WOMEN’S WORLD BANKING LO QUE FUNCIONA CAMBIO EN LAS POLÍTICAS: EXPERIENCIAS EN LA RED DE WWB INTRODUCCIÓN Desde el comienzo de la década de los 90, Women's World Banking ha sido líder en el desarrollo de nuevos paradigmas y consenso, a fin de lograr entornos políticos favorables para las microfinanzas. Los miembros de la red y el equipo global de WWB se han puesto en contacto con líderes de la red, redes microfinancieras a nivel de país, gestores de políticas de primera línea y líderes de instituciones financieras para lograr cambios concretos en las políticas, las regulaciones y las estructuras legales de diferentes países. En todos los casos, se trató de proyectos de abajo arriba, para el logro de cambios en las políticas. Los miembros de la red de WWB junto con otros líderes de las microfinanzas, respaldados por el equipo global de WWB, han utilizado sus positivos resultados en el área y su credibilidad, para lograr cambio en las políticas para la industria microfinanciera en su totalidad. En 1994, WWB movilizó a 40 líderes de las microfinanzas, a nivel mundial, para combinar la experiencia colectiva a fin de determinar los factores clave de éxito en las microfinanzas, estándares de desempeño fundamentales, cambios necesarios en las políticas y los roles a desempeñar por los actores principales para crear sistemas financieros que funcionen para la mayoría. WWB facilitó el proceso ayudando a los líderes en microfinanzas de todo el mundo a alcanzar un consenso y explorar áreas de desacuerdo. El documento resultante, creado por los principales expertos en microfinanzas, se convirtió en centro de la plataforma de acción de la Conferencia de Naciones Unidas sobre la Mujer, realizada en Pekín en 1995. Los estándares de desempeño recomendados fueron parte fundamental de los Lineamentos de Donantes para la Selección y el Apoyo a las Instituciones Microfinancieras, y la base para los estándares de CGAP. En 1995, WWB reunió a 90 personalidades que incluyeron: ministros de finanzas, directores de bancos centrales, líderes de instituciones financieras internacionales y Vol. 1, No. 3 donantes para colaborar con los líderes de la red de WWB, a fin de determinar cuáles eran los elementos fundamentales de los sistemas financieros que funcionan para la mayoría. El documento preliminar, basado en los cuestionarios completados por los gestores de políticas antes de la reunión, recibió la aprobación de todos los participantes. El documento final, “Los Vínculos que Faltan: Creación de Sistemas Financieros que Funcionan para la Mayoría”, ha sido utilizado por los miembros de la red de WWB y otros líderes de las microfinanzas para su trabajo con los gestores de políticas, en diversos países alrededor del mundo. Paradigma Fundamental en la Creación de Servicios Financieros que Funcionen para la Mayoría de las Personas de Bajos Ingresos 1. 2. 3. Promover una gama de instituciones financieras y metodologías: Adoptar estándares de desempeño en cuanto a: Suministrar modalidades apropiadas de apoyo— las instituciones que cumplen con elevados estándares necesitan: • Bancos comerciales • IMF reguladas • ONG de microfinanzas • Compañías financieras • Cooperativas, uniones de crédito • Organizaciones de base popular • • • • • Alcance de clientes Eficiencia, rentabilidad Integración financiera Impacto Tamaño, crecimiento de la cartera • Calidad de la cartera • Políticas, regulaciones y estructuras legales que se adecuen a lo que funciona en las microfinanzas • Acceso a financiación que se adecúe al tamaño y etapa de la institución • Capacidad para movilizar ahorros En la mayoría de los casos, WWB ha utilizado cuestionarios para crear el consenso entre los expertos de las microfinanzas y los gestores de políticas, con anterioridad a la realización de los foros de políticas a nivel de país. En 1999, en función del trabajo realizado en varios países, WWB desarrolló la Ficha de Calificación para el País acerca de Sistemas Financieros que Funcionen para la Mayoría. Esta ficha de calificación fue endosada por los directores de microfinanzas de numerosos donantes bilaterales y multilaterales, principales gestores de políticas de diez países y líderes de la red de WWB, durante la Reunión Global de WWB, en el año 2000. Copyright © 2003 Women’s World Banking Esta nota de “Lo Que Funciona” de WWB proporciona, en principio, un conjunto de características clave que se consideran de importancia crítica en la creación de sistemas financieros que funcionen para las microfinanzas, a través de varios países y contextos. El boletín utiliza casos específicos de países para destacar los procesos que han demostrado ser efectivos para lograr las políticas, regulaciones y estructuras legales apropiadas para las microfinanzas. DESARROLLO DE UN ENTORNO POLÍTICO FAVORABLE La mayor parte del crecimiento en la industria microfinanciera, durante los últimos diez años, ha tenido lugar en ausencia de políticas específicas del sector financiero para las microfinanzas. Cada vez más, sin embargo, las microfinanzas necesitan ser consideradas como parte vital del sistema financiero, con los requerimientos y características especiales de las operaciones e instituciones microfinancieras reconocidas por las políticas, la legislación y las regulaciones del sector financiero1. En su enfoque hacia los sistemas financieros, WWB reconoce el importante rol que las diferentes estructuras organizacionales y legales pueden y deben desempeñar para cubrir las necesidades de servicios financieros, siempre en evolución, expresadas por un número cada vez mayor de hogares de bajos recursos económicos. Reconoce también los importantes roles de las instituciones reguladas y no reguladas en el sistema microfinanciero: grupos de base de ahorro y crédito y ONG microfinancieras, junto con bancos comerciales universales, compañías financieras, bancos cooperativos, instituciones microfinancieras (IMF) reguladas, compañías de seguros e instituciones financieras mayoristas. Lo que nosotros buscamos es eliminar las barreras políticas, reglamentarias y legales para el suministro de servicios financieros sólidos para las personas de bajos ingresos por parte de cada una de esas instituciones. 