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EL SERVICIO PÚBLICO Fundamentos DIEGO ZEGARRA VALDIVIA Profesor de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Católica del Perú Palestra Editores Lima — 2005 COLECCIÓN: TESIS & MONOGRAFÍAS EN DERECHO Comité de Dirección Profesores: Samuel Abad Yupanqui Alfredo Bullard Gonzales Carlos Caro Coria Gorki Gonzales Mantilla César Landa Arroyo Juan Morales Godo Editor Pedro P. Grández Castro EL SERVICIO PÚBLICO. Fundamentos Diego Zegarra Valdivia Primera edición, octubre de 2005 Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin el consentimiento expreso de su autor. © Copyright © Copyright 2005 : : DIEGO ZEGARRA VALDIVIA PALESTRA EDITORES S.A.C Jr. Ica 435 Of. 201 Lima 1 - Perú Telf. (511) 426-1363 / Telefax: (511) 427-1025 E-mail: [email protected] Website: www.palestraeditores.com HECHO EL DEPÓSITO QUE ORDENA LA LEY Cert N.° 2005-7042 ISBN: 9972-733-92-0 Impreso en el Perú Printed in Peru A Virna, compañera infatigable y pilar en estos años, mi gran ilusión. ÍNDICE 7 Índice General Prólogo ........................................................................................ Nota Preliminar ........................................................................... Abreviaturas ................................................................................. CAPÍTULO I: Sobre la configuración histórica y la teoría del Servicio Público ....................................................... I. Introducción ...................................................................... II. Sobre la configuración histórica del servicio público ........ 1. Los precedentes en el Antiguo Régimen ....................... 2. El servicio público y el Estado moderno ...................... 3. El incremento del protagonismo del Estado y la expansión de los servicios públicos ...................................... III. Sobre la teorización del servicio público ........................... 1. Las aportaciones esenciales de L. DUGUIT y la Escuela de Burdeos ............................................................... A. El derecho objetivo del Estado: el servicio público como fundamento y límite del poder público ................................................................... B. El Estado como garante del servicio público ........... 2. La posición crítica de M. HAURIOU ............................... 3. La compatibilidad de posiciones: la concepción amplia u objetiva del servicio público ......................... IV. Los elementos y principios fundamentadores básicos del servicio público .................................................... 1. Elementos .................................................................... 13 21 25 27 27 29 29 33 36 38 38 41 44 48 51 54 54 8 DIEGO ZEGARRA VALDIVIA A. Orgánico: la persona pública ................................. B. Funcional: actividad de interés general ................... C. Material: régimen jurídico ...................................... 2. Principios. ................................................................... A. Continuidad ........................................................... B. Igualdad ................................................................. C. Mutabilidad ........................................................... La noción del servicio público en la jurisprudencia del Consejo de Estado francés ..................................... 1. La distinción entre actos de autoridad y actos de gestión .................................................................... 2. La distribución de competencias entre órdenes jurisdiccionales y la delimitación sustantiva del Derecho aplicable ............................................................... 55 56 58 58 59 60 61 CAPÍTULO II: El Servicio Público en Francia ............................. I. Aproximación a las crisis del servicio público y su teorización ........................................................................ 1. Las actividades de naturaleza económica y el Derecho privado .......................................................... 2. Servicios públicos de gestión privada ........................... 3. Gestión pública o privada ............................................ 4. Valoración: en esencia una crisis conceptual ............... II. Bases y objetivos de la noción actual de «service public a la française» .................................................................... 1. Introducción. ............................................................... 2. Bases fundamentadoras ................................................ A. La necesidad del interés general y la dependencia de una autoridad pública ............................ B. Los valores sociales y funcionalidad de la noción ........................................................................ 3. Reafirmación de los objetivos básicos: fundamento y límite del poder público ................................ III. Caracteres esenciales del régimen jurídico ........................ 1. La creación de servicios públicos: especial referencia a las previsiones constitucionales ...................... 69 V. 61 61 65 69 71 73 74 78 80 80 84 84 87 91 92 92 ÍNDICE IV. 2. Principios comunes ...................................................... 3. La aplicación del Derecho público y del Derecho privado según el tipo de servicios ......................... La reacción institucional a la incidencia del Derecho comunitario. ............................................................... 1. Los efectos de la construcción comunitaria .................. 2. El Rapport Public del Consejo de Estado ..................... A. La preocupación por la vigencia de los servicios públicos. ................................................................ B. El deslinde del servicio público y las situaciones de monopolio .................................................. C. El servicio público y la libre competencia: armonización y regulación ..................................... D. El servicio universal ................................................ 3. Las transformaciones en el funcionamiento y organización de los servicios públicos ......................... A. La liberalización de ciertos sectores. ...................... B. Las tensiones derivadas de la aplicación de las exigencias comunitarias .................................... CAPÍTULO III: El Servicio Público en España .............................. I. El modelo español de servicio público .............................. 