US - World Bank

Implementación de Sistemas de Focalización
de Hogares: Lecciones de LAC y US
Kathy Lindert (Banco Mundial) y Bénédicte de la Brière (DFID)
Abril 26, 2004
Basado en el trabajo de Tarsicio Castañeda, Kathy Lindert y Luisa Fernandez,
con Bénédicte de la Brière, Osvaldo Larrañaga, Roxana Viquez, Monica Orozco,
y Celia Hubert
1
Motivación
Literatura existente:
– Principalmente cubre los resultados de la focalización o los detalles en
construir los puntajes proxy means
– Poca información en "cómo" diseñar e implementar estos sistemas
Estudio de varios países: (casi completo)
– Enfoque en el Diseño e Implementación de los Sistemas de Focalización
de Hogares: sistemas para recolectar y manejar información para determinar
la elegibilidad
– 6 estudios de casos prácticos en países: EE.UU., BR, CH, CO, CR, MX con
muchos detalles
Los estudios son principalmente descriptivos & prescriptivos:
– Los problemas ("cómo NO”) son tan útiles como las buenas prácticas ("cómo”)
Esta presentación sintetizará los resultados principales (menos en la
descripción del detalle de países específicos)
2
Sistemas de Focalización de HH:
Tipos de Mecanismos / Terminología
Mecanismos de valoración buscan identificar individuos
u hogares (HH) para propósitos de elegibilidad
– Puede combinar con:
• GT: focalización geográfica (da preferencia a ciertas áreas), y
• ST: auto-focalización (condicionar los beneficios; requerimientos de tiempo)
Tipos principales de mecanismos:
– VMT: means testing con verificación (ingresos, activos, consumo)
– UMT: mans testing sin verificación (normalmente ingreso reportado)
– PMT: proxy means testing (normalmente combinación de variables
observables, incluyendo ubicación, calidad de la vivienda, durables,
educación, ocupación, ingreso, etc.)
– CBT: focalización community-based con decisión local para la
elegibilidad, basada en el conocimiento local (no revisada aquí)
3
Apreciación de los Sistemas de Focalización
en 6 países
Tipo de
valoración al HH
Acceso
Proceso
¿Base de datos
nacional?
USA
VMT
Brasil
UMT
Aplicaciones Quota
por demanda Encuesta
No, seria
debilidad
Si
Chile
PMT
Aplicaciones
por demanda
Si
Colombia
PMT
C. Rica
PMT
México
PMT
Principal
Principal
Principal
Encuesta * Encuesta * Encuesta *
No, trata
Si
de construir
Si
Responsabilidad
institucional:
•Diseño
•Decentraliz •Centraliz
•Centraliz
•Centraliz
•Centraliz •Centraliz
•Implementación •Decentraliz •Decentraliz •Decentraliz •Decentraliz •Centraliz •Centraliz
•Manejo base datos•Decentraliz •Centraliz
•Centraliz
•Decentraliz •Centraliz •Centraliz
*Estos países usan principalmente encuestas, pero también recurren a las aplicaciones por demanda en algunos casos
4
Cuatro Principios para Juzgar la Buena
Práctica
El sistema debe:
1. Transparencia y consistencia
2. Máxima inclusión (cobertura) de pobres con
acceso a registro universal y continuo
3. Mínima inclusión de no-pobres
4. Costo-eficiencia
5
Cuatro Principios para Juzgar la Buena Práctica, Cont’d
1. Transparencia y consistencia
– Para la interferencia y manipulación de los oficiales, beneficiarios
– Necesidad de una aplicación clara y consistente de criterios para el acceso al registro y la
determinación de la elegibilidad para el programa.
– Criterio centralizado para ambos (las variaciones regionales deben especificarse
centralmente)
– Fuerte proceso para la validación y verificaciones cruzadas
– Centralmente (sistemas de verificaciones cruzadas, auditorías, control de calidad)
– Control social local (proceso de validación, proceso claro de apelaciones, etc.)
2. Inclusión máxima (cobertura) de pobres con acceso universal y
continuo al registro
Problemas clave: restricciones en el presupuesto para los programas, desfinanciamiento
• U.S. Sólo ½ de personas elegibles recibe los beneficios . La mayoría de éstos no aplica .
