LA HISPANIZACIÓN VASCA DE LA ALTA VELOCIDAD: DISCURSO

LA
HISPANIZACIÓN VASCA DE LA ALTA VELOCIDAD: DISCURSO E INDECISIÓN EN EL
PROYECTO DE
“Y
VASCA”
Ander Audikana
(Université Paris-Est & IEP de Grenoble)
[email protected]
Resumen: La alta velocidad española (AVE) constituye un terreno adecuado
para el análisis de políticas públicas en términos de politización y
legitimación. En este artículo estudiamos el proceso decisorio de la política
de alta velocidad española y el discurso sobre la decisión en el proyecto de Y
vasca.
Doctorando en ciencia política, prepara en la actualidad una tesis sobre la política de
alta velocidad ferroviaria española bajo la dirección de Alain Faure (IEP-Grenoble) y
Marianne Ollivier-Trigalo (Inrets).Becario del programa de formación de
investigadores del Departamento de Educación del Gobierno Vasco.
Palabras clave: politización, legitimación, decisión, discurso, alta
velocidad
Introducción
Los proyectos para la construcción de nuevas líneas de alta velocidad ferroviaria se
han visto
incrementados de forma exponencial estos últimos años. Tras la
inauguración del AVE entre Madrid y Sevilla en 1992, hubo que esperar toda una
década antes de la entrada en funcionamiento de nuevos servicios. Sin embargo, a
partir de 2003, con la inauguración de la primera fase de la línea Madrid-BarcelonaFrontera francesa, los proyectos se multiplican y los trabajos de construcción se
intensifican por toda España. El Gobierno del Partido Popular primero y el Gobierno
socialista más tarde, han proyectado e impulsado durante los años dorados del
desarrollo económico español una ambiciosa política de infraestructuras en materia de
alta velocidad ferroviaria. En 2008, España disponía de 1.600 km de líneas de alta
velocidad en funcionamiento. En la misma época, Francia, país precursor de la alta
velocidad y cuya primera línea se inaugura a principios de los años 1980, disponía de
una red de 1.900 km de líneas en funcionamiento. Actualmente, este país está
construyendo 300 km de nuevas líneas, mientras que en España están en obras 2.000
km de líneas suplementarías. Algunos observadores han advertido del riesgo
económico ligado a un sobredesarrollo de la alta velocidad1. Durante nuestra
1
“From an economic perspective, Spain’s plan for an extensive network of AVE services is risky. The cost
of building the required infrastructure is huge and, once built, infrastructure maintenance costs will be
high. Demand projections suggest that passenger revenues are unlikely to recover even operating costs”
(Campos, 2006: 125).
1
investigación, hemos tenido la oportunidad de constatar que esta crítica no es
ignorada en los círculos decisorios de la arena política. Al contrario, algunos de
nuestros interlocutores, protagonistas de la decisión, admiten que las decisiones han
sido tomadas frecuentemente de manera muy politizada. Mientras que en el
nacimiento y el desarrollo del TGV francés los servicios técnicos de la SNCF han
jugado un papel relevante (Fourniau, 1995; Dobbin, 1993), en el caso español la
RENFE no ha tenido las mismas prerrogativas. La dimensión propiamente técnica de la
cuestión ferroviaria constituye así un elemento secundario de la definición de la
política pública. A este respecto, la política de la alta velocidad en España no
constituye únicamente una cuestión “muy politizada”, sino que representa también en
cierto sentido una forma de hacer política. La alta velocidad constituye por así decirlo
un terreno fértil sobre el cuál se lleva a cabo la competición política. Esta politización
de la alta velocidad nos sitúa en el centro del “politics” español. En el caso particular
del proyecto de alta velocidad “Y vasca”, esta centralidad “política” aparece si cabe de
manera más acentuada.
El estudio del proceso decisorio en torno a la cosa pública constituye la piedra angular
de los trabajos sobre el análisis de políticas públicas. La tradición de las “policy
sciences” ha presentado desde sus inicios una posición ambivalente respecto a su
objetivo científico y su utilidad social. Los estudios en este campo oscilan entre el
conocimiento sobre el proceso decisorio (knowledge of) y para el proceso decisorio
(knowledge in) (Lasswell, 1971). De este modo, el análisis de políticas públicas se
ocuparía de maximizar el rendimiento en la resolución de los problemas públicos
(problem solving)2. Pese a que tal ambigüedad original no puede ser considerada una
particularidad única del análisis de políticas públicas en relación al conjunto de las
ciencias sociales, es posible que esta situación haya podido favorecer la aparición de
“enormes fuerzas centrífugas” (Nelson, 1998: 558) y dificultado su institucionalización
organizativa. La cuestión que queda sin resolver es si esta circunstancia ha podido
limitar el avance teórico y metodológico de la disciplina. La pregunta es: ¿en qué
medida la necesidad de encontrar repuestas acertadas a determinados problemas
prácticos ha mermado la capacidad para plantear preguntas significativas a
determinados problemas analíticos? De poco serviría tratar de responder a una
pregunta de este tipo de forma categórica. Sí que nos parece, en cambio, conveniente
2
Sin embargo, los riesgos de este tipo de empresa no pasaron inadvertidos: “If the policy scientist is
precluded in his professional capacity from arbitrating among the conflicting assertions of theology and
metaphysics, is he precluded from identifying himself with value goals? Definitely not. On the contrary,
we interpret problem orientation as requiring him to clarify his goal preferences, since he is bound in
some measure to affect value realizations” (Lasswell, 1971: 41).
2
explorar o poner a prueba nuevas hipótesis de investigación que ayuden a fortalecer,
como en relación al conjunto de ciencias sociales, las bases organizacionales del
esfuerzo colectivo (Wallerstein, 2006: 100) y sirvan para recuperar la credibilidad que
en su caso se haya visto afectada por lo que algunos califican como tendencias
tecnocráticas (Fischer, Forester, 1993: 21), versiones sobreintelectualizadas (Majone,
1989: 19) o proyectos racionalizadores (Stone, 2004: 65) del análisis de políticas
públicas:
“Basic to the approach has been an effort to sidestep the partisan goal and value
conflicts generally associated with policy issues (…). Policy analysis, in this model,
seeks to translate political and social issues into technically defined ends to be
pursued through administrative ends” (Fischer, Miller, Sidney, 2007: 224).
