calado como los que proponemos. Hacemos algunas propuestas referidas en particular a algunos de esos actores.
Las familias
Los núcleos familiares, con independencia de la
manera en que se conforman, son el referente primordial para el desarrollo de las personas. Su
labor educativa es insustituible en la formación de
los hábitos, actitudes, capacidades y patrones de
conducta que influyen de manera más determinante en la vida de las personas. La influencia de
la familia es fundamental sobre todo en los primeros años, y permanece como referente fundamental de valoración a lo largo de toda la vida, ejerciendo una influencia significativa sobre las
preferencias, decisiones y acciones más trascendentes.
Hay ámbitos en los que las experiencias de la vida
en familia son más determinantes. Para la educación que necesitamos destacan los relacionados
con la expresión de las emociones, la seguridad y
el sentido de protección, la asimilación de valores
y normas de conducta, el sentido de pertenencia,
y la capacidad de asumir responsabilidades.
El desarrollo de iniciativas de educación inicial,
centradas en la cooperación con las familias,
desde el nacimiento hasta el ingreso a preescolar,
es una de las maneras más eficaces de impulsar
el desarrollo de los aprendizajes de mayor relevancia en la vida futura de niñas y niños. También
es una oportunidad promisoria para impulsar la
participación ciudadana en la educación, desde
los primeros pasos en la vida.
231
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Otras iniciativas que debieran impulsarse son las
relacionadas con el desarrollo de proyectos de
aprendizaje en familia, a través de iniciativas
diversas centradas en la realización de actividades educativas diversas, encaminadas a fortalecer, y complementar, los aprendizajes logrados en
la escuela. Las instituciones educativas formales
pueden, por su parte, asumir iniciativas diversas
para colaborar con las familias, reconociendo la
necesidad de abrir las escuelas y ampliar su esfera
tradicional de acción más allá de las aulas. En
particular, pueden desarrollar actividades educativas que fortalezcan los vínculos entre educación
formal y vida familiar, complementando y enriqueciendo el trabajo que puede desarrollarse en las
escuelas. Un aspecto particular de esta vinculación pudiera radicar en la realización de actividades educativas encaminadas a la preparación de
los educandos para llegar a establecer, algún día,
si así lo deciden, su propia familia.
Las organizaciones de la sociedad civil
Diversas organizaciones de la sociedad civil realizan actividades relacionadas con la educación,
algunas de ellas de notable relevancia. Cabe destacar las que algunas llevan a cabo con grupos de
población que sufren condiciones extremas de
pobreza y marginación, algunas de ellas con enfoques muy innovadores relacionados con la alfabetización y post-alfabetización de adultos; la atención de jóvenes marginados del sistema educativo
formal; la formación en y para el trabajo; la apreciación y práctica del arte y la cultura; la valoración y protección del medio ambiente o la salud; la
práctica del deporte o de la solidaridad social,
entre otras.
232
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
Puede afirmarse, en consecuencia, que existe un
campo fértil, cultivado desde hace muchos años,
para impulsar la participación ciudadana en la
educación, por medio de una muy amplia gama de
las OSC.
Sin embargo, las circunstancias del contexto social
que pueden advertirse en la actualidad, y las que
pueden anticiparse para el futuro, sugieren la
necesidad de impulsar la apertura de un nuevo
ámbito de participación ciudadana en la educación
formal, en particular en el ámbito de la educación
básica: se trata de crear las condiciones para que
organizaciones de la sociedad civil que cumplan
con los requisitos establecidos en la Ley para tal
efecto, puedan hacerse cargo de programas,
escuelas e instituciones educativas de carácter
público. Así, de manera progresiva, se desarrollaría un tipo alternativo de escuelas públicas que
dependerían en forma directa de la participación
ciudadana, por medio de organizaciones de la
sociedad civil que tendrían el propósito específico
de contribuir a ampliar el acceso a una educación
de buena calidad, para quienes se encuentran en
condiciones de desventaja y que, por diversas
razones, no son atendidos de manera oportuna y
adecuada mediante los programas e instituciones
educativas existentes.
Esas escuelas se establecerían bajo un régimen
normativo específico y adecuado, que asegure que
la educación que en ellas se impartiera tuviera el
mismo carácter laico y gratuito que en las demás
escuelas públicas. Su funcionamiento se orientaría
y evaluaría en función del logro de las finalidades,
estándares y expectativas de aprendizaje, que se
hubieran establecido en el ámbito de las correspondientes entidades federativas y del país. Su
233
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
financiamiento se sustentaría en esquemas de
complementación de recursos tanto de carácter
público como privado.
Esas escuelas deberían, además, cumplir con
criterios explícitos de calidad y equidad, y
alcanzar patrones de desempeño en los que se
hiciera evidente el beneficio para los
educandos y sus familias, con resultados similares, o superiores, a los de instituciones
educativas equiparables, tanto públicas como
privadas.
Los profesionales de la educación
La gama de profesionales de la educación es
amplia, si se consideran los distintos tipos niveles
y modalidades, así como los ámbitos de acción
especializada en instituciones y programas educativos. El contexto social emergente sugiere desarrollar nuevas formas de involucramiento de los
profesionales de la educación en la tarea de
educar.
Como se ha señalado en otras partes de este
documento, la ejecución de tareas rutinarias,
dentro de esquemas predeterminados desde órganos centrales, es insuficiente para dar respuestas
relevantes y eficaces a las necesidades educativas de los niños y jóvenes. En el mundo actual, y
en el que puede avizorarse, se requerirán profesionales capaces de tomar decisiones y aplicar en
forma independiente criterios informados sobre las
mejores formas de estimular el aprendizaje y brindar un apoyo adecuado para sostener el progreso
de cada alumno. Las transformaciones institucionales y los esfuerzos requeridos para ello son, sin
duda, de gran envergadura.
234
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
Un aspecto particular tiene que ver con nuevas
formas de involucrar a los profesionales de la educación en el desarrollo de su quehacer. En tal
sentido, cabe destacar la necesidad de impulsar
organizaciones de índole propiamente profesional,
centradas en el desarrollo de campos de especialización, apropiados al ejercicio de las responsabilidades de quienes colaboran en programas e instituciones educativas, que convoquen la
participación de docentes, directivos, administradores y demás personal especializado que colabore en los programas y en las instituciones educativas.
Como sucede en otras profesiones, este tipo de
organizaciones desempeñaría un papel relevante
en el impulso de programas y proyectos de formación y actualización, en el intercambio de información y experiencias, y en el reconocimiento y certificación de las competencias profesionales
adquiridas en los distintos campos de especialización.
Los medios de comunicación
Los medios de comunicación ejercen una influencia considerable en las actitudes, las valoraciones
y el comportamiento de las personas. Influyen
especialmente sobre algunos de los aprendizajes
más relevantes que pueden adquirirse en la sociedad contemporánea. Este es el caso de lo que
tiene que ver con la construcción de una visión del
mundo y de los acontecimientos; la interpretación
de la experiencia individual y colectiva; la asimilación de determinadas actitudes y valores, como
socialmente deseables o aceptables; el sentido de
pertenencia generacional; la manera de interac235
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
tuar con los demás; la percepción de lo cotidiano;
y la forma de apreciar y valorar la diversidad social
y cultural, entre otros.
En consecuencia, los medios de comunicación
realizan, de manera informal, una función educativa de alta relevancia. Esto es así, aún cuando
quienes laboran en ellos pudieran pensar que su
función se reduce a entretener o informar, y se
limita a reflejar lo que sucede en el entorno. Precisamente por la capacidad que tienen los medios
de penetrar en los hogares, entreteniendo, informando y reflejando el entorno, desempeñan, aún
sin pretenderlo, funciones de naturaleza educativa
y cultural.
Por ello hacen falta mecanismos que, respetando
de manera irrestricta la libertad de expresión, permitan estimular iniciativas y generar acuerdos para
la producción y difusión de contenidos de alto valor
cultural y educativo, a fin de que, de manera deliberada, los medios contribuyan a la consolidación
de valores, actitudes y patrones de comportamiento consistentes con la construcción de una sociedad informada, libre, solidaria, segura y próspera.
En el nuevo contexto de la educación, los medios de
comunicación, públicos o privados, son un espacio privilegiado para impulsar modalidades educativas adecuadas a las circunstancias más diversas, en especial de
los jóvenes. El desarrollo de nuevas modalidades educativas, a partir de las posibilidades al alcance de los
medios de comunicación, puede además, constituir un
eje principal para articular nuevas formas de participación ciudadana en la educación.
Por todo lo anterior, nuestra propuesta general sobre
la participación social establece:
236
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
El Sistema Educativo Nacional
contará con una intensa, informada
e
incluyente
participación
de
ciudadanos,
organizaciones
de
la sociedad civil, especialistas y
medios de comunicación, en el
gobierno, la gestión y la operación
del sistema educativo, que apoye
el trabajo de maestros, escuelas y
demás instituciones educativas, para
la consecución de los propósitos
comunes.
Esta propuesta se concreta en una visión que
establece que, en lo relativo a participación ciudadana, en el largo plazo el sistema educativo mexicano se caracterizará porque:
ϕϕ La educación se desarrollará atendiendo a un conjunto de políticas de Estado emanadas de amplios
consensos sociales.