1 El enfoque reconoce también que es probable que la mayoría de las instituciones de microcrédito permanezcan sin regular y que el desarrollo de sistemas para el control del desempeño, utilizando indicadores y definiciones comunes, es una parte importante de este enfoque de los sistemas financieros. Esto no sustituye a las regulaciones prudenciales, que son vitales para que esas instituciones movilicen ahorros del público. Los sistemas de control del desempeño son importantes para establecer la transparencia y el compromiso común hacia la excelencia entre el conjunto de minoristas de las microfinanzas. Durante los últimos años, los gestores de políticas y líderes de las microfinanzas han logrado un consenso acerca de los elementos clave de las estructuras políticas para las microfinanzas. Algunos de los mejores entornos políticos para las microfinanzas se crearon cuando los líderes de los ministerios de finanzas y bancos centrales se comprometieron seria y directamente con las instituciones microfinancieras, para identificar las características clave de una estructura política que respalde el desarrollo de una industria microfinanciera sólida y que responda a las necesidades existentes. Seis mensajes clave encuadran los parámetros de un entorno político favorable: 1. El trabajo más reciente de WWB en las políticas es: “Políticas, Regulaciones y Sistemas que Promueven Servicios Financieros Sostenibles para las Personas de Bajos Ingresos y Los más Pobres”, en Pathways out of Poverty, Kumarian Press, 2002. Disponible también en la sede en Internet de WWB. Vol. 1, No. 3 2. Los gobiernos tienen un papel clave que desempeñar en cuanto a otorgar prioridad al desarrollo de un sector microfinanciero sólido y que responda a las necesidades existentes. Los gobiernos tienen un papel fundamental que desempeñar en cuanto a establecer políticas, regulaciones y estructuras legales que funcionen para las microfinanzas. Los gobiernos deben permanecer alejados de las microfinanzas minoristas y estimular a las instituciones privadas para que desarrollen servicios sostenibles. Se deberán liberalizar las tasas de interés, idealmente, para la totalidad del sector financiero. Por lo menos, se deben eliminar los topes de las tasas de interés para las microfinanzas para permitir que las instituciones cobren lo que les cuesta proveer un acceso sostenido, utilizando a la competencia — no controles - como medio para reducir las tasas de interés. Copyright © 2003 Women’s World Banking -2 - 3. 4. 5. 6. Las redes microfinancieras, las agencias de calificación y las instituciones financieras mayoristas desempeñan también un rol importante en cuanto a establecer estándares de desempeño y transparencia entre las IMF reguladas y no reguladas. Se Necesitan Estructuras Políticas, Regulatorias y Legales para las Operaciones Microfinancieras Características Clave de las Microfinanzas Los gobiernos deben reconocer el importante papel que las instituciones reguladas y no reguladas pueden desempeñar y — que realmente desempeñan — en el microcrédito, con regulaciones dirigidas hacia aquellas instituciones que tratan de movilizar ahorros del público. Los regímenes de regulación y supervisión deben considerar las especiales características de las microfinanzas para estimular a una serie de instituciones financieras reguladas a que ofrezcan servicios microfinancieros. A menudo, la entidad responsable de la regulación y supervisión necesita desarrollar su capacidad en esta área. A menudo se necesitan estructuras legales nuevas y modificadas para asegurar que dimensiones tales como los requisitos de capital mínimo y de presentación de informes se adecuen al tamaño relativamente pequeño de muchas de las instituciones que se especializan en microfinanzas. Estructura que Cubra las Necesidades Los costos de transacción son elevados Las IMF deben poder cobrar tasas de interés relativamente elevadas Los clientes carecen del colateral convencional La calidad de la cartera se utiliza como base para evaluar el riesgo Seguimiento de préstamos y contabilidad sencillos Requisitos de informes sencillos, pero rigurosos―con estándares y patrones de desempeño para las microfinanzas Los ahorros son importantes para el cliente y la IMF Capacidad de las IMF, con un elevado desempeño, para movilizar depósitos de los prestatarios y del público Numerosas pequeñas sucursales Capacidad para establecer sucursales y agencias rápidamente Los agentes de crédito no son banqueros tradicionales Flexibilidad en la contratación e incentivos basados en el desempeño ENFOQUE DE LA RED DE WWB RESPECTO AL CAMBIO EN LAS POLÍTICAS Desde Colombia hasta la India y Rusia y en algunos otros países, la red de WWB ha tenido éxito en cuanto a lograr que se realizaran cambios en las políticas. Las lecciones aprendidas constituyen el telón de fondo necesario para presentar la labor en las políticas realizada en ocho países/regiones. En algunos de estos compromisos respecto a las políticas se han obtenido grandes logros, en otros casos éstos fueron más limitados. El siguiente cuadro indica el enfoque de la red de WWB respecto al cambio en las políticas a nivel de país. El cuadro siguiente ilustra algunas de las áreas clave que a menudo requieren cambios en las políticas para adecuarlas a lo que funciona en las microfinanzas. De qué Manera WWB Promueve el Cambio de las Políticas a Nivel de País Componentes Clave Ejemplos de Países India Filipinas Rep. Dom. Colombia Rusia Pakistán 1. Respaldar a los líderes locales, la iniciativa local 2. Ayudar a desarrollar el consenso, primero entre las IMF, para lograr una voz unificada en favor del cambio 3. Contar con sólidas capacidades de organización y análisis, y herramientas para apoyar el desarrollo del consenso y