Desde estas y otras perspectivas, trataremos de resituar en el centro del análisis de
políticas públicas una variable que en otras ocasiones se ha procurado neutralizar: la
política y el carácter eminentemente político de las políticas públicas. El estudio de
estas últimas se convierte así en el estudio de la política (politics) a través del análisis
de la tarea de gobierno a la luz de las grandes cuestiones públicas (Mead, 1995:1).
Ello supone no solamente que las políticas públicas requieren ser estudiadas en
términos políticos, sino que es preciso identificar, como lo señalan Hassenteufel y
Smith, “los efectos de las políticas publicas sobre la competición política” (2002: 64).
Estos autores proponen para ello interesarse más en concreto a los procesos de
legitimación y politización de las políticas públicas. La legitimación alude a la
dimensión simbólica de las políticas públicas. Si algo queda fuera de toda duda en el
caso de la alta velocidad es que el AVE constituye uno de los emblemas más
importantes de la acción pública española de los últimos decenios. ¿Qué representa el
AVE? y al mismo tiempo ¿qué permite ocultar o disimular? Por otra parte, como
señalábamos anteriormente, la alta velocidad constituye un terreno propicio para la
competición política. Esta politización no se produce, sin embargo, de manera
automática. Como trataremos de demostrar, el trabajo propiamente político en el caso
de la alta velocidad está menos ligado a la capacidad de decidir sobre una
determinada línea o red de alta velocidad que a la habilidad para transformar un
problema público (el problema ferroviario) en una ocasión para la disputa política.
Estas dos operaciones (legitimación y politización) pasan necesariamente por una
producción discursiva o argumentativa. Como lo señalara Giandomenico Majone, “as
politicias know too well but social scientists too often forget, public policy is made of
language” (1989 : 1). Poco importa que los argumentos que se lanzan sobre el debate
público sean simples racionalizaciones a posteriori, puesto que “even rationalizations
3
are important since they become integral parts of political discourse” (ídem.: 2). El
estudio de la producción discursiva nos sitúa en una perspectiva constructivista que
admite de manera natural algunos de los presupuestos estructuralistas. El discurso
puede considerarse de forma amplía como “una violencia que realizamos a las cosas”
(Foucault, 1971: 55) y por tanto, el resultado de un proceso de apropiación. Su
dimensión estructurante incidiría en el discurso como “equipamiento que necesitamos
para hacer frente al futuro” (Foucault, 1994: 359). Esta segunda definición nos
aproxima a los trabajos de la escuela grenoblesa del análisis de políticas públicas
desde los cuales se nos advierte de la importancia de las “matrices cognitivas que
tenderían a imponerse a los actores como modelos dominantes de interpretación del
mundo” (Muller, 2000: 194). De tal forma, “las creencias y las representaciones no
son variables residuales que se deben movilizar para dar cuenta de los fenómenos
inexplicados por el juego de intereses, ya que estos intereses sociales son ellos
mismos constructos sociales que movilizan creencias y representaciones” (Jobert,
2004: 49). Las buenas razones (Boudon, 1998), las justificaciones (Boltanski,
Thévenot, 1991) o las ideas-fuerza (Bourdieu, 2000) son algunas de las expresiones
que, en una línea relativamente weberiana, se han utilizado en teoría sociológica para
referirse a lo que en ciencia política denominamos como el “rol de las ideas” y que
nosotros abordamos mediante la noción de discurso. Desde esta perspectiva, no es el
AVE, como frecuentemente se ha dicho, lo que genera votos, sino el discurso sobre el
AVE. En el caso de la “Y vasca”, el trabajo argumentativo por parte de las
administraciones implicadas responde a la necesidad imperiosa de reforzar un
discurso cuestionado por una serie de colectivos.
Esta orientación teórica no responde simplemente a una posible singularidad propia de
nuestro terreno de investigación, ni a una particular cultura política española o vasca.
En algunos trabajos sobre la europeización, por ejemplo, se apunta hacia la necesidad
de poner a prueba el valor explicativo de la variable discursiva (Schmidt, Radaelli,
2004; Schmidt, 2005; Radaelli, Exadaktylos, 2009). En el caso de la alta velocidad, el
marco comunitario juega un rol fundamental. Como lo recuerda el análisis de políticas
públicas, Europa tiene un papel ambivalente ya que ofrece recursos (materiales o
simbólicos) al tiempo que impone una serie de determinaciones institucionales
(Harguindeguy, 2004). Los proyectos de alta velocidad dependen en gran medida de
la financiación comunitaria, pero también requieren “hacer uso” de la legitimación
simbólica que ofrece el marco europeo. Europa ha sido, es y seguirá siendo una de las
referencias constantes en los discursos de los sucesivos gobiernos nacionales y
regionales en el desarrollo de la política de alta velocidad en España. La necesidad de
4
dialogar con los trabajos en torno a la europeización, atendiendo principalmente a la
variable discursiva, a partir de una perspectiva bottom-up como la nuestra nos ha
llevado a introducir esta especie de oxímoron que constituye la “hispanización vasca”.
¿Cómo discurre el proceso decisorio en torno a la alta velocidad española? ¿Cómo se
convierte el AVE en una oportunidad política? ¿Cuál es el trabajo discursivo llevado a
cabo en torno a la alta velocidad? Sirvan las próximas páginas para ofrecer algunos
elementos de respuesta a esta serie de preguntas. En primer lugar, nos referiremos al
proceso decisorio que nosotros calificaremos de “incrementalismo territorial”. Este
incrementalismo territorial se activa principalmente gracias al trabajo discursivo
realizado por actores constituidos en referencia a una determinada escala territorial.
En segundo lugar, nos centraremos más concretamente en la controversia suscitada
en torno al proyecto de alta velocidad en el País Vasco, más conocido como “Y vasca”.
Se trata en esta segunda parte de observar cómo el proceso decisorio es relatado por
los propios decidores públicos.
Estudio de la decisión: la alta velocidad española 1986-2008
La invención política del AVE: del problema ferroviario à la oportunidad política
En los años 1980, la cuestión ferroviaria en España se planteaba a partir de la
definición del “problema ferroviario”. Un problema que no era ni nuevo ni
específicamente español. El problema ferroviario comportaba una doble dimensión.