ϕϕ La participación ciudadana tendrá expresión amplia
y diversa mediante el involucramiento de los actores sociales relevantes en el desarrollo de todos los
tipos educativos. Las autoridades reconocerán y
respetarán espacios para la participación de organismos ciudadanos en el monitoreo de la operación
del sistema educativo.
ϕϕ Los ciudadanos tendrán los espacios institucionales
necesarios y contarán con medios para participar en
la valoración y orientación de programas e instituciones en todos los tipos, niveles y modalidades.
ϕϕ Los mexicanos en el extranjero contarán con recursos para continuar su desarrollo educativo con apoyos adecuados a sus circunstancias.
237
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ϕϕ Habrá mecanismos para estimular la cooperación
entre instituciones públicas y privadas. Además, se
habrá desarrollado otro tipo de educación pública
bajo responsabilidad directa de organizaciones de la
sociedad civil.
ϕϕ Habrá recursos financieros públicos y privados para
apoyar el desarrollo de programas y proyectos educativos, a partir de iniciativas ciudadanas.
ϕϕ Se habrán consolidado diversas formas de vinculación de las familias con las instituciones educativas,
en beneficio de los niños y jóvenes.
ϕϕ Existirá información, sistemática, amplia y precisa,
sobre el involucramiento de la sociedad en la educación.
ϕϕ Los medios de comunicación habrán asumido deliberadamente el papel educativo y cultural que les
corresponde, y harán contribuciones explícitas al
desarrollo de la educación, en función de la consolidación de una sociedad informada, libre, solidaria,
segura y próspera.
ϕϕ Toda familia o individuo que sufra discriminación o
no tenga acceso a una educación adecuada podrá
recurrir a un ombudsman con facultades para lograr
la restitución de los derechos y evitar ese tipo de
situaciones.
Para que la visión de largo plazo pueda hacerse
realidad, en un horizonte más cercano se propone
alcanzar las siguientes metas 2018:
ϕϕ Construir los consensos necesarios sobre los fines
de la educación y las políticas que permitirán reorientar el desarrollo de la educación.
238
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
ϕϕ Constituir en todas las entidades consejos ciudadanos que monitoreen la implementación de los programas educativos, sean espacios formales para
que las autoridades rindan cuentas sobre el uso de
recursos públicos destinados a educación, y emitan
recomendaciones que deberán ser tomadas en
cuenta por las autoridades educativas.
ϕϕ Establecer una instancia autónoma, de carácter ciudadano, que desempeñe funciones asimilables a las
de un ombudsman en materia educativa, que funcione en coordinación con los consejos ciudadanos
para la educación y tenga jurisdicción en todo el
país.
ϕϕ Poner en marcha un programa especial para la
atención educativa para mexicanos en el extranjero.
ϕϕ Establecer un régimen de autonomía para escuelas
públicas, con órganos de gobierno, integrados por
representantes de distintos sectores sociales.
ϕϕ Establecer un régimen de participación ciudadana
en la operación de escuelas públicas, por medio de
organizaciones de la sociedad civil que cumplan con
los requisitos que, a tal efecto, se establezcan en la
Ley.
ϕϕ Crear un fondo especial, con recursos públicos y
privados, para financiar proyectos a desarrollar a
partir de la iniciativa y participación ciudadana.
ϕϕ Llevar a cabo el primer censo nacional de educación.
ϕϕ Establecer mecanismos y acuerdos básicos con los
medios de comunicación para fortalecer el contenido educativo y cultural de sus producciones.
ϕϕ Consolidar instancias de coordinación de medios de
239
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
comunicación públicos, para fortalecer su contribución a la educación y la cultura.
6.2
Financiamiento
Lograr una adecuada distribución de recursos en
los sistemas educativos recuerda lo complejo que
resulta materializar la conocida frase de Lasswell
“quién obtiene qué, cómo y cuándo”, particularmente cuando un objetivo es reducir las desigualdades injustas que se observan tanto en la distribución de los insumos como en los resultados
obtenidos entre los diversos grupos poblacionales
o regiones del país y se gestiona el sistema educativo bajo normas y estructuras que en su diseño
no reflejan esta preocupación.
Una política de financiamiento adecuada sería
aquella que permita proveer insumos suficientes,
distribuidos en forma equitativa entre entidades
federativas e instituciones educativas, con el fin
de alcanzar una mayor igualdad en los resultados
que obtienen los alumnos, independientemente
del tipo educativo o escuela en el que estén inscritos, su origen étnico, o los recursos familiares a
su alcance. Adicionalmente, requeriría asegurar
una continuidad en la inversión en programas y
actividades cuya consolidación rebasa los períodos sexenales y requiere ser evaluada por resultados, en el corto y mediano plazos.
La asignación del presupuesto es una herramienta
con potencial para modificar prácticas e impactar
las condiciones en que operan las escuelas, al
acercar recursos que permitirán mayor efectividad
en los procesos educativos. Por ello el financia240
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
miento se deberá usar para incrementar la efectividad de los sistemas estatales y asegurar una
distribución adecuada de oportunidades, al lograr
correspondencia entre los retos diferenciados que
enfrentan las entidades federativas y la disponibilidad de recursos para atenderlos. Adicionalmente
deberá generar incentivos para la permanencia y
continuidad de prácticas y programas cuyos resultados contribuyan a elevar la calidad de la educación.
En términos absolutos, el gasto educativo por
alumno de México es muy inferior al de los países
de mayor desarrollo, lo que es lógico por las diferencias de PIB per cápita. En relación con el
tamaño de su economía, sin embargo, nuestro
país destina a educación montos que se comparan
con los de los países de la OCDE, y como proporción del gasto público es el país que más gasta de
esa organización, si bien es el que tiene una menor
proporción de gasto público en relación con el
Producto Interno Bruto (PIB).
El gasto educativo ha aumentado significativamente en relación con el crecimiento de otros sectores y con el crecimiento del PIB pero se destina
sobre todo al gasto corriente y, más específicamente, al pago de servicios personales, lo que
redunda en que la cantidad disponible de recursos
para proyectos innovadores, tecnología educativa,
investigación, e incluso para la profesionalización
de los maestros, es mínima.
Aunado a las características de la composición del
gasto en educación, existen problemas relacionados con su asignación y distribución, lo cual repercute negativamente en la equidad, la eficiencia y
la transparencia del gasto educativo.
241
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Por lo que se refiere a equidad, se observan desigualdades en diferentes ámbitos: entre entidades
federativas, entre tipos y modalidades educativas,
con diferencias que afectan a la población rural,
indígena y marginada. La inadecuada distribución
de recursos a las entidades se deriva de una deficiente fórmula legal de distribución de recursos, a
la que en ocasiones se suman criterios opacos y
rígidos de asignación; los recursos destinados a
reducir desigualdades injustas son insuficientes y,
paradójicamente, su distribución es inadecuada.
Adicionalmente, los recursos asignados a los
mecanismos de intervención compensatoria reservados para el Gobierno Federal han sido insuficientes, dados los retos que se presentan por la
dispersión geográfica y las brechas que se observan entre las comunidades con menos recursos en
el país, usualmente atendidas por el CONAFE.
En cuanto a eficiencia, no hay una planeación presupuestal que atienda la demanda futura derivada
de las dinámicas poblacionales y los cambios en
los tipos educativos obligatorios, prevaleciendo un
mecanismo de financiamiento centralista, en que
los estados carecen de oportunidades para apoyar
actividades no diseñadas centralmente. Además,
la ausencia de mecanismos e incentivos para promover la participación ordenada de otros actores y
órdenes de gobierno en el financiamiento de la
educación pública limita los recursos que se le
podrían destinar y desaprovecha posibilidades de
mayor eficiencia, condición a la que se agregan
disposiciones normativas (como la referente a la
gratuidad de la educación impartida por el Estado),
cuya falta de claridad genera condiciones políticas
que resultan en una ineficiente e injusta asignación
del gasto en educación superior.
242
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
En cuanto a transparencia, se ha mencionado ya la
frecuente ausencia de criterios objetivos de revisión
del ejercicio de los recursos y, por lo tanto, la inexistencia de mecanismos que den cuenta de cómo y
en qué se gasta, que permitan además relacionar el
gasto con resultados educativos. Esto último se
hace especialmente difícil porque no hay definiciones precisas de objetivos en relación con los que
se podría medir la eficacia en el uso de recursos.
Además hay mecanismos de asignación que privilegian acuerdos gremiales por sobre los criterios
técnicos y las necesidades de las escuelas y los
alumnos.
La actual distribución de presupuesto entre órdenes
de gobierno y actores educativos es reflejo de las
limitaciones institucionales que prevalecen en el
sistema y obstaculizan la operación de las escuelas. Si ha habido una preocupación por incrementar
el presupuesto, no se han modificado sustancialmente los mecanismos de distribución de fondos,
que no toman en consideración las tendencias de
desempeño y los esfuerzos de inversión estatal, ni
reconocen las necesidades de los estados ante
poblaciones de características distintas.
La distribución tradicional de recursos para educación ha generado sustancial diferencia en los
montos que reciben las entidades federativas y en
los recursos asignados a diversos grupos poblacionales y tipos educativos. La inversión por estudiante de educación básica es, en algunos casos,
tres veces mayor en unos estados que en otros;
en el caso de estudiantes de poblaciones marginadas, pueden recibir una quinta parte de los
recursos que se asignarían a sus pares que asisten a escuelas de otro tipo y modalidad. Condicio243
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
nes similares se observan en la educación media
superior y superior.
