El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenzas del

FUNCIVA
JORNADA DE EXPERTOS
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El nuevo sistema de
Seguridad Nacional
frente a las amenzas del
entorno
Francisco J. Ruiz
Abril 2015
Sobre el autor
Francisco J. Ruíz González es miembro del Consejo Consultivo de FUNCIVA. En 1992 se graduó en la
Escuela Naval Militar, en 2005-2006 cursó el Máster en Estudios Estratégicos y de Seguridad del Naval War
College de los Estados Unidos, de 2009 a 2012 fue analista del Instituto Español de Estudios Estratégicos
(IEEE), y desde marzo de 2013 es Doctor en Seguridad Internacional por la Universidad Nacional de
Educación a Distancia (UNED), tras la defensa de la Tesis “La Arquitectura de Seguridad Europea: un sistema
imperfecto e inacabado”. Desde febrero de 2014 es profesor del Departamento de Estrategia y Relaciones
Internacionales de la Escuela Superior de las Fuerzas Armadas.
El Nuevo Sistema de Seguridad
Nacional frente a las amenazas del
entorno
Francisco J. Ruiz
Doctor en Seguridad Internacional
Analista de Funciva
9 de abril de 2015
El nuevo sistema de Seguridad Nacional
frente a las amenazas del entorno
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El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente las
amenazas del entorno
1. Introducción
La Estrategia de Seguridad Nacional de 20131 (en adelante, ESN-2013) define Seguridad Nacional
como “la acción del Estado dirigida a proteger la libertad y el bienestar de sus ciudadanos, a
garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir
junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los
compromisos asumidos”. Se trata de una definición especialmente acertada, ya que incluye como
objetos referentes2 de la seguridad los siguientes:
-
España, sus principios y valores: objeto referente clásico del realismo, asociado al concepto
tradicional de defensa nacional.
-
La seguridad internacional: objeto referente clásico del liberalismo, asociado al concepto
tradicional de seguridad colectiva.
-
La libertad y bienestar de los ciudadanos: objeto referente clásico del idealismo o
constructivismo, asociado al reciente concepto de seguridad humana.
En el Capítulo 2 de la ESN-2013 se identifican los entornos estratégicos para nuestro país, en
el siguiente orden: la Unión Europea (UE), el Mediterráneo, América Latina, Estados Unidos,
África, Asia, Australia y Rusia. En la Estrategia Española de Seguridad de 2011 también se citaba
la UE en primer lugar, algo totalmente correcto por representar el principal marco de proyección
internacional para España.
En todo caso, y haciendo propio el principio de la Estrategia Europea de Seguridad3 por el que
“Incluso en una era de globalización, la geografía sigue siendo importante”, el presente trabajo
se centra en la situación de seguridad en el vecindario más inmediato de la UE, y en concreto en
tres áreas geográficas: al Este, el espacio postsoviético; al Sureste, el Oriente Próximo; y al Sur,
el Magreb y el Sahel.
1
Estrategia de Seguridad Nacional: un proyecto compartido, Madrid, junio de 2013, p. 7: http://www.lamoncloa.gob.es/documents/seguridad_1406connavegacionfinalaccesiblebpdf.pdf.
2
El objeto referente de la seguridad es la repuesta a la pregunta ¿qué hay que proteger?
3
Una Europa más segura en un mundo mejor: Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas, 12 de diciembre de
2003, p. 7: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIES.pdf.
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6
Por otra parte, en la ESN-2013 se afirma que la actual respuesta a los riesgos y amenazas
que comprometen la seguridad precisa de cooperación tanto en el plano nacional como en el
multilateral. Las respuestas unilaterales no son eficaces, por su carácter incompleto y parcial,
frente a unos retos que exigen un enfoque multidisciplinar y una acción conjunta.
En consecuencia, en la segunda parte del trabajo se abordará el estudio de las políticas y acciones
en esas regiones de las principales organizaciones multinacionales a las que España pertenece,
en particular la mencionada UE y la OTAN, así como la “Iniciativa 5+5”, para comprobar si se
encuentran alineadas con nuestros propios intereses y con la visión española de los desafíos de
seguridad del entorno.
En caso de confirmarse la hipótesis de que eso no es así, y que por lo tanto España debe articular
su propia respuesta en clave nacional, se formularán una serie de ideas-fuerza sobre la misma, y
se realizará una valoración crítica de las acciones acometidas en el sistema de Seguridad Nacional
desde la aprobación de la ESN-2013.
2.La situación de seguridad en el entorno europeo
La situación de seguridad en el entorno europeo no ha hecho sino empeorar desde el Consejo
Europeo de diciembre de 2013, dedicado a revisar la situación de la Política Común de Seguridad
y Defensa (PCSD) de los 28 Estados miembros de la Unión, asunto al que se dedicó una jornada
de expertos en 20144. Para el estudio de ese nuevo entorno de seguridad por zonas geográficas,
resumiremos los principales eventos acaecidos desde la publicación de un anterior Documento
FUNCIVA5.
2.1. El espacio postsoviético
La ESN-2013 dedica un apartado a Rusia6, sobre la que afirma que “es el mayor vecino de la UE,
un actor estratégico fundamental y de gran importancia en el mercado energético de Europa. La
cooperación con Moscú es imprescindible para la seguridad y la estabilidad de Europa. Rusia se
debe consolidar como un socio estratégico de la UE”, sin hacer ninguna mención específica al
resto de repúblicas ex soviéticas.
4
Ver Jornada de expertos: Perspectivas para la seguridad europea en el contexto actual. Madrid, 10 de abril de
2014: http://www.funciva.org/noticias/noticia/noticia/517.
5
RUIZ, Francisco, “¿Qué espera al mundo en 2015? Posibles retos para la seguridad española y europea”, Documento FUNCIVA, nº 232, febrero de 2015: http://www.funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1424427979_
qué_espera_al_mundo_en_2015..pdf.
6
Estrategia de Seguridad…, op. cit., p. 19.
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El evento más relevante del último año en la región ha sido la crisis de Ucrania7, que culminó
en el golpe de Estado del 22 de febrero de 2014 contra el presidente Yanukovich, destituido
inconstitucionalmente tan solo 24 horas después de firmar un acuerdo con la oposición bajo
los auspicios de la UE. La consecuencia inmediata fue la celebración de un referéndum de
independencia en Crimea, que se uniría a Rusia el 18 de marzo, y el comienzo de una insurrección
armada en el Bajo Don.
La posterior guerra civil en el sureste de Ucrania ha provocado más de 6.000 muertos, cientos de
miles de exiliados, y una destrucción material inimaginable. El alto el fuego del 5 de septiembre
de 2014 nunca llegó a ser plenamente cumplido, y el repunte de la violencia en enero de 2015,
tras la conquista por los rebeldes del aeropuerto de Donetsk, fue atajado por la iniciativa política
de Alemania y Francia, que lograron que las partes en conflicto firmaran los acuerdos de Minsk
del 12 de febrero.
De las medidas acordadas, el alto el fuego se respetó en general en todo el frente, con la
importante excepción de Devaltseve donde 6.000 soldados gubernamentales estaban cercados.
En esa zona los combates continuaron hasta el 18 de febrero, entre protestas de Kiev de que se
estaban violando los acuerdos. Sin embargo, el modo en que las tropas abandonaron el enclave,
acompañados de gran parte de su armamento y con pocas bajas, parece indicar que la retirada
había sido pactada en Minsk.
Además, se han llevado a cabo otras acciones como la retirada del armamento pesado de la
línea de frente, lo que ha hecho disminuir drásticamente el número de víctimas, con la notable
excepción de lo que parece ser una concentración de efectivos rebeldes en las proximidades del
estratégico puerto de Mariupol. También se han producido algunos intercambios de prisioneros,
y la OSCE ha decidido duplicar su número de inspectores sobre el terreno como parte de su
“Misión Especial de Verificación”8.
