La Implementación

IMPLANTACIÓN DEL
PRESUPUESTO BASE CERO
EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
JOSÉ ANTONIO MÁRTINEZ ÁLVAREZ
DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES
ANA BELÉN MIQUEL BURGOS
INVESTIGADORA INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES
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La reforma de la Administración Pública tiene una
gran relevancia en el logro de los objetivos de
consolidación fiscal.
Dada la dificultad para incrementar los ingresos,
la única vía disponible para lograr estos objetivos
es la reducción del gasto público.
Se plantea la utilización de la política
presupuestaria, de la mano de la política fiscal
para reconducir nuestras cuentas públicas.
Proponemos
implementar
una
técnica
presupuestaria que optimice la utilización de los
recursos públicos.
DEFINICIÓN DEL PBC
Según Peter Sarant, Director de Análisis de Gestión de la Comisión de la Administración Pública durante el Gobierno de Jimmy Carter en Estados Unidos:
“El presupuesto “base cero” es un método que completa y enlaza los procesos de planificación, presupuestación y revisión. Identifica métodos alternativos y eficientes de empleo de los recursos limitados en la consecución efectiva de los objetivos seleccionados. Es un enfoque flexible de la gestión que suministra una base fiable para reasignar los recursos, mediante la revisión y justificación sistemática de los niveles de financiación y ejecución de los programas corrientes.”
El nivel de gasto de cada una de las actividades deberá estar debidamente
justificado y en ningún caso podrá ser explicado por el nivel de gasto de
ejercicios anteriores.
Es de gran relevancia para analizar aspectos como: ¿ Por qué se tienen
que realizar determinados gastos?. ¿La forma en que se están empleando los
recursos es la adecuada, incluso por encima del nivel de gasto a realizar?.
La asignación de recursos para cada una de las actividades, se realizará
mediante una priorización previa.
 Cada año se empieza desde cero en la elaboración del presupuesto.
Requiere que cada unidad decisoria justifique con detalle la totalidad de
sus necesidades presupuestarias.
Un método en el que las decisiones de gasto compiten entre sí, de modo
que distingamos que gastos son necesarios y cuáles no, compitiendo
cualquier partida que quiera introducirse en el presupuesto, no solo con
otras alternativas nuevas, sino con las ya existentes
 El nivel de gasto se extrapola El punto de partida suele ser el gasto realizado en el año previo
generalmente por inflación
 Se añaden gastos derivados de nuevos objetivos
 No valora el beneficio de determinadas partidas
 Aumento de la carga fiscal
 Puede ser ineficiente para alcanzar objetivos establecidos
Distintas unidades administrativas pueden tender a realizar gastos no imprescindibles a fin de que al siguiente año no les disminuyan sus dotaciones presupuestarias
 El
presupuesto no realiza una aceptación simple del
presupuesto del ejercicio anterior como punto de
partida. Sin embargo, en la práctica el procedimiento no
suele conllevar dicho análisis
.
 Shultze pretendía una selección de los programas
revisables, de manera que se solucionasen los
problemas que acarreaba el presupuesto tradicional.
 Su
aplicación se ha situado entre el presupuesto
incrementalista y el PBC.
 La
diferencia principal entre ambos reside en la
exigencia de jerarquizar formalmente todos los
paquetes de decisión en el SPBC.
TECNICAS
PRESUPUESTARIAS
Planificación
Revisión
partidas/programas
Clasificiación de las
prioridades
PRESUPUESTO
TRADICIONAL
PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
PRESUPUESTO EN BASE CERO
Corto plazo
Corto plazo (integrando las
previsiones en planes
plurianuales)
Medio/largo plazo (se planifica
mirando hacia un plazo más largo
y comprobando el cumplimiento
de los objetivos en el
medio/largo plazo)
No se revisan
Se revisan algunos de los
programas
Se realiza una revisión anual a
todos los programas nuevos o
antigüos en base cero
No se clasifican
Se realiza una jerarquización de
todos los programas y actividades
y de su nivel de esfuerzo, de
manera que se distribuyen en
función de los recursos.
No se incrementan las partidas.
Se realiza una evaluación de su
idoneidad.
Se analizan todos los programas
compitiendo entre ellos por los
recursos escasos, evaluando si
existen alternativas que
disminuyan su coste.
No se clasifican
Incrementalismo
Se incrementan las
partidas en función
de la inflación o de la
introducción de
nuevas partidas
Filosofía subyacente
Se trata de una
autorización de
gasto. Se planifican
los gastos y se
realiza una previsión
de los ingresos.
Se realiza una planificación por
programas, evaluando su
idoneidad con los objetivos
perseguidos.
Se evalúa cada paquete de
decisión, acorde con los
objetivos, analizando las
alternativas posibles y
jerarquizándolos en función de su
eficiencia. Es un instrumento de
planificación estratégica.
Búsqueda de nuevas
alternativas
No hace un análisis
exhaustivo de
búsqueda de nuevas
actividades. Es
continuista
Mantiene las actividades de
ejercicios anteriores e incluye
nuevos programas que estén
alineados con la misión de la
organización
Uno de los objetivos principales
es la búsqueda de nuevas
actividades alternativas, que
permitan una mejora en la
calidad del servicio ofrecido, un
ahorro de costes, o ambos
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
E. Hilton Young: “….. El presupuesto incrementalista es fácil
de elaborar pero inútil, pues permite que los gastos
anticuados se perpetúen..”. (1924).
Posteriormente hay alguna aportación meramente teórica.
En 1962 el Gobierno Federal experimentó esta herramienta en
el Departamento de Agricultura de los EE.UU.
Peter Phyrr publicó en Harvard Bussiness Review las bondades
de esta técnica, que había probado previamente en la
compañía Texas Instuments.
Durante los años setenta comienza a utilizarse en numerosas
empresas, especialmente en EE.UU (más de 800 grandes
empresas).
Jimmy Carter, lo implementó en el Estado de Georgia y
posteriormente en el Gobierno Federal
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