Los efectos del escenario se magnifican por la
inercia en la gestión del sistema y la falta de coordinación entre estados y gobierno central. En todo
caso muestran un amplio espacio para mejorar,
particularmente si se acepta el argumento de que
una mayor eficiencia en la operación del sistema
permitiría reorientar recursos a áreas que lo requieran. Por otra parte, más transparencia incrementaría la probabilidad de reducir los efectos asociados a la corrupción, identificados en diversos
estudios.
Considerando la asignación de presupuesto y el
proceso de planeación que lleva implícito como
una de las actividades más complejas en el diseño
de políticas, se identifican actividades y metas
cuyo cumplimiento implicaría una transformación
importante de la manera en que opera el sistema
educativo actualmente. Por ello es necesario transitar hacia la articulación entre planeación y ejercicio del gasto, que refleje las condiciones específicas de operación de los sistemas educativos,
entre las que destacan no solamente la complejidad para observar resultados en procesos acumulativos que exceden períodos gubernamentales,
sino incluso la organización en calendarios educativos que no corresponden a los ciclos de los ejercicios fiscales.
Las acciones y metas propuestas a continuación
corresponden, en buena medida, a los problemas
apuntados en los diagnósticos y recomendaciones
de otras partes del documento. En algunos casos
se abre la oportunidad de generar espacios de
innovación o acción en las entidades federativas
244
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
para lograr que los principales actores tengan
herramientas para mejorar los procesos de instrucción a su cargo. Prevalece en todo momento la
preocupación por incrementar la rendición de
cuentas, lograr más transparencia y eficiencia en
el sistema, así como incluir diversos actores y
grupos que han sido ignorados tradicionalmente
en la operación del sistema.
Por todo ello la propuesta general que hacemos
es:
En un horizonte de largo plazo la visión que se
proyecta para el tema de financiamiento educativo
es la siguiente:
Asegurar que los recursaos públicos
destinados a la educación sean
suficientes y se distribuyan entre
entidades, tipos, niveles y modalidades
educativas, con base en criterios
válidos y confiables que privilegien la
equidad, la eficiencia, la transparencia
y el logro de metas y resultados.
ϕϕ Todas las escuelas contarán con recursos suficientes, administrados con autonomía y eficiencia, para
ofrecer atención individualizada gratuita a todos los
alumnos que, independientemente de la escuela a
la que asistan, tendrán oportunidad de aprender con
insumos educativos adecuados.
ϕϕ Los grupos en desventaja recibirán recursos de forma diferenciada para compensar desigualdades y
reducir las brechas en desempeño.
ϕϕ Habrá un modelo de recaudación, asignación y fis-
245
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
calización de recursos, que distinga la inversión en
educación de todos los órdenes de Gobierno, incluyendo los municipios, formando un sistema uniforme de asignación y ejercicio del presupuesto, así
como de evaluación del gasto vinculado a los resultados educativos.
ϕϕ Habrá financiamiento proveniente de fuentes no
gubernamentales, que se vinculará con un mejor
uso de recursos públicos, con el desarrollo de más
y mejores servicios para quienes enfrentan mayores
carencias, y con la presencia de mecanismos eficaces de rendición de cuentas.
ϕϕ Se asegurará la gratuidad de la educación que se
considera obligatoria.
A fin de dar pasos hacia la visión, se propone
alcanzar estas metas 2018:
ϕϕ Adoptar una nueva fórmula de distribución equitativa de los recursos federales para la educación, que
reconozca las diferencias de costo por alumno, las
condiciones particulares de los sistemas estatales,
las metas alcanzadas, la eficiencia en la gestión, la
transparencia y la rendición de cuentas, la innovación, el cumplimiento de metas en programas destinados a reducir desigualdades injustas, así como el
co-financiamiento estatal y los requerimientos locales en materia de desarrollo.
ϕϕ Desaparecer la negociación salarial en dos instancias, federal y estatal.
ϕϕ Contar con fondos concursables destinados a promover políticas para reducir las desigualdades,
incrementar la atención a población con limitaciones, e insertar innovaciones en la política educativa.
246
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
ϕϕ Tener fondos concursables para apoyar organizaciones ciudadanas que se interesen en mejorar la
calidad educativa en un marco de equidad.
ϕϕ Asignar a la Federación un rol de regulador del gasto público, evitando la centralización en las decisiones y fomentando que las entidades asuman responsabilidades, desarrollen capacidades y alcancen
los objetivos determinados para la operación de los
fondos citados.
ϕϕ Contar con sistemas de información para evaluar el
costo-beneficio, la eficacia y el impacto de cualquier
intervención financiada con recursos públicos en el
país, así como utilizar esa información para aumentar la eficiencia y asignar recursos a los programas
que demuestren efectividad.
ϕϕ Actualizar las normas y diseñar e implementar
mecanismos efectivos para evaluar y auditar el gasto educativo público federal y estatal, y sancionar la
desviación de recursos por autoridades federales,
estatales o de las instituciones, asegurando un uso
pronto y adecuado.
ϕϕ Crear mecanismos para aumentar la participación
en el financiamiento de la educación pública, por
parte de estados, municipio y sector privado.
ϕϕ Contar con un marco normativo claro en lo que respecta a la obligación del Estado en materia educativa, con el fin de garantizar la gratuidad de la educación considerada legalmente como obligatoria.
247
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
6.3
Gobierno
Los problemas descritos en las secciones previas
resaltan la necesidad de contar con un Estado
activo, que asuma públicamente como misión eliminar cualquier condición que resulte en una desigualdad injusta en la provisión de servicios educativos.
Sin embargo, es necesario recordar que la aceptación de este rol del Estado no basta para lograr
intervenciones efectivas. Las actividades gubernamentales no ocurren en un vacío; no basta con
identificar y describir un problema público de forma
adecuada y asumir una responsabilidad en su
resolución, es necesario comprender, evaluar y,
en su caso, modificar las normas formales e informales en las que se sustentarán las intervenciones destinadas a mejorar la operación de nuestro
sistema educativo.
De esta forma, la modificación de la forma en que se
gobierna el sistema educativo tendría por objeto diseñar y construir mecanismos de coordinación, concertación y operación efectiva entre los distintos órdenes de
gobierno y los actores sociales, con el objeto de facilitar la resolución de los principales problemas relacionados con la educación. En esta sección buscamos, por
lo tanto, identificar las decisiones que deben instrumentarse para asegurar una adecuada y efectiva intervención de las autoridades educativas, la cual se basaría principalmente en la cooperación con todos los
actores sociales, cuya participación es fundamental
para incrementar la calidad educativa y mejorar las
condiciones de equidad, por medio de acciones efectivas y sostenibles.
248
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
Lograr lo anterior requiere comprender la forma en
que el Estado ha organizado la operación de los
servicios educativos públicos. Resolver problemas
relacionados con la diversidad, interculturalidad e
inequidad que prevalecen en el sistema, así como
lograr mejor calidad educativa, requiere encontrar
las mejores condiciones para implementar programas efectivos. En este sentido esta propuesta
relativa al gobierno del sistema implica modificar,
adecuar o alinear las estructuras en que descansa
la operación de las agencias encargadas de la
educación en nuestro país, con el fin de incrementar la probabilidad de alcanzar intervenciones sostenibles y efectivas en la búsqueda de los fines
establecidos, por medio de la implementación de
políticas participativas.
La peculiar distribución de facultades entre la Federación y los otros órdenes de gobierno, tras el proceso de
descentralización de los años noventa, ha resultado en
un problema de dilución de responsabilidades, al cual
se agrega una rápida transformación de mecanismos y
medios de colaboración intergubernamental en materia educativa. Se observa que no solamente ha habido
costos asociados a la descentralización educativa
inconclusa, sino a la ausencia de mecanismos de colaboración efectivos que permitan realizar los cambios
necesarios en el sistema político y gubernamental del
país en los últimos veinte años.
La descentralización inconclusa es una muestra de los
retos que prevalecen en el gobierno del sistema educativo, por la cual las autoridades estatales no gozan del
ejercicio pleno de su soberanía para integrar un sistema educativo propio, el cual incluso, en muchos casos,
aún se divide en dos instancias que gobiernan la educación.
249
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Por ello las autoridades estatales con frecuencia
no están en posibilidades de asumir el desarrollo
de funciones estratégicas para vincular la educación con el fortalecimiento de la convivencia democrática, la equidad, la cohesión social y la prosperidad económica.
Las respuestas gubernamentales han representado avances para establecer mecanismos que validen o generen acuerdos en la operación del sistema, como la creación del Consejo Nacional de
Autoridades Eductivas (CONAEDU), pero aún
constituyen esfuerzos iniciales sobre los cuales
es necesario reflexionar y profundizar, para replicar las experiencias que han permitido una colaboración real, con el fin de transformar la manera
en que operan las escuelas e instituciones educativas.
Aunado a lo anterior existe el problema de la falta
de alineación entre la estructura formal de operación del sistema educativo y las propuestas que
se diseñan e instrumentan desde el nivel federal,
contra la dinámica de los retos y problemas que
se enfrentan en escuelas e instituciones. Ejemplo
de ello es la diversidad de oferta de programas
que reciben los centros escolares, cada uno de
los cuales representa tiempo, trámites, elaboración de informes y reportes, en relación con propuestas que no siempre responden a las circunstancias y necesidades propias.