• México: 26% de pobres elegibles no son incluidos (1999)
• Chile: Reformas para mejorar la cobertura e inclusión de los 225,000 HH más pobres
Permitir a cualquier familia que cree debe ser elegible aplicar cuando quiera (aún cuando
no
6
se garantice su beneficio; sólo para aplicar)
Cuatro Principios para Juzgar la Buena Práctica, Cont’d
3. Inclusión mínima de no-pobres
Todos los sistemas tendrán algúna inclusión. Está bien, con tal de que la inclusión:
• Se minimice tan técnicamente como sea posible
• Resultados (inocentes) del error de medición (no fraude)
• Involucra principalmente la inclusión de los casi pobres (vulnerable, ↑ apoyo
político)
4. Costo-Eficiencia
– Determinado por el tipo de means testing y el método de acceso (aplicaciones por
demanda vs. método de encuesta cuasi extensivo, costo de viaje al área con costo de entrevista)
– Costos promedio de la entrevista (por hogar registrado):*
Chile
Colombia
C.Rica
México
Brasil
US
PMT
PMT
PMT
PMT
UMT
VMT
US$8.4 US$1.8-2.9
US$4.2-7.0 US$4.9-6.8 US$3.9 US$86~US$ 25
7
Siete puntos principales
8
Punto 1: ¿Qué tipo de mecanismo MT?
Means Testing con verificación (VMT): Fuerte, pero costoso y difícil
– Fuertes resultados de focalización: Cupones de Alimentos de US: 80% de los beneficios
al 20% más pobre
– Pero, muy costoso en tiempo de aplicación y sistemas de información automatizados
– Y administrativamente difícil:
• Recolectar datos del ingreso (formal, documentado, monetizado), activos, gastos
• Verificar todos los datos: documentación extensa, uso de cross-matches automatizados
dentro y entre otros sistemas, auditorías, control de calidad
Means Testing sin verificación (UMT): débil para alcanzar a los pobres
– Error de medición del ingreso e incentivos para reportarlo mal
– Evidencia de nuestro estudio de varios países (muestra pequeña):
• Brasil: Evidencia de tales errores en las encuestas de hogares y registro único de datos
• US: Experimento de Maryland:
– Pago promedio “tasa de error”: VMT 13.5%, UMT 23% con caso “tasa de error” hasta 53%
– Enigma: ¿Resultados aparentemente mejores en Europa Oriental? ¿Están usando
9 VMT
o UMT? ¿Funciona mejor debido a la tradición más fuerte de formalidad?
Punto 1: ¿Qué tipo de mecanismo MT? (cont’d)
Proxy-Means Testing (PMT): Una Opción Factible Prometedora
– Resultados de focalización bastante fuertes (CH, CO, MX):
• 35-66% al quintil más pobre, 65-90% al 40% más pobre
– No muy costoso: US$1.8-8.4 por entrevista
– Carga administrativa razonable (< VMT, = UMT)
• Requerimientos:
– Entrevista al HH y visita a la casa
– 10 (+ o -) preguntas para el registro de HH (lo mismo que GT) + 10 (+ o -)
preguntas para PMT
– Sistema de información automatizado para el ingreso de datos, valoración,
registro de beneficiarios
– Responsabilidades institucionales claras
– Monitoreo apropiado, actualización, control / audoría de calidad
• No más riguroso que la focalización geográfica, ya que incluso con GT se debe
registrar a los HH, confirmar la residencia / composición del HH.
10
Punto 2: ¿Cómo registrar?
IMPORTA MUCHO
MÉTODO DE ENCUESTA
Ventajas
•Permite alcanzar a los más
pobres que están menos
informados
MÉTODO DE APLICACIÓN
•Costos totales inferiores debido a la autoselección de no-pobres fuera del proceso del
registro (entrevista menos HH no-pobres)
•Acceso dinámico, continuo, más fácil de
•Costes marginales unitarios
actualizar
de registro más bajos debido a
economías a escala de costos •Más democrático: cualquiera tiene derecho
ser entrevistado cuando quiera
de viaje
•Proceso permanente ayuda a construir y
mantener las estructuras institucionales
Desventajas
•Costo total de registro
superior, esp. si hay muchos
HH no-pobres
•Base de datos estática, difícil
de actualizar
•Encuesta quota-based no
transparente
•Podría excluir a los más pobres si éstos
no estuviesen informados y los costos de
viaje fuesen superiores
•Costos de viaje por unidad son
superiores (costos de viaje repetidos de
11
visitas separadas al hogar)
Punto 2: ¿Cómo registrar? (cont’d)
MÉTODO DE ENCUESTA
MÉTODO DE APLICACIÓN
Mejor para: •Áreas de pobreza má altas (>70%)
•Niveles de pobreza moderados o bajos
•Zonas heterogéneas
•Áreas de pobreza homogéneas
(áreas rurales, barrios bajos urbanos) •Personas con los niveles de educación
superior y campañas pueden alentar las
•Necesita empezar el programa
aplicaciones
rápidamente
•SISBEN de Colombia (encuesta
Uso de
exhaustiva de áreas pobres preejemplos de: identificadas )
•Brazil Cadastro Unico (encuesta
quota-based)
•Chile Ficha CAS hasta inicio de
1990s
•México (áreas rurales)
•Costa Rica en áreas pobres
•USA
•Ficha CAS de Chile desde inicio de
1990s
•Uso parcial en:
•México (áreas urbanas)
•Costa Rica (también por demanda)
•Colombia (también por demanda)
12
Punto 3: ¿Cuándo actualizar y recertificar?