Desde un punto de vista sociotécnico, durante la segunda mitad del siglo XX, se asiste
a un progresivo declive del ferrocarril frente a la aparición y desarrollo de otros modos
de transporte como el avión y el vehículo particular. Desde un punto de vista
económico y financiero, la intervención de diferentes administraciones con el fin de
asegurar la supervivencia del ferrocarril acaba planteando un problema de déficit
financiero. Hasta mediados de los años 1980, las medidas adoptadas por el gobierno
español en materia ferroviaria buscaban esencialmente el control del déficit financiero
mediante la descapitalización del sector ferroviario. Para ello se acordó el cierre de las
líneas deficitarias (sobre todo a partir del año 1985), la racionalización del material
rodante y la reducción del personal de RENFE3 (Izquierdo, 1993). No obstante, el
problema ferroviario no constituía una simple excepción española. Con modalidades
nacionales diferentes, la mayor parte de los países europeos tenían que hacer frente
3
El personal de Renfe se redujo en un 20% entre 1970 y 1985, Estadísticas “Ferroestad”, Fundación de
los Ferrocarriles Españoles.
5
al mismo problema. El “problema ferroviario” aparece desde este punto de vista como
un problema global.
Como respuesta a este problema global, diversas iniciativas locales aparecen a la luz
pública en el contexto español. En noviembre de 1986, el Gobierno central presenta
un plan ferroviario4 que define las principales acciones a desarrollar durante el período
1987-2000. Un mes más tarde, la Generalitat de Cataluña aprueba el estudio para la
realización de una línea ferroviaria de alta velocidad en ancho internacional5 entre
Barcelona y la frontera francesa6. Durante 1987, el presidente de Cataluña viajará a
Francia con el fin de recabar apoyos a favor del proyecto. En enero de 1987, el
Gobierno vasco adopta su propio instrumento de planificación ferroviaria 7. Este
documento proyectaba la construcción de una nueva línea (en forma de Y) en
parámetros ferroviarios clásicos y estudiaba la posibilidad de adoptar el ancho
internacional.
Estas iniciativas divergen en sus perímetros de acción y en su contenido. El Gobierno
central trabaja a escala nacional para mejorar el servicio del conjunto de la red. El
proyecto vasco busca principalmente una integración de los mayores centros urbanos
regionales (Bilbao-San Sebastián-Vitoria). El proyecto de la Generalitat insiste sobre la
conexión internacional con Francia y Europa. Mientras que el Gobierno español,
verdadero responsable de la red de interés general, apuesta por una mejor utilización
de los medios disponibles mediante la concentración de inversiones en una serie de
corredores, las propuestas regionales tienen una pretensión más ambiciosa.
En 1987, el gobierno español inicia los trabajos de construcción del “Nuevo Acceso
Ferroviario a Andalucía”. La prioridad no es el Norte, ni Cataluña, ni la conexión con
Europa. Felipe González señalará más tarde que el proyecto constituía un instrumento
en favor del desarrollo regional de Andalucía y en contra del aislamiento tradicional de
la España meridional8. Diferentes decisiones tomadas durante los trabajos de
construcción provocarán una transformación notable del proyecto inicial. La decisión
del Consejo de Ministros de diciembre de 1988, por ejemplo, estableció que las
nuevas líneas de alta velocidad se construirían en ancho internacional y consideró la
prioridad de completar la línea Sevilla-Madrid-Barcelona-Frontera francesa. El acceso
a Andalucía, concebido con los parámetros de una línea ferroviaria clásica para un
4
Plan de Transporte Ferroviario, aprobado por el Consejo de Ministros en abril de 1987.
El ancho de vía español (1.668 mm) es diferente del ancho de vía internacional UIC (1.435 mm).
6
“ Estudio de factibilidad de una conexión ferroviaria de ancho internacional entre la frontera francesa y
Barcelona », Departamento de Política Territorial y Obras Públicas y Ferrocarrils de la Generalitat de
Catalunya.
7
“ Plan Ferroviario de Euskadi », Departamento de Política Territorial y Transportes, Gobierno vasco.
8
Revista Via Libre, abril 1992, nº 339.
5
6
servicio mixto (viajeros y mercancías) y destinado a eliminar un cuello de botella, se
convertirá cuatro años más tarde en una línea de alta velocidad en ancho
internacional: el AVE Madrid-Sevilla. El AVE será inaugurado coincidiendo con la
celebración de la Exposición Internacional de Sevilla. Como resultado de estas
decisiones la planificación ferroviaria anterior queda automáticamente en suspenso y
la línea de alta velocidad Madrid-Barcelona-Frontera francesa entra dentro de la
agenda del Gobierno español.
Si aceptamos la versión de un antiguo consejero ministerial, la decisión de adoptar el
ancho internacional permitía reafirmar la conciencia europea española. La introducción
del ancho internacional, incluso en una línea hacia el sur, constituía un gesto político
que permitía visualizar esta voluntad de integración. De hecho, la decisión fue
positivamente recibida por las instancias europeas que trabajan en esa época sobre
un esquema de alta velocidad a escala europea. Desde una perspectiva más técnica,
la introducción del ancho europeo establecía en la práctica una división clara entre la
red clásica y la línea de alta velocidad y los servicios correspondientes a cada una de
las redes. Por otra parte, no se puede olvidar que las iniciativas regionales pudieron
pesar de manera determinante sobre las decisiones finalmente adoptadas por el
Gobierno español. El riesgo consistía en crear una España con dos anchos de vía
(norte y sur). La adopción del ancho internacional y de la alta velocidad fue en este
sentido recibida con especial entusiasmo por las dos regiones fronterizas. En cualquier
caso, el famoso argumento sobre la “conexión europea”9 será la base para orientar
cualquier tipo de discurso en favor del cambio de ancho. No cabe duda que la “idea de
Europa” era en aquellos primeros años de la integración española, además de una
promesa inminente de recursos, un revulsivo para el desarrollo de algunos sectores.
Una idea-fuerza en la que también el ferrocarril trataba de profundizar: Europa
contribuiría al ferrocarril si el ferrocarril contribuía a la integración europea10.
Socialización y democratización de la alta velocidad
El AVE Madrid-Sevilla se convirtió rápidamente, y a pesar de algunas dudas iniciales,
en un fenómeno mediático y en un éxito al menos en un doble sentido. El AVE fue un
éxito comercial para el operador ferroviario, Renfe. Ello constituye una verdadera
revolución para una empresa históricamente deficitaria. La alta velocidad en España,
9
Como algunos señalarán más tarde “Que los anchos de vía son diferentes, es una realidad geométrica, y
no hay nada que discutir. Pero eso no plantea ningún tipo de problemas. Los problemas que se han
planteado son de índole psicológica, no de índole técnica ni económica”, entrevista a Guillermo Vázquez,
Revista Vía Libre, 1992, nº 339.