Hay actores tradicionalmente relegados de la
toma de decisiones aún cuando están más cerca
de los problemas y podrían participar activamente
en su solución. Es el caso de autoridades municipales, así como ciudadanos y emprendedores
sociales, con quienes habría que buscar medios
250
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
de colaboración que aseguren su contribución
productiva en el desarrollo de la educación. Por
el contrario, en otros casos se ha observado el
pernicioso fenómeno de imbricación entre autoridades educativas y la organización sindical, condición que ha resultado frecuentemente en la
captura de los procesos de toma de decisión, y
con ello la postergación de reformas indispensables para proveer una educación de calidad a
todos los habitantes del país.
Un gobierno eficiente requiere además, de mecanismos de evaluación de la gestión y rendición de
cuentas que transparenten, hacia el interior de
las instituciones y hacia la ciudadanía, la forma
en que se usan los recursos públicos, con parámetros correspondientes emanados de los objetivos y metas de los programas sectoriales e institucionales. Este esfuerzo no se visualiza en la
administración educativa a nivel federal ni estatal; es una tarea pendiente que, en su caso,
redundaría en eficientar y fortalecer la forma en
que se gobierna el sector educativo.
Se observa también que no existen esquemas de
gestión que propicien en forma exitosa el involucramiento de los municipios en el desarrollo de la
educación; la coordinación y articulación local y
regional de las instituciones educativas de los
distintos tipos, niveles y modalidades; la autonomía de los centros escolares, sus directivos y
docentes en las decisiones pedagógicas para
apoyar el progreso de los alumnos en el aprendizaje, de conformidad con sus características y
circunstancias particulares; y la provisión oportuna y pertinente de recursos educativos y apoyos
pedagógicos a las escuelas.
251
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Adicionalmente, los mecanismos de concertación
con diversos actores educativos están poco desarrollados, por lo que la implementación de programas educativos usualmente cierra espacios de
colaboración con actores no gubernamentales, lo
que resulta una contradicción, pues al mismo
tiempo se asume que, por la relevancia del sector
educativo, es necesaria la colaboración de la
sociedad.
Es posible concluir que la actual interacción entre
instituciones formales e informales en el sistema
educativo no garantiza la implementación efectiva
de programas, dificulta el consenso con cuidadanos y emprendedores sociales y, sobre todo, establece costos adicionales para la coordinación de
acciones entre distintos órdenes de gobierno.
El escenario descrito plantea la necesidad de
hacer ajustes a la normatividad vigente, crear instancias para asegurar coordinación entre órdenes
de gobierno, reformar los mecanismos institucionales de colaboración y concertación, así como
los criterios de operación, para que permitan
mayor colaboración y consenso entre actores educativos –incluyendo organizaciones y ciudadanos
no vinculados al gobierno— con el fin de asegurar
el diseño, formulación e implementación de políticas educativas bajo una forma diferente de distribución de facultades, a partir de las características
de cada uno de los tipos educativos y sus modalidades.
Considerando lo anterior, la propuesta general
plantea el reto de:
La visión a la que se aspira contempla que en el
largo plazo:
252
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
Construir un gobierno del sistema
democrático y con instancias efectivas,
basado en políticas participativas y con
una colaboración equilibrada entre los
tres órdenes de gobierno.
ϕϕ El sistema educativo nacional y los sistemas de las
entidades federativas contarán con instancias de
gobierno individuales y colegiadas, en las que participarán todos los actores sociales y especialistas,
con mecanismos claros de colaboración y corresponsabilidad, que asegurarán una gestión eficiente
en beneficio de los educandos y sus familias.
ϕϕ Las atribuciones de la Secretaría de Educación
Pública federal serán de carácter regulador, estratégico y de articulación de los 32 sistemas educativos
locales de las entidades federativas, las cuales ejercerán responsablemente su soberanía en la conducción de su propio desarrollo educativo, en atención a sus características particulares y a la
búsqueda del desarrollo nacional.
ϕϕ Se contará con mecanismos ciudadanizados de
evaluación y rendición de cuentas sobre el uso de
los recursos públicos destinados a la educación, y
los programas y acciones en que se traducen, con
lo que se responderá de forma directa a inquietudes
y sugerencias de los contribuyentes fiscales y de
todos los actores interesados.
ϕϕ Existirán redes de colaboración entre órdenes de
gobierno y organizaciones independientes, para
asegurar la operación de mecanismos efectivos de
253
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
atención a grupos vulnerables, independientemente
de la zona o lugar en que residan, con el objeto de
eliminar cualquier discriminación y diferencia injusta
que exista.
Para llegar en el largo plazo a esta visión, deberán
alcanzarse las siguientes metas 2018:
ϕϕ Establecer un nuevo marco de colaboración y
corresponsabilidad en el ámbito educativo, que permita la redistribución de facultades a favor de las
entidades federativas, con el cual concluya el proceso de descentralización, reflejado en la creación
de 32 sistemas estatales unificados, con facultades
suficientes para diseñar e implementar políticas
para mejorar la calidad de la educación en sus
jurisdicciones, incluyendo la certificación y regulación exclusiva a nivel estatal de las instituciones de
educación superior.
ϕϕ Consolidar el Consejo Nacional de Autoridades
Educativas como instancia formal, con carácter vinculatorio, en el cual se concerten y operen políticas
de alcance nacional, con el establecimiento de instancias similares de colaboración en cada una de
las entidades federativas, para abrir espacios de
participación a los gobiernos municipales, promover la participación de especialistas y generar espacios de discusión y construcción de acuerdos para
la planeación y la definición de objetivos a largo
plazo.
ϕϕ Contar con una red de institutos especializados
para el desarrollo de funciones y servicios de naturaleza estratégica en el ámbito educativo, que
impulsen el desarrollo y la mejora sistemática de la
educación con intervenciones en áreas especializa-
254
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
das tales como la evaluación, el diseño curricular y
el desarrollo de materiales educativos, incluyendo
las capacidades actuales de producción de textos y
recursos educativos digitales, la comunicación educativa a partir de las entidades públicas de radiodifusión actualmente sectorizadas en educación etc.
6.4
Marco jurídico
Las normas sobre la prestación de servicios educativos afectan la operación de las instituciones y
establecen mecanismos de colaboración y participación, por lo que una definición clara de obligaciones, objetivos, facultades y procedimientos,
permitirá una acción gubernamental no sólo efectiva, sino sostenible. Por ello una herramienta
esencial para el eficiente funcionamiento del sistema educativo en los tres órdenes de gobierno y
en sus diferentes tipos, niveles y modalidades, es
el conjunto de normas en que debe sustentarse
su desarrollo. Correlativamente, uno de los principales problemas presentes radica en la falta de
actualización del marco jurídico, de manera que
responda a las circuntancias actuales y a la vez
facilite la realización de la visión del futuro deseado.
Como se ha señalado reiteradamente, los resultados escolares de los alumnos se explican por una
interacción entre sus características sociales y
familiares y las de los servicios educativos, cuya
efectividad encuentra sustento en las normas que
materializan valores y objetivos sociales, cuyo
cumplimiento debe asegurar el Estado.
255
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Estas normas definen los mecanismos por medio
de los que deberá darse cumplimiento a las obligaciones asignadas a las autoridades, según la
distribución de facultades y funciones entre órdenes de gobierno. Por ello, la actualización del
marco jurídico es un medio para crear o transformar instituciones que sustentan la operación del
sistema educativo, con el objeto de lograr una
distribución más equitativa de oportunidades educacionales a toda la población del país.
Si bien aislar los efectos de las normas ineficaces
en el desempeño del sistema puede resultar una
tarea compleja, los diagnósticos y las propuestas
presentadas en otras secciones implican, en
muchos casos, la adecuación del marco normativo para alcanzar gobernanza y, por lo tanto, contribuir a reducir algunos de los retos y problemas
detectados en los distintos tipos educativos.
Se identifican tres aspectos como retos urgentes
respecto a la reforma del marco jurídico, para
lograr mejores condiciones de operación del sistema educativo:
• Dilución de responsabilidades entre órdenes de
gobierno, por la ineficiente distribución de facultades contemplada en la Ley General de Educación;.
• Ineficacia normativa y falta de actualización de
la normatividad que es clave para regular la operación de las instituciones educativas en todos
sus tipos.
• Ausencia de normas efectivas para implantar un
sistema de rendición de cuentas.
256
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
En lo que respecta a la dilución de responsabilidades, el mejor ejemplo es que la distribución de
facultades derivada de la descentralización de
servicios educativos privilegió una distribución
pronta de bienes y recursos a las entidades, sin
una consideración exhaustiva de las implicaciones
en materia de equidad y eficacia de las reglas
definidas para guiar las relaciones entre órdenes
de gobierno.
Si bien la falta de capacidad institucional en las
entidades fue uno de los argumentos con los que
la Federación justificó retener facultades claves
para operar el sistema educativo, en la práctica
esta decisión resultó en la continuidad de la concentración de facultades y funciones claves a nivel
central, muchas relacionadas de forma directa con
la calidad.
