Proyectos y logros de la Contabilidad Pública en España
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Presupuesto y Gasto Público 46/2007: 95-107 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2007, Instituto de Estudios Fiscales Proyectos y logros de la Contabilidad Pública en España JOSÉ ALBERTO PÉREZ PÉREZ Interventor General de la Administración del Estado Ministerio de Economía y Hacienda Resumen En los tres últimos años la Intervención General de la Administración del Estado ha impulsado una serie de proyec­ tos que se enmarcan dentro del proceso de reforma de la contabilidad pública que se inició a principios de la década de los ochenta del siglo pasado en nuestro país y que ha continuado en las décadas posteriores. Con estos proyectos se pretende seguir avanzando en la consecución de los objetivos que han inspirado dicho proceso de reforma de la contabilidad pública, como son la armonización contable, la transparencia y la utilidad de la información contable y el impulso de la utilización de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en la función contable. 1. Introducción A principios de los años ochenta del siglo pasado se inició un profundo proceso de re­ forma de la contabilidad pública en España que se ha traducido en una notable mejora y mo­ dernización de los procedimientos contables, de los métodos de registro en la contabilidad y de la información obtenida de los sistemas contables públicos. Este proceso de reforma ha continuado de forma ininterrumpida hasta nuestros días, habiéndose plasmado durante las dos últimas décadas en una serie de medidas o proyectos concretos que han contribuido a que la contabilidad pública en España tenga un nivel de desarrollo destacado en comparación con otros países de nuestro entorno. Todas estas me­ didas han sido impulsadas por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) en el marco de sus funciones directivas de la contabilidad pública, pudiéndose des­ tacar entre las mismas: la aprobación e implantación del Plan General de Contabilidad Pú­ blica (el primer Plan se aprobó en 1981 y el Plan vigente en la actualidad se aprobó en 1994), la implantación de sistemas de información contable en la Administración General del Estado y en las demás Administraciones Públicas (el primer sistema, denominado SICOP, se implantó en la Administración General del Estado en el año 1986) y la elabora­ ción de los Documentos de Principios Contables como marco conceptual de la contabili­ dad pública, que constituyen un marco de referencia que ha inspirado la normativa conta­ ble aprobada en las distintas Administraciones Públicas (estos Documentos se publicaron en los primeros años de la pasada década). 96 José Alberto Pérez Pérez Con carácter general, se puede resaltar que los grandes objetivos que se han perseguido con las distintas medidas que se han ido promoviendo en la mencionada reforma, han sido los siguientes: — La armonización contable, es decir, la consecución de la homogeneización de los criterios contables utilizados en la contabilización de las operaciones y en la presen­ tación de la información contable, en orden a favorecer la comparabilidad de dicha información. Este objetivo se ha abordado básicamente a través de tres vertientes. En primer lugar, se ha buscado la normalización de los criterios contables aplicados por las distintas Administraciones Públicas sometidas al régimen de contabilidad pública. En segundo lugar, se ha pretendido la armonización, en la medida de lo po­ sible, de los principios de la contabilidad pública con los de la contabilidad de las empresas. Finalmente, se han tenido en cuenta también los pronunciamientos conta­ bles internacionales en la elaboración de los criterios contables de la contabilidad pública en España. — La utilidad de la información contable, es decir, la pretensión de que los informes obtenidos de la contabilidad realmente sirvan para la satisfacción de las necesidades de los distintos usuarios de la misma. Es preciso tener en cuenta que antes del inicio de la mencionada reforma la contabilidad pública tradicionalmente se había encami­ nado al suministro de información para la rendición de cuentas y para los órganos controladores. Con la reforma contable se ha puesto el énfasis en otros destinatarios de la información contable, como son los órganos gestores de la Administración y demás interesados en la actividad de los entes públicos y, en especial los ciudada­ nos, que son los que en última instancia financian esa actividad. — La utilización de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedi­ mientos contables. Precisamente, el ámbito de la contabilidad pública ha sido uno de los campos destacados de las Administraciones Públicas en los que más se han implantado las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones. Esto se ha manifestado no solamente en el desarrollo e implantación de sistemas de infor­ mación contable, a los que ya se ha hecho referencia, sino también en los métodos de registro de las operaciones contables, en el archivo y conservación de la docu­ mentación contable y en la explotación y presentación de la información. En el marco de los objetivos anteriores, la IGAE ha impulsado en los tres últimos años determinados proyectos relacionados con la contabilidad pública que se van a destacar en los