7
Ver RUIZ, Francisco, “Las claves para comprender la crisis de Ucrania y sus posibles soluciones”, Documento
FUNCIVA, febrero de 2014: http://www.funciva.org/documentos/802; “Evolución de la crisis de Ucrania y sus escenarios de futuro”, Comentario de Actualidad FUNCIVA, marzo de 2014: http://www.funciva.org/documentos/897;
“La crisis de Ucrania: ¿camino de una solución definitiva?”, Documento FUNCIVA, junio de 2014: http://www.funciva.org/documentos/880; “Algunas reflexiones sobre el derribo del MH-17 en Ucrania”, Documento FUNCIVA, julio
de 2014: http://www.funciva.org/documentos/896; “Primeras impresiones sobre las elecciones legislativas de Ucrania”, Comentario de Actualidad FUNCIVA, noviembre de 2014: http://www.funciva.org/noticias/noticia/noticia/576;
y “Reflexiones y visión de futuro de la situación en Ucrania”, Documento FUNCIVA, diciembre de 2014: http://www.
funciva.org/documentos/949.
8
Para un seguimiento de la situación en la zona de conflicto, ver los informes diarios de esta Misión: http://
www.osce.org/ukraine-smm/daily-updates.
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Situación en el Este de Ucrania a 20 de marzo de 2015
En todo caso, cualquier posible avance hacia una paz definitiva en Ucrania pasa por el éxito en las
negociaciones para dotar de un estatus especial de autonomía a las regiones de Donetsk y Luhansk.
En este ámbito no cabe ser optimistas, ya que Kiev está realizando una curiosa interpretación
de los acuerdos de Minsk, en el sentido de que condiciona las reformas constitucionales a la
celebración previa de elecciones locales en las zonas rebeldes bajo legislación ucraniana.
Eso equivale a negar cualquier legitimidad y capacidad de negociación a las actuales autoridades
del Bajo Don, surgidas de unas elecciones en noviembre de 2014 que no fueron internacionalmente
reconocidas. Además, se ha paralizado el restablecimiento de las relaciones económicas, y el
gobierno de Kiev parece estar reforzando la frontera de facto con las regiones rebeldes, por lo que
se teme que en primavera se puedan reanudar los combates. Los suministros de gas de Rusia a
Ucrania también son motivo de disputa, y se está negociando a tres bandas con la mediación de
la UE.
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2.2. El Próximo Oriente
En la convulsa región del Próximo Oriente, ignorada por la ESN-2013 salvo por una breve
referencia a la guerra en Siria dentro del epígrafe del Mediterráneo, la atención está centrada en
las acciones del Estado Islámico (EI) o DAESH, que continúa dominando grandes extensiones
de territorio tanto en Siria como en Irak. La coalición internacional liderada por Estados Unidos
prosigue con su campaña de bombardeos aéreos, que puede debilitar al EI pero en ningún caso
desalojarlo de las posiciones que ocupa, y está adiestrando al Ejército de Irak de cara a una
ofensiva terrestre.
Zonas de actividad del Estado Islámico en Siria e Irak en febrero de 2015
La sorprendente facilidad con la que unos pocos miles de combatientes del DAESH conquistaron
Mosul, segunda ciudad en importancia de Irak, en junio de 2014 se explica por dos motivos: la
nula moral del Ejército iraquí, y en especial de los sunníes de la zona que temían más a los chiíes
del gobierno que a los propios terroristas, y la inacción inicial de los peshmergas del Kurdistán
iraquí, que aprovecharon la ofensiva yihadista para hacerse con el control de la ciudad petrolífera
de Kirkuk.
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De hecho, la reconquista en marzo de 2015 de la ciudad natal de Sadam Husein, Tikrit, ha sido
llevada a cabo por milicias chiíes adiestradas por Irán, a las que el régimen de los ayatolás ha
respaldado con unidades de élite de la Guardia Republicana, la Fuerza Quds bajo el mando
del general Qasem Soleimani. Se produce de ese modo una paradójica alianza de facto entre
Estados Unidos e Irán, extraoficialmente unidos frente a un enemigo común tras décadas de
enfrentamientos.
Esa alianza contrasta con la errática posición de Turquía, país que ha apoyado a la oposición siria
al régimen de al Assad, que entró tarde, mal y arrastras en la coalición contra el DAESH, que
permaneció pasivo ante los ataques islamistas contra la ciudad kurda de Kobane, que permite el
tránsito de combatientes que se quieren unir al Estado Islámico, y que hace la vista gorda ante el
contrabando de petróleo que sirve para financiar las actividades del Estado Islámico. Todo ello
puede justificarse por el temor de Ankara a que los grandes beneficiados del conflicto sean los
kurdos, pero sin duda está causando un gran malestar en las cancillerías occidentales, tanto más
considerando que se trata de un país miembro de la OTAN.
Con el desafío del Estado Islámico se podría decir que llueve sobre mojado en la región, ya que se
sobrepone a los siguientes problemas de seguridad:
-
La descomposición como Estado de Irak9.
-
El desafío del programa nuclear de Irán10.
-
El conflicto árabe-israelí11.
-
La guerra civil de Yemen​12.​
-
9
Las milicias sunníes de la provincia de Al Anbar alternan su lucha contra la tiranía impuesta por el Estado
Islámico con la resistencia ante el dominio del gobierno chiita de Bagdad, mientras que los kurdos funcionan como un
Estado independiente de facto, cuya única relación con el gobierno central es para demandar un mayor porcentaje de
los beneficios del petróleo, a cambio de luchar contra el EI.
10
Continúan las negociaciones entre Irán y el grupo 5+1 (los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU, todos ellos potencias nucleares, y Alemania), y se está cerca del acuerdo final, a pesar de la oposición
frontal de Israel y del Congreso estadounidense de mayoría republicana.
11
Tras los acuerdos de reconciliación palestina entre Al Fatah y Hamás de abril de 2014, y la campaña de Israel
contra esta última organización en Gaza de verano de 2014, el proceso de paz se encuentra en un punto muerto, y el
gobierno de Jerusalén ha intensificado la construcción de asentamientos en los territorios ocupados. El primer ministro israelí Benjamín Netanyahu acaba de ser reelegido, con la promesa de que mientras esté en el poder no existirá un
Estado palestino.
12
Las tribus houthis del norte de Yemen, de confesión chií, conquistaron la capital Saná en septiembre de
2014 y disolvieron el Parlamento en febrero de 2015. Frente a ellos, se ha formado en marzo la “Alianza de Salvación
Nacional”, que cuenta con el respaldo de las monarquías sunníes del Golfo, preocupadas ante el auge de los chiíes en
la misma frontera de Arabia Saudita. El viernes 20 de marzo el Estado Islámico ha asesinado a 142 personas en mezquitas chiíes de Saná.
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-
La lucha por el liderazgo regional entre Irán y Arabia Saudita13.
-
Las disputas entre Arabia Saudita y Qatar14.
Y un largo etcétera imposible de abordar en detalle en la extensión de este Documento para el
debate, pero que dan lugar a un panorama de extraordinaria complejidad.
2.3. El Norte de África
Bajo la denominación genérica de Norte de África abordaremos la situación de seguridad del
Magreb (Libia, Túnez, Argelia, Marruecos y Mauritania) y del Sahel (Mali, Níger y Chad), zona
que por su proximidad geográfica consideramos la más relevante para la seguridad española. Así
lo confirma la atención preferente dedicada a la región en la ESN-2013, bajo el principio de que
“la paz, la estabilidad y la prosperidad en la ribera meridional del Mediterráneo, son prioritarias
para la Seguridad Nacional y la del conjunto de Europa”15.
El diagnóstico realizado en diversos trabajos anteriores sigue plenamente vigente: el panorama
de seguridad en la ribera sur del Mediterráneo supone para Europa, a corto plazo, un desafío
mucho mayor que el anterior a las revueltas de la mal llamada Primavera Árabe, que cada vez
está más cerca del Invierno Islamista que algunos augurábamos hace unos años, entre las críticas
de los optimistas patológicos que preveían el irremisible advenimiento de una democracia liberal
en el mundo islámico16. De hecho, la situación no ha hecho sino empeorar, con Libia dividida en
dos bloques:
-
La oposición del movimiento “Amanecer libio”, con su propio parlamento en la capital
Trípoli, domina gran parte de la Tripolitana en alianza con las milicias amazigh (bereberes)
presentes en la frontera con Túnez. Su principal fuerza de choque son las milicias de
13
El conflicto milenario entre las dos principales ramas del Islam, la mayoritaria sunní y la minoritaria chií, se
plasma en la actualidad en la rivalidad entre Riad y Teherán, a lo que se suma el hecho de que los iraníes no son árabes
sino mayoritariamente persas. Esta rivalidad explica el distanciamiento de los Al Saud de la administración estadounidense, como rechazo a las negociaciones nucleares con Irán.
