cultura de la legalidad en iberoamerica

Manuel Villoria
“Ética pública, integridad y corrupción”.
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INTRODUCCIÓN: CRISIS DE LA DEMOCRACIA?
LA CORRUPCIÓN COMO PROBLEMA, SUS
EXPLICACIONES
LA BÚSQUEDA DE RESPUESTAS
INSTITUCIONALES: LOS MARCOS DE
INTEGRIDAD
LA CULTURA DE LA LEGALIDAD
CONCLUSIONES
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FINES DEL ESTADO
LA DEMOCRACIA HOY
LOS FACTORES DETERMINANTES DE LA
DESAFECCIÓN
LA CORRUPCIÓN COMO PROBLEMA
SUS EXPLICACIONES: LA TENSIÓN CULTURALESTRUCTURAL
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De acuerdo al Eurobarómetro 2013, a nivel nacional, el
país en el que los encuestados perciben que ha habido un
mayor incremento de la corrupción es España (77%), con
un 63% de los que respondieron afirmando que había
aumentado mucho. A continuación Eslovenia (76% y 50%),
Italia (74% y 45%), Portugal (72% y 39%) y Rumanía (65% y
55%).
Según el Eurobarómetro de 2013, el 77% de los españoles
creen que la corrupción es parte de la cultura de los
negocios en el país (la media europea es del 67%), el 84%
creen que el soborno y las conexiones son la forma más
sencilla de obtener servicios públicos (media europea
73%), el 67% que la única forma de tener éxito en los
negocios son las conexiones políticas (media europea
59%). Esto explica en parte la diferencia antes mostrada,
los españoles ven que la conexión entre dinero y política
es continua y perversa.
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Serie 1
Serie 2
Serie 3
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De acuerdo a la teoría del principal-agente, la
“corrupción es el abuso de posición para beneficio
personal. La posición se refiere a un puesto
desempeñado, para el que se otorga una autoridad
sustentada en la confianza de un principal, en el que
el actor que lo desempeña (agente) debe actuar en
beneficio de tal principal (sea la ciudadanía, los
accionistas o los miembros de la asociación) y no en
beneficio propio”.
Con estas bases, la corrupción se expande cuando el
agente dispone de monopolio en la discrecionalidad
sobre quién recibe qué y cuánto y, además, no hay
control y rendición de cuentas sobre las decisiones.
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LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN DE
ACUERDO CON LA TEORÍA PRINCIPAL-AGENTE.
Pero en aquellos sistemas políticos en los que las
políticas gubernamentales son ineficientes,
parciales (persiguen el beneficio de grupos
sociales particulares) y sometidas al soborno, se
imposibilita el desarrollo de un sentido de
solidaridad social y se estimula la confianza
particularizada en diferentes grupos sociales por
encima de la confianza generalizada en toda la
sociedad. Práctica social depredadora del
“sálvese quien pueda”.
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Un dilema de acción colectiva. La trampa social y
la trampa política.
Para evitar la corrupción, las medidas disuasorias
legales administradas por la maquinaria del
Estado como un poder judicial autónomo,
responsable y eficaz capaz de hacer cumplir la
legislación, así como un cuerpo de leyes eficaces
e integrales que cubren los conflictos de interés y
la aplicación de una clara separación de las
esferas pública y privada. Por otro, medidas
disuasorias normativas, normas sociales que
incentivan la integridad pública y la imparcialidad
del gobierno
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Path dependence, en realidad no se puede
elegir el momento en el que se puede romper
el círculo vicioso de la corrupción.
Hay que estar especialmente atentos a las
coyunturas críticas en las que se abren
oportunidades para romper con la trampa.
Pero, además, lo que las mejores prácticas
nos muestran es que estas reformas deben
tener un enfoque holístico
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Tres ideas clave: la primera es que la calidad de
las instituciones es esencial para el desarrollo
La segunda es que las instituciones deben ser
consideradas en su aspecto formal e informal, y
que el éxito del modelo depende de considerar
no sólo las normas, sino también los procesos y
los órganos adecuados para llevarlos a buen
puerto.
La tercera, que este conjunto debe diseñarse de
forma holística, de manera que afecte a los
pilares esenciales de la sociedad y que considere
la interacción entre transparencia, rendición de
cuentas, imparcialidad, participación ciudadana e
integridad.
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A partir del desarrollo del nuevo
institucionalismo, han surgido una avalancha de
estudios e investigaciones que tratan de definir
cuáles serían los requisitos de las “buenas”
instituciones, tanto formales como informales.
Por tales podemos entender aquellas que, a
partir de un conocimiento acumulativo, acaban
siendo legítimas, equitativas, eficientes, estables
y flexibles (North, 2005), y, por ello, son reglas
del juego que constriñen conductas ineficientes,
fraudulentas e ilegales en la sociedad y en el
Estado, e incentivan lo contrario, además de dar
certidumbre.