apartados siguientes de este artículo, algunos de ellos ya implantados y otros en proceso de implantación. Si bien dichos proyectos se enmarcan dentro del mencionado proceso de reforma y mo­ dernización de la contabilidad pública que se ha seguido en España en las últimas décadas, es preciso reconocer que algunos de dichos proyectos encuentran también su justificación en la tendencia que se está produciendo en el ámbito internacional en los últimos años de reforma de la contabilidad, tanto del sector público como del sector empresarial. Aunque en el mo­ mento actual no existe una obligación supranacional que exija efectuar la adaptación de la contabilidad pública en España a los principios y criterios de general aceptación en el ámbito Proyectos y logros de la Contabilidad Pública en España 97 internacional, la IGAE considera conveniente dicha adaptación a fin de fomentar la normali­ zación contable entre los distintos países de nuestro entorno. En todo caso, para concluir esta introducción, es preciso indicar el firme convencimien­ to de que los proyectos de modernización de las técnicas y procedimientos de la contabilidad pública favorecen la mejora y el avance de los demás procedimientos administrativos del sector público. Así ha ocurrido con las distintas medidas adoptadas e implantadas en las dé­ cadas anteriores, y así se espera que ocurra con los distintos proyectos que se están impulsan­ do en el momento actual. 2. Armonización de la contabilidad de las entidades locales Dentro de las iniciativas impulsadas por la IGAE para conseguir la armonización de los criterios contables aplicados por las distintas Administraciones Públicas españolas, es preci­ so destacar la aprobación en el año 2004 de tres Instrucciones de Contabilidad que incluyen el nuevo régimen contable que se ha empezado a aplicar por las entidades locales a partir de 1 de enero de 2006. Estas Instrucciones de Contabilidad han sido aprobadas por las siguien­ tes Órdenes Ministeriales: — Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción del modelo normal de contabilidad local. — Orden EHA/4042/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción del modelo simplificado de contabilidad local. — Orden EHA/4040/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción del modelo básico de contabilidad local. El nuevo régimen contable local se articula a través de tres modelos contables, aproba­ dos en las citadas Instrucciones de Contabilidad, que son el modelo Normal, el Simplificado y el Básico. En todo caso, con esta reforma de la contabilidad pública local se continúa el proceso de modernización de los sistemas contables locales que se inició con las Instruccio­ nes de contabilidad local de 1990. Especialmente, es preciso destacar que el modelo más complejo de los tres, el Normal, es sucesor del establecido en la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local de 1990, y el modelo Simplificado es el heredero del regulado en la Instrucción de Contabilidad del tratamiento especial simplificado de 1990. Sin embar­ go, el modelo Básico, dirigido a las entidades locales más pequeñas, sí supone una novedad importante en la actual reforma contable, ya que no existía ningún antecedente en la normati­ va contable local de 1990. El ámbito de aplicación de cada uno de los modelos contables se ha establecido en fun­ ción de la dimensión o volumen de gestión de cada entidad local. Así, el modelo Normal, que es el más complejo y, por tanto, requiere disponer de más recursos materiales y humanos para cumplir con sus obligaciones contables, debe ser aplicado por las entidades locales más grandes, es decir, por aquellos municipios con un presupuesto superior a 3.000.000 de euros, independientemente de su población, y por aquellos con un presupuesto comprendido entre 300.000 y 3.000.000 de euros, siempre que su población sea superior a 5.000 habitantes. El 98 José Alberto Pérez Pérez modelo Normal también deberá ser aplicado por el resto de entidades locales (provincias, is­ las, comarcas, etc.) que cuenten con un presupuesto superior a 3.000.000 de euros. Por lo que se refiere al modelo Simplificado, debe ser aplicado por los municipios con un presupuesto que no supere 300.000 euros, independientemente de su población, por aque­ llos con un presupuesto comprendido entre 300.000 y 3.000.000 de euros, siempre que su población no sea superior a 5.000 habitantes, y por el resto de entidades locales con un presu­ puesto inferior o igual a 3.000.000 de euros. En relación con los modelos Normal y Simplificado, se establecen dos reglas adiciona­ les. De acuerdo con la primera, en el caso de que existan organismos autónomos dependien­ tes de las entidades locales, se establece como regla general que dichos organismos deberán aplicar el mismo modelo contable que siga la entidad local de la que dependan. Según la se­ gunda regla, aquellas entidades locales sometidas al modelo Simplificado de acuerdo con los parámetros indicados en el párrafo anterior, podrán aplicar de forma voluntaria el modelo Normal, de forma que exista un mecanismo flexible para que sea la propia entidad la que va­ lore los medios de los que dispone para poder cumplir, en su caso, con mayores obligaciones contables. En cuanto al modelo Básico, es preciso indicar que tiene carácter voluntario. Así, se permite su aplicación a