10
Un ejemplo de esta disyuntiva se puede encontrar en las actas del seminario El medio ferroviario en el
proceso de integración europea, Fundación de los Ferrocarriles Españoles, 1986.
7
como en otros países, permite un mejor posicionamiento del ferrocarril respecto al
resto de modos de transporte. El AVE es igualmente un éxito político de primer orden.
Las criticas en relación al sobrecoste de la operación, la rentabilidad económica del
proyecto, el posible impacto ambiental o los efectos en términos de desarrollo local se
diluyen y el AVE Madrid-Sevilla se convierte en el mito (Offner, 1993) fundacional de
la alta velocidad en España. Sin embargo, es preciso recordar que meses antes de la
puesta en funcionamiento del AVE, un responsable de Renfe reconocía sentirse
perplejo “ante el escaso apoyo social que los españoles han dado al proyecto de la
Alta Velocidad, sobre todo comparado con el orgullo que franceses y alemanes sienten
por el suyo”11. Con la llegada del AVE, las potencialidades materiales de la alta
velocidad se complementan con el trabajo discursivo de forma que la cuestión
ferroviaria deja de ser abordado como un “problema”. El AVE se convierte en terreno
fértil para la competición y la negociación política. No es por tanto el AVE lo que
genera votos. El trabajo propiamente político consiste justamente en producir y
socializar el discurso en términos de modernidad, progreso económico, status,
desarrollo territorial, conexión con Europa, etc. El éxito de ese trabajo político reside,
por tanto, en la capacidad de hacer de la definición de un problema público una
ocasión para la competición política.
La variable territorial desempeña un papel fundamental en esta politización. La
primera fase de movilización regional servirá para que las propuestas regionales
queden inscritas en un nuevo documento de planificación12. El éxito de esas
movilizaciones abre igualmente la vía a nuevas movilizaciones y las “formas de hacer”
regionales se extienden a otros territorios. En los años posteriores, mientras que los
trabajos para la construcción de nuevas líneas de alta velocidad avanzan muy
lentamente, las reivindicaciones locales se multiplican. Los presidentes regionales, los
electos locales, las cámaras de comercio y la red económica local, así como grupos de
ciudadanos se movilizan con el fin de hacer entrar en la agenda del Gobierno español
los diferentes proyectos de AVE. Si el acuerdo sobre los beneficios del AVE parece
unánime, el conflicto aparece cada vez que hay que establecer prioridades, definir
trazados, acordar el emplazamiento de las estaciones, programar los servicios, etc.
Desde esta perspectiva, más que a una lógica partidista o ideológica, asistimos al
desarrollo de una lógica política territorial. La cooperación y el conflicto se organizan a
partir de un doble “clivage” territorial nacional-local (diferentes escalas) y centroperiferia (diferencia de poder entre escalas equivalentes).
11
Entrevista a Abraham Ventero, Revista Vía Libre, 1992, nº 336.
Plan Director de Infraestructuras 1993-2007, Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio
Ambiente, 1994.
12
8
De forma paralela, a nivel europeo, la Comisión bajo la dirección de Delors lleva a
cabo una serie de iniciativas para la planificación de infraestructuras comunitarias. En
diciembre de 1990, la Comisión presenta un estudio sobre la Red Europea de tren de
alta velocidad.13. El tratado de Maastricht confirma la necesidad de contribuir al
establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas en los sectores de las
infraestructuras de transporte, las telecomunicaciones y de la energía14. Más tarde, los
Consejos europeos de Corfu y de Essen definen en 1994 una lista de 14 proyectos
prioritarios de la Red Transeuropea de Transportes15. El ámbito ferroviario ocupará un
peso destacado dentro de esa lista. El proyecto numero 3 es el proyecto de tren de
alta velocidad sur que busca conectar Madrid-Barcelona-Perpignan y Madrid-VitoriaDax. El esquema comunitario, en una lógica marcadamente intergubernamentalista es
el resultado de la suma de las proposiciones nacionales. Las iniciativas regionales
mediante su incorporación en la planificación española se convierten en prioridades
comunitarias. Sin embargo, el marco comunitario no constituirá en ningún caso una
garantía
definitiva
para
la
realización
de
los
proyectos.
Al
contrario,
la
operacionalización del marco comunitario, como trataremos de mostrar en el caso
vasco, implica una apropiación de recursos comunitarios (principalmente simbólicos)
no exenta de politización.
En España, los problemas económicos y la inestabilidad política de los años
posteriores a la inauguración del AVE Madrid-Sevilla dificultan el inicio de la
construcción de nuevas líneas de alta velocidad. Con la llegada al poder en 1996, el
gobierno del partido popular impulsará una fuerte política de grandes obras públicas.
La alta velocidad ferroviaria ocupará un rol importante dentro de esta política general.
La acción prioritaria en este sentido será la construcción de la línea Madrid-Barcelona.
Ésta estará acompañada por otras iniciativas como la conexión a Valladolid o a Toledo.
Las movilizaciones regionales y locales gubernamentales en favor de los proyectos de
alta velocidad ferroviaria continuarán. La sociedad civil llega incluso a organizarse
localmente y refuerza las reivindicaciones gubernamentales. En el año 2000, durante
el periodo preelectoral de las elecciones al parlamento español, el Gobierno presenta
13
Réseau Européen de train à grande vitesse, Comisión europea, 1990.
Título XII del Tratado. El artículo 129B declara que las Comunidad contribuye al establecimiento y al
desarrollo de las redes transeuropeas en los sectores de las infraestructuras de transporte,
telecomunicaciones y energía.
15
Consejo europeo de Corfu 24-25 junio de 1994 y Consejo europeo de Essen 9-10 diciembre de 1994. El
Consejo europeo de Essen (última cumbre en la que participa Jacques Delors en calidad de presidente de
la Comisión europea) constata con satisfacción que los proyectos prioritarios en el ámbito de las
infraestructuras de transporte, en particular en el caso ferroviario, se pondrán en marcha a partir de
1995.