extraer las conclusiones 4. Utilizar su liderazgo local y global para involucrar a los gestores de políticas líderes, como paladines del cambio 5. Ser percibido como un agente honesto, catalizador del cambio sin una agenda ideológica 6. Confiar en las personas y el proceso 7. Crear la energía para lograr que los líderes del sector financiero utilicen su poder en favor de la mayoría 8. Enfocarse hacia cambios concretos y fundamentales en las políticas 9. Crear los medios que aseguren la continuidad del proceso 10. Apoyar las coyunturas clave Vol. 1, No. 3 Copyright © 2003 Women’s World Banking -3 - 1. EL CONOCIMIENTO DE LOS PROBLEMAS, ES LO PRIMERO Las instituciones microfinancieras que tratan de cambiar las políticas para las microfinanzas, deben en principio conocer profundamente el sector financiero, la industria microfinanciera en su totalidad, las principales políticas y regulaciones y las limitaciones clave que afrontan varios tipos de instituciones microfinancieras. Es importante que, dentro de la organización de la red o entre las instituciones microfinancieras líderes, haya personas que comprendan claramente estos aspectos. Los líderes de las microfinanzas deben expresarse en el lenguaje que utilizan los gestores de políticas y los banqueros, y demostrar una clara comprensión de los temas clave y del contexto para establecer credibilidad e influencia. El ejemplo de la India destaca un proceso para el desarrollo del consenso basado en un programa de trabajo analítico, con una intensa participación de las instituciones microfinancieras, que condujo a un mayor compromiso con las políticas. IMPACTO EN LAS POLÍTICAS DE LA RED DE WWB EN LA INDIA En 1998, Ela Bhatt, entonces presidenta de WWB global y de FWWB en India, solicitó a WWB que apoyara los esfuerzos que se estaban realizando para cambiar las políticas que afectaban a las microfinanzas en ese país. El primer paso fue reunir a las veinte instituciones microfinancieras más importantes de la India, para desarrollar una visión compartida y un conjunto de acciones que contemplaran la necesidad de brindar los servicios financieros requeridos por más de 60 millones de personas autoempleadas, que vivían por debajo de la línea de pobreza. En agosto de 1998, WWB organizó una reunión en la que participaron las principales instituciones microfinancieras. Mediante la utilización de los cuestionarios y procesos de WWB para establecer el consenso, los líderes, con el apoyo de WWB, elaboraron un informe de consenso preliminar sobre cómo establecer el liderazgo de la India en las microfinanzas y establecieron también una organización de red, Sa-Dhan, integrada por las IMF líderes de la India. En noviembre de 1998, inmediatamente después de la Reunión Global de WWB, WWB y Sa-Dhan organizaron un foro de políticas de alto nivel con el objetivo de desarrollar el liderazgo de la India en las microfinanzas. La reunión fue organizada en cooperación con el Banco de la Reserva de la India (RBI por sus siglas en inglés). El Dr. Bimal Jalan, Gobernador de RBI, inauguró la reunión y participó en el foro de políticas de un día de duración. Participaron en esta reunión los integrantes de la gerencia superior de los principales bancos comerciales y de desarrollo de la India, oficiales de alto nivel del Ministerio de Finanzas, líderes parlamentarios y las 20 IMF líderes que formaban parte de Sa-Dhan, junto con los líderes de WWB global. Durante la reunión, los participantes llegaron a un acuerdo respecto a la nueva visión para las microfinanzas en la India, los roles clave para cada grupo de actores y los cambios fundamentales necesarios en los regímenes políticos y reglamentarios para las microfinanzas. Los participantes también acordaron establecer un Grupo de Trabajo de Alto Nivel para el Desarrollo de una Estructura Política y Reglamentaria para las Microfinanzas. Aún antes de que el Grupo de Apoyo finalizara el informe, en julio de 1999, se llevaron a cabo cambios concretos en las políticas como resultado de la reunión de noviembre. En abril de 1999, el Banco de la Reserva de la India anunció que contaba con tasas de interés no reguladas para las microfinanzas, como respuesta directa a las solicitudes de las organizaciones microfinancieras. Se implementó, además, la ley sobre Bancos de Areas Locales. La red de WWB ha mantenido activo su diálogo con el Banco de la Reserva de la India, Sa-Dhan y las instituciones microfinancieras, llevando a cabo reuniones para lograr un consenso durante los meses de febrero y julio de 2002, lo que culminó con el apoyo para la organización del Foro de Política auspiciado por Sa-Dhan, realizado en setiembre de 2002. Actualmente, WWB está trabajando en una iniciativa, con el apoyo de los miembros de la Red Global de WWB para la Innovación Bancaria en Microfinanzas (GNBI por sus siglas en inglés), para promover una participación más significativa de la banca comercial en el mercado microfinanciero en la India. Vol. 1, No. 3 Copyright © 2003 Women’s World Banking -4 - 2. LABOR A ESCALA LOCAL Los compromisos de trabajo en las políticas de WWB se realizan a solicitud de un miembro de la red, que considera que el equipo global de WWB puede prestar apoyo a las iniciativas locales para llegar a acuerdos respecto al cambio en las políticas. Los gerentes de relaciones de WWB deben revisar, regularmente, el contexto de las políticas en los países en los que ellos trabajan para ayudar a los miembros de la red a conocer los pros y los contras de su transformación en instituciones financieras reguladas y las limitaciones políticas clave que afrontan los miembros de la red de WWB y otras organizaciones dentro de la industria microfinanciera. Esta revisión periódica ayuda a desarrollar relaciones con los gestores de políticas clave y puede impulsar la demanda, por parte del miembro de la red, de un compromiso más profundo con WWB para lograr un cambio en las políticas. Es muy posible que los cambios en las políticas ocurran cuando un