aquellas entidades locales cuyo presupuesto no exceda de 300.000 euros, siempre que dichas entidades no hayan creado organismos autónomos, sociedades mercantiles o entidades públicas empresariales dependientes de ellas. En relación con los cambios principales introducidos por la nueva reforma de la conta­ bilidad pública local, cabe destacar, en primer lugar, como novedad de tipo general, que con la implantación de dicha reforma se consigue la armonización de los criterios contables loca­ les con los principios generales de la contabilidad pública en España, que son los recogidos en el Plan General de Contabilidad Pública de 1994 (PGCP), que ya venían aplicándose por las Administraciones Públicas estatales y autonómicas. Las nuevas Instrucciones de Contabilidad local recogen los criterios específicos para el tratamiento contable de las distintas operaciones de acuerdo con el PGCP, e incorporan los principios contables públicos de dicho Plan, con lo que se consigue dotar a la contabilidad pública local de un marco teórico mucho más completo que el anterior, que servirá de funda­ mento para el estudio y análisis del registro de las operaciones que se puedan presentar. En relación con las cuentas anuales que se incluyen en los nuevos Planes de Contabili­ dad Locales, que figuran en los Anexos de las Instrucciones de Contabilidad Local, y que es­ tán integradas por el Balance, la Cuenta del Resultado Económico-Patrimonial, el Estado de Liquidación del Presupuesto y la Memoria, es preciso destacar que, aunque el contenido de dichas estados de las cuentas anuales es similar al de los regulados en el PGCP, sin embargo con la nueva regulación contable local se han introducido algunos cambios que mejoran la estructura y el contenido de la Memoria de las cuentas anuales. Entre las novedades que incluye la nueva Memoria de las cuentas anuales de las entida­ des locales en relación con la contenida en el PGCP, se puede destacar la incorporación de información sobre las bases de presentación de las cuentas anuales y las normas de valora­ Proyectos y logros de la Contabilidad Pública en España 99 ción utilizadas en el registro de los hechos económicos, el desarrollo de la información de los distintos epígrafes que figuran en el balance, la agrupación en un único epígrafe de toda la información de tipo presupuestario que en la Memoria del PGCP figura de forma dispersa en varios apartados y la inclusión de un epígrafe específico relativo a indicadores que compren­ de indicadores financieros y patrimoniales, indicadores presupuestarios e indicadores de ges­ tión. En concreto, con los indicadores de gestión se pretende evaluar la economía, eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios públicos locales, si bien, teniendo en cuenta la di­ ficultad que puede suponer su cálculo, se ha establecido que sólo deberán ser aportados por las entidades locales más grandes (municipios con más de 50.000 habitantes y las demás en­ tidades locales de ámbito superior). Con la nueva normativa contable local se pretende impulsar la utilización de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos contables que deben aplicar las entidades locales. Concretamente, se prevé la utilización de estos medios en la justifica­ ción que pone de manifiesto la realización de las operaciones, en la incorporación de datos al sistema contable, en la conservación de los justificantes y documentos contables, en la ex­ plotación de la información contable y en la rendición de la Cuenta General de las entidades locales a los órganos de control externo. En relación con la utilización de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en la remisión de la Cuenta General de las entidades locales a los órganos de control externo, es preciso destacar que en las Instrucciones de Contabilidad Local se establece la posibilidad de que dichos órganos exijan el envío de esta información contable a través de esos medios, pero no se incluyen las especificaciones informáticas concretas. Con el fin de evitar que cada órgano de control externo establezca un formato informá­ tico distinto de la Cuenta General de las entidades locales, la IGAE, de acuerdo con la solici­ tud recibida del Tribunal de Cuentas, ha colaborado en un grupo de trabajo integrado por re­ presentantes de los distintos órganos de control externo que se creó con el objetivo de definir un modelo de referencia para la rendición normalizada de cuentas en soporte informático por parte de las entidades locales sujetas a los modelos Normal, Simplificado y Básico de conta­ bilidad local. Finalmente, después de diseñado dicho modelo de referencia por los responsa­ bles de la IGAE y una vez consensuado en el citado grupo de trabajo, se procedió a su apro­ bación mediante Resolución de 28 de julio de 2006 de la IGAE. El modelo de referencia que se establece mediante esa Resolución contiene la informa­ ción que, de acuerdo con la Instrucción de Contabilidad Local aplicable, se debe integrar en la Cuenta General de cada entidad local, así como la documentación complementaria que, según dicha Instrucción, deba acompañarla. Una vez aprobada dicha Resolución, los distintos órganos de control externo procede­ rán a exigir la rendición de las Cuentas Generales de las entidades locales correspondientes al ejercicio 2006, que es el primer año en el que se