14
A pesar de su tradicional afinidad, tras las revueltas árabes Qatar ha adoptado una posición contraria a la de
sus vecinos del Golfo, apoyando a los Hermanos Musulmanes en Egipto, mientras los saudíes hacen lo propio con el
gobierno de Al Sisi, o respaldando a las milicias islamistas de Misrata en Libia. El gobierno saudí ha creado el canal Al
Arabiya para contrarrestar la influencia del canal catarí Al Jazeera.
15
Estrategia de Seguridad…, op. cit., p. 14.
16
Ver RUIZ, Francisco, “¿Es la Primavera Árabe un fenómeno novedoso? Evolución política del mundo árabe
hasta las revueltas y evaluación crítica del papel de Occidente”, Documento FUNCIVA nº 161, septiembre de 2012,
http://www.funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1348588625_120925._primavera_arabe.pdf; y “De la Primavera Árabe al Invierno Islamista: ¿Está actuando Occidente conforme a sus intereses?”, Documento FUNCIVA nº
165, octubre de 2012, http://www.funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1350469911_121017._de_la_primavera_arabe_al_invierno_islamista.pdf.
11
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12
Misrata, que en 2011 soportaron el asedio de las fuerzas de Gadafi y acabaron por ejecutar
sumariamente al dictador en Sirte.
-
El gobierno reconocido internacionalmente, con su parlamento en Tobruk, domina gran
parte de la Cirenaica con el “Ejército Nacional Libio” del general Jalifa Haftar, formado
por los restos del ejército de Gadafi. A ellos se unen las Brigadas de Zintan (que operan en
la zona montañosa al suroeste de Trípoli) y las milicias tuareg del sur desértico.
Acudiendo al siempre sabio refranero, es fácilmente comprensible que en ese río revuelto en que
se ha convertido el otrora estable país norteafricano, los pescadores islamistas se han mostrado
prestos a obtener rápidas ganancias en su permanente propósito de extender geográficamente su
Yihad.
Así, el grupo local Ansar al-Sharia (“Partisanos de la Ley Islámica”) domina la ciudad de Sirte
y la zona costera a levante de esa ciudad, intentando extenderse hacia las zonas productoras de
hidrocarburos en poder del gobierno de Tobruk. Este grupo fue el responsable del ataque de
septiembre de 2012 contra el consulado de EEUU en Bengasi, y desde finales de 2013 controlan
la ciudad oriental de Derna, facilitando la instalación en la misma de la rama local del Estado
Islámico.
Zonas de control en Libia a finales de febrero de 2015
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En el lado positivo de las revueltas se encuentra Túnez, país en el que el gobierno islamista
moderado de Ennahda redactó la Constitución más liberal de todo el mundo árabe, y que cedió
el poder a los laicos de Nidaa Tunis tras perder las elecciones legislativas de octubre de 2014.
Evidentemente, esa historia de éxito en la transición política no puede ser del agrado de los
extremistas, como lo prueba el ataque del 19 de marzo contra los turistas que visitaban el Museo
del Bardo en la capital tunecina.
Afortunadamente para España, la situación en los países más próximos como Marruecos y Argelia
es mucho más estable, lo que sirve para alejar de nuestras fronteras los riesgos y amenazas. Sirva
de ejemplo la cuestión de la llegada de inmigrantes irregulares por vía marítima, ya que según los
datos de FRONTEX17 en 2014 llegaron a las costas de Italia procedentes de Libia unas 170.000
personas, mientras que a las costas españolas peninsulares llegaron 7.800 y a Canarias sólo 270.
Para finalizar con este epígrafe, cabe destacar que todas las debilidades geopolíticas del Magreb
tienen su versión corregida y aumentada en el Sahel, convertido en un microcosmos de los riesgos
y amenazas para la seguridad internacional:
-
Estados débiles que no ejercen su soberanía sobre la totalidad de su territorio.
-
Tensiones étnicas y conflictos armados con las poblaciones tuareg del Sahara.
-
Fronteras porosas sin control gubernamental.
-
Redes de crimen organizado que controlan todo tipo de tráficos ilícitos (drogas,
contrabando, personas, armas).
-
Grupos terroristas que aprovechan todos los factores expuestos para instalarse y operar
en la zona, en ocasiones en cooperación interesada con el resto de actores no-estatales.
17
13
Disponibles en http://frontex.europa.eu/trends-and-routes/migratory-routes-map/.
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14
-
3.La respuesta de las organizaciones multinacionales de seguridad
Una vez detallada la situación de la seguridad en el vecindario europeo, y antes de abordar la
respuesta específicamente nacional a los riesgos y amenazas del entorno, es preciso estudiar la
actuación de las principales organizaciones internacionales a las que España pertenece, ya que
toda medida adoptada en el marco multilateral que esté alineada con los objetivos nacionales
supondrá un ahorro de medios propios. Esa idea se recoge en la propia ESN-2013, cuando se
afirma que18:
“La seguridad y los intereses de España están mejor garantizados en una comunidad
internacional donde la cooperación, la toma colectiva de decisiones y la acción multilateral
son principios básicos de organización. Los retos y amenazas globales sólo pueden tener
soluciones globales”.
3.1. La Organización de Tratado del Atlántico Norte (OTAN)
Comenzando por la Alianza Atlántica, en la ESN-2013 se afirma que “En el espacio euro-atlántico,
la OTAN resulta determinante para la seguridad de la región”. En el caso del Magreb, el interés de
la OTAN se materializó en 1994 con el nacimiento del llamado Diálogo Mediterráneo. Este foro
de cooperación agrupa a los aliados con Argelia, Marruecos, Túnez, Egipto, Israel, Mauritania y
Jordania. Con el fin de contribuir a la seguridad y la estabilidad en la región e instaurar una mejor
comprensión mutua, los Estados socios trabajan sobre dos ejes:
-
En el plano político, tienen lugar reuniones con el formato OTAN+7 a nivel de jefes de
Estado y de gobierno, ministros de asuntos exteriores o ministros de defensa con el
Consejo del Atlántico Norte, o encuentros bilaterales.
-
Para materializar el diálogo político, se organizan ejercicios militares de la OTAN en los
que los restantes países pueden participar o asistir como observadores.
La cooperación práctica se recoge en el Programa Anual de Trabajo, que incluye seminarios,
paneles y otras actividades en el campo de la diplomacia pública, planeamiento civil de
emergencias, gestión de crisis, seguridad de fronteras, armas y municiones ligeras, reforma de la
defensa, aspectos económicos de la defensa, así como consultas sobre terrorismo y proliferación
de armas de destrucción masiva.
18
Estrategia de Seguridad…, op. cit., p. 19.
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Por otra parte, en el Concepto Estratégico de la OTAN en vigor19, aprobado en la Cumbre de
Lisboa de noviembre de 2010, se incluyó la siguiente mención específica al Norte de África y al
Dialogo Mediterráneo:
“Estamos firmemente comprometidos con el desarrollo de relaciones amistosas y
cooperativas con todos los países del Mediterráneo, y pretendemos continuar desarrollando
el Dialogo Mediterráneo en los próximos años. Tenemos por objetivo el profundizar la
cooperación con los miembros actuales del Dialogo Mediterráneo y estamos abiertos a la
inclusión de otros países de la región”.
Precisamente fue España el aliado que más insistió durante su proceso de elaboración para
que en el texto se incluyese una referencia a la cooperación con el Mediterráneo. Otro tanto se
puede decir del periodo previo a la Cumbre de Gales de septiembre de 2014, como lo prueban las
sucesivas declaraciones públicas del ministro de defensa20.
Países partícipes del Diálogo Mediterráneo de la OTAN
19
Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organisation. Active Engagement, Modern Defence, OTAN, Lisboa 2010: http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.
htm.