Pobreza Crónica vs. Transitoria
Actualización regular:
• Cambios en la composición del hogar (nacimientos, muertes, separaciones, etc.)
• Cambios en dirección / ubicación
• Cambios importantes en la situación económica
Recertificación de la elegibilidad del HH: depende del tipo de pobreza
– Para pobreza crónica: menos necesitada debido a la existencia de condiciones más
estáticas
– Para pobreza transitoria : necesitada más frecuentemente
Prácticas:
US: Recertificación automática programada en el sistema; usualmente 12 meses,
salvo ciertos grupos de pobreza crónicos (e.j., ancianos pobres, 24 meses)
LAC: Poco frecuente: Chile: cada 2 años, Colombia, CR, México: cada 3 años (salvo
13
cambios demográficos, aunque las actualizaciones para éstos varía en la práctica
)
Punto 4: ¿Cómo realizar Auditorías,
Verificaciones Cruzadas, Control de Calidad?
Necesario para los 3 tipos de MT para ↑ desempeño y ↓ manipulación
Ningún sistema es 100% inmune a la manipulación
Maneras de reducir la manipulación:
– Auditorías regulares con muestras aleatorias de los procedimientos, datos recolectados
– Verificaciones cruzadas internas computarizadas: duplicaciones, información
faltante, inconsistencias,
– Sistema cruzado de verificación computarizado
– Control de calidad: muestra aleatoria de las re-entrevistas
– Verificación de la información
– Imponer penalidades por fraude de Oficiales y Beneficiarios
– Variables Proxy Means pueden servir para verificar el ingreso reportado
– Puede reducir la manipulación de proxy means tests (PMT) mediante:
• Visitas a los hogares, no publicando las variables o pesos (trade-off con transparencia)
• Variar variables y pesos con el tiempo (cuando se den cambios económicos)
14
US bastante fuerte en esto ; los 5 sistemas LAC MUY DÉBILES
Punto 5: ¿El Sistema de Información es diseñado
como una herramienta de administración?
Ponga la estrategia primero y segundo la tecnología, no al revés.
1° pregúntese: ¿Qué información se necesita para saber administar el programa?
- Nivel 1: Registro, Elegibilidad, Emisión de Pagos
- Nivel 2: Herramienta de Administración del Desempeño para monitorear resultados de focalización
- Nivel 3: Herramienta de Administración enlazada para monitoreo de condicionalidades y resultados
Invierta en soporte técnico, tecnología informática (IT), capacitación en
todos los niveles
Construya con un poco de flexibilidad:
- Las políticas cambian (unión de programas, evolución).
- Múltiples Programas (federal, estatal, local) usan los datos con diferente criterio de elegibilidad, los
complementan con otra información / criterio
- La tecnología actualiza (entrada de datos, verificación cruzada entre los sistemas).
Incluir incentivos financieros a los indicadores de desempeño: Bonos para
municipalidades con fuerte desempeño o multas (políticamente?)
15
Punto 5: ¿El Sistema de Información es diseñado
como una herramienta de administración?
Construir una base de datos nacional: (Colombia y US no la tienen)
– ↓ duplicación/fraude en los espacios (estados/municipalidades)
– ↓ duplicación administrativa (sistemas separados, software es costodo)
– ↑ habilidad para reforzar los límites de tiempo , criterio de salida/graduación (rastrear a las
personas por todas partes)
Identificar a los hogares e individuos singularmente :
– Bloque de destino clave en LAC si no hay ningún número único nacional de identificación
– US: Número principal = SSN (verificación cruzada entre sistemas), pero no seguro
• Asigne meaningful “soundex number”, run checks on matches and "near-matches" para un
conjunto de carácterísticas verificables: nombre, dirección, fecha nacimiento, género, SSN, etc.