14
9
un nuevo esquema de infraestructuras que desborda todas las previsiones en materia
de alta velocidad16. El objetivo consiste en que todas las capitales de provincia se
sitúen a menos de cuatro horas y media de Madrid y a seis horas y media de
Barcelona mediante la construcción de una red de alta velocidad de 7.000 km. Se ha
considerado que este esquema se fundamenta en una concepción unitaria y
centralizadora del Estado español. Sin embargo, este esquema es igualmente el
resultado de la efervescencia de las movilizaciones periféricas. En el año 2004, cuando
el PSOE llega al poder, un nuevo plan de infraestructuras añadirá 3.000 km más de
líneas ferroviarias de “altas prestaciones” para el horizonte 2020. La elaboración de
este tipo de documento alimenta la lógica incremental del proceso decisorio. Como
nuestros interlocutores lo repiten, en su diseño tan solo existen dos alternativas
posibles: o se añaden nuevas líneas, o las líneas existentes se “pintan” de manera
más intensa. Los proyectos de alta velocidad comienzan a invadir el país. La crisis
económica actual puede incluso constituir un revulsivo para la aceleración de algunos
proyectos.
En estas circunstancias, la producción de la política (política pública y competición
política) se lleva a cabo mediante lo que calificaremos como “incrementalismo
territorial”,
tomando prestado el término “incremental” de los trabajos en torno al
proceso decisorio de Charles E. Lindblom (1959, 1979). Si bien en un primer
momento el autor hace referencia a un “método” decisorio en oposición al método
racional-comprehensivo, el incrementalismo aparece más tarde igualmente como un
comportamiento político (1979: 517). Nosotros adoptamos esta segunda acepción del
término. El incrementalismo territorial nos reenvía a un mecanismo decisorio
resultado de la acumulación de elecciones sucesivas realizadas por actores cambiantes
(decidores intermediarios) que se constituyen en relación a una escala territorial
particular.
Desde esta perspectiva, la construcción de la red ferroviaria de alta velocidad no
responde únicamente a una voluntad original y unitaria del Gobierno español.
Mientras que este último sigue siendo la autoridad competente en la materia, la
interacción de diferentes intereses y proyectos territoriales emerge como el motor de
la evolución de la política pública. La movilización infranacional y las expectativas
comunitarias (como en el caso de la decisión de la introducción del ancho
internacional) desbordan el centro decisorio. La literatura sobre la gobernanza
multinivel ha insistido sobre el desplazamiento del “locus decisorio” (Mariscal, 2003:
16
Plan de Infraestructuras de Transporte 2000-2007, Ministerio de Fomento.
1
293). Las perspectivas sobre el nuevo regionalismo (Keating, 1998; Scott, 2001) o el
gobierno de las ciudades (Le Galès, 2003) han señalado los centros decisorios
emergentes. En nuestro caso es difícil poner en relación, por ejemplo, la existencia de
un mecanismo decisorio de este tipo con el fortalecimiento de un modelo de
regulación liberal a partir de una lectura en términos de estrategia de glocalización
(Brenner, 2004). En lugar de proponer una interpretación teórica de ese tipo,
trataremos de insistir en esta segunda parte sobre la reconstrucción que los propios
responsables de la decisión llevan a cabo en torno al proceso decisorio profundizando
la lectura en términos de legitimación y politización.
Discurso sobre la decisión en el proyecto de “Y vasca”
Como ya lo hemos señalado, las primeras decisiones en torno al proyecto de alta
velocidad en el País Vasco datan del final de la década de los años 1980. Más
concretamente, el proyecto de “Y vasca” nace de una propuesta realizada por parte
del Gobierno vasco a la administración central quien lo asumirá seguidamente como
propio. La “Y vasca” permitiría la conexión de las tres capitales vascas y la unión de
éstas con el resto de la red ferroviaria española y europea. El proyecto evoluciona y
conoce diferentes episodios de tramitación administrativa durante la década de los
1990. En otoño de 1998, como consecuencia del periodo de información pública del
estudio informativo y del estudio de impacto ambiental por parte del Ministerio de
Fomento y del Plan Territorial Sectorial ferroviario de la comunidad autónoma vasca
por parte del Departamento de Transportes y Obras Públicas del Gobierno vasco, el
proyecto conoce una fuerte repercusión mediática. A partir de esa fecha, comienza a
articularse una controversia en la que progresivamente una serie de colectivos se van
posicionando en contra del
proyecto de alta velocidad. Se trata de un movimiento
heterogéneo organizado en torno a dos plataformas que han desarrollado diferentes
modelos de acción: uno más ligado a la movilización popular mediante un trabajo de
información pública y otro que trata de buscar espacios de negociación institucional
mediante un trabajo técnico en aras a presentar una alternativa al proyecto. Desde el
inicio de los trabajos de construcción algunos ataques violentos de diferente
intensidad y envergadura han tenido lugar contra los trabajos o empresas que
participan en la construcción del tren de alta velocidad. Por su parte, en fechas mas
recientes, ETA ha llevado a cabo el asesinato de Inaxio Uria, persona vinculada a una
de las empresas que participan en tales trabajos. Algunas de las cabezas visibles del
movimiento popular se han desmarcado de esta acción, al tiempo que piden a las
1
instituciones que no utilicen este atentado para criminalizar al conjunto del
movimiento de oposición.
Podría parecer que el argumento expuesto en torno a la alta velocidad española (el
AVE como discurso) no se cumple en el caso vasco. La politización de la cuestión de la
alta velocidad alcanzaría niveles tan intensos que habría que buscar marcos
interpretativos alternativos para explicar el desarrollo de esta controversia técnica y
política. Nuestra perspectiva es justamente la contraria. El caso vasco permite llevar
nuestro argumento hasta las últimas consecuencias. Durante este último decenio el
AVE vasco se convierte en una controversia pública que llega en una fase avanzada
del proceso decisorio y que pone en tela de juicio el discurso mayoritario sobre el AVE.
El discurso conocerá diferentes modulaciones desde las concepciones que consideran
el AVE como una “imposición de un modelo desarrollista” hasta aquellas otras que lo
definen como “un tren por la libertad”. En este sentido, el Gobierno vasco, como
principal valedor del proyecto, asume el papel de interlocutor con los movimientos
opositores, argumentador frente a la opinión pública e instancia impulsora frente al
Gobierno central y la Unión Europea. Se trata de un trabajo eminentemente discursivo
que trata de conjugar la aceptación social y el impulso definitivo al proyecto.
Trataremos de analizar brevemente este trabajo discursivo haciendo hincapié en la
manera en que los responsables públicos producen el discurso en torno a la decisión.