gran número de IMF y bancos, con un elevado desempeño, se unan y decidan afrontar las limitaciones políticas, en beneficio de toda la industria microfinanciera. A menudo, los miembros de la red de WWB y otras IMF trabajan para lograr cambios en las políticas que incrementen el acceso de las personas de bajos ingresos a los servicios financieros y a la competencia. La red de WWB no favorece la promoción de intereses especiales o cambios en las políticas que beneficien a una institución en particular o a cierta clase de instituciones. Las redes nacionales pueden constituir vehículos poderosos para lograr cambios en las políticas, particularmente si la red representa a una mayoría de IMF importantes y responsables y si sus miembros son rigurosos en cuanto a su propio desempeño. WWB solamente llevará a cabo trabajos para lograr cambios en las políticas, con aquellos miembros de la red que muestren un sólido historial y credibilidad en su propio país. A diferencia de importantes donantes multilaterales y bilaterales, WWB no puede utilizar y no utilizará la presión financiera para lograr que, se cambien las políticas. Y la experiencia ha demostrado que al unir fuerzas con actores locales confiables, el equipo global de WWB puede apoyar iniciativas locales en coyunturas clave, contando con el compromiso por parte de las IMF locales y las redes a nivel de país, en cuanto al suministro del tiempo y los recursos necesarios para llevar a cabo el seguimiento y la ejecución de las acciones relacionadas. REPÚBLICA DOMINICANA: UTILIZACIÓN DE LA FICHA DE CALIFICACIÓN PARA EL PAÍS DE WWB PARA CREAR CONSENSO Con el apoyo técnico de WWB global, los líderes de ADOPEM coordinaron exitosamente la formación de un grupo de trabajo y suministraron una concreta y positiva influencia para configurar la visión, paradigmas, políticas, regulaciones y estructuras legales para las microfinanzas, como parte única e integral del sistema financiero en la República Dominicana. El Grupo Consultivo sobre Sistemas Financieros que Funcionan para la Mayoría se reunió por primera vez en abril de 2000, utilizando la Ficha de Calificación de WWB para el País, a fin de conocer si los sistemas financieros funcionan para la mayoría para establecer un consenso. Entre los participantes del grupo se hallaban reconocidos expertos en microfinanzas y líderes del sector financiero de la República Dominicana, que contaban con total credibilidad dentro del sistema financiero formal y entre los gestores de políticas del sector financiero. Un importante resultado de esta iniciativa fue el acuerdo alcanzado con relación a los cambios que se debían realizar en la manera en que la Superintendencia evaluaba el riesgo de las carteras de microcrédito. Vol. 1, No. 3 Copyright © 2003 Women’s World Banking -5 - 3. LOGRO DEL CONSENSO Los ejercicios para el alcanzar el consenso ayudan a las IMF y a los gestores de políticas, de diversas maneras, a lograr acuerdos sobre los cambios fundamentales necesarios en cuanto a enfoques, políticas, regulaciones, estructuras legales y roles de los actores clave. La Ficha de Calificación para el País de WWB, creada en 1999 y totalmente endosada en el año 2000, ha demostrado su utilidad como instrumento para la creación de consenso. Esta permite a los expertos en microfinanzas identificar rápidamente temas de interés común, enfocarse en áreas de desacuerdo y crear una plataforma conjunta en cuanto a los mensajes y acciones clave. La Ficha de Calificación fue endosada por los líderes en microfinanzas de múltiples donantes bilaterales y multilaterales, gestores de políticas de alto nivel de diez países y líderes de la red de WWB, durante la Reunión Global de WWB realizada en el año 2000. FILIPINAS-DOS FACTORES CLAVE: UNA POSTURA DEL GOBIERNO EN FAVOR DE LAS MICROFINANZAS Y UNA RED NACIONAL PROACTIVA Desde el comienzo de 1997, el gobierno adoptó una posición decisivamente en pro de las microfinanzas y puso en vigencia legislación favorable a este sector. La Estrategia Nacional para las Microfinanzas tiene como principios: (a) un mayor rol para las IMF del sector privado en el suministro de servicios financieros; (b) un entorno político permisivo; (c) políticas financieras y crediticias orientadas hacia el mercado, incluyendo las tasas de interés; y (d) la no participación del gobierno en el otorgamiento de créditos. Se estableció una Oficina Central para la Coordinación de Políticas en el Ministerio de Finanzas. En 1999, WWB apoyó las iniciativas locales organizando, junto con la Coalición Filipina sobre Estándares Microfinancieros (ahora Consejo de Microfinanzas), una importante reunión con las IMF y los gestores de políticas de Filipinas. Los cuestionarios para el logro del consenso, previos a la realización de la reunión, y el informe de consenso dieron como resultado una posición unificada entre los gestores de políticas y las IMF, lo que permitió instaurar los cambios propuestos. Desde entonces, se han introducido numerosas enmiendas en las leyes y regulaciones bancarias (circulares) que favorecen a las microfinanzas (requerimientos de capitalización mínima y suficiencia de capital; estándares para la gestión de la liquidez; colateral para préstamos, clasificación y guías para la provisión para pérdidas). Se simplificaron los requisitos para la presentación de informes. El marco reglamentario está estructurado de tal forma que suministra espacio para que las IMF no gubernamentales establezcan vínculos viables con el sector financiero formal y se conviertan en instituciones financieras con licencias adecuadas, en varios niveles: bancos cooperativos, bancos rurales, bancos de ahorro y “cuasi bancos”. Ha habido y aún hay un diálogo abierto entre los gestores de políticas y la industria microfinanciera. Miembros de la red de WWB — Center for Agriculture and Rural Development (CARD) y Negros Women for Tomorrow Foundation (NWTF) — han estado siempre al frente en estas conversaciones. CARD y NWTF fueron fundamentales