Ventajas:
◦ Mejora de la calidad de la información entre departamentos y un mayor
conocimiento del desarrollo de las funciones del Gobierno
◦ Incremento de la participación del personal de la Administración en la elaboración
del Presupuesto.
◦ Implantación de una fase previa de planificación financiera, que antes no existía, y
que fue imprescindible para asignar posteriormente los recursos limitados a los
programas de decisión.
Inconvenientes
◦ Aumento de tiempo y esfuerzo necesarios para la elaboración y seguimiento del
Presupuesto
◦ Excesiva burocracia
Resultados finales
Para conocer el éxito alcanzado por este nuevo sistema presupuestario se llevó a cabo
un estudio en el que colaboraron todas las personas que habían participado en el
mismo, con los siguientes resultados:
 La Alta Dirección consideró que la mayor aportación del PBC fue la mejora de la
información hacia los niveles superiores
 Mayor implicación del personal en la elaboración del presupuesto, lo que aumenta
su motivación y su eficiencia
 El 84% de las personas entrevistadas recomendaron continuar con el PBC en los
siguientes ejercicios

Ventajas:

Inconvenientes:
◦ La mejora de la comunicación con los responsables de cada
área
◦ Directivos más comprometidos con la elaboración del
Presupuesto
◦ La clasificación de las actividades por paquetes de decisión
facilitó a los directivos la tarea de priorizar y tomar decisiones
al mismo tiempo que fue notable la reducción de costes.
◦ Fomentó el análisis crítico de los diferentes programas,
aspectos que tiene en común con el PBC
◦ Requiere de una gran labor burocrática lo que a su vez supone
un gran consumo en términos de coste y de tiempo, al igual
que ocurre en el PBC

Ventajas:

Inconvenientes:
◦ Tanto las agencias, como el PHS y el personal del Secretario,
coincidieron en que la ventaja principal de PBC fue la mejora
en la calidad de la información, al presentar los datos de
forma más clara e informativa
◦ Una de las críticas fue que muy pocos programas se
analizaron partiendo verdaderamente “de cero”
◦ Se produjeron conflictos a la hora de jerarquizar los
programas entre lo que consideraba cada agencia y los
criterios que utilizaban los niveles superiores
◦ Se dedicó poca atención a las partes técnicas del proceso, tales
como la definición de los paquetes de decisión, los criterios de
jerarquización y priorización, o los fondos presupuestarios
◦ La planificación del tiempo no fue adecuada, ya que se debería
haber empleado más tiempo a nivel de agencia y menos en los
niveles superiores.

En Canadá también se aplicó esta técnica de
presupuestación.
◦ No obstante, dejó de aplicarse por el exceso de la
burocracia que conllevaba.

En
Latinoamérica
experiencias:
existen
varias
◦ México: no llegó a consolidarse por la falta de
una adecuada infraestructura administrativa
◦ Argentina: La experiencia fue exitosa en la
provincia de Buenos Aires
En
mayo de 1979, se aprobó en Consejo
de Ministros, la adopción de Medidas de
Racionalización y Limitación del Gasto
Público, incluidas en el Programa a
Medio Plazo para la Economía Española.
Se implementa el uso del Presupuesto
por Programas y una introducción
gradual del Presupuesto Base Cero.
Establecía la evaluación de la eficacia y
eficiencia en la gestión de los
programas con conclusiones de la
evaluación y propuestas de revisión.
 Reducción gradual en el presupuesto
de 1981 del 25% de los gastos del
presupuesto anterior.
En 1996, vuelven a introducirse algunos aspectos fundamentales del
Presupuesto Base Cero. La Secretaria General de Planificación y
Presupuestos, reinterpretaba el PBC adaptandolo a las circunstancias
del momento y corrigiendo algunos aspectos que habían supuesto
errores en otras experiencias anteriores. Características del sistema
planteado:





La gestión presupuestaria el control de gasto debería funcionar como
un plan RENOVE en el que se evaluasen los programas y se suprimiesen
o renovasen cuando los objetivos para los que se crearon ya se habían
cumplido o no se perseguían más.
Valoración de la necesidad y eficacia de los programas presupuestarios
vigentes.
Definición del coste mínimo asociado a cada programa seleccionado,
Hallar el coste de oportunidad de mantener o suprimir determinados
programas, teniendo en cuenta el nivel mínimo de realización.
Los centros responsables y gestores de los programas debíann
presentar propuestas con diferentes niveles de esfuerzo para alcanzar
los objetivos previstos.
FASES DE LA ELABORACIÓN DEL PBC
• Informes sobre el programa
• Evaluación y comparabilidad
• Resultados a lograr
• Objetivos a corto y a largo
Definición
de los
objetivos
Identificación
de las
unidades de
decisión
• Unidades de decisión no muy bajas ni muy altas (evitar burocracia)
Preparación de
paquetes de
decisión
• Revisión, supresión, modificación por la alta dirección/gerencia
Jerarquización
Revisión por los
de los
paquetes de niveles directivos
decisión
• Agrupación PD • Supervisión jerárquica
1.
2.
3.
4.
Determinación de las Unidades Presupuestarias: Definir la Estructura
de la Organización, y preaparación de las unidades presupuestarias u
organizativas.
Definición de los objetivos: Establecer los objetivos generales y
desagregarlos para cada nivel, estableciendo indicadores clave para
medir la consecución de resultados.
Identificación de unidades de decisión: Establecer las UD e identificar a
los responsables de cada una de ellas.
Preparación de paquetes de decisión o propuestas unitarias de
decisión: Documentos justificativos que incluyen la información
necesaria para que los gestores puedan emitir juicios sobre los niveles
de programas o actividades y los recursos necesarios:
 los objetivos que se pretender conseguir,
 los medios alternativos para alcanzarlos,
 la identificación de diferentes niveles de financiación, actividad o
gestión. Se suelen establecer un nivel de mejora, un nivel de
mantenimiento y un nivel mínimo..
5.
6.
Jerarquización de los paquetes de decisión: Se analizan las propuestas
de decisión y se clasifican por orden de prioridad. El proceso comienza
cuando las unidades de gestión inferiores ordenan o clasifican sus
correspondientes paquetes de decisión. A continuación, el gestor
inmediatamente superior revisa y consolida los paquetes que le llegan
en una nueva ordenación. El proceso se reitera hasta llegar a los
gestores de más alto nivel, que reordenan los paquetes y deciden
sobre los programas prioritarios a implantar.
Revisión y consolidación por los niveles directivos: Los niveles
superiores pueden revisar, suprimir, incrementar o reordenar las
clasificaciones propuestas por los gestores subordinados.
 Permite una mayor participación de los niveles intermedios en
el
proceso
presupuestario,
dotándoles
de
mayor
responsabilidad.
 Ayuda a identificar, evaluar y justificar cada una de las
actividades planteadas:
 Elimina programas obsoletos o innecesarios
 Evita sobrevalorar los gastos presupuestarios, permitiendo
encontrar gastos de programas obsoletos y proceder a su
eliminación.
Logra erradicar el incrementalismo en los gastos de manera
mecánica asociado a otras técnicas presupuestarias, al tener
que justificar la necesidad y relevancia de cada partida.
Proporciona mayor información para la toma de decisiones,
incluyendo la planificación a largo plazo.
 Evita la duplicidad de esfuerzos derivados de que órganos
diferentes realicen tareas similares, Si es necesario replanificar
durante el ejercicio presupuestado se cuenta con toda la
información referente a cada uno de los paquetes de decisión,
no siendo necesario volver a estudiar todas las opciones.
 Mayor eficiencia de los recursos utilizados por el sector
público, al requerir la justificación del gasto y las alternativas
posibles.
 Hace la responsabilidad de cada una de las unidades de trabajo
y de los individuos sean claramente visibles.
 El gasto se vuelve eficiente debido a que se estudia en base a la
jerarquización de los paquetes de decisión, los gastos que son
más imprescindibles (incluyendo los diferentes niveles) y
aquellos que son accesorios.



Su implantación en la administración pública se ha tropezado
generalmente con dificultades de establecimiento, debido
principalmente al exceso de tiempo y papeleo, así como a la
identificación de unidades y paquetes de decisión y a la propia
estructura del sector público.
Además en aquellas partidas cuya presupuestación es muy
rígido (por ejemplo, pensiones) el PBC es poco efectivo en la
reducción del gasto.
No se puede considerar que es un proceso neutro y mecánico:
hay que prestar atención a los aspectos culturales y sociales
aportando mayor credibilidad al método.
Algunos puntos importantes a tener en cuenta antes de su
implementación son:
1- Reconocer su necesidad e importancia e
gestores en el desarrollo de su preparación.
2-
implicar a los
Es necesario un análisis exhaustivo de como deseamos
realizar la implantación de un método de presupuestación
base cero.
3- Las TIC suponen una herramienta de gran importancia,
ahorrando papeleo, conectando distintas áreas .
4- Hay que realizar un estudio detallado de las partidas
presupuestarias y los responsables de las mismas, ajustando
el proyecto a las características y necesidades, con realismo,
y a las estructuras contables, organizativas y jerárquicas de
nuestra administración.
5-
Es imprescindible una correcta
responsables de la presupuestación.
formación
de
6- La implantación puede plantearse de manera gradual.
los


Los
problemas
burocráticos
se
verán
notoriamente reducidos gracias a la utilización
intensiva en la administración de la TIC.
El informe CORA, destaca la racionalización de
las actuales estructuras organizativas en el ámbito
de las
TIC, realizando una utilización más
eficiente de los recursos tecnológicos y ofreciendo
mayores niveles de calidad en los servicios
prestados.