No entraremos a estudiar tanto la evolución de los tipos de argumentos utilizados
para defender el proyecto sino el discurso sobre el propio proceso decisorio. Algunos
autores ya han señalado que es preciso estudiar el proceso decisorio como un relato
(Sfez, 1992), más que como un proceso empíricamente contrastado. ¿Cómo la
decisión es relatada en el discurso? A partir del estudio de una serie de intervenciones
realizadas
por
diferentes
Consejeros
de
Transportes
del
Gobierno
vasco,
propondremos algunos elementos de reflexión sobre este trabajo discursivo17.
Una primera constatación se refiere a la importancia de la argumentación en el
proceso decisorio. Las decisiones precisan de ser siempre justificadas (Majone, 1989:
19) y desde este punto de vista, el trabajo político es además de una labor decisoria,
17
Hemos seleccionado una serie de intervenciones realizadas en sucesivas comisiones parlamentarias
encargadas de la cuestión de las infraestructuras de transporte en el Parlamento vasco. Se trata, en
nuestra opinión, de una selección representativa al interior de un universo discursivo ilimitado. No se
trata de ilustrar nuestro argumento mediante una selección arbitraria. Consideramos que la muestra que
presentamos refleja una “media discursiva”, es decir, un discurso representativo de un actor particular.
En todo caso, no se trata de una simple ilustración. Frente a las críticas metodológicas (pero también
gracias a ellas) respecto a las perspectivas sobre los relatos, las ideas o los discursos, estamos
convencidos que es preciso reforzar la operacionalización de este tipo de trabajo. Una de las cuestiones
clave, en nuestra opinión, es la necesidad de recurrir a una “perspectiva más sistemática del análisis
documental” (Hassenteufel, Smith, 2002: 61). En esta ocasión, nos hemos concentrado sobre una serie
de intervenciones públicas con el fin de equilibrar el peso que ocupa el recurso a la entrevista.
1
una labor argumentativa. En el caso del proyecto de “Y vasca” las decisiones tomadas
en el pasado no substituyen el esfuerzo de argumentación que se requiere en la
elaboración de políticas públicas. Las decisiones aparecen así como acontecimientos
puntuales,
coyunturales
e
inestables
sobre
las
que
es
preciso
argumentar
constantemente. Los diferentes Consejeros están obligados a renovar y a reforzar el
razonamiento favorable al proyecto incorporando nuevos argumentos. Al tratarse de
un viejo proyecto sometido a una fuerte oposición la necesidad de completar el
discurso aparece de forma más clara. Para los responsables políticos que heredan
dicho proyecto el trabajo político es ante todo un trabajo discursivo.
Constatamos igualmente una evolución en el peso del referente local y del referente
global en el proceso decisorio. En 1989, el marco nacional y comunitario aparecía
como una oportunidad para el desarrollo de las iniciativas locales. El objetivo regional
consistía en hacer entrar el proyecto regional en la agenda del gobierno central:
“A la vista de las carencias de esta “Y”, se inicia el estudio con RENFE para
tratar de incardinarlo dentro de una red general, de hacer el planteamiento.
Por una parte, de quitarle el contenido de informe de parte. Es verdad que
esta propuesta al Gobierno español se hace desde el Gobierno vasco, y se
puede entender que es una visión parcial, por tanto; una visión desde los
intereses del País Vasco, no de los intereses generales; no con la visión
general de la mejor red en el norte de España. Por eso, es muy importante
la decisión que tomamos de realizar un estudio conjunto con Renfe”
“Permítanme que yo lo diga así desde el Gobierno vasco, que lo diga con
una visión no solamente de los intereses del País Vasco, porque yo les decía
en mi comparecencia anterior que demostrar que los intereses del País
Vasco son también los intereses de las Comunidades Autónomas que nos
rodean, y los intereses de España en su conjunto, era un factor fundamental
a nuestro favor”18.
Se trata de alguna manera de exportar una decisión local. Este trabajo de exportación
pasa necesariamente por la negociación con el Gobierno español:
18
Intervención del Consejero de Transportes y Obras Públicas, Enrique Antolín, Comisión de Ordenación
del Territorio y Transportes, Parlamento vasco, 01-03-1989, p. 11-12.
1
“Yo ahora quiero relacionar esto con un debate un poco soterrado que ha
tenido lugar en el País Vasco durante todo este periodo, y es dónde había
que hacer las gestiones. Yo no voy a señalar a nadie, en este momento,
pero ha habido quien enfocaba que la definición de la red ferroviaria había
que hacerla en Bruselas; ha habido quien decía que la red ferroviaria
española había que definirla en Estrasburgo, o había que definirla en
lugares de presión interregionales. Lo que quiero decir es que estaban
equivocados, y tengo el aval del resultado obtenido. El centro de decisión
estaba en Madrid, el eje de decisión estaba en Renfe y en el Ministerio de
Transportes, y es ahí donde había que concentrar toda la actuación y la
gestión”19.
Como ya hemos señalado, el proyecto vasco se incorporará algunos años más tarde a
los esquemas de transporte a nivel nacional y comunitario:
“Que en Europa, los dos proyectos de alta velocidad que hay en la península
admitidos, como vuelvo a insistirle, en todas las reuniones de Ministros y en
todas las comisiones específicas, los dos únicos proyectos de alta velocidad
son la Y vasca y el Madrid-Barcelona. El proyecto Madrid-Valladolid es en
velocidad alta, el proyecto Madrid-Valencia, que inició el anterior Gobierno,
es en velocidad alta, que no está nada mal, son doscientos y pico
kilómetros. Los proyectos contemplados entre los 14 proyectos que existen
en Europa, los dos españoles, son el proyecto de la Y vasca y el proyecto
Madrid-Barcelona”20.
Progresivamente el marco comunitario pasa a convertirse en la principal justificación
del proyecto local:
“La Nueva Red Ferroviaria Vasca, también conocida como
“Y”, no es un
capricho aislado ni una decisión unilateral más o menos acertada del
Gobierno Vasco ni del Gobierno del Estado. Este proyecto ferroviario tiene
que ver directamente con la construcción de Europa”21.
19
Ibid. p. 9
Intervención del Consejero de Transportes y Obras Públicas, José Antonio Maturana, Comisión de
Ordenación del Territorio y Transportes, Parlamento vasco, 13-11-1996. p. 22.
21
Artículo de la Consejera de Transportes Y Obras Públicas, Nuria López de Guereñu, “La Nueva Red
Ferroviaria Vasca: una apuesta de futuro”, Revista Hermes, nº 24, octubre 2007, p. 21.