20
En su comparecencia en el Senado el 26 de junio de 2014, el ministro afirmó que “a nuestro juicio no es justamente en el Este donde se concretan y conjuran los mayores peligros para la seguridad de todos los ciudadanos de
la Alianza. El Sahel, el sur del Mediterráneo, el Golfo de Guinea o los de Oriente Próximo y Oriente Medio continúan
siendo los reservorios de referencia de la violencia e inestabilidad internacional […] toda esta atención en el Este no
puede implicar que olvidemos el Sur”: http://www.senado.es/legis10/publicaciones/pdf/senado/ds/DS_C_10_328.
PDF.
15
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16
La actual posición de la Alianza Atlántica con respecto a los desafíos del entorno se recoge en
la declaración de la Cumbre, a cuya evaluación también dedicamos en su día un documento
FUNCIVA21, y en cuyas conclusiones nos reafirmamos: aunque la presión de los países del Sur
forzó a incluir constantes referencias a la situación de seguridad en el mundo árabe, el interés de
la OTAN está focalizado en Rusia, y la nueva fuerza de muy alta disponibilidad sólo dispondrá de
las infraestructuras necesarias para su despliegue en el Este de Europa.
La clave es que la Organización (con sus propios intereses corporativos, independientes de los
de los Estados aliados), ha recibido con indisimulado entusiasmo la crisis de Ucrania, ya que le
ha permitido poner en valor la misión primigenia de defensa colectiva frente al enemigo ruso, de
modo que durante unos años nadie se cuestione de nuevo su razón de ser. Por ello, sería ilusorio
confiar en que la Alianza Atlántica priorice la gestión de crisis en el Mediterráneo.
Por último, la Declaración de la Cumbre dedica uno de sus 115 apartados (en concreto, el nº 39)
al Sahel, en el que la OTAN se muestra “preparada para explorar, bajo petición de los países
implicados, de qué modo puede contribuir a hacer frente a los desafíos, en plena coordinación
con los esfuerzos de la ONU, la UE, regionales y bilaterales”22. En román paladino, se trata de un
actor intrascendente en esa región.
3.2. La Unión Europea
Como se anticipó en la Introducción, la Unión Europea representa para España el principal marco
de actuación internacional, ya que “la seguridad de España se verá reforzada si la UE se consolida
como un actor global”23. Para ello, se aboga por el refuerzo y completo despliegue de un Servicio
Europeo de Acción Exterior (SEAE) que represente a la UE en todo el mundo, el desarrollo de
una Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) dotada de unos medios militares adecuados
y creíbles.
21
Ver RUIZ, Francisco, “Gales 2014: otra Cumbre histórica de la OTAN”, Documento FUNCIVA nº 216, septiembre de 2014: http://www.funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1411985966_gales_2014.pdf.
22
NATO Summit Declaration, 5 de septiembre de 2014: http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_
texts_112964.htm.
23
Estrategia de Seguridad…, op. cit., p. 13.
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Sólo a partir de 1995, con la puesta en marcha de la Política Euro-Mediterránea (PEM) o Proceso
de Barcelona, el interés de la UE hacia sus vecinos del sur adquirió nuevas dimensiones aparte
de la económica24. Basada en tres cestas de cooperación (política y de seguridad, económica y
financiera, e intercambio entre las sociedades civiles), la PEM pretendía conseguir la estabilidad
económica, que llevaría a la estabilidad democrática y la instauración de la paz en la ribera sur.
Por otra parte, la “Política Europea de Vecindad” (PEV) de 2004 pretendía crear un búfer de
estabilidad o anillo de amigos alrededor de la UE, y aunque la asistencia estaba sometida al
principio de la condicionalidad, en la práctica las ayudas se libraban aunque no se cumpliesen los
requisitos25. En general, los líderes aprovecharon la prioridad otorgada por la UE a la estabilidad
para evitar las reformas políticas.
En 2008 la UE anunció la creación de la Unión por el Mediterráneo (UpM), como complemento a
la PEM. Sin embargo, una vez más el conflicto árabe-israelí minó desde el principio esta iniciativa,
que cuando surgieron las revueltas árabes en 2011 ya se consideraba fracasada. En todo caso, el
foco de la UpM era esencialmente económico, y de los seis ejes en los que se articula sólo uno
podría considerarse lejanamente relacionado con la seguridad: el de las iniciativas de protección
civil para la lucha contra las catástrofes de origen natural o humano26.
La reacción inicial de la UE a las revueltas de 2011 en el Norte de África fue tímida y quedó en
un segundo plano ante las iniciativas adoptadas por determinados Estados-miembros a título
individual, en especial las de Francia. Así, París apoyo inicialmente en Túnez al régimen de Ben
Ali y tuvo que rectificar, un giro forzado que explica el papel protagonista que asumió, junto con
el Reino Unido, durante la crisis de Libia.
Por el contrario, Alemania se abstuvo en la aprobación en Consejo de Seguridad de la Resolución
1973/2011 de 17 de marzo de 2011, que autorizó la intervención militar contra el coronel Gadafi.
El Consejo de la UE no aprobó una operación militar en Libia hasta abril de 2011, aunque
finalmente no se llegó a ejecutar, por lo que la intervención europea se canalizó a través de la
OTAN, convertida en una agencia proveedora de servicios de mando y control a una coalición de
fortuna.
24
Los Estados no-UE participantes fueron Argelia, Chipre, Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Malta, Marruecos,
Siria, Túnez, Turquía y la Autoridad Nacional Palestina. Libia no pudo incorporarse inicialmente por estar sometida a
sanciones internacionales.
25 BLANC, Antonio, y RÉAL, Bénédicte, “Un nouvel élan dans les relations euro-méditerranéennes”, Paix et
sécurité internationales, nº 1, 2013, 34.
26
Los otros cinco ejes son: 1. Descontaminación del Mediterráneo; 2. Creación de autopistas terrestres y marítimas entre los principales puertos europeos, con el fin de mejorar las comunicaciones y los transportes; 3. Plan solar
mediterráneo; 4. Universidad Euro-Mediterránea; 5. Iniciativa para el desarrollo de las pequeñas empresas.
17
FUNCIVA
JORNADA DE EXPERTOS
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18
En lo relativo a las operaciones y misiones de la PCSD desarrolladas por la UE en el Magreb, hay
que hablar de ellas en singular ya que EUBAM Libia27 es la única aprobada hasta la fecha. Esta
misión civil fue aprobada por el Consejo Europeo el 22 de mayo de 2013, por un periodo inicial de
dos años, con el objetivo de ayudar a las autoridades libias a reforzar la seguridad de sus fronteras
(terrestres, marítimas y aéreas). Se trata de una aportación necesaria pero insuficiente, ante la
magnitud de la crisis libia.
Por otra parte, la UE dispone desde 2011 de una “Estrategia para la Seguridad y el Desarrollo en
la región del Sahel”28, articulada en torno a cuatro ideas básicas:
-
La seguridad y el desarrollo no pueden separarse, y ayudar a los países del Sahel a lograr
seguridad es imprescindible para fortalecer su crecimiento económico y reducir la pobreza.
-
El lograr seguridad y desarrollo en el Sahel es posible sólo por medio de una cooperación
regional intensificada, apoyada por la UE.
-
Todos los Estados de la región se beneficiarán del fortalecimiento de la gobernanza,
garantizando la seguridad y la cooperación al desarrollo.
-
La UE tiene un importante papel que jugar, tanto estimulando el desarrollo económico
para los habitantes del Sahel como ayudándoles a lograr un entorno más seguro en el que
pueda tener lugar.
En la Estrategia se reconoce la importancia de que todas las medidas de la UE sean adoptadas
preferentemente en el marco de las iniciativas en marcha con las organizaciones regionales, en
particular con la Unión Africana. Es de especial interés mencionar las operaciones militares y las
misiones civiles en desarrollo en el Sahel en el marco de la PCSD, cuyas principales características
se resumen en la siguiente tabla:
27
EU Integrated Border Assistance Mission in Libya (EUBAM Libya), European External Action Service, febrero de 2014: http://eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eubam-libya/pdf/factsheet_eubam_libya_en.pdf.