aplican las nuevas Instrucciones de Con­ tabilidad Local, de acuerdo con el modelo de referencia recomendado por la IGAE. Finalmente, en relación con el nuevo régimen contable local, es preciso hacer alguna referencia a la novedad que constituye en sí misma la aprobación de un modelo Básico. Debe destacarse que en los últimos años se había detectado un menor cumplimiento de la obliga­ 100 José Alberto Pérez Pérez ción de rendición de cuentas por las entidades locales más pequeñas, motivado en muchos casos por la imposibilidad de cumplir las obligaciones contables que se derivaban de la nor­ mativa contable anterior, ya que los recursos materiales y humanos con los que cuentan di­ chas entidades son escasos. Precisamente con la aprobación del nuevo modelo Básico se pretende facilitar el cum­ plimiento de las obligaciones contables por las entidades locales más pequeñas (aquellas con un presupuesto no superior a 300.000 euros), y como consecuencia mejorar el nivel de rendi­ ción de sus Cuentas Generales. Para ello, se ha regulado un sistema contable básico que in­ cluye una simplificación importante en relación con las obligaciones contables del modelo Simplificado. En concreto, se establece un sistema de registro por el método de partida sim­ ple, en el que deberán quedar reflejadas las operaciones del presupuesto de gastos e ingresos, las operaciones no presupuestarias de naturaleza deudora o acreedora, la situación y movi­ mientos de la tesorería de la entidad, las operaciones de endeudamiento y los ingresos afecta­ dos a la realización de determinados gastos. Para apoyar todavía más el cumplimiento de las obligaciones contables por las entida­ des que se pueden acoger al modelo Básico, la IGAE ha diseñado y desarrollado una aplica­ ción informática de contabilidad, denominada BÁSICAL, que ha sido puesta a disposición de las entidades locales interesadas a partir del mes de abril de 2006 de forma totalmente gra­ tuita. A efectos de facilitar la implantación y el uso de BÁSICAL por estas entidades, se ha intentado diseñar una configuración de dicha aplicación bastante sencilla, pero sin renunciar a la finalidad de que sea un sistema contable completo en el que estén previstas todas las ope­ raciones que se puedan presentar en el ámbito de estas entidades. 3. Publicación periódica de información contable Uno de los pilares básicos sobre los que se asienta la gestión pública en nuestros días y de cuya observancia depende en gran medida su calificación como eficaz y eficiente, es la transparencia. De hecho la observancia de las exigencias derivadas de la transparencia se viene defendiendo desde hace tiempo por diversas organizaciones internacionales como la Unión Europea, la OCDE o el Fondo Monetario Internacional. Un paso notable en aras a avanzar en la transparencia de la información en las cuentas públicas fue el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (CDGAE) relativo a la transparencia en la información económica y estadística del Gobier­ no, aprobado en enero de 2005. A través de este Acuerdo se perseguían varios objetivos fun­ damentales como son la ampliación y la mejora de la información económico-financiera que ya se venía ofreciendo, con calendarios explícitos de publicación y con el compromiso de otorgar a esa información la máxima difusión posible, lo cual ha dado lugar al uso generali­ zado de Internet a la hora de hacer pública esta información. El compromiso con la transparencia no se ha quedado en una mera declaración de in­ tenciones, sino que a lo largo de la vigencia del citado Acuerdo, una Comisión de Segui­ miento se ha encargado de verificar el cumplimiento de los compromisos asumidos por los Proyectos y logros de la Contabilidad Pública en España 101 distintos Centros. Como resultado de ese seguimiento, en mayo de 2006, se aprobó un Acuerdo de la CDGAE de nuevo impulso a la transparencia. En este documento, además de realizarse un balance muy positivo de las actuaciones comprometidas por los diferentes Cen­ tros en el Acuerdo de enero de 2005, se renueva el contenido del mismo con compromisos adicionales cuyo objeto es profundizar aún más en materia de transparencia, con nueva infor­ mación, formatos de presentación que faciliten el tratamiento de la información, etc. La IGAE es el origen de una parte importante de la información económico-financiera. Esta circunstancia junto con el elevado número de compromisos adquiridos en los citados Acuerdos de la CDGAE, han hecho que las aportaciones de la Intervención General en mate­ ria de transparencia puedan calificarse de notables. Así, la IGAE ha empezado a publicar nuevos documentos, estadísticas e informes como por ejemplo las «Cuentas trimestrales de las Administraciones Públicas», el «Estado de compromisos con cargo a ejercicios futuros», o el «Estado de ejecución de inversiones». Por otra parte se ha mejorado la información reco­ gida en los documentos que ya se estaban publicando con el fin de hacerla más inteligible, sencilla y comprensible. De esta forma, y desde junio de 2005, el «Avance de la actuación presupuestaria de las Administraciones Públicas» especifica con mayor detalle la participa­ ción de cada uno de los agentes (Estado, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales) en el déficit o superávit del ejercicio, en los recursos y en la gestión del gasto, es decir, se puede observar con mayor claridad la participación de cada agente en la actividad económi­ co-financiera de las Administraciones Públicas. Por otra parte, es preciso hacer referencia al artículo 136.