20
1
En este tipo de representación el marco global aparece como elemento estructurante
del proyecto local. El primero ejerce una presión sobre las iniciativas locales o al
menos las instancias decisorias locales hacen uso (Radaelli 2004; Jacquot, Woll, 2004)
de los recursos materiales y discursivos de este marco. Tras un primer periodo de
globalización de las iniciativas locales, éstas se presentan actualmente como acciones
comunitarias. El discurso exprime este desplazamiento del locus decisorio con el
objetivo de conquistar nuevas legitimidades.
Este desplazamiento que se manifiesta en el discurso coincide igualmente con el paso
de un tipo de argumentación destinado a un público estrictamente externo (es decir,
un público extra-regional) a otro que apunta también hacia un público interno (intraregional). El primer tipo de argumentación busca una legitimación respecto a
instancias extraregionaes. El segundo tipo persigue una legitimación en relación a las
instancias intraregionales. Como ejemplo del primer tipo de argumentación podríamos
considerar la lógica siguiente:
“Esto significa que el acuerdo tomado nos abre un camino de trabajo
inmenso como pueden ustedes imaginar. Es decir, hay que realizar a toda
prisa proyectos constructivos. Yo creo que ésa es una baza negociadora que
hemos manejado bien, porque eso nos permite –desde luego, no tengo
ninguna duda, yo pago el cien por cien de los proyectos sin dudar,
ciegamente- tener participación y acelerar la realización de los proyectos,
que es como está planteado; entonces, en ese sentido, ya discutiremos de
pesetas, pero inmediatamente que se empiecen los proyectos; si es
necesario que el Gobierno vasco pague el cien por cien de los proyectos,
que los pague, pero esa es una baza importante en nuestra mano”22.
En esta primera fase, la argumentación interna es una cuestión menor, incluso
anecdótica:
“Yo les cuento una anécdota. El mismo día que aparecían en la presa mis
declaraciones sobre la conclusión del estudio de Renfe y el Gobierno vasco,
me llamaba el Alcalde de Elorrio a las nueve menos cuarto de la mañana,
pidiéndome por favor que le diera el máximo de información, porque quería
22
Intervención del Consejero de Transportes y Obras Públicas, Enrique Antolín, Comisión de Ordenación
del Territorio y Transportes, Parlamento vasco, 01-03-1989, p. 14-15.
1
ver cómo le afectaba a su municipio, y cómo podía modificar él las normas
subsidiarias de su municipio para tener en cuenta el ferrocarril. Yo supongo
que, a la misma hora, el alcalde de Mondragón estaba echando pestes
contra mí, porque hay un pequeño cambio respecto al núcleo de la “Y”. Es
una broma, pero es significativo que éste no es el momento de estar
examinando exactamente cómo pasa, por qué lugar pasa, con qué
condiciones, porque es necesario que eso sea desarrollado en un proyecto
posterior”23.
Por el contrario, el trabajo a realizar en torno a la argumentación interna será cada
vez más importante. De forma un poco caricatural podríamos decir que una vez que el
mundo está convencido sobre la necesidad del proyecto es preciso convencerse
también a sí mismo:
“Como ustedes saben, en la fase de información al público ha habido 1.700
alegaciones, y entre todas ellas, pues, si se puede hacer un resumen,
aparte de los aspectos concretos, en lo que afecta a las soluciones del largo
recorrido (…), pues, bien, entre todas éstas hay alegaciones que hacen
referencia a aspectos puntuales, pero hay otras alegaciones que hacen
referencia a la propias soluciones ferroviarias en el caso concreto del largo
recorrido. Y, curiosamente, ponen en entredicho la solución que presentaba
el PTS todos los sectores de la economía de este país: desde el sector
primario, a través de los sindicatos agrarios, hasta los sectores secundarios
y terciarios, a través de las Cámaras de Comercio. Yo creo que no hay
ningún Gobierno de ningún país que existiendo dudas, no sé si razonables o
no... Pero cuando desde todos los sectores de la economía de un país se
dice que ponen en duda la solución, pues, como para que al día siguiente
vaya el Gobierno y apruebe provisionalmente esa solución”24.
“De hecho, yo en mi intervención he querido distinguir, precisamente, dos
partes. La primera, dedicada a la gestión técnica, obviamente importante.
Pero tan importante es la gestión social, porque es una infraestructura de
estas características, porque tiene un recorrido como el que tiene, y
queremos que la comunicación y el dar a conocer permanentemente qué es
23
Ibid.
Intervención del Consejero de Transportes y Obras Públicas, Álvaro Amann, Comisión de Ordenación
del Territorio, Transportes y Medio Ambiente, 10-03-1999, p. 24-25.
24
1
esta infraestructura y cómo se está ejecutando y qué pasos se están dando,
pues, es fundamental”25.
El Gobierno vasco juega en esta situación un doble rol. Por una parte, constituye el
principal
promotor
del
proyecto
respecto
a
las
instancias
extraregionales
y
paralelamente ostenta un rol de mediador respecto a instancias intraregionales. Esta
doble argumentación (interna y externa) provoca una fuerte complejidad de la
configuración de actores resultante. El Gobierno vasco hace uso de esta complejidad
con el fin de salvaguardar su doble rol de promotor y mediador social:
“Creo que el ámbito de decisión de la construcción de la nueva red
ferroviaria vasca corresponde a las instituciones vascas, corresponde a las
instituciones que representan al conjunto de la Comunidad Autónoma. Es
decir, creo que cada consulta tiene su ámbito de decisión, que no tiene por
qué coincidir algunas veces con la competencia. Esa es la matización que
quería hacerle. Cada decisión tiene su ámbito. Y creemos que en este caso
el ámbito de decisión de la Y vasca corresponde a la Comunidad Autónoma,
y las instituciones que la representan. Y, en este sentido, el Parlamento
Vasco es el ámbito en el que, como todos los parlamentarios conocen, se ha
tomado de forma mayoritaria la decisión de impulsar su construcción”
.
26
“Y, lo único, quería recordar al señor Rodríguez simplemente que la
competencia de ordenación corresponde a la Comunidad Autónoma y que,
obviamente, corresponde a la Comunidad Autónoma también alguna
decisión respecto a cómo incluir las infraestructuras en nuestro territorio.