28
Strategy for Security and Development in the Sahel, European External Action Service, septiembre de 2011:
http://eeas.europa.eu/africa/docs/sahel_strategy_en.pdf.
El nuevo sistema de Seguridad Nacional
frente a las amenazas del entorno
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Nombre
Fecha de
Comienzo
Objetivos
Contribuir al desarrollo de un
modelo integrado, coherente,
EUCAP
sostenible y basado en los
16 julio
Sahel
DDHH para las agencias de
2012
Níger1
seguridad nigerinas en lucha
contra terrorismo y crimen
organizado.
Apoyar la reconstrucción
de las FFAA malienses y
EUTM 18 febrero responder a sus necesidades
Mali2
2013
operativas, para que el
Gobierno pueda ejercer un
control efectivo del país.
Similar a los de EUCAP
EUCAP
15 abril
Sahel Níger, en este caso en
Sahel
2014
apoyo a las fuerzas del orden
Mali3
malienses.
Entidad
Participantes
En torno a
55 expertos
11 Estadosmiembros de
la Unión.
580 militares
23 Estadosmiembros,
más Georgia,
Moldavia,
Montenegro,
Serbia y Suiza
26 expertos
No disponible
Misiones y operaciones PCSD en el Sahel
Sin embargo, en el debe de la UE se cuenta el no haber desplegado uno de sus “Grupos de
Combate”29, cuando a principios de 2013 la situación de seguridad en Mali se volvió crítica,
obligando a Francia a lanzar la “Operación Serval” en solitario.
3.3. Otras iniciativas multinacionales: el 5+5
Finalizaremos este epígrafe con la iniciativa 5+5, llamada así por la participación de cinco Estados
de la ribera norte (Francia, Italia, España, Portugal y Malta) y de cinco Estados de la ribera sur
(Argelia, Marruecos, Túnez, Libia y Mauritania). El 5+5 se creó en la conferencia ministerial
de asuntos exteriores de 1990 en Roma, inicialmente para facilitar la concertación política y la
cooperación. En 2004, los diez países firmaron una declaración de intenciones en París, creando
la Iniciativa 5+5 Defensa.
29
Sobre los Grupos de Combate, ver The EU Battlegroups, 12 de septiembre de 2006: http://www.europarl.
europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dv/091006eubattlegroups_/091006eubattlegroups_en.pdf.
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20
La cooperación multilateral en este ámbito se debate y aprueba en el Comité Director, y se
materializa a través de un “Plan de Acción Anual”. Las áreas iniciales de cooperación eran la
seguridad marítima, la seguridad aérea y la defensa civil. Además, en el seno de la Iniciativa se
desarrollan seis proyectos de largo alcance:
Proyecto
Centro Virtual Regional de
Control de Tráfico Marítimo
(V-RMTC 5+5),
Colegio 5+5 Defensa.
Objetivos y desarrollo
Propuesta italiana (mayo de 2007). Uso de
Internet para intercambiar datos no clasificados
sobre el tráfico marítimo mercante, quedando
excluidos los barcos militares y pesqueros.
Propuesta francesa, (octubre de 2008).De
carácter “virtual”, organiza la formación del
personal de Defensa de los países miembros
aprovechando las estructuras nacionales ya
existentes, en tres niveles.
Centro Euromagrebí de
Con sede en Túnez, sus campos de estudio son:
Investigación y Estudios
terrorismo, crimen organizado, migraciones
Estratégicos para el Mediterráneo
clandestinas y desafíos medioambientales.
occidental
Propuesta de Libia, se ha aprobado su ubicación
Centro de formación para el
en este país en la última reunión de ministros de
desminado humanitario.
Defensa celebrada en Portugal en 2013.
Contribución de las FFAA a la
Proyecto propuesto por Argelia, que se
Protección Civil en catástrofes.
desarrollará en colaboración con España.
Proyecto liderado por Malta, para formación
Cooperación en materia de
SAR en el medio marino, con un centro de
Búsqueda y Rescate (SAR).
excelencia que facilite el adiestramiento
Proyectos de largo alcance de la Iniciativa 5+5 Defensa
En resumen, transcurrida una década desde su nacimiento, y a pesar de las convulsiones sufridas
por Libia y Túnez en el periodo 2011-201430, se puede considerar que la Iniciativa 5+5 goza
de buena salud, como lo acreditan las más de 40 actividades programadas por la presidencia
española de la organización en 201431.
30
Ver ECHEVERRÍA, Carlos, “La iniciativa 5+5 Defensa sobrevive a las revueltas árabes en 2011”, Informe
SEDMED, nº 3, enero de 2012: http://www.sedmed.org/analisis_ssm/documents/informesedmed/echeverria_carlos.pdf.
31
En relación con las actividades durante la presidencia española, ver IZQUIERDO ALBERCA, María J., “2014
año de la presidencia española de la iniciativa 5+5 defensa”, Documento Informativo del IEEE, nº 9/2014, 7 de mayo
de 2014, pp. 4-9: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_informativos/2014/DIEEEI09-2014_PresidenciaEspanola5x5_MJIA.pdf.
El nuevo sistema de Seguridad Nacional
frente a las amenazas del entorno
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4.El desarrollo de un nuevo sistema de seguridad nacional
Ante el complejo entorno para la seguridad internacional descrito en los epígrafes anteriores, y
teniendo en cuenta las oportunidades que para España ofrece la pertenencia a las organizaciones
e iniciativas multinacionales igualmente detallada, nuestro país ha realizado en los últimos años
un importante esfuerzo de adaptación, que nos permite hablar de un nuevo sistema de seguridad
nacional.
4.1. La Estrategia de Seguridad Nacional de 2013 y su desarrollo
El documento de referencia para todo ese entramado de innovación institucional es la tantas
veces mencionada Estrategia Española de Seguridad de junio de 2013. No insistiremos en
la oportunidad y pertinencia de la ESN-201332, que por otra parte tuvo su antecedente en la
Estrategia Española de Seguridad de 201133, ni detallaremos sus innumerables puntos positivos,
pero si destacaremos algunas posibles debilidades.
Potenciadores, riesgos y amenazas, según la ESN-2013 32
Ver RUIZ, Francisco, “La nueva Estrategia de Seguridad Nacional: continuidad y cambio”, Documento FUNCIVA, nº 182, julio de 2013: http://www.funciva.org/documentos/745.
33
Ver RUIZ, Francisco, “Estrategia Española de Seguridad”, Documento FUNCIVA nº 100, junio de 2011:
http://www.funciva.org/documentos/460.
21
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Así por ejemplo, se echa en falta en la ESN-2013 una identificación explícita de los intereses a
proteger, con su tradicional categorización en vitales y estratégicos, algo que en 2011 sí se incluyó.
Por otra parte, y aunque el dedicar un capítulo completo a los potenciadores de riesgo (como se
hizo en 2011) puede parecer excesivo, la referencia que se hace a ellos en la ESN-2013 al principio
del capítulo sobre riesgos y amenazas se antoja demasiado genérica y poco detallada.
Además, se incluyen entre los riesgos y amenazas cuestiones como la vulnerabilidad del espacio
marítimo. Eso se puede considerar un error conceptual, ya que en realidad se trata de un ámbito
en el que, como la propia Estrategia afirma, se pueden materializar los verdaderos riesgos y
amenazas (terrorismo, proliferación, crimen organizado, etc.), dado su fácil acceso y que está
sometido a un menor control que los espacios terrestre o aéreo. La explicación más plausible es
que en la ESN-2013 se quiso poner de relieve la indudable importancia de la seguridad marítima
para España.
Además, todo parece indicar que la intención es aprobar una Estrategia de segundo nivel, derivada
de la ESN-2013, para cada uno de los doce riesgos y amenazas recogidos en la figura. Las dos
primeras fueron precisamente la “Estrategia de Seguridad Marítima Nacional” y la “Estrategia
de Ciberseguridad Nacional”, y se están elaborando otras como la de seguridad energética, todas
ellas bajo la coordinación del departamento de seguridad nacional.
Esa opción es plenamente válida, ya que para hacer frente a cada riesgo y amenaza es necesaria
una respuesta integrada de todas las herramientas del Estado (whole of government approach).