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Con todo ello, llegamos al final a la preocupación
por la buena gobernanza. El Instituto del Banco
Mundial (1997), la define como el conjunto de:
"… instituciones y tradiciones por las cuales el
poder de gobernar es ejecutado para el bien
común de un pueblo” (Kaufmann et al., 2003, p.
2).
A partir de aquí, quedaría precisar los atributos y
requerimientos institucionales específicos de la
buena gobernanza, que podrían ser objeto de
análisis y medición mediante indicadores,
comúnmente llamados, por tanto, indicadores de
gobernanza (good governance).
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Según el Banco Mundial, incluye (1) el proceso
por el cual aquellos que ejercen el poder de
gobernar son elegidos, monitoreados y
reemplazados: Voz y rendición de cuentas;
estabilidad y ausencia de violencia (2) la
capacidad de un gobierno de manejar
efectivamente sus recursos y la implementación
de políticas estables: efectividad; capacidad
regulatoria y (3) el respeto de los ciudadanos y el
Estado hacia las instituciones que gobiernan las
transacciones económicas y sociales para ellos:
estado de derecho; control de la corrupción.
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De acuerdo al Libro Blanco sobre Gobernanza en
la Unión Europea, la Buena gobernanza se refiere
al conjunto de reglas, procesos y conductas que
afectan a la forma en la que se ejerce el poder,
en concreto, en lo relacionado con la apertura, la
participación, la rendición de cuentas, la eficacia
y la coherencia.
No obstante, tras las últimas revisiones teóricas,
quizás sería preciso incorporar a estos principios
un quinto, cual es el de integridad, y un sexto,
esencial en la historia de la Administración
democrática, el de la objetividad o imparcialidad
en el servicio al interés general, máxime cuando
la Constitución española lo proclama como guía.
Marco conceptual del NIS – Enfoque institucional
Análisis holístico de los pilares del Sistema Nacional de Integridad
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Permite realizar una amplia evaluación de
los pilares que conforman el Sistema
Nacional de Integridad.
Permite desglosar los pilares en tres
dimensiones: “Capacidad”, “Gobernanza” y
“Papel o Rol”.
Permite examinar el “Derecho” y su
“Práctica”
Recurre a diversas fuentes de investigación:
primarias y secundarias.
Utiliza diversos mecanismos de validación.
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Un buen gobierno debe generar todo un conjunto
de reglas formales e informales que favorezcan la
eficiencia, imparcialidad, coherencia, rendición
de cuentas, transparencia e integridad de sus
órganos y empleados. Este conjunto de reglas
precisan de procesos coherentes para su
aplicación y, además, necesitan organizaciones
que no sólo sean actores racionales del juego
institucional, sino también actores morales que
asuman los valores y fines que las justifican y
procedan a asegurar el respeto y aplicación
imparcial de las reglas y procesos-
INSTRUMENTOS
PROCESOS
ESTRUCTURAS
Normas de transparencia y acceso a la
información.
Determinar y definir integridad
Órganos
interdepartamentales
e
internos responsables de la
gestión de la integridad, con
suficiente autonomía e
independencia de actuación;
por ejemplo, una unidad
general, con órganos en
cada
departamento
altamente profesionalizados
y protegidos de la presión
política, un órgano que
controle el cumplimiento de
los
principios
de
transparencia, etc.
Normas de incompatibilidades y conflicto
de intereses.
Políticas rigurosas de control de las
regalías y hospitalidad.
Mecanismos de denuncia de casos de
corrupción, fraude o abuso de poder.
Normas para protección a denunciantes
de corrupción.
Códigos éticos
Evaluaciones sistemáticas de riesgos de
corrupción
Formación en ética pública
Asesoría para servidores públicos que se
encuentren en dilemas éticos.
Implementación de controles internos y
externos para inhibir el riesgo de la
corrupción y el fraude y fomento de la
minuciosa rendición de cuentas.
Guiar hacia la integridad
Controlar
Sancionar e imponer
Evaluar
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Teniendo claro cuál puede ser el marco
normativo y los procesos y órganos
adecuados para generar marcos de
integridad, el problema ahora es cómo
conseguir que se asuman políticamente y se
respeten por los funcionarios y, en la medida
que les afecte, por los ciudadanos.
Para ello es muy importante cambiar el marco
de expectativas ciudadanas y fomentar la
cultura de la legalidad.
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No es lo mismo CL que ED (instituciones vs. cultura)
La esencia de la cultura no son los artefactos,
instrumentos u otros elementos tangibles, sino cómo
los miembros del grupo los interpretan, usan y
perciben. Los elementos esenciales de la cultura
consisten, así pues, en las creencias tradicionalmente
consolidadas
Creencias: Son las vigencias radicales acerca de la
realidad, las interpretaciones recibidas, en que se
está; nos sostienen, son continentes, frente a las
ideas, que las tenemos (Ortega y Gasset).