En la práctica, la distribución de facultades entre
los gobiernos estatales y el Federal, representa
mantener la concentración de responsabilidades
en la Federación que se observaba antes del
Acuerdo Nacional para la Modernización de la
Educación Básica (ANMEB). La definición de
planes y programas, la elaboración y autorización
de libros de texto, el establecimiento de criterios
de contratación de docentes, la formación inicial y
en servicio de los docentes contratados, así como
la evaluación de resultados del sistema educativo,
son facultades que conserva la Federación.
Hay que descartar que la ineficaz utilización de los
recursos por parte de los estados, que se adujo
para justificar la firma del ANMEB, explique la permanencia de brechas y desigualdades educativas,
257
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ya que el manejo de la mayor parte de los recursos no era controlado por las entidades. No hay
evidencia que justifique que el Gobierno Federal
conserve las facultades que retuvo tras la “descentralización” de los servicios educativos, y en
cambio la implementación de programas en rubros
en que la federación tiene facultades exclusivas
no es particularmente eficiente y las políticas centralizadas no siempre responden a las necesidades de las entidades federativas y las escuelas.
A pesar de que hay pocas evaluaciones de impacto de programas educativos, diversas experiencias
cuestionan la pertinencia de mantener ciertas
facultades a nivel central. La reforma curricular de
primaria promovida por la SEP, por ejemplo, ha
generado incertidumbre entre administradores,
directores escolares y docentes, particularmente
por la forma en que se pasa de la etapa de piloteo
a la implementación. Se cuestiona la desconexión
entre los conocimientos y habilidades docentes
que se requerirían para hacer un uso correcto de
los nuevos materiales y los programas de formación docente disponibles, todo ello en el ámbito de
las facultades federales.
Otro ejemplo se encuentra en la normatividad aplicable a la contratación de docentes. Esta norma,
entre otras, explicaría en buena medida el perfil de
los docentes contratados, la rigidez con la que se
conduce su evaluación y promoción, y la dificultad
que implica iniciar procesos efectivos de rendición
de cuentas en lo relativo a la profesión docente.
Un ejemplo más puede observarse en las normas
que regulan la asignación y distribución de recur258
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
sos a las entidades, para financiar la prestación de
servicios en educación básica. Los criterios definidos con base en la población, y los requerimientos
derivados de contrataciones y presupuestos asignados previo a la descentralización, constituyen
hoy uno de las principales limitantes para que las
entidades federativas confronten los serios problemas de desiguladad que se reportan en sus territorios. Este último caso refleja que las reformas
legales no solamente deben orientarse a normas
antiguas, sino también a las que han sido modificadas recientemente, pero que no han conseguido
mejoras sustanciales o la resolución efectiva de
los problemas que buscaban atender.
En el caso de la educación superior, la Ley para la
Coordinación de ese tipo educativo, promulgada
en 1978, es un asunto destacado en que la regulación de un área educativa prioritaria es poco
efectiva, ante la la dinámica actual de la demanda
y oferta de servicios educativos. Es un ejemplo de
una disposición que debe ser actualizada para
garantizar una adecuada organización de los servicios educativos de educación superior, y para
replantear la distribución de recursos financieros
públicos a las universidades.
Las disposiciones vigentes requieren revisarse a
la luz de la necesidad de explorar mecanismos de
monitoreo de la calidad y para hacer más eficiente
y equitativa la distribución de recursos. Entre otras
medidas, se deberá explorar el financiamiento a
asociaciones y actores no gubernamentales, incluyendo la inversión directa de recursos públicos,
así como créditos o becas conferidos o garantizados con recursos públicos, con el fin de ampliar y
garantizar la calidad de la oferta educativa.
259
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
La normatividad carece de elementos para asegurar la operación efectiva de un mecanismo de
rendición de cuentas, para mejorar la calidad y
reducir las condiciones de desigualdad en el país.
La ausencia de un mecanismo efectivo de esta
naturaleza no es casual. Acciones aisladas, como
la evaluación anual de aprendizajes, no consideran el resto de los componentes de un sistema de
rendición de cuentas, con escasa participación de
los principales operadores de los sistemas educativos: los gobiernos estatales.
del sistema para lograr mayor calidad y equidad.
Las disposiciones que rigen la operación del sistema educativo reflejan condiciones que han cambiado sustantivamente tras 20 años de operación
de sistemas educativos estatales con participación limitada de los gobiernos locales. Estas
normas reflejan decisiones tomadas en condiciones distintas a las actuales. Adicionalmente, las
normas vigentes reflejan las negociaciones coyunturales entre actores educativos, particularmente
sindicatos y autoridades educativas estatales.
La peculiar distribución de facultades legales
entre el gobierno federal y los estatales (v. gr. el
financiamiento a la educación o la determinación
de criterios para evaluar al sistema), ha resultado
en imposibilidad práctica para recoger información, fijar y distribuir estándares y operar un sistema de incentivos.
Las propuestas de los demás apartados de este
documento hacen necesarios cambios a la legislación, para dar sustento y legalidad a cambios
como la redefinición de los tipos educativos y las
posibilidades de organización de los niveles que
los componen; de las facultades de autoridades
federales, estatales y municipales; de nuevas
condiciones de funcionamiento de la educación
superior en sí misma, y vinculada a ciencia, tecnología e innovación; de la educación a lo largo
de la vida, de su conceptuación a la reorganización de su estructura a nivel federal y estatal; de
la participación ciudadana y las estrategias que
se proponen para su implementación, entre otros.
La descentralización de los servicios educativos
se hizo en condiciones excepcionales, en que no
se privilegiaron objetivos relacionados con equidad o con la efectividad en la administración de
recursos. Tampoco se privilegió la búsqueda de
una mejor distribución de facultades o responsabilidades administrativas, sino que simplemente
se buscó lograr una distribución expedita de
bienes y recursos, así como la adopción de procedimientos administrativos comunes que redujeran la posibilidad de enfrentar conflictos.
Sin embargo, más allá de la explicación de las
condiciones actuales, se define un espacio de
intervención para reformas legales que modifiquen condiciones que se ligan a la baja eficacia
260
Considerando lo anterior, valoramos necesario
reformar normas que tradicionalmente se han
asociado a factores que contribuyen a incrementar la inefectividad del sistema, la dilución de responsabilidades y la concesión de prerrogativas y
beneficios que usualmente afectan la calidad de
la educación. Como propuesta general, pretendemos:
261
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Construir un marco jurídico renovado
que soporte el quehacer del sector
educativo con normas claras que
aseguren el respeto del derecho a la
educación, favorezcan una gestión
eficiente y permitan resolver con justicia
las diferencias.
Esta propuesta general se concreta en los siguientes rasgos de una visión de la normatividad del
sistema educativo en el largo plazo, que sustentarán algunas de las recomendaciones propuestas
en las secciones previas de este documento:
ϕϕ Se reconocerá el derecho a la educación de todos
los habitantes del país y habrá mecanismos efectivos y expeditos de intervención federal, estatal y
municipal, ante cualquier incumplimiento.
ϕϕ El gobierno federal, las entidades federativas, los
municipios y las escuelas tendrán un marco jurídico
que definirá responsabilidades claras y favorecerá
la rendición de cuentas y el cumplimiento de obligaciones de las las autoridades y actores involucrados.
ϕϕ La colaboración de órdenes de gobierno y organizaciones sociales y privadas generará un sistema de
cooperación subsidiaria para reducir toda inequidad
o incumplimiento al derecho a la educación.
ϕϕ Los poderes legislativo y judicial contarán con un
marco legal y una tradición de intervención activa,
orientada a generar condiciones de equidad en el
ejercicio del derecho a la educación.
262
PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES
Para llegar a la visión de largo plazo se deberán
alcanzar estas metas 2018:
ϕϕ Aprobar una nueva Ley General de Educación que
redefina el sistema educativo a partir de los tipos
de educación de 0 a 18 años, educación superior y
educación a lo largo de la vida, y sustente los cambios propuestos en el documento.
ϕϕ Asignar a las entidades federativas las facultades
más relevantes para la calidad educativa y limitar el
papel del gobierno federal al monitoreo, la coodinación y el establecimiento de mecanismos subsidiarios de apoyo, así como de intervención inmediata
en casos de emergencia educativa en que se comprometa gravemente el cumplimiento del derecho a
la educación.
ϕϕ Insertar en el marco jurídico nuevos instrumentos
para regular la relación laboral de los trabajadores
de la educación, dando facultades suficientes a las
autoridades estatales para asegurar el derecho de
todo ciudadano a recibir educación de buena calidad, eliminando condiciones de excepción y estableciendo facultades y responsabilidades para todos
los actores, separando las facultades de las autoridades educativas de cualquier obligación derivada
de la afiliación gremial, e incluyendo mecanismos
para regular la contratación de docentes privilegiando criterios meritocráticos.
ϕϕ Establecer un nuevo marco jurídico para educación
superior, que garantice coordinación entre órdenes
de gobierno, distribución de financiamiento que
reconozca los logros de las instituciones, y monitoreo de la calidad de los programas. Articular este
marco con el que regula la investigación científica y
el desarrollo tecnológico.
263
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ϕϕ Modificar la Ley de Educación de Adultos de manera que puedan profesionalizarse los servicios educativos en la materia.
ϕϕ Sustentar nuevas fórmulas de asignación de recursos promoviendo equidad y autonomía de las entidades, reconociendo la diversidad de entornos en el
país y, por lo tanto, los distintos requerimientos en
materia de operación de los sistemas educativos
locales.