Por ello, es preferible elaborar una Estrategia transversal de segundo nivel, sancionada por
el presidente del gobierno, a que cada departamento ministerial elabore su propia Estrategia
sectorial para recoger su contribución particular a las líneas de acción estratégica contempladas
en la ESN-2013.
En el caso particular de la amenaza de los “conflictos armados”, el ámbito de actuación prioritario
correspondiente es el de “defensa nacional”, que tiene por objetivo:
Hacer frente a los conflictos armados que se puedan producir como consecuencia tanto de
la defensa de los intereses o valores exclusivamente nacionales -en los que se intervendría
de manera individual-, como de la defensa de intereses y valores compartidos en virtud
de nuestra pertenencia a organizaciones internacionales tales como la ONU, la OTAN o
la UE, en los que se intervendría conforme a sus tratados constitutivos junto con otros
aliados o socios.
El nuevo sistema de Seguridad Nacional
frente a las amenazas del entorno
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En teoría, aunque este ámbito de actuación es el más vinculado con el concepto tradicional de
seguridad, su ejecución no debería implicar únicamente al ministerio de defensa, ya que hay
muchos otros departamentos que pueden y deben contribuir a alcanzar las líneas de acción
estratégica enumeradas en la ESN-2013. Por ello, se debería elaborar una “Estrategia de Defensa
Nacional”, con sus propios objetivos y líneas de acción derivadas, que fuese sancionada por el
presidente del gobierno.
Además, en este caso y a diferencia de lo ocurrido con la seguridad marítima o la Ciberseguridad,
no sería necesario crear un nuevo comité interdepartamental especializado, ya que existe el
Consejo de Defensa Nacional establecido por la Ley Orgánica 5/2007, de 17 de noviembre, de
la Defensa Nacional de 200534, y cuya composición y funcionamiento regula el Real Decreto
1310/2007, de 5 de octubre35.
En todo caso, y a falta de esa Estrategia de Defensa Nacional, el Estado Mayor de la Defensa
(EMAD) no ha promulgado una “Estrategia Militar” que actualice la que está en vigor desde
2003. Es más, en un esfuerzo por optimizar las capacidades de la Fuerza Conjunta36, el ciclo de
planeamiento se ha visto modificado con respecto al procedimiento establecido37:
-
La Directiva de Planeamiento Militar (DPM) de noviembre de 2012, derivada de la
Directiva de Política de Defensa (DPD) de octubre del mismo año, ha sido actualizada en
diciembre de 2014 sin que lo sea la DPD de referencia.
-
En el planeamiento de fuerzas, se ha elaborado un Objetivo de Capacidades Militares
(OCM), evitando los pasos previos del Proyecto de Objetivo de Capacidades Militares
(PROCAM) y de la Propuesta de Objetivo de Capacidades Militares (POCAM).
-
En el planeamiento operativo, no se ha actualizado el “Concepto de Estrategia Militar”
de 2009, y en lugar de la Directiva de Planeamiento Operativo (DPO) se ha elaborado un
Directiva del Concepto de Empleo de las FAS (DCFAS).
34
Ver http://www.boe.es/buscar/pdf/2005/BOE-A-2005-18933-consolidado.pdf.
35
Ver http://www.defensa.gob.es/Galerias/fichero/RD-1310-2077-consejo-defensa-nacional.pdf.
36
Sobre la Fuerza Conjunta, ver RUIZ, Francisco, “Perspectivas para la Seguridad Europea en el contexto actual”, FUNCIVA, abril de 2014, p. 21: http://www.funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1397071707_perspectivas_para_la_seguridad_europea_en_el_contexto_actual_2.pdf .
37
Orden Ministerial 37/2005, de 30 de marzo, por la que se regula el Planeamiento de la Defensa: http://www.
defensa.gob.es/Galerias/politica/seguridad-defensa/ficheros/DGL_OM37_2005_PlaneamientoDefensa.pdf.
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24
Por último, y ya fuera del marco del sistema de seguridad nacional, es importante reseñar la
aprobación el pasado 26 de diciembre de 2014 de la “Estrategia de Acción Exterior del Estado”.
Dada la aprobación previa de la ESN-2013, era de esperar que la acción exterior asumiese como
propios sus objetivos en materia de seguridad nacional y contribuyese a la sinergia y coherencia
de sus líneas de acción estratégicas.
Sin embargo, todo apunta a que esa coherencia no se ha logrado plenamente. En opinión de
algunos expertos38, la Estrategia de Acción Exterior contempla un concepto de seguridad obsoleto,
centrado en los aspectos tradicionales de la defensa y seguridad pública, en lugar del concepto
amplio de seguridad incluido en la ESN-2013.
Por otra parte, los ámbitos geográficos prioritarios tampoco coinciden plenamente en ambas
Estrategias, como lo prueba el que la consideración de zona vital para la seguridad nacional que
la ESN-2013 otorga al Golfo de Guinea, el Sahel o el Cuerno de África, para la acción exterior sólo
aplique de forma indirecta al Magreb.
Todas esas disfunciones, seguramente motivadas porque la Estrategia de Acción Exterior ha
sido asociada más con el MAEC que con el gobierno en su integridad o el conjunto del Estado39,
exigirán una compleja coordinación eficaz entre el Consejo de Seguridad Nacional y el Consejo
de Política Exterior.
4.2. Las prioridades de la Seguridad Nacional
Uno de los modos más lógicos de comprobar las prioridades del sistema de seguridad nacional
español es, sin duda, repasar el despliegue geográfico de nuestros militares en el exterior, así
como el comprobar si esas intervenciones se realizan en clave nacional o bien en un marco
multinacional. A 22 de marzo de 2015, y según la página web del ministerio de defensa, los datos
son los siguientes:
38
Ver MORALES, Javier, “Análisis de la Estrategia de Acción Exterior bajo la perspectiva de la Seguridad
Nacional”, Documento de Opinión del IEEE, nº 19/2015, 12 de febrero de 2015: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2015/DIEEEO19-2015_EstrategiaAccionExterior_SamuelMorales.pdf.
39
MOLINA, Ignacio “Estrategia de Acción Exterior: logro, ‘ma non troppo’”, Estudios de Política Exterior nº
163, enero-febrero de 2015: http://www.politicaexterior.com/articulos/politica-exterior/estrategia-de-accion-exterior-logro-ma-non-troppo/.
El nuevo sistema de Seguridad Nacional
frente a las amenazas del entorno
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Marco
ONU
OTAN
Coalición
UE-PCSD
Apoyo a
Francia
Nombre de la operación y lugar
“Libre Hidalgo” (Líbano)
“Resolute Support” (Afganistán)
“Policía Aérea en el Báltico”
(Estonia)
“Apoyo a Turquía” (frontera
Siria)
“Ocean Shield” (Índico)
“Inherent Resolve” (Irak)
“EUFOR Althea” (Bosnia)
Medios desplegados
600-700 efectivos
485 efectivos
4 cazas Eurofighters, 113
efectivos
Batería de misiles Patriot, 130
efectivos
Mando, una fragata F-100
300 efectivos
10 efectivos
Un buque, un avión de patrulla
“EUNAVFOR Atalanta” (Índico)
marítima
“EUTM Somalia”
14 efectivos
“EUCAP Nestor” (Este de
2 militares y un civil
África)
“EUTM Mali”
160 efectivos
“MARFIL” (Senegal)
55 efectivos
“MAMBA” (Gabón)
49 efectivos
Misiones internacionales de las Fuerzas Armadas de España
Sin entrar a valorar en ningún caso la indiscutible oportunidad política de cada despliegue, sí
que es posible evaluar estas misiones desde el punto de vista de la situación del entorno y las
prioridades para España ya estudiadas.
Así, tanto “EUFOR Althea” como “Resolute Support” se pueden considerar vestigios de otra etapa,
en la que se mantenían despliegues durante muchos años (desde 1992 en el caso de Bosnia y desde
2001 en el caso de Afganistán) en misiones de estabilización y reconstrucción postconflicto. La
presencia actual en los Balcanes es meramente testimonial, mientras que en Afganistán se ha
reducido mucho desde la etapa de la ISAF, pero es necesaria para consolidar los avances logrados
con gran esfuerzo desde el derrocamiento inicial de los talibán y la expulsión de Al Qaeda.