Identificar todos los aspectos relevantes para su
puesta en práctica.
Creación de una Oficina Presupuestaria, que
centralice todos los aspectos relacionados y se
encargue de armonizar, coordinar e mplementar el
proceso.
Su ejecución debe tener en cuenta los aspectos
culturales y organizativos de la Administración
pública.
-Centralizar todo el proceso, armonizando,
coordinando e implementando el proceso
-Definir los aspectos relevantes de su puesta en
práctica.
-Identificar las unidades presupuestarias.
-Coordinar y suministrar la información entre
todos los implicados.
-Llevar a cabo la formación de los responsables
de la presupuestación.
-Crear una comisión que se encargue del estudio,
evaluación y posibilidades de su
correcta
implementación.
"... la búsqueda de una mejor asignación de los
recursos presupuestarios para gastos corrientes en
bienes y servicios e inversiones reales, ha llevado a la
CORA a recomendar introducir en la metodología de
elaboración de los presupuestos de los capítulos 2 y 6
medidas para potenciar que aquellas actividades de
naturaleza homogénea que gestionan los diferentes
Departamentos se presupuesten con los estándares
más eficientes, que se deduzcan, bien de las mejores
prácticas observadas, bien de un análisis teórico que
optimice la obtención de valor de los recursos
económicos utilizados.”
Comisión para la Reforma de las Administraciones
Publicas
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Examen de los distintos contratos y situaciones vigentes para la obtención
de la prestación.
Análisis cualitativo y estadístico de dichos contratos, que ponga de
manifiesto:
 La cantidad media de servicio necesaria para satisfacer la necesidad.
 El precio medio a que se obtiene el servicio.
 Desviaciones justificadas de la media.
Identificación de las mejores prácticas compatibles con un eficiente
funcionamiento de los servicios públicos.
Verificación mediante análisis técnico realizado por expertos en la gestión
de los bienes y servicios de la idoneidad de las mejores prácticas
observadas.
Identificación de elementos o características singulares que justifiquen
desviaciones de los estándares predeterminados.
Establecimiento de un sistema permanente de información sobre la»
adjudicación de nuevos contratos de esta naturaleza.
Análisis exhaustivo de los paquetes de decisión
Se propone implementar el PBC en los capítulos IV y VII las transferencias
corrientes y de capital.
Presupuesto 2013
Presupuesto 2014
Variación
Capítulo I. Gastos de personal
21.414,21
21.304,95
‐0,5%
Capítulo II. Gastos corrientes en bienes y servicios
7.180,23
7.620,32
6,1%
38.660,26
36.661,85
‐5,2%
225.157,23
231.126,11
2,7%
2.595,46
2.665,95
2,7%
Capítulo VI. Inversiones reales
Capítulo VII. Transferencias de capital
5.247,22
4.728,06
‐9,9%
8.270,03
9.986,34
20,8%
Capítulo VIII. Activos financieros 36.928,20
40.535,25
9,8%
Capítulo IX. Pasivos financieros
Total Presupuesto
62.588,22
408.041,06
68.605,25
423.234,08
9,6%
3,7%
Capítulos
Capítulo III. Gastos financieros
Capítulo IV. Transferencias corrientes
Capítulo V. Fondo de contingencia y otros imprevistos
El PBC es una herramienta idónea para el logro
de los objetivos de consolidación fiscal y
reducción del gasto, evaluando cada una de las
partidas, de manera que el gasto se realice de
modo eficiente, reduciendo únicamente aquellas
partidas accesorias o innecesarias y focalizando
los esfuerzos inversores en las de mayor
importancia.
La eficiencia, no solo no está reñida con la
calidad, sino que consideramos que es la base de
la misma. El ahorro derivado del análisis
exhaustivo debe traducirse en una utilización
optima de los recursos que preserve la calidad y
consolide la viabilidad del Estado del Bienestar.
Peter Drucker”