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que establece que las entidades que deban aplicar princi­ pios contables públicos, así como las restantes que no tengan obligación de publicar sus cuentas en el Registro Mercantil, deberán publicar anualmente en el Boletín Oficial del Esta­ do el balance de situación, la cuenta del resultado económico patrimonial y un resumen de los restantes estados que conforman las cuentas anuales. Dicho artículo atribuye a la IGAE la competencia para determinar el contenido de la información a publicar. De acuerdo con dicha facultad, la IGAE aprobó una Resolución con fecha 23 de di­ ciembre de 2005, por la que se determina el contenido mínimo de la información a publicar en el Boletín Oficial del Estado por las entidades del sector público empresarial y fundacio­ nal que no tengan la obligación de publicar sus cuentas anuales en el Registro Mercantil. La primera información de las cuentas anuales de estas entidades que se ha publicado ha sido la de los ejercicios correspondientes a las primeras cuentas aprobadas tras la publicación de la Resolución, es decir las correspondientes al ejercicio 2005. Por lo que se refiere a las entidades que deben aplicar los principios contables públicos, es decir aquellas que se integran en el sector público administrativo, es preciso indicar que desde el ejercicio 2000 ya venían publicando en el Boletín Oficial del Estado una informa­ ción muy resumida de sus cuentas anuales. Concretamente, se publicaba un resumen del ba­ lance, de la cuenta del resultado económico patrimonial y del estado de liquidación del pre­ supuesto, junto con un apartado de la memoria, relativo a un informe explicativo de la organización de cada entidad. Sin embargo, mediante Resolución de la IGAE de 28 de no­ viembre de 2006 se ha ampliado de forma significativa la información que deben publicar 102 José Alberto Pérez Pérez estas entidades en el Boletín Oficial del Estado, ya que aparte de los tres estados principales de las cuentas anuales (balance, cuenta del resultado económico patrimonial y estado de li­ quidación del presupuesto), deben publicar también gran parte del contenido de la memoria de las cuentas anuales, con lo cual se va a conseguir que la información publicada sea mucho más completa y pueda satisfacer mejor la necesidades de los agentes económicos que tengan que consultarla. Esta Resolución será aplicable a la información a publicar de las cuentas anuales del ejercicio 2006. 4. Utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones La generalización de las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC) en los últimos años ha permitido avances notables en ámbitos muy diversos. Sus aportacio­ nes no sólo pueden medirse en términos de inmediatez en los flujos de información, sino en términos de crecimiento, cohesión económica y social, mejora del bienestar, calidad de vida de los ciudadanos, etc. La Administración no podía obviar todo el potencial que ofrecen las TIC y prescindir de ellas en el ámbito de la gestión pública, menos aún si se tienen en cuenta las exigencias impuestas desde organizaciones supranacionales como la Unión Europea en relación con el desarrollo de la Sociedad de la Información y las TIC. Por todo ello, el Gobierno ha puesto en marcha las actuaciones necesarias en este campo para aprovechar todas las posibilidades que ofrecen las TIC y añadir avances desde el punto de vista de la competitividad, la produc­ tividad, la transparencia y la eficacia y eficiencia en materia de gestión pública. En este sentido, la IGAE ha desarrollado a lo largo de los últimos diez años diversas aplicaciones, sistemas o herramientas informáticas, como por ejemplo es el caso de la aplica­ ción SIC’2, que utilizan para llevar su contabilidad la Administración General del Estado y la mayoría de los Organismos Autónomos del Estado, y la aplicación SOROLLA, que en el momento actual es utilizada por más de cien organizaciones públicas como sistema de ges­ tión económico-presupuestaria. Estas aplicaciones informáticas desarrolladas por la IGAE se ofrecen de forma gratuita a las entidades del sector público, lo que permite conseguir un importante ahorro de los cos­ tes conjuntos de todas las Administraciones, ya que si se efectuase de forma individual el de­ sarrollo de las aplicaciones por los Organismos interesados, el coste sería mucho más eleva­ do. Además, al tratarse de aplicaciones diseñadas y mantenidas por la IGAE, es más fácil garantizar la actualización permanente de las mismas, adaptándolas a los cambios normati­ vos que puedan ir surgiendo. Todas estas circunstancias repercuten en mayores ganancias en la productividad del conjunto de las Administraciones y, por tanto, de la economía. En todo caso, con la finalidad de continuar con la línea de mejora de dichas aplicacio­ nes, la IGAE está desarrollando un nuevo sistema de información contable, en el marco del Proyecto HERMES, que deberá sustituir al sistema SIC’2, y en el que se van a incorporar im­ portantes avances técnicos y nuevas funcionalidades. Se pretende que este nuevo sistema Proyectos y logros de la Contabilidad