en la creación de la Coalición Filipina sobre Estándares Microfinancieros, conocida actualmente como el Consejo de Microfinanzas, que ha desarrollado una gran actividad en cuanto a establecer estándares para la industria e influenciar la política del gobierno respecto a las microfinanzas. Los líderes de NWTF y de CARD han presidido la Coalición y el Consejo durante coyunturas clave. Filipinas representa una oportunidad para la red de WWB, de continuar siendo proactiva en cuanto al apoyo que brinda a una aplicación coherente de la estrategia del gobierno y a la eliminación de los obstáculos que perjudican el desarrollo de la industria. Los desafíos actuales incluyen la consistente aplicación de las circulares del banco central y la clarificación de la manera en la que el gobierno está involucrado en las microfinanzas. Vol. 1, No. 3 Copyright © 2003 Women’s World Banking -6 - En numerosas oportunidades, WWB ha utilizado cuestionarios para el desarrollo del consenso con IMF y gestores de políticas, antes de la realización de foros de políticas. Estos cuestionarios generalmente combinan una serie de enunciados con los que los participantes pueden estar o no de acuerdo y preguntas abiertas sobre las limitaciones clave. Las IMF deben determinar si han de comprometer a los gestores de políticas en cuanto al desarrollo del conocimiento, a parámetros amplios de políticas o cambios específicos en las mismas. Normalmente, las IMF alcanzan un consenso acerca de los mensajes clave y las áreas que deben explorar, antes de comprometer a los gestores de políticas. Las redes microfinancieras a nivel de país pueden constituir excelentes vehículos para el desarrollo del consenso entre las IMF y para tratar con los gestores de políticas. para llegar a un acuerdo entre las IMF y los gestores de políticas. Este consenso contribuyó a los importantes cambios en las políticas que se han llevado a cabo en las Filipinas en los últimos dos años. La red de WWB ha utilizado este método para lograr el consenso en muy diferentes contextos: ADOPEM, la afiliada de WWB en la República Dominicana, utilizó la Ficha de Calificación para el País, a fin de crear conciencia entre los gestores de políticas acerca de los temas clave y las áreas que requieren atención en las microfinanzas. WWB y el Consejo Microfinanciero en las Filipinas utilizó una versión modificada de la ficha de calificación En 1998, en la India, WWB reunió a 20 expertos, líderes en microfinanzas. Utilizando un instrumento precursor de lo que luego sería la Ficha de Calificación y preguntas abiertas, se pudo crear un sólido documento de consenso, durante los dos días de la reunión. Sa-Dhan, la red microfinanciera de la India, surgió de esta asamblea. En reuniones posteriores con gestores de políticas, el gobernador del banco central endosó totalmente la declaración de consenso, manifestando que los líderes en microfinanzas apuntaron primero hacia ellos mismos, para luego hacerlo hacia los banqueros y gestores de políticas. De la plenaria y de las sesiones en pequeños grupos surgió: una nueva visión para las microfinanzas, acuerdos para el cambio en las políticas que rigen las tasas de interés y en las estructuras legales y cuáles serían los roles a desempeñar por los actores clave. En la India se realizaron muchos cambios concretos en las políticas sobre la base de estas recomendaciones; Sa-Dhan se convirtió en el principal asociado del gobierno en la realización de los cambios subsecuentes. DECLARACIÓN DE AFMIN SOBRE LA CREACIÓN DE SISTEMAS FINANCIEROS QUE FUNCIONEN PARA LA MAYORÍA Al final de un profundo proceso de diálogo y análisis, representantes de los trece países miembro de AFMIN adoptaron una Declaración de Consenso sobre Políticas, en la Asamblea General de la red realizada en Kampala, en julio de 2002. Este documento no es un anteproyecto para el cambio en las políticas, sino que constituye más bien la base para el diálogo, un análisis más profundo, creación del consenso y promoción de estas políticas a nivel de país (y a nivel sub-regional en el caso de países de la Unión Económica y Monetaria de Africa Occidental). Este proceso ya ha comenzado en algunos países miembros de AFMIN. Bien utilizado, puede suministrar una sólida plataforma para importantes reformas en las políticas. La Declaración de Consenso es un instrumento valioso para desarrollar el consenso a nivel nacional, para conducir el diálogo y para sentar las bases para un sector financiero ajustado a las necesidades de la industria microfinanciera. Está diseñado para respaldar la visión y el compromiso de los líderes locales, que constituyen la base para la promoción del cambio en los sistemas financieros diseñados para proporcionar un mejor servicio a la industria microfinanciera. WWB desempeñó un importante papel al adaptar su Ficha de Calificación para el País a este contexto, catalizando el proceso de creación del consenso y proporcionando apoyo para dar los pasos clave al utilizar la Declaración de Consenso a nivel nacional en los trece países que integran AFMIN. Vol. 1, No. 3 Copyright © 2003 Women’s World Banking -7 - WWB utilizó la ficha de calificación con los líderes de la Red Microfinanciera Africana (AFMIN por sus siglas en inglés) — 13 redes a nivel de país que incorporan más de 400 IMF. Los líderes de AFMIN desarrollaron un enunciado de consenso sobre sistemas financieros que funcionan para la mayoría en Africa, para utilizarlo a nivel de país. APERTURA DE OPORTUNIDADES PARA NUEVAS INSTITUCIONES EN PAKISTÁN El escenario microfinanciero en Pakistán ha cambiado dramáticamente durante los dos últimos años, con la creación del Khushhali Bank, el primer banco pakistaní especializado en microfinanzas, y con la puesta en vigencia de legislación que proporciona la estructura para la creación de otros bancos microfinancieros. El First Microfinance Bank se creó bajo esta legislación en 2001. KASHF Foundation, la afiliada de WWB en Pakistán, y el equipo global de WWB han