De ahí que entenderá que el ámbito de decisión también corresponde a esta
Comunidad Autónoma. Obviamente, compartimos que a esta infraestructura
la importancia no se la ha dado ni el Gobierno Vasco ni el Estado, sino la
propia Unión Europea”
27
Los investigadores han abundantemente insistido sobre la complejidad de los procesos
decisorios dentro del campo organizacional y político. En el caso de la Unión Europea,
algunos autores han insistido sobre la complejidad estructural de las procedimientos
25
Intervención de la Consejera de Transportes y Obras Públicas, Nuria López de Guereñu, Comisión de
Ordenación del Territorio, Transporte y Medio Ambiente, 31-10-2006, p. 18.
26
Ibid. p. 21.
27
Ibid. p. 28.
1
decisorios comunitarios y la dificultad de hacer compatible democracia y eficacia
administrativa (Zahariadis, 2008). “La indiscernible fluidez de los modos de decisión”
(Radaelli, 2000: 257) que caracteriza a la Unión Europea plantea un problema de
responsabilidad política no solamente a escala comunitaria, sino también a escala
nacional y local. Cada vez es más difícil responder a la pregunta “quién hace qué” y
concretamente, a la pregunta “en nombre de quién”. ¿La construcción del tren de alta
velocidad en el País Vasco es una política local, nacional o comunitaria? Mecanismo y
discurso decisorio aquí estudiados no ofrecen una respuesta unívoca.
En el marco de nuestra investigación, nosotros mismos también hemos sido “victimas”
de esta ambivalencia. En respuesta a una petición de colaboración que dirigimos al
administrador de infraestructuras ferroviarias del País Vasco, Euskal Trenbide Sarea
(ETS), dependiente del Departamento de Transportes y Obras Públicas del Gobierno
vasco, obtuvimos una respuesta escrita en los términos que a continuación se
reproducen:
“En relación a tu interés para la realización de una tesis doctoral sobre el
proyecto de la nueva red ferroviaria, conocida como Y vasca, y tú solicitud a
ETS para colaborar en dicha investigación, he de señalarte lo siguiente:
- En primer lugar indicar que ETS actúa en un tramo de la Y vasca por
encomienda del Gobierno Vasco para la construcción de la plataforma en
dicho tramo.
-Que el titular y competente para la construcción de dicha red ferroviaria es
el Ministerio de fomento, que actúa a través del ADIF.
Por lo tanto, ETS no puede facilitarte ni la información ni el apoyo necesario
que dicha investigación requiere”
Es desde esta perspectiva desde donde comprender los resultados de una encuesta de
opinión realizada en marzo de 2004 bajo la dirección del Departamento de
Transportes y Obras Públicas del Gobierno vasco 28. A la pregunta “¿conoce o ha oído
hablar de la Y vasca?” prácticamente cuatro de cada cinco entrevistados responden
afirmativamente. A la pregunta “¿Sabe en qué consiste el proyecto de la Y vasca?” la
mitad de los entrevistados responde afirmativamente. Por el contrario, a la pregunta
“¿conoce la institución responsable de la obra Y vasca?” la mitad de las personas no
responden o afirman ignorar quién es el responsable del proyecto, un 20% considera
que el responsable es el Gobierno vasco, un 15% señala la existencia de una
28
“Estudio de necesidad social de la obra “Y vasca”, Departamento de Obras Públicas y Transportes,
2004.
1
corresponsabilidad entre Gobierno vasco y Gobierno español y casi un 10% concluye
que la responsabilidad es exclusivamente del Gobierno español.
Estos resultados muestran el desfase existente entre el conocimiento sobre el
contenido y el conocimiento sobre la responsabilidad y la legitimidad de la política
adoptada. Esta indefinición en torno a “quién hace qué” y “en nombre de quién” se
debe en parte a la complejidad intrínseca del marco de acción. La complejidad como
circunstancia. En el marco de la alta velocidad ferroviaria española, esta complejidad
es el resultado del incrementalismo territorial señalado precedentemente. Sin
embargo, el análisis del discurso sobre la decisión muestra cómo el trabajo discursivo
y las representaciones elaboradas alimentan igualmente esta complejidad. La
complejidad como realidad a construir. En el caso vasco, la evolución del discurso
muestra las formas de apropiación regional del proceso decisorio y los efectos en
términos de legitimidad. Combinando una doble argumentación (interna y externa) el
gobierno regional busca conservar su rol de promotor del proyecto y de mediador
social.
Conclusión
El estudio de la política de la alta velocidad española y la declinación vasca
correspondiente nos ha permitido llevar a cabo un análisis de l’acción pública que
ponga de relieve la politización y la legitimación en torno a la producción de políticas
públicas. Para ello ha sido preciso destacar la dimensión “discursiva” del trabajo
político que en el caso de la alta velocidad consiste en hacer de la definición de un
problema público (el problema ferroviario) una oportunidad para la competición
política. Este trabajo discursivo se inserta en un mecanismo decisorio en el cual la
variable territorial tiene un peso determinante y que nosotros hemos calificado de
“incrementalismo territorial”. Una vez definido este proceso decisorio, hemos tratado
de profundizar en la variable discursiva a partir del estudio del caso vasco. La
controversia suscitada en torno al proyecto de Y vasca nos ha permitido comprender
la evolución de la representación que los propios responsables de la decisión
vehiculizan en torno al proceso decisorio. En este sentido hemos advertido, por
ejemplo, el uso regional del marco comunitario en términos de legitimación. La crisis
de legitimidad europea puede que algo tenga que ver con este uso doméstico.
Igualmente, el caso vasco nos permite seguir insistiendo sobre la importancia que
tiene el trabajo discursivo a lo largo de todo el proceso de producción de las políticas
1
públicas, en un contexto de fuerte contestación de la formulación discursiva
preponderante. Sin dejar de lado el estudio de la decisión, este trabajo ha tratado de
incorporar desde un punto de vista teórico y metodológico la variable discursiva al
estudio “político” de las políticas públicas. Tratar de detectar esa variable política nos
ha servido para distanciarnos de la retórica de la complejidad, situando en el centro
del análisis aquellos actores que participan activamente en una dinámica de
complejización. Convendría reforzar en próximas tentativas la operacionalización de
esta línea de trabajo que aúna decisión y discurso. Si como señalara Weber “todo
artefacto, una máquina, por ejemplo se comprende e interpreta, en fin de cuentas,
por el sentido que a su producción y empleo le presta (…) la acción humana” (Weber,
2002: 7-8), el estudio decisorio y discursivo de este artefacto que es el AVE debería
permitir una mejor comprensión de la acción pública significativa.
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