Pública en España 103 tenga una configuración centralizada, residiendo las bases de datos en la propia IGAE, inte­ grando además a la Administración General del Estado y a los Organismos del sector público administrativo estatal. En la misma línea, la IGAE está diseñando un nuevo sistema de ges­ tión económica (SOROLLA-2) que deberá sustituir al SOROLLA actual, y que incorporará importantes avances técnicos y algunas funcionalidades solicitadas por los usuarios actuales. Por otra parte, es preciso destacar que en el marco del Real Decreto 686/2005, de 10 de junio, por el que se modifica el Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, para permitir la tramitación electrónica de los expedientes de gasto, la IGAE ha aprobado dos Resoluciones de desarrollo del Real Decreto, el día 28 de noviembre de 2005, estableciéndose en una de ellas los procedimientos a seguir para la tramitación de los documentos contables en soporte fichero. A partir de la entrada en vigor de esta Resolución, los gestores de la Administración General del Estado pueden sustituir los envíos de los documentos contables a las oficinas de contabilidad que actualmente se hacen en papel por la remisión de soportes informáticos. Otro proyecto que es preciso destacar en la implantación de las TIC en el ámbito de la contabilidad pública se refiere a la rendición electrónica de las cuentas anuales de las entida­ des integradas en el sector público administrativo estatal. Hay que tener en cuenta que dichas entidades ya venían aportando gran parte de dicha información en soporte informático desde el año 2000, sin embargo también enviaban alguno de los informes de sus cuentas anuales en soporte papel con las firmas manuscritas, efectuándose el envío físico de toda la información a la IGAE para su remisión al Tribunal de Cuentas. Con la finalidad de avanzar aún más en la implantación de las TIC en el procedimiento de la rendición de cuentas en el sector público estatal, mediante Orden del Ministerio de Eco­ nomía y Hacienda EHA/777/2005, de 21 de marzo, se reguló un nuevo procedimiento de ob­ tención, formulación, aprobación y rendición de las cuentas anuales para las entidades inte­ gradas en el sector público administrativo estatal. De acuerdo con este nuevo procedimiento, las cuentas anuales de estas entidades se obtienen totalmente en soporte informático, inclu­ yendo la firma electrónica de los responsables de los Organismos. La remisión de las cuentas anuales, tanto en el momento de su formulación como de su aprobación, se efectúa a través de los medios informáticos y telemáticos habilitados al efecto por la IGAE. Finalmente, dentro del objetivo de mejorar los mecanismos para el suministro y explo­ tación de la información en el marco de la utilización de las TIC, es preciso destacar que la IGAE está colaborando en la difusión del formato XBRL (eXtensible Business Reporting Language) para la presentación de información contable en España. El XBRL es un estándar abierto basado en el formato XML que ha sido definido para facilitar la transmisión y análisis de información financiera y de negocio haciendo que sea utilizable por cualquier persona o entidad, en cualquier lugar y en cualquier idioma. Además, permite la automatización avanzada de la cadena de suministro de información, lo que facili­ ta un acceso al contenido de los diversos informes de gestión, ayuda a un uso dinámico de la información y supone un avance hacia una mayor transparencia de los mercados. Por ello, la gran ventaja que aportará el formato XBRL es disponer de una herramienta para la presentación de la información financiera que permitirá acceder y explotar dicha in­ formación de forma sencilla, independientemente de las características de cada sistema in­ 104 José Alberto Pérez Pérez formático en el que se incorpore la información con formato XBRL. Además, facilita la comparabilidad de la información contable, ya que el XBRL exige una definición uniforme de los conceptos o campos en que se desglosa la correspondiente información, de forma que lleva aparejada una normalización respecto a los términos contables utilizados. En estos momentos, la IGAE está presidiendo el grupo de trabajo creado en el marco de la Asociación XBRL-España, para la elaboración de la taxonomía de las cuentas anuales de las entidades locales para los modelos Normal, Simplificado y Básico. Después de la defini­ ción de los distintos términos, así como de las validaciones que debe llevar incorporadas la taxonomía, en los próximos meses se van a efectuar las pruebas necesarias para garantizar el correcto funcionamiento de la citada taxonomía. 