1. Diferencias esenciales con el Derecho francés ............. 2. Nociones históricas ...................................................... 3. Las diferentes concepciones del servicio público ......... A. Noción amplia y estricta ........................................ B. La ausencia de un concepto unitario ...................... II. La constitucionalización de los servicios públicos y sus exigencias ................................................................. 1. El alcance de la constitucionalización ......................... 2. Las exigencias constitucionales .................................... A. La reserva de la actividad a la titularidad pública ... B. La reserva legal ....................................................... C. La esencialidad de la actividad ............................... D. La compatibilidad entre libertad de empresa y servicio público ................................................... 9 99 101 102 102 105 105 110 111 114 115 115 119 127 127 127 134 141 141 145 148 149 152 153 165 171 178 10 DIEGO ZEGARRA VALDIVIA III. La polémica doctrinal española en torno a los servicios públicos .............................................................. 1. Las posiciones críticas y sus fundamentos en los procesos de liberalización y privatización .................... 2. La reivindicación de la vigencia de la institución con las necesarias adaptaciones de su régimen jurídico. ............................................................... Efectos del derecho comunitario en el servicio público español ................................................................. 1. Principales manifestaciones ......................................... A. La libre concurrencia en la prestación de los servicios ........................................................................ B. Los servicios de interés general .............................. C. Los sectores liberalizados y el servicio público ....................................................................... 2. Otras transformaciones futuras de los servicios públicos ....................................................................... IV. CAPÍTULO IV: El servicio público en el Derecho Comunitario .. I. Introducción ...................................................................... II. El proceso de reconocimiento del servicio público en el Derecho comunitario y su sistema conceptual ..... 1. Del Acta Única al proyecto de Constitución Europea ............................................................................... A. El Acta Única Europea ............................................ B. El Tratado de Maastritch y la Carta Europea de Servicios Públicos ................................................... C. La Carta de los Derechos Fundamentales de la UE ...................................................................... D. Las últimas Comunicaciones de la Comisión sobre los servicios de interés general: Libro Verde y Libro Blanco ........................................................ 2. El sistema conceptual comunitario .............................. A. Los servicios de interés general ............................... B. Los servicios de interés económico general ............ C. El servicio universal ................................................ 182 183 188 194 194 194 196 197 200 205 205 206 207 207 212 216 217 224 229 234 237 ÍNDICE D. Las obligaciones de servicio público ...................... 3. Consideración especial de los servicios de interés económico general ................................................. A. Los planteamientos esenciales del artículo 86.2 TUE ................................................................ B. Conexión y diferencias conceptuales con la noción de servicio público ..................................... 4. La doctrina del TJCE sobre los servicios de interés económico general ................................................. A. Las competencias de la Comisión sobre los servicios de interés económico general ................... B. La aplicación de las normas de competencia: principales repercusiones ........................................ C. Las excepciones a las normas de competencia ........ D. La consolidación de criterios económicos en la aplicación de la normativa comunitaria ............. E. Valoraciones a propósito de la doctrina del TJCE. ...................................................................... CAPÍTULO V: El servicio público en el sistema jurídico peruano I. La inserción de la expresión «servicio público» en la legislación peruana ....................................................... 1. Los primeros antecedentes: la legislación del s. XIX .... A. El «servicio» y el «privilegio de explotación» ........... B. La «utilidad pública» .............................................. C. El «servicio público» como función de la Administración ........................................................... 2. El s. XX y la expansión de los servicios públicos ......... A. El Estado y los servicios económicos ...................... B. La gestión de los servicios a través de sociedades ...................................................................... C. La gestión de los servicios a través de empresas estatales: las reservas .................................... D. El proceso de privatización y liberalización y el servicio público .................................................. II. El servicio público y la Constitución ................................. 11 248 250 250 255 264 265 277 283 294 299 303 303 303 305 307 308 310 310 312 313 318 320 12 DIEGO ZEGARRA VALDIVIA 1. 2. La 1. 2. 3. Las Constituciones Históricas ...................................... La actual Constitución de 1993 ................................... III. doctrina administrativa y el servicio público ................ La influencia de la doctrina clásica .............................. Las posiciones doctrinales contemporáneas ................. La noción de servicio público y sus caracteres ............. A. La ausencia de una categorización unitaria ............. B. Los principales elementos característicos ................ Bibliografía .................................................................................. 320 326 330 330 339 347 347 350 353