Por lo que respecta al Líbano, la Resolución 1701 (2006) del Consejo de Seguridad de la ONU
asignaba a UNIFIL el cometido, entre otros, de asistir a las Fuerzas Armadas libanesas en el
desarme de grupos armados (léase Hizbullah), cosa que no se ha producido. Aunque la presencia
de tropas europeas ha contribuido a limitar la libertad de movimientos de los guerrilleros chiíes,
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no se puede descartar que ante la falta de avances la tarea de interposición recaiga nuevamente
en cascos azules de países en vías de desarrollo, como ocurrió entre 1978 y 2006.
Por otra parte, la presencia en el Cuerno de África se materializa en la participación en tres
operaciones de la UE: “EUNAVFOR Atalanta” para hacer frente en la mar al problema de la
piratería; “EUTM Somalia” para adiestrar a las fuerzas somalíes que luchan contra los terroristas
de Al Sabah; y “EUCAP Nestor” para fortalecer las capacidades marítimas de los Estados de la
región. Ese enfoque global de la UE coincide en el tiempo y el espacio con la operación de la
OTAN “Ocean Shield”, también con presencia española y que duplica a “EUNAVFOR Atalanta”,
en una prueba más del denominado concurso de belleza entre ambas organizaciones40.
Si nos centramos en la que se considera el área de atención preferente, el Norte de África, allí
nuevamente es la UE la que tiene una mayor presencia, a la que España contribuye con una
notable participación en EUTM Mali, así como en la ya finalizada EUFOR RCA (República
Centroafricana). Además, existen dos destacamentos aéreos de apoyo a las operaciones de
Francia en Mali (Serval) y RCA (Sangaris).
Mucho menos lógica parece la presencia en Estonia y en Turquía, con unos objetivos que poco
tienen que ver con los intereses nacionales o con la percepción española de los riesgos y amenazas.
Esos despliegues, así como el anunciado liderazgo español de la fuerza de muy alta disponibilidad
de la OTAN41, sólo se pueden explicar como un intento de destacar nuestra solidaridad con los
aliados orientales, lo cual está muy bien si en justa correspondencia se responde a nuestras
inquietudes en el flanco sur.
El hecho es que España ha sido tradicionalmente muy solidaria con los esfuerzos colectivos de
seguridad de las principales organizaciones internacionales, mientras que ha lidiado en solitario
con lo que se consideraban amenazas no-compartidas, en particular las procedentes del Norte de
África.
40
Ver al respecto “EU-NATO: a beauty contest?”: http://blog.slate.fr/europe-27etc/2043/eu-and-nato-a-beauty-contest/; “NATO and the European Union: cooperation and security”: http://www.nato.int/docu/
review/2007/issue2/english/art6.html; y “Strategic Partnership or Contending Coalitions? An Analysis of
EU-NATO Relations”: http://www.e-ir.info/2009/09/13/strategic-partnership-or-contending-coalitions-an-analysis-of-the-current-state-of-eu-nato-relations/.
41
Ver “España liderará la primera Fuerza de Muy Alta Disponibilidad de la OTAN”, Ministerio de Defensa, 5 de
febrero de 2015: http://www.defensa.gob.es/gabinete/notasPrensa/2015/02/150205-spain-liderara-primera-fuerzaalta-disponibilidad-otan.html.
El nuevo sistema de Seguridad Nacional
frente a las amenazas del entorno
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Sin embargo, y ante la constatación de que los países del Este están arrastrando el foco de la OTAN
o la UE irremisiblemente hacia el espacio postsoviético, convirtiendo su particular percepción de
las amenazas en la visión colectiva, no es descartable un giro en la posición española, provocado
por el escepticismo ante la contribución que esas organizaciones pueden hacer a la seguridad de
sus escenarios vitales. En particular, en el caso de la PCSD de la UE algunos analistas identifican
hasta cuatro posiciones42:
-
Los teólogos, que apoyan las iniciativas de modernizar la PCSD, potenciar su preminencia
política, y fortalecer su desarrollo autónomo respecto de la OTAN. Adoptan el enfoque de
Jean Monet de avanzar a pequeños pasos en la integración política, hasta alcanzar una
defensa común.
-
Los agoreros, que consideran la PCSD clínicamente muerta como un marco relevante para
la acción común o para el desarrollo de capacidades militares. Al ser también escépticos
respecto de la OTAN, este grupo prioriza el desarrollo de iniciativas bilaterales o de grupos
reducidos de países.
-
Los aislacionistas, que consideran a las grandes iniciativas europeas de cooperación no
sólo disfuncionales, sino también negligentes respecto a las preocupaciones de seguridad
españolas. Este grupo demanda un giro estratégico para focalizarse en los propios
intereses nacionales.
-
Los pragmáticos, que consideran a la UE y la OTAN dos caras de la cooperación europea
en el ámbito de la seguridad, promueven la participación en iniciativas como el Pooling
& Sharing de la UE o la Smart Defence de la OTAN, y que buscan sinergias incluso con
países alejados como Polonia.
En todo caso, y a la espera de la celebración del Consejo Europeo de junio, en el que se pasará
revista a los avances de la PCSD desde el mencionado Consejo de diciembre de 2013, no cabe
ser muy optimista con respecto a la situación actual. En general, las grandes organizaciones
de seguridad encuentran dificultades para actuar debido a las divergencias entre los intereses
y culturas estratégicas de sus miembros, así como a la desigual distribución de cargas y
responsabilidades entre ellos43.
42
LASHERAS, Francisco de Borja, “The end of CSDP theology? Spain’s shifting security policy and CSDP”, 28
de febrero de 2015: http://www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Articles/Detail/?id=188842.
43
ARTEAGA, Felix (coord.), “La Defensa que viene. Criterios para la reestructuración de la Defensa en España”, Elcano Policy Paper, Real Instituto Elcano, octubre de 2013, p. 9: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/OtrasPublicaciones/Nacional/ElcanoPolicyPapel_Defensaqueviene_FArteaga.pdf.
27
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JORNADA DE EXPERTOS
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5.Conclusiones, propuestas, y cuestiones para el debate
Antes del comienzo de la crisis de Ucrania, la UE en su conjunto se enfrentaba a una pérdida
de centralidad en el panorama estratégico mundial, como consecuencia del giro estadounidense
hacia el Pacífico y del liderazgo desde detrás que ejerció durante la guerra de Libia. En esa etapa,
el reto para España y otros países del Mediterráneo era el atraer la atención de la OTAN y de
los Estados miembros del Norte y Este de Europa hacia el complejo vecindario del Sur, del que
emanan la mayor parte de los riesgos y amenazas para la seguridad nacional, y cuya situación
geopolítica no ha hecho sino empeorar desde que comenzaran las revueltas árabes en 2011.
Como se ha acreditado a lo largo de este trabajo, es evidente que en el caso de la OTAN ese intento
fue fallido, ya que su implicación en el Magreb o el Sahel ha sido mínima. En el caso de la UE, y
aunque África ha sido el principal escenario de actuación de la PCSD, el nivel de ambición de las
operaciones militares y misiones civiles desplegadas no se corresponde con la magnitud de los
riesgos a los que se debe hacer frente. En particular, la inacción frente a la ofensiva islamista de
2013 en Mali, que obligó a Francia a lanzar en solitario la “Operación Serval”, fue una muestra de
lo lejos que está la UE de actuar internacionalmente como un actor unido y coherente.
En todo caso, y si esta era la situación anterior a 2013, la revolución y posterior guerra civil en
Ucrania no ha hecho sino complicar el panorama, ya que el enfrentamiento abierto de Occidente
con Rusia, sin precedentes desde el final de la Guerra Fría, ha servido para que los países del
antiguo bloque comunista (en especial Polonia y los Bálticos) avancen en su objetivo permanente
de convertir su propia visión de la seguridad, obsesivamente focalizada en considerar a Rusia una
amenaza, en la visión de conjunto de los Estados miembros de la OTAN y la UE.