5. Consolidación de cuentas en el sector público Con la finalidad de impulsar la presentación de información consolidada por las entida­ des que se integran en el sector público español, la IGAE ha promovido la elaboración de un Documento de Principios Contables Públicos sobre «Consolidación de Cuentas en el Sector Público». A tal fin, se creó un grupo de trabajo en el seno de la Comisión de Contabilidad Pública de la IGAE, al que se le encargó la elaboración del Borrador de Documento. En di­ cho grupo de trabajo han estado representadas las distintas Administraciones Públicas estata­ les, autonómicas y locales, el Tribunal de Cuentas, órganos emisores de normas contables y el mundo universitario de la contabilidad, junto con la propia IGAE. Una vez aprobado el citado Documento por el pleno de la Comisión de Contabilidad Pública, ha sido objeto de publicación y distribución a todos los interesados en la materia en el mes de septiembre de 2006. Este Documento debe constituir un marco de referencia para la implantación de la presentación de cuentas consolidadas en el ámbito del sector público español. Es preciso tener en cuenta que en el momento actual, las Cuentas Generales que se rinden por las distintas Administraciones Públicas del ámbito estatal, autonómico y local no se forman con criterios de consolidación de cuentas, sino mediante la acumulación de las cuentas anuales individuales o la agregación de las mismas. Sin embargo, se considera totalmente necesario, dentro del proceso de reforma y mo­ dernización de la contabilidad pública en España, dar los pasos necesarios para que las dis­ tintas Cuentas Generales se puedan obtener en términos consolidados, tal como viene siendo demandado de forma reiterada por el Tribunal de Cuentas. En todo caso, no debe dejar de reconocerse las importantes dificultades que se presen­ tan para la obtención de cuentas consolidadas en el sector público, tal como se han reflejado en el citado Documento, como son la existencia de un número muy elevado de entidades dentro del perímetro de consolidación, en especial en la Cuenta General del Estado, o la gran variedad de las entidades que integran el sector público que aplican Planes de contabilidad distintos. No obstante, las dificultades anteriores no deben ser una barrera insalvable para la ob­ tención de cuentas consolidadas en el sector público, si bien, es razonable, tal como lo propo­ Proyectos y logros de la Contabilidad Pública en España 105 ne también el mencionado Documento, la aplicación de un período transitorio durante los primeros años de implantación que facilite la obtención de dichas cuentas consolidadas. De acuerdo con el Documento, durante el período transitorio sólo se consolidarían mediante el método de integración global las entidades del grupo que estuvieran sujetas al PGCP, mien­ tras que el método de integración proporcional sólo se aplicaría a las entidades multigrupo sujetas al PGCP. Al resto de entidades del perímetro de consolidación se les podrá aplicar el procedimiento de puesta en equivalencia modificado. En definitiva, y de acuerdo con el objetivo anterior, y sin perjuicio de las modificacio­ nes normativas que sea necesario abordar, la IGAE ha decidido dar los pasos necesarios para que en un corto período de tiempo la Cuenta General del Estado se obtenga en términos con­ solidados, siguiendo los criterios que se recogen en el citado Documento. 6. Contabilidad analítica de las Administraciones Públicas La complejidad de las organizaciones y de las actividades desarrolladas por las entida­ des del sector público ha generado la necesidad de disponer de otras herramientas de gestión complementarias a los sistemas tradicionales de la contabilidad financiera y presupuestaria. Entre dichas herramientas es preciso destacar la contabilidad analítica, como la disciplina que permite determinar y conocer el coste de los servicios públicos prestados por las entida­ des públicas. Es preciso tener en cuenta que en el contexto actual, los interesados en la actividad de las entidades públicas, y en especial los ciudadanos, no se conforman con disponer de infor­ mación sobre la ejecución presupuestaria sin más, o sobre la situación patrimonial o finan­ ciera de la entidad, sino que cada vez más demandan información sobre el cumplimiento de los principios de eficacia y eficiencia que deben regir las actuaciones públicas. Por ello, de acuerdo con el principio de transparencia que debe orientar el funcionamiento de las entida­ des públicas, es preciso que estas entidades elaboren y faciliten información sobre el coste de los servicios públicos de prestan. Según la necesidad anterior, la IGAE ha venido trabajando desde la pasada década en un modelo de costes que pudiera ser aplicado por las distintas Administraciones Públicas. En los últimos años se han dado algunos pasos importantes para conseguir la implantación efectiva de sistemas de contabilidad de costes en las Administraciones Públicas. En primer lugar, debe destacarse que con la finalidad de difundir los criterios del cálcu­ lo de los costes de las actividades desarrolladas por las entidades públicas, no sólo en el ám­ bito estatal del sector público, sino también en el autonómico y local, la IGAE promovió la creación de un grupo de trabajo (integrado por representantes de las distintas Administracio­ nes Públicas y el mundo universitario) en el seno de su Comisión de Contabilidad Pública para la elaboración de un Documento de Principios Contables Públicos en el que se estable­ cieran los «Principios generales sobre contabilidad analítica de las Administraciones Públi­ cas». Este Documento fue finalmente aprobado por el pleno de la Comisión de Contabilidad Pública en el año 2004, siendo objeto de publicación y difusión a finales de dicho año. 106 José Alberto Pérez Pérez El objeto del Documento es establecer una serie de normas y criterios generales que permitan diseñar un marco de referencia general en la implantación de sistemas de contabili­ dad analítica en el sector público. Teniendo en cuenta la