estado muy activos en cuanto al diálogo y cambio en las políticas en Pakistán. La Directora Ejecutiva de KASHF ha presidido la Junta de la Red Microfinanciera de Pakistán y es una defensora clave del sector microfinanciero, tanto en el país como internacionalmente. WWB llevó a cabo una destacada actividad durante el diálogo relativo a las regulaciones emitidas a finales de 2002, después de la emisión de la Ordenanza sobre Instituciones Microfinancieras. Tuvo lugar un intenso diálogo para asegurar un tratamiento justo y similar para todas las IMF. La relación, cuidadosamente cultivada con el Banco del Estado de Pakistán, permitió mantener un diálogo profundo acerca de los componentes de las regulaciones para las nuevas instituciones, sobre requisitos notablemente mínimos de capital, de informes y para la apertura de sucursales. Al mismo tiempo, cuando se llevaban a cabo estas deliberaciones en mayo de 2002, durante la reunión anual de la Red Microfinanciera de Pakistán, WWB fue señalada como referencia para la experiencia internacional en políticas, legislación y regulación. Esto proporcionó la oportunidad para ponderar las preocupaciones de la red de WWB y respaldar la adopción de un conjunto de sólidas regulaciones microfinancieras. 4. DEFINICIÓN DE UNA AGENDA CONCRETA PARA EL CAMBIO Ya sea que un compromiso en cuanto a políticas deba ser intenso o de naturaleza más limitada, el equipo de la red de WWB desarrolla los objetivos, las medidas de éxito, un calendario y determina los roles que deberán desempeñar los actores clave. Se dispone del tiempo para desarrollar un entendimiento y una posición sobre los temas específicos y concretos, incluyendo la regulación y la supervisión. Esto requiere una cantidad significativa de trabajo analítico. Aunque de una naturaleza más limitada en relación a nuestra labor en otros países, el trabajo en las políticas en Pakistán se ha enfocado hacia temas concretos y se ha vinculado con la labor de la red microfinanciera nacional. 5. CATALIZANDO PALADINES PARA EL CAMBIO La identificación de gestores de políticas sobresalientes, que estén preparados para defender cambios fundamentales en las políticas microfinancieras, constituye la clave del éxito. A menudo, las microfinanzas necesitan atraer la atención de los ejecutivos principales de los bancos centrales y ministerios de finanzas, que normalmente están preocupados con el acontecer en las macro-finanzas y temas bancarios en general. La experiencia ha demostrado que la credibilidad local, el conocimiento de regímenes políticos en otros países y la experiencia acerca de exitosos cambios en las políticas, llevados a cabo en cualquier otro lugar, pueden constituir una poderosa combinación para movilizar a los gestores de políticas. En Rusia, los miembros de la junta de The Russian Women’s Microfinance Network (RWMN), la afiliada de WWB en ese país, tuvieron éxito al movilizar a los gestores de políticas para que actuaran a favor de las reformas necesarias para el sector microfinanciero. Vol. 1, No. 3 Copyright © 2003 Women’s World Banking -8 - IMPACTO EN LAS POLÍTICAS EN RUSIA A TRAVÉS DE LA ACCIÓN LOCAL Los miembros de The Russian Women’s Microfinance Network (RWMN) reconocieron la importancia de RWMN como su representante para trabajar con el gobierno de Rusia y con otras IMF, a fin de crear una política permisible y un entorno legislativo favorable a las microfinanzas en Rusia. La falta de una base legal y la existencia de una estructura impositiva inadecuada para las actividades microfinancieras de las instituciones no bancarias, en Rusia, constituyó el mayor obstáculo para la expansión de sus propias operaciones y para el desarrollo del sector en general. A principios de 1999, RWMN identificó las principales limitaciones que afrontan las instituciones no bancarias en Rusia respecto a las microfinanzas; más tarde, RWMN identificó estrategias para afrontar estos obstáculos. Hasta la fecha se han obtenido los siguientes resultados: • Impuesto a las Ganancias sobre Donaciones. El 6 de mayo de 1999, el Presidente Yeltsin firmó una nueva ley sobre donaciones libres de impuestos, extendiendo este privilegio a ONG que proporcionan “apoyo técnico”. Los programas microfinancieros se encuadran dentro de la definición de apoyo técnico y, por lo tanto, ahora pueden recibir libremente financiación en forma de donaciones, sin estar sujetos al 35% de impuesto a las ganancias sobre el monto donado. Estos importantes cambios en la ley fueron incorporados debido al intenso cabildeo realizado por varias ONG y sobre todo por RWMN. Esta red introdujo otros cambios críticos en la ley, por los que se reducen los gravosos requisitos que debían observar las instituciones extranjeras al proporcionar apoyo en forma de donaciones a las organizaciones rusas. La ley entró en vigor de manera inmediata. Tras su firma en mayo de 1999, RWMN dio a conocer la nueva ley y sus implicaciones, tanto para las instituciones de microcrédito como para la comunidad más amplia de ONG. • La Microfinanzas como Actividad Fundamental para las Instituciones No-Bancarias. Debido a los efectivos esfuerzos realizados por RWMN en favor de estos cambios, la organización recibió cartas oficiales emitidas por el Presidente Putin y el portavoz de la Duma, G. Selesnev, declarando, precisamente, que las instituciones no bancarias que ofrecen servicios microfinancieros no necesitan ninguna clase de licencia. • Impuesto al Valor Agregado (IVA). Los cambios propuestos por RWMN a la Ley sobre el IVA, hicieron posible que las instituciones no bancarias se registraran como fondos privados dirigidos a actividades de micropréstamos y que estuvieran exentas del impuesto al valor agregado. La Ley fue firmada por el Presidente en enero de 2000 y puesta en vigencia de inmediato. Durante el año 2000, RWMN desarrolló actividades a fin de garantizar que las exenciones tributarias obtenidas para las IMF fueran parte del código impositivo adoptado en noviembre de 2000. Para