Las creencias compartidas tienden a generar unas
conductas comunes y estas las percepciones sociales
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Las creencias sobre la ilegalidad de la actuación
de los políticos si se expanden pueden llegar a
producir una creencia en la tendencia colectiva a
no respetar las normas (3 fases).
Un problema de acción colectiva de segundo
orden (Ostrom, 1998, p.7), pues la gente puede
aceptar como natural el incumplimiento de las
normas, por ser parte de la vida normal
Al final, tras el paso de los años, se genera una
creencia compartida en que las leyes no se
cumplen, en que existe impunidad cuando se
incumplen, en que la aplicación es parcial e
inequitativa, etc. Trampa social
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El respeto a la norma…no aumenta nuestro bienestar
personal, ni nuestra aptitud individual para el éxito,
mas sin embargo maximiza el bienestar de toda la
comunidad; ahora bien, para que se sostenga se
necesita socialización adecuada y un equilibrio social
favorable a los altruistas frente a los depredadores,
con el sistema de sanciones correspondiente.
Factores biológicos:
◦ la transmisión epigenética, entre generaciones, de la
internalización de normas.
◦ el desarrollo del altruismo recíproco
◦ las emociones prosociales como la vergüenza, la empatía o
el remordimiento
◦ circuitos mentales especializados en nuestro cerebro que
valoran las relaciones interpersonales y los juicios sociales
informados
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La diferencia entre normas sociales (NS) y normas
morales (NM) se basa en la incondicionalidad, en
concreto, la diferencia sería la siguiente:
Incondicionalidad: Si para un agente A n es una NM,
A actuará conforme a n con independencia de la
conducta y expectativas de los demás. El
incumplimiento generaría sentimiento de culpa.
Condicionalidad: Si para un agente A n es una NS, A
sólo actuará conforme a n si otros cumplen n, si
otros esperan que A cumpla n, si otros, con su
conducta, inducen (por ejemplo con sanciones) a A a
cumplir n. El incumplimiento no produce culpa, sólo
vergüenza si se descubre y las expectativas ajenas
sobre el comportamiento propio son traicionadas.
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Las personas que cumplen las leyes por deber
moral seguirán cumpliéndolas con independencia
de las conductas ajenas. Esto nos lleva a la teoría
del desarrollo moral de Kohlberg : el nivel 4
En suma, en una sociedad donde la asunción
moral de la legalidad sea elevada, es seguro que
el cumplimiento de las leyes estará casi
asegurado, por la propia acción y por los efectos
de la propia acción sobre los demás, vía sanción
social o denuncia formal. Culpa e indignación
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No obstante, para muchas personas el
cumplimiento de la ley es una norma social, no
moral. Por ello, un seguidor de una NS puede ser
inducido a violar la norma si sus acciones no
pueden ser monitorizadas y castigadas, máxime
cuando cree que los demás no cumplen. Es, en
suma, la expectativa de que, aunque crea que los
demás no cumplen, me observan, esperan de mi
el cumplimiento y están dispuestos a la sanción,
la que hace que el sistema funcione y se cumplan
las leyes como normas sociales.
Finalmente, la cultura de la legalidad no necesita
medir las actitudes ante las leyes, sino el respeto
a las leyes. El caso del autoritarismo.
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Entendemos por cultura de la legalidad el conjunto de
expectativas ciudadanas sobre el respeto a la ley y a
los procedimientos legales por parte de los
gobernantes, los órganos especializados en la
ejecución del derecho y los ciudadanos en general.
Esto a su vez puede subdividirse en expectativas
empíricas: cuánta gente creo que cumple con la ley
(incluido el gobierno); y en expectativas normativas:
cuánta gente espera de mi que cumpla con la ley
(incluido el gobierno) y cuánta gente desea que yo
cumpla con la ley y está dispuesta a sancionarme o a
propugnar la sanción en caso de incumplimiento.
Una expectativa es una creencia en la alta posibilidad
de que una conducta dará lugar a unos resultados
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La comprensión de que la clave para la mejora
estaba en el reforzamiento de la cultura cívica y,
sobre todo, en la cultura de la legalidad es un
aportación relevante para todos los países donde
se produce ese desacople entre formalidad e
informalidad, entre normas formales e
informales, entre deseos y comportamientos
reales.
Finalmente, hemos de reconocer que el equilibrio
exacto de control y monitoreo gubernamental
frente a la corrupción, por una parte, y las
reformas de eficacia y eficiencia vinculadas a la
innovación y las mejores prácticas, por otra, no
se conoce aún.