En ese sentido, la posición de España está siendo la de descartar nuevas sanciones contra Rusia,
rechazar la entrega de armamento letal a Kiev, y apoyar a Alemania y Francia en la iniciativa
política que llevó a los acuerdos de Minsk del pasado 12 de febrero, debiendo exigir a todas
las partes en conflicto (incluido a Ucrania, que hasta ahora ha dispuesto de carta blanca por
parte de la UE) su estricto cumplimiento, ya que como destacó el ministro de exteriores español
García-Margallo “la crisis de Ucrania no se puede resolver por medios militares, sino únicamente
políticos”44.
44
Según declaraciones de 10 de marzo, durante su visita a Moscú, ver http://es.rbth.com/noticias/2015/03/10/
margallo_descarta_nuevas_sanciones_contra_rusia_si_se_cumplen_acuerd_48093.html.
El nuevo sistema de Seguridad Nacional
frente a las amenazas del entorno
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Por ello, sin romper la unanimidad en la adopción de sanciones, y una vez demostrada la
solidaridad con los socios orientales con el despliegue de aviones de combate en Estonia y el
liderazgo en 2016 de la fuerza de muy alta disponibilidad de la OTAN, se debe atajar cualquier
intento de que la revisión de la Estrategia Europea de Seguridad de cara al Consejo Europeo de
junio de 2015 lleve a identificar a Rusia como el enemigo de la UE, lo que supondría pasar el
punto de no-retorno en la relación.
Por otra parte, mientras que en la primera parte del trabajo se ha demostrado que es en la ribera
sur del Mediterráneo, y no en la cuenca minera del Don, donde se están agravando los riesgos
y amenazas para nuestra seguridad nacional, en la segunda parte se ha comprobado que las
principales organizaciones de seguridad en las que España participa no han asumido esa visión,
lo que obliga a reflexionar en clave nacional sobre cómo hacerles frente45.
Esta nueva situación es interesante, ya que hasta ahora los expertos a nivel nacional se dividían
entre los mencionados teólogos (europeístas) que apoyaban plenamente el desarrollo de la
PCSD, y los pragmáticos (atlantistas) que confiaban principalmente en la OTAN como garantía
de seguridad. Sin embargo, en la actualidad surgen voces que cabe encuadrar en las también
citadas corrientes aislacionista y agorera46.
Dentro de la tendencia aislacionista se encuadran propuestas como la de pivotar la prioridad
estratégica de España y su proyección militar hacia el Sur, para lo que se precisa la articulación
previa de una estrategia global para el conjunto del Estado, ya que “la intervención española se
desarrolla de forma compartimentada entre los distintos Ministerios y Agencias, sin estrategias
ni métodos de integración previos”47.
45
En esa nueva tendencia destacan los informes RUIZ, Francisco J., “El papel de España en la seguridad marítima del Mediterráneo occidental”, Documento de Trabajo OPEX nº 76, Fundación Alternativas, noviembre de 2014:
http://www.falternativas.org/opex/documentos/documentos-de-trabajo/el-papel-de-espana-en-la-seguridad-maritima-del-mediterraneo-occidental; y ARTEAGA, Felix (coord.), “España mirando al sur: del Mediterráneo al Sahel”, Informe nº 18, Real Instituto Elcano, noviembre de 2014: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/web/
rielcano_es/publicacion?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/publicaciones/informe-elcano-18-espanamirando-al-sur-mediterraneo-sahel.
46
“La Defensa de España debe enfocar su participación en organizaciones multilaterales de una forma instrumental, calculando qué puede España aportar a la seguridad y defensa colectivas y qué puede recibirse de esas
organizaciones en relación a sus intereses de seguridad vitales y estratégicos. Hasta ahora ha primado la adhesión a un
enfoque “idealista”, dirigido a ser percibido como un aliado o socio solidario en el reparto de las cargas […] La crisis de
las instituciones multilaterales de Defensa para afrontar el cambio de modelo estratégico aconseja añadir a los criterios
de integración y delegación seguidos hasta ahora, los de diversificación de apoyos mediante esquemas bilaterales y
grupales de asociación, en lugar de delegar la defensa de nuestros intereses a la voluntad colectiva”. ARTEAGA, Felix
(coord.), “La Defensa que…”, op. cit., p. 22.
47
ARTEAGA, Felix (coord.), “España mirando al…”, op. cit., p. 39. El Informe del RIE sobre “La Defensa que
viene” bautiza esta opción como retraimiento selectivo.
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FUNCIVA
JORNADA DE EXPERTOS
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Esta visión enlaza con nuestra conclusión sobre la falta de alineación entre la Estrategia de
Seguridad Nacional y la de Acción Exterior, que obligará a una importante tarea de coordinación
en el nivel superior, esto es, presidencia del gobierno. Por ello, en ese plano nacional se considera
necesario avanzar en el entramado doctrinal y organizativo iniciado con la promulgación de la
ESN-2013, en particular:
-
Aprobar cuanto antes la Ley Orgánica de la Seguridad Nacional, como marco legal de
todos los desarrollos acometidos hasta la fecha.
-
Elaborar estrategias de segundo nivel para cada uno de los doce ámbitos de actuación de
la ESN-2013, incluyendo una Estrategia de Defensa Nacional.
-
Potenciar el Consejo de Defensa Nacional como comité especializado del Consejo de
Seguridad Nacional en ese ámbito de actuación.
-
Adaptar el ciclo de planeamiento al nuevo marco doctrinal, dando cobertura normativa a
los cambios de facto llevados a cabo por el EMAD.
Y todo ello en el marco de una sostenibilidad presupuestaria y de una política industrial estratégica
en el ámbito de la defensa ya abordadas en otros trabajos48. En todo caso, consideramos que el
marco multinacional sigue siendo fundamental, por lo que aun haciendo propio el pesimismo de
los agoreros con respecto a la OTAN y a la PCSD de la UE, cabe explorar otras posibilidades de
cooperación.
Bajo ese precepto, la detallada iniciativa 5+5 es un ejemplo perfecto de cómo un grupo de Estadosmiembros identifican un interés común y crean un marco subregional de cooperación con países
del Magreb, modelo que se podría seguir para las operaciones militares en el Sahel en las que no
se implique el conjunto de la UE.
En ese sentido, y ante la constatación de que es muy difícil (por no decir imposible) tomar
iniciativas en el marco de la PCSD que cuenten con el acuerdo de los 28 Estados-miembros, hay
que avanzar hacia una regionalización de esa política, utilizando la herramienta de la Cooperación
Estructurada Permanente (CEP) del Tratado de Lisboa para buscar sinergias entre Estados con
intereses de seguridad compartidos, en particular los del Mediterráneo. En resumen, el sistema
nacional de seguridad debe:
48
RUIZ, Francisco, “Perspectivas para la…”, op. cit.
El nuevo sistema de Seguridad Nacional
frente a las amenazas del entorno
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-
Focalizarse en las áreas prioritarias de actuación del Norte de África.
-
Armonizar a nivel interno las iniciativas de los diversos ministerios y, en la medida de lo
posible, de los actores no-estatales.
-
Impulsar las iniciativas de la OTAN y la UE hacia la región, sin perder de vista que no
servirán para cubrir todas las necesidades de la seguridad nacional.
-
En el marco de la UE, aprovechar la herramienta de la CEP para formar un caucus
mediterráneo con los restantes Estados-miembros del sur.
-
Formar marcos de cooperación multinacional ad hoc, según el modelo del 5+5, con los
actores estatales y no-estatales en base a intereses comunes.
-
En el caso del Magreb, y en particular de Marruecos, Argelia y Mauritania, fomentar la
cooperación bilateral en cuestiones de defensa.
-
En el caso del Sahel, y ante lo limitado de los medios y capacidades propios, canalizar la
aportación nacional a través de las iniciativas de la UE.
-
También en el Sahel, promover que las iniciativas de la UE estén estrechamente
coordinadas con las de las organizaciones regionales como la Comunidad Económica de
Estados del África Occidental (CEDEAO) o la Unión Africana.
Como idea final, cuando no sea posible actuar en África el marco de la UE, España no debe
descartar una contribución bilateral independiente (y mayor que la realizada hasta la fecha) a las
operaciones militares lideradas por Francia, por su carácter de gran potencia en la región y por la
concurrencia de los intereses nacionales.
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