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PRESUPUESTO BASE CERO
Marzo 2015
ORGANISMO PÚBLICO DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL
¿Qué es el Presupuesto
Base Cero?
Marzo 2015
ORGANISMO PÚBLICO DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL
Presupuesto Base Cero
Es una técnica presupuestaria similar a la del Presupuesto por Programas, se trata de un
concepto en el que básicamente se realiza una reevaluación periódica de todos los
programas, partiendo de cero.
Trata de revisar todos los aspectos presupuestarios, sin tener en cuenta sólo las
variaciones del ejercicio anterior. Así, las actividades que se vengan realizando han de ser
revisadas detalladamente, al tiempo que se pueden considerar vías alternativas para
proporcionar los mismos servicios públicos.
Permite identificar nuevas actividades y eliminar aquellas que sean obsoletas o
ineficientes. Introduce la obligatoria revisión anual del proceso presupuestario. Es la
fórmula ideal para salir de una crisis fiscal de forma eficiente y eficaz: logrando los
objetivos, pero lográndolos al mínimo coste. La implantación de un Presupuesto Base
Cero1 garantizaría la consecución de la regla de oro2: el equilibrio presupuestario.
1 En un contexto en el que la senda de consolidación fiscal impuesta al Reino de España exige ajustes claros y efectivos, José Barea y José A.
Martínez (op.cit) consideran que un Presupuesto Base Cero (PBC) permitiría reducir notablemente el gasto del Estado sin disminuir la cantidad y
calidad de los servicios prestados por la Administración "al eliminar los servicios ineficaces y las estructuras orgánicas inadecuadas". Sería la llave
que necesita la CORA para cumplir su objetivo.
2 La regla de oro es una estrategia presupuestaria y de política fiscal, cuyo objetivo es establecer la premisa de que un Gobierno no pueda gastar
más de lo que recaude, limitando así el incremento de la deuda pública y garantizando la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio y largo
plazo. El 7 de septiembre de 2011 fue votada en nuestro país una enmienda del articulado de la Constitución Española introduciendo la regla de
oro presupuestaria: se limita al 0.40 por 100 el déficit estructural anual del Estado (central, autonómico y municipal) a partir de 2020.
Presupuesto Base Cero
¿Qué es el Presupuesto Base Cero?
Definiciones
1. “Es un proceso operativo de planificación y presupuesto que exige a cada
administrador justificar detalladamente la totalidad de sus peticiones
presupuestarias desde el principio (Base Cero)”. Peter A. Pyhrr. Creador de esta
técnica. 1970.
2. “Es un método que completa y enlaza los procesos de planificación,
presupuestación y revisión. Identifica métodos alternativos y eficientes de empleo
de los recursos limitados en la consecución efectiva de los objetivos seleccionados.
Es un enfoque flexible de la gestión que suministra una base fiable para reasignar
los recursos, mediante la revisión y justificación sistemática de los niveles de
financiación y ejecución de los programas corrientes”. Peter Sarant. Director en el
Gobierno de Jimmy Carter. 1974.
Presupuesto Base Cero
¿Qué es el Presupuesto Base Cero?
Definiciones
3. “Método presupuestario que requiere que cada unidad decisoria justifique con
detalle la totalidad de sus necesidades presupuestarias desde su primera
erogación, debiendo demostrar el porqué debe establecerse su presupuesto y si es
verdaderamente rentable. José Barea y José Antonio Martínez.
Presupuesto Base Cero
El Gobierno Federal ha estimado pertinente una reingeniería de la Administración
Pública Federal bajo un esquema de Presupuesto Base Cero para 2016.
Objetivos
 Política de gasto público en línea con precios del petróleo bajos
 Continuar con un déficit público decreciente
 Alcanzar equilibrio en 2017
 Eliminar duplicidades en funciones y estructuras
 Mejorar los procesos administrativos
Presupuesto Base Cero
Objetivos
 Privilegiar los proyectos de inversión con mayor trascendencia social
Reorientar el gasto a los rubros que ayuden a consolidar el cambio estructural
implementado
 Detonar el potencial productivo del país
 Hacer más eficiente el gasto; gastar menos y mejor
 Consolidar una economía estable y con mayor potencial de crecimiento
Presupuesto Base Cero vs Presupuesto por Programa
Presupuesto Base Cero vs Presupuesto por Programa
Implementación del
PBC
Marzo 2015
ORGANISMO PÚBLICO DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL
Presupuesto base cero
Fases Secuenciales
1. Identificación de Objetivos. Declaraciones explícitas de resultados a lograr; largo y
corto plazo, e indicadores de resultados.
2. Identificación de Unidades de Decisión. De nivel intermedio; no muy alto, no muy
bajo, para evitar carga excesiva de trabajo burocrático.
3. Preparación de Paquetes de Decisión. Documentos justificativos con información
para decidir sobre niveles de programas o actividades y sus recursos (información
generosa sobre alternativas, ventajas, consecuencias de no aceptarse, niveles de
financiación, actividades y operaciones concretas y sus responsables).
Presupuesto base cero
Fases Secuenciales
4. Ordenación de Paquetes de Decisión. Unidades inferiores ordenan o clasifican los
paquetes y las unidades superiores decidirán su jerarquización y un reordenamiento
en su caso.
5. Revisión por los Niveles más Altos. Se revisa, suprime, incrementa o reordena las
clasificaciones propuestas por las áreas subordinadas.
Presupuesto base cero
Requisitos y Condiciones Previas
1. El centro directivo debe estar en estrecha colaboración con los responsables de las
áreas gestoras.
2. Es indispensable un sistema de información que compatibilice la contabilidad
presupuestaria con la patrimonial y analítica.