lograr el éxito político fueron fundamentales la movilización de la experiencia legal, local, en Rusia y los esfuerzos activos para el cambio en las políticas llevados a cabo por los miembros de la junta de RWMN, a fin de asegurar resultados favorables en el Parlamento Ruso. RWMN desempeña también un papel activo en la Red Microfinanciera Rusa y, apoyada por WWB, contribuye al trabajo en las políticas de este foro. Más recientemente, WWB ha trabajado continuamente con RWMN para detectar avances legislativos y asegurar que las regulaciones que gobiernan las organizaciones de crédito no bancarias constituyen una opción viable para una posible formalización. Esto coloca a RWMN a la vanguardia en cuanto al desarrollo de las microfinanzas en Rusia. Vol. 1, No. 3 Copyright © 2003 Women’s World Banking -9 - 6. UTILIZACIÓN DE UNA VARIEDAD DE MÉTODOS PARA IMPULSAR LA AGENDA POLÍTICA Durante los últimos ocho años, WWB ha colaborado con los miembros de la red para impulsar una combinación de medios para asegurar el cambio en las políticas: importantes foros de políticas, talleres de trabajo técnicos, talleres de trabajo regionales, participación en eventos auspiciados por redes nacionales, apoyo al desarrollo nacional de grupos de trabajo en donde aún no existían redes, apoyo al trabajo legal a nivel nacional, utilización de cuestionarios para extraer experiencias y posiciones, y trabajo con representantes del parlamento. DESARROLLO DE UNA ESTRUCTURA LEGAL QUE BENEFICIE A LOS MICROEMPRESARIOS Y A LAS INSTITUCIONES QUE LES BRINDAN SERVICIOS, EN COLOMBIA La Asociación de Afiliadas a WWB en Colombia, con el apoyo del equipo global de WWB, tuvo una destacada actuación en la influencia ejercida sobre la política del gobierno respecto a las microfinanzas. Esta labor ha sido llevada a cabo como respuesta directa al entorno político hostil en el país con respecto a las microfinanzas. Las cinco afiliadas colombianas, con el apoyo de WWB, llevaron a cabo una serie de acciones de cambio en las políticas, que incluyeron: el análisis y la evaluación de las mejores estructuras para las microfinanzas, trabajando con una firma consultora colombiana; una reunión con el Asesor de Economía de la Presidencia de Colombia, en febrero de 2000; y apoyo para la formación de un Grupo de Trabajo en las Políticas en Colombia. Se realizaron progresos con el logro de cambios en el área de regulación y políticas para crear un mejor entorno para las microfinanzas. Más adelante, se proporcionan los puntos destacados. Tasas de Interés. En el año 2000, en respuesta al cabildeo llevado a cabo por las cinco afiliadas colombianas, el gobierno adoptó una posición moderada en pro de las microfinanzas y promulgó una legislación que promueve las micro, pequeñas y medianas empresas, permitiendo así que las entidades financieras especializadas en microfinanzas cobren cargos y comisiones que no forman parte de la tasa de interés controlada. En efecto, esto proporciona algún beneficio a las IMF con respecto a las tasas de interés, pero no constituye un régimen de intereses totalmente liberalizado. La ley afirma que las instituciones financieras serán apoyadas en la promoción de las microfinanzas. Comprensión de las Microfinanzas — Evaluación más Justa del Riesgo. Una regulación de octubre de 2001, explícitamente reconoce y define los micropréstamos. Además, esta circular suministra los cambios en la forma en que la Superintendencia evalúa el riesgo en las microfinanzas, alejándose del colateral del préstamo, para concentrarse en la calidad de la cartera y en los niveles de suministro. Estimuladas por su interés en una potencial transformación en entidades reguladas que puedan movilizar ahorros, las afiliadas colombianas han tratado de que el gobierno revise la estructura de Compañía Financiera Comercial. Las afiliadas colombianas de WWB han estado desarrollando un activo diálogo con el gobierno acerca de los cambios propuestos para la estructura de CFC, que la harían más atrayente. Ya han tenido éxito al lograr la revocación de una disposición que impide que las CFC tomen préstamos de las instituciones financieras y están trabajando para que se expandan los derechos de las CFC para operar con cuentas corrientes. De manera cuidadosa y detallada, las afiliadas colombianas han utilizado su posición como líderes en la industria microfinanciera en Colombia, para eliminar los aspectos más negativos del entorno político y han utilizado su influencia para mejorar la situación de todas las instituciones microfinancieras, tanto reguladas como no reguladas, que están operando en Colombia. También han logrado resistir la presión con respecto al cambio de su estatus legal, hasta tanto estén convencidas de que la legislación no impedirá sus operaciones y su capacidad para servir a sus clientes de manera efectiva y eficiente. Vol. 1, No. 3 Copyright © 2003 Women’s World Banking - 10 - 7. CAMBIO EN LAS POLÍTICAS COMO UN PROCESO CONTINUO El cambio en las políticas requiere una sólida credibilidad, realización de las tareas necesarias, importantes relaciones y persistencia. Los compromisos de WWB respecto a las políticas, a menudo producen beneficios a corto plazo en cuanto a nuevas actitudes, enfoques y alianzas entre las instituciones microfinancieras y los gestores de políticas. Ocasionalmente se obtienen rápidas ganancias con un cambio mayor en la tasa de interés o mediante políticas respecto al colateral. Muy frecuentemente, los cambios importantes en las políticas, las regulaciones, las estructuras legales y los roles, llevan un tiempo. Es necesario crear un grupo de paladines que apoye los cambios en las políticas y, si esos individuos deben cambiar de puestos, será necesario hallar otros dentro de su misma línea y establecer con ellos una nueva relación. WWB no establece compromisos aislados y a corto plazo, sino asociaciones a largo plazo creadas sobre la base de objetivos compartidos, sólido contenido y respeto mutuo. El compromiso de políticas