ϕϕ Contar con un sistema nacional de evaluación de la
gestión y rendición de cuentas que defina mecanismos de coordinación federación-estados, así como
de seguimiento de avances, promoviendo la evaluación de impacto de programas, de ser posible con
estimaciones costo-efectividad, así como el vínculo
entre la asignación de recursos y los resultados.
ϕϕ Establecer mecanismos efectivos de coordinación
entre órdenes de gobierno, promoviendo la participación de los gobiernos municipales en la prestación de servicios educativos.
ϕϕ Proporcionar al ciudadano mecanismos legales y
capacidad para recurrir ante el Poder Judicial para
hacer cumplir el derecho a la educación. Contar con
un ombudsman o procurador con facultades claras
y suficientes para asegurar la rápida restitución de
derechos a todo ciudadano o grupo social afectado
por las decisiones o la inacción de las autoridades
educativas.
ϕϕ Incluir normas para que particulares y organizaciones ciudadanas participen activamente en la provisión de servicios escolares con alianzas públicoprivadas, en todos los tipos educativos.
264
CONCLUSIÓN
C onclusión
Los autores de este documento reiteramos que
partimos de la convicción de que, sin ignorar los
innegables avances que ha conseguido hacer el
sistema educativo mexicano a lo largo de buena
parte del siglo XX y lo que va del XXI, sobre todo
en lo relativo a la atención de millones de niños y
jóvenes, pero también en aspectos cualitativos, la
educación de nuestro país presenta problemas
preocupantes a los que debemos hacer frente sin
demora.
Proponemos metas de largo plazo, aunque parezcan lejanas, porque tenemos conciencia de que el
reto de tener una educación de excelente calidad
para todos los mexicanos es de tales dimensiones
que serán necesarios muchos años para hacerlo
realidad. Sabemos también que los caminos, por
largos que sean, comienzan con los primeros
pasos.
En el caso de las reformas que necesita la educación mexicana, pensamos que la importancia de
esos primeros pasos, concretados en las metas
que proponemos para el 2018, es clara: Serán los
primeros pasos en una dirección diferente de la que
sólo implica seguir la inercia del pasado. Se trata de
atreverse a romper con esa inercia y emprender un
rumbo diferente que, de seguirse en forma consistente, permitirá hacer realidad las metas más ambiciosas en un futuro que ahora puede parecer remoto.
267
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Reiteramos que proponer metas no debe ser una
competencia demagógica para ver quién promete
cosas más atractivas sin analizar viabilidad, sino
un ejercicio de responsabilidad que tenga en
cuenta la complejidad de los problemas que se
quiere enfrentar. Sabemos, además, que las
causas de la situación son complejas y, por lo
mismo, que las soluciones no pueden ser sencillas, sino que supondrán decisiones firmes y de
fondo, así como esfuerzos amplios, prolongados, y
que involucren a todos los actores educativos y a
todos los sectores de la sociedad.
Sabemos que buena parte de las ideas que proponemos son compartidas por muchos actores, pero
otras pueden ser discutibles e incluso polémicas.
Todos aceptamos que hay que evaluar a los maestros, pero hay muchas ideas en cuanto a cuál es
la forma adecuada de hacerlo. ¿Debe reducirse el
peso que se da a las pruebas en gran escala, o
aumentarse? ¿Debe sustituirse la reprobación de
los alumnos de menor rendimiento por prácticas
de recuperación sin que se haga repetir grado?
¿Debe fomentarse la expansión de la matrícula en
programas de educación superior de dos años?
¿Es conveniente dividir la actual Secretaría de
Educación Pública en dos, una para la educación
de 0 a 18 años y otra para la educación superior y
la investigación científica? ¿Conviene ampliar las
facultades de las entidades federativas y reducir
las del gobierno federal? ¿Hasta dónde debe llegar
la participación de los ciudadanos en el manejo de
las escuelas? ¿Hasta dónde se debe extender la
autonomía de estas para que sea compatible con
un papel adecuado de la autoridad nacional y
estatal?
268
CONCLUSIÓN
Estos son sólo ejemplos de cuestiones sobre las
que seguramente hay más de una opinión, y serán
necesarios cuidadosos procesos de discusión para
llegar a consensos en aspectos centrales, sin
aspirar a una uniformidad imposible e indeseable,
pero sí identificando puntos clave que deben cambiar: precisando los cambios de fondo, no de
forma, sin los cuales no se puede esperar que la
calidad de los resultados mejore sustancialmente,
para que México no se quede atrás en el mundo
global del siglo XXI.
Este documento pretende aportar ideas para una
discusión profunda que permita construir consensos básicos para emprender las mejoras educativas necesarias.
Para que esa discusión sea productiva, debe tener
varios rasgos que proponemos a continuación, a
partir de la experiencia de una persona que aportó
valiosas ideas durante la preparación de este
documento que fue ministro de educación de Chile:
…para conseguir acuerdos es bueno cumplir con al menos dos
reglas de oro: avanzar sobre lo ya realizado, reconociendo lo
valioso y corrigiendo lo defectuoso, sin la pretensión de
inventar la rueda, sin arrogancia; y trabajar con todos los
actores, motivando una acción genuinamente conjunta, sin
caer en la tentación de hacer anuncios publicitarios para
arrancar aplausos… es importante recordar que, en educación,
cada gobierno no cosecha lo que siembra, pues se trata de
procesos que toman años de esfuerzo.
La exploración de acuerdos no consiste en confrontar dos
posiciones y tratar de sacar el mayor porcentaje de la propia;
tampoco exclusivamente en buscar una posición intermedia
entre dos visiones contrapuestas, sino en examinar soluciones
269
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
que traduzcan los resultados esperados por ambas partes en
acción eficaz. Siempre hay un margen para avanzar de manera
que la situación inicial mejore en algún grado para todos. No
se trata de un juego de suma cero. (Bitar, 2011)
Coincidimos en esta concepción del diálogo como
un juego en el que no hay un perdedor por cada
ganador, sino uno en el que es posible que todas
las partes y, sobre todo, los alumnos, ganen.
Tomamos de la misma fuente una recomendación
más, para orientar la forma en que creemos deben
proceder los diálogos sobre las reformas necesarias:
Finalmente… una recomendación para quienes estén
verdaderamente interesados en acometer cambios
significativos y perdurables en educación: deben evaluar con
rigor los resultados, procesos y organización existentes, sin
menospreciar o desechar a priori. Hay mucha gente
comprometida de corazón, que efectúa loables esfuerzos y se
desempeña con excelencia. La tentación de hacer juicios
descalificatorios a la bandada acarrea desánimo a los mejores.
Y, en educación, su buena disposición y entusiasmo son
fundamentales. Se debe actuar de manera firme con los
negligentes y estimulante con los diligentes.
La escasa comprensión de la complejidad de los factores
involucrados en el mejoramiento de la educación conduce a
formular apreciaciones tajantes como que “la educación es un
desastre”, que no sólo menosprecian los logros obtenidos y
suelen venir acompañadas de recetas fáciles e inconducentes,
sino que alejan cualquier posibilidad de solución y desmoralizan
a profesores, directivos, expertos, funcionarios, padres y
estudiantes… (Bitar, 2011)
CONCLUSIÓN
das qué modificar y competencias complejas que
desarrollar, en los alumnos, pero también en los
maestros. Necesitamos cambios en las prácticas
en aulas y escuelas, pero también de elementos
organizacionales, de gobierno, de financiamiento,
en el marco jurídico y en la participación ciudadana. Habrá que comenzar removiendo obstáculos
estructurales, para asegurar primero normalidad
mínima en el funcionamiento cotidiano de la educación, y progresivamente lograr los altos niveles
de calidad a los que aspiramos.
Las propuestas que presentamos implican cambios mayores no fáciles de realizar, pero que en el
largo plazo harán realidad el sueño de una educación de gran calidad para los niños y jóvenes de
México: las reformas necesarias para que la educación mexicana esté a la altura de los retos que
el país enfrenta.
Terminamos con las mismas palabras con que
cerramos la introducción de este documento: creemos que un futuro brillante para la educación
nacional es posible si las voluntades de muchos
actores se unen en un gran proyecto, al que pretendemos contribuir con este documento.
Necesitamos cambios importantes, porque nuestros análisis muestran que hay prácticas arraiga270
271
ANEXOS
A nexos
I. Estructura del Sistema Educativo
Nacional
II. Fechas clave de la educación
mexicana
III. Datos básicos de la educación
I. Estructura del Sistema Educativo
Nacional
L
a estructura del Sistema Educativo Nacional se
presenta en dos versiones. La actual, que no se
ha modificado sustancialmente en los últimos
40 años, y la que correspondería a las propuestas
que contiene este documento.