excelente acogida que ha tenido el Documento, es de esperar que constituya un referente clave para dicha implantación. Por otra parte, cabe destacar que en cuanto a la búsqueda de soluciones para la implan­ tación de sistemas de contabilidad de costes en la Administración, la IGAE no sólo ha efec­ tuado una aproximación de tipo teórico a dicha problemática, tal como es el caso del Docu­ mento mencionado, sino también de tipo práctico, como ha sido el diseño y desarrollo de la aplicación informática CANOA, que se ha elaborado con la suficiente flexibilidad para que pueda ser adaptada a las diferentes organizaciones existentes en los Organismos interesados. En el momento actual, la aplicación CANOA está implantada o en proceso de implan­ tación en más de diez organizaciones del sector público estatal, y la previsión es que en los próximos años se pueda extender de una forma masiva a otros Organismos. 7. Nuevo Plan General de Contabilidad Pública Como se ha comentado anteriormente, uno de los objetivos fundamentales que se ha perseguido en todo el proceso de reforma y modernización de la contabilidad pública en España ha sido el de la armonización contable en sus diferentes vertientes. Es decir, armoni­ zación de los criterios contables aplicados por todas las Administraciones Públicas integra­ das en los diferentes ámbitos del sector público: estatal, autonómico y local; armonización de los principios contables aplicados por la contabilidad pública y por la contabilidad de empre­ sas en el ámbito español, y armonización de los principios de la contabilidad pública españo­ la con los pronunciamientos contables emitidos por organismos internacionales. Dentro de este objetivo armonizador en el ámbito de la contabilidad de las empresas, se debe destacar el Reglamento 1606/2002, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de ju­ lio de 2002, que obliga a aplicar las Normas Internacionales de Contabilidad en la elabora­ ción de las cuentas consolidadas de los ejercicios que comiencen a partir de 1 de enero de 2005 a las sociedades con valores admitidos a cotización en un mercado regulado de cual­ quier estado miembro. Como consecuencia de esa iniciativa de la Unión Europea, y con la fi­ nalidad de evitar la existencia en España de un modelo dual, con principios contables distin­ tos para las cuentas anuales consolidadas e individuales, se ha iniciado en nuestro país un proceso de reforma del derecho contable aplicable a las empresas en sus cuentas anuales in­ dividuales para adaptarse a las Normas Internacionales de Contabilidad. Con la finalidad de seguir avanzando en el objetivo de la armonización contable, la IGAE ha considerado oportuno iniciar también los trabajos que deberán conducir a la apro­ bación e implantación de un nuevo Plan General de Contabilidad Pública adaptado a las Nor­ mas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP) emitidas por la Federa­ ción Internacional de Contables (IFAC). Es preciso indicar que en estos momentos no existe una norma supranacional, en el ám­ bito de la Unión Europea, que obligue a los estados miembros a aplicar las NICSP, sin em­ Proyectos y logros de la Contabilidad Pública en España 107 bargo, la IGAE ha considerado adecuado iniciar los trabajos para la adaptación de la contabi­ lidad pública española a dichas Normas Internacionales, ya que este parece ser el camino más adecuado que se debe seguir en la modernización de la contabilidad pública. La IFAC es una organización internacional fundada en 1977 con el objetivo de fortale­ cer la profesión contable en todo el mundo. Dentro de la IFAC se ha creado la Junta de Nor­ mas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSASB) a la que se le ha encomen­ dado la elaboración de normas de contabilidad de alta calidad para ser utilizadas por las entidades del sector público en todo el mundo en la preparación de sus estados financieros. De acuerdo con dicho encargo, la IPSASB ha emitido las NICSP actualmente vigentes, to­ mando como modelo las Normas Internacionales de Contabilidad del ámbito empresarial. A este respecto, y en cuanto al proceso de elaboración del nuevo Plan General de Con­ tabilidad Pública adaptado a las NICSP, es preciso indicar que en estos momentos está en fase de confección interna dentro de la IGAE, de forma que durante el año 2007 se espera disponer de un Borrador de Plan que pueda ser distribuido para información pública. 8. Conclusiones En los tres últimos años se han impulsado desde la IGAE una serie de proyectos rela­ cionados con la contabilidad pública que siguen avanzando en el proceso de reforma y mo­ dernización de la misma, que se ha desarrollado de forma ininterrumpida en España desde principios de los años ochenta del siglo XX. Los citados proyectos están relacionados con los objetivos que han venido inspirando las distintas medidas adoptadas en el proceso de reforma de la contabilidad pública en Espa­ ña, como son la armonización contable, la transparencia y utilidad de la información conta­ ble y la utilización de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedi­ mientos contables. Las mejoras introducidas en la contabilidad pública deberán seguir constituyendo un potente motor para la modernización de las Administraciones Públicas en su conjunto y para el aumento de la transparencia de las actuaciones públicas.