• Nuevas tecnologías Biométriacas:impresión digital (↑ uso; ahora 9 estados)
Asegure la confidencialidad :
– Principio: datos de individuos (identificación) deben ser confidenciales, no para impuesto o comercio.
– Disponibilidad de Confidencialidad en todas las agencias públicas para seleccionar a los beneficiarios
(focalización) y mantener los registros (pagos)
16
– Acceso limitado para la investigación sin información de identificación de los individuos
Punto 6: Definir papeles
institucionales claros
Incluso con una base de datos nacional, algunos roles se descentralizan.
Depende de la estrategia, estructuras específicas por país
Ventajas de la Implementación Descentralizada:
– ↑ involucramiento de las autoridades locales en la política social, participación
de los pobres
– ↑ involucramiento local en la supervisión, control social
– Con el método de aplicación para el acceso: acceso local continuo (oficinas de
bienestar locales)
Ventajas de la Implementación Centralizada :
– Mejor control de calidad y auditoría de bases de datos
– Más medios para construir la base de datos centralizada
– ↓ costos debido a economías de escala para la recolección, entrada y
almacenamiento de datos
– GRAN DESVENTAJA: incompatible con la “aplicación por demanda”
17
Punto 6: Definir roles institucionales claros
Por ejemplo:
Federal
Estatal
Sistema y criterio de diseño
TA, capacitación Responsable principal para aplicación
Diseño de un software de aplicación Apoyo IT a
singular y común (con consultoría)
Municipal
Recolección, ingreso, procesamiento,
municipalidades depuración de datos
Verificación cruzada de datos
Auditorías aleatorias, control de calidad/fraude
Actualizaciones, correcciones
frecuentes
Consolidación de datos: master datasets a los 3 niveles
Selección de beneficiarios a los 3 niveles
Pago a través del sistema bancario
18
Punto 7: ¿Cómo implementar la transición?
¡Mejorar o desarrollar el nuevo sistema toma tiempo! (18 meses?)
Pasos para la transición:
– Provisional (immediato):
• Use el sistema existente
• Intente validarlo provisionalmente (por ejemplo, usando las variables proxy disponibles para “validar" el
ingreso reportado)
• Haga anuncios claros iniciales sobre los planes para desarrollar el nuevo sistema, necesidad de volver a
aplicar
– Al implementar el nuevo sistema :
• Use una loter{ia para determinar orden de municipalidades para iniciar el nuevo programa/sistema (quién lo
consigue primero..)
• Todos tienen que volver a aplicar
• Ola inicial de inscripción abierta, con mucho personal especializado. Después de la salida inicial las
aplicaciones bajarán lentamente
Lecciones de US:
– Cuando usted cambia al nuevo sistema, hágalo totalmente .
– Intentar alcanzar los fines del sistema antiguo es más costoso .
– El tiempo es enemigo de cualquier administrador de sistemas: todo cambia.
19
Puntos principales: Resumen
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Mecanismo: proxy-means testing es una opción imperfecta pero factible
y prometedora
Procesos de acceso de los hogares deben considerarse de mucha
importancia.
Sistemas deben permitir actualización regular; recertificación depende
de la pobreza transitoria vs. crónica
Auditorías, verificacions cruzadas, control de calidad son claves para
D manipulación y C desempeño
Sistema de Información debe ser desarrollado como una herramienta de
administración del desempeño con un marco de trabajo claro (estrategia
antes que tecnología!) y bases de datos nacionales
Claros roles institucionales son importantes (tareas centralizadas vs.
decentralizadas )
Reformas y transición toman tiempo y debe ir paulatinamnete con una
estrategia de comunicación buena
20
Comentarios Finales:
¿La focalización de hogares implica mucha burocracia?
Complementarlo con:
– Focalización geográfica:
– Auto focalización:
• Autofocalización potencial de las CCT debido a las condiciones impuestas:
hogares con niños, costos privados de educación y visitas médicas
– Focalización community-based.
Proxy-means testing es un método de focalización de hogares
imperfecto pero prometedor. (Costo OK, resultados buenos)
Aspectos de sistemas e implementación importan
mucho.
21