273
Tipo
Educativo
Educación
Básica
Educación
Media
Superior
Educación
Superior
Edad
0-3
3-6
6-12
12-15
15-18
18-23
23…
Tipo
Educativo
Educación
Básica
Educación
Superior
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Edad
0-3
3-6
6-12
12-15
15-18
18-23
23…
Sistema Educativo Nacional
Vigente 2012
Bachillerato:
General, Técnico
Niveles y modalidades
Secundaria
Niveles y modalidades
Inicial
Preescolar
Primaria
Doctorado
ANEXOS
Licenciatura: Normal/Universitaria
Especialidad
Bachillerato
Universitario o Técnico
Universidades
Tecnológicas
Educación a lo largo de la vida
Maestría
CENDI, Vía Padres de Familia
General, Indígena, Comunitario
Sistema Educativo Nacional
Propuesta
Inicial:
Preescolar:
Primaria:
General, Indígena, Cursos Comunitarios
ANEXOS
Doctorado
Licenciatura: Normal
Universitaria y Tecnológica
Maestría
Secundaria:
General, Técnica, Telesecundaria, para Trabajadores
Universidades
Tecnológicas
Especialidad
Educación para la vida: primaria, secundaria, formación
para el trabajo, educación abierta y a distancia
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
II. Fechas clave de la educación
mexicana
ANEXOS
1952-1958
Presidencia de Adolfo Ruiz Cortines
1958-1964
Presidencia de Adolfo López Mateos
Fecha
Acontecimiento
1958-1964
Segunda gestión de Jaime Torres Bodet al frente de
la SEP
1921-1923
Fundación de la SEP. Gestión de José Vasconcelos
1959
Plan de Once Años, 1959-1970
Primeros acuerdos entre federación y estados
1960
Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuito
1960
Doble turno en primaria, crecimiento de normales…
1964-1970
Presidencia de Gustavo Díaz Ordaz
1965-1968
Presidencia de Gustavo Díaz Ordaz
1968
Inicio de telesecundaria
1970-1976
Plan integral de educación inconcluso; conflicto
estudiantil
1945
Presidencia de Luis Echeverría
1946
Reforma curricular; segunda generación de libros de
texto gratuitos
1946-1952
Creación UAM, CCH y ENEPs; impulso a
universidades de provincia
Presidencia de Lázaro Cárdenas
1934-1940
Fundación del Instituto Politécnico Nacional
Educación socialista; Últimos acuerdos SEP-Estados;
centralización
1940-1946
Presidencia de Manuel Ávila Camacho
1943-1945
Primera gestión de Jaime Torres Bodet
1943
Fundación del SNTE integrando sindicatos anteriores
1945
Artículo 3° de la Constitución
1946
Condiciones generales de trabajo del personal de la
SEP
1946-1952
Presidencia de Miguel Alemán
1950
Asociación Nacional de Universidades e Instituciones
Ed. Superior
1976-1982
Presidencia de José López Portillo
1952
Ciudad Universitaria
1977
Plan inconcluso de Porfirio Muñoz Ledo
276
277
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
ANEXOS
Fechas clave de la educación mexicana
Fechas clave de la educación mexicana
1978
Metas prioritarias de Fernando Solana
1994-2000
Nuevos libros de historia de México
1978
Inicio de desconcentración de la SEP
Fecha
Acontecimiento
1981-1982
Impulso a la telesecundaria
2000-2006
Presidencia de Vicente Fox
1982-1988
Presidencia de Miguel de la Madrid
2001-2002
Programa de Escuelas de Calidad; Enciclomedia
1984
Presidencia de Carlos Salinas de Gortari
2002
Compromiso Social por la Calidad de la Educación
1984
Presidencia de Carlos Salinas de Gortari
2002
1988-1994
Sustitución de Carlos Jonguitud por Elba Esther
Gordillo en el SNTE
Creación del Instituto Nacional para la Evaluación de
la Educación
2003
Obligatoriedad de preescolar y reforma curricular
1991
Universidades tecnológicas, programas
compensatorios, creación de los Comités
Interinstitucionales de Evaluación de la Ed. Superior
2005
Sustitución de Carlos Jonguitud por Elba Esther
Gordillo en el SNTE
2006
1992
Acuerdo Nacional para la Modernización de la
Educación Básica
Reestructuración de la SEP; Subsecretaría de Ed.
Media Superior
Reforma curricular de secundaria
1993
Ley General de Educación; obligatoriedad de la
secundaria
2006
2006-2012
Presidencia de Felipe Calderón
1993
Reforma curricular; tercera generación de libros de
texto
2008
Alianza por la Calidad de la Educación
1994
Fundación del CENEVAL
2009
Reforma curricular de primaria
1994-2000
Presidencia de Ernesto Zedillo
2011
Impulso a educación cívica y ética
1994-2000
Impulso a educación cívica y ética
2012
Nuevos libros de historia de México
278
279
156,309
127,754
13,752
14,803
548,215
499,640
32,006
16,569
309,123
178,286
76,366
48,861
5,610
3,423,608
3,012,128
292,031
119,449
14,792,528
13,851,926
792,530
148,072
5,349,659
2,738,970
1,506,978
1,053,462
50,249
Maestros
17,208
124,597
151,641
1,762,933
174,702
16,624
1,718,017
128,947
Licenciatura
1,094
2,300
655
4,049
1,880
6,247
1,211
423
9,761
41,415
1,233,862
1,683,959
3,020,020
5,979,256
116,422
830,792
13,600,980
14,548,194
143,989
360,140
3,948,039
4,452,168
Alumnos
153,907
2,150,562
142,257
2,446,726
1,078,369
2,223,186
113,107
244,092
3,658,754
Alumnos
33,182
213,341
15,366
261,889
65,125
159,764
14,838
16,202
255,929
Maestros
2005-2006
4,699
60,428
85,667
197,441
348,235
13,365
34,990
512,987
561,342
16,538
15,566
165,737
197,841
Maestros
Tabla 1. Estadística Educativa
Escuelas
392
14,986
3,975
9,000
28,353
14,671
9,065
75,272
99,008
14,421
8,487
48,932
71,840
Escuelas
1,449
3,195
472
5,116
2,359
8,921
1,102
459
12,841
Escuelas
335
17,293
4,280
10,104
32,012
11,891
9,726
76,428
98,045
16,998
9,146
58,193
84,337
Escuelas
208,225
2,644,197
128,891
2,981,313
1,288,749
2,522,724
88,128
287,927
4,187,528
Alumnos
30,108
1,262,923
1,731,517
3,112,998
6,137,546
112,051
844,081
13,931,713
14,887,845
158,120
389,137
4,093,803
4,641,060
Alumnos
38,026
261,652
15,501
315,179
72,049
178,663
10,348
17,209
278,269
Maestros
2010-2011
3,935
68,030
95,074
214,685
381,724
12,625
36,397
522,367
571,389
18,840
17,687
185,895
222,422
Maestros
2010-2011
Fuente: Dirección General de Planeación de la Secretaría de educación Pública. Actualizada mayo 2012
17,366
200,931
Normal
Licenciatura
Posgrado
208,692
53,234
14,994
209,900
831,309
210,033
2,955,783
Maestros
2,047,895
Superior
Bachillerato
Técnico
Bachillerato
General
Técnico
CONALEP
Media Superior
Alumnos
2000-2001
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Trabajadores
Telesecundaria
Técnica
General
Secundaria
Comunitaria
Indígena
General
Primaria
Comunitaria
Indígena
General
Preescolar
Alumnos
2000-2001
2005-2006
Tabla 1. Estadística Educativa
III. Datos básicos de la educación
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
1,906
3,917
466
6,289
2,798
10,913
898
501
15,110
Escuelas
ANEXOS
304
17,945
4,535
13,137
35,921
11,479
10,009
77,831
99,319
20,240
9,581
61,313
91,134
Escuelas
ANEXOS
ESPAÑOL
n.a.
500
n.a.
500
500
526
613
512
444
502
2010
532
516
609
n.a.
426
482
2007
523
500
589
457
424
471
2005
510
512
589
n.a.
437
486
2007
518
6° de primaria
MATEMÁTICAS
500
604
446
417
466
2005
512
6° de primaria
511
583
466
444
490
2009
517
518
622
440
428
485
2009
528
Nacional
Privada
Telesecundaria
Técnica
General
Estrato escolar
Nacional
Privada
Telesecundaria
Técnica
General
Estrato escolar
498
578
460
502
500
2008
500
574
473
497
500
2005
504
579
480
499
506
2008
3° de secundaria
500
589.2
451.8
501.6
504.6
2005
3° de secundaria
ANEXOS
ESPAÑOL
ANEXOS
n.a.
75.3
n.a.
60.4
91.3
68.2
91.6
62.1
34.0
59.1
2010
72.1
86.2
98.4
n.a.
57.6
79.5
2007
89.4
82.6
97.3
71.8
56.8
76.3
2005
86.4
85.3
97.6
n.a.
62.6
80.1
2007
87.5
6° de primaria
MATEMÁTICAS
82.0
98.0
67.5
52.7
74.2
2005
86.8
6° de primaria
87.7
98.1
69
66.1
84.3
2009
90
85.9
98.2
65.4
56.4
80.0
2009
90.0
Nacional
Privada
Telesecundaria
Técnica
General
Estrato escolar
Nacional
Privada
Telesecundaria
Técnica
General
Estrato escolar
64.1
88.1
49.9
66.3
65.3
2008
48.9
76.3
37.9
48.0
49.5
2005
48.1
75.5
37.9
46.0
49.5
2008
3° de secundaria
67.3
91.9
48.9
68.9
70.3
2005
3° de secundaria
Fuente: INEE (2005, 2006, 2007, 2008 y 2009). Exámenes de la Calidad y el Logro Educativo (Excale) para los alumnos de 3° de preescolar, 3° de primaria, 6° de primaria y 3° de secundaria.