Presupuesto base cero
Fases de elaboración
Establecer
de objetivos
• Resultados a
lograr
• Objetivos a
corto y largo
plazo
Orenamiento
de paquetes
Identificación
de unidades
de decisión
• Agrupación
de
Programas
• Supervisión
jerárquica
Unidades de
decisión de
mandos
medios (evitar
burocracia)
Revisión del
alta dirección
Preparación de
paquetes
presupuestarios
Revisión,
supervisión,
modificación
por la alta
dirección
• Informes
sobre el
programa
• Evaluación y
comparación
de cada
programa
Presupuesto base cero
Ventajas
 Permite la identificación, evaluación y justificación de cada una de las actividades
planteadas, teniendo en cuenta los niveles mínimos de coste, medios y esfuerzo de
cada unidad necesarios para realizar cada actividad. Permite encontrar gastos de
programas obsoletos incorporados en los presupuestos por pura repetición y,
consecuentemente, proceder a su eliminación, así como de partidas menos
productivas, que se ponen de manifiesto mediante los procesos de análisis y
priorización de actividades.
 Al estudiar detalladamente cada una de las actividades que se desarrollan dentro de
la empresa de abajo-arriba, ofrece la información adecuada para evitar que se
cometan tareas similares, duplicidad, derroche de tiempo.
 Como todas las unidades participan en el proceso de elaboración presupuestario, se
consigue un mayor espíritu de unidad y coordinación, que repercute a favor del bien
de toda la entidad.
ORGANISMO PÚBLICO DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL
Casos de éxito en la
implementación del PBC
ORGANISMO PÚBLICO DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL
Casos de éxito
Argentina, provincia de Buenos Aires
 En el segundo semestre de 1982, tuvo la primer experiencia en materia de
implementación del PBC, con el propósito de mejorar la asignación del gasto.
Casos de éxito
España
 En 1996 se establecieron aspectos fundamentales del Presupuesto Base Cero para la
elaboración del presupuesto entre los que destacan los siguientes:
•
•
•
La valoración de la utilidad de los programas presupuestarios vigentes
La definición del coste mínimo asociado a cada programa seleccionado
El costo de oportunidad de mantener o suprimir determinados programas
Teniendo siempre en cuenta el nivel mínimo de realización por debajo del cual
no se lograrían los niveles básicos de presentación y calidad de servicios
públicos, necesarios para el cumplimiento de los objetivos establecidos para el
año en curso.
Casos de éxito
España
En mayo de 1979, el Consejo de Ministros aprobó la adopción de Medidas de
Racionalización y Limitación del Gasto Público, incluidas en el Programa de Medio Plazo
para la Economía Española:
•Presupuesto por programas
•Introducción gradual del PBC
Orden de la Presidencia de Gobierno de 4 febrero de 1980, sobre Revisión y Evaluación
de los Programas de Gasto de los Departamentos Ministeriales:
•Evaluación de la eficiencia y eficacia en la gestión de los programas
•Reducción gradual en el presupuesto de 1981 del 25% de los gastos del presupuesto
anterior
Casos de éxito
España
En 1996, se establecieron determinados aspectos del PBC:
•Valoración de la utilidad de los programas presupuestarios vigentes
•Definición del coste mínimo asociado a cada programa seleccionado
•Cálculo del coste de oportunidad de mantener o suprimir determinados programas
ANEXO
Marzo 2015
ORGANISMO PÚBLICO DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL
Presupuesto base cero
Algunas críticas
 La dificultad de implementarlo, puesto que su plano teórico es brillante, mientras
que su realización empírica requiere de un desarrollo más profundo para poder
llegar a establecerlo como instrumento de uso en los presupuestos generales de
cualquier estado.
 Si el presupuesto actual depende mucho del de años anteriores o es muy rígido (por
ejemplo, las pensiones) el PBC es poco efectivo en la reducción del gasto. Existe una
importante creencia en la existencia de partidas de gasto inevitables, considerando
en torno al 80%, lo que es cierto a niveles agregados pero no es correcto expandir al
conjunto de toda la Administración, ya que hay partidas que requerirán,
dependiendo de la situación económica, de un porcentaje mayor a ese 80% tal y
como los subsidios por desempleo, y otras partidas que requerirán menos de un 10%
por ejemplo, ya que tendrán casi cumplido el objetivo inicial.
Presupuesto base cero
Algunas críticas
 En su elaboración se necesita gran cantidad de tiempo y de papeleo, lo que supone
un alto coste derivado de los procesos de análisis, priorización, clasificación… que
caracterizan a esta técnica presupuestaria. Debido al gran número de órganos
implicados en su elaboración, tales como Ministerio de Economía y Hacienda,
Oficinas presupuestarias y Centros Gestores, se consume una gran cantidad de
tiempo, esfuerzo y papeleo, lo que supone una importante limitación con respecto
otros procedimientos presupuestarios.
 La estructura del sector público es una gran restricción para su empleo en este
sector (por ejemplo, las presiones políticas por mantener su status quo, el constante
cambio de los dirigentes políticos, la falta de información interna dentro del sector
público, etc). Otra debilidad que se atribuye al procedimiento y que supuso un
impedimento para implantar con éxito esta técnica, fue el considerar que los centros
gestores tuvieran capacidad necesaria para gestionar el gasto de los distintos
departamentos de una forma estratégica y en términos de base cero, cuando en
realidad dicha capacidad de gestión era bastante limitada.
Presupuesto base cero
Acciones durante 2015
 Evaluación sistemática y profunda de Programas y Dependencias
 Revisión de mayor calidad y eficiencia de la política de gasto