en Bangladesh constituyó una oportunidad para consolidar puntos de vista sobre una visión para las microfinanzas en ese país, a través de un proceso de investigación y consultas preliminares que condujeron a una reunión final para la elaboración del consenso. LA SITUACIÓN Y EL FUTURO DE LAS MICROFINANZAS EN BANGLADESH En marzo de 2002, trabajando con Shakti Foundation y ASA, ambos miembros de la red de WWB en Bangladesh, el equipo global de WWB lanzó un proceso de análisis y elaboración de un consenso, reuniendo en Dhaka a los líderes de importantes IMF, PKSF y analistas de la industria, y en julio de 2002, en un evento separado, a los líderes de más de 30 instituciones microfinancieras. La preparación para este encuentro comenzó un año antes de la reunión para establecer el consenso en 2002. WWB trabajó con líderes de la red, gestores de políticas y principales investigadores de Bangladesh para evaluar los temas clave del mercado. El trabajo previo de WWB sobre estrategias, realizado con Shakti, también contribuyó a que se comprendiera el contexto y las áreas clave que requerían atención. En estas reuniones participaron importantes instituciones microfinancieras y analistas de la industria para compartir evaluaciones sobre los temas y oportunidades en el mercado microfinanciero de Bangladesh. Además de examinar el tema del alcance del micropréstamo para clientes pobres, los participantes identificaron los desafíos y oportunidades que presenta el mercado de ese país y observaron más profundamente las demandas cambiantes de los diferentes productos de crédito y ahorro, en varios segmentos del mercado. Los participantes pudieron observar el alcance de la saturación del mercado y el problema de superposición, elaborar un conjunto de indicadores y estándares de desempeño para ayudar a tratar temas de transparencia y destacaron la importancia de nuevos productos financieros para los clientes orientados hacia el crecimiento. Este trabajo sirvió como aporte a la labor llevada a cabo por el Banco de Bangladesh, PKSF y los líderes de la industria sobre indicadores de desempeño y sobre el futuro de la legislación. En estos eventos se elaboraron declaraciones de consenso y planes de acción propuestos desde las perspectivas de los más grandes y los medianos actores microfinancieros. Se estableció el consenso en las siguientes áreas: a. b. c. d. Declaraciones de visiones compartidas y características clave de las microfinanzas. La extensión de la evidencia de superposición; hasta qué grado esto representa un peligro para la industria y los próximos pasos en el análisis. Razones de un desempeño de repago desigual, la importancia de la transparencia y de los indicadores clave de desempeño. Los principales desafíos de la regulación y del enfoque propuesto y el calendario para la introducción de la regulación. Vol. 1, No. 3 Copyright © 2003 Women’s World Banking - 11 - e. Nuevas direcciones de la industria microfinanciera en Bangladesh, la mejor manera de aprovechar las oportunidades del mercado y establecer las condiciones necesarias para la innovación. En cada caso, se informó al Banco de Bangladesh (banco central) acerca de los resultados. Las conclusiones de las deliberaciones pasaron a formar parte del trabajo del grupo técnico sobre microfinanzas, patrocinado por el Banco de Bangladesh. CDF ha continuado con la iniciativa de crear consenso y abordar el tema de establecer estándares en la industria microfinanciera en Bangladesh. La red de WWB realizó una labor de análisis profundo, identificó problemas, estimuló el interés ante estos desafíos y creó oportunidades para debatir y crear consenso. Se solicitó la colaboración de WWB para ayudar a desarrollar los estándares, en apoyo a CDF. CONCLUSIONES profundo compromiso y enfoque. Los principios y procesos expresados anteriormente continúan siendo válidos y serán reforzados. En el futuro, la labor de WWB en las políticas se caracterizará por: En los últimos años, WWB como red ha profundizado sus conocimientos acerca de los procesos y factores de éxito clave en el cambio de las políticas. Aunque los contextos son diferentes en los distintos países, todos ellos presentan, sin embargo, un conjunto de elementos comunes: Sólido liderazgo a nivel local; Visión acerca del sector microfinanciero, con un compromiso que va más allá de las necesidades de cualquier miembro de la red; Desarrollo del conocimiento y redes dentro del país; Pensamiento estratégico para alcanzar los objetivos proyectados y la manera de movilizar a los asociados locales y globales para llegar a ello; Creatividad, energía y fuerza para continuar. En tanto se avanza, la red de WWB percibe la posibilidad de cambio en las políticas, sólo si se trabaja en base a un Un compromiso continuo con la labor respecto a políticas, fundamentada en las iniciativas de los miembros de la red de WWB y de otros líderes locales. Utilización de las herramientas analíticas para respaldar la labor de diagnóstico en las políticas a nivel de país, incluyendo asesoramiento en cuanto al contenido y los procesos para la labor en las políticas. Preparación de un resumen sobre las políticas de todos los países, realizado en conjunto con las afiliadas y asociados de WWB. Un compromiso más profundo y selectivo en un limitado número de países, fundamentado por un profundo análisis, la creación de consenso y la movilización de la energía de un conjunto de actores, a fin de lograr cambios concretos en las políticas a nivel de país. Esta nota fue preparada por Kathryn Imboden, Gerente de Cambio en las Políticas de WWB y Nancy Barry, Presidenta de WWB, basándose en las experiencias de los miembros de la red de WWB, durante los últimos diez años. Stichting to Promote Women’s World Banking 8 West 40th Street, New York, NY 10018, EE.UU Tel.: (212) 768-8513 Fax: (212) 768-8519 Dirección de Correo Electrónico: [email protected] Sede en Internet: www.swwb.org Vol. 1, No. 3 Copyright © 2003 Women’s World Banking - 12 -