87.4
Nacional
98.9
64.7
27.8
48.1
2006
63.7
78.2
Educación privada
79.8
96.6
74.2
52.0
72.9
2010
83.0
3° de primaria
Cursos comunitarios
83.6
Educación indígena
Rural pública
2007
92.4
Urbana pública
Estrato escolar
3° de
preescolar
91.9
90.8
98.7
Nacional
Educación privada
82.6
74.0
59.1
69.3
2006
76.5
3° de primaria
Cursos comunitarios
81.3
Educación indígena
Rural pública
Urbana pública
3° de
preescolar
2007
92.6
Estrato escolar
Tabla 2. Porcentaje de estudiantes que obtienen al menos el nivel de logro educativo Básico en los dominios de español y matemáticas evaluados por los Excale, según
grado de estudios y estrato escolar (2005, 2006, 2007, 2008 y 2009)
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Fuente: INEE (2005, 2006, 2007, 2008 y 2009). Exámenes de la Calidad y el Logro Educativo (Excale) para los alumnos de 3° de preescolar, 3° de primaria, 6° de primaria y 3° de secundaria.
578
Nacional
572
513
422
469
2006
507
442
Educación privada
511
606
496
439
486
2010
515
3° de primaria
Cursos comunitarios
457
Educación indígena
Rural pública
Urbana pública
3° de
preescolar
2007
499
Estrato escolar
571
500
583
Nacional
Educación privada
530
437
453
479
2006
501
3° de primaria
Cursos comunitarios
455
Educación indígena
Rural pública
Urbana pública
3° de
preescolar
2007
498
Estrato escolar
Tabla 2. Puntaje promedio en los dominios de español y matemáticas evaluados por los Excale, según grado de estudios y estrato escolar
(2005, 2006, 2007, 2008 y 2009)
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
Tabla 3. Indicadores Educativos
2000-2001
2005-2006
2010-2011
Preescolar (3 a 5)
50.2
66.6
70.8
Primaria (6 a 12)
100.7
101.1
102.6
Secundaria (13 a 15)
67.4
78.0
82.7
Media superior (16 a 18)
28.9
35.8
42.9
Primaria
94.0
95.7
96.8
Secundaria
79.1
82.0
84.1
Media superior
62.6
65.3
67.3
Primaria
1.9
1.3
0.7
Secundaria
8.3
7.7
5.6
Media superior
17.5
16.5
14.9
Primaria
86.3
91.8
94.9
Secundaria
74.9
78.2
83.3
Media superior
57.0
58.3
62.2
1,078,369
65,125
2,359
Cobertura neta*
Aprobación
Deserción
Eficiencia terminal
Bachillerato Técnico
Fuente: Dirección General de Planeación de la SEP. Datos actualizados a mayo 2012
*Fuente: La fuente de los datos de preescolar, primaria y secundaria es el INEE,
cálculos con base en las Estadísticas continuas del formato 911 (inicio del ciclo
escolar 2000/2001), SEP-DGP y en las Proyecciones de la población de
México 2005-2050, Conapo.
284
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
S iglas
ANMEB
ANUIES
CCT
CDE
CED
Acuerdo Nacional para la Modernización de la
Educación Básica
Asociación Nacional de Universidades e
Instituciones de Educación Superior
Clave de Centro de Trabajo
Centros de Desarrollo Educativo
Centros de Desarrollo Educativo
SIGLAS
CREFAL
Centro de Cooperación Regional para la Educación
de Adultos
ENLACE
Evaluación Nacional del Logro Académico en
Centros Escolares
EXCALE
Exámenes de la Calidad y el Logro Educativo
FOMES
Fondo para la Modernización de la Educación
Superior
FIMPES
Federación de Instituciones Mexicanas Particulares
de Educación Superior
I&D-E
Investigación y Desarrollo para la Educación
INEA
Instituto Nacional de Educación de Adultos
INEE
Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación
CENEVAL
Centro Nacional de Evaluación para la Educación
Superior
IRESIE
CEPPEMS
Comisiones para la Planeación y Programación de
la Educación Media Superior
Índice de Revistas sobre Educación e Investigación
Educativa
LGE
Ley General de Educación
CIEES
Comités Interinstitucionales de Evaluación de
Educación Superior
LLECE
Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la
Calidad de la Educación
COEPES
Comisiones Estatales para la Planeación de la
Educación Superior
OCDE
Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos
CONACyT
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
OSC
Organizaciones de la Sociedad Civil
CONAEDU
Consejo Nacional de Autoridades Educativas
PEFEN
CONAFE
Consejo Nacional de Fomento Educativo
Programa Estatal de Fortalecimiento de la
Educación Normal
COPAES
Consejo para la Acreditación de la Educación
Superior
PEP
Programa de Educación Preescolar 2004
PFC
Programa de Fomento a la Calidad
COPEMS
Comisión para la Evaluación de la Educación Media
Superior
PIB
Producto Interno Bruto
286
287
PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS
PIFI
Programa Institucional de Fomento Institucional
PISA
Programa para la Evaluación Internacional de los
Estudiantes
PNIIE
Programa Nacional Indicativo de Investigación
Educativa
PNP
Padrón Nacional de Posgrados
PNPC
Programa Nacional de Posgrados de Calidad
PROBAPIS
Programa de beca, apoyo a la Práctica Intensiva y
al Servicio Social
PROMEP
Programa de Mejoramiento del Profesorado
PRONABES
Programa Nacional de Becas para Educación
Superior
REVOE
Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios
RIEB
Reforma Integral de la Educación Básica
RIEMS
Reforma Integral de la Educación Media Superior
SEP
Secretaría de Educación Pública
SIN
Sistema Nacional de Investigadores
TIC
Tecnologías de la Información y la Comunicación
TIMMS
Trends in International Mathematics and Science
Study
TSU
Técnico Superior Universitario
USEDES
Unidades de Servicios Educativos a Descentralizar
288
REFERENCIAS
R eferencias
E
l documento aprovecha ideas de numerosas personas y publicaciones, a partir de
la experiencia del grupo que lo suscribe.
A continuación se enlistan únicamente textos de
las que se toman literalmente algunos pasajes.
American Educational Research Association (2008).
Definition of scientific-based research. Adoptada por el
Consejo Directivo de la AERA, Julio 11, 2008.
Baker, David P. (2011). The Future of the Schooled
Society: The Transforming Culture of Education in Postindustrial Society. En Maureen T. Hallinan, ed. Frontiers in Sociology of Education. Dordrecht, Springer,
pp. 11-51.
Berger, Peter L. (2011). Adventures of an Accidental
Sociologist. How to Explain the World without Becoming a Bore. New York, Prometheus Books.
Bitar, Sergio (2011). Cómo construir consensos en educación. En Larroulet, C. y P. Montt, El acuerdo en educación: lecciones para el futuro. Santiago de Chile, U.
Diego Portales e Instituto Libertad y Desarrollo.
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
(2008). ¿Avanza o retrocede la calidad educativa? Tendencias y perspectivas de la educación básica en México.
Informe anual 2008. México.
Shaeffer, Sheldon F. (1981). Increasing national capacity for educational research. Prospects, Vol. XI (3):
326-342.
289
La educación nos incluye a todos, sociedad y gobierno. Padres,
hijos, alumnos, maestros, académicos, especialistas, grupos de
la sociedad organizados, medios de comunicación, empresarios,
políticos, gobernantes, funcionarios o profesionales. La educación
está en la escuela, y también en la casa, en la calle, en el campo y
en las ciudades, en la pobreza y en la riqueza.
Los que preparamos este libro, entendemos la gobernanza como el
conjunto de conciliaciones y acuerdos mediante los cuales sociedad
y gobierno participan en preparar, adoptar, ejecutar y evaluar
las decisiones públicas y sus resultados, en un entorno social
determinado. Entendemos también que la gobernanza posee un
significado adicional que se relaciona con la aspiración a una acción
pública de calidad, como un atributo que ha de caracterizar a las
sociedades capaces de afrontar con éxito los desafíos del progreso
y el bienestar.
En tanto la educación nos implica a todos, y en tanto la sociedad
asume un papel más activo en el ámbito público, como parte
interesada en temas que ha de asumir el gobierno como su
responsabilidad y en las decisiones que se tomen, las propuestas
que conforman este documento se presentan como un escenario
de partida para la reflexión de los diversos grupos que manifiestan
interés en la mejora de la calidad de la educación en nuestro país.
El libro incluye una reflexión conceptual sobre los fines de la
educación que consideramos México requiere, un panorama del
contexto nacional e internacional actual, en el que se enmarcan
las propuestas generales, la visión de largo plazo y las metas
particulares al 2018, respecto de la educación de 0 a 18 años, la
superior, la que debe tener lugar a lo largo de toda la vida, y las
condiciones estructurales que la hacen posible.
Como académicos y especialistas en educación, que algún momento
hemos sido responsables de la definición e implementación de
políticas educativas, pero sobre todo, como ciudadanos preocupados
por el porvenir de la niñez y la juventud, así como por el desarrollo de
nuestro país y la región iberoamericana, formulamos esta propuesta
sobre las reformas que creemos necesita la educación mexicana,
que presentamos para su discusión, en busca de consensos, a fin
de contribuir a la construcción de una sociedad justa, equitativa
y democrática con ciudadanos responsables, competentes y
productivos.